地圖管理條例范文
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篇1
第二條（適用范圍）
本區(qū)行政區(qū)域內(nèi)的土地儲備、開發(fā)、出讓、資金管理適用本辦法。
第三條（定義）
本辦法所稱的土地儲備、開發(fā)、出讓、資金管理是指區(qū)人民政府（以下簡稱區(qū)政府）委托區(qū)土地儲備機構，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購的土地，進行儲存和必要的基礎性開發(fā)，并按照供應計劃交付出讓，同時對此過程中的資金運作進行管理的行為。
第四條（原則）
（一）按照城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地供應計劃，結合財政收益（用于建設資金的需要）予以儲備、開發(fā)、出讓的原則；
（二）重點發(fā)展區(qū)域、重點項目優(yōu)先土地儲備、出讓的原則；
（三）六類經(jīng)營性土地使用權實行招標、拍賣、掛牌出讓的原則；
（四）合理開發(fā)土地，提高土地利用率，追求土地利用效益的原則。
第五條（機構及職能）
區(qū)土地儲備中心是區(qū)政府設立的土地儲備機構，在本區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備，負責儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計劃供應的前期準備工作。
各鎮(zhèn)人民政府、市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)對所轄地區(qū)按照有關規(guī)定實施產(chǎn)業(yè)用地前期開發(fā)。
第六條（土地儲備開發(fā)范圍）
下列四類土地應當進行儲備:
（一）擬調(diào)整為經(jīng)營性建設用地的原劃撥國有土地；
（二）擬依法征用后實行出讓的原農(nóng)村集體所有土地；
（三）土地管理部門依法收回的閑置國有土地；
（四）區(qū)政府為實施城市規(guī)劃需要儲備的其他國有土地。
第七條（管理部門）
區(qū)發(fā)展計劃委員會（以下簡稱區(qū)計委）、區(qū)財政局(以下簡稱區(qū)財政局)、區(qū)規(guī)劃管理局（以下簡稱區(qū)規(guī)劃局）、區(qū)房屋土地管理局（以下簡稱區(qū)房地局）、區(qū)審計局(以下簡稱區(qū)審計局)等管理部門應按各自職責，做好土地儲備、開發(fā)、出讓的相關工作。
第二章土地收購儲備
第八條（儲備計劃）
凡符合第六條儲備條件的土地，由區(qū)土地儲備相關單位按照區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和建設需求制訂土地儲備計劃，由區(qū)計委、區(qū)房地局綜合平衡，報區(qū)政府批準。
第九條（儲備地塊的立項、規(guī)劃和用地手續(xù)）
土地儲備機構應當在土地儲備計劃范圍內(nèi)確定地塊實施儲備，并可以向區(qū)計委辦理儲備地塊的前期開發(fā)立項手續(xù)。
儲備地塊的前期開發(fā)立項批準后，土地儲備機構可以向區(qū)規(guī)劃局、區(qū)房地局申領建設用地規(guī)劃許可證和建設用地批準文件。其中，儲備地塊涉及農(nóng)用地轉用或者征用農(nóng)村集體所有土地的，由區(qū)房地局按法定程序辦理農(nóng)用地轉用和征地手續(xù)后，發(fā)給建設用地批準文件。
建設用地規(guī)劃許可證和建設用地批準文件應當載明儲備地塊的坐落、四至范圍、面積等事項。
第十條（土地收購的其它規(guī)定）
土地收購儲備的程序、所需資料、合同及補償按國家、市、區(qū)有關規(guī)定執(zhí)行。
第三章儲備土地開發(fā)
第十一條（開發(fā)方式）
區(qū)土地儲備相關單位按照規(guī)定程序，并根據(jù)儲備土地的實際情況，在儲備土地出讓前，實施地上建筑物及附屬物的拆遷、平整和勞動力安置等前期開發(fā)工作。
用于開發(fā)六類經(jīng)營性項目的土地，區(qū)土地儲備中心可以在招標、掛牌、拍賣前會同有關部門編制方案，經(jīng)會審確定后，中標或拍賣競得人應當按既定的方案實施開發(fā)。
用于建設工業(yè)項目的土地征用后，可以根據(jù)項目建設情況，由各鎮(zhèn)人民政府和市級產(chǎn)業(yè)園區(qū)按照“先通后平、拆建同步”的原則逐步進行土地的前期開發(fā)工作。
第十二條（儲備土地期間的權利行使）
在建設用地批文載明的臨時用地期限內(nèi)，土地儲備相關單位經(jīng)區(qū)規(guī)劃局批準后可以臨時利用儲備土地，但不得修建永久性建筑物、構筑物和其它附著物，不得亂搭亂建，不得影響環(huán)境；暫時無法安排建設項目、且有耕種條件的原農(nóng)用地，應當組織耕種。
區(qū)房地局可以根據(jù)土地供應的需要，提前中止臨時利用期限，土地儲備相關單位必須按照區(qū)房地局的要求交付土地。
第四章儲備土地出讓
第十三條（出讓計劃）
區(qū)房地局會同區(qū)財政局根據(jù)區(qū)建設發(fā)展重點、土地儲備資金狀況以及對土地出讓收益用于建設的資金需求，擬定年度土地出讓計劃報區(qū)計委，經(jīng)區(qū)計委綜合平衡后報區(qū)政府批準。在區(qū)政府批準的年度土地出讓計劃指標內(nèi)，由區(qū)土地招標拍賣辦公室(以下簡稱區(qū)土地招標辦)逐步推出地塊進行招標、拍賣和掛牌。
土地儲備相關單位不得將儲備土地用于抵押、轉讓，或者以其它形式擅自處分儲備土地。
第十四條（出讓方式）
儲備土地的出讓，除重點基礎設施、科技、教育等公益事業(yè)用地及工業(yè)用地外，應當公開出讓。商業(yè)、旅游、娛樂、金融、服務業(yè)、商品房等六類經(jīng)營性用地必須由區(qū)土地儲備中心統(tǒng)一收購或征用后，嚴格按照有關規(guī)定以招標、拍賣、掛牌方式出讓。
“款地對應”的工業(yè)用地出讓，必須報區(qū)土地儲備中心和區(qū)財政局備案后，區(qū)房地局方可辦理有關出讓手續(xù)。
第十五條（土地出讓基準地價和達標標準）
區(qū)工業(yè)用地出讓價格應按照區(qū)政府每年公布的區(qū)工業(yè)用地基準地價執(zhí)行，低于土地出讓基準價格10％以上的，需報區(qū)政府批準決定。
工業(yè)用地以項目給土地，用地面積必須在達到區(qū)政府規(guī)定的投資強度、產(chǎn)出率、容積率基礎上再予以立項。
工業(yè)用地超過100畝的項目，須報區(qū)政府招商引資工作領導小組審批。
第十六條（土地出讓的其它規(guī)定）
土地出讓的信息和招投標、拍賣、掛牌按國家、市的有關規(guī)定執(zhí)行。
第五章土地儲備資金管理
第十七條（資本金來源）
區(qū)土地儲備中心的資本金由區(qū)財政注入。
第十八條（開發(fā)資金籌措）
區(qū)土地儲備中心的土地儲備開發(fā)資金可采用政府財政注入、融資等方式籌措。銀行融資的具體運作按照《區(qū)人民政府辦公室關于轉發(fā)區(qū)計劃委員會<區(qū)土地儲備開發(fā)貸款運作管理辦法（試行）>等規(guī)定的通知》（金府辦[2003]37號）執(zhí)行。
第十九條(土地出讓收入70％成本部分增值資金的分配)
工業(yè)性土地出讓收入全部返還各鎮(zhèn)；六類經(jīng)營性用地出讓收入中，超過收購、開發(fā)、儲備成本的增值部分，區(qū)與鎮(zhèn)按9：1比例分成，即區(qū)財政得9，鎮(zhèn)得l。區(qū)分得部分，由區(qū)財政局按有關標準和實際需要安排區(qū)土地儲備中心年度正常支出經(jīng)費，同時按一定比例（具體由區(qū)財政局根據(jù)實際按年確定）安排區(qū)土地儲備中心注冊資本金（或發(fā)展資金），其余部分全部上繳區(qū)財政。
第二十條（土地出讓收入中30％出讓金部分的分配）
土地出讓金，由受讓單位按規(guī)定全部繳入市財政后，扣除上繳中央財政5％、輕軌交通建設費3％、土地部門管理費2％和上繳市財政分成部分后，在區(qū)財政所得的部分中，屬工業(yè)性用地的，區(qū)與鎮(zhèn)按1：9比例分成，即區(qū)財政得l，鎮(zhèn)得9；屬六類經(jīng)營性用地的，區(qū)與鎮(zhèn)按9：1比例分成，即區(qū)財政得9，鎮(zhèn)得l。
第二十一條（工業(yè)區(qū)政策）
土地出讓金及土地收益區(qū)實得部分全額納入市級工業(yè)區(qū)專項發(fā)展資金。市級工業(yè)區(qū)專項發(fā)展資金有關享受市級收入部分，根據(jù)市有關工業(yè)區(qū)的文件規(guī)定執(zhí)行。專項發(fā)展資金管理辦法另行制訂。
第二十二條（一城九鎮(zhèn)政策）
楓涇鎮(zhèn)“一城九鎮(zhèn)”規(guī)劃區(qū)內(nèi)的工業(yè)用地和六類經(jīng)營性用地土地使用權出讓收入(包括市財政返還的土地出讓金)，根據(jù)《關于市促進城鎮(zhèn)發(fā)展試點意見實施細則的操作辦法》（滬計區(qū)縣[2002]009號）的精神，全部列入“一城九鎮(zhèn)”建設專項資金，用于楓涇鎮(zhèn)開發(fā)建設。
第二十三條（資金運作機構）
區(qū)土地儲備中心負責對貸款資金的管理、六類用地前期開發(fā)成本的核算和土地出讓收入的收繳。其他職能機構負責所轄區(qū)域內(nèi)工業(yè)用地前期開發(fā)成本的核算和土地出讓收入的收繳。
第二十四條（財政監(jiān)督管理）
區(qū)財政局負責對貸款資金的使用和前期開發(fā)成本、土地出讓收入進行監(jiān)管和審核，對土地收益進行分配和使用的監(jiān)督管理，同時負責監(jiān)督區(qū)土地儲備中心和用款鎮(zhèn)或單位按規(guī)定償還貸款及支付利息。
（一）對市財政返還的土地出讓金，設立專戶管理，按規(guī)定用途和區(qū)政府指定項目編制支出預算，確定專人負責，嚴格?？顚Ｓ?，建立專項資金評估制度，確保資金的使用效益。
（二）所有土地出讓收入70％部分，一律由受讓單位按合同規(guī)定繳入?yún)^(qū)土地儲備中心對應賬戶,土地行政管理部門憑區(qū)土地儲備中心出具的完備憑證辦理權證手續(xù)。區(qū)土地儲備中心按區(qū)政府《關于加強預算外資金管理的實施意見》（金府[2003]29號）的要求,及時足額繳入?yún)^(qū)財政局土地出讓收入專戶，連同各鎮(zhèn)及市級工業(yè)區(qū)分得的土地出讓金實行收支兩條線管理，并由區(qū)財政局會同區(qū)土地儲備中心，根據(jù)用款單位履行協(xié)議情況進行分配或下?lián)堋?/p>
（三）對2003年9月30日以前由區(qū)房地局管理的涉及土地方面的收益結余及往來賬務進行清理結賬，其實際結余部分，由區(qū)房地局說明情況，經(jīng)區(qū)政府審定后，一次性繳入?yún)^(qū)財政局土地收益專戶，實行統(tǒng)一管理和統(tǒng)一安排使用。
第二十五條（資金運作程序）
為使開發(fā)資金正常運轉，土地使用權出讓收入的資金，用自有資金開發(fā)的，對合同出讓總額的70％部分，在資金繳入?yún)^(qū)財政收支兩條線專戶后，即進行核實、分配和下?lián)?；通過區(qū)土地儲備中心貸款資金開發(fā)的，由區(qū)土地儲備中心會同用款單位，根據(jù)《區(qū)土地儲備開發(fā)貸款運作管理辦法（試行）》（金府辦[2003]37號）的要求，安排償還貸款，并實施貸款使用和還本付息的管理。
各鎮(zhèn)及市級工業(yè)區(qū)土地使用權出讓收益的分成所得部分，由區(qū)財政統(tǒng)一管理，建立土地開發(fā)償債基金和基礎設施建設基金，實行?？顚Ｓ?。需用款時，由各鎮(zhèn)財政和市級工業(yè)區(qū)按照規(guī)定用途和用款理由提出申請，區(qū)財政核實后下?lián)?，并實行跟蹤管理?/p>
第二十六條（?？顚Ｓ茫?/p>
按照區(qū)財政專戶統(tǒng)一核算的要求，土地使用權出讓收入的使用必須嚴格按照上級和區(qū)政府規(guī)定的范圍和程序?qū)徟?，任何單位和部門不得擅自截留或移作他用。出讓土地使用權收入屬于國有財政性資金，由區(qū)、鎮(zhèn)兩級政府實行分級管理，并由區(qū)、鎮(zhèn)財政部門負責實施。
第二十七條（審計監(jiān)督）
區(qū)審計局負責對土地儲備、開發(fā)、出讓的資金運作和管理進行全過程審計監(jiān)督。
第六章相關責任
第二十八條（土地征而不用的處置）
本區(qū)各類建設用地“征而不用”，即自辦理土地征用、出讓手續(xù)批準之日起，該建設用地范圍內(nèi)廠房、辦公樓、商品房等主體工程(不包括圍墻、門衛(wèi)室等附屬建筑物)，未開工建設時間超過一年和二年的，區(qū)房地局應當依據(jù)《市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等有關規(guī)定，根據(jù)不同情況，可以分別作出征收土地閑置費、直至無償收回土地使用權等處罰。
第二十九條（土地征多用少的處置）
對“征多用少”，即用地規(guī)模大于建設規(guī)模的項目，區(qū)房地局依據(jù)《市實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，在會同區(qū)計委、區(qū)規(guī)劃局等部門會審基礎上予以調(diào)整，核減用地規(guī)模，在退還有關費用后由區(qū)政府收回土地使用權，并委托區(qū)土地儲備中心儲備、開發(fā)。
第三十條（未達標的處置）
一般工業(yè)項目用地未達到區(qū)政府規(guī)定的投資強度、產(chǎn)出率和容積率標準的，或原承諾的投資和產(chǎn)出未達標的，其地價優(yōu)惠部分在享受區(qū)財政扶持補貼時予以扣除，或者補齊地價、收回土地。
第三十一條（資金違規(guī)使用責任）
按照“?？顚Ｓ谩⒖畹貙钡墓芾碓瓌t，區(qū)土地儲備中心會同區(qū)財政局負責監(jiān)督所貸款項用于對應的土地儲備開發(fā)，融資對應土地不得作其他抵押。貸款、土地挪作他用的，相應損失應當在其帳戶中核減，并追究領導責任，給予行政和經(jīng)濟處分。
第三十二條（違紀違法人員的責任追究）
相關工作人員、，造成重大損失的，或利用職務便利，索取或非法收受他人財物，構成犯罪的，依法追究刑事責任；不構成犯罪的，給予相應的行政處分。
第三十三條（糾紛處理）
有關土地收購儲備、前期開發(fā)利用、出讓中出現(xiàn)糾紛的，爭議雙方可在合同（或協(xié)議）中約定的仲裁機構申請仲裁或者依法向人民法院提訟。
第七章附則
第三十四條（負責解釋）
本辦法由區(qū)房地局、區(qū)財政局、區(qū)計委分別按相關職責負責解釋。
篇2
20xx年農(nóng)村土地征收管理條例
一、土地補償費
土地征收的土地補償費是如何計算的呢?土地補償費一般為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。
二、土地征收的安置補助費
按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。
三、青苗補償標準
對剛剛播種的農(nóng)作物，按季產(chǎn)值的三分之一補償工本費。對于成長期的農(nóng)作物，最高按一季度產(chǎn)值補償。對于糧食、油料和蔬菜青苗，能得到收獲的，不予補償。對于多年生的經(jīng)濟林木，要盡量移植，由用地單位付給移植費;如不能移植必須砍伐的，由用地單位按實際價值補償。對于成材樹木，由樹木所有者自行砍伐，不予補償。
四、其他附著物的補償標準
征收土地需要遷移鐵路、公路、高壓電線、通訊線、廣播線等，要根據(jù)具體情況和有關部門進行協(xié)商，編制投資概算，列入初步設計概算報批。拆遷農(nóng)田水利設施及其它配套建筑物、水井、人工魚塘、養(yǎng)殖場、墳墓、廁所、豬圈等的補償，參照有關標準，付給遷移費或補償費。用地單位占用耕地建房或者從事其它非農(nóng)業(yè)建設時，應當按照《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》的規(guī)定，繳納耕地占用稅。
農(nóng)村征地補償標準要求
1、各項征地補償費用的具體標準、金額由市、縣政府依法批準的征地補償安置方案規(guī)定。
2、土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的確定(有關土地補償費、安置補助費的補償標準)：按當?shù)亟y(tǒng)計部門審定的最基層單位統(tǒng)計年報和經(jīng)物價部門認可的單價為準。
3、按規(guī)定支付的土地補償費、安置補助費尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可增加安置補助費。原土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍的土地管理規(guī)定，已經(jīng)在20xx年3月26日《土地管理法》中刪除。
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現(xiàn)行征地補償制度是由土地管理法確定的，最關鍵的條款是第47條。國務院法制辦主任宋大涵在作草案說明時說，分兩步走，先集中精力對第47條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務院制定條例。
宋大涵表示，從補償原則看，原47條的規(guī)定沒有綜合考慮土地年產(chǎn)值以外的其他因素，包括土地區(qū)位、供求關系以及土地對農(nóng)民的就業(yè)和社會保障功能。從補償標準看，30倍上限規(guī)定過死，不適應不斷變化的經(jīng)濟社會發(fā)展情況和各地不同情況。
草案指出，征收農(nóng)民集體土地補償安置的具體辦法，由國務院制定。依照國務院制定的具體辦法，省、自治區(qū)、直轄市可以規(guī)定補償安置的具體標準。
中國土地學會副理事長黃小虎認為，這是一個很大的進步，符合中央提出的改革征地制度要尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權的精神。
國務院常務會議討論通過的草案，對農(nóng)民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議指出，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，必須推進改革、健全法制，嚴格約束占用耕地。
報告也提出改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。
按照現(xiàn)行的30倍上限估算，目前農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。
《第一財經(jīng)(微博)日報》以占比最大的水稻田的產(chǎn)值計算：全國水稻平均畝產(chǎn)470公斤，以目前稻谷價格2元/公斤可獲940元產(chǎn)值;冬季種植經(jīng)濟作物的產(chǎn)出，按占比最大的油菜籽計算，國家發(fā)改委價格司20xx年報告稱平均每畝產(chǎn)值508元。兩項相加，平均每畝產(chǎn)值在1500元左右。按最高補償30倍計算，最高可獲得4.5萬元/畝左右。
篇3
全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。
任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。
國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。
國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權的除外。
第九條國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。
第十五條國有土地可以由單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)民集體所有的土地，可以由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。土地承包經(jīng)營的期限由承包合同約定。承包經(jīng)營土地的單位和個人，有保護和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務。
農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。
第四十三條任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。
第四十四條建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，應當辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)。
第六十條農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農(nóng)用地的，依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。
篇4
第一條 為加強對土地資源和資產(chǎn)的管理，保護和合理利用土地，充分發(fā)揮土地資源和資產(chǎn)在經(jīng)濟建設中的重要作用，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》及有關法律、法規(guī)的規(guī)定，結合我省實際，制定本條例。
第二條 全省行政區(qū)域內(nèi)土地的使用和管理，均應遵守本條例。
第三條 各級人民政府必須貫徹執(zhí)行十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地的基本國策。堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一出讓土地的原則。
第四條 各級人民政府應當對在開發(fā)、利用、保護和管理土地資源和資產(chǎn)以及進行土地科學研究等方面取得顯著成績的單位和個人，給予表彰和獎勵。
第五條 縣級以上人民政府土地行政主管部門，是本行政區(qū)域內(nèi)國有土地的產(chǎn)權代表，主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地和城鄉(xiāng)地政的統(tǒng)一管理工作。
鄉(xiāng)級人民政府設土地管理人員，負責土地管理工作。
第六條 實行土地有償、有限期使用，逐步培育、完善、規(guī)范土地市場。
第二章 土地的所有權和使用權
第七條 土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。
第八條 下列土地屬于國家所有：
（一）城市土地（依法確認屬于集體所有的土地除外）；
（二）經(jīng)縣級以上人民政府批準撥給集體、個人使用的國有土地和未撥用的林地、草地、水域等；
（三）國家撥給機關、團體、部隊和國有企業(yè)、事業(yè)單位使用的土地；
（四）國家依法征收、沒收的土地；
（五）國家建設依法征用的土地；
（六）依法確認屬于集體所有以外的其他土地。
第九條 下列土地屬于集體所有：
（一）縣級以上人民政府依據(jù)國家和省人民政府有關文件的規(guī)定，已確定給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的土地；
（二）農(nóng)村的宅基地、自留山、自留地、自留塘；
（三）依法確認屬于集體所有的其他土地。
第十條 各級人民政府要加強土地的權屬管理。縣級以上人民政府辦理土地權屬登記，頒發(fā)《國有土地使用證》、《集體土地所有證》、《集體土地建設用地使用證》，確認國有土地的使用權和集體土地的所有權。
跨縣（市、區(qū)）使用土地的單位或者個人，按行政區(qū)劃分別到土地所在地縣級人民政府辦理土地權屬登記，由土地所在地縣級人民政府核發(fā)土地使用證。
確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理。
第十一條 改變土地所有權、使用權的，在政府批準文件之日起30日內(nèi)，到原發(fā)證機關辦理權屬變更登記手續(xù)，更換證書。
任何單位和個人出賣、轉讓房屋等地上附著物，涉及土地權屬變更的，須在地上附著物權屬變更之日起30日內(nèi)，到原發(fā)證機關辦理土地權屬變更登記手續(xù)，更換證書。
第十二條 承包集體所有的土地和全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，承包者依法享有承包合同規(guī)定的經(jīng)營權、合法收益權，同時承擔合理利用和保養(yǎng)土地的義務。
第十三條 國有土地的使用權可以依法出讓、轉讓、出租、抵押，其管理權限和管理辦法由省人民政府另行規(guī)定。
集體所有的土地必須先行征用轉為國有土地后方可出讓土地使用權。
第十四條 土地所有權和使用權爭議，由當事人協(xié)商解決；協(xié)商不成的，由人民政府負責處理。
全民所有制單位之間、集體所有制單位之間、全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地所有權和使用權爭議，由縣級以上人民政府處理。
個人之間、個人與全民所有制單位或集體所有制單位之間的土地使用權爭議，由鄉(xiāng)級人民政府或者縣級人民政府處理。
有爭議雙方分屬本省兩個以上行政區(qū)域的，由爭議雙方所在地行政區(qū)域的上一級人民政府解決。
當事人對有關人民政府的處理決定不服的，可以依照有關法律法規(guī)申請復議或者提起訴訟。
在土地所有權和使用權爭議解決以前，任何一方不得改變土地的現(xiàn)狀，不得破壞土地上的附著物。
第三章 土地的利用和保護
第十五條 縣級以上人民政府負責編制土地利用總體規(guī)劃，報上一級人民政府批準后執(zhí)行。土地利用總體規(guī)劃如需調(diào)整，須報請原批準機關批準。
各類用地規(guī)劃應當符合土地利用總體規(guī)劃。
城市規(guī)劃區(qū)的土地利用應當符合城市規(guī)劃；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設的土地利用應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設規(guī)劃。
在江河、湖泊管轄區(qū)、各種類型的保護區(qū)、風景旅游區(qū)內(nèi)，土地利用應當符合該區(qū)的綜合開發(fā)利用規(guī)劃。
國有農(nóng)、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的土地利用規(guī)劃，應當在符合當?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃的前提下，由其自行編制，經(jīng)主管部門審核，報縣級以上人民政府批準。
第十六條 各級人民政府要制定土地開發(fā)規(guī)劃，合理開發(fā)土地資源。加大土地保養(yǎng)措施，防止土壤退化。整治廢棄地，因地制宜合理利用荒山、荒地。
開發(fā)國有荒山、荒地用于農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)生產(chǎn)的，由縣級以上人民政府批準，可以確定給開發(fā)者使用。
第十七條 一次性開發(fā)國有荒山、荒地的審批權限如下：
（一）200公頃以下的，由縣級人民政府批準；
（二）200公頃以上333公頃以下的，由市、州人民政府批準；
（三）333公頃以上666公頃以下的，由省人民政府批準；
（四）666公頃以上的，按《中華人民共和國土地管理法實施條例》的有關規(guī)定執(zhí)行。
第十八條 縣級以上人民政府必須控制本轄區(qū)內(nèi)各項建設用地總量。
建設用地計劃由縣級以上人民政府土地行政主管部門根據(jù)上級下達的年度用地計劃指標編制，經(jīng)計劃部門綜合平衡后下達，由土地行政主管部門和計劃部門監(jiān)督實施。
指令性建設用地計劃不得超出本年度計劃指標。
第十九條 縣級以上人民政府應當劃定基本農(nóng)田保護區(qū)。城市人民政府應當劃定菜田保護區(qū)。
基本農(nóng)田保護區(qū)和菜田保護區(qū)的土地，除國家重點建設項目外一般不得占用；確需占用的，依法按最高標準收取土地稅費。
第二十條 從事磚瓦和其他建材業(yè)生產(chǎn)，應當嚴格控制占用耕地，嚴禁占用菜田和基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)的耕地。
第二十一條 各類開發(fā)區(qū)選址、用地應征求土地行政主管部門意見，并依法嚴格審批。
第二十二條 承包經(jīng)營土地造成荒蕪的，由縣級人民政府土地行政主管部門向承包者征收荒蕪費。其標準：荒蕪1年的，按該地前3年平均年產(chǎn)值的1倍計收；荒蕪2年的，按該地前3年平均年產(chǎn)值的2倍計收，并由原發(fā)包單位收回土地。
征收的荒蕪費應由縣級財政專戶存儲，用于農(nóng)田基本建設和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
第二十三條 任何單位和個人從事采礦、采石、挖沙、取土等經(jīng)營活動占用耕地或者造成耕地破壞的，必須按照有關規(guī)定辦理用地手續(xù)，并向所在地的縣級土地行政主管部門預交復墾保證金。用地單位或者個人按照國務院《土地復墾規(guī)定》對土地復墾后，縣級土地行政主管部門應當退回復墾保證金。
復墾保證金收取標準，為所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）糧食作物前3年平均年產(chǎn)值的4－5倍。
第二十四條 占用耕地進行建設的單位和個人，應當按國家和省的規(guī)定交納耕地占用稅。征用城市郊區(qū)已開發(fā)的菜田，應繳納新菜田開發(fā)建設基金。
每畝新菜田開發(fā)建設基金收取標準，按該地被征用前3年的平均年產(chǎn)值加倍計算：長春市、吉林市為12－14倍；四平市、遼源市、通化市、渾江市、白城市、松原市、延吉市、琿春市為8－12倍；其他縣（市）及工礦區(qū)為6－8倍。
新菜田開發(fā)建設基金，按征用土地審批權限由土地管理部門收繳，財政專戶存儲，用于繳納此項基金所在市、縣的新菜田開發(fā)建設，?？顚Ｓ?，任何單位和個人不得截留、挪用。
第二十五條 使用國有土地有下列情況之一的，按征用土地批準權限，由土地行政主管部門報縣級以上人民政府批準，收回用地單位的土地使用權，注銷土地使用證：
（一）用地單位已經(jīng)撤銷、遷移或破產(chǎn)的；
（二）未經(jīng)原批準機關同意，連續(xù)兩年未使用的；
（三）公路、鐵路、機場等經(jīng)核準報廢的；
（四）單位自辦的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)基地停辦、無力自行耕種和擅自轉讓、出租、抵押的。
第二十六條 任何單位和個人未經(jīng)縣級以上人民政府批準，不得在自留地、自留山、飼料地以及承包的農(nóng)、林、牧、漁、參、葦業(yè)等土地上，建造住宅、取土挖砂、開礦建廠、脫坯燒磚。
第二十七條 任何單位和個人不得以任何手段騙取批準使用土地。
第二十八條 居民的宅基地應按下列標準劃定：
（一）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村農(nóng)業(yè)戶居民宅基地面積最高標準為330平方米；城市郊區(qū)、市區(qū)所轄鄉(xiāng)和建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、工礦區(qū)農(nóng)業(yè)戶居民（含一方是農(nóng)業(yè)戶口的居民）的宅基地面積最高標準為270平方米。
（二）市區(qū)和縣城居民宅基地面積最高標準為120平方米；市區(qū)和縣城以外的非農(nóng)業(yè)戶居民宅基地面積最高標準為220平方米。
（三）國有農(nóng)、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的職工宅基地面積最高標準為270平方米。
第二十九條 土地開發(fā)利用和進行城鄉(xiāng)建設使用土地，要遵守國家和省環(huán)境保護及水土保持的有關規(guī)定，不得造成土地沙化、鹽漬化、土地污染和水土流失。
第三十條 在城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，已取得建設用地使用權的，要在其批準建設用地范圍內(nèi)改建、擴建的，應先辦理建設用地審核手續(xù)，竣工后再申請辦理土地登記手續(xù)。
任何單位和個人應當按照批準的用途使用土地，確需改變用途的，必須到原批準機關重新辦理審批手續(xù)。
第三十一條 有下列情形之一，不再批給建設用地：
（一）使用土地超過用地定額的；
（二）已劃撥的用地，未使用或者尚未全部使用的；
（三）積欠土地稅費的；
（四）非法占用土地尚未處理的；
（五）有其他違反土地管理法規(guī)的行為，尚未處理的。
第三十二條 縣級以上人民政府土地行政主管部門的監(jiān)察人員，憑省人民政府頒發(fā)的《土地管理監(jiān)察證》，對本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理和使用行使監(jiān)督檢查權。被監(jiān)察的單位和個人必須如實提供有關資料和情況，不得以任何借口拒絕監(jiān)督檢查。
第四章 使用國有土地的管理
第三十三條 使用國有土地，必須經(jīng)縣級以上人民政府批準。
在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)使用國有土地的批準權限為：縣級人民政府批準6670平方米以下；長春市人民政府批準6670平方米以上33350平方米以下；其他市、州人民政府批準6670平方米以上20010平方米以下；省人民政府批準20010平方米（對長春市33350平方米）以上1334000平方米以下。
在城市規(guī)劃區(qū)外使用國有土地的批準權限，按照征用土地的批準權限辦理。
第三十四條 新增商業(yè)、金融、旅游、服務業(yè)、商品房屋和涉外工程及其他經(jīng)營性用地，主要應當通過拍賣、招標等平等競爭的出讓方式取得。
國家投資的黨政機關、行政事業(yè)單位辦公用地、軍事設施用地、公共設施和公益事業(yè)用地及福利性住宅用地等非經(jīng)營性用地，可采取行政劃撥方式提供。
第三十五條 以出讓方式取得的土地使用權的轉讓，原土地使用者應當依法繳納土地增值稅，并辦理變更登記手續(xù)。
第三十六條 在城鎮(zhèn)臨時占用國有土地，應當按《吉林省城市規(guī)劃條例》的有關規(guī)定辦理。
臨時用地的一次批準期限不得超過兩年，使用期滿，應及時歸還。需要繼續(xù)使用的，要到原批準機關重新辦理臨時用地手續(xù)。
在臨時使用的土地上不得修建永久性建筑物。土地原使用狀況造成破壞的，由占地單位或者個人負責恢復。
第三十七條 以行政劃撥方式取得的土地使用權在轉讓、出租、抵押和其他形式的交易活動前，必須簽訂土地使用權出讓合同，并補交土地使用權出讓金，或者以轉讓、出租、抵押所獲收益抵交土地使用權出讓金。
第三十八條 以行政劃撥方式取得的土地使用權的企業(yè)被有償兼并或者被拍賣，土地使用權隨之轉移，原土地使用者應按一定比例補交出讓金，同時辦理變更登記手續(xù)。
第三十九條 任何單位和個人以行政劃撥方式取得的土地使用權可以入股或者聯(lián)營。入股或者聯(lián)營前須由縣級以上人民政府指定的土地評估機構對土地先行評估（涉及房產(chǎn)或市政設施的，由房、地產(chǎn)評估機構進行聯(lián)合評估），并按有關規(guī)定補交出讓金。入股和聯(lián)營各方按相應份額享有部分土地使用權。
第四十條 在以行政劃撥方式取得土地使用權的土地地上聯(lián)合進行非經(jīng)營性項目建設，參建方按出資比例享有相應的土地使用權。
第四十一條 國有農(nóng)、林、牧、漁、參、葦場（站）和水庫等單位的職工及其他人員使用該單位具有使用權的土地建造住宅的，須經(jīng)該單位同意，土地行政主管部門審核，報縣級以上人民政府批準。
第四十二條 縣級以上人民政府土地行政主管部門依法對土地使用權的出讓、轉讓、出租、抵押、終止進行監(jiān)督檢查。
第四十三條 軍隊以及鐵路等大中型企業(yè)使用國有土地，必須依法接受當?shù)厝嗣裾墓芾砗捅O(jiān)督。
第五章 使用集體土地的管理
第四十四條 凡使用集體土地進行建設及興辦社會公共事業(yè)的單位和個人，必須按國家有關規(guī)定持項目批準文件和資金證明，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出用地申請，經(jīng)審核同意，報縣級以上人民政府批準。用地單位和個人按國家和省的規(guī)定交納土地管理費后，由土地行政主管部門核發(fā)用地許可證，并劃撥土地。
占用耕地的單位和個人還須持土地行政主管部門核發(fā)的用地許可證，到財政部門依法納稅，土地行政主管部門憑財政部門開具的納稅收據(jù)或免稅證明，劃撥土地。
第四十五條 一個建設項目需要使用的土地，應當按照土地的實際地類，根據(jù)總體設計一次申請批準，不得化整為零；根據(jù)總體設計需要分期建設的項目，應當分期征用土地，不得先征待用；修建鐵路、公路和輸油、輸水等管線需要使用土地的，可以分段申請批準，辦理用地手續(xù)。
建設項目竣工后30日內(nèi)，建設用地單位應向原審批機關申報，由原批準機關對用地情況進行檢查、驗收，并依照本條例第十一條的規(guī)定，辦理土地權屬登記手續(xù)。
第四十六條 征用土地的批準權限如下：
（一）縣級人民政府批準耕地2000平方米以下，其他土地6670平方米以下。
（二）長春市人民政府批準菜田2000平方米以下，耕地2000平方米以上33350平方米以下，其他土地6670平方米以下133400平方米以下；其他市、州人民政府批準菜田2000平方米以下，耕地2000平方米以上20010平方米以下，其他土地6670平方米以上66700平方米以下。
（三）長春、吉林市人民政府在國務院確定的開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)批準耕地20010平方米以上667000平方米以下，其他土地66700平方米以上133400平方米以下。
（四）省人民政府批準菜田2000平方米以上、耕地20010平方米（對長春市33350平方米）以上667000平方米以下，其他土地66700平方米（對長春市133400平方米）以上1334000平方米以下。
鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設和公共設施、公益事業(yè)建設用地的批準權限，按照前款規(guī)定辦理。
第四十七條 工程項目施工，需要材料堆場、運輸通路和其他臨時設施的，應當在征用的土地范圍內(nèi)安排。確實需要另行增加臨時用地的，由建設單位向批準工程項目的機關提出臨時用地數(shù)量和期限的申請，經(jīng)批準后，同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織簽訂臨時用地協(xié)議，并按該土地前3年平均年產(chǎn)值逐年給予補償。
架設地上線路、鋪設地下管線、建設其他地下工程、進行地質(zhì)勘探等，需要臨時使用土地的，由當?shù)乜h級人民政府批準，并按照前款規(guī)定給予補償。
建設單位為選擇建設位置，需要對土地進行勘測的，應當征得當?shù)乜h級人民政府同意；造成損失的，應當補償。
其他臨時使用集體土地超過兩個月以上的，按照征用土地的審批權限，由縣級以上人民政府批準。
臨時使用集體土地的使用年限和要求按照本條例第三十六條第二、三款規(guī)定執(zhí)行。
第四十八條 征用土地，用地單位應按下列標準支付土地補償費：
（一）城鎮(zhèn)及其郊區(qū)的菜田、工礦區(qū)的菜田、精養(yǎng)魚塘，為該地被征用前3年平均年產(chǎn)值的5－6倍；
（二）水田、園地和本條第（一）項規(guī)定以外的菜田，為該地被征用前3年平均年產(chǎn)值4－5倍；
（三）旱田地、人工草場，為該地被征用前3年平均年產(chǎn)值的3－4倍；
（四）林地、葦塘和人工草場以外的草地、精養(yǎng)魚塘以外的養(yǎng)魚水域，為所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）旱田地前3年平均年產(chǎn)值的2－3倍；
（五）其他土地，為所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）旱田地前3年平均年產(chǎn)值的1－2倍。
第四十九條 征用土地時，用地單位還應支付安置補助費。征用耕地的安置補助費，按照《中華人民共和國土地管理法》第二十八條的規(guī)定計算。征用其他有收益土地的安置補助費，為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的2倍以上，最高不得超過10倍。征用空閑地和荒山、荒地等無收益的土地不支付安置補助費。
第五十條 依照本條例第四十八條和第四十九條規(guī)定支付的土地補償費、安置補助費，尚不能使用需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和，不得超過該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的20倍。
第五十一條 被征用的土地上有青苗的，用地單位應支付青苗補償費，其標準為該作物一個栽培期的產(chǎn)值。
被征用土地上有房屋、水井、樹木以及其他附著物的，應按有關規(guī)定或雙方約定的標準給予補償；沒有規(guī)定或約定的，由有關部門根據(jù)實際損失價值確定。
征用土地協(xié)議書簽訂后，在協(xié)議書中標明的擬征用的土地上新栽種的樹木和新建的設施，不予補償。
第五十二條 國家建設征用土地的各項補償費和安置補助費，除被征用土地上屬于個人的附著物和青苗的補償費給付本人外，由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助，不得挪作他用，任何單位和個人不得占用。
第五十三條 因征用土地造成的多余勞動力的就業(yè)和不能就業(yè)勞動力的安置，按《中華人民共和國土地管理法》第三十一條的規(guī)定和省有關規(guī)定執(zhí)行。
第五十四條 任何單位和個人同農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織共同投資興辦的聯(lián)營企業(yè)，經(jīng)批準使用集體所有土地的，可以按照國家建設征用土地的規(guī)定實行征用，也可以由農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織按照協(xié)議將土地的使用權作為聯(lián)營條件。
第五十五條 征用土地由縣級以上人民政府土地行政主管部門委托征地工作機構統(tǒng)一組織實施。
用地單位應向征地工作機構支付相應的服務費用。
未經(jīng)縣級以上人民政府土地行政主管部門同意，任何單位和個人不得與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂用地協(xié)議。
第五十六條 國家征用土地，被征地單位和個人必須服從，對無理拒絕、妨礙、阻撓或者拖延的，縣級以上人民政府可以強制執(zhí)行。因無理拒絕、妨礙、阻撓或者拖延而造成的經(jīng)濟損失，由被征地單位和個人賠償。
被征地單位和個人對縣級以上人民政府作出的強制執(zhí)行決定不服的，可以依照有關法律法規(guī)申請復議或者提起訴訟。
第五十七條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村農(nóng)業(yè)建設用地，用地單位應到縣級土地行政主管部門辦理變更登記手續(xù)。
第五十八條 農(nóng)村居民建造住宅，使用耕地的，須經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核，報縣級人民政府批準；使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準，報縣級人民政府土地行政主管部門備案。
由于遷居等原因騰出的宅基地，由集體經(jīng)濟組織收回，統(tǒng)一安排使用。出賣、出租住房后在當?shù)卦偕暾堈氐?，不予批準?/p>
第五十九條 城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民和回鄉(xiāng)定居的臺灣同胞、港澳同胞、華僑和在我省長期居住的外僑，需要使用集體土地建造住宅的，依照《中華人民共和國土地管理法實施條例》的規(guī)定辦理審批手續(xù)，并參照征用土地的標準支付補償費和安置補助費。
第六十條 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企事業(yè)建設使用村農(nóng)民集體所有土地的，參照征用土地的標準支付補償費和安置補助費，并妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。
篇5
一、五年來土地政策參與宏觀調(diào)控的成效和基本經(jīng)驗
2003年，中央正式提出運用土地政策參與宏觀調(diào)控，這是中國特色社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。計劃經(jīng)濟時期實行計劃調(diào)控，20世紀80年代改革開放初期主要采取財政、貨幣政策調(diào)控，沒有涉及到土地。90年代伴隨土地和房地產(chǎn)市場的產(chǎn)生和不斷發(fā)育，國家提出加強土地市場調(diào)控?，F(xiàn)階段隨著市場經(jīng)濟制度和體制框架基本建立，從對土地市場調(diào)控轉變?yōu)檫\用土地政策參與宏觀調(diào)控，從針對行業(yè)調(diào)控轉變?yōu)獒槍暧^經(jīng)濟的調(diào)控，不僅給土地管理提出了新任務、新要求和新目標，而且使國家的宏觀調(diào)控進入一個具有鮮明時代特征的新時期。
（一）土地政策參與宏觀調(diào)控的主要成效
回顧五年實踐，土地政策參與宏觀調(diào)控，主要運用土地規(guī)劃政策、土地供應政策、土地價格政策、土地稅收政策以及必要的行政手段對經(jīng)濟發(fā)展進行調(diào)控，總的來看，取得較為明顯成效。其中，土地規(guī)劃政策從總體上對土地利用實行用途管制，起到根本性的控制作用，在具體效果表現(xiàn)上，土地供應政策最為直接，效果也最為顯著，土地價格和稅收政策發(fā)揮了一定的作用，但效果不是很明顯。
1．土地供應與經(jīng)濟增長基本相適應。2003年下半年以來，針對部分地區(qū)、行業(yè)投資過熱的勢頭，國家采取了相對緊縮、“有保有壓”的土地供應政策，嚴把建設用地供應閘門。2004年土地供應219670.32公頃，比2003年減少23.3%，2005年土地供應180326.54公頃，比2004年下降17.9%。2006年雖比2005年有所回升，但仍比2004年減少7%，比2003年減少28.7%。
圖1 1999年以來我國土地供應與GDP趨勢圖
土地供應的適時適度調(diào)整在保證經(jīng)濟發(fā)展用地需求的同時，也對國民經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展起到先行調(diào)節(jié)作用。
2．土地政策約束了固定資產(chǎn)投資過快增長。從固定資產(chǎn)投資增長情況來看，在貨幣、財政、產(chǎn)業(yè)和土地等一系列宏觀調(diào)控政策作用下，固定資產(chǎn)投資增速在2004年初達到峰值后持續(xù)下降。2006年全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長24.5%，低于2004年和2005年的28.8%和27.2%。2007年上半年固定資產(chǎn)投資同比增長26.7%，增速比上年同期回落4.6個百分點（見圖2），其中，高耗能、高污染行業(yè)投資分別增長14.3%和25.1%，同比分別回落2個百分點和17.2個百分點。從圖2可以看出，2003年以來，建設用地供應始終都是在固定資產(chǎn)投資增長的下線波動。
圖2 1999年以來我國土地供應量與城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長率
注：土地供應數(shù)據(jù)來源同上，城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局。
3．供地政策促進產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整與優(yōu)化。2006年12月，國土資源部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合了新版《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，對一些低水平重復建設項目和大量耗費資源的建設項目，做出了明確的限制和禁止用地規(guī)定，促使經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)工業(yè)用地比重開始降低。根據(jù)對北京、上海、廣州、南京等11個重點城市的監(jiān)測統(tǒng)計，2007年1-5月份，工業(yè)用地供應總量占土地供應總量的35%，結構漸趨合理。而從全國情況來看，2007年二季度，工業(yè)用地比重降到40%，是2005年以來比重的最低點，房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他用地比例都有所提高。在工業(yè)用地內(nèi)部，制造業(yè)用地結構調(diào)整不斷優(yōu)化，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市，土地供應向中高技術密集型產(chǎn)業(yè)集中趨勢明顯。
4．逐步優(yōu)化區(qū)域發(fā)展格局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。配合國家區(qū)域發(fā)展政策，土地供應呈現(xiàn)出中西部比重提高、東部比重有所下降的區(qū)域變化特征。2007年上半年中部地區(qū)土地供應25355.25公頃，同比增加56.4%，占全國土地供應總量的22.0%，比重提高2.8個百分點，其中，工礦倉儲用地供應總量同比增加81.2%。西部地區(qū)土地供應35673.31公頃，同比增加154.5%，占全國土地供應總量的30.9%，比重提高14.3個百分點，工礦倉儲用地供應總量同比增加132.7%。
圖3 2004年以來我國土地供應東、中、西分布比例變動情況
注：土地供應分布比例數(shù)據(jù)來源于中國土地市場動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。
5．推進土地節(jié)約集約利用，促進經(jīng)濟發(fā)展方式的根本轉變。2004年以來，各地最大限度地利用存量土地，基本扭轉了建設用地供應主要依靠新增建設用地的局面，多年來建設用地供應中存量用地所占比例始終保持在50%以上。從全國來看，2003年以來單位土地供應面積城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額增加量和GDP增加量都有顯著的提高（見圖4和圖5）。
圖4 2000年以來單位土地供應面積固定資產(chǎn)投資增加量變動情況
6．優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)用地結構，保障了民生用地需求。2005年，房地產(chǎn)開發(fā)用地和住宅用地供應持續(xù)下降后，房地產(chǎn)開發(fā)投資增長速度由2004年初的50.2%，回落到2005年的20.9%，2006年為21.8%。宏觀調(diào)控政策出臺后，各地普遍加大了普通商品住宅用地和經(jīng)濟適用住房用地供應量。2006年，普通商品住宅用地供應32540公頃，比2005年增加21.3%，占住宅用地供應量的72.1%，同比提高3.4個百分點。2007年上半年，普通商品住宅用地供應18806公頃，比2006年同期增加34.0%，占住宅用地供應量的81.0%，比2005年提高6.3個百分點；經(jīng)濟適用住房用地供應1701.54公頃，比2006年同期增加2.1%。同時，各地積極采取措施，消化存量建設用地用于房地產(chǎn)開發(fā)，2005年以來各季度房地產(chǎn)開發(fā)用地供應中存量用地比例始終保持60%以上，2006年達67.2%，今年上半年為63.5%。
圖5 2000年以來我國單位土地供應面積GDP增加量變動情況
（二）土地政策參與宏觀調(diào)控的基本經(jīng)驗
經(jīng)歷五年的實踐，我們逐步深化了對土地政策參與宏觀調(diào)控規(guī)律性認識，為今后的調(diào)控積累了經(jīng)驗。
1．科學確定土地政策在宏觀調(diào)控中的地位和作用。國家進行宏觀調(diào)控必須綜合運用貨幣政策、財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、分配政策等多種政策工具，采取經(jīng)濟、法律和行政等多種調(diào)控手段。土地政策在國家總的調(diào)控政策體系的統(tǒng)領和部署下，既要積極主動“參與”，充分發(fā)揮土地及土地政策的調(diào)控特點和優(yōu)勢，與其他調(diào)控政策和手段密切配合，又要恰如其分考慮自身的地位和角色，不可能成為“主導”，更不能單槍匹馬，包攬全局。
2．總量與結構調(diào)控密切結合，實施供需雙向調(diào)控。土地政策參與宏觀調(diào)控必須通過供需雙向調(diào)節(jié)，既要加強總量調(diào)控，實現(xiàn)土地供給與經(jīng)濟發(fā)展和固定資產(chǎn)投資的總量平衡，又要按照“區(qū)別對待、分類指導、有保有壓”的原則，始終把結構性調(diào)控放在突出位置，特別是土地的用途結構、產(chǎn)業(yè)結構和地區(qū)結構，充分體現(xiàn)促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整的方針。優(yōu)先保證關系國計民生和增長國力的重大項目、高新技術項目和居民住宅用地。通過土地政策積極支持西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地、四大主體功能區(qū)和綜合配套改革試驗區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)國家地區(qū)間的均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，認真執(zhí)行禁止類和限制類項目用地的規(guī)定。引導土地的合理需求和消費，倡導理性消費和集約使用的理念。
3．調(diào)控目標明確適當，突出重點。土地政策參與宏觀調(diào)控有著多重目標，如促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長，保持物價基本穩(wěn)定，有利于擴大就業(yè)，保障城鄉(xiāng)居民社會民生。同時，在一個時期內(nèi)，必須選擇主導目標，解決最突出的主要矛盾，如2003 -2004年針對開發(fā)區(qū)和大學城違規(guī)設立、圈占土地、部分行業(yè)和地區(qū)投資增速過快問題；2005 -2006年針對房地產(chǎn)市場運行中出現(xiàn)的價格上漲過快、供求結構矛盾突出問題；2007年重點在遏制工業(yè)用地低成本過度擴張和保障民生用地等方面進行調(diào)控。但各年的階段性目標應與總目標相一致。
4．先期調(diào)控與后期監(jiān)管前后協(xié)調(diào)，相互促進。要使土地政策參與宏觀調(diào)控取得預期效果，需要信息收集、政策決策、執(zhí)行力度和事后評價反饋等各個環(huán)節(jié)緊密相扣，缺一不可，逐漸形成有效的監(jiān)督約束機制，實現(xiàn)先期調(diào)控與后期監(jiān)管的前后協(xié)調(diào)、聯(lián)動、相互促進，確保調(diào)控政策得到貫徹落實。如中央政府通過建立國家土地督察制度加強了對地方政府執(zhí)行國家土地調(diào)控政策情況的監(jiān)督檢查，建立了有效的監(jiān)督約束機制。
5．深入解決體制和機制問題，標本兼治。土地政策參與宏觀調(diào)控不僅是通過土地政策對宏觀經(jīng)濟的干預，實際上是深層次調(diào)整經(jīng)濟關系，解決大量的經(jīng)濟體制和機制問題，所以，必須積極探索建設標本兼治的宏觀調(diào)控模式與方式。正因為如此，近年來28號文、31號文關于土地管理體制和機制等方面規(guī)定，以及土地管理體制改革等措施對土地政策參與宏觀調(diào)控具有重要的意義，為土地政策參與宏觀調(diào)控創(chuàng)造了制度、體制和機制的基礎，有利于實現(xiàn)標本兼治。
6．不斷探索研究新情況和新問題，理論創(chuàng)新。土地政策參與宏觀調(diào)控是發(fā)展中國特色社會主義的嶄新課題和偉大實踐，需要不斷發(fā)現(xiàn)新情況、研究新問題、尋求新對策。幾年來，社會各界特別是經(jīng)濟理論界進行了大量的研究和探討，同時國土資源部密切關注理論和實踐研究動態(tài)，組織部屬單位研究土地政策參與宏觀調(diào)控新情況和新動向，在中國特色社會主義理論體系的指導下，進行理論創(chuàng)新和實踐探索，從而使這項研究工作不斷推向前進，為土地政策參與宏觀調(diào)控提供了強有力的理論支撐。
二、構建中國特色土地政策體系突出的理論和實踐問題
土地政策參與宏觀調(diào)控作為中國特色社會主義市場經(jīng)濟理論體系重要組成部分，必須立足中國特色土地問題的實際，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，在發(fā)展中不斷推進。目前主流經(jīng)濟學的基本觀點是土地需求是一種被動的“引致需求”，土地的價格主要由需求決定而與供給無關，所以是宏觀經(jīng)濟決定土地市場而不是相反。上述理論考察的是土地存量與宏觀經(jīng)濟的關系，而在中國特色土地制度前提下，土地政策參與宏觀調(diào)控必須基于中國現(xiàn)階段工業(yè)化、城市化、市場化、信息化等基本國情，分析土地全部流量（如實物量和價值量）以及土地利用結構的變化（如農(nóng)地轉為非農(nóng)建設用地）對經(jīng)濟增長和波動的影響，簡言之，就是土地屬性變化和土地用途轉變產(chǎn)生的一系列的理論和實踐問題。
（一）土地資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”屬性對制度和實踐的嚴峻挑戰(zhàn)
在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，土地特別是經(jīng)過開發(fā)的建設用地，既是資源，又是資產(chǎn)，更是資本，集實物形態(tài)和價值形態(tài)于一身，而且隨著市場經(jīng)濟的發(fā)育和強大，作為價值形態(tài)的資本作用愈來愈突出和明顯，不僅與貨幣資本、產(chǎn)業(yè)資本并行或交叉運行，而且彼此交織和相互作用。一旦土地進入市場交易、抵押和證券市場，土地就成為資本，能夠創(chuàng)造利潤和增值，人們可以利用土地進行投資或投機。目前對土地的價值屬性及建設用地資本流通缺乏與時俱進的理論研究和制度創(chuàng)新。
1．土地資本運行指標在宏觀經(jīng)濟運行中得不到反映和體現(xiàn)。土地作為國家重要資源，雖已經(jīng)納入2002年頒布實施的國民經(jīng)濟核算體系中，并明確規(guī)定進行實物量核算，但該指標體系存在明顯不足：第一，只有土地資源實物量指標，而無價值量指標；第二，對城鎮(zhèn)建設用地沒有單獨列出，既無價值量又無實物量指標；第三，國家綜合統(tǒng)計部門對土地特別是城市建設用地及其資本價值缺乏全面和適時統(tǒng)計和分析；第四，相關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)混亂，信息不對稱，給分析判斷造成困難?；谏鲜鲈颍瑖以诜治龊暧^經(jīng)濟運行情況及前景，提出預警信號時缺乏對土地指標的分析。
2．劃撥用地隱含的資本屬性得不到體現(xiàn)。城市建設用地中劃撥土地賦有資本屬性，但是由于政策原因，不論是計劃經(jīng)濟時期劃撥的土地還是土地市場建立后依法劃撥的土地，都是作為資源劃撥。然而，在現(xiàn)實的經(jīng)濟活動和社會再生產(chǎn)過程中，土地都是作為生產(chǎn)經(jīng)營要素，按照資本形態(tài)參與企業(yè)運轉并獲得利潤，而這部分利潤即土地經(jīng)營收入及自然增值的分配和占有卻隱而不顯，不僅造成國有資產(chǎn)的嚴重流失，而且造成企業(yè)嚴重的不公平競爭。
（二）宏觀經(jīng)濟環(huán)境和土地制度阻礙和抑制土地政策的調(diào)控作用
從宏觀環(huán)境看，目前我國行政管理體制和財稅金融體制還不完善，官員政績考核制度和地方之間的競爭使得各地競相以提高GDP為首要，甚至唯一目標，城市化、工業(yè)化進程的加速推進呈現(xiàn)擴張用地的特征。從微觀環(huán)境看，現(xiàn)行土地產(chǎn)權制度還不完善，土地市場體系還不健全，執(zhí)法監(jiān)察和監(jiān)督作用顯得力不從心。最突出的是：
1．城市土地產(chǎn)權結構層次復雜且混亂。中央政府擁有全國城市土地的名義所有權，而實際所有權掌握在地方政府手里。用地單位（企業(yè)）的使用權，劃撥出讓來不同、無償有償混雜不清，住房業(yè)主的土地產(chǎn)權完全虛置。作為土地所有者、經(jīng)營者和管理者的代表集合，地方政府既要實現(xiàn)土地收益最大化，又要為招商引資提供優(yōu)惠條件，既要集約節(jié)約用地，又要加快經(jīng)濟發(fā)展，處于深度矛盾之中，權衡結果往往破壞了市場機制，熱衷于擴大建設用地征收和供應規(guī)模，售賣大宗土地或“地王”，從而獲得城市建設資本和發(fā)展資金，于是使擁有大量貨幣資本的企業(yè)和個人在不違背現(xiàn)有法律的前提下，可以無限制地購買大片土地或建設高檔住宅，獲得土地增值收益，形成有限的城市建設用地資源趨向于集中或壟斷，損害公眾利益。
2．城鄉(xiāng)土地二元結構導致城鄉(xiāng)土地市場分割。目前農(nóng)村土地市場與城市土地市場分割，征地補償與土地市場脫離，國家征地價格與政府供應價格反差懸殊。其結果：一方面，地方政府違法強制征占耕地現(xiàn)象嚴重，土地違法案件依然非常突出；另一方面，農(nóng)民集體隨意轉變土地用途，“小產(chǎn)權房”、“以租代征”等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。二元結構導致城鄉(xiāng)左右夾攻農(nóng)業(yè)用地。
3．建設用地交易缺乏法律依據(jù)和制度保障。現(xiàn)有的法律充其量只有對城市國有土地的單向（政府對使用者）出讓規(guī)定，對城鄉(xiāng)兩種所有權之間的土地交易，對城市使用者之間的交易，對城鄉(xiāng)使用者的土地交易等多種主體的土地交易都缺乏應有法律規(guī)定和制度保障。因此，對現(xiàn)實中存在的多種形態(tài)和用途的土地交易只能按照各自的理解和利益出發(fā)解讀。如，所謂“小產(chǎn)權房”的不同理解和爭論是制度缺陷的表現(xiàn)。
（三）工業(yè)化、城市化進程中的土地問題日益突出
1．工業(yè)化、城市化造成對土地巨大壓力。改革開放以來，特別是第九個五年計劃實施以來，我國城市化進一步加快。1978年我國的城市化率為17.29%，而到2006年底達43.90%。
1995―2006年城市化率提高情況表
從上表看出，從1996年開始，我國城市化速度明顯加快，城市化率的年增長速度超過或接近1.44個百分比，以后10年城市人口一直以每年2100多萬的數(shù)量增加，共增加了近2億。人口的轉移必然帶來土地用途的改變，大量農(nóng)業(yè)用地轉變?yōu)槌鞘杏玫亍?億多城鎮(zhèn)人口在當年的用地水平下，至少需要2萬多平方公里的土地，即每年至少2100平方公里（315萬畝）。
2．工業(yè)化、城市化進程中暴露出土地調(diào)控和管理的缺陷。一是，集體建設用地基本游離于國家管理之外。一些集體所有的土地，不經(jīng)過國家征地和相應手續(xù)，直接用于居民住房或企業(yè)廠房等非農(nóng)建設。這部分土地，不僅存在產(chǎn)權不清或難以厘定的問題，而且中央政府對這部分土地開發(fā)、建設和使用很難掌握和管理，在數(shù)據(jù)統(tǒng)計上得不到應有的反映。而實際上，集體土地對宏觀經(jīng)濟發(fā)展與國家供應的國有土地有著同樣的作用。
二是，沒有適時轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和土地利用方式。工業(yè)用地仍占城市用地的主要部分，也是國家供地的主要部分。同時，在城市化進程中，有的城市建設用地增加過快，相當部分不合理。其中既有城市化和用地政策執(zhí)行過程中的問題，還有體制和機制的問題。如出現(xiàn)大量“兩棲居民”和“兩制家庭”，城市化并沒有達到預期的效果，沒有實現(xiàn)城市化能節(jié)約建設用地總量的理論結論。實際上，城市化沒有帶來土地的節(jié)約，而是大量占用耕地和農(nóng)地。
因此必須從土地的合理利用出發(fā)，提出新的城市化和工業(yè)化戰(zhàn)略，最大限度節(jié)約以土地為主的資源，提高土地利用效率，做到工業(yè)化、城市化與土地政策的密切配合與協(xié)調(diào)。
（四）土地政策與貨幣政策缺乏配合和互動
1．金融資本對土地資源的操縱和控制之勢日益明顯。從房地產(chǎn)市場來看，在“地根”和“銀根”雙緊縮情況下，上市公司利用土地資本屬性在股市直接融資成為當前宏觀經(jīng)濟領域流動性過剩背景下的必然選擇，國內(nèi)股市和土地市場不可避免成為釋放流動性的出口。如果不加任何限制地允許房地產(chǎn)上市企業(yè)在資本市場中融資，在一定程度上推動土地資本的虛擬化，從而在股市中直接獲取廣大投資者的資金支持，將使企業(yè)直接繞開銀行信貸的監(jiān)管渠道。
2．土地資本虛擬化隱藏著巨大的房地產(chǎn)和金融風險。部分房地產(chǎn)上市公司利用股市融資獲得的資金涌向房地產(chǎn)及土地買賣，既容易推動土地價格的上漲，又給企業(yè)儲備土地進而囤積土地提供了可乘之機，加劇了土地和房地產(chǎn)市場的供求矛盾，造成了區(qū)域壟斷開發(fā)和操縱地價的局面。企業(yè)因土地儲備的增加而提高了抵押信貸能力，進而可以從銀行獲得新的資金支持?！叭谫Y―圈地―抵押/融資”這一土地資本價值鏈，通過土地資本的虛擬化，容易產(chǎn)生房價、地價與股價泡沫，沖擊了土地和信貸的調(diào)控作用，隱藏一定的房地產(chǎn)和金融風險。
三、構建中國特色土地政策參與宏觀調(diào)控的核心指標體系基本思路
土地政策參與宏觀調(diào)控的總體目標是促進整個國民經(jīng)濟健康、平穩(wěn)和較快發(fā)展。不斷優(yōu)化經(jīng)濟結構，特別是產(chǎn)業(yè)結構。實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變，建立和維護有序的、健康的土地市場秩序，保障國家金融安全和食品安全，保障城鄉(xiāng)民生用地，促進人地和諧發(fā)展。調(diào)控指標體系的設置必須在科學發(fā)展觀的指導下，符合和體現(xiàn)總目標。
（一）設計核心指標體系的基本原則和要求
1．科學選取核心指標。從分析國民經(jīng)濟運行、土地經(jīng)濟活動及兩者的內(nèi)在聯(lián)系出發(fā)，選擇其中關系最密切或最核心的指標；
2．指標要少而精。能正確及時反映國民經(jīng)濟運行的態(tài)勢和問題，側重獲取基礎性和原始性指標，為進一步計算、加工、整理和分析提供依據(jù)；
3．嚴密的邏輯關系。指標的縱向和橫向關系必須符合經(jīng)濟學的邏輯關系，適應我國基本國情、經(jīng)濟運行實際和現(xiàn)行土地管理制度；
4．現(xiàn)實性和創(chuàng)新性。立足于現(xiàn)行統(tǒng)計制度和工作程序，便于建立和完善相應動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，協(xié)調(diào)與相關部門聯(lián)系，適應經(jīng)濟的發(fā)展，設置創(chuàng)新性指標，加強資料共享性。
（二）SNA國民經(jīng)濟核算體系是設計核心指標體系的依據(jù)
我國現(xiàn)行的SNA國民經(jīng)濟核算體系是建立在市場經(jīng)濟基礎上，適應政府對國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控需要，并在相應的經(jīng)濟理論基礎上形成和完善的，吸收了凱恩斯學說作為理論和方法。該體系由基本核算表、國民經(jīng)濟賬戶和附屬表三個部分構成。由于國民經(jīng)濟核算體系基本是一個價值量核算體系，在現(xiàn)實市場經(jīng)濟框架下，只有價值核算才能使資源環(huán)境體系和宏觀經(jīng)濟體系按照同一計量單位合為一體，而沒有用價值量體現(xiàn)的土地指標是無法納入國民經(jīng)濟核算體系之中的。由此可見，土地指標要更深更廣的納入國民經(jīng)濟的核算體系，必須建立城市建設用地的實物量和價值量指標，從而建立相應的土地帳戶，在資產(chǎn)負債表中列上土地資產(chǎn)和資本的內(nèi)容。這是當前運用土地政策參與宏觀調(diào)控的當務之急。
（三）構建以土地資本為核心的土地政策參與宏觀調(diào)控指標
1．核心指標選取。為了實現(xiàn)將土地指標納入國民經(jīng)濟核算體系，需要做到四個結合：
第一，實物量指標和價值量指標相結合。以資源形式存在的土地更多與實物形式密切聯(lián)系，而以資本形式存在的土地則更多與價值形式相聯(lián)系；
第二，存量指標和流量（增量）指標相結合。土地要素存量變化情況反映宏觀經(jīng)濟長期發(fā)展趨勢，流量變化情況反映土地短期變化對宏觀經(jīng)濟運行的影響和沖擊；
第三，總量指標和結構指標相結合。土地要素對宏觀經(jīng)濟運行的影響，不僅體現(xiàn)在總量指標，例如建設用地面積、土地供應量等，而且也體現(xiàn)在結構指標上，例如各類建設用地比重、各類用地供應量比重等；
第四，監(jiān)測指標和分析指標相結合。在監(jiān)測單項指標基礎上，計算分析指標，例如土地市場景氣指數(shù)等，綜合反映土地市場運行景氣情況及其與宏觀經(jīng)濟運行的密切聯(lián)系。
綜合以上要求，我們提出以下參與宏觀調(diào)控的土地核心指標：
參與宏觀調(diào)控的土地核心指標表
其中，土地資產(chǎn)總量是建設用地的貨幣價值量，其中建設用地包括國有建設用地和集體建設用地。
建設用地交易額和交易面積包括城市國有建設用地供應量和交易額、城鎮(zhèn)建設用地二級市場交易額、建設用地劃撥供應量和評估價值量，還包括集體建設用地交易額。交易額不僅反映建設用地交易的數(shù)量，而且包含建設用地質(zhì)量和價格。建設用地交易額是對社會再生產(chǎn)的投入指標，是先期指標，建設用地交易額發(fā)生后必然發(fā)生固定資產(chǎn)投入，以及一系列經(jīng)濟活動，最終帶來GDP增長等。
土地市場綜合景氣指數(shù)是一項分析指標，運用景氣分析方法統(tǒng)一編制，綜合反映土地市場的供應、交易、價格以及資產(chǎn)抵押等信息，為土地市場調(diào)控提供依據(jù)。
上述指標體系中，最重要、核心的是建設用地交易額指標，它是直接納入國民經(jīng)濟核算體系，并作為國家分析宏觀經(jīng)濟運行，預測經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟運行中的問題的指標，對建設用地交易額的增長速度，與其他指標（如投資、GDP）的關聯(lián)度進行縱橫的比較和分析，能做出科學判斷。
2．核心指標與宏觀經(jīng)濟關系檢驗。我們基于上述土地核心指標，在能夠獲取的數(shù)據(jù)前提下，根據(jù)經(jīng)濟學基本模型分析相關指標與宏觀經(jīng)濟的密切聯(lián)系，經(jīng)測算，得出以下結論：
（1）建設用地面積對經(jīng)濟增長貢獻明顯。建設用地面積對經(jīng)濟增長彈性系數(shù)為0.5592；對國民經(jīng)濟增長貢獻率為31.47%，超過了勞動力要素的貢獻率；建設用地面積對二三產(chǎn)業(yè)增加值年均貢獻度達到3.31%，高于勞動力要素貢獻度。這些數(shù)據(jù)有力地說明了地方政府和企業(yè)擴張土地的根本原因。
（2）建設用地供應面積和價格與宏觀經(jīng)濟發(fā)展正相關。二、三產(chǎn)業(yè)增加值增量對建設用地供應量的彈性系數(shù)為0.25，對地價彈性為0.48。二、三產(chǎn)業(yè)增加值增量對地價變動敏感程度要大于建設用地供應量的敏感程度。
（3）建設用地供應面積與宏觀經(jīng)濟運行的時滯分析。建設用地供應的滯后期數(shù)對GDP影響系數(shù)呈現(xiàn)明顯的“倒U”型關系，當年的建設用地供應會對未來2-5年的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生較為明顯的影響。
構建土地政策參與宏觀調(diào)控核心指標是一項新的事物，更是一項系統(tǒng)工程，難度很大，需要不斷摸索和循序漸進，下一步將在選取的基礎性核心指標基礎上，建立一套反映宏觀經(jīng)濟形勢特點的土地市場監(jiān)測預警預報系統(tǒng)，提出土地調(diào)控景氣指數(shù)和預警預報信號圖模型。
四、參與宏觀調(diào)控的土地政策體系及實施環(huán)境
土地政策由不同層次、環(huán)節(jié)和領域的各種政策構成，形成土地政策體系。參與宏觀調(diào)控的土地政策僅是土地政策體系中一部分，其實質(zhì)是由政府制定、實施、調(diào)整和完善，對土地供求關系進行合理調(diào)整和適時、適度地干預，調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行，從而實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展目標而使用的手段和措施總和。
參與宏觀調(diào)控的土地政策職能是：第一，保證糧食安全，確保18億畝耕地紅線不被突破；第二，實現(xiàn)土地與經(jīng)濟發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進經(jīng)濟發(fā)展方式和經(jīng)濟結構的轉變；第三，維護社會穩(wěn)定和公平正義，人人共享寶貴、稀缺土地資源，約束和遏制社會利益集團對土地的壟斷或牟取暴利。
（一）中國特色參與宏觀調(diào)控的土地政策及功能特點
現(xiàn)階段，我國參與宏觀調(diào)控的土地政策主要包括土地規(guī)劃政策、土地供應政策、土地價格政策、土地稅收政策，此外還應包括適應建立建設用地交易額指標的土地交易政策。
1．土地規(guī)劃政策。土地規(guī)劃政策是最重要的宏觀調(diào)控政策，體現(xiàn)了國家的用地導向，包括“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策、保護18億畝耕地紅線以及土地集約節(jié)約利用的用地方針等。從宏觀上看，國家和地方政府制定的長期、中期經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，制定的各種專項規(guī)劃或計劃，如人口發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，都必須體現(xiàn)土地利用基本政策導向，適用范圍十分廣泛。土地規(guī)劃政策不等同于土地規(guī)劃，但須通過具體規(guī)劃、計劃來實施。
2．土地交易政策。土地具有資源、資產(chǎn)和資本三位一體的屬性，必然發(fā)生土地的交易和流通。隨著市場經(jīng)濟的不斷擴大和完善，除了國有建設用地日益頻繁的交易外，大量集體建設用地越來越多地進入流通領域，并成為土地開發(fā)和生產(chǎn)的前提和結果。盡管我們制定和了以國有城鎮(zhèn)土地使用權出讓為核心的相關交易政策，但已經(jīng)不能滿足土地市場發(fā)育和發(fā)展需要。從土地政策參與宏觀調(diào)控的角度講，研究和制定土地交易政策，促進各土地主體公平交易，制定《土地交易法》已經(jīng)刻不容緩。
3．土地供應政策。土地供應政策作為一種相機抉擇的調(diào)控政策，是政府根據(jù)形勢變化利用土地資源對經(jīng)濟運行進行有意識的干預，受政策執(zhí)行力、區(qū)域性的因素影響較大，對實現(xiàn)短期總量平衡效果較好，不能作為調(diào)控的長期政策選擇。土地供應政策側重于結構性和區(qū)域性調(diào)控，這一點不同于貨幣政策和財政政策的統(tǒng)一性調(diào)控，必須維持穩(wěn)定節(jié)奏和水平，不能大起大落，忽高忽低，否則容易出現(xiàn)投資反彈，同時針對宏觀經(jīng)濟運行出現(xiàn)的問題要注重適時適度微調(diào)。由于目前的供應政策主要限于城鎮(zhèn)國有土地供應，不包括集體建設用地、劃撥土地等，因此，國有土地供應政策不能代替土地交易政策。
4．土地價格政策。土地價格政策作為調(diào)控工具，具有自身的特殊性。一方面，要發(fā)揮土地價格的經(jīng)濟杠桿作用，有效調(diào)節(jié)資本在不同級差土地以及部門和產(chǎn)業(yè)間合理流動。發(fā)揮地價的競爭機制和區(qū)域比較優(yōu)勢，引導和促使發(fā)達地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整升級，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉移。另一方面，要始終堅持土地資源配置市場化方向，完善反映市場供求關系、資源稀缺程度的土地價格形成機制，同時針對市場失靈現(xiàn)象，采取必要的地價管制措施，控制地價上漲過快以消除財富分配不公平的狀況。
5．土地稅收政策。土地稅收政策的調(diào)控作用是，在社會成員之間合理分配土地收益，體現(xiàn)土地資源的公共性特征，逐步實現(xiàn)漲價歸公；提高土地利用效率，對不合理的多占、囤積、浪費土地進行經(jīng)濟約束；增加國家和地方政府財政收入。
區(qū)別于相機抉擇的土地供應政策，土地稅收政策是一種自動穩(wěn)定性調(diào)控政策，能夠根據(jù)經(jīng)濟波動情況自發(fā)發(fā)揮調(diào)節(jié)和穩(wěn)定作用，應成為未來宏觀調(diào)控主要的、根本性的政策工具。我國現(xiàn)行土地稅收政策是在經(jīng)濟體制改革過程中基于不同目的陸續(xù)設置的，稅收體系缺乏總體設計，存在稅種繁雜及重復與缺位并存、重流轉輕保有、課稅范圍狹窄、稅率輕重失調(diào)、內(nèi)資外資稅收不統(tǒng)一等問題，使得目前難以將土地稅收政策作為宏觀調(diào)控主要政策工具。下一步要充分發(fā)揮土地稅收政策調(diào)控作用，需要積極研究不動產(chǎn)稅的征收和以有差異的稅收政策為主體的產(chǎn)業(yè)用地退出機制。
（二）參與宏觀調(diào)控的土地政策外部實施環(huán)境
外部實施環(huán)境是參與宏觀調(diào)控的土地政策目標得以實現(xiàn)的保障措施，具體包括宏觀環(huán)境和微觀環(huán)境。從宏觀環(huán)境來看，包括行政體制改革，理順中央地方關系和干部考核制度；財稅金融體制改革；推進政府職能轉變等。從微觀環(huán)境來看，包括以深化土地產(chǎn)權制度改革為核心的現(xiàn)代土地市場體系；以耕地保護、建設用地審批、土地登記和執(zhí)法監(jiān)察為內(nèi)容的土地管理機制；以土地督察為主體的土地政策監(jiān)督實施體系；以土地調(diào)查、統(tǒng)計和監(jiān)測為手段的土地技術體系等。
五、政策建議
（一）探索和建立土地資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”（簡稱土地“三資一體”）調(diào)控和管理新模式
從以調(diào)控土地資源和資產(chǎn)為主向土地資源、資產(chǎn)和資本調(diào)控并重轉變，積極探索土地資產(chǎn)在市場經(jīng)濟條件下的多種資本化實現(xiàn)形式，積極創(chuàng)新土地資本調(diào)控政策手段。當前要注重土地資本市場監(jiān)管，防止部分企業(yè)借助金融資本的力量壟斷土地市場特別是房地產(chǎn)市場。研究建立土地、金融和證券市場共同監(jiān)管體系，建立健全土地融資動態(tài)監(jiān)測和預警制度，在管住“地根”和“銀根”同時，嚴把證券市場門檻。制定對企業(yè)，特別是房地產(chǎn)企業(yè)惡意閑置土地、囤積土地等投機行為進行嚴格限制和嚴厲懲罰的政策和措施，避免房地產(chǎn)企業(yè)不受限制的購地圈地。
（二）將集體建設用地納入國家統(tǒng)一的土地宏觀調(diào)控體系
鑒于目前工業(yè)化、城市化進程中集體建設用地問題比較多，開發(fā)建設無序、管理混亂松弛，從而在一定程度上削弱了土地政策參與宏觀調(diào)控效果等問題。建議采取相應措施，制定相應制度，依靠土地公有制多種實現(xiàn)形式的產(chǎn)權制度創(chuàng)新，慎重而又積極地推進產(chǎn)權制度改革?；谕恋貦嗬呢敭a(chǎn)屬性，實現(xiàn)國家土地所有權、集體土地所有權平等對待，積極推進集體建設用地流轉，實現(xiàn)集體建設用地和國有建設用地全面統(tǒng)計、統(tǒng)一政策，統(tǒng)一調(diào)控和統(tǒng)一監(jiān)管。
（三）設置“建設用地交易額”指標，對劃撥土地實施價值管理
通過建設用地交易額，對劃撥土地進行記賬，建立全國建設用地價值量核算體系和數(shù)據(jù)庫。結合第二次全國土地調(diào)查中土地實物量普查，以“建設用地交易額”為核心建立與國民經(jīng)濟核算體系相適應的土地資產(chǎn)價值量核算體系，評估與明晰劃撥用地價值。第一步對新增劃撥用地實行“評估作價、建立臺賬、記賬劃撥、價值管理”，建立全國建設用地價值量核算體系和數(shù)據(jù)庫，摸清建設用地資產(chǎn)家底，今后將此項工作定期化和制度化，在此基礎上建立和完善適合中國國情和符合土地基本制度的稅收體系。建立與國民經(jīng)濟行業(yè)分類相適應的土地利用現(xiàn)狀分類，進一步完善和細分工業(yè)用地分類。
（四）探索研究建立適合土地政策參與宏觀調(diào)控需要的土地金融體系
利用土地出讓價款、新增建設用地有償使用費等財政收入及社會資金成立中央或地方的土地宏觀調(diào)控基金，積極參與城市土地儲備和一級開發(fā)，提高政府土地儲備和調(diào)控市場的能力，合理引導土地投資和房地產(chǎn)投資渠道，有效化解當前流動性過剩和抑制資產(chǎn)價格泡沫。鑒于我國土地制度的特殊性，建設用地開發(fā)和流通所需資金龐大，以及管理和監(jiān)控的有效性，從長遠看，應設立專業(yè)性的國家政策性土地銀行。
（五）加強土地市場動態(tài)監(jiān)測預警組織實施
篇6
關鍵詞：農(nóng)村 土地調(diào)查 關鍵技術 內(nèi)外業(yè)一體化
中圖分類號：P285 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）06（c）-0006-02
1 農(nóng)村土地調(diào)查技術概述
農(nóng)村土地調(diào)查成果直接為國土資源科學管理、社會經(jīng)濟宏觀決策提供基礎依據(jù)，對國民經(jīng)濟影響極為深遠。多年來，我國農(nóng)村土地調(diào)查成果不僅為土地利用規(guī)劃修編、建設用地審批、耕地及基本農(nóng)田保護、土地開發(fā)整理復墾以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等方面提供了第一手基礎資料，促進了國土資源的科學管理，土地數(shù)據(jù)還成為國家實施土地監(jiān)管、有效參與國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的基本依據(jù)。土地調(diào)查為各級人民政府日常決策和制定社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃提供了重要的依據(jù)，特別是每年的變更調(diào)查成果已經(jīng)成為衡量國民經(jīng)濟建設和社會發(fā)展、有效參與國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控、國土資源管理事業(yè)發(fā)展不可缺少的重要基礎數(shù)據(jù)。
土地調(diào)查中充分發(fā)揮了“3S”技術、信息化技術的作用，最后全面獲取了覆蓋全國的土地利用現(xiàn)狀信息。第二次土地調(diào)查的全國性展開，將推動土地調(diào)查技術的發(fā)展和成熟，將傳統(tǒng)土地調(diào)查的技術方法推進了一大步。
土地調(diào)查技術方法的多樣性同時為土地調(diào)查方法的選擇存在了一定的條件。如何合理選擇有效的土地調(diào)查技術方法，實現(xiàn)更高效、無偏差的土地調(diào)查就要先了解各種土地調(diào)查技術方法的特性，才能更科學合理地進行土地調(diào)查技術方法的設計，才能更準確、高效地完成土地調(diào)查工作。
2 土地調(diào)查技術比較
農(nóng)村土地調(diào)查技術方法從大體上分為兩種：一種是全野外法；另一種是內(nèi)外業(yè)一體化法。而對于外業(yè)調(diào)查中對于補測地物的處理方法有兩種：（1）簡易補測法；（2）儀器補測法。
2.1 全野外法
全野外法是根據(jù)農(nóng)村土地調(diào)查內(nèi)外業(yè)兩部分的側重點來劃分的。全野外法是指外業(yè)部分的時間和調(diào)查時間占整個土地調(diào)查的大部分時間。其主要的作業(yè)方法是：先對數(shù)字正射影像圖進行校正，數(shù)據(jù)源的收集，同時對數(shù)字正射影像圖進行部分內(nèi)業(yè)解讀，輸出工作底圖，然后外業(yè)調(diào)查的一種作業(yè)方法。其作業(yè)流程見圖1。
從圖1的作業(yè)流程可以看出，內(nèi)業(yè)部分解讀主要是根據(jù)數(shù)字正射影像圖對行政界線、行政村名矢量化，這種矢量化主要是對照權屬協(xié)議書和原土地變更數(shù)據(jù)庫，不對地類進行預判，內(nèi)業(yè)作業(yè)完后沒有內(nèi)業(yè)作業(yè)的檢查。
2.2 內(nèi)外業(yè)一體化法
內(nèi)外業(yè)一體化法是現(xiàn)在國內(nèi)比較先進一種技術方法。內(nèi)外業(yè)一體化法是指內(nèi)業(yè)部分的時間占整個土地調(diào)查的大部分時間。其主要的作業(yè)方法是：先對數(shù)字正射影像圖進行校正，數(shù)據(jù)源的收集，同時對數(shù)字正射影像圖進行全部內(nèi)業(yè)解讀，進行內(nèi)業(yè)檢查再輸出工作底圖，然后進行外業(yè)調(diào)查的一種作業(yè)方法。其流程見圖2。
內(nèi)外業(yè)一體化方法主要是作用于內(nèi)業(yè)解讀方面，同時輔助于外業(yè)調(diào)查的方法充分預判，除了對行政界線和行政村名的矢量化，還包括對各地類和地類范圍的預判以及自然村名，圖斑預編號，和線狀地物的確定等，在進行了內(nèi)業(yè)充分預判后的同時，還對預判結果進行了內(nèi)業(yè)的專業(yè)檢查。
從人員的技術要求來看，內(nèi)外業(yè)一體化法明顯要比全野外法的人員技術要求更高，不但要求技術人員對外業(yè)調(diào)查要點的掌握，同時對內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理軟件也要精通；而全野外法作業(yè)人員在和內(nèi)業(yè)作業(yè)人員進行交接數(shù)據(jù)時，容易造成數(shù)據(jù)丟失，數(shù)據(jù)質(zhì)量上得不到保證，作業(yè)速度上也遠遠比不上內(nèi)外業(yè)一體化法?？梢钥闯鋈巴夥ㄖ饕沁m用于數(shù)字正射影像比較模糊，根據(jù)影像特征無法完全判讀，對地類地物判讀比較困難時可采用全野外法，這樣可減少不必要的內(nèi)業(yè)作業(yè)時間。
2.3 補測地物方法
（1）簡易補測法。簡易補測法是地物補測的主要的常用方法，它主要是利用幾何原理，采用簡單測量工具對新增地物進行補測。主要有距離交會法、直角坐標法、截線法等，適用于補測地物較小或較規(guī)整，而且四周有較多的與影像對應的實地明顯地物點作為控制的地區(qū)。
（2）儀器補測法。儀器補測法是指利用y量儀器對新增地物進行補測的方法。由于農(nóng)村外業(yè)調(diào)查范圍比較廣，作業(yè)環(huán)境比較差，而且費用比較高，所以該方法主要用于簡易補測無法完成的情況。儀器補測的方法有平板儀法，全站儀法和GPS補測法。這三種方法主要都是采用補測地物附近特征比較明顯的地物或控制點作為已知點，測量已知地物到補測地物的坐標增量，再插入到工作底圖上。
簡易補測法和儀器補測法各有各的特點，兩者要互相結合，在不同地點采用合適的地物補測的方法。
3 全野外與內(nèi)外業(yè)一體化綜合法
農(nóng)村土地調(diào)查技術方法主要是全野外法和內(nèi)外業(yè)一體化法，這兩種方法的區(qū)別不僅反映在內(nèi)外業(yè)工作量的多少的不同，而且還反映在對作業(yè)成果的檢查上，從作業(yè)效率上來說，內(nèi)外業(yè)一體化法要優(yōu)于全野外法，全野外法是體現(xiàn)在室外作業(yè)的工作量較大，而內(nèi)外業(yè)一體化法主要是內(nèi)業(yè)作業(yè)時間較多。全野外法采用的是先內(nèi)業(yè)少預判（即只在工作底圖上作業(yè)權屬界線與權屬名稱），對于地類的確定、線狀地物和自然村名全采用實地調(diào)查的方法，而內(nèi)外業(yè)一體化法先充分內(nèi)業(yè)預判（對地類，線狀地物和自然村名和權屬界線等都矢量化，線狀地物寬度須外業(yè)采集），外業(yè)作業(yè)還可以對內(nèi)業(yè)情況進行檢查和修改，大大的減少了外業(yè)的工作量。全野外法的缺點是外業(yè)作業(yè)工作量太大，外業(yè)中除了對線狀地物寬度采集和自然村名等反映在調(diào)查底圖上外，還要對地類范圍等的確定；而內(nèi)外業(yè)一體化法只要在室外對室內(nèi)作業(yè)內(nèi)容的修改少量采集就可。這大大減少了外業(yè)的工作量，同時增加了對內(nèi)業(yè)和外業(yè)數(shù)據(jù)的檢查。從上面可以看出，對于內(nèi)外業(yè)一體化的作業(yè)方法有三點優(yōu)點：一是內(nèi)業(yè)的充分預判，減少了外業(yè)的工作量；二是內(nèi)業(yè)作業(yè)對地類判別，在外業(yè)還可以對其范圍，地類，位置等的正確性做一次檢查；三是對于外業(yè)調(diào)繪情況的反映在內(nèi)業(yè)矢量數(shù)據(jù)上更為方便，并能對預判數(shù)據(jù)再做一次檢查和修改。
農(nóng)村土地調(diào)查常采用的是全野外法和內(nèi)外業(yè)一體化法綜合法。具體流程圖見圖3。在復雜丘陵、山區(qū)，易充分利用并結合兩種方法，即對于影像比較模糊，影像地物陰影比較多、影像現(xiàn)勢性差的區(qū)域，采用全野外法，而對于地勢比較平坦，影像清晰的一些區(qū)域，采用內(nèi)外業(yè)一體化法，同時采用固定作業(yè)人員的方法，即內(nèi)外業(yè)為同一作業(yè)員，減少在作業(yè)員交接時產(chǎn)生的數(shù)據(jù)的丟失。
通過野外數(shù)據(jù)采集及處理的實踐，筆者總結出以下經(jīng)驗：
（1）內(nèi)業(yè)預判，容易出現(xiàn)內(nèi)業(yè)作業(yè)標準不統(tǒng)一，矢量化精度達不到要求，地類范圍不明確或者錯誤的情況發(fā)生。對于矢量化數(shù)據(jù)線型及顏色不一致的情況，處理的方法是統(tǒng)一內(nèi)業(yè)作業(yè)標準，加強內(nèi)業(yè)質(zhì)量檢查；對于地類范圍不明確或者錯誤的情況，有明顯錯誤的，室內(nèi)立即修改。但對于內(nèi)業(yè)把握不準的，外業(yè)調(diào)查后再作修改。（2）以正射影像圖作為調(diào)查基礎底圖，解譯比較明顯、容易判斷的線狀地物、林地、居民地以及較大的河流、湖泊，無法判斷的地方作好標注，進行全野外調(diào)查以及對解譯的地類圖斑進行全野外核實和補充，與權屬調(diào)查同時進行，依據(jù)影像調(diào)繪在工作底圖上。將地物屬性標注在調(diào)查底圖或記錄在《農(nóng)村土地調(diào)查記錄手簿》上，確保每一地塊的地類、界線、權屬等現(xiàn)狀信息詳細、準確、可靠。（3）外業(yè)作業(yè)時對于行政村合并情況較多的，但卻與縣民政局提供的村合并和村名稱不符，處理方法就是按民政部門提供的資料為準，對于實地行政區(qū)界線與權屬文件不符時，應簽寫新的權屬協(xié)議。
實踐證明，對于丘陵、山區(qū)面積較大的區(qū)域土地調(diào)查的作業(yè)方法采用該文設計的方案，既先對影像進行分類，能充分在室內(nèi)預判的影像，先在室內(nèi)充分判讀，對于影像比較模糊的圖幅，采用部分預判的方法理，這樣在室內(nèi)節(jié)省了時間，在野外也有減少了工作量，在進行土地調(diào)查時，既提高了效率，又保證了質(zhì)量。
參考文獻
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篇7
關鍵詞 土地調(diào)控；指標配置；交易意愿；三省兩市
中圖分類號 F301.2
文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104(2011)11-0092-07 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.11.016
土地指標調(diào)控，在特定歷史階段的確對稀缺性資源尤其是耕地資源的配置起到一定的保護作用［1-2］。然而，伴隨經(jīng)濟的飛速發(fā)展和城市化、工業(yè)化以及市場化的迅速推進，源于計劃體制下的指標體系不斷遭受現(xiàn)實的挑戰(zhàn)：2000年5個省區(qū)就已突破上輪規(guī)劃確定的2010年建設用地總量指標，2001年底22個省區(qū)耕地保有量跌破2010年的規(guī)劃指標，隨后2002年全國建設用地總量達到0.39×10 8 hm 2，提前8年突破2010年的規(guī)劃指標［3-4］。遺憾的是，新一輪規(guī)劃設計沒能突破傳統(tǒng)指標層層行政分配的機制，雖然將土地規(guī)劃指標分為約束性和預期性兩類，共計15項指標。并強調(diào)，約束性指標是規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實現(xiàn)的指標。在15項指標中，耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設占用耕地規(guī)模、整理復墾開發(fā)補充耕地義務量和人均城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模等6項指標為約束性指標，是規(guī)劃目標的具體化，反映了土地利用管理核心指標之一［5］。然而，據(jù)筆者參與的調(diào)查和規(guī)劃實踐來看，一方面有些地方的建設用地總量、城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模、新增建設用地量等指標已經(jīng)突破新一輪規(guī)劃的近期目標，耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積等指標在數(shù)量上雖然勉強湊夠，但是質(zhì)量令人堪憂；而另一方面有些地方除調(diào)控指標外，還余有較多的高質(zhì)量一般農(nóng)田（如東北地區(qū)）?？梢姡乱惠喭恋刂笜伺渲貌]能充分考慮市場機制，現(xiàn)實可操作性令人擔憂。因此，有必要在評價現(xiàn)行土地指標調(diào)控績效和調(diào)查管理者意愿的基礎上，探尋我國土地指標配置的合理機制。
針對土地指標配置存在的問題，眾多學者對此展開深入研究。如：有研究者認為土地規(guī)劃的目標在于對土地利用進行調(diào)控、協(xié)調(diào)、組織和監(jiān)督，我國土地規(guī)劃失控的原因之一就是缺少市場評價的工具和方法［6-8］；另有學者認為規(guī)劃應當適應經(jīng)濟全球化和經(jīng)濟體制轉軌的多元變動［1,9-11］；就具體改革路徑而言，有學者提出變指令性控制指標為預測性、指導性規(guī)劃指標，增加控制指標的彈性，引入市場機制等［1,3,12］；也有學者提出基本農(nóng)田易地有償代保、折抵指標有償調(diào)劑等［13-15］。以上學者的研究成果具有重要的參考價值，本文與其研究不同的是，結合新一輪規(guī)劃實踐，引入意愿調(diào)查方法，試圖探索土地指標配置過程中市場機制的作用，尋求實現(xiàn)“帕累托”配置改進的方向和策略。需要特別說明的是，由于土地指標交易或異地調(diào)劑現(xiàn)實是存在的，然而市場遠不夠成熟。因此，本研究的基本出發(fā)點是，通過問卷調(diào)查和訪談了解管理者對土地指標的認知情況及其交易運行的現(xiàn)實障礙，為土地指標配置完善和公共政策調(diào)整提供參考。
1 樣本點概況
1.1 樣本點的選擇及調(diào)查方法
1.1.1 樣本點的選擇
本研究選擇江蘇、遼寧和安徽三個省以及江蘇南京和鹽城兩個市作為調(diào)查、訪談的樣本區(qū)域，主要基于以下幾點考慮：其一，從橫向上看，江蘇、遼寧同屬于沿海地帶，兩者在土地利用結構和宏觀政策方面具有一定的相似性，且兩者存在指標市場化配置的雛形，而安徽作為農(nóng)村的前沿和中西部的典型代表，雖然尚無指標交易，但農(nóng)地資源相對豐富且與江蘇直接接壤，為指標跨省調(diào)劑提供可能，因此，對該區(qū)域進行深入探索能夠為其他區(qū)域提供參考；其二，從縱向上分析，江蘇省情與國情極為相似，蘇南、蘇中和蘇北現(xiàn)實情況可以說是全國區(qū)域差異的濃縮，并且南京、鹽城分別為指標交易的發(fā)送和接收區(qū)，深入研究區(qū)域內(nèi)部市場運行情況，在滿足規(guī)劃分層控制的同時，對全國指標市場化配置改革具有借鑒意義；其三，從研究可行性上考慮，筆者已經(jīng)在該區(qū)域進行過調(diào)查研究和規(guī)劃實踐，積累了不少基礎資料和經(jīng)驗，能夠為研究順利開展提供重要資料支撐。
1.1.2 調(diào)查方法
考慮調(diào)查對象（國土部門工作人員）對研究問題認知的差異性，為使調(diào)研結果更接近真實情況，本研究將調(diào)查對象分為兩種類型：熟悉型和了解-陌生型；前者主要從事此方面的相關工作，對本研究內(nèi)容較為熟悉，這種類型的樣本主要集中在國土部門的規(guī)劃、耕保等行政處室以及信息中心、規(guī)劃院等事業(yè)單位；后者一般較少從事此方面的相關工作，因此對本研究內(nèi)容相對陌生，但由于具有較多接觸土地管理工作的優(yōu)勢，一般接受本研究內(nèi)容比其他部門要快、而且所做出的判斷也比其他部門要相對準確、可靠，這種類型的樣本主要集中在國土部門的辦公室、法規(guī)等行政處室以及機關服務、宣傳中心等事業(yè)單位。
對應兩種不同類型的調(diào)查對象，調(diào)查過程采用兩種不同的調(diào)查方式：問卷調(diào)查和訪談調(diào)研。前者主要以問卷的形式調(diào)查熟悉型的對象，該調(diào)查結果一般具有直接應用價值；后者主要以訪談、交流的形式調(diào)查了解-陌生型的對象，該訪談調(diào)查具有較高的參考價值。
1.2 樣本點分布及基本情況
1.2.1 樣本點分布
在2009年6月預調(diào)研的基礎上，分別于2009年9月和2010年3月赴樣本區(qū)域進行兩次深入調(diào)查，獲得問卷461份，其中有效問卷427份（見下表1）。在有效問卷中，省級層面樣本數(shù)占59.01%，其中江蘇省占21.78%，安徽省占20.37%，遼寧省占16.86%。市級層面樣本數(shù)占40.99%，其中南京市占22.72%，鹽城市占18.27%；國土資源廳（局）行政處室的問卷數(shù)量為214份，直屬事業(yè)單位的問卷數(shù)量為213份。
1.2.2 樣本點基本情況
調(diào)查樣本中，熟悉型的調(diào)查對象276位，占被調(diào)查總數(shù)的64.64%；了解-陌生型的調(diào)查對象151位，占被調(diào)查總數(shù)的35.36%。調(diào)查樣本點的基本情況見下表2。
2 現(xiàn)行土地指標調(diào)控績效評價
總體判斷，大多數(shù)被調(diào)查人員認為現(xiàn)行土地指標調(diào)控效果是積極的，但尚存在分配不科學且剩余可支配指標不足，過于剛性、執(zhí)行起來阻力較大等問題；雖然省內(nèi)存在指標交易，但多農(nóng)地指標交易，建設用地指標交易案例較為少見，且區(qū)域差異顯著。
2.1 大部分人員對土地指標調(diào)控效果較為認可
在收回的427份有效問卷中，有343位被調(diào)查者對現(xiàn)行土地管理指標調(diào)控效果予以支持，占調(diào)查、訪談總數(shù)的80.33%，其余19.67%的人員認為調(diào)控效果不盡理想，詳見下表3。認可土地管理指標調(diào)控效果的工作人員主要基于耕地保護和國家糧食安全的考慮。而被調(diào)查、訪談的人員選擇調(diào)控效果不盡理想的主要原因有兩個：其一，指標分配不科學且剩余可支配指標不足；其二，下達指標過于剛性，執(zhí)行起來阻力較大。
值得一提的是，本研究在調(diào)查期間正是土地利用總體規(guī)劃修編和國土資源大調(diào)查工作開展之際，被調(diào)查者普遍感到缺乏準確現(xiàn)勢的土地數(shù)據(jù)是上輪土地利用總體規(guī)劃難以有效實施的重要原因，這也驗證了部分學者認為規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)失真的研究結論［1,3,16］。如果耕地保護和建設用地指標建立在失真的數(shù)據(jù)基礎上，其后果必然是規(guī)劃的失靈，用地行為的混亂。基于這樣的現(xiàn)實，大多被調(diào)查者迫切希望能夠采用第二次土地詳查數(shù)據(jù)做好新一輪的規(guī)劃，在此基礎上合理配置耕地和建設用地指標。
2.2 指標多省內(nèi)交易，建設用地指標交易較為少見
根據(jù)本研究調(diào)查及已有研究［14-16］判斷，無論是東部地區(qū)的江蘇、遼寧、浙江和廣州等省，還是中部地區(qū)的安徽省均不存在建設用地指標跨區(qū)調(diào)劑或交易現(xiàn)象。由此推斷，土地指標可能在交易性質(zhì)上存在差異，耕地和基本農(nóng)田等保護型指標存在交易的可能，建設用地和建設占用耕地等發(fā)展型指標現(xiàn)實交易的可能性很小。進一步分析發(fā)現(xiàn)，這種差異性與現(xiàn)任地方管理者的“理性”選擇有關，保護型指標主要兼顧的是長期可持續(xù)發(fā)展和國家糧食安全問題，與地方經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)任政府官員考核相關性較弱，而發(fā)展型指標主要支撐近期經(jīng)濟增長和地方社會發(fā)展，與政府官員考核直接相關，是地方政府更為關心的問題；另外，由于保護型指標主要強調(diào)某一時點的規(guī)模，其過程和空間位置管理薄弱，這為指標的人為干預提供方便和可能。這種情況下，欠發(fā)達的地方政府很可能利用本區(qū)域資源優(yōu)勢，通過保護型指標交易獲取資本，從而支持短期經(jīng)濟增長而犧牲長期可持續(xù)發(fā)展；而相對發(fā)達地區(qū)往往選擇通過轉移耕地和基本農(nóng)田等剛性指標，為地方經(jīng)濟增長提供更多的發(fā)展空間和載體。
2.3 指標交易規(guī)模和價格的區(qū)域差異顯著
區(qū)域資源稟賦、發(fā)展水平的客觀差異和完善市場機制的主觀態(tài)度，決定了土地指標區(qū)域交易規(guī)模及價格存在較大差別。根據(jù)調(diào)查匯總結果，橫向上比較發(fā)現(xiàn)，江蘇省年均交易規(guī)模為5 626.40 hm 2，是遼寧省交易量1 173.33 hm 2的4.79倍，前者交易價格為12.01萬元/hm 2，約為后者交易價格7.53萬元/hm 2的1.59倍。理論上判斷，只要價格存在差異，就有交易的動力，即假設江蘇和遼寧兩省的土地資源是同質(zhì)的，同時不考慮現(xiàn)行制度的約束，將江蘇省更多的耕地保護指標轉移到遼寧省能夠?qū)崿F(xiàn)“帕累托”改進?？v向上分析發(fā)現(xiàn)，即使在江蘇省內(nèi)部，土地指標交易規(guī)模及價格也存在較大差異，從規(guī)模上看，交易規(guī)模最大的鹽城市高達2 284.71 hm 2（指標調(diào)入），而南通、揚州和泰州三市不存在指標交易；從價格上來看，鹽城市交易價格為8.62萬元/hm 2，南京市交易價格為13.49萬元/hm 2，這種價格差異也為進一步交易提供動力。必須說明的是由于問卷設計過程中考慮調(diào)研可行性和獲取數(shù)據(jù)科學性，指標交易規(guī)模和價格采用“橫線+選項”的形式展開，首先要求最好在橫線直接填寫真實交易規(guī)模或價格，而區(qū)間型選項僅作參考，但收回的有效問卷中有413份（占總問卷的96.49%）直接選擇參考選項。因此，該部分規(guī)模和價格是筆者對收回問卷整理、匯總后，采用模型（1）進行量化折算的平均值。
式中，n、i分別表示選項總數(shù)和次數(shù)；Qupi、Qdowni分別表示該上下限規(guī)?；騼r格；Ni表示所選該項人員數(shù)。
另外，本調(diào)查匯總結果進一步驗證了譚峻、張蔚文等學者關于指標交易差異明顯和市場配置效率改善的研究結論。如譚峻等人的調(diào)研結果表明，2001年浙江省基本農(nóng)田跨縣有償調(diào)劑總量為24 750 hm 2，代保金額為4.45億元，最高達2.8萬元/hm 2，最低為1.5萬元/hm 2，前者是后者的1.39倍。而張蔚文等人指出，在邊際收益拉平效應的作用下，指標有償交易能夠在一定程度上提高土地利用效率，實現(xiàn)土地利用的“帕累托”改進［14-15］。
2.4 指標交易有待進一步市場化
首先，大多數(shù)被調(diào)查者對土地指標交易基本認可，但不支持全面推行。調(diào)查結果顯示，有74.24%的人員認可現(xiàn)行土地指標交易，其余25.76%的人員認為指標交易會帶來負面影響。支持土地指標交易的被調(diào)查者認為其能夠為地方發(fā)展提供更廣闊的空間、或有利于土地資源利用整體效率提高和集約水平提升；認為土地管理指標交易不盡理想的主要原因是土地市場不完善，指標交易會降低土地資源質(zhì)量，見表4。
其次，考慮現(xiàn)行制度安排和政策約束（土地管理法及實施條例規(guī)定耕地和基本農(nóng)田省內(nèi)平衡，不能突破省級界限），本研究進一步調(diào)查了土地指標交易突破省級界限的態(tài)度或認知，調(diào)研結果得出的一個基本判斷是，多數(shù)人員對土地指標交易突破省級界限勉強認可。57.38%的人員支持指標跨省交易，而且其中有34.89%人員是在政策允許的假設前提下做出的選擇；其余42.62%的人員對指標跨省交易表示反對，其中有33.49%人員表示反對的主要理由是政策要求耕地保護省內(nèi)平衡，而4.92%的認為無論怎么調(diào)劑都不會增加土地總面積，因此指標跨省交易意義不大，另外4.22%的人員選擇反對指標跨省交易主要理由是，跨省交易會進一步降低土地資源質(zhì)量，見下表5。所以，現(xiàn)行制度安排和政策約束是土地指標不能跨省調(diào)劑的主要原因，當然擔心土地資源質(zhì)量下降和總面積制約也是其考慮的重要因素。由此可見，土地指標交易已基本得到認可，但缺少規(guī)范的市場和相應的制度支撐，土地指標市場化配置有待進一步加強和規(guī)范。
3 新一輪土地指標交易意愿調(diào)查
3.1 現(xiàn)行政策框架下土地指標交易意愿
在現(xiàn)行政策框架下被調(diào)查人員普遍認為本區(qū)域需要進行指標交易。如下表6所示， 99.53%的人員不反對本區(qū)域指標交易，其中92.27%的人員明確表示耕地（含基本農(nóng)田）和建設用地（含新增占用耕地，下同）都需要異地交易，7.26%的人員選擇耕地、基本農(nóng)田和建設用地等部分指標進行交易?？梢?，被調(diào)查者絕大多數(shù)支持指標跨區(qū)交易，而且更希望基本農(nóng)田和建設用地兩項指標進行跨區(qū)交易。這從邏輯上也不難理解，因為地方政府為追求GDP短期快速增長，往往希望獲得更多發(fā)展型（建設用地）指標的支持，盡力規(guī)避保護型（耕地和基本農(nóng)田）指標的制約。
由于絕大多數(shù)人員和地區(qū)都希望本區(qū)域土地指標進行跨區(qū)交易，并且大都選擇獲得更多發(fā)展型指標支撐經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)避保護型指標約束的策略，本研究進一步調(diào)研并深入分析后發(fā)現(xiàn)，這種指標交易意愿在現(xiàn)實中很難達到均衡，理由有三：其一，理論上分析判斷，既然絕大部分人員和地區(qū)都有進行指標交易的強烈需求或意愿，由于土地總面積和指標總量一定，滿足這種需求或意愿的供給必然很少，也就是說愿意承擔更多耕地和基本農(nóng)田保護責任并貢獻出較多建設用地指標的區(qū)域很難尋覓，因此不具備供需均衡的前提條件。其二，調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)地區(qū)不愿意承擔更多的耕地保護任務，即使在耕地資源相對較為豐富的安徽和蘇北地區(qū)也逐漸覺醒，一方面，他們意識到承擔過多的耕地和基本農(nóng)田責任對地方發(fā)展有制約作用，另一方面他們認為目前缺乏合理的市場交易機制，現(xiàn)實生活中交易價格往往是需求方積極聯(lián)絡、攻關主要負責人而私下敲定交易價格，這種價格很難表達承擔更多保護責任的貢獻，長期均衡狀態(tài)較難維護。第三，相關研究證實［14］，從發(fā)展趨勢看，在現(xiàn)行政策框架下，希望將基本農(nóng)田移出本行政轄區(qū)的委托方越來越多，委托量也越來越大，而愿意承擔者即者卻越來越少。因各地資源都十分有限，交易價格不合理，代保金額過低、代保無期限等因素制約，最后能真正落實的異地代保量有下降趨勢，因此指標交易均衡狀態(tài)較難達到。
由此可見，伴隨地方政府土地指標交易或調(diào)劑的選擇和規(guī)避意識覺醒，迫切需要根據(jù)區(qū)域資源稟賦和發(fā)展差異較大的現(xiàn)實，通過轉變現(xiàn)行土地管理觀念、創(chuàng)新規(guī)劃調(diào)控機制和完善土地市場交易體系，進而縮小發(fā)展型指標與保護型指標之間的邊界收益差值（最好實現(xiàn)兩類指標的邊際收益相等），將是未來土地政策調(diào)整和關注的重點之一。
3.2 政策調(diào)整前后土地調(diào)控指標交易意愿變化
按照縮小發(fā)展型與保護型指標之間邊界收益的要求，本研究通過假設現(xiàn)行政策調(diào)整或轉變的幾種情景，進一步考察指標交易意愿變化情況，以便為土地政策創(chuàng)新提供參考和依據(jù)。調(diào)查結果顯示，耕地、基本農(nóng)田、建設用地總量和新增建設占用耕地指標交易意愿的前后差異分別為4.51%、0.48%、4.11%和5.31%，除新增建設占用耕地指標交易意愿的前后變化超過5%外，其他意愿變化基本上符合理論預期，進一步支撐本調(diào)研的可靠性。
從表7可以看出，政策調(diào)整后指標交易意愿會發(fā)生相應變化，但變化方向和幅度不盡一致。觀察保護型指標后發(fā)現(xiàn)，耕地保護政策從省內(nèi)總量動態(tài)平衡調(diào)整為全國產(chǎn)能動態(tài)平衡、由市場定價跨省區(qū)交易后，耕地保護指標交意愿增加11.5%，說明突破省級界線和由市場定價對耕地保護指標交易具有推動作用；基本農(nóng)田變動由國務院審批調(diào)整為省廳審批并報國土部備案后，基本農(nóng)田指標交易意愿減少47.17%，說明國務院是否審批對基本農(nóng)田交易意愿具有顯著影響。理論上判斷，一般由前者審批的成本和風險遠遠大于后者，又加上兩者偏好不同（前者偏好國家糧食安全，后者更偏好地方經(jīng)濟發(fā)展），因此若后者具有審批權限，“理性”的地方政府往往通過基本農(nóng)田區(qū)內(nèi)調(diào)整并獲得省廳支持以置換發(fā)展空間、而不會選擇支付較高費用進行指標交易，不過這種形勢的進一步發(fā)展可能對耕地質(zhì)量提升不利。雖然政策調(diào)整過程中，耕地和基本農(nóng)田指標交易意愿變化的方向和幅度不同，但從國家層面考慮，兩者有著共同的前提：生產(chǎn)能力（產(chǎn)能）不能降低，因此保護耕地綜合產(chǎn)能將是未來土地政策調(diào)整的重要方向之一。而基本農(nóng)田審批權的下發(fā)，將會激勵地方政府通過調(diào)整其空間布局置換發(fā)展空間，往往忽視其質(zhì)量建設，長遠考慮不利于糧食安全維護，因此未來土地政策應該向增加基本農(nóng)田布局調(diào)整成本和提升產(chǎn)出能力上轉變。
比較發(fā)展型指標后發(fā)現(xiàn)，建設用地指標配置從計劃主導向市場引導轉變過程中，交易意愿減少33.50%，說明市場機制的建立和完善對建設用地增量具有抑制作用；而新增建設占用耕地指標從占補平衡向在異地補充等量產(chǎn)能耕地后、再由市場交易轉變過程中，交易意愿增加7.91%，說明先補后占和市場機制的引入并沒能扭轉新增建設占用耕地的交易意愿。雖然市場機制的引入沒能降低新增建設占用耕地跨區(qū)調(diào)劑的意愿，但卻有效遏制了建設用地總量交易的需求，對建設用地集約水平的提升有著較大的推動作用，因為市場定價一般高于人為或政策定價（見表8），因此引入市場機制后會明顯增加發(fā)展型指標的交易成本，理論上判斷，當這種交易成本超過建設用地存量盤活或置換成本時，地方政府不如盤活本地區(qū)低效、閑置存量土地或加大
4 調(diào)研結果和結論
(1)統(tǒng)計結果表明，雖然80.33%的人員對現(xiàn)行土地指標調(diào)控效果表示認可，74.24%的人員支持現(xiàn)行指標進行交易，但指標交易在區(qū)域性、類型或性質(zhì)、規(guī)模和價格等方面差異較大。
(2)意愿調(diào)查顯示，99.53%的人員不反對本區(qū)域指標跨區(qū)交易，其中92.27%的人員明確表示耕地和建設用地都需要異地交易，并且大都選擇獲得更多發(fā)展型指標支撐經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)避保護型指標約束的策略。
(3)分析比較發(fā)現(xiàn)，雖然各方指標交易意愿在現(xiàn)實中很難達到均衡，但是土地政策調(diào)整對保護型指標交易意愿變化具有顯著影響，而對發(fā)展型指標交易意愿變化影響相對較小，其政策啟示為，指標配置交易機制的建設和完善，對發(fā)展型指標配置效率提升具有重要意義。
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Land Index Allocation Analysis Based on the Investigation of Managers’ Knowledge
LI Xiao shun1,2 QU Fu tian 2 ZHANG Shao liang 1
(1. China University of Mining and Technology, Jiangsu Key Laboratory of Resources
and Environmental Information Engineering, Xuzhou Jiangsu 221116, China;2. Nanjing Agricultural University China Centre for Land Policy Research, Nanjing Jiangsu 210095, China）
篇8
【關鍵詞】污染場地；土壤環(huán)境；修復技術
1 我國污染場地土壤環(huán)境現(xiàn)狀
一直以來，由于受到各方面因素的影響和制約，使得我國并未對污染場地的土壤環(huán)境實現(xiàn)目標管理，致使土壤修復、風險防范、應急處理等方面缺乏實質(zhì)性的工作目標，階段性的目標則更是無從談起，由此直接導致了土壤環(huán)境管理工作不規(guī)范，修復效果欠佳，有關方面的實質(zhì)性進展相對緩慢。同時，我國在相關方面的立法、行政管理、數(shù)據(jù)調(diào)查以及修復技術等方面的投入較為薄弱，這也是導致污染場地土壤環(huán)境管理不到位的主要原因。目前，國家對污染場地環(huán)境管理存在以下不足之處：其一，管理比較隨意。由于立法部門及行政部門對污染場地土壤環(huán)境的監(jiān)管工作重視程度不足，使得管理工作存在較強的隨機性，缺乏明確的目標；其二，規(guī)劃不到位。我國雖然也針對部分污染場地的土壤展開了相關的調(diào)查工作，但取得的效果卻差強人意，由于場地土壤特征及分布數(shù)據(jù)庫未能及時構建，致使監(jiān)管工作缺乏應有的依據(jù)，難以對污染場地的土壤治理工作進行統(tǒng)一規(guī)劃布局；其三，修復工程的示范性作用不強。在過去的幾年里，國內(nèi)一些主要城市紛紛開展了對化工廠、焦化廠等場地的環(huán)評和修復工作，但此類工程絕大多數(shù)都是為了滿足城市土地擴張之需，不具備示范性的作用；其四，資金嚴重缺乏。污染場地土壤環(huán)境的管理與修復工作都離不開經(jīng)費的支撐，換言之，資金是該項工作開展過程中不可或缺的重要因素之一。然而，土壤污染具有隱蔽性和滯后性的特征，處置工程的費用比較昂貴，想要確保工程的有序進行，需要龐大的資金支撐。由于污染場地治理責任人相對比較分散，從而導致了兩種后果，一種是由政府部門負責，這在一定程度加重了政府的經(jīng)濟負擔，另一種結果就是受到污染的土地無人管理。
2 污染場地土壤環(huán)境管理修復對策
2.1 建立健全修復標準體系
想要從根本上解決污染場地的土壤污染問題，就必須構建起一套完善的土壤環(huán)境修復標準體系，在這一過程中，可以借鑒國外發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，并結合我國最新頒布的場地評價導則，對污染場地術語、污染場地土壤修復技術導則、污染場地風險評估技術導則、場地環(huán)境監(jiān)測技術導則、場地環(huán)境調(diào)查技術導則方面的要求，對污染場地的土壤環(huán)境現(xiàn)狀及修復技術的實際水平進行監(jiān)測，從污染物的檢測分析方法、修復技術類型、生態(tài)環(huán)境評價等方面進行綜合考慮，進而制定出符合我國具體情況的土壤環(huán)境修復標準體系，以此來對污染場地的治理修復進行規(guī)范。
2.2 加快制定相關方面的政策法規(guī)
從國內(nèi)目前的總體情況上看，與污染場地土壤環(huán)境相關的政策、法規(guī)有所缺失，為此，有必要加快相關方面法律、法規(guī)的制定，如《土壤污染防治法》等等，以此來對污染場地的申報、調(diào)查、防治、處理、資金保障以及責任追求等進行全面規(guī)定。此外，還應進一步明確污染場地的責任范圍及主體，并建立健全與土壤環(huán)境管理有關的法律制度。一方面應當建立土壤污染信息公開制度，讓社會公眾及時了解土壤污染的眼中性，使其積極主動地參與到防治工作當中；另一方面，應建立并逐步完善土壤修復制度，根據(jù)誰污染誰治理的原則進行修復，從而使被污染的土壤在最短的時間內(nèi)恢復至可利用狀態(tài)。
2.3 加大土壤修復技術的研究力度
修復技術是解決污染場地土壤環(huán)境問題最為有效的途徑之一，鑒于此，應當進一步加大對土壤修復技術的研究力度，并加強國際合作，研制開發(fā)出一批符合我國污染場地土壤修復的技術。同時，還要加快科研成果轉化為生產(chǎn)力的速度，加大對污染場地修復產(chǎn)業(yè)的扶持力度，借此來為國內(nèi)污染場地土壤環(huán)境的修復提供先進的技術和設備支撐。
2.4 構建污染場地信息管理系統(tǒng)
相關部門應當在最短的時間內(nèi)，完成對污染場地的調(diào)查工作，以此來了解并掌握國內(nèi)污染場地的類型、土壤特征以及重點區(qū)域的分布等信息，同時，構建起全國污染場地土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，為土壤管理工作的有序開展提供真實、可靠的依據(jù)，這有助于管理工作前瞻性的提高。此外，還應加快建立不同類型污染場地的數(shù)據(jù)信息共享平臺，為土壤環(huán)境管理自動化和信息化目標的實現(xiàn)打下堅實的基礎。
3 實例分析
3.1 場地概況
廣東一船廠，占地面積約為186700平方米，1999年11月，政府決定在此地興建一個主題公園，為了支持這個主題公園項目計劃，政府決定提供填海土地、相關基礎設施和用地設施。為此，政府必須對此船廠進行拆除工作。從2001年4月至11月，共歷時七個月進行實地考察，通過實地考察與采樣，工作人員對該場土層的勘察，下面表一是對該場地主要的土層特征。
3.2 土壤調(diào)查的技術要點
合理制定采樣方案，具體包括如下內(nèi)容：擬定具體的采樣位置、現(xiàn)場樣本采集、確定檢測方法、擬定樣品數(shù)量、描述采樣過程等等。
（1）采樣布點要點。在采樣布點時，可根據(jù)不同的場地條件選擇相應的方法，如污染分布相對比較均勻的場地可以采用隨機布點法；潛在污染較為明確的場地則可采用專業(yè)判斷法；污染分布不均勻或是污染分布范圍較大的場地，可以采用分區(qū)布點法或系統(tǒng)布點法。本案例中采用的是分區(qū)布點法，在廠區(qū)的平面圖上按照50m×50mm進行單元劃分，每個單元格內(nèi)布設1個采樣點。
（2）采樣方法。在采樣時，可將土壤分為兩層，即表層土和深層土，并按照場地的實際情況確定采樣深度，若是場地條件相對比較復雜，則應當多分幾層進行采樣，這樣能夠使檢測結果更加準確。本案例中分三層進行采樣，即表層土、中層土和深層土，各層的采樣深入分別為表層0.5m、中層1.5m、深層3m，共采集樣品96個。
采樣設備也需要結合場地條件進行選擇，并遵循合理適用的原則。如果是對原狀土進行取樣，則應當按照土壤類型及污染物理化性質(zhì)等選用如下設備：劈裂采樣器、套管采樣器或是活塞采樣器。當需要對含有揮發(fā)性污染物的樣品進行采集時，應當減少對樣品的擾動，不得對樣品進行混合或均質(zhì)化處理。樣品采集完成后，應當按照污染物理化性質(zhì)選擇合適的容器進行保存，有機污染土壤的樣品應當在4℃的條件保存與運輸。
3.3 土壤檢測結果
由相關的檢測結果得知，在該場地上存在苯、氯苯、硝基苯，雜填土與粉質(zhì)粘土層的污染相對比較嚴重，粉砂夾粉土層的污染比較輕，最大濃度出現(xiàn)在場地的正中心，該區(qū)域原為第二生產(chǎn)車間，主要生產(chǎn)的產(chǎn)品為硝基苯。
3.4 場地風險評估
按照場地土壤調(diào)查獲取的樣品檢測結果，確定粗需要制定土壤中污染物篩選值的種類及霧化毒性參數(shù)，然后運用C-RAG中土壤污染物的篩選值，去除掉可以忽略不計的污染物，在對超過土壤篩選值的污染物進行風險評估，為土壤修復對策提供依據(jù)。
3.5 土壤修復對策的對比與選擇
在選擇土壤修復方案時，應對如下因素進行綜合考慮：對人體健康與環(huán)保的要求、相關法律法規(guī)的要求、治理效果的有效性和持久性、總體費用、周邊居民的接受性。結合該污染場地的基本特征以及污染物的具體特點，并對目前較為常用的土壤修復技術進行分析，適用于該場地土壤修復的技術有以下幾種：化學氧化技術、生物通氣技術、焚燒法、換土法。從技術的角度上看，可以選用一種最為經(jīng)濟且有效的技術；站在工程措施的層面上，則應以原位修復技術為主，異位修復技術為輔，這樣能夠防止二次污染的情況發(fā)生。需要著重闡明的一點是，在啟動大規(guī)模土壤修復工程前，必須對擬定采用的修復技術進行現(xiàn)場試驗，同時要對技術的經(jīng)濟性加以評估，只有確保所選用的技術各個方面均符合要求，才能進行具體的方案設計。
4 結語
總而言之，隨著人們環(huán)保意識的不斷增強，污染場地的土壤環(huán)境問題引起了人們越來越多的關注和重視。為此，應當認真分析污染場地的土壤環(huán)境現(xiàn)狀，并針對具體情況，采取合理、可行的管理修復對策，只有這樣，才能使土壤環(huán)境的污染問題得到有效治理。
篇9
患者，女，79歲，因“反復心悸、氣促1年余，再發(fā)加重3天伴發(fā)熱”收住院?；颊呓?年余以來，無明顯誘因反復出現(xiàn)心悸、氣促，曾多次住外院治療，曾診斷為“冠心病”，具體用藥不詳。近3天無誘因上述癥狀再發(fā)，靜時亦感心悸、氣促，活動時加重，伴顏面及雙下肢浮腫。同時出現(xiàn)畏寒、乏力、腹痛，發(fā)病后在外院輸液治療(用藥不詳)，癥狀無減輕，到我院住院?；颊呓?天進飲食減少，尿量稍減少，外觀色黃，大便外觀正常，夜間睡眠差，需半臥位。既往史：近10年曾3次行“膽道手術”，否認藥物過敏史。入院時查體；T 39.8℃，P 112次/分，R 20次/分，Bp 100/70mmHg，重病容，神志清楚，口唇、肢端發(fā)紺，顏面稍浮腫，咽部無充血，雙肺呼吸音粗糙，未聞及干、濕性啰音。心濁音界向左下增大，HR 112次/分，節(jié)律稍不齊，未聞及雜音。全腹軟，臍周有壓痛，無反跳痛，肝脾未觸及，腸鳴音4次/分。雙下肢踝周稍浮腫。輔檢資料：SpO2 86%～88%。心電圖：①竇性心律不齊；②竇性心動過速；③ST段呈缺血性變化(側壁)。胸片報告：①右下肺感染可能；②主動脈-普大型心臟。血常規(guī)：白細胞總數(shù)9.9×109/L，中性粒細胞85.9%，淋巴細胞13.6%，紅細胞總數(shù)3.63×1012/L，血紅蛋白111g/L，血小板177×109/L。嗜酸性粒細胞計數(shù)80×106/L。大便常規(guī)RBC 0～1，WBC少量/Hp。初步診斷：①冠心病，心律失常-竇性心律不齊，竇性心動過速，左心室增大，心功能Ⅲ級，心衰Ⅱ度。②右下肺感染。③腸炎可能。
患者入院后，給吸氧，口服螺內(nèi)酯利尿，硝酸異山梨酯擴張冠脈，靜滴氨茶堿平喘，鎂極化液營養(yǎng)心肌，阿莫西林舒巴坦，左氧氟沙星抗感染等治療?；颊呷朐旱?天，心悸、氣促較前減輕，體溫37℃，尿量增加不明顯，查腎功、血離子常規(guī)正常。復查心電圖：竇性心律，偶發(fā)室性早搏。在原治療上給呋塞米針20mg靜注利尿，入院第3天11:55，患者由家屬攙扶上廁所時，突然出現(xiàn)呼之不應，顏面、口唇發(fā)紺，醫(yī)護人員及時趕到，查：無意識、無自主呼吸，無自主心跳，考慮心跳呼吸驟停，迅速抬入急救室，立即給開放氣道，氣囊面罩給氧輔助呼吸，胸外心臟按壓。同時開通靜脈。床旁心電圖示：“心室顫動”。立即給雙相波除顫儀150焦耳電擊除顫1次，心電監(jiān)護及心電圖示：竇性心動過速。除顫成功。測血壓130/80mmHg，12:00給胺碘酮針劑150mg靜注(防止室顫復發(fā))，12:03靜滴鎂極化液，測微量血糖98mmol/L，測SPO2 93%～94%，繼給地塞米松10mg靜注防治腦水腫及全身應激反應。12∶ 30患者自主呼吸恢復，神志轉清楚，面色、口唇、甲床轉紅潤，SPO2 98%～99%，搶救成功。急查血離子常規(guī)：鉀33mmol/L，鈉1349mmol/L，鎂081mmol/L。心肌酶正常。存在“低鉀血癥”、“低鈉血癥”。經(jīng)靜脈補充氯化鉀、氯化鈉；靜滴參麥益氣養(yǎng)陰；用20%甘露醇125ml靜滴防治腦水腫，心電監(jiān)護48小時，無室顫復發(fā)。住院第8天心電圖示：①竇性心律；②QT間期延長(QT/QTC 448/501ms)。住院第11天復查血離子常規(guī)：鉀、鈉、氯、鈣、鎂均正常，第12天好轉出院。出院后3個月15天，電話隨訪，患者病情平穩(wěn)，未出現(xiàn)過心跳呼吸驟停。
討 論
心跳驟停是指各種原因所致的心臟射血功能突然終止。導致心臟驟停的病理生理機制最見為快速型室性心律失常：心室顫動，無脈性室性心動過速。心臟驟停發(fā)生后，即出現(xiàn)意識喪失，脈搏消失，呼吸停止，經(jīng)及時有效的心肺腦復蘇，部份患者可獲存活［1］，否則將發(fā)生生物學死亡。由于大多數(shù)非外傷性心臟驟停是由心室顫動所致，每延遲1分鐘除顫，生存率下降7%～10%。本病例的特點：①患者為老年人，79歲。②入院心電圖有心肌缺血改變。③初步診斷；冠心病，左心室增大，心功能Ⅲ，心衰Ⅱ度。④存在低鉀血癥，低鈉血癥，肺部感染。⑤上廁所時突發(fā)心臟驟停，繼而呼吸停止，心電圖示心室顫動。前述幾條均可能是室顫的易發(fā)病因素?；颊咴卺t(yī)院內(nèi)出現(xiàn)心臟驟停，有家屬陪護，目擊現(xiàn)場，呼叫醫(yī)護人員(早期呼救)，立即搶救：開放氣道，人工呼吸(氣囊面罩給氧)，胸外心臟按壓(早期CPR)，同時開通靜脈(早期救治)。及時查心電圖并接上除顫儀，提示“心室顫動”，立即(從心跳驟停開始約2分鐘內(nèi))給予電除顫(早期電除顫)，轉為竇性心律，之后行相關治療(心跳驟停后的救治)，患者自主呼吸恢復，神志轉清楚，搶救獲得成功。我們使用新購進的雙相波除顫儀，用150焦耳能量，僅除顫1次，即轉復。本病例搶救成功的關鍵，在于遵循《2010美國心臟協(xié)會心肺復蘇及心血管急救指南》，做好新“生存鏈”的5個環(huán)節(jié)：①早期呼救；②早期CPR；③早期電除顫；④早期救治；⑤心跳驟停后的救治。另外，心力衰竭的患者，用呋塞米利尿后，可能出現(xiàn)低鉀血癥，應及時監(jiān)測，及時補鉀，以預防心室顫動發(fā)生。
篇10
Abstract: FIDIC contract terms are generally used in civil engineering projects. Combined with a number of engineering practice, this paper made a number of applications of FIDIC contract conditions in the contract management of civil engineering and the content abstract.
關鍵詞:FIDIC合同條款;土木工程;施工合同管理
Key words: FIDIC contract terms;civil engineering;construction contract management
中圖分類號:TU71 文獻標識碼:A文章編號:1006-4311(2010)28-0045-01
1FIDIC合同條款的簡介
FIDIC是位于瑞士的國際咨詢工程師聯(lián)合會的簡稱。沿用了ICE合同條款的格式,這些合同條款的重點在于這些條款能適用于國際工程項目,且其仲載條款是遵循位于巴黎的國際商會的規(guī)定。
2FIDIC合同條款的主要條款
FIDIC合同條款分為兩部分:第一部分是通用條款;第二部分是特殊適用條款。FIDIC合同條款通常包括以下內(nèi)容:①誰負責設計、施工及配套設施;②業(yè)產(chǎn)和承包商之間的風險分攤方式;③各方面之間監(jiān)控合同執(zhí)行的程序和安排;④分包商的使用;⑤工程進度、工程延長、完工和交付使用;⑥對工程延誤、質(zhì)量缺陷及其他末履約項目的措施;⑦付款程序和條件;⑧保險;⑨施工安全;⑩合同變更;???合同終止;???爭議解決的方式和程序。
3FIDIC編寫分類
一、定義和解釋;二、工程師和工程師代表;三、轉讓和分包;四、合同文件;五、一般義務,;六、勞務;七、材料、工程設備和工藝;八、暫時停工;九、開工和延誤;十、缺陷責任;十一、變更、增加和取消;十二、索賠程序;十三、承包商的裝備、臨時工程和材料;十四、計量;十五、暫定金額;十六、指定的分包商;十七、證書和支付;十八、補救措施;十九、特殊風險;二十、解除履行;二十一、爭端的解決;二十二、通知;二十三、業(yè)主和違約;二十四、費用和法規(guī)的變更;二十五、貨幣及匯率。
4FIDIC合同條款的主要內(nèi)容
4.1 計量
4.1.1 工程計量FIDIC合同中的工程計量是指監(jiān)理工程師根據(jù)合同規(guī)定,對承包商已完工程量和進場材料等進行核查和量測,并相應檢查工程記錄和圖紙等。①工程量清單中開列有工程量僅是該工程項目的估算工程量,它們不能作為承包商在履行合同規(guī)定的義務過程中應予以完成的工程和實際準確的工程量。②除另有規(guī)定外,工程師應根據(jù)合同規(guī)定通過計量來核實工程量和確定按合同已完工程的價值。FIDIC合同條件規(guī)定了相應的計量方法和承包商應給予的配合。③工程的計量應以凈值為準,除非合同另有規(guī)定。承包商提交的包括在投標書內(nèi)的每個總額支付項的分細目都應取得工程師的批準。工程計量的方法。一般在工程量清單前言中有明確說明。
4.1.2 支付條款經(jīng)工程師或代表簽訂由業(yè)主支付給承包商的工程款,直接關系到合同總價及工程投資的控制。①現(xiàn)金流動估算表,以供其參考。②由于發(fā)生工程變更影響合同價格的增減支付問題。③計日工一般是指包括在工程量清單中的上項暫定金額內(nèi)。④工程師指示用暫定金額支付用于完成工程或供應貨物、材料、設備,提供服務等支付的款項。⑤承包商在每月末應提交月結帳單。⑥發(fā)生緊急補救與搶修工作時,應支付費用的問題。⑦合同價可隨勞務費和材料費等市場漲落面變動時的付款以及由于工程項目所在省的法律、法規(guī)的變更,使承包商的工程費用發(fā)生增減時。均應計入合同價格之中。
4.2 風險分攤FIDIC條款風險定義為一切不可預見的物質(zhì)條件,因此在FIDIC合同中風險不再只是一個負面的概念,在某些情況下風險可能是積極的正面的。因些,項目管理在多年實踐的經(jīng)驗基礎上,產(chǎn)生和發(fā)展的FICID合同條件中,對工程實施過程中的風險進行了分類并予責任劃分。
4.2.1 業(yè)主承擔的風險責任FIDIC同條件已明確規(guī)定了業(yè)主的風險和特殊風險。若該類風險發(fā)生并引起工程損害,風險過后監(jiān)理工程師提出要求時,承包商有義務進行工程修復,所花費的費用由業(yè)主承擔。包括發(fā)下幾種:①特殊風險。②工程還未辦理正常移交手續(xù),業(yè)主提前使用造成工程的損害或損壞。③對于工程變動風險、合同缺陷風險、不可預見的惡劣自然條件或地下障礙風險等,一般應由業(yè)主承擔。
4.2.2 承包商應承擔的風險責任①對于承包商提供的材料、工程缺陷、施工技術和方法不完備、臨時工程倒塌等造成的工程損害,應由承包商自費負責修復。②對于單價的報價風險、材料及設備的采購風險、施工工藝和技術風險、工程進度與質(zhì)量風險、因管理不善造成內(nèi)部工人罷工等風險,則應由承包商承擔。
4.3 支付證書在FIDIC合同條款下,共有5種類型的證書,分別是中期支付證書、初驗證書、終驗證書、最終付款證書和合同終止時的評估證書。中期支付證書:通常是按月向承包商支付已經(jīng)完成工程量的支付證書。初驗證書:在承包商按合同規(guī)定對已完成的工程或合同規(guī)定的部分工程提出申請后的28d,如檢驗合格,工程師可對申請的整個工程或合同規(guī)定的部分工程出具初驗證書。終驗證書:工程師應該在缺陷責任期過后28d,在對所有工程進行驗收并確認所有缺陷責任證書中所列缺陷得到糾正的基礎上,向承包商出具終驗證書。最終支付證書:在出具終驗證書后,工程師必須在合同規(guī)定的期限內(nèi)向承包商出具最終支付證書。
4.4 索賠的解決方法工程索賠通常的兩類:第一類是可以根據(jù)合同隨時解決的;第二類是需要司法解釋或經(jīng)征求工程師意見后提交爭端調(diào)解委員會或最終提交仲載解決的。為有效處理索賠并盡量減少對工程合同的負面音響,最關鍵的是無論是工程師代表還是承包商的代表,在整個合同期間要保存如下全面詳盡的記錄:現(xiàn)場日記、進度資料及照片、人力和設備損耗、周報和月報、更新的施工計劃、會議記錄、現(xiàn)場指令變更指令、圖紙的登記、財務卷宗,往來函電卷宗等,并就特別事件在合同規(guī)定的范圍內(nèi)向業(yè)主提交索賠意向、索賠報告及程序性文件。FIDIC合同條款包含了保證合同雙方不承擔應由對方承擔的風險的程序。
5結束語
FIDIC合同條件在土木工程施工合同中的應用越來越廣泛,特別是在工程施工合同中已基本普及。如能靈活與熟練地將《土木工程施工合同條件》(FICID)應用到工程實踐中去,加強對工程分包、風險的管理、正確處理工程變更、延期、費用索賠等爭端問題,進一步增加市場經(jīng)濟與法制觀念,運用法律、經(jīng)濟和科學管理手段來執(zhí)行過程中合理使用FIDIC合同進行項目管理,可以保護承包商的權利和應得的利益,合理轉嫁施工風險,從而避免不應有的損失,進一步增強企業(yè)在國際市場上的競爭力,還更加緊密結合我國的工程實踐經(jīng)驗,注意了我國工程項目管理與國際接軌和一致。
參考文獻:
