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我市自1998年開(kāi)始建立安置幫教體系，安置幫教工作在市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，在各有關(guān)部門(mén)共同參與和互相配合下，取得了良好的成效。全市共建立各類(lèi)幫教組織937個(gè)，基本形成市、鎮(zhèn)（街）、村（居）三級(jí)幫教網(wǎng)絡(luò)。至2012年6月底，我市共有歸正人員1924人，其中安置1804人，幫教1924人，重新犯罪32人，2012年重新犯罪4人，安置率93.6％，幫教率100％，重新犯罪率1.6％，安置幫教工作在預(yù)防和減少重新犯罪，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。

一、存在的問(wèn)題

在肯定成績(jī)的同時(shí)，我們也要看到，安置幫教工作中仍存在許多問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。主要表現(xiàn)在：

1、缺乏法律和政策支持。一方面有關(guān)的安置幫教政策散落在各相關(guān)法律法規(guī)中，缺乏統(tǒng)一表述及強(qiáng)制性規(guī)范，使得安置幫教制度自建立之初就是一項(xiàng)軟性制度，沒(méi)有國(guó)家法律強(qiáng)制力的保證；另一方面，省政府雖然最早出臺(tái)了《省歸正人員安置幫教工作辦法》，但由于我市并沒(méi)有建立落實(shí)到各個(gè)部門(mén)的細(xì)則，有關(guān)政策成了虛文。

2、缺乏職能部門(mén)配合。安置幫教工作涉及思想教育、就業(yè)安置、生活保障等各方各面，甚至包括解決歸正人員的宅基地、住房問(wèn)題、家庭問(wèn)題等，而司法行政部門(mén)的職能比較單一，解決這些問(wèn)題需要協(xié)調(diào)眾多的部門(mén)和單位，有些部門(mén)過(guò)分強(qiáng)調(diào)自己的困難，不能積極配合和支持，齊抓共管的意識(shí)不強(qiáng)，造成司法行政部門(mén)唱獨(dú)角戲的尷尬局面。

3、銜接管理難。歸正人員的銜接管理包括監(jiān)獄、勞教所與司法行政部門(mén)、鎮(zhèn)（街）司法所、派出所、原籍鎮(zhèn)（街）村委等多個(gè)環(huán)節(jié)的銜接，必須做到環(huán)環(huán)相扣，方能確保歸正人員在正常的安置幫教管理制度之下。但實(shí)際上，由于各種原因，特別是部分監(jiān)所不能及時(shí)、準(zhǔn)確寄送《釋放通知書(shū)》對(duì)于后續(xù)的銜接造成被動(dòng)，加上歸正人員外出務(wù)工經(jīng)商增多，以及舊城改造、人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重等原因，銜接管理方面存在難度，難以避免脫管、漏管現(xiàn)象的發(fā)生。

4、制度流于形式。安置幫教有一套完整的制度，即報(bào)到、建檔立卡、落實(shí)幫教、談話隨訪、鑒定評(píng)議、報(bào)批撤管、解除幫教、重新犯罪登記等，但現(xiàn)實(shí)中，這一套完整的制度設(shè)置往往流于形式。根據(jù)對(duì)幾個(gè)鎮(zhèn)（街）的抽查結(jié)果表明，雖然各項(xiàng)制度都能做到上墻公示，但對(duì)歸正人員的走訪、談話、幫教記錄大多不全，絕大多數(shù)是敷衍了事，有依程序進(jìn)行評(píng)估考察的臺(tái)帳記錄則更少，歸正人員表現(xiàn)好壞，基層幫教小組也很少有說(shuō)得清的。

5、安置難度大。在，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的縱深發(fā)展，個(gè)私經(jīng)濟(jì)蓬勃興起，歸正人員就業(yè)安置大多鼓勵(lì)以自謀職業(yè)為主要手段，從而出現(xiàn)兩個(gè)極端，一方面，有家庭條件的歸正人員回歸后從事個(gè)私經(jīng)營(yíng)成為首選的就業(yè)途徑；另一方面，家庭條件困難的歸正人員沒(méi)有就業(yè)出路，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的的指令性安置又難以發(fā)揮作用，使得這一部分歸正人員安置困難。

6、缺乏系統(tǒng)化信息管理。雖然自2000年我市就已經(jīng)建立起歸正人員數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了信息化管理，但基層的摸排和各監(jiān)所轉(zhuǎn)到司法部門(mén)的人頭數(shù)相比出入較大。。缺乏一個(gè)上下統(tǒng)一的系統(tǒng)化的信息管理軟件，各項(xiàng)歸正人員信息難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。

二、原因分析

安置幫教工作中出現(xiàn)的諸多問(wèn)題，細(xì)分之下，有以下幾個(gè)原因，歸結(jié)為兩塊：

（一）歸正人員本身存在的一些特性影響安置幫教

1、復(fù)雜性。歸正人員出監(jiān)（所）后，大部分均能回原籍地，去向比較明晰，但也有部分歸正人員，刑釋解教后便流入社會(huì)。他們中有些覺(jué)得無(wú)臉面回鄉(xiāng)，就地尋找就業(yè)機(jī)會(huì)；有些在監(jiān)（所）中沒(méi)有徹底改造，出獄后混跡于社會(huì)，伺機(jī)作案；也有些犯罪時(shí)在外地務(wù)工，刑釋解教后也直接留在外地繼續(xù)打工，出現(xiàn)人戶分離現(xiàn)象；還有一部分歸正人員，原先就是持假的身份證、假姓名、假地址入獄，監(jiān)所的《釋放通知書(shū)》信息根本就是錯(cuò)誤的，自然無(wú)法落戶原籍地。歸正人員成分的復(fù)雜性使得安置幫教工作在最初環(huán)節(jié)便出現(xiàn)被動(dòng)，原籍地安置幫教部門(mén)無(wú)法掌控所有歸正人員信息，屬地管理原則無(wú)法實(shí)現(xiàn)，脫管、漏管等現(xiàn)象自然產(chǎn)生。

2、慣性犯罪。一般來(lái)說(shuō)，經(jīng)過(guò)監(jiān)所勞動(dòng)改造后，歸正人員都能在思想上、行為上有所轉(zhuǎn)變，回歸后能夠遵紀(jì)守法。但是，仍有部分歸正人員沒(méi)有根除好逸惡勞的生活習(xí)慣，思想上沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變，遇到外界不良刺激仍會(huì)鋌而走險(xiǎn)，再度犯案，有部分甚至形成習(xí)慣性犯罪。如佛堂籍歸正人員丁某某，7年內(nèi)3度犯案，每次釋放后不久便重新犯罪，且均為盜竊，屢教不改。還有極少數(shù)歸正人員，人格扭曲，對(duì)社會(huì)、對(duì)政府有仇視心理，反社會(huì)、反政府意識(shí)強(qiáng)烈。這些人都是潛在的社會(huì)不穩(wěn)定因素，重新犯罪機(jī)率大，管控難度大。而對(duì)這些人除了防范以外，安置幫教部門(mén)不能對(duì)其進(jìn)行有強(qiáng)制力的懲處，起不到威懾作用，也是造成安置幫教被動(dòng)局面的原因。

3、抵觸心理。經(jīng)過(guò)監(jiān)獄、勞教所的改造，歸正人員普遍認(rèn)為既然已經(jīng)恢復(fù)了正常的公民身份，他們?cè)谏鐣?huì)生活中的地位和待遇，應(yīng)該與其它公民完全等同，因而沒(méi)有必要接受安置幫教部門(mén)對(duì)他們進(jìn)行的例行談話和調(diào)查走訪，對(duì)幫教活動(dòng)存在普遍的抵觸情緒。還有部分歸正人員的名譽(yù)觀念較強(qiáng)，不愿讓其它人知道其曾經(jīng)犯罪判刑，排斥、回避社區(qū)干部、幫教人員的幫教活動(dòng)，有的甚至采取極端的人戶分離等方式來(lái)達(dá)到目的。

（二）安置幫教工作缺乏足夠的思想認(rèn)識(shí)和社會(huì)大氣候

1、認(rèn)識(shí)不到位是提升安置水平的最大障礙。一些部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)安置幫教工作都存在“無(wú)關(guān)大局”、“無(wú)足輕重”的思想，這塊工作長(zhǎng)期得不到足夠的重視，有的部門(mén)認(rèn)為安置幫教機(jī)構(gòu)設(shè)在司法行政部門(mén)，這項(xiàng)工作就僅是司法部門(mén)一家的職能，與己無(wú)關(guān)，而且開(kāi)展安置需要投入大量的人、財(cái)、物，吃力不討好，也不能做出“政績(jī)”，因此，對(duì)安置幫教工作采取應(yīng)付方式，沒(méi)有很好的開(kāi)展配合。

2、安置幫教機(jī)構(gòu)苦于單打獨(dú)斗，無(wú)法打開(kāi)局面。安置幫教機(jī)構(gòu)設(shè)在司法行政部門(mén)，但人員編制少，僅做好數(shù)據(jù)的核實(shí)統(tǒng)計(jì)，落實(shí)進(jìn)監(jiān)幫教活動(dòng)，應(yīng)付好各項(xiàng)檢查考核已是不易，具體工作特別是對(duì)歸正人員最具吸引力、最關(guān)于其切身利益的“安置”活動(dòng)無(wú)力開(kāi)展。在各鎮(zhèn)（街）的情況也是如此，司法所警力有限，基本上只能保證一名兼職人員分管安置幫教，而每個(gè)鎮(zhèn)（街）每年的歸正人員在20-60人之間，回歸后，這些人從生活安置、制度落實(shí)、日常幫教都要一項(xiàng)一項(xiàng)的落實(shí)，僅靠一名兼職人員去抓，工作無(wú)法全面開(kāi)展。

3、社會(huì)化安置缺乏軟硬件支持。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，安置幫教的市場(chǎng)化運(yùn)作已經(jīng)成為社會(huì)發(fā)展的一種趨勢(shì)，傳統(tǒng)的政府直接組織的指令性安置已經(jīng)無(wú)法適用，而要走市場(chǎng)化安置，軟硬件條件上又還不太成熟：一方面，在軟件即社會(huì)輿論發(fā)面，社會(huì)大眾上對(duì)歸正人員是否已經(jīng)改造好了存在疑問(wèn)，對(duì)接納歸正人員就業(yè)普遍存在疑慮心理，而歸正人員本人缺乏一技之長(zhǎng)，即使有一技之長(zhǎng)，由于有過(guò)劣跡，也使得通過(guò)正常招工就業(yè)困難重重；另一方面，在安置硬件上，目前雖然各鎮(zhèn)（街）均建有過(guò)渡型安置幫教基地，但由于優(yōu)惠政策的力度不夠，有的形同虛設(shè)，發(fā)揮不了企業(yè)的積極性作用。這些都使得歸正人員的就業(yè)安置難成為普遍現(xiàn)象。

三、具體對(duì)策

1、制定法律，提供制度保障。目前開(kāi)展安置幫教工作主要依靠一些政策性文件來(lái)指導(dǎo)，安置幫教工作的開(kāi)展缺乏制度性保障，因此，需要建立一部專門(mén)的歸正人員保護(hù)法律，明確規(guī)定歸正人員的權(quán)利、義務(wù)和社會(huì)各有關(guān)部門(mén)的職權(quán)與職責(zé)，使安置幫教工作全面納入法制軌道，以立法形式推進(jìn)安置幫教工作機(jī)制的完善。

2、系統(tǒng)管理，解決銜接難?，F(xiàn)代社會(huì)日新月異，傳統(tǒng)的幫教網(wǎng)絡(luò)、幫教表卡已經(jīng)很難實(shí)現(xiàn)對(duì)歸正人員的動(dòng)態(tài)管理，安置幫教工作手段急待創(chuàng)新。啟用歸正人員信息管理系統(tǒng)軟件，實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄、勞教所、看守所、安置幫教管理科、司法所的系統(tǒng)連接，將《釋放通知書(shū)》進(jìn)行電子傳送，各基層司法所對(duì)照信息進(jìn)行比對(duì)查驗(yàn)，予以反饋，及時(shí)發(fā)現(xiàn)虛假、錯(cuò)誤信息，這樣能較好地解決銜接難問(wèn)題。

3、綜合治理，實(shí)現(xiàn)齊抓共管。綜合治理是解決社會(huì)治安問(wèn)題的根本出路，也是預(yù)防和減少違法犯罪和歸正人員重新犯罪的重要手段。為實(shí)現(xiàn)這一目的，必須依靠各部門(mén)齊抓共管，綜合運(yùn)用多種手段在“打擊、防范、教育、管理、改造”等方面狠下功夫，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。要把安置率、幫教率和減少重新犯罪率作為考核的重要指標(biāo)，把安置幫教工作作為綜治政績(jī)的主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)一票否決，并與年度考核和獎(jiǎng)金掛鉤。

4、抓住重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)分類(lèi)管理。在普遍做好歸正人員安置幫教工作的同時(shí)，要抓住重點(diǎn)，實(shí)行管控，以下幾類(lèi)人員應(yīng)當(dāng)列為重點(diǎn)管控對(duì)象：一是“三無(wú)”人員或回籍后不務(wù)正業(yè)、好吃懶做、貪求享樂(lè)的；二是外出流動(dòng)打工的；三是原屬暴力犯罪，現(xiàn)性格粗暴、劣跡較深，思想情緒不穩(wěn)定易鋌而走險(xiǎn)的人員；四是本年度歸正人員。對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)管理，按類(lèi)別各自建檔，把握其思想變化、家庭情況、經(jīng)濟(jì)來(lái)源、社會(huì)交往等方面的內(nèi)容，并輸入電腦，建立詳細(xì)的檔案資料，便于跟蹤管理。若有不良行為，及時(shí)聯(lián)系公安部門(mén)采取行動(dòng)，并將處理過(guò)程予以公開(kāi)，以在重點(diǎn)監(jiān)控歸正人員中發(fā)揮安置幫教部門(mén)的威懾作用。

5、建立法人團(tuán)體，設(shè)置幫教基金。為更好地做好歸正人員安置工作，可以建立安置幫教自治團(tuán)體，擁有獨(dú)立的社團(tuán)法人資格，有一定的工作場(chǎng)所，獨(dú)立開(kāi)展工作，并建立安置幫教工作基金，包括困難歸正人員的援助金、年關(guān)歸正人員的安置費(fèi)、過(guò)渡時(shí)期的安置費(fèi)（一個(gè)月）、職業(yè)技術(shù)、技能培訓(xùn)費(fèi)等等，基金由政府出資一部分、民間募集一部分，解決部分歸正人員一定期限內(nèi)的生活和居住問(wèn)題，作為歸正人員回歸社會(huì)的一種緩沖。

6、多措并舉，解決安置難。歸正人員回歸后能否得到妥善安置是做好幫教工作的首要條件。一方面，要建立有效的、有吸引力的、能落到實(shí)處的優(yōu)惠政策，以鼓勵(lì)安置基地繼續(xù)接收歸正人員；另一方面，要通過(guò)免費(fèi)的職業(yè)技術(shù)、技能培訓(xùn)積極引導(dǎo)歸正人員適應(yīng)國(guó)家就業(yè)政策的變化，實(shí)現(xiàn)自謀職業(yè)，對(duì)歸正人員自辦企業(yè)的，要提供相關(guān)政策、簡(jiǎn)化手續(xù)，對(duì)需要小額貸款的，應(yīng)開(kāi)辟銀行業(yè)的“綠色通道”，扶持其走上勞動(dòng)致富之路。通過(guò)實(shí)施各項(xiàng)措施，最大限度的實(shí)現(xiàn)安置。

7、加強(qiáng)宣傳，更新大眾理念。加大社會(huì)宣傳力度，充分運(yùn)用電視、報(bào)刊等宣傳弘揚(yáng)正面典型，齊抓共管，形成全社會(huì)關(guān)注、理解和支持幫教工作的新格局。要積極引導(dǎo)歸正人員的親友、鄰居、同事特別是廣大群眾正確對(duì)待他們，糾正不應(yīng)有的漠視、偏見(jiàn)和歧視，努力創(chuàng)造幫教安置工作的和諧環(huán)境，采取積極措施為歸正人員自食其力創(chuàng)造條件。