導語：如何才能寫好一篇行政訴訟法概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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從古至今，由于訴訟歷史的發(fā)展，證據也經過了從神示證據到法定證據再到自由心證三個發(fā)展階段。神示證據階段，證據的證據能力和證明力是混同的，完全依靠所謂的神明等超自然力量決定證據的資格和效力。這種神示證據因為其欠缺必要的科學性和合理性而被法定證據所取代。法定證據適應了封建時代君主和教會集權專制的需要。當時的法庭將證據的證據能力和證明力作出了格式化的區(qū)分。首先確定了要成為證據的底線即證據能力，然后再用明文法典的形式對每一種證據種類的證明力作出區(qū)分。例如當事人的口供等于四個見證人的供詞等等。應該說，法定證據相對于神示證據來說具有進步意義。它根據人們對于證據的樸素觀念加以升華，在長期司法實踐中總結出了一定的證據種類，并憑借司法直覺規(guī)定了證據的證明力。但是，法定證據的缺陷卻是明顯的。它扼殺了法官的自由裁量權，導致“法官的形象就是立法者所設計和建造的機械操作者，法官本身的作用也是機械的。”

自由心證則是在長期的司法經驗的繼續(xù)升華下得出的具有普適性的現存人類證據規(guī)則。它的核心意旨在于一切證據證明力的大小以及證據的取舍和運用，法律不預先做出規(guī)定，均由法官根據自己的良心、理性自由判斷，并根據其形成的內心確信認定案件事實的一種證據制度。雖然自由心證也存在諸如如何保證司法的穩(wěn)定性和法官自由裁量之間平衡的問題。但是大致來看，自由心證制度能夠保證證據良好進入司法活動中，并運用證據證明事實。因此值得肯定，并得到了全世界諸多法治先進國家的選擇。從某種意義上說，是證據法的一種“底限正義”。

在行政行為中，證據卻是以另外一種樣態(tài)出現的。行政主體適用行政法的過程，是以抽象的行政法規(guī)范為大前提，以實際發(fā)生的事實為前提，通過法律的“涵攝”作出一定行政行為的過程。這一過程并非自動實現，“法條要適用在實際事件，即事實上發(fā)生的案件事實上”，“只有在已發(fā)生的案件事實被陳述之后，才有可能。”這里所謂的“被陳述”，是指對已發(fā)生的具體事實的事實認定。因而，無論在職權主義，還是在當事人主義為主導的行政程序中，任何一個涉及將抽象的法律規(guī)范運用于具體事實的過程中，都可能出現事實真?zhèn)尾幻鞯那樾?，這就必然涉及到證明責任的分配與運用。所謂行政程序證明責任，是指在行政程序中，行政主體與行政相對人對一定事實主張應提出證據加以證明，以及在事實真?zhèn)尾幻鲿r應承擔一定不利后果的責任；前者是主觀的證明責任，后者是客觀的證明責任?？陀^的證明責任反映了證明責任的本質，也決定了主觀的證明責任。

對于行政處罰行為本身而言，筆者認為，因為行政行為具有的需要及時處理和公正與效率兼顧等諸多特點。其支撐行政行為合法性的證據并不同于訴訟中的證據。概因如下幾點須做出辨析。

第一，行政處罰行為和行政訴訟有不同的架構

行政處罰行為本身是一個兩方參與的單向活動。行政處罰的作出者行政機關即是這個法律關系的一方，同時也是最終的“裁判者”。從本質上看，行政處罰行為是行政活動而不是司法活動。所謂的行政處罰行為中的證據，只是支撐行政活動本身合法合理的依據而已。

而行政訴訟則是原被告兩造和中立法官參與的三方訴訟活動。其本質是司法活動而不是行政活動。因此，我國對行政訴訟中的證據進行了嚴密的規(guī)定。行政訴訟和行政處罰行為因為架構和性質的不同，也決定了它們關于證據的概念和要求是大相徑庭的，不可混為一談。

第二，行政處罰行為是行政處罰法規(guī)定的行政行為，行政訴訟是行政訴訟法規(guī)定的司法行為

行政處罰法及其各種特別法規(guī)構成的是整個行政處罰行為。而行政處罰行為是行政行為。行政訴訟則是行政訴訟法規(guī)定的司法行為。行政行為不是以解決糾紛為最終目的，它的目的在于快速處理一般的行政違法行為，維護社會的安定有序。這就注定了行政處罰行為中的證據不具有訴訟法意義上證據的功能和效力。

第三，行政處罰行為因其及時性要求故對證據要求不高

道路交通安全法第八十七條規(guī)定，交通警察執(zhí)行職務時，對所在轄區(qū)內發(fā)現的道路安全違法行為，有權及時糾正。交通警察對違法行為所作陳述如果沒有相反證據否定其客觀真實性，且沒有證據證明該交通警察與違法行為人之間存在利害關系，交通警察的陳述應當作為證明違法行為存在的優(yōu)勢證據。這一條文規(guī)定了只要沒有相反證據否定真實性，也沒有證據證明交警與違法行為人存在利害關系，那么交通警察的陳述應當作為證明違法行為存在的優(yōu)勢證據。這是因為行政處罰行為往往具有需要及時處理的特性，如果按照司法活動的要求去取證再來處罰，則未免因小失大。

綜上所述，在行政處罰行為中的證據和行政訴訟中的證據是兩個完全不同的概念。在行政訴訟中的證據需要滿足一般證據法意義上的證據要求，并通過自由心證確定證據證明力。

參考文獻

[1] 卞建林主編.證據法學（第三版）[M].中國政法大學出版社，2007年.

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一、行政訴訟中第三人的概念和特征

盡管在法學界和實務界都存在不同的觀點，但對第三人的概念比較通行的看法是，所謂行政訴訟第三人是指與被提起行政訴訟的具體行政行為有利害關系，通過申請或法院通知的形式，參加到訴訟中來的公民、法人或其他組織。

基于上述第三人的概念，行政訴訟第三人具有以下特征：第一，第三人與被訴具體行政行為有利害關系；第二，第三人是在他人訴訟已經開始且尚來結束前參加訴訟；第三，第三人有獨立的訴訟地位；第四，第三人參加訴訟的方式是由自己申請或人民法院通知而參加。論文百事通

二、如何確定行政訴訟中第三人資格

1、《行政訴訟法》第27條所稱的“利害關系”是僅限于直接利害關系，還是包括間接利害關系。所謂利害關系是指具有法律上的權利義務關系。所謂直接關系就是指該具體行政行為直接調整或涉及第三人的權利義務，而不是通過其他法律關系作為中介予以調整。如果將“利害關系”僅限定為具有直接的利害關系，毫無疑問將縮小第三人的范圍，這樣的話，對于非直接受到被訴具體行政行為不利影響的個人、組織來說將是不利的，不符合《行政訴訟法》最大限度保護個人、組織合法權益的價值。且《行政訴訟法》第27條及《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第13條第（2）項并沒有將“利害關系”局限在“直接”利害關系的范圍內，因此，“利害關系”也應包括間接利害關系。那么，如何界定間接利害關系呢t一般來說，應包括與被訴具體行政行為所認定的事實有利害關系，與判決結果有利害關系。在這里，與被訴的行政主體的相對方有民事法律關系的個人或組織也應包括在內。下面試舉兩個案例加以說明。

案例一：原告林某和鐘某共同實施了毆打他人的行為，公安機關認定原告林某和鐘某毆打他人，構成違反治安管理處罰條例行為，分別對兩人給予行政拘留15天和5天的處罰。原告林某對處罰不服，經申請復議后提起行政訴訟。鐘某未提起復議和訴訟。法院認為，鐘某與被告公安機關對原告所作處罰裁決有利害關系，通知其作為第三人參加訴訟。有人認為，公安機關分別對林某，鐘某作出處罰，是兩項互相獨立的具體行政行為，因而，鐘某與被訴的具體行政行為沒有關系，至少沒有直接的利害關系，將其列為第三人是不合適的。但是，法院認為，鐘某雖然與被告處罰原告的具體行政行為沒有權利義務的利害關系，但是存在事實認定上的利害關系，即法院審查被告對原告處罰所認定的事實的同時，實際在很大程度還要審查被告對鐘某處罰所認定的事實。如果法院否定被告對原告所認定的事實，將可能對鐘某帶來同樣的結果。這種認定事實上的利害關系，應該說亦屬于法律上的利害關系。很明顯，在這里，它不是所謂的“直接利害關系”。

案例二：吳某將登記在其名下的二層樓作為抵押，向信用社貸款人民幣20萬元，用于生意周轉。后因生意虧本到期無法還貸。信用社遂向法院提起民事訴訟。人民法院根據信用社的申請，保全查封該二層樓。這時，吳某的父親才知道吳某背著他到房管局將房屋產權登記在吳某名下。吳某的父親遂以房管局辦證程序違法為由向法院提起行政訴訟。這時，信用杜要求作為第三人參加到該行政訴訟中來，理由是，該行政訴訟案的判決結果與信用社有利害關系。法院認為，該行政訴訟案的判決結果將直接影響信用社民事權益的實現，準許其作為第三人參加訴訟。本行政訴訟案中，第三人與被訴具體行政行為（即被告房管局的辦證行為）并不是直接的利害關系，而是間接利害關系（與判決結果有利害關系），并且這種關系是以民事法律關系為中介。

因此，理解《行政訴訟法》關于第三人與被訴具體行政行為的“法律上的利害關系”的規(guī)定，應以被訴具體行政行為對個人、組織的權利義務已經或將會產生實際影響為標準，無需區(qū)分利害關系是直接還是間接，更不應將其限制為“以行政法律關系為中介”。

本文所舉的兩個案例，并不是說第三人僅限此兩類情況，而是為了說明問題的需要。實踐中，可能還有很多的新情況出現。因此，對于行政訴訟中出現的第三人問題，應具體情況具體分析。新晨

三、準許第三人參加到已經開始的訴訟中來的時間

在民事訴訟中，如果有獨立請求權的第三人或需要承擔實體義務的無獨立請求權的第三人，未在一審中參加訴訟的，根據最高人民法院的司法解釋，他仍然可以參加二審訴訟。但二審法院只能通過調解結案或是裁定撤銷原判發(fā)回重審。

在行政訴訟中，只要一審判決宣判前，第三人隨時可申請參加訴訟，當然，要經法院準許。在二審程序中，第三人能否申請參加訴訟，答案是否定的，因為除行政賠償案件外，行政訴訟不能進行調解，所以也不能以調解結案。當然，如果二審法院認為一審法院遺漏了必須參加訴訟的第三人的，可以撤銷原判，發(fā)回重審。

四、行政訴訟第三人的法律地位及訴訟權利義務

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《行政訴訟法》采用了兩種方法規(guī)定法院受理行政案件的范圍。一是概括式，即對法院受理行政案件的范圍作出原則的統(tǒng)一的規(guī)定。例如，行政訴訟法第2條規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟?！钡?1條第一款第8項規(guī)定公民“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”，可以提起訴訟。該條第二款規(guī)定“除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件?！边@些規(guī)定都是采用概括的方式規(guī)定了行政訴訟的范圍。二是列舉式，即對法院應該受理和不能受理的案件從行政行為的角度加以列舉。例如，行政訴訟法第11條第一款前7項列舉了法院應當受理的行政行為引發(fā)的爭議，第12條列舉了法院不能受理的4類事項。

行政訴訟法界定行政訴訟范圍的標準有兩項：一是具體行政行為標準，二是人身財產權標準。首先，人民法院只受理對具體行政行為提起的訴訟，對具體行政行為以外的其他行為即抽象行政行為提起訴訟，法院不予受理。所謂具體行政行為和抽象行政行為是行政法理論界根據行政行為針對的對象是否特定、是否對相對人產生直接法律后果等標準對行政行為所作的劃分。具體行政行為是指行政機關及其工作人員針對特定的公民、法人或者其他組織作出的，能夠對其權利和義務直接產生法律效力的行政行為，該類行為只能適用一次，例如行政機關根據申請發(fā)放許可證的行為，對特定人采取行政強制措施或者作出行政處罰決定的行為。抽象行政行為是指行政機關針對非特定人作出的具有普遍約束力的法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性文件的行為。抽象行政行為針對的對象是非特定的，其效力作用于所有適用對象，而且在一定范圍內可以反復適用。其次，人民法院只受理對侵犯公民法人或者其他組織的人身權和財產權行政行為不服提起的訴訟，除非法律法規(guī)另有規(guī)定，人民法院一般不受理對人身權和財產權以外的其他權益造成侵犯的行政爭議。也就是說，如果行政機關及其工作人員侵犯了公民、法人或者其他組織的出版、結社、游行示威、宗教信仰等權利，以及受教育權、勞動權、休息權等其他權利的，公民是否可以提起訴訟，取決于法律和法規(guī)的特別規(guī)定，行政訴訟法未對此類權利遭受侵害后能否起訴作出一般授權。

行政訴訟法在規(guī)定受案范圍的具體內容上，明確規(guī)定了可以受理的案件和不能受理的案件。法院應當受理的案件包括：行政處罰引起的爭議、行政強制措施引起的爭議、侵犯法定經營自主權的爭議、拒絕許可和不作為的爭議、拒絕履行保護人身權財產權的法定職責或者不作為引起的爭議、不發(fā)撫恤金的引起的爭議、以及違法要求履行義務引起的爭議。此外，其他侵犯人身權、財產權的具體行政行為引起的爭議也是法院應當受理的案件。法院不受理的案件有：對國防、外交等國家行為不服引起的爭議、對行政機關實施抽象行政行為引起的爭議、對行政機關工作人員獎懲任免等決定引起的爭議以及法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為引起的爭議。

二、現行規(guī)定方式和受理標準存在的三大問題

我國行政訴訟法關于法院受案范圍的規(guī)定采用了概括和列舉的相結合的方式。有人認為，訴訟法第二條雖然采用了概括方式，但是，該條出現在原則一章中，而不是受案范圍一章，所以，第二條才是關于受案范圍的唯一和全部的規(guī)定。而在受案范圍一章中，只有第一款第7項和第二款屬于概括性條款。第7項規(guī)定，公民法人或者其他組織“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的”，也可以提起訴訟。此項概括式規(guī)定將行政訴訟的范圍僅限于“人身權和財產權”范圍，換句話說，對于人身權、財產權以外的權利受到侵犯的，能否提起訴訟，取決于第二款法律和法規(guī)的單獨授權。這樣，行政訴訟的范圍就十分有限了。即使公民的政治權利、勞動權、休息權、受教育權、宗教信仰權等受到行政機關的違法侵害，公民也無法依據行政訴訟法提起訴訟，而只能尋求特別法的救濟。

也有人認為，行政訴訟法第11條的規(guī)定是關于行政訴訟受案范圍的引導性規(guī)定，它只是列舉了幾種常見的行政案件形式。在行政訴訟法頒布之初，這一規(guī)定起到了指導不熟悉行政審判的法院及訴訟當事人的作用。但是，該條并沒有將受案范圍限制在侵犯“人身權、財產權”范圍以內，而且暗示第1－7項中列舉的行為侵犯“人身權、財產權”的法院要受理，涉及侵犯“人身權、財產權”以外的其他合法權益的，法院也要受理。第8項并不是對前七項的概括，而是補充。第11條2款的規(guī)定，則為擴大行政訴訟受案范圍預留了廣闊發(fā)展空間?！捌渌姓讣卑藢Τ橄笮姓袨樘崞鸬脑V訟。

我們認為，盡管我們今天從行政訴訟法的文本解讀中勉強可以得出行政訴訟范圍是一個開放系統(tǒng)的結論，但行政訴訟法的立法原意是控制行政訴訟的范圍，將其限于保障公民法人和其他組織的人身權和財產權范圍。這也是為什么在第11條第一款8項內容之后要另外規(guī)定第二款的主要原因。很明顯，采用這種不完全的概括和有限的列舉方式必然要留下了一片權利救濟的空白。也就是對于非具體行政行為侵犯相對人權益的，以及侵犯相對人人身權和財產權以外其他權利的，需等待特別的法律和法規(guī)進一步規(guī)定，在這些法律法規(guī)出臺之前，是沒有途徑取得訴訟救濟的。

總體而言，行政訴訟法有關受案范圍的規(guī)定方法存在以下三大問題：

第一，對于法院應當受理的案件，不應采用列舉的方法加以規(guī)定。列舉是一種相對于概括而言的方法。這種方法的優(yōu)點在于明白清楚，易于掌握，而且能夠起到明確界定范圍的作用。但是，用這種方法規(guī)定受案范圍中應當受理的案件是不妥的。因為法律無論列舉出多少可以受理的案件，總會遺漏，所以用這種方法規(guī)定法院應當受理的案件難免出現“掛一漏萬”的問題。例如，行政訴訟法在11條列舉了很多案件，但是，現實生活中的行政爭議是紛繁復雜、無法窮盡的，就象法律規(guī)定了“不發(fā)撫恤金”案件屬于受案范圍，但不發(fā)社會保險金和最低生活保障費的案件能否起訴呢？法律規(guī)定對于拒絕頒發(fā)許可證執(zhí)照的行為可以起訴，但拒絕注冊登記或者發(fā)放畢業(yè)證學位證的行為能否被訴呢？很顯然，列舉規(guī)定的方法是不科學的，也容易導致司法標準混亂，給公民、法人或者其他組織提起訴訟，法院受理案件帶來不必要的麻煩。

第二，以人身權和財產權作為受案范圍的確定標準會不當限制行政訴訟案件的范圍和種類。因為人身權和財產權是民法的概念，也是民事權利的最主要表現形式。但是，行政訴訟法應當保護的是公民、法人或者其他組織在行政活動中受到不利影響的所有合法權益，既包括憲法權利，也包括民事法律和行政法律賦予或者保護的權利。如果只保護人身權和財產權，而不保護其他權利，那就意味著其他權利和利益是不受司法保護的，是行政機關可以任意處置而不承擔責任的，很顯然，這并不符合行政訴訟法的立法目的，從邏輯上也說不通，甚至與后來頒布的《行政復議法》也不一致。因為行政復議法規(guī)定的復議范圍并不限于侵犯人身權和財產權的范圍，而是所有侵犯相對人“合法權益”的行為都屬于行政復議范圍。所以，行政訴訟法有關人身權財產權的規(guī)定不當地限制了行政訴訟范圍，也使得有關受案范圍的若干條款出現矛盾和不一致，從而給司法機關受理案件設置了法律障礙，也為行政機關規(guī)避法律逃脫司法監(jiān)督提供了條件。正是由于法律規(guī)定不甚清楚，導致相對人的很多權利遭受侵害后處于無法救濟的狀態(tài)，形成了巨大的權利救濟真空。

第三，行政行為的劃分標準不一致。行政訴訟法規(guī)定受案范圍時采用了不同標準劃分行政行為，使得第11條列舉的7項行為根本不是同一個層次的概念。例如，第一項和第二項中的“行政處罰”和“行政強制措施”是根據行政行為的性質所做的劃分；而第三項“侵犯法定經營自主權”又變成了根據行政行為的內容所做的劃分；第四項是“拒絕頒發(fā)許可證執(zhí)照”又是根據行為的作為和不作為狀態(tài)所做的劃分；而第五項“沒有依法發(fā)給撫恤金”則完全是一個具體領域中“不作為”行為的表現形式；第六項“拒絕履行保護人身權和財產權法定職責”又是不作為行為的表現形式之一；第七項“違法要求履行義務”又是根據行政行為的內容和特點所做的劃分。總之，上述劃分缺乏一個統(tǒng)一的標準，其結果就造成受案范圍的規(guī)定語焉不詳，列舉的七項行為之間相互交叉或者重復甚至遺漏。例如，第三項“侵犯法定經營自主權”往往是其他幾種行為的結果，因為亂處罰、違法要求履行義務、違法采取強制措施、拒絕頒發(fā)許可證等行為都可能導致法定竟經營自主權被侵犯的結果。而第一項中亂罰款則就是第七項違法要求履行義務的一種表現形式。第四項中拒絕頒發(fā)許可證行為常常就是第六項拒絕保護人身權和常常權法定職責的表現形式之一。

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    【關鍵詞】行政訴訟;立法技術;具體行政行為;行政行為;行政處分

    行政行為概念無論是在大陸法系國家,還是在我國的行政法理論體系當中,都占據著最基礎和最核心的地位。然而,在對待行政行為概念的問題上,我國與日本、韓國和我國臺灣地區(qū)相比,卻存在著明顯的差異,主要表現在以下兩個方面:一是,在這些國家和地區(qū)的法律中,摒棄使用行政行為概念,創(chuàng)設了以行政行為概念為基礎的行政處分概念。而在我國,《行政訴訟法》與《行政復議法》均采用了作為行政行為下位概念的具體行政行為概念;二是,在這些國家和地區(qū)的法律中,不僅確立了行政訴訟類型結構,而且將“其他相當于行使公權力的行為”包含在行政處分之中并將其作為撤銷訴訟的對象,解決了行政處分概念無法涵蓋其他行為的缺陷。而在我國,卻沒有劃分行政訴訟種類,行政訴訟對象又限于具體行政行為。此外,最高人民法院在2000年施行的《關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第1條中以行政行為取代了具體行政行為概念,從而使具體行政行為和行政行為成為涵意不同的法律概念。

    2005年公布的《行政訴訟法(修改建議稿)》則采用了行政爭議概念。行政爭議與行政行為系從屬關系,但并不意味著前者代替后者。從發(fā)達國家行政訴訟立法現狀來看,呈現出以撤銷訴訟為中心的行政訴訟類型化,行政處分(行政行為)是確定撤銷訴訟對象的惟一概念。因此,無論從現實行政訴訟制度運作層面還是《行政訴訟法》的修改層面,都面臨著如何統(tǒng)一行政行為概念的問題。不過,從目前行政法學界所提出的構建行政行為概念的設想來看,僅停留在通過對行政行為概念的界定來尋找統(tǒng)一行政行為概念的可能性,同時各種學說又相互對立,對此概念的探討并沒有產生實質性的促進作用。

    從立法技術層面考察國外立法經驗,可以看出,立法技術在界定行政處分、確定撤銷訴訟的對象、實現行政訴訟類型化,乃至擴大行政訴訟范圍上,都起到了重要作用。而在我國,缺乏從立法技術角度去研究行政訴訟的實踐,這影響了我們對行政行為細節(jié)問題的進一步研究。從這種意義上可以說,尋求行政行為技術理論的支持,成為在統(tǒng)一行政行為概念上亟待探索的新課題。本文將從比較研究的視角,通過對我國行政行為概念與國外行政處分概念的比較分析,運用立法技術原理分析行政行為概念的合理構造,嘗試尋找統(tǒng)一行政訴訟對象概念的路徑。

    一、行政行為概念之缺陷

    眾所周知,行政行為概念最初起源于資產階級大革命勝利以后的法國,意指行政機關對具體事項的單方處理行為(Acte Administratif)。1826年,德國學者從法國引進這一概念后,幾經改進和變遷,至1895年,奧特·邁耶(Otto Mayer)在其《德國行政法》一書中,將行政行為(Vewaltungsakt)界定為行政機關針對特定主體的權力所作的具體的權威性意思表示。此后,行政行為在德國作為法律概念得到了廣泛的使用。[1]日本在明治維新時期引入了德國的“Vewal-tungsakt”,將其譯為“行政行為”。后來,“行政行為”一詞經日本傳入我國大陸和臺灣地區(qū)以及韓國。

    從行政法學發(fā)展的過程來看,日本、韓國和我國臺灣地區(qū),在行政法的總論,沿用民法上的法律行為概念,將應屬于公法領域的行政機關的各種行為把握在一個統(tǒng)一的行政行為概念之下,并對其展開了系統(tǒng)的研究。對行政行為概念曾存在最廣義、廣義、狹義和最狹義四種學說。日本通說和判例均采用了田中二郎博士界定并被稱為最狹義說的行政行為概念,即“行政行為是指行政廳依法行使公權力,就具體事實對人民實施法律規(guī)制的行為?！盵2]韓國的行政行為概念也與日本完全相同,而在我國臺灣地區(qū),行政行為是行政處分的上位概念,廣義說為通說。[3]盡管上述國家和地區(qū)在行政行為概念的定位上存在差異,但無論是采用最狹義說為通說的日本和韓國,還是以廣義說為通說的我國臺灣地區(qū),都沒有將行政行為作為法律上的概念,而是在法律上采用了行政處分概念。例如,日本于1962年制定的《行政案件訴訟法》(經2004年修訂)第3條第2款規(guī)定:本法所稱撤銷處分訴訟,是指請求撤銷行政廳及其他相當于行使公權力行為的訴訟。韓國和我國臺灣地區(qū)的法律也作出與之大致相同的規(guī)定。

    之所以在上述國家和地區(qū)的立法中采用行政處分概念而未采用行政行為概念,主要是因為:一方面,“不能將復雜多樣的行政機關的行為作為單一的行政行為概念來表述?！盵4]另一方面,行政行為概念并不是“爭訟性”概念,而是“作為實體性概念,起著發(fā)生、變更、消滅行政相對人權利、義務的實體法上的作用”,[5]并不適用于行政訴訟的實踐。因此,在上述國家和地區(qū),為使行政行為概念適應于行政處分概念,主要作出了以下兩方面的努力:一是構建爭訟法上的行政行為概念;二是建立形式性行政行為概念。[6]但是,行政行為概念中所包含的實體和程序方面的內容,使行政行為概念過分負荷,或者由于行政行為的法律要件是邏輯性的靜態(tài)概念,而行政處分是作為行政手段的動態(tài)概念,兩者混在一起,無法統(tǒng)一。[7]也就是說,行政行為概念中,既包含作為實體法內容的命令、許可、認可,行政行為的付款、撤回等概念,又包含作為爭訟法內容的公定力等概念,很難將兩者分離并統(tǒng)一在行政行為的概念上。同時,許多學者基于擴大行政相對人受法律保護范圍的目的,同樣在行政處分理論體系中,提出形式性行政處分概念,其含義又與形式性行政行為幾乎完全一致。[8]所以,形式性行政行為概念也就喪失了現實價值。正因為行政行為概念存在自身難以克服的缺陷,近年來,日本主流觀點主張在學術上放棄以公法和私法二元論為基礎的行政行為概念,2004年出版的行政法必讀書之一的《行政法的爭點》一書,“以行政處分概念取代了行政行為概念”,[9]行政行為概念在日本行政訴訟制度上幾乎失去了存在的意義。

    二、確定行政處分概念之立法技術

    “立法技術是立法活動中所遵循的用以促使立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱?！盵10]從立法技術層面考察日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)的立法,可以看出,立法技術使行政處分具有可操作性的標準,具體體現在以下兩個方面:

    一方面,這些國家和地區(qū)運用科學的立法技術,確立了以撤銷訴訟為中心的行政訴訟類型體系,從而明確了行政處分概念的定位。例如,日本和韓國的行政訴訟法都將訴訟種類分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關訴訟,我國臺灣2001年修改的《行政訴訟法》將行政訴訟分為撤銷訴訟、課予義務訴訟、確認訴訟及給付訴訟。另一方面,這些國家和地區(qū)將“其他相當于行使公權力的行為”納人行政處分之中,擴展了行政處分概念其外延,從而擴大了對國民權益的救濟范圍。例如,除日本《行政案件訴訟法》第3條第2款規(guī)定之外,1993年制定的日本《行政程序法》第2條第2項規(guī)定:“處分,是指行政廳的處分以及其他相當于行使公權力的行為?！?984年制定的韓國《行政訴訟法》第2條第1款第1項規(guī)定:“本法所稱的處分等,是指行政廳對具體事實作出的作為法執(zhí)行的公權力的行使或者其拒絕行使,以及其他相當于公權力的行政作用(以下稱為“處分”)和行政裁判的裁決。”臺灣1999年2月制定的《行政程序法》第92條第1項規(guī)定:“行政處分,是指行政機關對公法上具體事件所作出的決定或者其他公權力的措施,并對外直接發(fā)生法律效果的單方行政行為?！睆纳鲜龇晌谋局锌梢钥闯?行政訴訟以行政處分的撤銷訴訟為中心,明確了行政處分的定位,同時,行政處分概念包含狹義上的行政處分和“其他相當于行使公權力的行為”在內的廣義上的行政處分。按照日本學者芝池義一教授的定義,“行政處分是指行政機關行使公權力對外實施的具體的法行為。”[11]如果以“單方性”來表述其公權力的內容,這種定義與我國臺灣地區(qū)《行政程序法》中的行政處分概念幾乎一致。

    值得關注的是,在這些國家和地區(qū),之所以除行政處分之外,還將“其他相當于行使公權力的行為”作為撤銷訴訟的對象,主要基于以下兩方面原因:第一,從根本上講,因為行政處分概念無法包容公權力性事實行為,而權力性事實行為又必須納入到行政訴訟受案范圍,因此,在“其他相當于行使公權力的行為”中包含權力性事實行為。[12]從這種意義上,可以說行政處分概念的缺陷源自前述的行政行為論所存在的超負荷性缺陷。第二,將“其他相當于行使公權力的行為”一并視為行政處分或者以其概括行政訴訟對象,蘊含著立法者考慮到隨著現代社會的發(fā)展,行政活動日趨多樣化和復雜化,在很多情況下難以把握行政處分概念,試圖通過將不能以行政處分概念予以抽象的行為留給司法實踐中進行探索的努力。事實上,判例已經將在概念上并不屬于行政處分而以強制力為后盾的行政指導等事實行為作為撤銷訴訟的對象。[13]

    由此,在這些國家和地區(qū),行政處分成為了一個“基礎性”、“功能性”和“技術性”的概念。行政處分的“基礎性”,是指行政處分作為行政法學中與民事法律行為相對應的行政法律行為概念,在傳統(tǒng)行政法上具有核心地位,諸多行政法律關系均圍繞行政處分而展開;行政處分的“功能性”,是指它并非是一個純粹學理上的概念,而是一個為適應行政訴訟實踐的需要而設置的功能創(chuàng)設性概念,在這些國家和地區(qū)行政處分是提起行政訴訟的前提要件。基于行政法控制行政權,保護人權的基本精神,學界和實務界長期致力于對行政處分概念作擴張性解釋,以達到擴大公民的訴訟權利、加強司法權對行政權控制的目的;[14]行政處分的“技術性”,是指它既包括傳統(tǒng)的行政行為概念的內涵又包括“其他相當于行使公權力的行為”,成為具有適用性與實踐性的概念,從而擴大了撤銷訴訟的對象范圍,避免了傳統(tǒng)行政處分概念過于狹窄的缺陷。

    三、我國行政行為概念之反思

    (一)學術界的基本思路

篇5

如果行政主體實施的行為，雖然要產生法律效果，但不產生行政法律上的效果，而是產生其他法律的效果，如行政主體實施的民事法律行為，就只產生民事法律上的效果，因而就不屬于行政行為。張樹義教授認為，行政行為是指行政主體實施的產生法律效力的行為[2].并認為，行政行為要成立，必須同時具備主體要件、權力要件和法律要件，缺少任何一個要件，都不構成行政行為。張正釗教授較通說的觀點是，行政行為是指行政主體依法行使國家行政權，針對具體事項或特定的人，對外部采取的能產生直接法律效果，使具體事實規(guī)則化的行為[3].并認為行政行為并包括以下要素：一是主體要素，即實施者應為行政主體；二是職能要素，即是行政主體行使職權的行為；三是法律要素，即能產生法律效果的行為；四是目的要素，即目的在于實現國家管理。張利民教授則認為，行政行為是國家行政機關依法行使行政職權，為管理國家的行政事務而實施的具有法律意義和效果的行為[4].其構成要素和張正釗教授的觀點基本相同。王連昌、馬懷德教授認為，行政行為是享有行政職權的行政主體行使權力，對國家和社會公共事務進行管理和提供公共服務的行為[5].這一定義在構成要素上，除主體要素、職權要素、法律要素外，還增加了管理和服務要素。實際上，關于行政行為的概念，在不同的國家里，因國家結構和國情的差異，具有不同的觀點。如日本學者則認為，行政行為是指行政活動中，在具體場合具有直接法律效果的行政的權力[6].德國學者則認為行政行為是指行政機關為了調整公法領域的具體事件而采取的，對外直接產生法律效果的命令、決定或其他措施[7].

在司法實務界，最高人民法院原行政審判庭庭長江必新，根據最高人民法院《關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》，認為行政行為是指具有行政職權的機關、機構或者組織所實施的與行使行政管理職權有關的，對行政管理相對人的權利義務發(fā)生實際影響的行為[8].這個義包括三層含義：一是行為的實施者為具有行政管理職權的相關、機構或者組織；二是行為的具體內容必須與行政職權有關聯(lián)；三是必須是能對相對人的權利義務產生實際的影響。這實際上是從法院的行政審判受案范圍角度下的意義。

根據以上觀點，經分析研究，筆者比較贊同王連昌和馬懷德教授的觀點，認為，行政行為是指擁有行政管理職權的行政主體，在行使職權對國家和社會事務進行管理和服務時所實施的在法律上產生法律效果的行為。這個定義包含主體要素、職權要素、管理服務要素和法律要素。

行政行為，根據行政行為的對象是否特定為標準，可以分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是指行政主體針對不特定的行政管理對象而實施的行政行為。也有人認為，抽象行為是行政機關以不特定的相對人實施的行政行為[9].對抽象行政行為，理論和實務界均有多種觀點。對具體行政行為，也跟對行政行為的概念一樣，法學界和實務界均存在爭議。目前法學界和實務界關于具體行政行為概念的觀點，主要有張樹義教授認為，具體行政行為是指行政主體針對特定的對象，就特定的事項作出的處理決定，與抽象行政行為相比，具有特定性和直接性[10].張正釗教授認為，具體行政行為，是指行政機關在行使行政權過程中，針對特定人或特定事件作出影響對方權益的具體決定或措施的行為[11].張利民教授也基本持此觀點，同時認為，關善于抽象行為和具體行政行為的區(qū)分界限，至今尚未定論。姜明安、皮純協(xié)教授認為，具體行政行為是指行政主體針對特定行政管理對象實施的行政行為[12]，仍強調對象的特定性。王連昌和馬懷德教授認為，具體行政行為是指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為[13].這個定義簡捷明了，符合以特定主體為標準的劃分方法。

司法實務中，對具體行政行為的界定，隨著市場經濟體制的建立與完善，社會主義法律框架的建立與完善，法學理論的發(fā)展，也在發(fā)生變化。1991年5月29日，最高人民法院試圖通過對具體行政行為下定義來解決人民法院受理行政案件的具體范圍，因此，在最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見》（試行）中，第一條規(guī)定：“具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規(guī)授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為。”這就是最高人民法院在行政訴訟法實施之初對具體行政行為所作出的法定概念。這一條的規(guī)定，從當時的社會經濟發(fā)展情況和行政審判實踐來看，對于理解和適用行政訴訟法的受案范圍，起到了一定的積極作用，在審判實踐中，受到歡迎。但是在較長時間的司法實踐中，逐漸顯露出這一規(guī)定的缺陷，行政審判中對這一規(guī)定的適用條件出現了不同理解。比如對“針對特定的公民、法人、或者其他組織”的理解，有的理解為是指在作為具體行政行為的載體的行政法律文書中點名丁姓的相對人才具有原告主體資格，否則不得以原告名義提起行政訴訟。還有的理解為，“針對”，既要包括形式上的針對，也要包括實體上針對，只要是該具體行政行為涉及到其直接權益利害關系，就可以原告名義提起行政訴訟。再有，在該條的屬概念中使用了“單方行為”這一概念，從發(fā)展變化了的社會情況看，實際上有許多雙方或多方行為也屬具體行政行為范圍，如行政合同行為，行政協(xié)定行為等。正因為1991年最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的意見》（試行）已不適應發(fā)展的行政行為形式，才于2003年7月8日在前述意見的基礎上，最高人民法院討論通過了《關于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》。解釋第一條對具體行政行為進行了發(fā)展，他既包括法律行為，也包括事實行為；既包括作為，也包括不作為；既包括單方行為，也包括雙方行為。

綜上，筆者認為，對具體行政行為下定義，大可不必詳細到細微末節(jié)，只要符合邏輯學上關于下定義的規(guī)則就可以了。至于具體行政行為包括哪些行政行為，那是具體行政行為的范圍研究去解決的問題，而在具體行政行為的概念中無法也不可能解決。為此，筆者完全贊成王連昌和馬懷德教授對具體行政行為的觀點，即具體行政行為，是指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為。這一定義簡單明了，符合屬加種差的邏輯形式，也符合定義項義與被定義項相應的規(guī)則，符合具體行政行為與抽象行政行為的劃分標準，在實踐中也適用，易于掌握。

注釋：

[1]姜明安、皮純協(xié)主編《行政法學》，中央黨校出版社2002年4期第1版第60頁。

[2]張樹義主編《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2001年版第21頁。

[3]張正釗主編《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學出版社2004年6期第2版。

[4]張利民主編《中國行政審判教程》，四川人民出版社，1993年8月第1版第83頁。

[5]王連昌、馬懷德主編《行政法學》2002年修訂版，中國政法大學出版，第107頁。

[6]（日）鹽野宏著，楊建明譯：《行政法》，法律出版社2000年版第80頁。

[7]高家偉譯《行政法學總論》，法律出版社2000年版第181頁。

[8]《行政執(zhí)法與行政審判參考》第1輯，法律出版社2001年9月第1版第78頁。

[9]王連昌、馬懷德主編《行政法學》，2002年修訂版，中國政法大學出版社第109頁；張利民主編《中國行政審判教程》，四川人民出版社1993年8月第1版第88頁。

[10]張樹義主編《行政法與行政訴訟法》，法律出版社2001年版第24頁。

[11]張正釗主編《行政法與行政訴訟法》，中國政法大學出版社2001年6月第2版第101頁。

篇6

關鍵詞：行政訴訟； 相對集中管轄； 法理分析

中圖分類號：DF74

文獻標識碼：A文章編號：

16721101（2014）01002204

收稿日期：2013-10-28

作者簡介：曹（1983-），男，安徽亳州人，淮南市中級人民法院法官，法律碩士，研究方向：訴訟法學。

①（2013）3號《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，要求在部分中級人民法院轄區(qū)內開展行政案件相對集中管轄試點工作。試點中級人民法院要根據本轄區(qū)具體情況，確定2至3個基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件。從2013年6月20日開始實施行政案件的相對集中管轄.

Legal analysis of the relative concentration of administrative litigation

CAO Hong-jun1，Wang Ying2

（1.Intermediate People’s Court of Huainan， Anhui Province， Huainan， Anhui 232001， China；2.China Merchants Bank of Hefei， Hefei 232001，China）

Abstract：The relative concentration of administrative litigation is the product of the innovation of our country judicial practice in recent years， which objectively exists in administrative litigation. The practice proves that its existence helps achieve the organic unity of “political effects， legal effects， social effects”. In view of this new system in the judicial system， this paper makes a theoretical analysis from the three aspects othe system value， justice value and procedure value， in order to point out the theoretical value of this system and to provide theoretical material for legislation.

Key words：administrative litigation； relative concentration of jurisdiction； legal analysis

行政訴訟相對集中管轄，就是通過上級人民法院指定的方式，將部分基層法院一審行政案件的管轄權交由其他基層人民法院集中管轄以實現最大化合理配置司法資源一種司法制度。這是最高人民法院根據現行《行政訴訟法》規(guī)定，結合司法實踐的現實需要對管轄制度的變通。從理論上講這種制度在某種程度上是有悖于《行政訴訟法》中有關區(qū)域管轄原則相應規(guī)定的，但它是合法且客觀存在的，是我國司法實踐創(chuàng)新的產物。在我國司法實踐中主要做法：一是指定轄區(qū)某一個法院行使集中管轄案件；另一種方式為上級法院逐案指定的方式。浙江省麗水市中級人民法院經過3年試點“行政訴訟相對集中指定管轄制度”，實踐證明改革取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果。在此基礎上安徽省高級人民法院依據最高人民法院2013（3）號文件①指定安徽淮南市中級人民法院作為安徽省唯一一個“行政訴訟相對集中管轄法院”進行試點，全國其他省份也紛紛選擇一些城市進行試點。可見，行政訴訟相對集中管轄在我國已經不是一種司法理論的對象物，而是一種司法實踐的客觀存在。

對于成文法國家而言，任何司法制度或司法行為的解析都必須以成文法條為基礎和前提，然后結合法學理論、法律價值、立法目的以及道德規(guī)范進一步尋求法律意義上解析的正當性、合理性。因此若要對行政訴訟相對集中管轄這一具體的、試點改革的司法活動進行法理分析，一個基本前提必須在現行《行政訴訟法》框架內，結合社會司法現實的需要，深入分析相對集中管轄這一司法制度的合理性新因素和新內涵，達到遵守現行法律制度這一靜態(tài)狀態(tài)下，探求這一制度潛在的動態(tài)活力?；诖耍P者在遵守現行《行政訴訟法》條文前提下，以行政訴訟權利本位為價值目標，以司法正義為終極追求，充分發(fā)揮司法能動性，綜合把握法律規(guī)范在行政主體、行政相對人、法院等多重法律關系中的整體性，繼而分析把行政訴訟制度設計、司法運用和程序保障等有機統(tǒng)一起來，探究行政訴訟相對集中管轄理論和司法價值所在。

一、行政訴訟相對集中管轄的制度價值分析

法律規(guī)范具有客觀性和主觀性特征，同時具有價值宣告功能，行政訴訟法律規(guī)范也不例外。因此，作為法律規(guī)范具有“道德與法律”、“正義與實用”這樣的對偶性因素。行政訴訟法律價值亦是人們通過司法實踐認識并有實踐本身來詮釋的關系范疇和過程范疇。正如德國考夫曼先生在《法律哲學》一書中所描述的那樣“正義以及還有正確的法是作為法律發(fā)現程序的產物來被理解的”。我國《行政訴訟法》第1條規(guī)定體現出《行政訴訟法》把“保護公民、法人和其他組織的合法權益”作為首要價值。另外行政訴訟被告特定以及舉證責任倒置原則均體現出該法第1條訴訟價值?！缎姓V訟法》第1條是統(tǒng)領性的條文，起著立法目的解釋的作用，所有條文的司法實踐效果都要為實現第1條立法價值而接受檢驗，但是，在行政訴訟司法實踐中卻事與愿違。這從行政訴訟司法實踐中非正常的高撤訴率和原告敗訴率是可以看出的。浙江省高院課題組在調研文章中寫到“

根據統(tǒng)計資料顯示，從2000年至2004年，全國行政案件一審判決撤銷、變更被告具體行政行為以及被告履行法定職責的案件總數分別為 16 568件、15 785件、13 637件、12 629件、14 624件，與同期結案總數相比，一審原告方勝訴率分別為 19.69%、17.88%、16.05%、14.34%、15.86%，五年中原告方勝訴率均低于20%。自《行政訴訟法》實施至2004年的15年中，全國行政訴訟一審案件的撤訴率平均為 41.25%。2000年至2004年行政訴訟一審案件的撤訴率分別為37.83%、33.34%、30.67%、31.59%、30.64%，但與同期全國一審民事案

件的撤訴率19.92%、20.09%、19.97%、20.7%、

21.65%相比，仍要高出10%左右。” [2]45浙江省高院課題組調查研究問卷顯示：針對當前行政審判中存在的主要問題是什么？設計了四個答案分別為“黨政機關的干預”、“法官業(yè)務水平跟不上形勢要求”、“當事人雙方實力相差懸殊”、“行政與司法的關系過于密切”，不同主體回答所占的比例為：審判人員答案比例依次為45.8%，34.7%，17.8%，11.8%。而行政訴訟的原告以及與行政訴訟聯(lián)系密切的人員，回答問題的比例次序為49.4%，27.6%，28.7%，37.2%?？梢姡c行政訴訟有關的人員與審判人員都認為行政訴訟審判中最突出的問題是外部干預，而調研的數據也支持了這種看法[2]44。

行政訴訟司法實踐的現實不禁讓人思考：如何能使行政司法行為有序的實現《行政訴訟法》第1條立法目的，并讓行政訴訟司法實踐受到法律立法目的的指引和控制成為擺在廣大行政訴訟法官面前的現實性命題，在面對“史上最牛公函”重慶市涪陵區(qū)法院收到涪陵區(qū)李渡園區(qū)管委會所謂的“史上最牛公函”，具體內容為：“一審（法院）不應采信（西南大學司法鑒定所的）錯誤鑒定結論，應做出駁回原告訴訟請求的判決……如果一審法院不采信我們的意見，而一意孤行或者基于其他原因，硬要依據上述錯誤鑒定結論作出判決……將會造成原告纏訴或者上訪，并且不利于處理另外三戶養(yǎng)殖戶的訴訟。我們想，這也是一二審法院都不希望發(fā)生的后果！”。，老百姓不愿告官，不敢告官，法院不能常態(tài)的獨立公正審理時，廣大法律人不得不正視和反思我國現行的行政司法體制，正如馬懷德教授在《行政訴訟原理》一書中所寫“行政訴訟法立法目的不能被有效地實現以及法律不被正確的實施，最大原因在于行政訴訟體制的制約和限制”[3]。基于此，我們不得不按照常人的思考邏輯對《行政訴訟法》法律目的性規(guī)定進行反思：“面對實踐難題，在行政訴訟審判中，法院如何規(guī)避行政權的鋒芒，使原告和被告在一個公正、客觀、平等的平臺上進行充分的抗衡”；不得不思考在遵守《行政訴訟法》現有規(guī)定的前提下，如何合法和合理的處理“司法與行政”、“權利與權力”關系進行試探性實踐。浙江臺州中院和麗水中院改革經驗給了我們創(chuàng)新答案即“用制度保障立法目的的實現”。被行政訴訟實踐“逼”出來的“臺州經驗”驅使迷失立法目的的司法行為向法律價值進行正當地回歸。臺州中院和麗水中院司法實踐經驗的“蝴蝶效應”“蝴蝶效應”理論是氣象學家洛倫茲 1963 年提出來的，其大意是一只南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中的蝴蝶，偶爾扇動幾下翅膀，可能兩周后在美國德克薩斯引起一場龍卷風。蝴蝶效應說明，一個壞的微小的機制，如果不加以及時地引導、調節(jié)，會給社會帶來非常大的危害；一個好的微小的機制，只要正確指引，經過一段時間的努力，將會產生轟動效應，或稱為“革命”。也將呈現。在當代中國司法體制背景下，我們在司法改革和制度創(chuàng)新的過程中，如果一味的模仿國外建立專門的行政法院或者提高審級的完全集中管轄模式都不太現實，因為要么是司法成本過高要么是體制障礙，而試點中的行政訴訟相對管轄制度卻能夠在不觸動現行司法體制也無需重構審判組織的情況下，以很小的成本和代價實現靜悄悄的革命，進而有效地改變了當前司法困境，并且從制度上保證《行政訴訟法》立法目的的實現。

二、行政訴訟相對集中管轄的司法價值分析

我國《行政訴訟法》第17條規(guī)定了行政訴訟案件一審法院管轄的一般原則（原告就被告）。但我們知道行政訴訟司法實踐和法律原理啟示我們：無論立法機構制定的法律是多么的完美，其一般性規(guī)定都不可能囊括人們生活的全部社會事例。正如英國著名法學家哈特在《法律的概念》一書中所寫的：“對法律的解讀首先應在遵守規(guī)則一般意思和規(guī)則權威的前提下研究法律精神，同時要兼顧法律規(guī)范中處于邊緣地位、不能也不容忽視的一些‘空缺結果’。因為法律規(guī)范若想擁有靈活性和適應性必須有這樣一些‘空缺結果’，它可以賦予法官充分發(fā)揮主觀能動性、創(chuàng)造性，填補法律的空缺結構，他們根據案件具體情況在原被告份量不等的利益之間作出公平、公正的平衡[4]134。行政訴訟實踐中受理難、審理難、執(zhí)行難、以及非常態(tài)的高撤訴率和原告敗訴率使行政訴訟“原告就被告”的管轄原則需要“空缺結果”來彌補，表明現行《行政訴訟法》一般性管轄原則在實現其立法目的方面遇到了困難。

事實上，哈特所指的這種"空缺結果"體現在我國《行政訴訟法》第22條和第23條規(guī)定中。第22條規(guī)定了上級人民法院有權指定下級法院因特殊原因不能行使管轄權的案件。第23條規(guī)定了上級法院可以提審下級法院管轄的第一審行政案件，也可以將自己管轄的第一審行政案件移交下級法院審判。第22條和第23條規(guī)定賦予了規(guī)范以活力與變通力，不會使法律規(guī)范變得混亂并喪失權威。正如哈特指出的那樣：“法必須主要地（但不能絕對地）指向多類人、多類行為、事物或情況；法對廣泛社會領域的成功運作取決于把個別行為、事物和情況認定為法所作的一般分類的實例，這樣一種廣泛擴散的能力”[4]124。浙江臺州和麗水中院的法官們通過司法實踐，能動地把司法實踐中的復雜情況和行政訴訟法律規(guī)范巧妙地靈活地結合起來，進而真正發(fā)揮了法律規(guī)范的基礎性作用，最終實現立法目的。

可見，我國《行政訴訟法》第22條和第23條立法規(guī)定為行政訴訟司法實踐中調整案件審判管轄權提供了立法依據，最高法院《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》更是針對第22條和第23條的立法條文作了進一步細化解釋，確認行政訴訟可以指定異地管轄。那么本文討論的相對集中管轄可以說是指定異地管轄的一種特殊表現形式，完全符合最高法院司法解釋規(guī)定的要求。由此可見"行政訴訟相對集中管轄制度"是由我國的特殊行政訴訟司法實踐原因引起的管轄權指定，目的是實現司法的公正、獨立，進而使人民法院能真正意義上行使管轄權，它的出現是因為行政權干涉、影響、壓制司法權的現實導致的。最高人民法院法（2013）3號《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》使浙江臺州中院和麗水中院的“個別試點行為”演變?yōu)椤捌毡樾浴?。我國的行政訴訟法中雖然沒有明確規(guī)定行政訴訟相對管轄制度，但是滲透著這一制度的因子，因為相對集中管轄實質上是一種指定管轄。由此分析可知，通過建立行政訴訟相對管轄制度對司法來說有著現實的指導價值，在司法實踐中是可行的也是必要的。2013年7日1日，淮南市第一起相對集中管轄行政案件（馬某訴淮南市公安局某區(qū)分局治安管理行政處罰案）在淮南市田家庵區(qū)法院立案受理，標志著安徽省行政案件相對集中管轄試點工作正式運轉，其司法價值意義更具深遠。

三、行政訴訟相對集中管轄的程序價值分析

人民法院審判案件應以公平正義為實質追求，集中表現在認定事實清楚準確，適用法律正確，程序公正合法，訴訟程序民主，充分保障當事人及參與人的辯論權等合法權益方面，最終體現在訴訟結果的客觀公正。實現司法正義就應當以人們能夠看得見的方式得到實現?？梢?，程序正義和實體正義都是司法正義的內容，程序正義是實體正義的重要保障。公民對個體權利公正的理性感受，是來源于國家在給予權利正義保護的理念評價。一般而言只要公民權利正當行使，國家就會給予正義保護，公民個人就會感受到社會的公正，對社會充分正義的信心。作為社會主體的主觀評價而言，如果人們依照法律做了相同的行為會得出同樣的結果，人們就會切身感受到司法的公正，感受到社會充滿正義，反之就會對社會因缺乏公平正義而失去信心。事實上，司法判決結果的公正更是作為社會是否公正的主要標準，而對于判決結果的公正是如何得出的，即結果公正產生的過程往往受到忽視，這也正是我國長期以來司法實踐中重實質正義輕程序正義的弊病。從以往司法實踐看，所謂結果的實質正義會因為評價主體認知能力的差異以及受到主觀期望和對司法結果之間差距程度的影響，相同的判決結果體現的公正感會因人而異。因此，程序正義對于司法實體公正的保障直觀重要。在當前我國行政訴訟領域，法院受各方面因素的影響難以保證結果公正的背景下，程序公正的意義顯得更為重要，更是受到行政相對人的熱切渴盼。

回避程序是確保司法公正的基本前提，各國立法均把回避原則作為一般性原則在立法中予以規(guī)定。我國《行政訴訟法》第47條規(guī)定了回避制度，即授予當事人基于合理理由認為可能影響公正審判的審判人員予以回避的權利。但這種僅針對"審判人員的回避的制度設計"對我國行政訴訟特殊被告（行政主體）而言并不是實質意義上的回避。"原告就被告"管轄制度的設計不禁讓人質問：“對于審理本地同級政府或者是上級政府案件的法院是否也應當回避？如果不回避，則法院是否能公正客觀的審理此類特殊被告的案件？”。長期以來，立案難、審判難、執(zhí)行難等行政訴訟司法實踐的現實困難問題，從根本原因來講是法院缺少獨立審判的條件所致?？梢?，現行管轄制度無法有效排除政府對行政審判的干預，對于一個在人事和物質方面都依賴于本地同級政府的法院來講，人們也無法相信其能公正的對具體行政行為進行司法審查。因此，從制度設計層面疏遠行政權與司法權之間的密切聯(lián)系，是能夠保障司法的公正審判的。我國地方法院司法實踐證明行政訴訟相對集中管轄制度改革能夠較好的解決立案難、審判難、執(zhí)行難問題，能夠提高行政審判的公信力。浙江省麗水市中級法院調研顯示：“施行行政訴訟集中管轄制度后行政機關被判決敗訴的案件數量明顯增多。2008年麗水市行政訴訟行政機關敗訴率為26.9%。2008年和2009年分別集中指定管轄的56件案件中，行政機關敗訴率分別約為35.7%、17.9%。麗水中院在對集中管轄制度的調研總結會上聽到更多的是各基層法院的院長對集中管轄制度的“肯定”，如審判壓力極大地減輕，行政機關不方便“協(xié)調”、訴訟壓力大大增加，行政的相對人對法院信任度和公信力顯著提高等等[5]。因此，在現階段我國行政訴訟審判中，對于行政機關這一特殊被告主體情況而言，審判機關整體回避能更好地保證審判活動的公正與獨立，進而實現保障程序性和實體性公正的目的。例如，美國的司法審查制度、英國的司法權與行政權的疏遠制度等等，這些制度的目的都是追求通過建立一個具有公正性的審判機構，進而保證司法法能夠排除行政權干擾以使審判可以獲得最大程度的公正。

對于行政訴訟審判中的現實難題，長期以來，我國行政訴訟法理論界和實務界都呼吁對現行制度進行改革，從新設計出一種具有公正性、排除行政權干擾的行政訴訟制度。最高人民法院法（2013）3號《關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》中試行的“行政案件相對集中管轄”正是對現實呼聲的回應。“行政案件相對集中管轄”是被司法實踐所證明了的相對有效的整體回避審判制度，它智慧的火花來源于基層一線司法人員的理論和審判實踐創(chuàng)新，是被司法現實“逼”出來的司法審判制度，在試點地區(qū)取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果。這一制度將為實現《行政訴訟法》第1條的立法目的，實現司法權和行政權的良性互動，有效發(fā)揮行政訴訟的司法審查功能，提高行政審判的公信力，使行政訴訟呈現“原告放心、法官安心、律師專心和被告上心”的良好局面終將發(fā)揮其應有的司法功能。

參考文獻：

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    1、行政訴訟裁決的概念

    行政訴訟裁決是指人民法院根據事實,依據有關法律、法規(guī)或參照有關規(guī)章的規(guī)定,對行政爭議作出的司法裁判。行政訴訟裁決主要包括行政裁定、行政判決。

    2、行政訴訟裁決的法律依據

    人民法院對被訴行政行為進行裁決,必須適用程序法和實體法兩個方面的法律依據。程序法解決怎樣進行裁決的程序問題;實體法解決怎樣處理實體權利、義務的問題。

    (1)行政訴訟裁決的程序法依據。人民法院在行政訴訟過程中,對被訴具體行政行為進行裁決,因而其程序必須適用我國行政訴訟法,此外在有關審判組織、送達、開庭、委托執(zhí)行等問題的解決上,也適用人民法院組織法、民事訴訟法以及其他單行法律、法規(guī)規(guī)定的程序

    (2)行政訴訟裁決的實體法依據。實體法依據主要有:①法律;②行政法規(guī);③地方性法規(guī);④自治條例和單行條例;⑤參照適用的規(guī)章。

    3、行政判決

    行政判決是指人民法院在行政訴訟中,為解決具體的行政爭議,就實體問題所作的判決。根據我國行政訴訟法的規(guī)定,人民法院經過審理,就不同情況可以作出如下判決:

    (1)判決維持。人民法院經過審理后,認為具體行政行為的證據確鑿,適用法律法規(guī)正確,符合法定程序,就應判決維持具體行政行為。

    (2)判決撤銷或部分撤銷,并可以判決被告重新作出具體行政行為。人民法院經過審理后,認為有下列情況之一的,可以作此類判決:①主要證據不足;②適用法律、法規(guī)錯誤;③違反法定程序;④超越職權;⑤濫用職權。

    (3)判決被告限期履行法定職責。被告行政機關不履行或者拖延履行法定職責的,人民法院可判決其在一定期限內履行。

    (4)判決變更行政處罰。此類判決只適用顯失公正的行政處罰。

    4、行政裁定

    行政裁定是人民法院在審理行政訴訟案件中,為解決程序問題所作出的裁定。

    行政裁定適用的范圍是:不予受理;駁回起訴;管轄異議;終結訴訟;中止訴訟;移送或者指定管轄;訴訟期間停止具體行政行為的執(zhí)行或者駁回停止執(zhí)行的申請;財產保全;先行給付;準予或不準予撤訴;補正判決書的筆誤;中止或者終結執(zhí)行;提審、指令再審或者發(fā)回重審;準許或者不準許執(zhí)行行政機關的具體行政行為;其他需要裁定的事項。

    5.上訴案件的判決與裁定

    根據我國行政訴訟法的規(guī)定,二審人民法院對上訴案件經過審理,可分別情況,作出以下裁判:

    (1)維持原判。二審人民法院認為原判決認定事實清楚,適用法律、法規(guī)正確的,判決駁回上訴,維持原判。

    (2)依法改判。二審人民法院如果認為原判決認定事實清楚,只是適用法律、法規(guī)有誤,可直接改判;如果認為原判決認定事實不清、證據不足或者違反法定程序可能影響案件正確判決,也可在查清事實后改判。

    (3)發(fā)回重審。二審人民法院如果認為原判決認定事實不清、證據不足,或者違反法定程序,可能影響案件正確判決的,可以裁定撤銷原判,發(fā)回原審法院重新審理。

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關鍵詞：行政訴訟費用訴訟成本國家承擔訴訟成本追償對等原則

一、引言

1982年《民事訴訟法（試行）》出臺，我國民告官的制度──行政訴訟得以確立?！睹袷略V訟法（試行）》第3條第2款規(guī)定“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定”這是行政訴訟最直接且又最早的法律淵源。與之相對應，根據《民事訴訟法（試行）》第80條、第178條、第190條、第200條之規(guī)定，行政訴訟收費制度也隨之建立。最高人民法院于1982年、1989年先后兩次頒布了《人民法院訴訟收費辦法》①，使行政訴訟收費制度進一步具體化。

行政訴訟收費是指當事人進行行政訴訟活動，應當向人民法院交納和支付一定數額的費用。行政訴訟通行的說法是指行政相對人與行政主體②在行政法律關系領域發(fā)生糾紛后依法向人民法院提訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，作出裁判的一種活動。顯然行政訴訟的時間區(qū)域為：從當事人提起行政訴訟時起至行政裁判作出時止。行政訴訟收費即當事人在該時間區(qū)段應向人民法院所交納的訴訟費用。根據1989年《人民法院訴訟收費辦法》第一章規(guī)定行政訴訟收費分為三類：1、行政訴訟案件受理費和其它訴訟費用；2、行政訴訟案件執(zhí)行申請費和其它執(zhí)行費用；3、非訴行政案件執(zhí)行申請費和其它執(zhí)行費用。顯然前述行政訴訟收費只包含《人民法院訴訟收收費辦法》中的第一類，而不包括后兩類收費。實際上，行政訴訟案件執(zhí)行是指行政訴訟終結后，依國家強制力將發(fā)生法律效力的判決，裁定及其它法律文書，按其內容和要求加以實現的活動；非訴訟行政案件執(zhí)行是依國家強制力將沒有經過行政訴訟程序，但已發(fā)生效力的行政法律文書的內容和要求加以實現的活動。可見行政訴訟、行政訴訟案件執(zhí)行、非訴行政案件執(zhí)行，是三個不同的，有著質的區(qū)別，又相聯(lián)系的概念。三個概念，涇渭分明，不容混淆?！度嗣穹ㄔ涸V訟收費辦法》第一章將上述三種收費統(tǒng)一稱為行政訴訟收費的作法，很值得商榷，由于不是筆者今天所要討論的范圍，姑且不議。筆者所要討論的是設立上述三種收費制度的合理性與其改革方向的問題。為了行文方便，本文以《人民法院訴訟收費辦法》為準，將上述三類收費統(tǒng)稱為行政訴訟收費(廣義)，而將第一類收費稱為行政訴訟收費(狹義)。如無特別說明本文中行政訴訟收費均指上述三種收費，即廣義上的行政訴訟收費。

在討論行政訴訟收費時，我們不能考究設立訴訟收費的必要性。概觀設立行政訴訟收費的原因，大抵有以下幾種：設立行政訴訟收費制度。⒈可以減少國家財政支出,減輕人民群眾負擔。⒉有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念,防止濫用訴權。⒊有利于行政機關行使職權，促進依法行政。⒋有利于體現當事人在在訴訟中法律地位的平等。⒌有利于維護國家的和經濟利益。但筆者認為上述理由存在著邏輯上的缺陷，也嚴重不符合客觀實際。

此外，我國行政訴訟收費的標準，沒有考慮行政訴訟本身的特殊性，完全照搬民事訴訟的收費模式，將案件分為財產案件與非財產案件。非財產案件按件征收，財產案件按財產的價值的一定比例征收，數額越大，費用越高。從理論上講，司法實踐中將行政訴訟分為財產案件與非財產案件的做法是行不通的，因為所有的行政訴訟法律關系的客體均為具體行政行為的合法性，而非象民事訴訟法律關系中的客件，可分為：財產類客與非財產類客體。因此現行的行政訴訟收費制度須改革。

二、對行政訴訟收費制度質疑

現行的行政訴訟收費制度的主要依據是《民事訴訟法(試行)》和依該法制定的《人民法院訴訟收費辦法》及其補充規(guī)定。從《人民法院訴訟收費辦法》規(guī)定來看，行政訴訟收費制度基本上是民事訴訟收費制度的翻版。由于民事訴訟與行政訴訟不僅是量的不同，在質上也有明顯區(qū)別，故現行的行政訴訟收費制度有幾點值得商榷。

(一)對行政訴訟收費制度設立原因的質疑。

1、實行行政訴訟收費制度并不一定會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。

有人認為人民法院審理行政案件是解決相對人與行政主體之間的行政爭議，這畢竟是一部份當事人自己的事情。把少數人花費的訴訟費用由國家包下來，增加了財政支出，從而間接加重了人民群眾負擔，顯然不合理。實行行政訴訟收費制度，則可以減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。

但一個不可忽視的客觀事實是──當作為原告的行政相對人為行政主體或作出具體行政作為的行政主體敗訴或部分敗訴時，并不會減少國家財政支出，減輕人民群眾負擔。在我國人民法院，行政主體均不從事生產經營活動，屬非營利性機構，其經費都來源于國家財政撥款，其財產所有權歸屬國家。此時無論是當事人勝訴還是敗訴，還是部分勝訴或部分敗訴，其所承擔的訴訟費用也必然由國家財政支付。實行行政訴訟收費從表面上看，使人民法院在行政訴訟中損失的訴訟成本似乎得到了彌補，但實際上由于人民法院與行政主體的經費都來自于國家財政撥付，故行政訴訟成本的最終承擔者仍為國家。行政主體向人民法院所交納的訴訟費用，在國家財政內部，只不過由一帳戶轉移到另一個帳戶上面。同時，這筆訴訟成本也間接轉嫁到廣大人民群眾身上。

2、以防止濫用訴權，作為實行行政訴訟收費的理由，有限制公民的基本權利之嫌。

一些學者認為設立行政訴訟收費制度有利于增強公民、法人、其它組織的法制觀念，防止其濫用訴權?！睹袷略V訟法（試行）》與《行政訴訟法》均規(guī)定訴訟費用由敗訴一方承擔，雙方都有責任的由雙方分擔。這一規(guī)定具有一定的懲罰性質，可以對濫用訴訟權的行政相對人在經濟上課以一定的約束，這是其一；其二，收取行政訴訟費用還可以促使當事人慎重對待自己的訴權，從而預防糾紛，減少纏訴，防止訴累。但筆者認為，以此作為設立行政訴訟收費制度的理由，有限制公民的基本權利之嫌。

第一，我國《憲法》第41條規(guī)定，“公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，這也是我國實行行政訴訟制度，制定《行政訴訟法》的憲法依據之一?？梢姽裉崞鹦姓V訟是其實現基本權利的一種形式。實行行政訴訟收費制度，在一定程度上限制了公民基本權利。第二，濫用訴權的標準不清，人民法院在判斷何為濫用訴權時主觀意向大，具有很強的伸縮性。俗話說“蒼蠅不叮無縫的蛋”。如果行政主體的具體行政行為無懈可擊，行政相對人也不會無事生非，將行政相對人對行政主體的具體行政行為不服或稍有不服而提起行政訴訟視為濫用訴權的話，恐有失《行政訴訟法》立法本意。事實上，是否實行行政訴訟法收費制度與濫用訴權是兩碼事。對某些有錢人來講，行政訴訟是否收費，其仍都可以濫用訴權。第三，提起行政訴訟本來就是公民享有的一項基本權利，也是一個國家法治文明的體現。以收取訴訟費用作為行政訴訟的前提條件，很可能導致某些人因無法交納或暫時無法交納行政訴訟費用，而使自己的合法權益得不到法院的保護，從而對作出侵犯其權益的具體行政行為的行政主體“敢怒不敢言”，有冤無處申的尷尬局面。那種認為老百姓是刁民的“防民”思想應當向“為民”觀念轉變。

3、實行行政訴訟收費制度與體現當事人在行政訴訟中法律地位平等沒有必然的聯(lián)系。

有人認為設立行政訴訟收費制度，收取訴訟費用，反映了當事人在行政訴訟中法律地位是平等的。因為在具體行政行為中，雙方當事人的實體地位是不同的。一方為擁有行政管理權的行政主體，另一方是被行政主體管理的相對人，雙方屬于行政隸屬關系。雙方的權利義務不對等，這樣雙方在實體法律關系中，是處于法律地位不平等的雙方當事人。因而在行政訴訟中實行平等的行政訴訟費用原則，顯得更為重要。這樣充分體現了我國法律面前人人平等的思想以及保護公民法人和組織的合法權益的立法性質。

然而當事人法律地位的平等并不以是否向人民法院交納訴訟費為標準，而以雙方在行政訴訟中所享有的權利和承擔的義務是否平等為標準。行政訴訟收費的主要目的是為了彌補國家訴訟成本的損失。那種認為實行行政訴訟收費制度，能改變當事人在訴前不對等的法律地位，體現了法律面前人人平等的觀點。筆者認為有失偏頗。以此作為設立行政訴訟收費制度的理由實在是牽強附會。

4、實行行政訴訟收費制度并不一定會使行政主體依法行使職權促進依法行政。

收取行政訴訟費用能促使行政主體依法行使職權，促進依法行政，一個重要理由是：通過對行政主體課以經濟上的約束，以達到依法行政的目的。這實際上是混淆了一個概念，即行政主體財產所有權究竟歸國家還是歸該行政主體。如果說行政主體財產歸該行政主體所有的話，還有可能夠體現行政訴訟收費的懲罰性，促進行政機關行使職權。如行政主體財產屬國家的話，則受到損失的仍舊是國家，即所謂“崽用爺錢不心疼”，因而未必能促進行政主體依法行政職權，依法行政。

5、實行行政訴訟收費制度，有利于維護國家的與經濟利益，是對國家原則的一個誤解。

在世界上，一些國家也實行行政訴訟收費制度。隨著我國對外開放的發(fā)展進程的加快，外國人和外國組織在我國進行行政訴訟的情況會越來越多。如我國不實行行政訴訟收費制度，則有損于國家與經濟利益。這體現了一個國家的尊嚴，因而一些人認為在我國實行行政訴訟收費制度不僅需要，而且必要。

筆者認為國家是一個國家固有的權利，是國家最重要的屬性，表現為對國內最高權和對外獨立權。對外國的一些做法，應當批判地接受。因為是否實行行政訴訟收費制度是一個國家份內的事情，是一個國家對內最高權的表現。不能說一個沒有實行行政訴訟收費制度的國家就有損于國家。在涉外行政訴訟中我們可以根據對等原則來維護國家與經濟利益。

(二)對現行行政訴訟收費制度的法律依據和征收標準的合理性質疑。

退一步講，既便上述理由成立，但現行的行政訴訟收費制度也值得商榷。

1、現行《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據失效，其合法性值得懷疑。

現行的《人民法院訴訟收費辦法》是依據1982年的《民事訴訟法(試行)》而制定的。由于該法已經失效。故1989年《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據也隨之失效，從而使《人民法院訴訟收費辦法》的根基得到了根本性動搖。皮之不存，毛將焉附，該《辦法》的合法性很得推敲。在《行政訴訟法》實施11年和《民事訴訟法》實施10年的今年，《人民法院訴訟收費辦法》仍濤聲依舊，不能不說是一種人為的遺憾。

2、現行《人民法院訴訟收費辦法》所確的行政訴訟費用征收標準不合理。

《人民法院訴訟收費辦法》將行政訴訟收費與民事訴訟收費合二為一，在費用征收上兩者可互相通用。行政訴訟收費和民事訴訟收費一樣將案件分為非財產案件與財產案件。非財產案件按件征收；財產案件④，以其所涉金額與價款按比例征收。非財產案件的行政訴訟費用按件征收倒不難理解，但財產案件按比例征收則有點過份附會于民事訴訟收費制度。第一，所有行政訴訟案件所爭議的標的是具體行政行為的合法性，而非財產問題。行政案件所涉財產的金額或價款只是具體行政行為所導致的后果，而不是行政訴訟案件所爭議問題的本身。因此不能將行政案件當財產案件看待；第二，行政主體有時作出的具體行政行為是難以估價或者是金額與價額巨大的，如大片森林、國土、水體、灘涂、珍稀文物等。這些案件如以金額或價款的比例來計算征收行政訴訟費用，其巨額費用無論是相對人還是行政主體都難以承受，特別是行政主體作為國家部門并不是經營性或營利性單位，其單位行政行為的財產也不歸其所有。該筆巨額費用的最終承擔者仍舊是國家財政，顯然這種行政訴訟收費不合理，仍只不過是巨額的行政訴訟費用在國家財政內部由一個帳戶轉移到另一個帳戶。訴訟成本仍間接地轉歸廣大人民群眾承擔。因而我國的行政訴訟收費制度帶有很大的民事訴訟收費性質。行政訴訟收費制度沒有體現，行政訴訟維護社會公共利益等公權利的自身特點。

三、改革行政訴訟收費制度初探。

由于我國現行的《人民法院訴訟收費辦法》的法條依據已失效。訴訟收費行政、民事不分的辦法已不適應現代市場經濟的發(fā)展。改革行政訴訟收費制度迫在眉睫。如何改革行政訴訟收費制度，筆者曾作如下探討。

(一)建立訴訟成本國家承擔制。

行政訴訟必竟不象民事訴訟那樣解決的是平等主體民事權利和民事義務之爭，它所要解決的是行政主體的具體行政行為是否合法，行政法律關系上的權利或義務如何落實的問題，因而在行政訴訟中必有一方是代表國家行使行政權的行政主體。換言之即國家為行政權利、義務的終極享有者或承擔者。相對人提起行政訴訟的目的起因是因為其認為行政主體的具體行政行為存在法律上的缺陷，是其作為國家的主人參政的一種形式，因而在行政訴訟中產生行政訴訟費用應當由國家承擔，實行行政訴訟成本國家承擔制度。其次，作為行政訴訟和行政訴訟案件或非訴行政案件的執(zhí)行的客體所依據的法律源于行政法，而行政法屬公法領域，維護的是整個國家的公共利益公共秩序等公權利，公法的混亂將會造成整個法律體系的混亂的。故行政法的公法性質也決定行政訴訟收費不宜象民事訴訟那樣，實行訴訟成本按過錯原則由當事人承擔。（建立行政公訴制度是實行訴訟成本國家承擔的一個比較好的方式，可以與相對人行政自訴方式一同構成我的行政訴訟提起方式）。第三，人民法院作審判機關對行政主體的具體行政行為進行監(jiān)督，是其職責所在，即國家機關對國家機關監(jiān)督，是國家機關內部的事務，訴訟成本理由國家財政支付。如由當事人承擔，則不盡合理。只有實行訴訟成本國家承擔才能扭轉這一不合理體制。

(二)建立行政訴訟成本追償制度。

行政訴訟成本追償是指在行政訴訟，行政訴訟或非訴行政案件執(zhí)行過程中，所發(fā)生的訴訟成本損失，國家有權向有關責任人員要求予以賠償。它包括國家對原告、被告、第三人的行政訴訟成本的追償。從當事人是否為行政主體為標準。行政訴訟成本追償可分為對非行政主體的訴訟成本追償，和對行政主體訴訟成本的追償。在對非行政主體行政訴訟成本追償中，訴訟成本由非行政主體承擔，在對行政主體的訴訟成本追償中，則將責任落實到有關直接責任人承擔。這樣才能夠真正減少國家財政開支，減輕廣大人民群眾的負擔。

(三)建立濫用訴權懲罰制度。

提起行政訴訟是公民、法人、其它組織的一項基本權利，但權利不能濫用。為此在行政訴訟中有必要建立濫用訴權懲罰制度。在建立濫用訴權懲罰制度上，可以參考以下因素：一是對濫用訴權的界定。界定時應當考慮到行政主體的具體行政行為是否存在法律上的缺陷，原告提起行政訴訟的目的是否出于維權的正當需要。行政案件本身導致金額、價款的有無大小不能作為判定濫用訴權的標準。濫用權訴的具體表現形式應當以法律的形式規(guī)定下來，不宜給予人民法院較大的主觀隨意性。二是對濫用訴權者給以一定的制裁。追究其相應的民事責任，行政責任，造成國家財產損失巨大的，可以追究刑事責任。

(四)對于涉外行政訴訟，實行對等原則。

隨著我國對外開放發(fā)展進程和我國加入WTO的步伐加快，外國人和外國組織在我國進行行政訴訟的情況會越來越多，是否實行行政訴訟收費制度各國做法不一。對此類行政訴訟，如機械地堅持訴訟成本國家承擔，則可能有損我國與經濟利益。因而從平等的原則出發(fā)，在實行行政訴訟成本國家承擔的同時引入對等原則，這樣既維護了國家，又避免了國家經濟利益的損失。在實行對等原則中應當考慮以下兩個因素：一是訴訟成本的核定；二是該外國對中國公民、法人、其它組織實行行政訴訟權利的限制程度。

注：

①1982年的《人民法院訴訟收費辦法》為試行辦法；

②含法律法規(guī)授權組織，下同。

③此處指的是一般情況，因為人民法院訴訟費的免除是有限的，且程序繁索；

④嚴格地講為行為后果涉及財產權的行政案件。

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關鍵詞：行政訴訟行政爭議受案范圍具體行政行為抽象行政行為

行政訴訟受案范圍是人民法院受理并審判一定范圍內行政案件的權限，涉及到司法權，行政權和訴權三者之間的關系：對法院而言，受案范圍就是法院的“主管范圍”。它決定著法院與行政機關在解決行政案件中的責任與分配。對行政主體而言，受案范圍實質上就是其行政行為受司法審查的范圍。而對行政相對人來講，受案范圍就是“范圍”。

由于我國是成文法國家，奉行成文法原則，不承認判例的效力；因此，法律條文對司法實踐有很大的限制。但是我國《行政訴訟法》的規(guī)定只是原則問題，而且存在疏漏：一，《行政訴訟法》對涉及不受案范圍的重要的法律術語沒有任何界定。如具體行政行為，雖然《行政訴訟法》多次使用了“具體行政行為”的概念，但具體行政行為的內涵與外延并不明確。二，《行政訴訟法》有關受案范圍的條款不夠嚴謹。如《行政訴訟法》第12條第3款規(guī)定不得就行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定提起行政訴訟。在這里不能的所有的內部管理行為，還是內部管理行為的一部分，在理論和實踐中均有爭議。三，《行政訴訟法》對受案范圍的規(guī)定不夠周全?！缎姓V訟法》對受案范圍既作了肯定規(guī)定：即哪些具體行政行為可訴；又作了否定規(guī)定，即哪些行為不能訴。那么處于肯定和否定之外的行為，如行政裁決行為、技術鑒定行為能否進入行政訴訟就成了盲區(qū)。

我國現行的行政訴訟受案范圍的理論存在弊端,現行立法確定的行政訴訟受案范圍過窄,不能對相對人的合法權益給予充分的保障。翻開法條，看到《行政訴訟法》第二章第11條的8款規(guī)定，總結出這么個結論：此條主要采取列舉式方法規(guī)定受案范圍。列舉式的優(yōu)點在于清楚明了、易于掌握，能夠起到明確界定范圍的作用，但弊端也十分明顯，即無論列舉有多么詳細也無法囊括和窮盡所有行政行為，難免出現“掛一漏萬”的問題。要知道，中國的法院不完全享有司法獨立，不僅受上級法院的“監(jiān)督”，還要接受同級黨委“領導”。況且行政案件不同于民事案件，針對指向的對象又是行政機關，在一個人治高于法治的國度里，法院是否具有傾向性一目了然。

且基于行政機關作出的抽象行政行為，根據現行行政訴訟法法院是不予受理，人民法院只受理對具體行政行為提起的訴訟，對抽象行政行為提訟不予受理。一般來說具體行政行為是針對個別人的，與抽象行為相比，即使違法對相對人造成的損失也是有限的，但抽象行政行為則是針對普遍相對人做出的，適用效力具有反復性，加之層次多、范圍廣，其產生的影響要遠遠大于具體行政行為，一旦違法將會給眾多人造成損失。如果法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟，那么就有可能導致違法不當的行政行為在一定范圍內連續(xù)發(fā)生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說抽象行政行為比具體行政行為更具有危害性，將其排除在法院的審查范圍之外，使得公民的基本權益難以得到切實保障。

看看我國《行政訴訟法》第十二條規(guī)定，人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：(一)國防、外交等國家行為；(二)行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令；(三)行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；(四)法律規(guī)定由行政機關最終裁決的具體行政行為。我國行政訴訟法關于受案范圍的法條，可以認為我國采取的是“肯定概括結合否定列舉。即除第12條列舉的屬不可訴行為外，凡符合第2條概括規(guī)定的，均是可訴的，而第11條的肯定式列舉。在通常操作中，由于行政訴訟法第11條限定性的羅列，所以大多人只有在人身權，財產權受到侵犯時才能訴諸法院，這樣公民的政治權利和經濟文化權利受違法的行政行為侵犯時沒有救濟途徑，出現了法律上的救濟真空，這與行政訴訟法的原則背道而馳。這直接剝奪了作為一個公民參與國家決定討論的權利！隨著依法治國方略的實施，要增強公民的法律意識并使公民的合法權益得到切實、充分的保障，必須突破我國《行政訴訟法》的受案范圍規(guī)定，只要是行政主體基于職權做出的對相對方權益產生實際影響的行為，均應賦予相對方以訴權，而要實現這種突破，必須修改現行的《行政訴訟法》關于受案范圍的規(guī)定。

一、取消關于人身權和財產權的限制，擴大相對人受保護權利的范圍，使得所有侵犯相對人合法權益的行政行為均被納入行政訴訟范圍，從而保障相對人的各種合法權益。我國公民享有廣泛的合法權利，除人身權、財產權外，按照憲法規(guī)定，還享有政治權利和其他權利。保護相對人的這些權利是我國民主與法治建設的基本要求。人權和其它權益的保障除了需要有完善的民主機制保證外，另一個重要條件就是需要建立完善的行政法律救濟機制，保證相對人的人權和其它合法權益受到行政主體侵犯后，能獲得及時、有效的救濟。然而，行政訴訟作為行政法律救濟的主要手段，它所保護的權利僅限于法定的人身權和財產權，而政治權利和其它權利卻排除在外。所以，為適應人民法院行政審判工作的需要，應立即著手對《行政訴訟法》的修改，摒棄保護權利的限制，擴大相對人受保護權利的范圍，以確保行政訴訟與行政復議受案范圍的統(tǒng)一。

二、應當采用概括方式規(guī)定法院應該受理的行政案件，概括式是由成文法明確規(guī)定行政相對人可以提起行政訴訟的一個基本的抽象標準。這種方式的優(yōu)點是為司法機關逐步拓寬行政訴訟實際受案范圍提供了先決條件。即凡是行政機關及其工作人員在行使行政職權履行行政職責時的作為和不作為行為給公民、法人或者其他組織造成不利影響形成公法上爭議的，受到侵犯的公民、法人或者其他組織均有權提起行政訴訟，法院應當受理。即使為了原告方便需要列舉受案范圍的，也應當本著科學、統(tǒng)一的原則加以列舉，而且應當以概括性條款作為兜底條款，使得沒有被列舉的行政行為同樣進入行政訴訟范圍。行政訴訟審查對象不應排斥合理性審查，行政自由裁量行為也應接受司法監(jiān)督。我國《行政訴訟法》也有對行政機關和行政處罰顯失公正的行為可以判決撤銷或變更的規(guī)定。該規(guī)定確認了人民法院在一定的范圍內對行政行為合理性審查的必要性，但這一范圍從目前看還很狹小、很單一，遠遠不適應行政自由裁量行為廣泛存在的實際需要，這在很大程度上制約了行政審判作用的發(fā)揮。修改《行政訴訟法》，突破審查內容上的限制，將行政自由裁量行為全面納入司法監(jiān)督范圍，既是依法治國的需要，也符合國際潮流。也許有人會說，法院對行政行為合理性審查是越權行政。其實法院對行政自由裁量行為的審查，是以維持、撤銷為主要判決方式，并可以責令被告重新作出具體行政行為來補救，變更只在特定的情況下才適用。因此，法院對行政自由裁量行為的審查僅限于監(jiān)督，不會造成越權行政。

三、將某些特定的行政抽象行為納入行政訴訟受案范圍。抽象行政行為是指行政機關針對不特定的人或不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令等。由于其對象的普遍性，違法的抽象行政行為將導致同樣的侵害在一定范圍內連續(xù)發(fā)生，使眾多的相對人遭到損害。從這個意義上講，抽象行政行為比具體行政行為更具危險性和破壞力，對其合法性的審查也更具迫切性和現實性。按《行政訴訟法》的規(guī)定，行政抽象行為不具有可訴性。隨著時間的推移，《行政訴訟法》對行政訴訟受案范圍限縮性的規(guī)定，已越來越不適應國際國內形勢的需要。從國際范圍看，大多數國家都把行政抽象行為納入到審判機關的監(jiān)督范圍。如法國最高法院對總統(tǒng)和部門議會命令有初審管轄權。美國從三權分立的根本原則出發(fā)，行政機關的一切行為都在司法審查范圍內。從國內看，人民法院在監(jiān)督和制約行政機關行使職權的過程中明顯力度不夠，狹小的受案范圍把大量的行政行為排除在司法審查之外，嚴重影響了行政審判作用的發(fā)揮。也許有人認為，根據我國憲法規(guī)定，上級行政機關、同級人大常委會或上級人大常委會有權撤銷地方各級政府制定的具有普遍約束力的決定、決議、命令、通告等，因此人民法院無須對行政抽象行為進行司法監(jiān)督，但是這種看法是片面的不符合實際的。就行政機關系統(tǒng)內部的自我監(jiān)督和權力機關的監(jiān)督而言，由于受到專業(yè)性、技術性等客觀條件的限制，二者難免落入自我保護或無力顧及的俗套。所以，它們的監(jiān)督是不徹底的。行政訴訟是法院通過對行政權的司法審查來實現對行政權的制約，在行政領域中，行政主體的某些行政管理的決定是否合法，并不是由行政主體一家定奪，而是取決于法院對該行政決定的司法審查后作出的判決，行政訴訟法實質上是對司法權介入行政權領域合法性的確認，是事后監(jiān)督行政權的一種有效法律機制。

我國現行的行政訴訟法將抽象行政行為排除在受案范圍之外的做法，首先，不利于人民法院充分行使司法監(jiān)督權。如果抽象行政行為具有違法性，則必然帶來具體行政行為的錯誤，當行政相對人不服具體行政行為后，法院只能撤銷具體行政行為，而對抽象行政行為無權處理，這就意味著該抽象行政行為還將繼續(xù)存在并有效，行政機關還可以據此作出同樣錯誤的具體行政行為。這將使得行政訴訟只能應付個案，不能消除錯誤行政行為的根源，導致司法監(jiān)督只能治標而不能治本；其次，不利于保護相對人的合法權益。抽象行政行為制定公布后即具有約束力，任何公民、法人或其他組織無法與之對抗。該抽象行政行為即使違法并通過具體行政行為對相對人造成了損害，法院也無權對其效力加以否定，由此助長了行政機關的現象，相對人的權益無法從根本上得到保護；再次，不利于我國社會主義法制的統(tǒng)一。每一個專門的行政機關在作出一個抽象行政行為時，往往只注意到本部門的職能所適用的法律，而可能忽視其他方面的法律，從而出現各個部門作出的抽象行政行為互相沖突或矛盾的現象，導致行政法制的不協(xié)調，也影響到我國法律體系整體上的統(tǒng)一性；最后，不利于行政機關提高行政效率。為消除上述弊端，我國的行政訴訟立法有必要考慮將抽象行政行為納入人民法院的受案范圍之中，對我國現行的行政訴訟法中的有關條款，例如第2條、第5條、第11條、第12條、第17條、第27條、第32條、第39條、第41條、第51條、第54條等進行相應的修正，將其中的“具體行政行為”改為“行政行為”，從而把行政機關制定具有普遍約束力的行政決定、命令的抽象行政行為納入司法受案范圍，這對于行政機關和行政相對人都是有利無害的，而且也將有助于我國法制的發(fā)展與完善，符合我國立法與國際接軌的要求。

四、擴大受保護的權利范圍，以例舉式作為反向補充規(guī)定行政訴訟法采用概括式規(guī)定受案的范圍。我國《憲法》第41條規(guī)定：公民“對于任何國家機關和國家機關工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”，目前行政機關和行政機關工作人員，違法失職，侵犯公民、法人或其他組織合法權益的現象屢有發(fā)生，有的甚至很嚴重，因此，必須擴大人民法院現行的行政訴訟的受案范圍。但并不是對所有的行政行為都必須進入司法程序接受司法審查，司法權不可能解決行政權行使過程中產生的所有問題。因為司法權介入行政領域的深度和廣度，直接影響著行政權行使的有效性，因此在確定行政訴訟的受案范圍時，必須為行政主體保留出一部分司法審查豁免的領地，同時在劃定司法權介入行政權領域的界線時還必須具有正當的理由。否則，行政主體就難以維系正常的社會秩序，社會可能會陷入一片混亂狀況之中。

篇10

[關鍵詞]公共利益　行政公益訴訟　原告資格

一、公共利益及行政公益訴訟的內涵

首先要明確什么是公共利益，關于公共利益的概念學界有不同的解讀。有學者認為：公共利益（public interest），從字面上解釋，是指公共的利益。公共利益的倡導與維護,既是現代國家的任務、政府行為追求的目標, 同時也是一個使用極其廣泛的重要法律概念。公共利益涵蓋國家利益和社會利益，某種情形下，國家利益和社會利益相互交織。但是，一般情況下，社會利益和國家利益是有區(qū)分的。

現代國家，行政權是不斷擴張的，濫用自由裁量權或行政不作為等都會對社會公共利益造成損害。有學者認為：依法享有資格的當事人，基于維護公共利益目的，認為行政機關及其他法律、法規(guī)授權組織在行使職權過程中存在侵害國家利益、社會公共利益等行為，因而提起行政訴訟，由法院依法處理違法行政行為的活動。也有人認為所謂行政公益訴訟是指:當行政主體的違法作為或不作為的行政行為對公共利益造成侵害或有侵害之虞時, 可以由公民、公益性社會團體、特定的國家機關依據法律的授權向法院提出行政訴訟的制度。本文認為行政公益訴訟不同于個人利益的私訴，而是在行政主體濫用行政權或者違法不作為國家利益、社會利益造成損害或侵害危險的情形下，立法賦予與違法具體行政行為無法律上直接利害關系的公民或其他主體以原告資格為維護社會公益提起行政訴訟的制度。結合學界觀點，本文認為行政公益訴訟有以下特征：

作為行政公益訴訟，必然是行政主體的行政行為違法而侵犯了是公共利益，缺乏直接的行政相對人，決定了與該行政行為有利害關系的主體的不確定性。當事人若要請求司法機關對其與他人之間的糾紛進行裁判，必須具備訴的利益行政公益訴訟中當事人行使訴權的出發(fā)點則是公共利益。

行政公益訴訟的范圍嚴格?；诠嬖V訟原告及客體的特點，為免發(fā)生濫訴現象，導致行政效率降低，司法運作成本提高。公益訴訟宜確立較為嚴格的受案標準以防止行政公益訴訟大量突現，確保法院有充分準備應對。

行政公益訴訟的標的及客體特定。行政公益訴訟的對象只能是行政主體的違法具體行政行為或不作為，訴訟的客體是該具體行政行為損害或可能損害的社會公共利益，基于此被具體行政行為涉及的公民或其他主體可以提起公益訴訟。

二、我國行政公益訴訟現狀及外國的實踐經驗

根據我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法規(guī)定向人民法院提訟。”缺乏法律上直接利害關系的公民或其他主體沒有權，提起行政訴訟的前提是原告認為與被訴具體行政行為有法律上的直接利害關系。公民或其他主體對于認為是違法侵害社會公共利益的具體行政行為，因不符合原告資格條件而不能向法院。依據行政訴訟法律及相關司法解釋，行政訴訟受案范圍特定限于具體行政行為，原告資格特定為與被訴具體行政行為有法律上直接利害關系，限制了行政公益訴訟權的保障范圍，導致當事人只能對屬于受案范圍內的行政行為侵犯其合法權益時才得提起行政訴訟。

目前我國的行政訴訟法所規(guī)定的行政訴訟，只能是認為自己的合法權益受到了行政機關行政權力侵害的公民、法人或其他組織，依法有權向法院提起的訴訟。公共利益受到行政權力侵害的案件，通過行政訴訟實現法律救濟，在行政訴訟法上缺乏根據。

國外發(fā)達國家在行政公益訴訟上有一些成熟的經驗：（1）英國訴訟制度中的檢舉訴訟規(guī)定：凡涉及公共權力和公共利益的訴訟并要明文頒布訓誡令或宣言的，凡是為防止損害公共利益或約束公共機關不致發(fā)生違法行為的，經檢察長許可后，可借檢察長的名義訴訟。私人在檢察總長的授權下可以提起行政公益訴訟。（2）法國行政法中越權之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為, 保障良好的行政秩序, 而不僅限于保護人的主張權利, 該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟集體利益受到行政決定的直接影響時社會團體可提起越權之訴。（3）在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟，其原告不必是利害關系的當事人，地方公共團體所轄區(qū)的任何居民，基于公共利益，如果認為該地區(qū)的行政官員有違法或不當支付公款、疏于財產管理的，都可以自己的名義向法院提起行政訴訟。西方發(fā)達國家的原告資格及主體范圍也是一個不斷演化的歷史過程，不同國家的法律規(guī)定主體具有廣泛性。受歷史沿革和司法傳統(tǒng)的影響，行政公益訴訟模式各具特色。

在各國，行政公益訴訟制度較為的普遍是以檢察機關作為國家和公共利益的代表提起行政訴訟。而且充分尊重公民作為社會主體的地位，英美法系國家的公民也享有原告資格可以自主提起行政公益訴訟，隨著現代行政法的發(fā)展與公民權利保障的擴大，公民原告資格授予條件逐漸放寬。

三、關于原告資格的建議及范圍確定