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同志在黨的十七大報告中提出了加快行政管理體制改革，建設服務型政府的戰(zhàn)略任務，要求我們要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。要精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題。要統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設置，減少領(lǐng)導職數(shù)，嚴格控制編制。根據(jù)十七大報告的要求，深化行政管理體制改革是落實科學發(fā)展觀、進一步深化改革的重要環(huán)節(jié)。因此，當前切實解決行政機關(guān)超編進人及超配領(lǐng)導干部的問題，已經(jīng)成為各級黨委、政府和機構(gòu)編制部門亟待研究的重要任務。在此，從我市的機構(gòu)編制的現(xiàn)狀出發(fā)，談談我對這個問題的看法：

一、當前我市行政機關(guān)超編進人及超配領(lǐng)導干部干部的現(xiàn)狀及成因分析

1、行政機關(guān)超編幅度較大。近幾年，市本級人員編制控制較嚴格，違規(guī)超編進人現(xiàn)象主要存在于各縣（市、區(qū)）。截止目前，全市七大類機關(guān)（黨委、政府、人大、政協(xié)、檢察、法院、派和工商聯(lián)）、群團組織及行管辦共超編3003人，超編幅度達14.47%,最嚴重的縣超編幅度達36.7%。其中市本級機關(guān)單位超編62人，占超編總數(shù)的2%；縣級機關(guān)單位超編2941人，占超編總數(shù)的98%。全市250個鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)超編975名，編外人員占核定編制總數(shù)的19.4％，超編嚴重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)富余人員難以消化。如果按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作實施意見》進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制還需精簡10％，超編人員的比重還將進一步擴大。超編的主要原因：一是政策性原因造成的超編。包括歷年大中專畢業(yè)生分配，復轉(zhuǎn)軍人安置等，國家規(guī)定允許超編分配和安置。二是機構(gòu)改革中編制按比例進行了精減，而職能并沒有減少，為了確保工作的正常開展，不得不超編進人。三是人為因素造成超編。經(jīng)濟基礎比較薄弱，分流安置渠道窄，各種配套保障措施又難以到位，機構(gòu)編制管理不夠健全，一些地方為了照顧各方面的關(guān)系，通過批條子、打招呼也進了一些人。尤其是在經(jīng)濟條件好、交通方便、靠近縣城的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編問題更加突出。由于超編人員太多，要分流富余人員所支付的改革成本太大，政府也難以承受。因此，分流消化機關(guān)超編富余人員將是一項周期性長、操作難度大、需要相關(guān)職能部門共同參與的系統(tǒng)工程。

2、超職數(shù)配領(lǐng)導的現(xiàn)象比較突出。市本級超配正副處級領(lǐng)導職數(shù)45人；超配正副處級非領(lǐng)導職數(shù)82人，超機構(gòu)規(guī)格高配副處級領(lǐng)導干部60人。11個縣（市、區(qū)）超配正副縣級領(lǐng)導職數(shù)3人；超配正副縣級非領(lǐng)導職數(shù)12人；超配正副科級領(lǐng)導職數(shù)292人；超配正副科級非領(lǐng)導職數(shù)451人，其中不含“正（副）科級干部”765人。一些政府部門領(lǐng)導配備違規(guī)、超編嚴重，按規(guī)定，只能是一正四副，結(jié)果給弄個一正七副、八副甚至是九副，按照《公務員法》等法律法規(guī)，超編就是非法。黨政機關(guān)實行“定員、定編、定崗”的“三定”制度，必須嚴格按照這個制度進行人員調(diào)劑、安排。一些政府部門擅自增設機構(gòu)，嚴重超編進人，尤其是超職數(shù)配備領(lǐng)導干部，準確地說這些都是非法的。領(lǐng)導職數(shù)超配問題產(chǎn)生的主要原因：一是在實際工作中，干部選拔的需要與編制職數(shù)緊缺的矛盾較突出。二是超職數(shù)、超編接收軍轉(zhuǎn)干部。三是黨政分設現(xiàn)象突出。有的設了專職黨組書記，還設了專職黨組副書記，職位設置不規(guī)范，變相超配領(lǐng)導、非領(lǐng)導人員。

3、人事編制關(guān)系比較混亂。行政機關(guān)人員異動隨意性大，人員崗位混雜，人員編制歸屬不明確，造成人事編制關(guān)系混亂，給人事編制管理工作和公務員登記工作帶來極大困難。這種現(xiàn)象產(chǎn)生的原因主要有三方面：一是單位領(lǐng)導編制意識不強，存在越權(quán)異動人員崗位現(xiàn)象，造成編制關(guān)系混亂不清，人員編制身份難以確認，這些矛盾在公務員登記中充分暴露出來，有的無法進行公務員登記。二是擔任領(lǐng)導、非領(lǐng)導職務的干部占人員編制比例過大。在縣一級科局中，不少單位呈現(xiàn)“官多兵少”的倒金字塔現(xiàn)象，清一色科級干部現(xiàn)象并不少見。領(lǐng)導比例過大，一般干部少，使人員編制緊缺矛盾更加突出。三是部分機關(guān)單位編制總體偏緊。隨著社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，對部門行政工作要求不斷提高，部分單位職能不斷加強，工作難度不斷加大，編制數(shù)跟不上實際工作需要。為了完成工作任務，不得不長期借用、混用、抽調(diào)人員。

二、行政機關(guān)超編進人及超配領(lǐng)導干部的現(xiàn)實危害

機構(gòu)編制上的亂象，是對權(quán)力未得到有效制約的折射，存在嚴重的現(xiàn)實危害,必須系統(tǒng)地對其進行治理。

1、超編進人是權(quán)大于法的表現(xiàn)。擅自增設機構(gòu)、超編進人、超職數(shù)配備領(lǐng)導干部等，是對法律法規(guī)的隨意突破，是權(quán)大于法的表現(xiàn)。應該看到，超編進人在某些地方之所以出現(xiàn)，無非是秉承了領(lǐng)導的旨意、得到了其的許可，或是受到上一級機關(guān)的干預，因為只有如此才能讓財政部門為超編人員核撥經(jīng)費。也就是說，是由于權(quán)力的濫用才讓超編進人在事實上被“合法化”。在權(quán)力自上而下授予的語境下，機構(gòu)編制之所以呈現(xiàn)紛紛的亂象，與其透明度不夠是有關(guān)系的，許多地方對于公權(quán)部門的編制設置和實有人員情況并沒有做到充分的公開，以至于公眾無從進行對機構(gòu)編制監(jiān)督。因此，除涉及國家秘密的編制外，有必要將各公權(quán)部門的編制情況在政府網(wǎng)站和新聞媒體上公布，能讓社會公眾隨時可以查到；如果某個編制出現(xiàn)了人員空缺，應該及時向社會公布，并通過公開的渠道進人。只有讓機構(gòu)編制的相關(guān)情況處于完全透明的狀態(tài)，也就是公眾可監(jiān)督的狀態(tài)，才能減少種種亂象的出現(xiàn)。

2、機構(gòu)重疊造成人浮于事、推諉扯皮。自上世紀80年代以來，雖經(jīng)數(shù)次機構(gòu)改革，但越精簡機構(gòu)越多，機構(gòu)重疊造成人浮于事、推諉扯皮，辦事效率未見明顯改善，公眾的不滿依然強烈。監(jiān)管部門看似管理原則和分工都很明確，但現(xiàn)實中不同部門之間的監(jiān)管職責實際上并不明確，有費可收、有利可圖的事情多家監(jiān)督、檢驗，有責無利或責大于利的推諉扯皮。這種無序的行為都與這些相關(guān)的職能部門無關(guān)，都不該他們管，那究竟應該由誰來負責呢？

3、人事腐敗現(xiàn)象演變呈現(xiàn)滋生蔓延態(tài)勢。超編進人、超職數(shù)配備干部、虛報冒領(lǐng)“空餉”等編制管理方面的問題都是典型的人事腐敗現(xiàn)象，同時也是有些機關(guān)人浮于事、效率不高、裙帶關(guān)系、近親繁殖的主要源頭。某些領(lǐng)導干部子女親友“近水樓臺先得月”，利用職務之便違規(guī)操作，人事權(quán)被某些干部公開當作一種調(diào)用自如的“私人工具”，“領(lǐng)導一調(diào)動，位子大奉送”，突擊用權(quán)，償還所謂的“人情”，有的甚至演變成權(quán)錢交易，滋生腐敗。

4、機構(gòu)臃腫使“吃飯財政”不堪重負。超編進人以及超職數(shù)配務領(lǐng)導干部等，必然會導致財政支出的增加，說到底，這是對納稅人所繳納稅款的濫用。編制往往是軟性約束，超編的根源是編制本身缺乏硬約束，如果編制表現(xiàn)出應有的剛性，超編人員核撥經(jīng)費的違法行為應該是不難被發(fā)現(xiàn)并得到制止的。要加大對政府財政預算的監(jiān)督力度，責令編制預算報告者詳細列明各部門的人員費用支出情況，并嚴格進行審議。再次，超編進人還有另一種存在形式，那就是進人雖未獲得財政上的支持，但有關(guān)部門通過“自力更生”、“創(chuàng)收有術(shù)”養(yǎng)活了一批編外人員。這當然也是超編制限額配備人員的行為，而其危害同樣不容小覷：編內(nèi)人員會因編外人員的工作分擔而變得怠惰，為了養(yǎng)人而進行的亂收費、亂罰款更是對公眾的掠奪，而且很容易陷入無法自拔的“養(yǎng)人收費、收費養(yǎng)人”死循環(huán)。這就需要推動預算歸一化，杜絕部門私設小金庫的行為，并加大輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的力度。

三、解決行政機關(guān)超編進人及超配領(lǐng)導干部的對策和建議

《條例》的頒布施行，順應了現(xiàn)代法治社會對行政管理法制化的要求，為加強與完善地方機構(gòu)編制管理提供了法律依據(jù)和制度保障，為深化行政管理體制和機構(gòu)改革創(chuàng)造了有利條件，也必將為各級政府合理配置行政資源、加強政權(quán)建設起到有力的推動作用。我們要在控制機構(gòu)編制，轉(zhuǎn)變政府職能，推動行政編制管理創(chuàng)新等方面進一步的探索和完善，切實加強法律保障、規(guī)范管理，增強依法依規(guī)管理機構(gòu)編制的意識，切實落實集中統(tǒng)一領(lǐng)導的管理體制，不斷健全機構(gòu)編制管理手段，努力解決擅設機構(gòu)、混編混崗、超編配備人員、超職數(shù)配備干部等問題。

要嚴格按照《條例》規(guī)范機構(gòu)編制行為。機構(gòu)編制工作政策性強，綜合性強，集中度高，是一種依法授權(quán)的行政行為。貫徹落實好《條例》，關(guān)鍵是要依法規(guī)范機構(gòu)編制行為，切實把思想認識統(tǒng)一到《條例》的要求上來，把地方行政編制管理的各項措施和具體管理行為統(tǒng)一到國家政策法規(guī)上來。要增強編制意識，嚴肅紀律，嚴格遵守《黨政干部選拔任用工作條例》、《公務員法》和《地方各級人民政府機構(gòu)設置和編制管理條例》規(guī)定，建立組織、編制、人事協(xié)調(diào)銜接機制，進一步規(guī)范職數(shù)設置和干部配備行為。干部調(diào)配方案的擬定，不能突破編制和職數(shù)的限額，防止出現(xiàn)新的領(lǐng)導干部超配問題，對現(xiàn)有超配領(lǐng)導，要研究切實可行的解決辦法，逐步消化。要按照《公務員法》和其他相關(guān)規(guī)定規(guī)定的職務序列，規(guī)范“三定”方案中未明確規(guī)定的職數(shù)的設置和干部的配備（如專職黨組成員、工會主席等職務），不再產(chǎn)生新黨政分設、自設職務類別等變相超配行為，規(guī)范職務名稱。機構(gòu)編制工作必須嚴格執(zhí)行審批程序和制度，堅持按法定的程序設置機構(gòu)、核定編制，認真做到“三個堅持三個不”，即堅持機構(gòu)編制的集中統(tǒng)一管理、堅持從緊從嚴原則、堅持把好審核關(guān)、不越權(quán)審批、不違反程序?qū)徟⒉辉谙揞~外審批，嚴格管理、規(guī)范管理，依法管理，從源頭上遏制機構(gòu)編制的不正之風。“對違反規(guī)定的，‘板子’要打到具體人身上?！鄙米栽O立機構(gòu)、增加編制和超配領(lǐng)導的，由機構(gòu)編制管理機關(guān)給予通報批評，并責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分。

要依法解決機構(gòu)編制管理中的重點問題?！稐l例》是加強和規(guī)范機構(gòu)編制管理的重要法律依據(jù)。貫徹落實好《條列》，既要著眼于規(guī)范機構(gòu)編制工作的基本秩序，又要著力解決編制管理中存在的突出問題，充分體現(xiàn)法律法規(guī)效力，真正讓人民群眾滿意。一是要加強和規(guī)范人員編制管理。市縣兩級黨委、政府，要帶頭執(zhí)行干部人事編制政策規(guī)定，科學決策，嚴格把關(guān)，避免干部人事編制決策的主觀性、隨意性，組織人事編制部門應協(xié)調(diào)配合，互通信息，建立有效的人員異動和干部配備的控制機制，防止出現(xiàn)新的違規(guī)超編進人和超職數(shù)配備干部的問題。二是要加強對縣(市、區(qū))的機構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作。要加大機構(gòu)編制違紀違規(guī)行為查處力度，嚴肅干部人事和機構(gòu)編制紀律，全面規(guī)范各級機構(gòu)編制和干部人事工作。當前，要重點解決基層反映強烈的機構(gòu)設置“上下對口”問題，任何部門都不得干預下級機構(gòu)編制事項，不得要求基層設立對口機構(gòu)或提高機構(gòu)規(guī)格。三是要嚴格按照核定的領(lǐng)導職數(shù)配備領(lǐng)導干部。不得超職數(shù)配備，不得違規(guī)提高職級待遇，不得變相增加領(lǐng)導職數(shù)。凡涉及領(lǐng)導職數(shù)增減事項，要嚴格按照《條例》相關(guān)規(guī)定辦理；現(xiàn)階段領(lǐng)導職數(shù)超配的單位，在未消化現(xiàn)有職數(shù)超配人員之前，一律停止新增領(lǐng)導職務。四是要積極推行機構(gòu)編制實名制管理。結(jié)合實施《公務員法》，下決心解決和消化混用編制、自定編制等現(xiàn)象，堅決糾正并杜絕超編進人，混編混崗、擠占挪用編制以及“吃空餉”等問題，要通過進一步推進和落實編制實名制管理，加強對各單位人員編制管理的監(jiān)督和指導工作，切實解決混編混崗問題。嚴格實行“一編一人一帳”，確保具體機構(gòu)設置與按規(guī)定審批的機構(gòu)相一致、實有人員與批準的編制和領(lǐng)導職數(shù)相對應，到2010年全面實現(xiàn)行政編制數(shù)、實有人員數(shù)、財政供養(yǎng)數(shù)相對應。通過解決突出問題，真正把《條例》貫徹落實到實處。

要強化機構(gòu)編制管理方法的創(chuàng)新。一是進一步削減領(lǐng)導職數(shù)，減少非領(lǐng)導職數(shù)?！肮俣啾佟钡膯栴}，不但加大了行政成本，降低了行政效率，也影響了公務員隊伍形象，歷來為社會所詬病。實行“精官簡政”，淡化官本位意識，合理設置職位等級，并通過職級工資制度解決低職級公務員的待遇，健全相應的配套考核升降獎懲激勵機制和末位淘汰制，從根本上打破干部能上不能下，能進不能出的傳統(tǒng)觀念，建立精干高效的公務員隊伍；二是建立單位編制互動機制。合理安排人員編制，在編制總數(shù)不動的情況下，對一些職能突出、工作任務重的單位，從工作量相對較少的單位調(diào)劑人員和編制，確保工作需要。三是嚴格按固定編制發(fā)放工資。鏟除“超編官員”并不是難事，財政部門要嚴格按固定編制發(fā)放工資，對超編人員一律“卡死”；建立責任追究制度，誰超編安置人員，誰擔責。當然，也要加強媒體監(jiān)督和群眾舉報工作，畢竟“超編官員”不可能藏著掖著，他們干著不該干的工作，享受著不該享受的工資福利待遇，這些都是群眾看得見的。假如有關(guān)部門發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，決不姑息遷就，也不至于出現(xiàn)“有些部門領(lǐng)導干部能排起一個排”的“壯觀”現(xiàn)象。四是實行編制單列、總量控制的管理辦法。在不違反有關(guān)政策規(guī)定的前提下，對特定對象的編制采取更有效的管理辦法，如對機關(guān)單位主要負責人，可實行編制單列，總量控制的辦法進行管理，這樣可保證單位主要領(lǐng)導人選的產(chǎn)生和任命，不會造成具體單位新的超編問題。

要加快推進機構(gòu)編制管理的法制化步伐。一是要加快建立規(guī)范化、法制化、科學化的機構(gòu)編制管理新機制。結(jié)合實際細化《條例》的原則性規(guī)定，科學合理確定機構(gòu)編制標準，進一步探索和完善機構(gòu)編制管理辦法，特別是機構(gòu)編制分類管理的具體實施辦法，使機構(gòu)編制管理的各項規(guī)定整合度更高、權(quán)威性更強。二是要進一步完善各級黨政部門“三定”規(guī)定和職責分工協(xié)調(diào)辦法。依法重點解決部分行政機構(gòu)職責不清、推諉扯皮等問題，真正做到機構(gòu)編制管理既符合國家的相關(guān)法律法規(guī)，又適應經(jīng)濟社會發(fā)展新的形勢要求。三是要健全機構(gòu)編制管理約束機制。建立完善機構(gòu)編制管理多層次、全程性的監(jiān)控網(wǎng)絡，強化機構(gòu)編制管理與組織管理、財政管理等綜合約束機制，建立和完善機構(gòu)編制與紀檢監(jiān)察機關(guān)聯(lián)合履責的監(jiān)督檢查機制。四是要加強對機構(gòu)編制工作的領(lǐng)導。將機構(gòu)編制管理納入各級政府及部門目標責任制內(nèi)容，健全領(lǐng)導體制和工作體系，嚴格執(zhí)行機構(gòu)編制集體領(lǐng)導、分級管理的原則，充分發(fā)揮機構(gòu)編制部門把關(guān)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督的職能作用，不斷提高各級機構(gòu)編制管理的能力和水平。