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關(guān)鍵詞：行政 事業(yè)單位 財務管理 現(xiàn)狀 對策

隨著社會的日趨發(fā)展和進步，我國行政單位體制改革也隨之得到了深化，以政府采購、部門預算以及國庫集中支付等當做前提的財政管理機制，對行政單位會計核算以及財務管理也有著越來越高的要求。

1、行政單位財務管理的定義

我國行政單位財務管理主要指事業(yè)單位根據(jù)國家的財務制度、政策、方針以及法規(guī)等，有計劃的對資金進行運用、籌集以及分配，對經(jīng)濟活動進行核算，并對財務進行監(jiān)督和控制，從而確保事業(yè)任務和計劃能夠順利的完成。

2、行政單位財務管理現(xiàn)狀

2.1、沒有完善的財務管理體制。單位財務相關(guān)的規(guī)章制度不健全，甚至是形同虛設(shè)，人力資源配置以及會計制度也不健全，并缺失相關(guān)的監(jiān)督制約制度，普遍存在隨意調(diào)用資金的現(xiàn)象。

2.2、缺失有效的預算執(zhí)行能力。財務管理過程中的資金預算主要是為了科學規(guī)范的對事業(yè)單位財務支出和財務收入進行統(tǒng)籌管理。這就致使財務預算制度一定具有約束性以及強制性，但就行政單位財務管理形式而言，預算管理制度缺乏強有力的執(zhí)行力度，其普遍存在著預算超支以及支出混亂等現(xiàn)象，以此使行政事業(yè)單位具有的社會公信力被大大的降低。

2.3、沒有健全的資產(chǎn)管理體制。第一，資產(chǎn)管理體制不健全，沒有規(guī)范的管理資產(chǎn)資源配置，還缺失合理的資產(chǎn)管理監(jiān)督制度；第二，沒有合理的資產(chǎn)預算管理配置，投入資金利用效率低，致使資金投入嚴重的超出預算；第三，資產(chǎn)管理現(xiàn)代化和信息化程度較低。第四，沒有科學的固定資產(chǎn)核算手段，還具有著嚴重的資產(chǎn)流失以及資產(chǎn)虛增等現(xiàn)象。

3、加強行政單位財務管理的措施

3.1、提高財務管理意識。如果想使行政單位財務管理水平得到提高，則需要使人力資源具備的重要作用得到充分的發(fā)揮。首先，事業(yè)單位可以從加強財務管理人員的管理方式以及管理意識著手，這就需要事業(yè)單位不斷的加強相關(guān)工作人員的指導工作以及在崗培訓工作，以此使其整體素質(zhì)得到提升。事業(yè)單位可以選取完善獎勵機制以及培訓機制等方面來激發(fā)工作人員的工作積極性。其次，行政事業(yè)單位應該創(chuàng)設(shè)良好管理氛圍，吸引更多優(yōu)秀的管理人員加入其中，以此為行政單位財務管理汲取更多的知識和經(jīng)驗。行政單位還需要從完善軟件資源以及硬件建設(shè)等方面著手，為人力資源充分發(fā)揮職能提供良好工作環(huán)境，在工作中還需要足夠的尊重員工，并積極的鼓勵員工不斷的對工作進行創(chuàng)新，積極的獎勵具有貢獻的員工，以此使行政單位財務管理可以形成良好的工作風氣，并潛移默化的推進行政單位財務管理更加的完善、科學和先進。

3.2、構(gòu)建完善的財務管理體制。行政事業(yè)單位如果想要構(gòu)建完善的財務管理體制，可以需要從以下幾個方面著手：第一，需要根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定來對相關(guān)工作進行指導，但是在實際部署的過程中，應該結(jié)合本單位具體情況來對管理細則以及管理資源配置進行制定，主要囊括了執(zhí)行方案、資金管理系統(tǒng)、設(shè)計方案以及經(jīng)費支出監(jiān)督等財務控制制度。實行以上制度需要涵蓋行政單位的所有部分和所有工作環(huán)節(jié)，并制定相關(guān)的操作細則。制定行政單位財務管理制度時，需要嚴格的對國家法律規(guī)定進行遵循，并把此當做標準來對工作規(guī)章制度進行細化，以此使相關(guān)的資金定額以及項目工資被控制在標準之內(nèi)。第二，還需要不斷的對事業(yè)單位財務管理機制進行完善，加強內(nèi)部審計工作，使財務風險可以控制在最小的范圍之中，而財務監(jiān)督機制需要把量化形式當做標準，杜絕出現(xiàn)形式化，從而讓財務監(jiān)督體制存在著更高的操作性。

3.3、加強資產(chǎn)管理。加強資產(chǎn)管理需要在對國家制定的資產(chǎn)管理法規(guī)以及法律進行遵循的基礎(chǔ)上，對行政單位資產(chǎn)管理制度進行完善。對行政單位資產(chǎn)管理工作流程進行制定，并對固定資產(chǎn)管理的工作環(huán)節(jié)以及具體內(nèi)容進行確定，從而為資產(chǎn)管理配置提高合理的資源支持。提高固定資產(chǎn)的盤查規(guī)劃，并制定年度、周以及季度的審查細則以及資產(chǎn)管理預算。不斷的對固定資產(chǎn)制度進行強化，在責任落實到人以及分級負責的基礎(chǔ)上，對所有部門具有的固定資產(chǎn)管理責任進行明確。

3.4、構(gòu)建合理有效的監(jiān)察機制。行政單位財務管理需要把國有資產(chǎn)的利用和分配當做重點，構(gòu)建相關(guān)的國有資產(chǎn)監(jiān)控制度，實現(xiàn)財、實一致。還需要構(gòu)建健全的國有資產(chǎn)審批制度，設(shè)置專門的小組對重大資金進行監(jiān)督管理，在資產(chǎn)得到批準的前提下，保證國有資產(chǎn)具有的完整性得以落實。強調(diào)管理方式以及管理機構(gòu)統(tǒng)一，則可以使專項設(shè)備具有的使用效率得到提升，從而使國有資產(chǎn)的信息化建設(shè)得到加強。

4、結(jié)語

我國事業(yè)單位的財務管理出現(xiàn)問題的原因具有著獨特的歷史因素，如果想要對其進行改善，就需要相關(guān)的工作人員共同努力，以此使財務管理水平得到有效的提升，并使財務管理具有的重要作用得到充分的發(fā)揮。

參考文獻：

[1]羅曉文，李彥敏.財務制度與財務治理結(jié)構(gòu)、財務管理體系及會計制度的關(guān)系――基于首都機場集團公司編寫財務制度的實踐[J].財會通訊，2006（08）.

[2]郭祥林，陳雙雙.事業(yè)單位崗位績效工資制度改革的實踐與思考[A].“構(gòu)建和諧社會與深化行政管理體制改革”研討會暨中國行政管理學會2007年年會論文集[C].2007.

[3]吳嵐.淺談行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)管理存在的問題及對策[A].湖南省衛(wèi)生經(jīng)濟學會第四屆理事會第七次會議暨第二十二次學術(shù)年會專輯[C].2008.

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【概述】 由美國次貸危機引發(fā)的金融風暴已經(jīng)席卷全球,銀行業(yè)、保險業(yè)等虛擬經(jīng)濟資金鏈的斷裂,導致制造業(yè)等實體經(jīng)濟受到?jīng)_擊,我國以出口為主的外向型經(jīng)濟受到的影響更大。外部總體環(huán)境的不確定和經(jīng)營環(huán)境的惡化,要求為管理決策提供信息支持的管理會計更具戰(zhàn)略視野,本文擬就金融危機環(huán)境下戰(zhàn)略管理會計的應用進行探討。

一、戰(zhàn)略管理會計的內(nèi)涵及其發(fā)展過程

二、戰(zhàn)略管理會計的認識

1、戰(zhàn)略經(jīng)營系統(tǒng)對管理會計的沖擊

2、決策會計與業(yè)績評價會計的融合

三、金融危機下我國企業(yè)經(jīng)營環(huán)境分析

1、 國外需求減少,出口受阻

2、 國際競爭加劇,貿(mào)易保護主義抬頭

3、 國家宏觀調(diào)控力度大,效果顯著

四、金融危機環(huán)境下戰(zhàn)略管理會計應用研究

1、戰(zhàn)略目標制定

2、戰(zhàn)略成本管理

3、戰(zhàn)略性經(jīng)營投資決策

4、戰(zhàn)略業(yè)績評價

五、責任會計再造：現(xiàn)金流量的視角

1、現(xiàn)金流量評價的重要性

2、責任會計中責任概念的變遷

3、資金責任會計：現(xiàn)金流量經(jīng)營的產(chǎn)物

六、小結(jié)

戰(zhàn)略管理會計是面向未來和面向市場的動態(tài)的管理會計,注重提供長遠的、全局的、戰(zhàn)略性的管理決策信息。而金融危機是短暫的,其對企業(yè)的影響是暫時的,它既會提高企業(yè)的經(jīng)營風險,也會帶來某些機遇。管理者應當注意到危機引起的經(jīng)營環(huán)境變化,適當調(diào)整短期經(jīng)營計劃,以規(guī)避經(jīng)營風險;更應該審時度勢,用長遠的放眼全球的戰(zhàn)略視野,抓住企業(yè)發(fā)展的契機,取得更好的發(fā)展?；趹?zhàn)略經(jīng)營系統(tǒng)的管理會計研究試圖探求新的管理方式和實踐方法去適應時代變遷的新潮流，并把新的管理會計理論與方法轉(zhuǎn)化為實際的商業(yè)行為。如果在企業(yè)實踐中管理會計創(chuàng)新活動能夠得到很好的理解和正確的應用的話，企業(yè)經(jīng)營過程中的風險將被降到最低，而機會則更大。

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【關(guān)鍵詞】工商部門; 企業(yè); 信用監(jiān)管。

一、與工商部門自身職能的關(guān)系。

實施企業(yè)信用監(jiān)管是提高工商管理論文" target="_blank"行政管理執(zhí)法效能的重要途徑,是整頓規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的治本之策,是工商行政管理機關(guān)促進社會信用體系建設(shè)基礎(chǔ)工作的必要手段。企業(yè)信用監(jiān)管應是工商職能的重要組成內(nèi)容,同時能體現(xiàn)出現(xiàn)代工商行政管理的新理念、新發(fā)展。從工作內(nèi)容上看,一方面是對工商職能的充實、深化,通過信用監(jiān)管,利用現(xiàn)代化手段使依法監(jiān)管更為到位。如對法定代表人的任職資格的合法性審查,法定代表人的信用數(shù)據(jù)庫的建立,將提供查詢功能; 另一方面是對工商職能的提升、拓展,在依法監(jiān)管的基礎(chǔ)上,體現(xiàn)以德監(jiān)管,從處罰到處罰與激勵結(jié)合,從他律到他律與自律結(jié)合,從打擊到打擊與教育結(jié)合,從行政管理到行政管理與社會監(jiān)督結(jié)合。

從實施形式上看,一方面在現(xiàn)有職能中相對突出、強化信用的要求,顯示出信用監(jiān)管的特色; 另一方面,更是與現(xiàn)有職能的有機融合,將信用監(jiān)管滲透在對市場主體監(jiān)管的全過程,并通過工商業(yè)務工作的各個環(huán)節(jié)加以施行,如信用信息的采集,就是在登記、年檢、各個專項治理、辦案等過程中同時完成的,分類監(jiān)管就體現(xiàn)在基層工商所的日常巡查中。從戰(zhàn)略意義上看,一方面彰顯了服務型工商的本質(zhì)要求,突出了公共服務型政府職能的再造,通過企業(yè)信用監(jiān)管,促進企業(yè)信用建設(shè)乃至誠信、和諧社會建設(shè),另一方面工商部門以信用監(jiān)管為核心,著力制度創(chuàng)新,推進職能整合,實現(xiàn)全程監(jiān)管,建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的企業(yè)監(jiān)管機制,確保企業(yè)準入“優(yōu)生”,存續(xù)“優(yōu)育”,退出“善終”。

二、與管理信息化的關(guān)系。

工商部門企業(yè)信用監(jiān)管工作是以工商系統(tǒng)自身信息化建設(shè)為基礎(chǔ),同時又對工商系統(tǒng)自身信息化建設(shè)產(chǎn)生強大推動力。工商部門企業(yè)信用監(jiān)管,是一個對企業(yè)的信用信息進行征集、存儲、加工并使用的循環(huán)反復的過程,這一過程的順利實現(xiàn),要以計算機及網(wǎng)絡技術(shù)的運用為前提,沒有信息化的基本條件,沒有強大的數(shù)據(jù)庫,沒有高智能的軟件,沒有互通互聯(lián)的信息網(wǎng)絡,企業(yè)信用監(jiān)管的實施是難以想象的。因此,應以“金信工程”為契機,努力創(chuàng)造工商部門管理信息化的條件,加快系統(tǒng)信息化建設(shè)的步伐。同時,由于企業(yè)信用監(jiān)管對工商系統(tǒng)的信息化要求高,它也成為加快工商行政管理信息化進程的催化劑。首先,它促使計算機軟件的編寫、采用,促使在各項業(yè)務中運用信息化管理,以保證企業(yè)信用信息能夠在業(yè)務流程中實現(xiàn)自然輸入、交換、處理、共享; 其次,它促使計算機硬件的配置,由于企業(yè)信用監(jiān)管將級別管轄與屬地管理相結(jié)合,最終通過基層工商所實現(xiàn)監(jiān)管,這要求工商系統(tǒng)內(nèi)部上下、橫向之間必須實現(xiàn)信息交換,對外必須實現(xiàn)全方位地信息輸入,促使基層工商所、窗口受理單位都具備接收、發(fā)送信息的條件,以保證對企業(yè)的信用監(jiān)管工作落實到位。工商部門企業(yè)信用監(jiān)管體系的建設(shè),要利用與信息化共同發(fā)展的過程,搭建好技術(shù)平臺。

同時,要加大人員、財力投入,加強計算機人員培訓和專業(yè)人員的選聘,使電腦、人腦有機地結(jié)合。

三、與法律環(huán)境的關(guān)系。

加強企業(yè)信用監(jiān)管作為工商職能的一個新探索,要努力做到依法行政、依法監(jiān)管。首先,必須遵循行政執(zhí)法的基本原則。一是行為法定原則,即企業(yè)信用監(jiān)管的對象、內(nèi)容、范圍和方式,要依法進行并對行為后果承擔責任; 二是公平、公正、公開原則,即對企業(yè)信用監(jiān)管的依據(jù)、程序和形式,應當公平、公正、公開地開展監(jiān)管,自覺接受社會監(jiān)督; 三是處罰與教育相結(jié)合原則,即對違法行為依法制裁的同時,要進行警示教育,從正面引導規(guī)范,不搞不教而誅,做到攻大奸戒小過。其次,必須依法運作。一要充分利用已有的法律法規(guī)。法律、法規(guī)、規(guī)章賦予工商行政管理部門對企業(yè)法人及法定代表人的監(jiān)管職責、已在工作中運用的文件、報表等,是開展企業(yè)信用信息征集的基本依據(jù)和資料。二要創(chuàng)造條件規(guī)避法律問題。如信用等級評定結(jié)果的公開,最有影響的是等級好的、等級差的兩端。對等級好的,可以通過征求意見的程序,以自愿方式進行公示、提供查詢; 而對信用等級差的,因其一般都因違法違規(guī)受到行政處罰,則采取公布其違法違規(guī)事實的方式,對其進行公示。三要注意內(nèi)外有別。信用監(jiān)管中的評估標準、等級、公示等,法律條件尚不充分,可作為內(nèi)部監(jiān)督措施實施并注意內(nèi)部保密性,以避免引起法律訴訟。同時,要積極著手研究開發(fā),為企業(yè)信用監(jiān)管提供法律保障?？商剿髟诹⒆銉?nèi)部管理后再依法、有序地向社會公開,從行政規(guī)章、法規(guī)最后到法律的立法過程。當前工作的重點,在于充分利用制定工商行政規(guī)章的空間,為企業(yè)信用監(jiān)管創(chuàng)造條件。

如對一些報表的設(shè)計上,按照企業(yè)信用監(jiān)管的要求,增加欄目,明確內(nèi)容,便于信息的處理; 對企業(yè)信用評估,可采取全系統(tǒng)統(tǒng)一指標體系、評估模型,但分地區(qū)分級統(tǒng)一參數(shù)的方式,以使評估既具有權(quán)威性,又能更切合各地實際; 對分類監(jiān)管,可將企業(yè)的信用等級與工商系統(tǒng)內(nèi)部已有的監(jiān)管措施進行重新整合,使之配套一致。

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相關(guān)熱搜：行政管理  行政管理專業(yè)

隨著世界各國相繼步入全球化、信息化時代，傳統(tǒng)的行政管理體制"給西方各國帶來了政府機構(gòu)臃腫膨脹、官僚主義現(xiàn)象嚴重、管理成本無限增長、行政效率越發(fā)低下等諸多問題，導致了嚴重的政府財政危機和政府信任赤字。"80年代以來，無論是西方發(fā)達國家還是發(fā)展中國家都掀起了政府再造的浪潮。新形勢下，黨的十六屆三中全會、四中全會將深化行政管理體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能作為行政改革的方向和任務，十七大進—步提出要"加快行政管理體制改革，建設(shè)服務型政府"，這要求我們構(gòu)造出適應、能驅(qū)動社會發(fā)展的行政管理體制。

一、我國行政體制改革回顧

行政管理體制是行政組織的一個重要組成部分，是政治體制與經(jīng)濟體制的結(jié)合，參考一些學者的定義，本文這樣定義：行政管理體制是指國家行政機關(guān)為推行其政務所建立的組織結(jié)構(gòu)體系、權(quán)責體系、運行機制、法規(guī)制度及其相互關(guān)系的總稱。

改革開放以來，我國分別于1982年、1988年、1993年、1998年和2003年進行了五次較大規(guī)模的政府機構(gòu)改革，并取得了顯著成績：1.機構(gòu)改革取得良好成效，機構(gòu)龐大、人員臃腫的現(xiàn)象得到有效緩解；2.公務員制度基本建立，干部人事制度改革積極推進；3.政務公開的推行，使行政管理活動逐步走向公開化、法制化;4.行政法制建設(shè)取得很大成績。

但也存在一些問題：機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門的現(xiàn)象依然存在；行政審批過多、不規(guī)范的問題比較突出；行政管理成本居高不下，這些問題日益成為影響經(jīng)濟和社會進一步發(fā)展的障礙。因此行政管理體制改革的持續(xù)和深化勢在必行。

二、行政體制改革存在問題

(一)政府職能轉(zhuǎn)變不到位

1.政府與市場關(guān)系不順。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，政府與市場是最基本的手段，市場起著配置資源的基礎(chǔ)性作用，但又必須通過政府宏觀調(diào)控解決"市場失靈"問題。當前存在主要問題是政府過度干預經(jīng)濟，直接從事或干預微觀經(jīng)濟活動，使得企業(yè)和個人依附于政府，缺乏獨立性、自主性和創(chuàng)新動力，現(xiàn)代企業(yè)制度難以真正建立。

2.政事不分。政府與事業(yè)單位之間職能劃分模糊，政府機關(guān)通過多種途徑和手段來控制事業(yè)單位，包攬本應由事業(yè)單位行使的權(quán)力、承擔的職能；事業(yè)單位承擔了本屬于政府機關(guān)行使的行政執(zhí)法、監(jiān)督管理等職能。政事組織不分，政府機構(gòu)與事業(yè)單位之間沒有清楚的組織界限，事業(yè)單按照干部管理模式管理事業(yè)單位工作人員，事業(yè)單位領(lǐng)導由政府主管部門委任，事業(yè)單位組織依照行政機關(guān)的方式運行。政事產(chǎn)權(quán)不分，政府是事業(yè)單位的出資人，事業(yè)單位經(jīng)費來源高度依賴政府財政。

3.政社關(guān)系不暢。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村民組織的關(guān)系不融洽，在建設(shè)社會主義新農(nóng)村的過程中不能做到"還權(quán)于民”讓村民自主解決自身的問題，由引導、指導變成了直接管理，抑制農(nóng)民的積極性。二是城鎮(zhèn)基層政府與社區(qū)居民自治組織的關(guān)系不是很順?；鶎诱畬τ诎l(fā)展非政府公共組織的作用不是很重視，政策扶持也不到位，習慣于政府直接從事社會服務或公益性事務。最后是財政預算普遍缺乏公共社會服務預算以及激勵慈善事業(yè)的稅收政策。對非政府、非營利的社會服務團體，許多地方政府未能給予必要的資助或"購買服務"。

(二）行政權(quán)力配置不科學

首先，黨政不分的現(xiàn)象依然突出。在行政權(quán)力的實際運行過程中，黨委的領(lǐng)導意圖很可能包辦或代替政府行為。其次，行政機關(guān)上下級之間分權(quán)不明，職責不清。由于上下級政府之間在管理區(qū)域上是重疊的，隨著事情本身重要性的不同，許多屬于下級政府管理范圍內(nèi)的事情被上級篡奪。再次，內(nèi)部層次結(jié)構(gòu)疊床架屋。"多頭管理、職責交叉、權(quán)責脫節(jié)相互扯皮、效率低下的狀況依然存在[2]，"造成協(xié)調(diào)成本加大。最后，在中央與地方關(guān)系上，權(quán)力過分集中于中央政府，地方政府缺乏必要的自主權(quán)’"這一矛盾如果處置不當，可能會引發(fā)中央統(tǒng)一的宏觀調(diào)控政策與地方利益的沖突，要么是中央的宏觀調(diào)控失效，要么就會挫傷地方政府的積極性，不管出現(xiàn)哪種情況，都會影響我國改革與發(fā)展的進程。"

(三）機構(gòu)臃腫，人浮于事，國家財政壓力大

據(jù)統(tǒng)計，我國財政供養(yǎng)比例50年代為600：1,70年代為155：1，而現(xiàn)在卻為40：1。2000年，全國財政供養(yǎng)人口4290萬，按該年度黨政機關(guān)10043元的平均工資計算，一年的人頭費就達4300多億元，占當年財政收入13380億元的32%。在這樣的情況下，財政收入的相當一部分被用來供養(yǎng)人員，形成了"吃飯財政"。在這種情況下政府只能用極小一部分財政來發(fā)展公共事業(yè)，造成公用基礎(chǔ)設(shè)備滿足不了人民群眾的需求，這些問題嚴重地影響了我國改革開放的進程和效果。

三、推進行政體制改革的對策思路

(一)政府職能轉(zhuǎn)變

政府職能的轉(zhuǎn)變意味著首先要對政府職能重新進行定位，它應該以強化和擴大政府公共服務為核心，并把建立公共服務型政府作為政府職能轉(zhuǎn)變的目標。這是因為：一，民眾對公共需求的快速增長在客觀上要求政府必須向公共服務方向轉(zhuǎn)變。二，政府擔任公共服務的角色是我們建設(shè)和諧社會的應有之義。財政支出應逐步向義務教育、公共醫(yī)療、社會保障等方向傾斜；擴大就業(yè)應該作為政府的一項重要工作職責；實現(xiàn)公共治理的公眾參與，穩(wěn)妥地培育非政府公共組織，等等。這些都要求必須實現(xiàn)由傳統(tǒng)管制型政府向服務型政府的轉(zhuǎn)變。

職能轉(zhuǎn)變的基本途徑是實行政企分開、政事分開和政社分開，建設(shè)有限政府。"將它們原來承擔的社會服務、社會保障和社會管理等職能剝離出來，使這些職能回歸社會和社區(qū)?！毮苻D(zhuǎn)變后的政府主要從事宏觀調(diào)控，把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等方面。

(二）政府機構(gòu)改革

政府作為制度創(chuàng)新的主體，影響著經(jīng)濟和社會發(fā)展的軌跡。因此機構(gòu)改革的目標是朝著有限政府和法治政府的方向發(fā)展。因此政府機構(gòu)改革必須要，建立剛性約束法律制度，實現(xiàn)機構(gòu)編制法制化。1982年12月10日頒布的《國務院組織法》雖然有效，但內(nèi)容過于簡單?，F(xiàn)行政府機構(gòu)和人員編制所遵循的三定方案(1998年）不具有法律約束力。雖然《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》已經(jīng)于2007年5月1日起施行，但措施顯得過于具有原則性，不易操作，編制立法必須盡快進行。沒有剛性的法規(guī)作為機構(gòu)改革堅強有力的后盾，機構(gòu)改革的成果就難以鞏固。二，嚴格執(zhí)行財政制度。在政府財政的給付制度方面，對各級政府、部門預算進行嚴格的審核，嚴格按照編制規(guī)定進行財政撥付。三，加強人大的監(jiān)督作用。防止人大及其常委會尚未對政府預算進行審議就已經(jīng)執(zhí)行，最后不得不予以追認的現(xiàn)象出現(xiàn)。

(三）行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整

行政體制改革的重要問題之-就是行政權(quán)力關(guān)系的重新調(diào)整。合理界定黨委與政府之間的分工，黨委的領(lǐng)導主要是政治、思想和組織領(lǐng)導，而不是行政領(lǐng)導，要把政府的權(quán)力還給政府。在中央與地方政府權(quán)力劃分上，要在堅持中央宏觀調(diào)控權(quán)力、維護中央權(quán)威的前提下，著重下放權(quán)力，充分發(fā)揮地方政府的積極性、主動性和創(chuàng)造性。地方政府之間、部門之間要建立良好的協(xié)調(diào)溝通機制和合作之間，明確職能，界定責任。

(四)人事制度的改革

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行政權(quán)作為國家權(quán)力體系中的重要組成部分,在當今社會的各個方面發(fā)揮著重要的作用。工商行政管理部門作為行使國家行政權(quán)力的一個重要部門，由于工作的特殊性，其所依據(jù)的法律法規(guī)中涉及眾多的自由裁置權(quán)。為了進一步提高上海工商行政管理水平，今年上海市工商局提出了“四個有機統(tǒng)一”的指導思想，其中重要的一點就是堅持行政執(zhí)法合法性與合理性的有機統(tǒng)一，而自由裁置權(quán)則是行政執(zhí)法合法性與合理性的聚焦點。因此，對該問題的探討就很有必要。

 

一、自由裁量權(quán)的含義及存在的意義

 

自由裁量權(quán)是指法律、法規(guī)賦予行政機關(guān)在行政管理過程中，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)，依據(jù)立法目的和公正合理的原則，自行判斷行為的條件、自行選擇行為的方式，從而作出行政決定的權(quán)力效率是行政的生命，公正是行政的目標。自由裁量權(quán)的存在，有其不可否認的現(xiàn)實意義：

 

(一)保證行政效率是行政自由裁量權(quán)存在的決定因素

 

行政管理的范圍非常廣泛，這就要求行政機關(guān)所擁有的行政權(quán)必須能夠適應紛繁復雜、發(fā)展變化的各種具體情況。為了使行政機關(guān)能夠?qū)彆r度勢、權(quán)衡輕重，不至于在復雜多變的問題面前束手無策、錯過時機,法律、法規(guī)必須賦予行政機關(guān)在規(guī)定的原則和范圍內(nèi)行使自由裁置權(quán)，從而靈活果斷地解決問題，提高行政效率。

 

(二)自由裁量權(quán)有利于解決立法的普遍性與事件的個別性之間的矛盾

 

我國是一個幅員遼闊、人口眾多的大國，各地區(qū)的政治、經(jīng)濟和文化發(fā)展很不平衡，社會習俗、生活方式也有很大差別，法律、法規(guī)所調(diào)整的各種社會關(guān)系在不同地區(qū)有不同程度的區(qū)別。特別是涉及行政管理的領(lǐng)域，情況更是復雜。因此，有關(guān)行政立法無法作出細致的規(guī)定，往往只能規(guī)定一些原則，一些有彈性的條文，從而使行政機關(guān)有靈活機動的余地，有利于行政機關(guān)因時因地因人地進行行政管理。

 

(三)保持法律的穩(wěn)定性需要自由載量權(quán)的存在

 

法律的穩(wěn)定性是法律的內(nèi)在要求，這樣才能更好地發(fā)揮法律的指引作用。法律作為一個國家有限理性的產(chǎn)物，是在融會貫通以往的實際情況并進行適度超前的預判的前提之下產(chǎn)生的。由于調(diào)整的對象特殊，行政管理領(lǐng)域的法律、法規(guī)本來就具有“多變性”，因此，法律勢必采取相應的措施來保持其相對穩(wěn)定性,從而避免人們形成“法律無可預期”的感覺而撹亂社會秩序。保持法律穩(wěn)定的重要方法就是使其具有足夠的彈性，以適應社會發(fā)展對法律寬嚴、張弛的不同需要，這就必然要求執(zhí)法者能夠在把握立法原意的基礎(chǔ)上，根據(jù)發(fā)展了的具體情況合理的行使有關(guān)規(guī)定，這也是自由裁量權(quán)的固有屬性。

 

二、自由裁霣權(quán)的種類

 

在工商行政管理實踐中，自由裁量權(quán)可以說貫穿行政活動的始終^按照工商行政管理的具體操作，其所行使的自由裁量權(quán)大致包括以下幾種：

 

(一)選擇行為方式的自由裁量權(quán)。即在行政權(quán)力介入之后，工商行政管理機關(guān)在選擇具體行政行為的方式上，有自由裁量的權(quán)力。例如，《無照經(jīng)營查處取締辦法》第11條第二款規(guī)定：“被查封、扣押的財物易腐爛、變質(zhì)的，經(jīng)縣級以上工商行政管理部門主要負責人批準，工商行政管理部門可以在留存證據(jù)后，實行拍賣或者變賣?！边@里的“可以”就表明了行政機關(guān)的自由裁量。也就是說，工商行政管理部門在處理方式上，有選擇的余地。

 

(二)行政處罰幅度的自由裁量權(quán)。即工商行政管理機關(guān)在對行政相對人作出行政處罰時，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇。它包括不同處罰種類的自由選擇和同一處罰種類幅度內(nèi)的自由選擇。這一自由裁量權(quán)涉及相對人的現(xiàn)實利益,往往體現(xiàn)為量化的處理結(jié)論，包括數(shù)量、時限、范圍等等。如在法律規(guī)定的罰款額度內(nèi)，可以自由選擇罰款的具體數(shù)量;可以責令當事人立即整改，也可以責令當事人在一定期限內(nèi)整改等

 

(三)作出具體行政行為時限的自由裁量權(quán)。有相當數(shù)量的工商行政管理方面的法律、法規(guī)均未規(guī)定作出具體行政行為的具體時間，而只是規(guī)定了一定的期限。這說明工商行政管理機關(guān)在何時作出具體行政行為上有自由選擇的余地?如《公司登記管理條例》第45條規(guī)定：公司登記機關(guān)收到申請人提交的符合本條例規(guī)定的全部文件后，發(fā)給《公司登記受理通知書》。公司登記機關(guān)自發(fā)出《公司登記受理通知書》之日起30日內(nèi)，作出核準登記或者不予登記的決定。

 

(四)對范圍不確定的概念之內(nèi)涵予以具體解釋的自由裁量權(quán)。在法律法規(guī)制定的過程中，制定者綜合考慮不同時間不同地域不同對象的實際情況,在一般性條款下規(guī)定了大量的“但書”或者類似“但書”的條款。然而現(xiàn)實是，這些例外規(guī)定的概念沒有明確，工商部門在實施過程中必須依靠執(zhí)行者進行具體的解釋之后方可適用?如《無照經(jīng)營查處取締辦法》第10條規(guī)定的“交通不便地區(qū)”及常見的“情節(jié)較輕”、“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴重”等概念皆屬此類。

 

三、自由裁置權(quán)在行使中出現(xiàn)的問題

 

自由裁量權(quán)設(shè)置的本意在于提高行政效率，使行政機關(guān)能夠應對紛繁復雜、發(fā)展變化的各種具體情況，作出及時有效的處理。但是,在法律法規(guī)賴以存在的事實日趨復雜的情況下，由于法律法規(guī)未及時將其規(guī)定進一步細化，易出現(xiàn)某些自由裁量權(quán)的行使違背初衷的情況。單就自由裁量權(quán)行使過程中出現(xiàn)的問題而言，筆者認為以下幾個方面比較有代表性：

 

(一)自由裁量權(quán)的濫用

 

自由裁量權(quán)的存在，無疑為執(zhí)法人員在具體的執(zhí)法實踐中提供了靈活的操作空間。在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，我們可以基于種種合理的考慮和具體情況，自行決定具體行政行為的范圍、方式、種類、幅度、時限等。但是在具體執(zhí)法實踐中，尤其是在作出行政處罰決定時，由于種種原因，一些執(zhí)法人員擴張性行使法律法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)，從而導致自由裁量權(quán)在一定程度上的濫用，具體表現(xiàn)在：

 

1、行使自由裁量權(quán)中違反平等原則和比例原則。不可否認，自由裁置權(quán)的設(shè)立就是為了使行政機關(guān)能應忖瞬息萬變的社會事態(tài)，面對需要及時處理的事務，不辨巨細，事事“錙銖必較”不但不合時宜，也違背了自由裁置權(quán)設(shè)立的目的;同時，行政事務帶有很強的靈活性，不可能要求對“看似相同”行政事務作出的具體行政行為“整齊劃一”。但是，法律的一個重要功能是預測作用，從理論上來講，類似的事實、情節(jié)、后果應該能得出一個類似的處理結(jié)果，從而使其他行政相對人能夠預測自己的行為后果。事實上個別執(zhí)法者出于種種考慮，對類似的事實、情節(jié)、后果作出不一致的處罰，重責輕處、輕責重處，甚至由于對法律理解的偏差及受一些不良因素或阻力的影響，在法定的范圍和幅度內(nèi)，作出顯失公平的選擇。

 

2、行使自由裁量權(quán)的動機和目的不正確。行使自由裁量權(quán)必須出于正當?shù)膭訖C和合理的考慮，但由于自由裁量權(quán)的行使是由具體的執(zhí)法者操作，有時易受個人好惡的影響，行使自由裁量權(quán)的目的不是出于對公共利益和相對人利益的保護，而是出于私人利益或本部門利益、出于恣意性報復等等。行使自由裁量權(quán)的動機和目的不正確，工商機關(guān)的執(zhí)法公正性必然逋到懷疑。而基于對處罰結(jié)果的不信任，又會導致行政復議、行政訴訟的大量增加，使我們的工作效率受到影響，完全違背了自由裁量權(quán)的初衷。

 

3、行使自由裁童權(quán)中出現(xiàn)執(zhí)法武斷和執(zhí)法不當。在自由裁量權(quán)的設(shè)計中，為了應對具體行政事務的靈活性和多變性，立法者運用了較多的彈性法律用語，諸如“情節(jié)較重、情節(jié)嚴重、情節(jié)較輕”等，這樣做的本意是賦予行政執(zhí)法者一定的法律適用的解釋權(quán)和靈活處理權(quán)。需要指出的是，這種解釋權(quán)不是任意的，對彈性法律用語要按照法律條文的文字含義，根據(jù)立法的目的和法律基本原則及行政事務的具體情況怍出合理科學的解釋。但是在現(xiàn)實的操作中，由于執(zhí)法者對事實了解不清或自身法律素質(zhì)不高，乃至對私利的不正當追求，從而導致對彈性條款作任意的擴大、縮小甚至歪曲法律本意進行解釋,造成執(zhí)法武斷和執(zhí)法不當。

 

(二)行政不作為和遲延作為

 

行政不作為和遲延作為是指工商行政管理部門行使自由裁置權(quán)不到位，缺乏履行職責的主動性和積極性。許多工商行政管理領(lǐng)域的法律法規(guī)，未明確規(guī)定履行法定職責的期限，或舍規(guī)定了相對比較長的期限，因而何時履行職責，我們可以自由裁量。從保護公共利益、保護相對人的利益出發(fā)，我們應積極主動地去履行職責，如果故意拖延或是不作為，勢必損害公共利益和相對人的合法權(quán)益，“遲到的正義是非正義”，行政不作為與遲延作為也是有悖于立法精神的。

 

(三)自由裁量行為違反公序良俗

 

公序良俗是公共秩序和善良風俗的合稱。它要求執(zhí)法者具有良好的職業(yè)道德，本著法律的精神，排除個人的非理性因素，以公正的立場進行價值判斷。

 

公序良俗對自由裁量權(quán)的行使有著兩方面的作用：一方面，它可能填補法律漏洞，引作自由裁量的依據(jù)，在處理現(xiàn)代市場經(jīng)濟中發(fā)生的各種新問題，確保國家一般利益、社會道德秩序、以及協(xié)調(diào)各種利益沖突、保護弱者、維護社會正義等方面發(fā)揮極為重要的機能;另一方面，公序良俗代表的是一種社會價值判斷，可以成為衡置執(zhí)法者是否正確行使自由裁置權(quán)的尺度。

 

在行使自由裁量權(quán)的過程中，對公序良俗的違反主要表現(xiàn)在以下幾個方面：1、行使自由裁置權(quán)未能優(yōu)先考慮尊重公民的權(quán)利，尤其是基本人權(quán);2、行使自由裁置權(quán)與社會公論民意、良俗相違背;3、不考慮當事人的實際承受能力，過分關(guān)注法律的懲罰功能而忽視其教育功能。

 

四、對工商部門正確行使自由裁置權(quán)的思考

 

勿庸諱言，自由裁置權(quán)為工商部門的行政執(zhí)法帶來了極強的可操作性，為提高行政效率創(chuàng)造了條件。但現(xiàn)實中不合理的自由裁置權(quán)使用，往往會造成對立法本意的曲解和對法律所追求的公平的戕害。如何規(guī)范工商部門自由裁置權(quán)的行使，筆者有以下幾點看法，供大家斧正。

 

(一)程序優(yōu)先，嚴格遵循有關(guān)程序法的規(guī)定

 

縱觀西方國家自由裁量權(quán)演變的歷史，就會發(fā)現(xiàn)，出于對無限擴張的行政權(quán)的限制考慮，各國的自由裁量權(quán)都有相對縮小的趨勢，不斷被羈束性裁量所取代。我國現(xiàn)階段也開始從實體法和程序法兩方面抑制行政自由裁置權(quán)的擴大，程序法方面的規(guī)制無疑更符合立法、執(zhí)法成本的最小化。工商行政管理活動中的自由裁量權(quán)必須依照法定的程序，合理、有效地行使。程序的公正要優(yōu)先于實體上的正義，只有嚴格按照法定的程序來規(guī)范和制約自由裁量權(quán)的行使，才能保證行政相對方的合法權(quán)益?！缎姓幜P法》中規(guī)定了多種作出行政處罰所必須遵循的程序，如告知程序、聽取當事人陳述和申辯的程序、聽證程序等。

 

(二)依法行政，嚴格遵循有關(guān)實體法的規(guī)定

 

依法行政是行政活動的基本準則，行政活動的法律效力和法律后果，從根本上取決于該行政行為與法律規(guī)定的一致性。作為工商行政管理部門，要做到國務院《全面推進依法行政實施綱要》的規(guī)定，正確行使自由裁量權(quán)，在行動上需要做好以下兩個方面的工作：1、遵守現(xiàn)行法律。對于工商行政管理部門來說，《行政許可法》和《行政處罰法》是一切活動的基礎(chǔ),在工商行政管理工作中發(fā)揮著不可取代的作用。《行政處罰法》第4條規(guī)定了行政處罰應考慮，“違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度”，工商部門必須依據(jù)這些基本因素、各因素主次情況及所占比重，合法合理的行使自由裁量權(quán)。2、依照法律授權(quán)活動。工商行政管理部門在行使自由裁置權(quán)的過程中，應當以明確的法律授權(quán)為前提和基礎(chǔ)，嚴格把握“度”，不得越權(quán)。

 

(三)信息公開，接受社會監(jiān)督

 

工商行政執(zhí)法所依據(jù)的法律法規(guī)廣泛涉及自由裁量權(quán)的規(guī)定。盡管近年來法律法規(guī)普及的力度加大，但無論是對于執(zhí)法者還是相對人來講，法律素質(zhì)的培養(yǎng)終究是一個循序漸進的過程。因此，在工商行政管理過程中，為避免自由裁量權(quán)的不當使用和濫用，建立信息公開機制，特別是對涉及自由裁量權(quán)的條款,如工商部門具體行政行為的范圍、方式、種類、幅度、時限進行及時而有效的披露，不僅可以保障相對人的知情權(quán)，也可以提高其自我保護的意識和能力，加強對執(zhí)法者違法行為的監(jiān)督。各工商所(隊)在受理窗口設(shè)置“便民服務卡”、提倡“一口講清、一次辦成”，都是信息公開的良好方式，應逐漸向經(jīng)檢辦案方面延伸。近期上海市局要求基層經(jīng)檢辦案人員使用“文明規(guī)范辦案用語”，說明工商行政管理部門已在這方面很重視。

 

(四)加強行政監(jiān)督，堅決貫徹行政合理性原則

 

在工商行政管理自由裁量權(quán)的行使過程中，行政監(jiān)督必不可少。全市工商系統(tǒng)正在積極落實市局的有關(guān)規(guī)定，將權(quán)力下放到基層，對基層干部行使自由裁量權(quán)，有關(guān)部門應從以下幾個方面進行監(jiān)督：K是否正確理解法律原意。對不確定的法律概念不能人為地作擴大或縮小的解釋，在法律概念這個層面，要體現(xiàn)一致性。2、是否基于正當動機。不正確的動機勢必導致不合理的結(jié)果，工商干部不能將自己的主觀意志甚至個人的偏見、歧視、好惡等強加于行政相對人，更不能以權(quán)謀私、惡意報復。3、行政行為不得考慮與法律規(guī)定不相關(guān)的因素，如行政相對人的身份地位等。

 

4、就不同地區(qū)來講，地區(qū)之間的差異可能會導致自由裁量權(quán)在具體操作上的不一致，這無可厚非，片面要求一致是對立法本意的曲解;但就同一個地區(qū)來說，具體到一個分局，甚至一個基層所，這種差異就小得多，因此對情況相似而處理結(jié)果卻大相徑庭的具體行政行為就要嚴格監(jiān)督。

 

(五)做好學習培訓，提高基層工商行政執(zhí)法人員的素質(zhì)

 

自由裁量權(quán)的合理行使，要求基層干部不僅具有法律方面的知識，還要有一定的社會經(jīng)驗和相關(guān)知識。因此，學法、懂法、會用法，從而合理行使自由裁量權(quán)成為對基層干部的迫切要求。除了干部平時的自學外，分局和市局可根據(jù)實際情況，開展形式多樣的培訓活動，不僅安排學習工商法律法規(guī)，還要學習與工商工作有關(guān)的其它部門的法律法規(guī)。通過學習、培訓，切實提高行政執(zhí)法人員的業(yè)務素質(zhì)和法律素質(zhì)，為自由裁量權(quán)的合理行使打下堅實的基礎(chǔ)。

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一、集團財務管理的一般模式

企業(yè)集團組織形式的建立，改變了傳統(tǒng)單一企業(yè)組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系。由于企業(yè)集團是通過資本紐帶形成的，這使得財務管理在整個企業(yè)集團管理中的地位更顯突出。從單一經(jīng)營到企業(yè)集團的規(guī)模經(jīng)營，其財務管理職能也將發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。企業(yè)集團必須在集團內(nèi)部建立相適應的財務管理體制模式。一般而言，企業(yè)集團的財務管理體制有三種模式：

1．集權(quán)型財務管理模式

集權(quán)型財務管理模式將子公司的業(yè)務看作是母公司（集團公司）業(yè)務的擴大，母公司對于整個集團采取嚴格控制和統(tǒng)一管理。其特點是大部分財務管理決策權(quán)集中于母公司，子公司只享有很少部分的決策權(quán)，其人財物及產(chǎn)供銷統(tǒng)一由母公司控制，子公司的資本籌集、投資、收益分配、資產(chǎn)重組、財務人員人任免等重大事項都由母公司統(tǒng)一管理。在某種程度上，子公司只相當于母公司的一個直屬分廠或公司，投資功能完全集中于母公司。

集權(quán)型財務管理模式的優(yōu)點在于：它能統(tǒng)一指揮和安排財務政策，降低行政管理成本；有利于母公司發(fā)揮財務調(diào)控功能，完全統(tǒng)一集團財務目標；能發(fā)揮母公司財務專家的作用，降低資公司財務風險和經(jīng)營風險；有利于統(tǒng)一調(diào)劑集團資金，降低資金成本。但它也存在明顯的缺陷：財務管理權(quán)限高度集中于母公司容易挫傷子公司經(jīng)營者的積極性，抑制子公司的靈活性和創(chuàng)造性；高度集權(quán)使決策壓力集中于母公司，一旦決策失誤，企業(yè)集團將產(chǎn)生巨大損失。

2．分權(quán)型財務管理模式

分權(quán)型財務管理模式是指子公司擁有充分的財務管理決策權(quán)，而母公司對子公司以間接管理方式為主的財務體制。子公司在資本融入及投出和運用、財務收支、財務人員選聘和解聘、職工工資福利及獎金等方面均有充分的決策權(quán)，并根據(jù)市場環(huán)境和公司自身情況作出重大的財務決策。

分權(quán)型財務管理模式的優(yōu)點在于：子公司決策快捷，易于捕捉商機，增加創(chuàng)利機會；減輕了母公司的決策壓力，減少了母公司直接干預的負面效應。其缺陷表現(xiàn)為：難以統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào)集團整體，子公司各自為戰(zhàn)，容易因追求自身利益而忽視甚至損害公司整體利益；不便于發(fā)揮母公司財務調(diào)控功能，以及時發(fā)現(xiàn)子公司的風險和重大問題。

3．集權(quán)和分權(quán)結(jié)合型財務管理模式

極端的集權(quán)，子公司沒有主動靈活性，集團財務及經(jīng)營機制必然僵化；相反，過度的分權(quán)，也會導致子公司一味追求個體經(jīng)濟利益，而忽視集團整體利益。集權(quán)和分權(quán)結(jié)合型財務管理模式強調(diào)恰當?shù)募瘷?quán)與分權(quán)，這樣既能發(fā)揮集團母公司財務調(diào)控職能，激發(fā)子公司的積極性和創(chuàng)造性，又能有效控制經(jīng)營者及子公司風險。該模式在一定程度上克服了過分分權(quán)或集權(quán)的缺陷，融合了集權(quán)與分權(quán)的優(yōu)勢。

二、確立企業(yè)集團財務管理模式的影響因素

企業(yè)集團財務管理的關(guān)鍵在于財務決策權(quán)的集中與分散。然而，集權(quán)與分權(quán)是相對的，需根據(jù)集團的實際情況綜合分析而定。企業(yè)集團確立財務管理模式時應考慮以下因素：

1．發(fā)展戰(zhàn)略。為了貫徹實施集團的戰(zhàn)略目標，母公司（集團公司）通常要對那些與集團核心能力、核心業(yè)務密切相關(guān)的子公司的經(jīng)營活動實施高度的統(tǒng)一管理與控制；對于那些與核心能力、核心業(yè)務關(guān)系一般甚至沒有影響的成員企業(yè)，往往實行分權(quán)管理。企業(yè)集團是以運輸為主營業(yè)務的企業(yè)，其核心產(chǎn)品應該是客貨運輸。因此，凡是與客貨運輸具有緊密聯(lián)系的資產(chǎn)和業(yè)務對企業(yè)集團具有舉足輕重的地位，它們往往成為集團公司集權(quán)控制的對象。一般來看，集團總部對核心企業(yè)和控股層企業(yè)的控制要明顯嚴于參股層、協(xié)作層企業(yè)。

2．股權(quán)結(jié)構(gòu)。一般情況下，控股公司財務決策權(quán)的集中度與其對子公司的控制程度成正向關(guān)系。如果子公司是獨資經(jīng)營，那么控股公司在財務集權(quán)管理與分權(quán)管理的選擇上就有很大的回旋余地，而由于集權(quán)更有利于控股公司的全盤財務調(diào)度，故通常選擇相對集中的財務管理；相反，如果控股公司的子公司是合資經(jīng)營，根據(jù)合資人的利益與要求，其財務管理權(quán)限會相對分散。

3．企業(yè)文化?？毓晒矩攧展芾淼募瘷?quán)與分權(quán)在一定程度上受公司傳統(tǒng)的影響。我國企業(yè)因其傳統(tǒng)上的行政管理色彩造就了特殊的企業(yè)文化，在實踐中還積累了一些富有特色的財務管理方法和經(jīng)驗，這些都將影響未來企業(yè)集團財務管理模式的確立。

4．競爭環(huán)境。市場競爭的加劇，子公司對當?shù)厥袌龊徒?jīng)營環(huán)境的變化做出迅速反應已成為企業(yè)集團成功的關(guān)鍵原因之一。這要求子公司擁有更多的經(jīng)營自，包括更多的財務管理決策權(quán)。而隨著經(jīng)濟的國際化發(fā)展，集中財務管理決策的利益也很明顯。因此，企業(yè)集團還要根據(jù)市場競爭情況，結(jié)合企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、管理理念和股權(quán)結(jié)構(gòu)等情況，合理劃分母子公司的財務管理權(quán)限。

三、動態(tài)集分權(quán)結(jié)合財務管理模式

合理而有效的財務管理模式對企業(yè)集團的發(fā)展具有十分重要的意義。但企業(yè)集團財務管理體制并沒有一個固定模式。集團公司的財權(quán)配置方式是動態(tài)的，而不是僵化不變的。隨著母公司、子公司的發(fā)展，以及各種環(huán)境的改變，應及時調(diào)整財權(quán)配置政策與方式，使之保持最佳狀態(tài)，發(fā)揮其最大效能。

1．財務管理權(quán)限在集團內(nèi)部不同成員企業(yè)的動態(tài)配置

企業(yè)集團的構(gòu)成包括了核心層、控股層、參股層以及協(xié)作層等不同疏密關(guān)系程度的企業(yè)。而這些成員企業(yè)無論是產(chǎn)品構(gòu)成、人員素質(zhì)、地理位置、行業(yè)分布以及在集團中的重要性，還是面臨的市場環(huán)境都不盡相同。對于不同的成員企業(yè)，集團公司可以采用不同的財權(quán)分配政策。即使同是全資子公司，也可能由于其具體情況不同，采用不同的財權(quán)配置。

2．財務管理權(quán)限在集團不同發(fā)展階段的動態(tài)配置

篇7

摘要] 國有商業(yè)銀行是中國金融體系的主導力量，也是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的改革重點和難點。隨著我國加入WTO以后宏觀經(jīng)濟環(huán)境及其調(diào)控格局的變化，隨著我國2006年全面開放銀行業(yè)的日期日益臨近，國有商業(yè)銀行面臨的競爭環(huán)境日趨加劇。國有商業(yè)銀行如何更快更強發(fā)展，如何進一步深化改革，已是關(guān)系國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展的重大問題。

[關(guān)鍵詞] 國有商業(yè)銀行; 銀行改革

一、 國有商業(yè)銀行改革——“破”與“立”兩大難題

長期以來，金融改革在我國整個經(jīng)濟體制改革中相對滯后，而金融改革中又以國有商業(yè)銀行的改革最為滯后，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，管理體制落后、僵化。改革開放20多年來，雖然我國國有銀行在商業(yè)化改革方面取得了一定的進展，但其基本的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和治理結(jié)構(gòu)并沒有發(fā)生根本的改變。其特征表現(xiàn)為：一是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一化。四大國有商業(yè)銀行到目前為止，均是國家獨資的單一產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。盡管目前國家已派出監(jiān)事會進駐國有商業(yè)銀行，但仍然難以發(fā)揮理想的監(jiān)督效果。二是治理結(jié)構(gòu)落后。行政化管理是長期以來國有商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)的一大特征，其機構(gòu)設(shè)置均是按行政區(qū)劃層層設(shè)立，其內(nèi)部也是按行政級別進行管理，形成了一套牢不可破的“官本位”制度。這種落后的治理結(jié)構(gòu)，使其運作效率大大低于公司型治理結(jié)構(gòu)的效率。導致其服務優(yōu)質(zhì)客戶的積極性大打折扣，金融產(chǎn)品創(chuàng)新動力減弱，從而使國有商業(yè)銀行運作效率低下。

(四)服務功能趨同，缺乏金融創(chuàng)新優(yōu)勢。多年來，四大國有商業(yè)銀行不斷擴寬自己的業(yè)務服務范圍，改善服務功能，無疑相比于過去的專業(yè)銀行前進了一大步。但是，與跨國銀行集團，國際銀行業(yè)相比，我國的國有商業(yè)銀行服務的主要內(nèi)容，表外業(yè)務服務空間狹窄，占業(yè)務收入較小。據(jù)測算中間業(yè)務收入在銀行全部收入中的比重仍然不到10%，與國外銀行40%～50%比例相差甚遠。國際銀行也不全單純是經(jīng)營傳統(tǒng)理念上的銀行業(yè)務，而實質(zhì)上是混業(yè)經(jīng)營的金融集團公司，銀行、證券、保險等業(yè)務幾乎是合三為一，其業(yè)務服務功能齊全。這對于我國國有商業(yè)銀行而言，當然是望塵莫及，且受到自身的體制和國家有關(guān)政策法規(guī)的限制，金融創(chuàng)新能力不強。

(五)機構(gòu)龐大，經(jīng)營戰(zhàn)線過長，管理乏力。我國的國有商業(yè)銀行是在計劃經(jīng)濟時代的專業(yè)銀行演變而來，機構(gòu)基本上是按行政區(qū)劃分設(shè)置，工行、中行、建行機構(gòu)延伸至縣城，少數(shù)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)行幾乎將機構(gòu)都設(shè)立到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。盡管近幾年四大國有商業(yè)銀行采取了一些縮減機構(gòu)、裁撤冗員的積極步驟，但仍未改變經(jīng)營戰(zhàn)線過長、管理乏力的境況。這暴露在因宏觀經(jīng)濟的改變，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的差異性越來越大，貧困落后的地方經(jīng)濟發(fā)展緩慢，而沿海經(jīng)濟發(fā)達的地方，經(jīng)濟快速增長，這勢必要求對金融資源的調(diào)整分配。

(六)科技服務手段落后，資源配置低下。伴隨著全球經(jīng)濟一體化趨勢，對現(xiàn)代信息管理手段的革命，是世界市場經(jīng)濟各國共同重視的發(fā)展戰(zhàn)略。我國商業(yè)銀行的電子化、網(wǎng)絡化水平還處于一個低水平發(fā)展階段，這主要表現(xiàn)為分散化、小型化、重復化、短期化和單一化等特點。各國有銀行的網(wǎng)絡優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢等還未真正發(fā)揮占領(lǐng)市場的作用。至今，國內(nèi)還沒有完善的企業(yè)征信評價系統(tǒng)、個人征信系統(tǒng)等，許多寶貴的客戶信息資源流失到外資銀行、股份制商業(yè)銀行。在配置資源方面也顯得落后，如重復購建計算機硬件，在機型、網(wǎng)絡技術(shù)等方面沒有一個統(tǒng)一的標準。不能形成總行、一級分行、二級分行、支行等“四統(tǒng)一”。

(七)負債過于依賴公眾存款，經(jīng)營受宏觀經(jīng)濟政策影響大。目前，國有商業(yè)銀行的資金來源(負債)于公眾存款占比重仍在80%左右，且居民儲蓄存款呈迅猛增長勢頭，據(jù)統(tǒng)計，2003年底，全國居民儲蓄存款達到11.07萬億元，同比增長17.38%。這一方面反映居民投資渠道不多，對股票證券市場投資信心不足，選擇商業(yè)銀行確保安全;另一方面反映我國商業(yè)銀行依然把吸收公眾存款作為融資的主渠道。國有商業(yè)銀行對資金的運用主要是貸款，業(yè)務收入主要是存貸利差，深受國家宏觀經(jīng)濟政策的影響。雖然近年來混業(yè)經(jīng)營的呼聲很高，但短期內(nèi)實行混業(yè)經(jīng)營的可能性較小。

篇8

關(guān)鍵詞： 食品安全；法律責任；企業(yè)第一責任人；行政賠償

食品安全的違法犯罪行為應承擔相應的法律責任，已經(jīng)成為社會共識。作為一項特殊的產(chǎn)品，食品不僅具有反復性、日常性等特征，更是與人民的身體健康和生命安全具有非常密切的關(guān)系，損害一旦發(fā)生甚至不可逆轉(zhuǎn)。然而從食品工業(yè)產(chǎn)生開始，大小規(guī)模的食品安全事件就層出不窮從未停歇。美國疾病控制中心估計食源性病原體的污染每年大約導致7600萬人生病，325000人住院，5000人死亡（Mead et al.，1999）。食源性疾病不僅影響了生產(chǎn)力，相當于是對人體能量的另一種賦稅（FAO/WHO，1984）。雖然食品消費是私人物品，但與之相伴的食品安全所引發(fā)的疾病卻會給醫(yī)療服務體系帶來負擔，給經(jīng)濟生產(chǎn)率帶來損失。

2009年2月28日頒布的《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）以第九章“法律責任”專章共15條的篇幅對違反《食品安全法》所應承擔的行政處罰、民事賠償以及刑事責任作出了規(guī)定，其對于規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動，防范食品安全事件發(fā)生，保障公眾身體健康和生命安全發(fā)揮了重要作用。

但是與此同時，近年來三聚氰胺、蘇丹紅、地溝油等食品安全事件依然頻發(fā)，犯罪違法成本較低無疑是當前大量食品安全事件發(fā)生的重要原因。而這一結(jié)果在一定層面上暴露出，我國現(xiàn)行《食品安全法》在法律責任的規(guī)定上存在內(nèi)容滯后缺失或者操作程度低等問題。在此背景下，《食品安全法》在實施四年后即將啟動新一輪的修訂，“治亂用重典”的呼聲日益強烈。當然，“重典”顯然不僅僅意味著嚴刑峻法，動輒死刑。食品安全治理涉及民事、行政、刑事等各個環(huán)節(jié)，對于食品安全責任的規(guī)定也需要系統(tǒng)化思維。因此，“重典”應是明確規(guī)定和有效落實各項食品安全違法犯罪行為所應承擔的各項法律責任，規(guī)定不同層級和程度的食品安全法律責任體系，在反復評價和反思的動態(tài)中發(fā)展完善相關(guān)的法律法規(guī)。本文將主要運用法律責任理論和政府監(jiān)管理論，分析中國食品安全法律責任體系的構(gòu)成，梳理現(xiàn)有法律責任制度，并針對食品安全法律責任的不同類型，對《食品安全法》的修改和完善提出自己的見解。

一、強化民事責任機制：自我規(guī)制與損害賠償

（一）食品安全：誰的責任？

由于食品安全事件頻繁發(fā)生，因此我國現(xiàn)行《食品安全法》在立法之初就在立法取向上采取了強化“命令與控制型（command-and-control）”的規(guī)制方式（高秦偉，2012），甚至實施排他性的規(guī)制，前者如廢除了食品免檢制度（原法第60條），后者如該法第三章對“食品安全標準”作出了專章規(guī)定，在立法技術(shù)上突出了食品安全標準制定（standard setting）的基本制度與制定程序（陳軍，2009；高秦偉，2012）。

在食品安全責任設(shè)計上，現(xiàn)行食品安全也是強調(diào)政府規(guī)制，以政府責任弱化行業(yè)組織與企業(yè)責任。政府及相應行政部門集中承擔了食品安全責任，過分依賴于行政許可、行政檢查、行政強制、行政處罰等傳統(tǒng)的行政管理方式，未能充分秉承“企業(yè)是第一責任人”的理念，未能有效實現(xiàn)政府監(jiān)管與企業(yè)自我規(guī)制相結(jié)合。背后的原因顯然是與食品行業(yè)的市場失靈以及誠信缺失密不可分。在過去的幾十年間，中國社會從熟人社會迅速轉(zhuǎn)型至市場經(jīng)濟，追求利益成為不少企業(yè)的唯一目標。在一系列食品安全事件接連爆發(fā)后，公眾對于企業(yè)能夠自我約束的信心跌至谷底，以政府行為干涉市場運作、以政府規(guī)制取代企業(yè)責任的呼聲不絕于耳（國務院，2008）。但是事實上，在實踐中，政府責任模式所導致的弊端卻已經(jīng)呈現(xiàn)。僅以三聚氰胺為例，在《食品安全法》實施僅一年后的2010年，被國家食品藥品監(jiān)督管理局嚴令禁止的三聚氰胺重現(xiàn)奶業(yè)江湖，這對由立法剛剛確立的政府主導型的規(guī)制模式而言顯然是個沉重的打擊。這表明，在現(xiàn)有市場經(jīng)濟環(huán)境下，將食品安全責任完全交由政府掌控的這一“全能政府”的做法已經(jīng)不再適用。

在2013年的機構(gòu)改革中，中央層面顯然也注意到了這一問題。在《關(guān)于國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》指出：“食品藥品監(jiān)督管理部門要轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新管理方式，充分發(fā)揮市場機制、行業(yè)自律和社會監(jiān)督作用，建立讓生產(chǎn)經(jīng)營者真正成為食品藥品安全第一責任人的有效機制?！笨梢?，本次機構(gòu)改革的一大特色就在于著力實現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變，落實到食品安全領(lǐng)域，以食品生產(chǎn)經(jīng)營方作為食品安全第一責任人理念被重申，而與之相對應的就是在食品安全事件法律責任規(guī)定上重心的轉(zhuǎn)移，使民事責任作為食品安全法律責任體系中的首要責任。

（二）自我規(guī)制與損失賠償

隨著科學技術(shù)手段在食品領(lǐng)域的運用，現(xiàn)代食品在配方、標準、制作工藝等方面都已經(jīng)愈加精細和高度技術(shù)化，因此無論是多么詳盡的立法或者規(guī)范性法律文件都會給企業(yè)留下寬泛而廣泛的裁量空間，而執(zhí)法更無法深入到每項產(chǎn)品的每一環(huán)節(jié)的所有程序中。因此，實現(xiàn)食品安全的必由之路就是要由市場取代監(jiān)管，并進而弱化行政手段，強調(diào)企業(yè)責任。而其中關(guān)鍵就是實現(xiàn)企業(yè)和行業(yè)內(nèi)部的自我規(guī)制。

自我規(guī)制是一個非常廣泛的概念，其幾乎可以涉及非政府行為的所有方面（Cary Coglianese，2013）。通過法律授權(quán)或政府委托，一定的社會組織承擔起公共管理與規(guī)制的職能，規(guī)制過程的決策和執(zhí)行均由二者分享，具有社會自治的制度性意義（田飛龍，2010）。在食品安全領(lǐng)域，自我規(guī)制就是指食品安全相關(guān)企業(yè)按照企業(yè)的內(nèi)部規(guī)則，根據(jù)國家的規(guī)格、標準，或者以高于國家的規(guī)格、標準的水準獨自制定規(guī)格、標準，對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營進行控制的行為，主要包括質(zhì)量管理、信息公開、責任自覺和技術(shù)革新等內(nèi)容（王貴松，2009）?；谧晕乙?guī)制，相關(guān)食品企業(yè)除履行除法定義務外，還需要履行約定義務，即向購買方承諾其產(chǎn)品所應達到的標準。

基于此理念，當食品安全事件發(fā)生后，食品安全領(lǐng)域的行政機關(guān)未能履行監(jiān)管行為，就可能被認為是違法的。而根據(jù)依法行政的制度宗旨，當行政機關(guān)怠于履行職責的不作為行為違法時，就必須承擔相應責任。與此同時，實踐中的事例也印證了行政法律責任的必要性。在2007年三鹿奶粉所點燃的“三聚氰胺”事件發(fā)生后，責任企業(yè)通過破產(chǎn)程序從民事賠償程序中“金蟬脫殼”，受害者因此追溯無門。人們開始意識到，當食品安全事件發(fā)生后民事責任缺位或者脫逸時，以國家財政作為后盾無疑是很好的保障（朱新力，2001；杜儀方，2009）。

（二）食品安全行政賠償責任的可能性

如前所述，由行政機關(guān)承擔食品安全的補充責任，其必要性是毫無疑問的。那么問題關(guān)鍵在于，建立食品安全行政賠償制度是否具備可行性？雖然《憲法》第41條第3款“由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”，為食品安全行政責任提供了憲法上的依據(jù)，但是現(xiàn)行《食品安全法》第95條僅規(guī)定了公務員的行政問責，對行政機關(guān)的行政法律責任卻未做任何規(guī)定。

鑒于國庫資源的有限性，法律規(guī)定并非所有公民任何的權(quán)利受損最后都可從國庫獲得賠償；普通公民要獲得行政賠償必須符合一定的條件。那么，在食品安全的行政監(jiān)管中，當消費者權(quán)利受損時，是否具備要求行政機關(guān)承擔行政賠償責任的可能性？從理論層面出發(fā)，要使得行政機關(guān)承擔食品安全的行政法律責任至少要具備以下兩項條件。

能夠認定行政行為違法?，F(xiàn)行《食品安全法》第6條規(guī)定：“縣級以上衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門應當加強溝通、密切配合，按照各自職責分工，依法行使職權(quán)，承擔責任?！蓖瑫r，《食品安全法》第八章中對各食品監(jiān)管部門的行政職權(quán)所進行的明確規(guī)定，也為確定行政機關(guān)違反法定義務的行為提供立法上的可能性。然而，依據(jù)行政法一般理論，上述“無固定內(nèi)容的條款和普遍標準（昂格爾，1994）”的規(guī)定在賦予行政權(quán)限的同時也給予其大量的裁量空間，而依據(jù)行政裁量，行政機關(guān)有權(quán)依據(jù)個案的具體情況選擇其中它認為最為妥當?shù)姆尚Ч罱槪?004；周佑勇，2007）。按照此邏輯，行政機關(guān)完全可以裁量為由否定其在食品安全事件中疏于監(jiān)管的行為屬于、并從而逃脫行政法律責任。但是事實上，食品領(lǐng)域卻具有特殊性。鑒于食品安全領(lǐng)域中生命權(quán)和健康權(quán)的重要性，為有效約束行政權(quán)，學界在判斷行政行為時往往會運用到行政裁量縮減論以對抗裁量（李建良，2002）。 在食品安全領(lǐng)域，一般認為，行政機關(guān)對其規(guī)制權(quán)限的行使雖然具有裁量權(quán)，但是如果該權(quán)限行使侵犯到了公民健康權(quán)這項標準，則行政權(quán)限就應當受到限制（下山瑛二，1978）。也即，當產(chǎn)生對國民的生命、身體、健康等損害結(jié)果的危險時，如果行政機關(guān)行使規(guī)制權(quán)限就能夠容易地防止該結(jié)果的發(fā)生，而不行使則無法防止時，行政機關(guān)就應當行使規(guī)制權(quán)限，否則就可判定其行為違法（王貴松，2007；胡建淼、杜儀方，2010）。

受害者具備資格。在食品安全事故發(fā)生后，能夠認定行政機關(guān)的違法行為，卻并不意味著發(fā)生食品安全事故后，受害者就有權(quán)對行政機關(guān)提起行政訴訟并要求其承擔法律責任。因為根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第12條的規(guī)定，提起行政訴訟的原告，須與被訴具體行政行為有法律上的利害關(guān)系。也即，受害者在食品安全事件發(fā)生后要提起行政訴訟，必須需要證明其與行政機關(guān)的行為間存在利害關(guān)系。事實上，現(xiàn)行《食品安全法》第1條的規(guī)定“為保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全，制定本法”，已經(jīng)為普通公民行政機關(guān)預留了完美空間。因為根據(jù)“保護規(guī)范”理論，只要“有效的法律規(guī)定（行政的法律義務即由此而來）不僅是為了公共利益，而且――至少也――是為了公民個人的利益，就應當肯定主觀權(quán)利（哈特穆特?毛雷爾，2000）”。換言之，當保障公眾身體健康和生命安全已經(jīng)被作為《食品安全法》的立法目的時，行政機關(guān)給國民供給安全食品就不僅僅是對公共利益和社會秩序的保障，更是應確保每一個公民生命和健康安全（下山瑛二，1978）。而當公民身體生命因食品安全而受損時，當然與行政機關(guān)的行為存在利害關(guān)系，也自然可以提起行政訴訟。

綜上，雖然遭遇重重困難，但是理論界對完善食品安全行政責任制度的探索卻從未停止。大陸法系對于食品和食品行政自身特征的細致把握，以及我國現(xiàn)行《食品安全法》立法中預留的空間，都為設(shè)立食品安全行政責任提供了可能性。

（三）修法的動向

今年4月18日，國務院出臺《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》，該意見明確指出現(xiàn)行食品監(jiān)管體制的弊端，“食品監(jiān)管職責交叉和監(jiān)管空白并存，責任難以完全落實，資源分散配置難以形成合力，整體行政效能不高?！币粋€月后，在今年5月的國務院常務會議上，國務院總理明確提出要建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度（中國新聞網(wǎng)，2013）。鑒于我國食品行政監(jiān)管現(xiàn)狀與現(xiàn)有立法基礎(chǔ)，在建立最嚴格食品安全監(jiān)管制度契機下，筆者認為在本次《食品安全法》修訂過程中應考慮將食品安全的行政法律責任寫入立法。只有建立完善可行的行政責任法律制度，才能實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進籠子”，從而使得食品安全監(jiān)管制度落到實處。

具體而言，在現(xiàn)行《食品安全法》第95條問責條款前增加行政責任條款：違反本法規(guī)定，縣級以上地方人民政府和衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關(guān)行政部門不履行本法規(guī)定的職責或者、、而造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，應承擔行政賠償責任。

與此同時，雖然并不屬于行政責任的概念范疇，但是在構(gòu)建食品安全監(jiān)管責任體系中也有必要對行政問責制度進行一定完善?，F(xiàn)行《食品安全法》第95條就行政機關(guān)工作人員在食品安全監(jiān)管中不履行本法規(guī)定的職責或者、、的，規(guī)定處以記大過、降級、撤職或者開除等行政處分。但是，法條中關(guān)于誰來問責、依照何種程序追究等關(guān)鍵要素卻并沒有涉及，這使得食品安全事件發(fā)生后，由于缺乏相應的制度、體制和機制作支撐，問責機制僅流于形式，極具風暴效應卻很難具備實施的有效性。因此也有必要在本次修法中對行政機關(guān)的監(jiān)管問責制度中具體的問責主體、權(quán)限、問責客體責任層次、問責事由的標準和范圍以及問責程序制度體等進行明確規(guī)定，讓食品安全問責擺脫“運動式風暴”而走向“常態(tài)”。

三、明確刑事責任追究制度：行刑銜接

對于食品安全違法行為除應由行政機關(guān)給予一定的行政處罰外，如果情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪，還應當基于刑法規(guī)定而追究其刑事責任。對于食品安全刑法規(guī)制的必要性和可能性，學界相關(guān)論著已較為成熟，筆者在此不著筆墨（張亞軍，2012；劉仁文，2012）。而2011年《刑法修正案（八）》的出臺，也在很大程度上為食品安全入刑實踐提供了立法上的依據(jù)。但是顯然，對于食品安全領(lǐng)域的違法行為，除刑法處罰外，更常見是同為公法領(lǐng)域的行政處罰。二者與私法領(lǐng)域的民事責任一起共同構(gòu)成了食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的責任體制。 只有把食品安全行政處罰體系和刑事制裁體系銜接起來，才能有效遏制違法犯罪行為，并同時防止濫用法律。然而遺憾的是，無論是理論還是實務界，就食品安全行政處罰與刑法處罰關(guān)系的探討卻鳳毛麟角。

現(xiàn)行《刑法》涉及食品安全刑法處罰的相關(guān)規(guī)定是第143條“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品罪”和第144條“生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪”。 而《食品安全法》中，行政處罰的規(guī)定在第84至第94條?！妒称钒踩ā穬H有的刑罰處罰條款出現(xiàn)在第98條：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任”。應該說，這一風淡云清的規(guī)定在一定程度上確實能夠?qū)崿F(xiàn)將食品安全違法行為從《食品安全法》引致到《刑法》的目的。但是如同任何簡潔的立法所面臨的難題一樣，過于模糊的規(guī)定方式并未明確行政處罰和刑罰處罰的邊界，這為實際落實食品安全責任提供了難度。具體而言，《食品安全法》第84-94條規(guī)定了對生產(chǎn)經(jīng)營“添加食品添加劑”、“農(nóng)藥殘留”、“營養(yǎng)成分不符合食品安全標準”、“腐敗變質(zhì)”等行為可以給予行政處罰，而事實上上述行為又均符合《刑法》第143條所規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品罪”的行為要件，或者準確而言都是后者的具體化。那么，二者是否會交疊或者真空？

依照刑法理論，要構(gòu)成犯罪，要件之一是違法行為必須存在嚴重的社會危害性，已達到犯罪的程度。而相較于行政處罰而言，判斷危害性是否達到了一定程度的嚴重性，就要從“被侵害的法益”和“違法行為方式”等方面進行判斷。對此，刑法泰斗陳興良教授提出了“情節(jié)輕重、數(shù)額大小和后果大小”作為區(qū)分兩項制度的決定因素，而上述標準也成為刑法學界通說（陳興良，1992）。如果將上述標準適用于食品安全領(lǐng)域，我們發(fā)現(xiàn)相較于《食品安全法》第84-94條而言，《刑法》第143條還規(guī)定了“足以造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患”以及“對人體健康造成嚴重危害”等表述方式。顯然，上述條文采取的是以“后果大小”標準作為行政處罰和刑罰的臨界點。通過法解釋的方式我們可以認為：生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)一旦出現(xiàn)生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標準的食品，相關(guān)行政機關(guān)就可對其作出行政處罰；但是并非所有違反《食品安全法》的行為都會觸犯刑律，只有當該違法行為產(chǎn)生了一定的危害后果時，才可采取刑罰處罰方式。然而，問題并非就此迎刃而解。對于何為“嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患”，或者說怎樣的情形才可算是“對人體健康造成嚴重危害”，對此，《刑法》、《食品安全法》以及國務院頒布的《食品安全法實施條例》都沒有明確說明，它仍然有待于出臺司法解釋或者法院指導性案件加以進一步明確。

筆者認為，雖然存在必要性，但是在《食品安全法》中對于量刑等進行具體規(guī)定顯然不現(xiàn)實。倒不如借助修法的東風進而出臺相關(guān)司法解釋，對《刑法》143條中“嚴重事故”、“嚴重危害”等進行量化，也許是更為便利而有效的途徑。畢竟，作為不同的規(guī)制手段，刑罰和行政處罰有其各自疆域，不宜隨意取代。面對食品安全嚴峻現(xiàn)狀，在“治亂用重典”理念下，更要警惕食品安全處罰走向以刑罰取代行政處罰的極端。

四、結(jié)語

從法律規(guī)范的邏輯上而言，法律責任的意義在于其是使得法律具有操作性和有效性的關(guān)鍵。如果缺少了法律責任，那么法律事實就等同于只有行為模式而缺乏具體規(guī)范后果的道德規(guī)范，法律的操作性和有效性就無從談起（凱恩，2008）。當然，在食品安全領(lǐng)域，健全法律責任體系的現(xiàn)實意義遠不僅此。健康和生命在任何社會語境下都是第一位的，更何況在中國“民以食為天”的傳統(tǒng)文化下，食品安全又是涉及民生、政府公信力甚至社會穩(wěn)定的關(guān)鍵問題。而通過完善食品安全法律責任，不僅能夠為損害提供救濟，更能夠通過懲罰方式對其他社會成員實現(xiàn)教育和警戒的作用，從而從源頭上預防和抵御食品安全事件的發(fā)生。

完善食品安全法律責任，就是要建立起可操作性的綜合性食品安全法律責任體系。以民事責任作為首要責任，樹立企業(yè)第一責任人理念，增設(shè)自我規(guī)制和違約責任條款，同時設(shè)立食品安全保險制度，使得損害賠償更具備實際效果；在民事責任缺位時以行政賠償責任作為補充，實現(xiàn)依法行政與受害者權(quán)利保障相結(jié)合，同時進一步明確現(xiàn)有行政問責的具體制度和程序；而作為最嚴厲的刑事責任，秉承罪刑法定，通過法解釋明確相關(guān)概念從而實現(xiàn)刑罰責任與行政處罰相銜接?？傊?，只有民事、行政、刑事責任各自分工而又相互配合形成合力，才能在最大程度上減少食品安全事件的發(fā)生，為舌尖上的安全實現(xiàn)“保駕護航”。

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篇9

美國只有2.49億人口，但其出版業(yè)卻異常發(fā)達。據(jù)ISBN權(quán)威出版部門鮑克出版公司的統(tǒng)計顯示，美國現(xiàn)已發(fā)出87000多個出版者前綴。1998年美國登記注冊的出版社就達9000多家，其中，年銷售額在3000萬美元以上的大型出版社為40家，前20家規(guī)模最大的出版社的年銷售收入占全美出版業(yè)總銷售收入的75%，利潤占50%。其余絕大多數(shù)都是年出版1至3種圖書的小出版社。這些出版機構(gòu)除了少數(shù)由政府管理外，絕大部分是私營企業(yè)或股份制企業(yè)，其出版活動不受政府干涉，政府只是通過法律和經(jīng)濟手段規(guī)范出版業(yè)行為，進行宏觀調(diào)控。20世紀90年代初，美國每年平均生產(chǎn)圖書240億冊，人均占有圖書約100冊，可以說，美國人用于購買書刊的開銷是世界上最高的。1997年美國共出版新書6.8萬種，印數(shù)22.8億冊；1998年美國出版新書5.6萬種，一直穩(wěn)中有降，但卻全面覆蓋了人類文化各學科。我國無疑是世界上人口最多的國家，13億多人口，市場潛力巨大。然而，至2002年全國僅有出版社568家（包括副牌社36家），期刊8187種，報紙2038種。2001年全國共出版新版圖書9.14萬種，重版、重印圖書6.3萬種，總印數(shù)63.1億冊；2002年出版約為17萬種，其中新版約10萬種，重版重印7萬種，總印數(shù)68.7億冊（張）；期刊出版28.46億冊。2002年，全國出版社資產(chǎn)總額在5000萬元以上的有200家；銷售收入1億～5億的有50家；5000萬～1億的有60家；1000萬～5000萬的有90家。我國出版機構(gòu)之間雖然在規(guī)模上也存在著較大的差距，但遠沒有達到美國出版業(yè)那樣的巨大反差和行業(yè)壟斷。目前，我國尚沒有一家能與時代華納相抗衡的出版集團，規(guī)模普遍偏小。我國圖書市場的增長速度雖然遠高于西方國家，但是，我國人均書刊消費水平卻遠遠低于美國等發(fā)達國家。當然，圖書作為一種精神產(chǎn)品，其銷售往往受制于國家經(jīng)濟的大環(huán)境和國民素質(zhì)的水平。隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展和國民素質(zhì)的提高，出版市場也必將展現(xiàn)出更大的市場空間。

二、中美出版市場運作比較

美國出版機構(gòu)之所以能夠成為國際出版業(yè)的巨人，有賴于三個方面的發(fā)展：一是國內(nèi)購買力強勁；二是國際圖書進出口業(yè)的迅猛發(fā)展；三是出版公司跨國運營。

倉廩實而知禮節(jié)。一個國家經(jīng)濟上的強盛必然會帶來文化上的發(fā)展。美國無疑是當今世界上惟一的超級大國，民眾的文化水平也一直處在一個較高的層次上發(fā)展，從而帶來了國內(nèi)強大的購買力。

文化產(chǎn)品的進出口，一直是美國進項較大的業(yè)務。據(jù)1999年8月6日《環(huán)球時報》載：美國控制了全球75%的電視節(jié)目的生產(chǎn)、制作，許多第三世界國家的電視中，60%～80%的節(jié)目來自美國，而美國自己的電視中，外國節(jié)目占有率僅有1%～2%；美國影片產(chǎn)量占全球影片總產(chǎn)量的6%～7%，卻占有了全球總放映時間的50%以上。美國書刊進出口業(yè)務也非常卓著，目前共有圖書進出口公司85家，出口公司8家。據(jù)美國商業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，美國圖書出口在1997年達到18.9億美元，比前一年上升6.8%。據(jù)國際知識產(chǎn)權(quán)聯(lián)盟公布的經(jīng)濟報告顯示，美國自1977年以來，版權(quán)貿(mào)易的增速是美國經(jīng)濟增速的兩倍。2000年，美國版權(quán)產(chǎn)值達到4572億美元，占美國國內(nèi)生產(chǎn)總值的4.9%。美國版權(quán)出口額大大超過其他傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門，并且安排了430萬人就業(yè)。相比之下，我國的版權(quán)貿(mào)易對外出口額幾乎是一個可以忽略的數(shù)字。據(jù)《世界圖書》雜志1993年公布的數(shù)字，全國圖書年出口總額僅為世界圖書年貿(mào)易額的0.04%。1999年，據(jù)國家新聞出版總署的統(tǒng)計，我國書刊（含音像、電子出版物）出口總額為1527.47萬美元；2000年為1633萬美元；2001年出口額僅為1800萬美元，進口額為8000萬美元；2002年全國圖書、報紙、期刊累計出口899157種次，1740.58萬美元，金額下降1.32%。這些數(shù)字不僅不能與發(fā)達國家同日而語，甚至與韓國、新加坡以及中國臺灣、香港地區(qū)相比，都存在著很大差距。

美國的出版集團大都是以圖書經(jīng)營為重點的跨媒介、跨地區(qū)經(jīng)營的媒介集團，在多種不同的媒介之中，出版集團往往同時經(jīng)營數(shù)種媒介業(yè)務。此外，由于經(jīng)濟全球化的發(fā)展，跨國發(fā)展也已成為出版企業(yè)發(fā)展的重要方向。美國連鎖書店鮑德斯，2001年員工已達3萬人，在美洲、歐洲、澳洲和亞洲擁有869家傳統(tǒng)連鎖店和349家超級書店。2000年鮑得斯總收入達33億美元，其中，在美國以外地區(qū)的經(jīng)營收入約占2/3，達21.92億美元。美國的《讀者文摘》，目前已有48種版本19種文字發(fā)行到世界各地，每月讀者有近1億。這家公司還制作13種語言文字的圖書、音像制品和電視節(jié)目在24個國家銷售。

與國外出版集團跨地區(qū)、跨媒介的經(jīng)營相比，我國的出版集團只是近幾年為了針對加入WTO以后歐美對中國市場的進入，通過行政和政策手段而形成的，并且多半是以省區(qū)為主的行政式組合。從某種意義上說，這不是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果。當然，這種組合方式也是由我國特定歷史時期和自身的發(fā)展特點決定的。對于出版業(yè)，我國更加注重它的輿論導向作用，常常把它視為建設(shè)精神文明的基地。所以，社會效益與經(jīng)濟效益之間的矛盾，市場化與輿論導向之間的矛盾，便成為我國出版業(yè)改革的關(guān)鍵性問題。以地區(qū)分立和在國家行政干預管理下形成的以省為單位進行的集團組合，其實并沒有解決出版市場地區(qū)分立的問題，并且，我國的出版集團實際是出版社之間的聯(lián)合，圖書出版經(jīng)營往往成為集團的主要業(yè)務。到目前為止，我國的出版集團都還沒有形成成熟的跨媒介、跨地區(qū)的經(jīng)營結(jié)構(gòu)。

三、出版理念與經(jīng)營運作比較

篇10

內(nèi)容提要：該文提出了公共管理的簡明概念；并把公共管理劃分為國家公共管理。政府公共管理和社會公共管理；在此基礎(chǔ)上，闡釋了社會性是三大公共管理學科共同內(nèi)涵。另外，簡要闡述了社會性與政治性的相互關(guān)系，提出了有關(guān)公共管理學科建設(shè)的建議。

關(guān)鍵詞:共管理；管理學；社會管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認識事物和處理問題的基礎(chǔ)和前提。然而，我國關(guān)于公共管理問題的討論與爭鳴雖早已開鑼，但對其內(nèi)涵卻未有很深入的研究，已有的看法意見不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見和盤托出，就教于行家、學者。

一、公共管理的概念與類型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問題上，可謂見仁見智。不說中國，就是“先行者”的西方一些國家也有類似情形，以致于有些學者認為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復雜問題簡單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對公共事務進行管理的社會活動。具體說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力對公共事務施加管理的社會活動。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對象及其特點上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對象是國家、政府與社會公共組織的公共事務及其管理過程，而工商管理的研究對象是工商企業(yè)及其經(jīng)營過程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競爭性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟手段；工商管理以經(jīng)濟手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點，更要著力找出二者的差異處，以求對公共管理有全面的認識。

（二）關(guān)于公共管理類型

為了加深對公共管理概念的認識，我們須進一步對其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務。為了對“一切”有概括性認識，我們又要對它們作“類型”求解。筆者認為，就宏觀而論，世上所有的公共事務可分為三類：一是國家公共事務二是政府公共事務，三是社會公共事務。

1．國家公共事務。據(jù)英國《大眾百科全書》對國家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進行資源分配的機構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理。”這是廣義的政府（國家）觀。應當指出，這里所指的國家是特指狹義的國家，即廣義國家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國家公共事務主要包括維護國家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護社會秩序等，側(cè)重于與國體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類型的公共事務。

2．政府公共事務?！睹绹倏迫珪分赋觯骸罢辉~適應于管理團體和國家的機構(gòu)及其活動。通常它指的是諸如英國或日本這些民族國家或其分支如省、市地方政府的組織機構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對已經(jīng)確認為某一民族國家中成員的事務進行管理。由此可見，政府就是一個國家或社會的治理機構(gòu)?！睉斨赋?，這是狹義的政府，它專指一個國家的中央和地方的行政機關(guān)。這種政府公共事務包括政治選舉、行政區(qū)劃與國家禮儀方面的政治性公共事務、國家安全公共事務、對外關(guān)系公共事務、人事行政公共事務、財務行政公共事務以及機關(guān)內(nèi)部的公共事務。

3．社會公共事務。這里的“社會”并非“人類社會”的廣義“社會”涵義，而是專指“政府管理社會”中的中觀的“社會”，這里的“社會”，即將社會管理與政治、經(jīng)濟管理職能并列的一個領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會公共事務。這種社會公共事務主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會服務、社會公用事業(yè)以及維持社會秩序的公共事務等。這種類型的公共事務與全體社會成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時這部分社會公共事務管理是直接以全體社會成員為實施對象，因此，它所顯示的社會公共性也最強。

如前所述，公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結(jié)為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個有機統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構(gòu)成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會性內(nèi)涵

公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。下面分別闡釋它們的社會職能特征。

1．國家的社會職能。正如恩格斯所言，國家不是從來就有的，國家是社會在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對立面。而為了使這些對立方面，這些經(jīng)濟利益相互沖突的階級，不致于在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會相脫離的力量就是國家。因此，國家來自社會，國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，是社會內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認為國家的產(chǎn)生是社會契約的結(jié)果。該學說認為，在國家產(chǎn)生之前，人類處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個人都有運用上天賦予他自己的價值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個人在運用上天給予的權(quán)利去實現(xiàn)自己的價值的時候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個社會歸于毀滅，于是人們運用理性來解決沖突。即人們坐下來協(xié)商，將上天賦予他們實現(xiàn)自己價值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過程就是國家產(chǎn)生的過程，而這個“者”就是國家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動的社會契約學說，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國家說成是人們契約的結(jié)果，從而否認了國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對，但是，它肯定了消除沖突，維護社會秩序的社會契約內(nèi)容。因此，社會契約理論雖然否認了國家是社會矛盾運動發(fā)展的必然結(jié)果，是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達了國家的產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，國家來自于“社會契約”的觀點。國家的產(chǎn)生和存在表明國家和社會是不可分的。國家不是從外部強加給社會的力量，是社會矛盾運動的結(jié)果，社會是國家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國家的社會性特征。還有，國家不僅不是從來就有的，而且也不會永遠存在下去。當社會發(fā)展到具備消滅階級的條件時，國家就隨著階級的消滅而自行消亡。這也是國家依賴社會的表現(xiàn)。此外，國家根據(jù)社會發(fā)展的不同，對社會也發(fā)生不同的作用。也就是說，國家對社會的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢和規(guī)律而言，社會越向前發(fā)展，社會自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強，國家對社會發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強度也越弱。由此，國家對社會的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢：在政治統(tǒng)治職能不變的同時，國家的經(jīng)濟職能、社會事務管理職能和科技文化職能不斷擴展；政治性。統(tǒng)治性職能越來越依賴于管理性、服務性職能作用的發(fā)揮。總之，國家存在于社會之中，以社會的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開社會來談國家的存在和作用。

2．政府的社會服務作用。作為國家伴生物的政府，與國家一樣，僅僅同社會發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來就有的，也不是要永遠存在下去。政府作為國家的一個重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會發(fā)展的需要，而且其對社會作用所形成的政府職能，也是以社會的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因為社會的發(fā)展在政府的各個特性中，注入和融入了不同時代社會的具體發(fā)展要求和時代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對社會發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個人的意志，而是在相當大的程度上體現(xiàn)了社會對統(tǒng)治者的要求。如果一個政府不能有效地吸納、代表和反映社會對它的要求，如果一個政府對社會的要求沒有任何回應能力，那么，這個政府就是一個沒有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說，政府的生命力來自于它的社會服務作用。西方新公共管理運動強調(diào)以社會公眾的需求為其行為導向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導向，其目的就是為了增強政府適應社會、服務社會的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來的有效舉措。

3．社會公共組織的社會性特征。至于社會事務的管理者——各種社會性組織，它們本身就是社會自我管理、自我服務的組織。只不過在階級社會，各種社會組織是依附于國家和政府組織的，是作為國家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會的發(fā)展，特別是隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務能力的增強，這些社會組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨立主體。在國家、政府消亡了的情況下，整個社會就將依靠這些社會性組織來進行自我管理，規(guī)劃和實現(xiàn)社會發(fā)展。只不過到那時它們已經(jīng)完全喪失掉了階級性、政治性。因為，在對人的統(tǒng)治與管理由對物的管理和對生產(chǎn)過程的領(lǐng)導所代替的時候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當前和今后相當長的時間內(nèi)，各種社會組織還不能真正成為獨立的組織，社會仍然將處于國家組織、政府組織與這些社會組織同時管理、雙軌運行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會性。隨著我國政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，政府承擔的大量社會職能將更多地由社會組織去?械！N頤?nbsp;應當順應社會歷史潮流，不斷擴大社會組織的社會自主性，擴大這些組織的社會性成分，向著它們成為真正的社會組織遠大目標邁進。

（二）公共管理對象的社會性

公共管理的對象，即公共管理客體，就是社會（這是廣義的“社會”）公共事務。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會公共事務又可分為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務。在這里，可以說，公共事務的公共性和社會性是同義語。因而，我們研究公共管理對象的社會性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對象的公共特性上來。

“公共”的對立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務的公共性，可以大略從以下幾個側(cè)面去分析。

1．公共事務的公共性體現(xiàn)于公共事務的管理者是公共部門或公共服務機構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務的管理者，即公共管理的主體，就是國家、政府以及社會各種公共組織。

2．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的性質(zhì)和目的，在于為社會公眾提供公共利益和公共服務。

正如所揭示的，國家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級用來進行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級剝削和階級壓迫的社會之中，運用公共權(quán)力所進行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會公眾提供服務為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會性職能為基礎(chǔ)。因為這是國家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟的社會職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級性的革命的理論，也從來沒有忽視政治統(tǒng)治的社會性基礎(chǔ)。相反，而是把社會性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來認識和對待。

馬克思、恩格斯在對資本主義政治、經(jīng)濟進行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國家政權(quán)不過是管理整個資產(chǎn)階級的共同事務的委員會罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級國家的本質(zhì)，而且說明了管理資產(chǎn)階級的共同事務是資產(chǎn)階級國家的主要特征。只不過，它的管理方式不同于個別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過立法形式進行管理并具有強制的性質(zhì)。因此，國家、政府的公共性（社會性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會的利益和意志。

此外，還要認識到，為社會公眾提供服務的性質(zhì)和目的，也在于為了維護和實現(xiàn)公共利益，有時甚至實現(xiàn)個人利益本身就是公共任務，如向貧窮者提供社會救濟等。當代西方國家的政府改革運動，主張以社會公眾的偏向和需要作為政府行為導向，強調(diào)顧客意識，樹立服務對象為上帝的觀念，正是在這種公共事務的社會性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國家政治統(tǒng)治進一步鞏固，實現(xiàn)其自身的利益。

應當指出，這里講的“公共”、“社會”是抽象的范疇，現(xiàn)實的“公共”、“社會”卻是十分具體的，是依時間、地點、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級要做到真正凌駕于社會、代表整個“社會”是不現(xiàn)實的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來表述，是很確切的。但其社會性是顯而易見的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動和過程的社會性

1．公共事務的公共性體現(xiàn)了公共管理活動的社會責任和績效要求。在公共管理活動的績效方面，公共性要求對績效決不能簡單地用利潤或效率標準來進行衡量，而是必須用服務效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標準。20世紀70年代興起的新公共行政學理論，基于對傳統(tǒng)行政學以經(jīng)濟和效率為基本目標，忽視了公共行政所應肩負的廣泛的社會責任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟發(fā)展時代，長期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無知和絕望，構(gòu)成對現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計方案應遵循的兩個基本目標：其一是顧客導向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?。將社會公平和廣泛的社會責任提高到作為公共行政追求的首要價值目標，倡導民主行政，是新公共行政學理論的主要貢獻。為此，這一理論也成為了西方國家政府改革運動所依據(jù)的一項重要理論。這種強調(diào)政府以社會公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實際的工作結(jié)果而不是以其工作及過程為納稅尺度的理論，有效地推動了政府提高為社會公眾服務的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務和活動的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會公眾對公共管理活動和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動的公開性。社會公眾對公共管理活動的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會公眾對政府決策的影響，通過立法、司法機構(gòu)對政府行為的約束，以及通過各種渠道對政府活動的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實施過程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^合同出租和非國有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I化，將其投放市場，由各個競爭主體和社會公眾自己來提供；對那些不便或不能推向社會的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競爭招標手段，交給社會公眾承擔。在實現(xiàn)公共管理活動的公開性方面，也由原來的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~缸里生活”，讓社會公眾知曉，讓立法機關(guān)、司法機關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動內(nèi)容，隨時可以進行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務的推行，使得公共管理活動的公開性進一步增強。上述種種公開性、參與性及其非國有化等關(guān)于公共管理過程的環(huán)節(jié)和變化，實際上都是公共管理社會性的體現(xiàn)。

總之，無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，都是公共事務的有機組成部分；無論是國家公共事務、政府公共事務，還是社會公共事務，社會性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應從最普遍、最基本的意義上去準確把握這種社會性特征的內(nèi)涵，并以其為一個重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴謹?shù)墓补芾韺W學科體系。

三、應當注意的兩個問題

上面集中闡述了公共管理的社會性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國家是階級壓迫的工具，一定階級的國家機器（包括政府）是實現(xiàn)該階級政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來國家、政府都具有鮮明的階級性、政治性，這已是常識性的問題了。一般而言，就是前述意義上的社會公共管理組織，也或多或少具有階級性、政治性的特征，其中不少本身就是社會政治團體，不可能沒有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個正確把握社會性與政治性的關(guān)系問題。

（一）公共管理的社會性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會性之中，沒有社會性就沒有政治性。我們研究公共管理政治性時，一定要明確社會性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅持以是否推動社會進步，是否符合社會發(fā)展方向作為先進的與落后的政治的最后標準。

2．政治性是社會性的保證，社會性以政治性為指導。在階級社會和存在著階級與階級斗爭的社會里，沒有政治性也就很難或者無法體現(xiàn)社會性，實際上，沒有全面地體現(xiàn)社會性，在階級社會里，不靠國家、政府把社會控制在一定的秩序之內(nèi)，社會難以存在，更不用說進步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅持用先進的、科學的政治去保護和發(fā)展社會。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標邁

公共管理的社會性與政治性的關(guān)系是相互依存、對立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來看，從時間論，社會性比政治性更長久。因為國家、政府產(chǎn)生之前就有人類社會了，國家、政府還將隨著階級的消滅而自行消亡，而社會將長期（不是永遠）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會”是指人類社會，包括國家、政府以及社會上的一切存在，而國家、政府則是人類社會系統(tǒng)中的一個或兩個重要組成部分，簡言之，社會性要比政治性寬泛的多。從時間論，政治性存在于社會歷史長河中的一個漫長的階段，社會性的存在比政治性的存在長久得多。作為一個徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應該著眼長遠，著手當前，正確地做好當前所承擔的每一項公共管理工作，為實現(xiàn)無階級、無國家、無政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標而奉獻有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會化改革也稱得上是朝著這個遠大方向努力的一個工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學科體系

學科體系問題是學科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說已經(jīng)完全解決問題了。事實上，尚有不少問題需要深入地研討。其中，一個帶有根本意義的問題，就是公共管理學科體系的構(gòu)建問題。

公共管理學科體系的構(gòu)建需要解決的一個難題是“界域”問題。即這里講的學科體系是“門類”學科體系，還是一級學科體系，或者是一門公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個綜合“三界”（國家、政府、社會）的公共管理與分門別類的公共管理的關(guān)系問題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個研討意見。