導語：如何才能寫好一篇農村土地承包論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村；土地承包；糾紛；解決措施

1農村土地承包糾紛的主要原因

1.1富民政策帶來農村土地承包的糾紛。實施“一免兩補”政策后，農民承包土地的愿望越來越強烈。農民在土地出讓時，未知“一免兩補”政策，私自將土地轉包。富民政策出臺后，致使農民與農民之間土地轉包糾紛案件突發(fā)，出現(xiàn)發(fā)包方上訪現(xiàn)象。

1.2農村土地承包政策誤解帶來糾紛。在政策出臺前，農村土地產出率比較低的情況下，農民并不重視土地問題。隨著二輪土地延包和富民政策的出臺，廣大農民對農村土地政策的理解不一。

1.3戶籍政策與土地政策不一致帶來的糾紛。按現(xiàn)行的戶籍管理政策當事人可將非農戶口轉為農業(yè)戶口。很多農民誤認為：只要有農村戶口，就應該享有土地經營使用權，從而帶來農村土地糾紛。

1.4理解、執(zhí)行政策不全面帶來糾紛。在農村預留的土地全部以合同的形式一年一發(fā)包。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村屯的很多干部群眾在貫徹落實農村土地政策時，就土地問題而學習貫徹土地政策，而忽視《合同法》、《村民組織法》，造成由于土地糾紛帶來的合同糾紛。

1.5發(fā)包方引發(fā)的糾紛。一是執(zhí)行黨和國家的土地政策不嚴格而引起，特別是在農村有的村屯超過5%的標準預留機動地，有的違背農民意愿頻繁調整土地。二是發(fā)包不公平，未按發(fā)包程序辦理，農民群眾有意見而引起。三是由于基層組織或干部干擾農民經營自引起，給農村土地承包帶來糾紛。

1.6承包方引發(fā)的糾紛。一是由于承包方拒不履行義務引發(fā)土地承包糾紛；二是因為情況變化，群眾要求變更或解除而帶來的糾紛；三是由于承包方擅自改變承包土地用途而帶來的糾紛；四是承包土地的農民之間，因相鄰關系侵犯土地使用權等原因帶來的土地承包糾紛。

2處理農村土地承包糾紛的建議

2.1切實明確和解決土地糾紛的根源。（1）集體經濟組織預留的機動地；（2）依法開墾的新增耕地；（3）未經依法批準的“小開荒”；（4）承包方依法、自愿交回的土地；（5）全家人口消亡或承包方全家遷入市區(qū)，轉為非農戶口的，應收回土地。

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論文摘要:平穩(wěn)有序地流轉土地承包經營權解放了農村生產力，促進了農村繁榮、農業(yè)增效和農民增收。文章分析了當前我國在推進農村土地流轉過程中存在的主要問題，并從制定政策措施、完善市場體系、健全管理機構和財政政策等方面提出了對策。

農村土地承包經營權流轉是家庭承包經營制度的完善和發(fā)展，是構建現(xiàn)代農業(yè)模式，實現(xiàn)產業(yè)結構調整的客觀需要。近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進，農村二、三產業(yè)加快發(fā)展，農村勞動力大量轉移，農村土地流轉趨于加快，規(guī)模逐年擴大，呈現(xiàn)出了經營主體多元化、流轉形式多樣化、利益關系復雜化的發(fā)展局面。在新的形勢下，如何促進農村土地流轉的健康發(fā)展，是值得我們思考和研究的問題。

1、當前農村土地承包經營權流轉中存在的問題

我國農村土地承包經營權流轉，反映了生產要素的合理流動和優(yōu)化配置，總體是健康、有效的，但也存在一些不容忽視的問題。

1.1政策措施不完善

首先，隨著土地承包經營權流轉規(guī)模擴大、速度加快、流轉對象和利益關系日趨多元，迫切需要地方政府出臺相關的具體措施，加強管理和服務，但目前除中央出臺的宏觀政策外，各地區(qū)尚未制定出臺指導土地流轉的具體政策措施，土地流轉缺乏政策的引導和規(guī)范，制約了農村土地的流轉。

其次，對土地流轉的支持不到位。農業(yè)生產投入大、周期長、風險高，收效慢，對大資本缺乏吸引力，而中小投資又往往受制于資金技術等原因不愿甚至不敢投人，加之目前我國許多地方的農民流轉意愿不強，寧愿拋荒土地也不愿流轉，從目前的實際來看，各級政府尚未出臺針對流轉農民和流人種田大戶、專業(yè)合作社和企業(yè)公司的具體支持政策，嚴重制約了農村土地的流轉。

1. 2管理機制不健全

土地流轉市場尚未形成，轉出轉人之間缺乏足夠的信息聯(lián)系，阻礙著土地流轉在更多方式、更大范圍和更高層次上進行。轉包費、租賃費缺乏科學依據(jù)，沒有與之相關聯(lián)的評估、咨詢、公證、仲裁等中介機構。農村土地流轉服務機構處于空缺狀態(tài)，致使土地承包經營權流轉信息網絡無法建立，土地流轉供求信息不能及時有效溝通，而且二輪土地承包的一些遺留問題也得不到及時處理，不少地方存在著農村土地承包經營權落實不到戶，承包合同簽訂不到戶、不規(guī)范、承包經營權證書發(fā)放不到位、流轉合同不規(guī)范等問題。

1.3流轉運作不規(guī)范

現(xiàn)在農戶之間的土地流轉多是口頭協(xié)議，未通過簽訂流轉合同來規(guī)范流轉雙方的權利和義務，即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備等問題，土地流轉登記管理難度大，特別是農戶以口頭協(xié)商流轉的土地，縣、鄉(xiāng)農村土地承包管理部門難以掌控，更無法登記備案。由于口頭合同穩(wěn)定性差，雙方利益無法受到法律保護，不便于管理，而且也為以后產生不必要的糾紛留下了隱患。同時口頭協(xié)議的隨意性也造成接包方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投人，積極性不高，不利于農業(yè)的長遠發(fā)展。

1. 4服務保障措施不到位

首先，我國農村的社會保障機制尚未形成，土地對農民來說仍具有十分重要的社會保障和就業(yè)功能，這就決定了農民不肯輕易離開土地。加之我國大部分城鎮(zhèn)化和縣域經濟發(fā)展仍較滯后，二、三產業(yè)接納農村勞動力的能力有限，許多農戶仍靠種地維持生計，不敢也不能放棄土地承包經營權，土地流轉只能是小規(guī)模和短期流轉，影響了土地資源的優(yōu)化配置和使用效率的提高。其次，土地流轉服務缺位。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村尚未成立土地流轉的服務機構，缺乏合理的引導和組織，沒有真正建立起資產評估、委托、法律咨詢、信息服務、流轉中介等服務機構，供求雙方很難找到一個合理的交易平臺。

1.5流轉違法現(xiàn)象時有發(fā)生

少數(shù)地方的基層干部對維護農民的土地權益和堅持農村基本經營制度的重要性認識不足，不顧客觀實際，盲目對流轉下指標定任務，違背農民意愿強行流轉。有的地區(qū)為了片面地追求農業(yè)規(guī)模經營和村集體經濟發(fā)展，隨便改變土地承包關系，用行政手段將農戶的承包地轉租給企業(yè)經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活;有的地方為了降低開發(fā)成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業(yè)用途，并強迫農民長時間，低價出讓土地經營權。這些問題如不加以糾正，將引發(fā)許多矛盾，甚至動搖農村基本經濟制度。

2、促進農村土地承包經營權流轉的對策

土地承包經營權流轉是一項復雜的、政策性很強的工作，事關農民的切身利益，事關農村經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定大局。因此，要促進農村土地的流轉，加快現(xiàn)代農業(yè)建設步伐，就必須要明確思路，抓住影響土地流轉的關鍵環(huán)節(jié)和問題，突出重點，積極推進，確保農村土地流轉的順利進行。

2. 1深化思想認識，確?！拔鍌€堅持”

一是堅持穩(wěn)定和完善農村基本經營制度。以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是農村的基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。二是堅持尊重農戶的土地流轉主體地位。尊重農戶的選擇，流轉與否、采取何種方式流轉、流轉價格如何確定，要由農戶來決定。要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t引導農戶流轉土地承包經營權，不能強迫農民進人土地承包經營權流轉市場。三是堅持農村土地流傳中“三個不得”原則。土地流轉的只是承包經營權，不能在流轉中變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益;農地只能農用，不能搞非農建設和開發(fā);受讓方和農村基層組織不能以任何借口強迫流轉或者壓低租金價格，侵犯農民的合法利益。四是堅持因地制宜。土地使用權的流轉不能搞一刀切、一個模式，在條件尚不具備的地區(qū)，應提倡農戶對自身所經營的土地進行勞動積累，提高土地產出率。而在一些經濟相對發(fā)達地區(qū)，農民從事非農生產的機會多且能獲得較穩(wěn)定的收人，應鼓勵其進行土地流轉。五是堅持管理、規(guī)范、有序。要切實加強對土地流轉的管理指導，建立健全流轉制度，強化流轉信息服務，規(guī)范流轉合同并加強管理，及時調節(jié)流轉糾紛，維護各方利益，確保土地流轉和規(guī)模經營規(guī)范有序。

2. 2抓緊出臺制定促進土地流轉的政策措施

各省要結合實際，盡快制定出臺土地承包經營權流轉實施意見，明確農村土地流轉的指導思想、總體目標、基本原則以及加快農村土地流轉、推進規(guī)模經營、提高土地經營效益等方面的政策措施，指導和規(guī)范農村的土地流轉，加強管理和服務，使土地流轉有法可依。同時，各級政府和各級部門要盡快制定出臺支持土地流轉的具體措施，對土地流出的農民進行獎勵，做好各種保障服務，解除農民的后顧之憂，提高流轉意愿;加大對種田大戶、專業(yè)合作社和一些龍頭企業(yè)的扶持力度，提高他們的投資意愿，推動規(guī)模經營;建立健全土地流轉的服務機構，不斷完善服務措施，規(guī)范農村土地流轉。 轉貼于

2. 3切實解決好農村土地二輪承包遺留問題

穩(wěn)定農村土地承包關系，把農民土地承包經營權長久不變的政策落到實處。按照有關法律和政策要求，二輪承包時簽訂的耕地承包合同，承包期限不達30年的，要補簽到30年;對尚未簽訂農村土地承包合同或合同簽訂不規(guī)范的，要補簽或重新簽訂規(guī)范的書面合同;對沒有按照國家規(guī)定式樣制發(fā)承包經營權證書的，縣(市、區(qū))要安排落實經費印制，補、換發(fā)到戶;土地承包合同檔案資料不健全的要收集整理歸檔，妥善保管。

2. 4規(guī)范土地流轉行為，確保流轉規(guī)范有序

以實施流轉合同制和備案制為重點，規(guī)范流轉行為。按照農村土地流轉合同示范樣本，結合本區(qū)域的實際，指導流轉雙方簽訂規(guī)范性合同文本，報發(fā)包方和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農經管理機構備案。建立農村土地流轉合同鑒證制度，對流轉合同及有關資料進行歸檔并妥善保管。建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況，對以轉包、出租或其它方式流轉的要及時辦理相關備案登記，以轉讓、互換方式流轉的要及時辦理有關承包合同和土地承包經營權證變更手續(xù)。

2. 5完善流轉市場體系，加強流轉管理服務

首先，建立健全土地流轉服務網絡和信息體系，搭建土地流轉信息平臺，做好流轉規(guī)劃、匯集信息、溝通供求、價格評估等工作。在有條件的市、縣建立農村產權擔保公司等中介機構，為農村土地承包經營權流轉進行行為擔保，開展土地評等定級和估價工作，加強地籍管理和土地市場管理。其次要構建農村土地承包糾紛調解仲裁體系。在縣級成立農村土地承包糾紛仲裁委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農村土地承包糾紛調解委員會，村級設立土地承包糾紛調解小組。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村土地承包糾紛調解委員會或村級土地承包糾紛調解小組負責對土地承包及流轉糾紛進行調解?？h級農村土地承包糾紛仲裁委員會負責對雙方當事人不愿協(xié)商、調解或協(xié)商、調解不成，申請仲裁的糾紛進行仲裁。

2. 6健全農經管理機構，加強對流轉的指導

盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村經營管理工作機構，由基層農村經營管理工作機構承擔土地承包經營權流轉服務工作。進一步加強農經管理機構和隊伍建設，強化農經部門工作職能，建立健全職能明確、權責一致的農經行政管理體制，充分發(fā)揮農經管理機構在行政執(zhí)法、行政管理、行政監(jiān)督的職能作用，不斷提高服務水平。

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①吳越、吳義茂：《農地賦權及其土地承包經營權入股范式》，載《改革》2011年第2期，第104—111頁。

②前引①，第104頁。

摘要：農民股東用以入股的土地承包經營權構成公司對債權人擔保的“責任財產”，但其目前又承載著事實上的生存保障功能。土地承包經營權的“責任財產性”與“保障性”形成明顯的沖突與緊張關系，由此產生農民股東與債權人之間的利益沖突。分別探討公司成立階段、運營階段、清算階段的農民股東與債權人之間的利益沖突的表現(xiàn)形式及其解決方案，尤其對于清算階段的利益沖突，在評析當前各家學說利弊得失的基礎上，提出“優(yōu)先購買權+入股保險+入股風險基金”的三位一體的立體化解決思路，應具有十分重要的意義。

關鍵詞：土地承包經營權農民股東債權人利益沖突

中圖分類號：DF521文獻標識碼：A文章編號：1673-8330（2013）03-0020-08

土地承包經營權入股是其用益物權屬性的題中應有之義。從法律科學的角度出發(fā),股份合作社和農民專業(yè)合作社均不宜作為土地承包經營權入股的組織形式。①有限責任公司的“資合性”、“營利性”與土地承包經營權入股的資本化本質相契合，其“人合性”以及較大的“自治性”更是為對土地承包經營權入股過程中權利義務關系的靈活配置提供了較大的法律空間。土地承包經營權入股的適宜的組織形式應為有限責任公司。② 盡管基本公共服務均等化已經提上了執(zhí)政黨的議事日程，但社會保障的城鄉(xiāng)一體化的完全實現(xiàn)尚需時日，法律上用益物權性質的土地承包經營權仍具有事實上的保障性,入股農民需要依賴于來自土地承包經營權的收益為其提供生存保障。目前，在土地承包經營權入股實踐中，普遍確立了農民股東的“保底分紅權”、“退股權”、“土地承包經營權的回購請求權”、“土地承包經營權不作為責任財產進行清償”等做法。

在普通公司中，債權人與股東之間的利益平衡是通過維系公司資產的獨立性與完整性來實現(xiàn)的，但在土地承包經營權入股的有限責任公司中，公司資產的獨立性與完整性受制于土地承包經營權事實上的保障性，其債權人面臨的風險也比在普通公司中要大得多。而在市場經濟條件下，公司債權人也是理性的“經濟人”，盡可能地規(guī)避風險、保證交易安全也是其必然的經營之道。如果不能實現(xiàn)債權人與農民股東利益的再平衡，必然導致農地入股公司的商業(yè)機會的減少甚至完全消失。沒有商業(yè)機會的公司顯然也不可能為其股東帶來投資回報，農民股東依賴來自土地承包經營權的收益解決其生活保障的期待也必然落空，最終也不利于農民股東的利益維護。因此，平衡農地入股公司中的債權人與農民股東之間的利益成為一個亟待解決的問題。

一、 公司設立階段的利益沖突

（一）土地承包經營權的價值評估

資本確定原則要求公司成立時，其注冊資本必須確定，以保證公司有一定的資產清償對債權人的債務。對股東的出資財產進行價值評估是資本確定原則的必然要求?！豆痉ā返?7條規(guī)定:對作為出資的非貨幣作價的財產應當評估作價，核實財產，不得高估或者低估作價。在土地承包經營權入股有限責任公司中，保證土地承包經營權的價值評估結論的客觀性和科學性對于平衡農民股東與債權人之間的利益沖突具有重要意義。因為，若土地承包經營權的價值被高估,則實為虛假出資，公司的清償能力降低，債權人利益受損；若土地承包經營權的價值被低估, 由于農民股東的土地承包經營權出資是其分享股東權利義務的依據(jù),則會導致農民股東的利益受損。

③參見李啟宇：《基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農地承包經營權流轉制度創(chuàng)新研究》，載中國知網中國博士學位論文全文數(shù)據(jù)庫：四川農業(yè)大學2010年博士學位論文，第85頁。

④王斌、劉程程、于紅梅：《農村土地承包經營權流轉價值評估研究》，載《價格理論與實踐》2009年第11期，第56頁。

⑤蘇曉鵬、馮文麗：，《論農村土地承包經營權流轉價格評估問題》，載《價格理論與實踐》 2009年第3期，第67—68頁。

⑥孫中華、羅漢亞、趙鯤：《關于江蘇省農村土地股份合作社發(fā)展情況的調研報告》，載《農業(yè)經濟問題》2010年第8期，第33頁。

⑦前引⑥，第30頁。目前，由于法律法規(guī)和專業(yè)評估機構的欠缺，我國土地承包經營權的價值評估難以保證其評估結論的客觀和公正。具體而言，表現(xiàn)在如下幾個方面：首先，缺乏專業(yè)的土地承包經營權流轉價格評估機構。在專業(yè)的土地承包經營權價格評估機構缺失的情形下，許多地方就將農村土地流轉服務中心作為評估機構。例如，成都市雙流縣農村土地流轉服務中心截至2008年11月就評估了雙流縣宗富枇杷種植專業(yè)合作社等4宗土地，評估面積189.81畝，評估總價達274.22萬元。③雖然這樣操作對于在約束條件下促進土地流轉具有現(xiàn)實意義，但其專業(yè)性、科學性很難得到保證。其次，流轉價格確定的依據(jù)不清、隨意性大。資產評估一般有成本法、市場法和收益法等方法。由于土地是自然本身的產物，成本是虛擬的，很難定量，成本法難以實際運用；土地承包經營權的轉讓目前為法律所限制，農村土地的流轉機制發(fā)展時間不長，市場上的可參照物不僅量少而且可比性差，市場法在農村土地經營權的評估中也不可行。因此，一般使用收益法來評估農村土地承包經營權流轉價值，④估測土地承包經營權未來預期收益并折算成現(xiàn)值，即土地承包經營權的價值等于其預期未來收益的現(xiàn)值之和。⑤目前，土地承包經營權入股試點實踐的作價原則一般為，按近三年的平均畝凈收益與剩余承包期的乘積。例如，江蘇省常熟市董浜鎮(zhèn)金龍稻米專業(yè)合作社的評估方法為，平均每畝土地每年收益250元，乘以土地承包經營權的剩余年限20年，得出每畝土地的承包經營權作價5000元。⑥問題在于，土地承包經營權入股的目的就在于實現(xiàn)土地的規(guī)模經營，以目前細碎化經營下的土地凈收益作為依據(jù)來評估土地承包經營權入股后的預期收益，難謂合理。此外，雖然現(xiàn)行法律規(guī)定土地承包經營權的期限是30年，但土地承包經營權“長久不變”的政策已經確定，僅以30年的土地承包經營權期限為依據(jù)計算入股的剩余期限收益，也有失公平。再次，在只有土地承包經營權入股的情況下，實踐中土地承包經營權往往沒有折價。例如，江蘇省金壇市28家土地股份合作社中有26家屬于這種類型,占92.8%。⑦在只有土地承包經營權入股的情形下，確定股東之間權利義務的依據(jù)相對簡單，憑入股土地的數(shù)量即可。但由于土地承包經營權作為股東的出資，其評估的價值關涉到公司的資本總額，關涉到股東承擔責任的范圍，關涉到債權人債權實現(xiàn)的程度，不進行評估顯然不利于債權人利益的保護。因此，完善土地承包經營權的價值評估的法律法規(guī)、建立專業(yè)的土地承包經營權價值評估機構尤為緊迫。

以股東的出資為中心的公司資產是擔保債權人債權實現(xiàn)的“責任財產”，為防止股東的非貨幣財產出資的虛高評估給債權人利益造成損害，我國《公司法》第31條⑧確立了出資股東的補交差額制度、其他股東的連帶責任制度，第208條第3款⑨確立了評估機構的賠償制度，在土地承包經營權入股的有限責任公司中也應該一體遵循。

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論文關鍵詞：帕累托改進；農村土地承包；經營權流轉；社會保障

十七屆三中全會提出在保證土地承包經營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，探索土地承包經營權的流轉。政策允許農民承包經營權的流轉，其目的在于引導農業(yè)逐步向規(guī)模化、集約化發(fā)展，提高農業(yè)效率，推動農業(yè)的現(xiàn)代化進程。

1土地承包經營權流轉的帕累托改進效應及經營權流轉的前提條件

帕累托改進是建立在帕累托最優(yōu)的基礎上的概念，帕累托最優(yōu)是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優(yōu)是現(xiàn)代福利經濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優(yōu)狀態(tài)和社會福利最大化的標準之一。

過多的勞動投入與過少的資本和技術投入的均衡是傳統(tǒng)農業(yè)資源配置的特點，這顯然是農業(yè)發(fā)展的低階均衡，農業(yè)的高階均衡應該是資本、技術的投入與農業(yè)產出的均衡。傳統(tǒng)的農業(yè)要發(fā)展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農業(yè)部門，而資本與技術等要素流人農業(yè)部門。要想逐步改進我國農業(yè)的低階均衡的狀況，進行土地規(guī)?；洜I是一個可行之路，規(guī)?；洜I必然要求資本與技術的大力投人。

實現(xiàn)土地規(guī)模化經營涉及到完善土地流轉制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉土地的法律和政策及采取措施擴大農場規(guī)模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現(xiàn)規(guī)模經營擴大的經營模式，這對于我國實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化所需要的規(guī)模要求是適用的，這就需要流轉土地承包經營權。

土地承包經營權可以進行流轉的一個重要的前提條件就是土地的產權是清晰的，在保證土地所有權歸農村集體所有外，土地的使用權、經營權是歸農民個人自由支配的(但不能改變土地的農用耕地用途)。

市場是配置資源的基本形式，任何有限經濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經濟資源更不能例外。而清晰的產權是市場發(fā)揮作用的前提，產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經濟效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農地市場的作用和經濟的效率具有顯著影響。只要產權是排他性的和可轉讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產權具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。

2我國農村土地承包經營權流轉的現(xiàn)狀、存在問題及其改進

以來，實現(xiàn)了我國農村土地所有權和經營權的分離，農村逐步確立了以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制。這是對農村土地制度的重大創(chuàng)新，極大的解放了農村生產力，推動了農村經濟的快速發(fā)展，可以說是我國農業(yè)改革發(fā)展的第一次飛躍。

2．1農村土地承包經營現(xiàn)狀及存在問題

隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農民增收和農業(yè)、農村的進一步發(fā)展。農村土地制度需要進行新的改革，實現(xiàn)我國農業(yè)改革與發(fā)展的第二次飛躍，客觀上要求農村土地必須走規(guī)模經營、集約發(fā)展的道路。政策允許農民土地承包經營權流轉，無疑將有助于促進我國土地生產要素市場的發(fā)育和建立，加快農業(yè)生產要素市場化配置的進程，為實現(xiàn)土地適度規(guī)模經營、提高農業(yè)綜合生產能力奠定堅實的基礎。

農村土地承包經營權的流轉，即在保持農村土地集體所有權不變、不改變土地用途和不損害農民承包權益的前提下，擁有土地承包經營權的農戶按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，通過轉包、出租、互換、轉讓和股份合作等形式流轉土地承包經營權，實現(xiàn)土地承包經營權在不同市場主體之間的轉移和流動?，F(xiàn)階段土地流轉的主要方式是轉包式流轉，指土地承包方自愿將一定期限內的承包權轉包給他人，實現(xiàn)土地承包經營權的流轉，轉包的期限和轉包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項制度尚處于初期的探索發(fā)展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。

農村土地經營權流轉過程中，比較普遍的問題是流轉中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農民自發(fā)流轉的多，零星流轉的多，口頭協(xié)議的多，債權不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉服務的少，有秩序流轉的少，有操作規(guī)程的少，有規(guī)范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉機制的不健全導致土地承包經營權流轉混亂。多數(shù)地方沒有土地承包經營權流轉、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經營權流轉市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經營權流轉的現(xiàn)象，但是沒有形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經營權流轉市場，影響了土地承包經營權流轉的公平。因此，中國的農村土地流轉市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發(fā)育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農村非政府組織或者說是民間組織不是很發(fā)達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關重要了。

2．2完善農村土地承包經營機制

針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農村土地承包手續(xù)，保證土地產權的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。二是完善法制體系，制定或完善相關法律法規(guī)，細化原則性的條款規(guī)定。《農村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規(guī)定，減少在執(zhí)行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農民素質，加大對農民教育和培訓的投入。土地承包經營權流轉的主體是農民，農民素質的提高有利于土地流轉市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規(guī)模經營提供人力資源的支持。

3農村土地承包經營權流轉與農村社會保障制度的建設與完善

土地是傳統(tǒng)農業(yè)社會中最重要的生產資料，是農民賴以生存的物質基礎。在當前中國農村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農民就業(yè)、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農民的基本的社會保障，對于大多數(shù)參與土地流轉的農民來說，失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經營權的流轉，要建立在積極而穩(wěn)定地推進農村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育等保障。解決好農民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農民對土地的依賴程度，土地的流轉自然就會加快。地方政府在開展土地流轉工作的過程中，應積極推進失地農民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農民的后顧之憂，也可為我國社會穩(wěn)定打下堅實的基礎。

3．1農村社會保障制度建設與完善

3．1．1建立和健全農村最低生活保障制度，為農民提供最低生活保障

財政部財政科學研究所“農村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業(yè)化和城市化背景下，構建新型農村社會保障體系應該是一個正確的發(fā)展方向。農村低保是農村社會保障體系的“基石”，健全和完善農村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農村低保制度，也是對傳統(tǒng)的社會救濟制度的改革和完善。建立規(guī)范化、科學化和法制化的農村低保制度來豐富和完善農村社會救助體系，是健全農村社會保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對公民生存權的保障。是“最后的安全網”。作為一種制度，農村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權的一種應有的權利。基層政府應當重視農村低保工作，為農民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農村，因病致貧、因教育致貧等現(xiàn)象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩(wěn)定是政府的應盡職責。 轉貼于

3．1．2健全農民合作醫(yī)療體系，保證其病有所醫(yī)

新型農村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農民醫(yī)療互助共濟制度。自2003年新型農村合作醫(yī)療制度(簡稱新農合)試點推廣以來，全國各地已經取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農合的縣(市、區(qū))有2448個，占全國總縣(市、區(qū))的85．53％；參加新農合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農合補償，共補償資金591億元。

新型農村合作醫(yī)療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩(wěn)定持續(xù)的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現(xiàn)在的財政收入是完全可以支撐新農合所需資金的。

3．1．3養(yǎng)老保障可借鑒日本的農民年金制度

在農民達到一定年齡后，規(guī)定他們必須對土地的承包經營權進行轉讓，政府給予這部分農民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農民退休金，采用農民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經營權的流轉。在農民養(yǎng)老方面，也要發(fā)揮原有的家庭養(yǎng)老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老能很好的結合起來，讓農民也能安享幸福的晚年。

3．2農村土地承包經營權流轉與城鄉(xiāng)社會保障體系一體化建設

從另外的一個角度來看，不僅僅是農村社會保障的建立和完善有助于土地承包經營權的流轉，促進農業(yè)的集約化和適度規(guī)模經營，同時，農村土地承包經營權的流轉也為我國向城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。

我國現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)二元體制是由我國的二元經濟模式導致的，從西方發(fā)達國家來看，二元經濟模式并不是經濟發(fā)展中必須要經歷的階段。但是，現(xiàn)階段的發(fā)展中國家基本上都存在著二元經濟結構，發(fā)展中國家的二元經濟結構與其所處的經濟大環(huán)境及采取的經濟政策是密切相關的。在和平發(fā)展的世界環(huán)境中，發(fā)展中國家要推動本國的經濟發(fā)展就要積極地進行工業(yè)化，而工業(yè)化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發(fā)達圍家那樣通過殖民掠奪來實現(xiàn)，由此，發(fā)展中國家只能在本國范圍內進行，硬性的、人為的劃分農村和城市，通過政府的政治強制權力來保障城市工業(yè)發(fā)展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯(lián)的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規(guī)模的全國公有制與高度中央集權的計劃經濟。全國公有制的本質，是國家掌控資源；高度中央集權的計劃經濟本質，是國家配置資源。其目標指向，是加速蘇聯(lián)的工業(yè)化進程，并傾斜于重工業(yè)化與軍工化。計劃經濟條件下，政府掌控經濟的發(fā)展，為了給社會主義工業(yè)化進行原始積累，政府利用行政手段切斷農民與市場的自然、自發(fā)聯(lián)系，剝奪其自由進出市場并依據(jù)市場價格信號決定自己經濟行為的權利，人為壓低農產品的價格，以低價收購或強制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業(yè)發(fā)展所需的資金。政府以自己規(guī)定的遠低于市場價的價格強制收購農副產品的途徑，來為國家進行工業(yè)化積累巨額資金。

篇5

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2014）06-035-02

雖然我國《擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》對土地承包經營權抵押或禁止，或避而不談，但隨著新農村的建設導致農民融資需求與日俱增以及國家批準成都、重慶兩個改革試驗區(qū)的設立，使得實踐中的土地承包經營權抵押現(xiàn)象層出不窮。在目前還沒有統(tǒng)一的具體完備的規(guī)范性文件指引的情況下，十八屆三中全會所推動的新一輪土地承包經營權抵押浪潮不可避免的會產生一系列風險。

一、 土地承包經營權抵押之風險

（一） 信貸市場風險

土地承包經營權抵押貸款是一種突破現(xiàn)有法律法規(guī)約束的制度，在沒有一套統(tǒng)一完備的規(guī)范對其加以規(guī)制的情境下，地方政府往往各自為政，增加該領域的信貸市場風險。此外，由于農作物產出收益的不穩(wěn)定導致抵押人無法償還到期債務的可能性就很大。加之土地承包經營權存在變現(xiàn)風險，使得金融機構的經營風險也會隨之增加。

（二） 民生風險

現(xiàn)階段農村土地依然承載著較強的社會保障功能，失去土地在某種意義上意味著失去生活保障。對于經濟條件不甚好的農民來說，他們雖有利用土地承包經營權進行融資的需求，但基于土地的社會保障功能其不敢抵押貸款，而這又反過來限制了農業(yè)的多樣化發(fā)展及其自身經濟條件的改善。更多的情況是這部分農戶雖然進行了抵押貸款但由于到期不能償還債務，此時銀行實現(xiàn)其抵押權就導致社會保障風險，即民生風險。

二、 風險防范機制之構建

在還沒有出臺全國性法律法規(guī)對土地承包經營權抵押貸款所產生的問題進行調整的情況下，只能在現(xiàn)有法律與制度框架下建立一套切實可行的風險防范機制。

（一）信貸市場風險防范機制

信貸市場風險是土地承包經營權抵押貸款較為活躍地區(qū)的主要風險，為避免形成全國性危機，筆者主張應當堅守分步走的方式，即首先允許城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)在區(qū)內進行試點，其次逐步擴大到全部的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)，再次擴大到經濟發(fā)達的省份和地區(qū)，最后覆蓋全國。同時，土地承包經營權抵押貸款市場的相關參與方有必要聯(lián)立起來，共同促進該市場的平穩(wěn)發(fā)展。

1.金融機構的自我防范

信貸市場風險的受害方首當其沖是金融機構，因此其自身要建立以風險管理為中心的土地承包經營權抵押貸款體制。

（1）事前審查。首先，以申請人取得地承包經營權為抵押貸款之必要條件，防止權屬不清的土地承包經營權成為抵押標的。其次，對于工資性收入占家庭收入比例較高的農戶來說，土地的保障功能日漸弱化。金融機構在審查土地承包經營權抵押貸款申請時要注意申請人對土地的依賴程度，盡量選擇大戶。

（2）事中監(jiān)控。即建立有效的土地承包經營權抵押貸款跟蹤機制。金融機構要尤其關注逾期貸款的催收、貸款合同的展期、債權保全的訴訟時效，及時發(fā)現(xiàn)和控制新增風險。并監(jiān)督貸款去向，確保債務人所取得的貸款用于農業(yè)生產開發(fā)。

2. 健全農村土地承包經營權流轉市場

目前，我國農村土地承包經營權流轉市場發(fā)育程度較低，導致供求雙方信息不對稱，金融機構往往不能獲得抵押物詳細信息，以致經常出現(xiàn)信貸風險。因此，培育一個健全的農村土地承包經營權流轉市場迫在眉睫。

（1）廣泛建立土地交易所。土地交易所可以提供交易場所和充分信息，這一方面能夠促成抵押關系的建立，另一方面也為抵押權的實現(xiàn)提供了場所和方式。抵押權人不僅可以通過與抵押人協(xié)議折價優(yōu)先受償，還可以公開拍賣以其價款受償。

（2） 土地承包經營權的確權登記與抵押登記。土地承包經營權的確權登記，既是完善土地交易市場的前提與基礎，也是家庭承包經營權抵押貸款的首要步驟，既對權利人起著確權和公示的作用，又為政府管理提供依據(jù)。有效的確權經驗可以借鑒成都市溫江市的做法，即先對村里的土地進行測量，由地方國土資源局等相關部門參與，然后將測量的結果公示，以此為依據(jù)，再由當?shù)貒辆职l(fā)放各種權證，確保農民拿土地承包經營權證。

我國《物權法》規(guī)定農村土地承包經營權流轉實行登記對抗主義，筆者認為登記生效主義能夠增強物權的公示性，便于利益相關者查看土地權利變動及抵押登記的順序情況，為是否進行抵押以及抵押合同的內容提供幫助，有利于防止抵押糾紛，從而一定程度上防止信貸風險的產生。

（3） 健全土地承包經營權價值評估體系。我國土地市場發(fā)展起步比較晚，目前各地尚無專門的土地經營權價值評估機構，缺乏一個相對科學的評估價值作參照。而價值評估是衡量土地承包經營權交換價值的必要環(huán)節(jié)，其對于防范銀行信貸風險和最大程度發(fā)揮土地融資功能具有重要意義。而價值評估應由獨立的第三方進行，在考慮各種自然因素的情況下根據(jù)市場供求變化釆取基準地價系數(shù)修正和收益還原法來進行確定。在抵押期間，由于土地價值有可能發(fā)生變化，因此，在承包經營權抵押實現(xiàn)時或者再抵押時，應該對其價值進行重新評估。

3.抵押擔保模式多元化

為了能夠把農地融資過程中的風險降到最低程度，我國應該借鑒國外農村土地抵押成功的經驗，創(chuàng)建多元化的農村土地承包經營權抵押貸款擔保。

（1）農戶與農戶之間的共同聯(lián)保。實踐中金融機構在往往青睞于農業(yè)生產大戶，這對于規(guī)模較小又具有融資意愿的農戶來說是極為不利的，因此，在申請貸款時，農戶之間可以組成利益共同體，互為對方擔保，承擔連帶責任。

（2）農戶與農業(yè)企業(yè)之間的共同擔保。這種擔保方式的前提是農業(yè)企業(yè)能夠將自身承包的農地交付給農戶進行生產，同時為農戶提供銷售渠道，確保生產的農產品不滯銷。這樣就提高了農戶承擔責任的經濟實力，而且由農業(yè)企業(yè)承擔相應連帶責任也降低了金融機構的信貸風險。

（3）農戶與農業(yè)擔保基金的共同擔保。這種模式將承包經營權和擔保基金組織的基金作為擔保物，承擔責任時，貸款農戶和該基金組織承擔比例責任。

4.發(fā)展農業(yè)保險

農業(yè)保險是以保險公司市場化經營為依托，政府通過保費補貼等政策扶持，對種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)因遭受自然災害和意外事故造成的經濟損失提供的直接物化成本保險。其可以最大限度減少農戶與金融機構損失。

首先，由點到面推廣農業(yè) 保險。政府農業(yè)主管部門、保險監(jiān)管部門以及行業(yè)協(xié)會可通過開辦農業(yè)風險管理學習班和農業(yè)保險知識講座等方式加強宣傳，提高農民對農業(yè)災害風險的認識，提升其投保意識，為農業(yè)保險發(fā)展營造良好的外部環(huán)境。

其次，擴大農業(yè)保險財政支出。我國自實行農業(yè)保險保費補貼政策以來，農業(yè)保險取得了長足發(fā)展。當前應加大對農業(yè)保險的財政支持力度，明確對農業(yè)保險的財政補貼和稅收減免政策。有針對性地向利用土地承包經營權抵押融資的農戶推薦符合其經營項目的保險產品，同時對具有地方特色的農業(yè)經營項目提供或增加保費補貼支持。

（二） 民生風險防范機制——以最低生活保障制度為重點

對于相當部分農民來說，鑒于農村社會保障制度供給的嚴重不足，他們雖然具有將土地承包經營權抵押融資的強烈需求，其出于生存的后顧之憂依然沒有很高的意愿去“冒險”，而對于真正敢于“冒險”的農戶來說，當金融機構實現(xiàn)其抵押權時，又確實會陷入生存困境。因此健全農村社會保障機制農村社會保障體系，不僅能夠消除農民對土地的生存依賴，提高其抵押積極性，又能夠解決其生存的后顧之憂。

最低生活保障制度是國家為保證農村貧困人口維系正常生活所需制定的一種保障措施。它是農村社會保障體系的最后一道防線，由于其在保障目標上與土地承包經營權的保障功能基本一致，因而可以成為土地承包經營權保障功能的替代制度。誠然，我國自建設農村最低生活保障制度以來，已形成了最低生活保障制度的初步框架。但實際操作中還存在一些問題必須予以完善。

1.合理確定農村最低生活保障標準和變動規(guī)則

目前我國農村最低生活保障標準僅體現(xiàn)在食物保障方面，導致了農村低保標準偏低。地方政府應結合本地區(qū)社會經濟發(fā)展水平選擇科學合理、反映本地區(qū)財政狀況的測量方法，按照公共基礎服務均等化原則逐步縮小城鄉(xiāng)差距，制定科學合理的救助金額。

2.多渠道籌集最低生活保障資金

地方各級政府要分情況確定由哪級政府財政予以補助。即對極貧困地區(qū)的低保資金由中央財政直接轉移支付，欠發(fā)達地區(qū)的低保資金由省級財政補助支付，發(fā)達地區(qū)的農村低保資金由地方財政負擔。此外，大力發(fā)展社會捐贈、福彩收益再分配等多種籌資渠道，確保低保資金能夠足額到位。

3. 擴大低保覆蓋范圍

各級地方政府應根據(jù)本地最低生活保障標準來界定納入最低生活保障的農戶范圍，事實上，收入水平低于本地區(qū)最低生活保障標準的農民都應被納入。如此才能確保廣大生活貧困農民獲得國家資金救助，保障其生存權。

4. 加強對低保資金使用的社會管理和流向監(jiān)控機制

當前，我國農村最低生活保障資金因沒有規(guī)范的程序和有效的監(jiān)督機制，為地方政府的腐敗行為提供了可乘之機。因此，必須建立最低生活保障資金管理監(jiān)督機制。首先，完善省、市、縣農村低保工作機構，使其各司其職；其次，減少審查與資金發(fā)放中間環(huán)節(jié)，嚴格規(guī)范操作程序，保證“應保盡保，不能保的堅決不保”。最后，落實政務公開，通過農村低保信息網絡建設、加強宣傳教育等途徑設立群眾監(jiān)督機制確保農村低保政策落到實處。

當然，農村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險制度作為社會保障體系的重要組成部分，都有亟待完善的方面，但基于農村最低生活保障制度具有替代傳統(tǒng)土地保證功能的可能性，筆者在此僅對該方面重點探討。

三、 結語

根據(jù)十八屆三中全會深化改革的決定精神，新農村建設進程中必然會掀起土地承包經營權抵押貸款的新一輪浪潮。面對更大規(guī)模的挑戰(zhàn)，我國相關法律法規(guī)順應形勢，作出修改與完善也指日可待。但是在這一天還沒有到來的時期內，在現(xiàn)有法律及制度框架內防范土地承包經營權抵押貸款所致風險就顯得尤為重要。通過信貸市場的健全以及農村社會保障體系的完善，可以共同遏制相關風險的發(fā)生，促進土地承包經營權抵押貸款市場的平穩(wěn)發(fā)展。

注釋：

①本文所稱土地承包經營權僅指以家庭承包方式取得的土地承包經營權.

參考文獻：

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篇6

關鍵詞：農村制度創(chuàng)新；戶籍制度；土地承包經營制度；宅基地制度

中圖分類號:F323.89文獻標志碼:A 文章編號:1673-291X（2008）15-0042-02

寧夏縣域內農民就近轉移與住房置換戰(zhàn)略的協(xié)調實施，將會有效減少寧夏農業(yè)人口、富裕農民；加快寧夏以縣城（縣級市）、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)集鎮(zhèn)及中心村建設為主要內容的農村城鎮(zhèn)化；推進農村產業(yè)集中、人口聚集、土地集約、基礎設施和公共服務設施的集合，引領寧夏農民盡快走向“生產發(fā)展、生活寬裕、村容整潔、鄉(xiāng)風文明、管理民主”的社會主義新農村。

一、戶籍制度創(chuàng)新

1.取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口性質劃分

寧夏應全部取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的二元戶口性質劃分，按自治區(qū)行政區(qū)劃和在居住地登記戶口的原則建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，從而實現(xiàn)寧夏城鄉(xiāng)公民身份在法律意義上的平等。讓所有公民在同一制度平臺上僅憑個體能力（資金、技術、知識等）平等參與市場競爭，初步打下城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場基礎，方便寧夏農民擇業(yè)和轉移。我們的調查說明，少數(shù)人對取消城鄉(xiāng)二元戶口性質劃分可能會影響社會穩(wěn)定的擔心沒有根據(jù)：中國西部地區(qū)的廣西、重慶、四川、陜西和云南，在革除二元戶口性質劃分后并沒有引起經濟、政治、社會的動蕩；截至2007年，在發(fā)達和較發(fā)達的東中部地區(qū)已經施行和宣布施行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化的10個省市，也沒有出現(xiàn)政治、經濟和社會不安定問題。

2.取消農村城鎮(zhèn)人口準入指標和準入門檻

農村城鎮(zhèn)（含縣城、縣級市和建制鎮(zhèn)）的戶口要全部放開，既要取消傳統(tǒng)戶籍管理沿用的城鎮(zhèn)準入指標，又要取消第一輪戶籍改革時為大中小城鎮(zhèn)設定的準入門檻，讓市場或價格直接調節(jié)農民的流向、流量、定居和擇業(yè)。這一制度創(chuàng)新可以降低政府對人口遷移的管理成本，提高農民轉移效率；更為重要的是，只有依靠這樣的戶籍制度創(chuàng)新才能充分實現(xiàn)城鄉(xiāng)人力資源的優(yōu)化配置。

全面放開農村城鎮(zhèn)戶口、廢除進城門檻，不會使農民不顧一切涌進城鎮(zhèn)和導致太大的農業(yè)人口流動風險。因為，農民在向心儀的農村城鎮(zhèn)轉移之前都會搜集相關信息、進行最起碼的成本收益分析。即便是部分農民考慮不周流入了城鎮(zhèn)，假如沒有穩(wěn)定的收入來源和棲身之處，不論這個城鎮(zhèn)如何美好，他們中大部分都會自動返回近在咫尺的家鄉(xiāng)農村。有人認為，城鎮(zhèn)不設置門檻會使農民過量流入，以至于在城鎮(zhèn)邊緣和城中村形成類似于拉美國家大城市的貧民窟。我們在對寧夏境內各縣市的調查中，也發(fā)現(xiàn)部分城鎮(zhèn)存在類似貧民窟（比如，銀川市紅花渠兩岸的城中村、固原市原州區(qū)清河路至東紅村兩側的平房區(qū)，以及部分縣市城區(qū)的城鄉(xiāng)結合部等）。但我們認為，對這一現(xiàn)象也要進行理性分析與思考：試想，既然農民寧愿生活在城鎮(zhèn)“貧民窟”而不愿回到農村，這豈不是清楚地表明，他們在城市“貧民窟”的生活質量要高于農村嗎？既然如此，我們?yōu)槭裁催€要違背農民意愿、不許他們在這里居住和生活呢？現(xiàn)行準入門檻阻止農業(yè)人口自由進入農村城鎮(zhèn)參與城市勞動力市場競爭，不符合社會主義市場經濟所要求的公平原則和增進福利原則。如果說，城鎮(zhèn)政府沒有為這些新的城鎮(zhèn)建設者興建福利房的經濟實力，但總是有承認和保障農民工在城鎮(zhèn)自由居住的能力。

其實，包括“貧民窟”現(xiàn)象在內的“城市病”在更多層面上是一個技術上的問題、城市管理上的問題和城市本身發(fā)展過程中的階段性問題，而非農民流動本身必然產生的問題。發(fā)達國家依靠經濟發(fā)展和科學的城市管理已基本上治理好了“城市病”，同樣，中國的城市政府也有能力解決“城市病”問題，城鎮(zhèn)政府不能總是以“城市病”的存在為理由限制農村人口向城鎮(zhèn)的轉移。至于一些發(fā)展中國家在城市化過程中所出現(xiàn)的“城市病”問題，關鍵原因在于這些國家的城市政府管理不力，或者說嚴重以及城市管理效率低下等方面，而不在于放松對農業(yè)人口進城的限制。

二、農村土地承包經營制度創(chuàng)新

單一的戶籍制度創(chuàng)新無法完全消除施行農民轉移與住房置換戰(zhàn)略的障礙，還必須與相關農村土地制度的實質性創(chuàng)新相結合。2001年戶籍改革允許農民“帶土”進入縣級以下城鎮(zhèn)，但仍然禁止農民處置其承包的土地。農民不能把土地使用權轉化為貨幣資本，因而不能徹底“離土離鄉(xiāng)”、融入城鎮(zhèn)，只能選擇城鄉(xiāng)兩棲、亦工亦農的“農民工”生存方式。這種農業(yè)人口的虛假轉移現(xiàn)象，阻礙寧夏農村城鎮(zhèn)化進程，妨害農業(yè)人口向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)的有效轉移，不利于農業(yè)規(guī)?；洜I，推遲農村社會主義新農村建設進程。所以，要實現(xiàn)農民戰(zhàn)略轉移，除繼續(xù)推進戶籍制度改革外，還必須推動農村土地制度的實質性改革。

我們的思路是，以堅持農村土地公有制和農村雙層經營制度不變?yōu)榍疤?，重新設計農村土地承包經營權：讓農村集體象征性擁有農村土地最終所有權，讓農民的土地承包經營權長期不變并向永久化過渡，或試行農村土地永佃制，并在《土地承包法》和《物權法》修改時承認這些創(chuàng)新；允許土地承包權與經營權的分離，物化其中的土地使用權，允許土地使用權流轉、出租、入股、轉讓、抵押和繼承，真正實現(xiàn)土地使用權的貨幣化、資本化和上市交易。這種農村土地制度創(chuàng)新的特點是，農民流轉出去的只是承包權中的土地使用權，土地承包權仍舊在承包者手中。一旦流轉合同到期，土地使用權又重新回到承包者手中。

這樣的農村土地制度創(chuàng)新設計可以：（1）避免土地私有化或國有化引起的利益再劃分導致的制度變遷成本，可以抑制土地大量兼并，防止發(fā)生農民失業(yè)；（2）讓農民成為真正的自主經營者；（3）可以增加農民收入；（4）促進農村土地規(guī)模經營；（5）為農民提供一個最現(xiàn)實的保險和融資渠道，使農民能夠在短時間內籌措到向非農產業(yè)和農村城鎮(zhèn)轉移的資本。

三、農村宅基地上市交易

人類的首創(chuàng)性首推交易的發(fā)明，農民住房當交易而不進行交易就是浪費，是潛在交易各方的損失：農村房主得不到向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移的初始資本；買房人無法以公開合法方式買到自己需要的住房；政府不能從民房交易中獲取稅收，因而不能為社會主義新農村建設開辟持續(xù)穩(wěn)定的財源。隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的實施、城鄉(xiāng)一體化戶籍管理制度的建立和城市的內在驅動力向農村的延伸，農村房產市場將不可能繼續(xù)封閉。否則，它將會繼續(xù)在地下以扭曲的形式運行。

農村改革開放后寧夏農民收入不斷增長，進一步刺激農民原本高昂的建房熱情，30年來農村住房已經過四五次更新。但與此同時，大量農民陸續(xù)遷入城鎮(zhèn)定居，在寧夏廣大農村留下許多閑置空房。據(jù)我們的調查，目前寧夏農村住房空閑率在20%～30％。由于現(xiàn)行法律、政策仍然限制農民住房的自由轉讓，農村不存在合法、公開的房地產市場。所以，這些閑置空房無法在城鄉(xiāng)流轉和循環(huán)利用，其中大部分只能任憑自然損毀，造成寧夏農村財富的巨大浪費。

我們對寧夏農村房產流轉問題的研究發(fā)現(xiàn)，農村大量住房閑置浪費的根本原因是：現(xiàn)行土地制度對農村宅基地使用權轉讓的嚴格限制。所以，解決農民住房置換和閑置問題的唯一途徑是推進農村宅基地制度改革?？尚械乃悸肥?，把農村宅基地的所有權與使用權相分離，逐步開放農村二、三級房地產市場。這種改革思路既有理論基礎也有現(xiàn)實根據(jù)。眾所周知，城市土地所有權屬于國家，但城鎮(zhèn)居民可以通過繳納土地出讓金的方式取得土地使用權，從而讓自己的房屋所有權擁有完整的法律地位和市場價值。農民住房宅基地屬于農村集體所有，同是公有制，為什么不能像城鎮(zhèn)那樣采用土地所有權與使用權分離的辦法，讓農民在繳納土地出讓金后擁有合法、完整的房屋產權，然后上市流轉自己的房產？在農民住房流轉這個重大問題上不能把農村和城鎮(zhèn)區(qū)別對待，否則，將損害農民利益，阻礙農村發(fā)展，拖延寧夏社會主義新農村建設。

有學者認為，在出售自己的住房后農民會流離失所，影響社會安定。其實，這是一個沒有根據(jù)的推測。因為，農民如果沒有其他固定住所也不會輕易賣掉自己的唯一住房；另外，政府還可以法律和政策形式禁止農民轉讓其唯一的住房。此外，現(xiàn)在城鎮(zhèn)不是也存在不少無房戶或住房困難戶嗎？可是，國家并沒有因此禁止市民出售住房；在寧夏所有城鎮(zhèn)，有誰見到大量市民因賣掉住房而夜宿街頭的現(xiàn)象？在農村，雖然法律、政策不允許農民住房隨意公開轉讓，但仍有農民因故自行出售自己的住房。而且我們在寧夏廣大農村的調研中，沒有發(fā)現(xiàn)因賣掉房屋而無家可歸的農民。所以，政府應該努力解決農村社會保障和農村城鎮(zhèn)住房保障問題，而不能本末倒置，一味限制農村住房的流轉。

也許還有人擔心，允許農民住房自由轉讓不利于農村耕地的保護。其實不然，中國早就建立了一系列保護農村基本農田的政策法規(guī)，只要嚴格秉公執(zhí)法，不會出現(xiàn)大量侵占農村耕地的現(xiàn)象。事實上，農村征地和農戶拆遷的低成本，才是促使農村耕地大量變?yōu)榻ㄔO用地的潛在經濟動力。

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On Security of Implementing the Nearby Transfer of Rural Population and Buying or Exchanging Housing Straegedy:the Innovation of Main Rural System

――Based on the Investigation in Ningxia

DONG Hong-lin1, DONG Xue-yuan2, HUANG Ya-ling1

（1.The Information Institute of Ningxia Academy of Agriculture and Forestry Sciences, Yinchuan 750002， China； 2.The School of Law, Peking University, Beijing 100871, China）

篇7

論文關鍵詞：土地流轉,現(xiàn)狀特點,問題對策

建設現(xiàn)代農業(yè)必須創(chuàng)新農業(yè)經營模式，轉變農業(yè)經營方式，提高土地利用率和農業(yè)綜合效益。如何在在堅持農村基本經營制度長期穩(wěn)定的前提下，激活農村土地要素，促進農村土地資源向土地資本轉變，加快推進現(xiàn)代農業(yè)跨越發(fā)展，是需要我們不斷研究的一個重大課題。為此，本文通過對四川省遂寧市農村土地流轉現(xiàn)狀的典型調查，對當前農村土地流轉的特點和值得關注的問題做了一些分析與思考。

一、當前農村土地流轉的現(xiàn)狀和特點

近年來,遂寧市圍繞現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展不斷創(chuàng)新土地流轉機制，積極引導農村土地合理有序流轉，促進土地適度規(guī)模經營和農業(yè)產業(yè)化經營，截至目前，全市土地流轉總量達67.5萬畝，耕地流轉率達30.8%。通過對“三縣兩區(qū)”的調研發(fā)現(xiàn)，遂寧市農村土地流轉呈現(xiàn)以下突出特點：

---流轉面積由零散向集中連片轉變。全市通過土地流轉，形成規(guī)模經營面積28萬畝，比2009年末增長18.6%，其中連片集中流轉200畝以上的18.1萬畝，實現(xiàn)了土地由零散向適度規(guī)模集聚，催生出華享泰豐、可士可、閩中食品等一批具有一定規(guī)模的農業(yè)企業(yè)。蓬溪縣天宮堂現(xiàn)代農莊以“寄種”方式，將農民的土地連片集中，由農莊提供種子、肥料、供水、技術和產品收獲，農民“零投入、零風險”負責日常田間管理，并按寄種面積獲得地租和寄種工資，同時享受增產分紅，實現(xiàn)寄種面積7350畝，走出了公司十農戶十基地的新路子。通過集中連片流轉實施農業(yè)產業(yè)化經營，拓寬了農業(yè)發(fā)展空間，提高了農業(yè)生產水平，發(fā)展了現(xiàn)代農業(yè)。

---流轉方式由單一向多樣性轉變。目前全市采取轉包方式流轉35.6萬畝，占流轉的52.7%，出租22.2萬畝，占流轉的32.9％，入股2.8萬畝，占流轉的4.1％，轉讓、互換、代耕等方式流轉6.9萬畝，占流轉的10.3％，實現(xiàn)了由初期農戶之間單一的季節(jié)性轉包流轉向目前的多種流轉方式轉變，使土地流轉關系更加清晰，更加符合依法自愿流轉的要求。隨著土地流轉的發(fā)展，委托流轉和合作經營成為遂寧市農民和業(yè)主樂意選擇的兩種新的流轉模式：一是將承包地委托給村集體經濟組織，由村集體統(tǒng)一組織對外流轉，所得流轉收入由村集體統(tǒng)一結算到農戶；二是農戶以土地經營權入社的形式組建土地流轉合作社，由合作社對土地進行整合連片、自行經營或統(tǒng)一招租,農戶按入社土地面積獲取流轉收益。這種新型的土地流轉形式發(fā)展速度很快，自該市在蓬溪縣天宮堂村創(chuàng)建四川省首個土地流轉合作社以來，全市已建立土地流轉合作社321個，集中流轉面積達14.6萬畝。

---流轉渠道由自發(fā)向組織化轉變。隨著國家一系列強農惠農政策的出臺，農民惜地情結增強，土地流轉逐漸由農戶自發(fā)流轉向有組織地協(xié)調推動轉變。組織流轉一般是由農戶委托村土地流轉合作社或由村民委員會在征得農戶同意的基礎上進行的。在依法推進土地流轉中，遂寧市組建了首家縣級土地流轉交易市場—蓬溪縣農村土地承包經營權流轉交易中心，開通了土地流轉信息網，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立土地流轉服務中心，村級設置土地流轉信息員，收集農戶流轉信息，由縣交易中心統(tǒng)一、統(tǒng)一交易、統(tǒng)一簽訂合同，農戶按交易面積獲得土地租金。組織化流轉有政府引導，規(guī)范程度較高，土地大多成片，有一定規(guī)模，價格也較統(tǒng)一，有利于更好地促進生產要素的優(yōu)化配置，促進農業(yè)資源開發(fā)。

---流轉主體由單一向多元化轉變。過去的土地流轉主要是在同村的農戶之間進行，經營主體大多是單一的農戶。隨著農業(yè)結構調整和效益農業(yè)的發(fā)展，一些原來的種養(yǎng)大戶擴大了經營規(guī)模，新的專業(yè)大戶不斷涌現(xiàn)。同時，還產生了一批新的農業(yè)生產經營主體，其中工商企業(yè)、專業(yè)合作社和科技人員等成了流轉土地的受讓主體。目前，全市工商企業(yè)、專業(yè)合作社和科技人員等新型農業(yè)經營主體共租賃土地27.3萬畝，通過公司十合作社十農戶的方式，開發(fā)建設了水果、茶葉、蔬菜、食用菌、花卉、中藥材、九葉青花椒等無公害綠色農產品種植基地158萬畝，建成出欄萬頭以上標準化養(yǎng)豬場64個，生態(tài)鵝養(yǎng)殖基地31個，肉牛養(yǎng)殖基地20個，農業(yè)產業(yè)結構正朝著規(guī)?；a業(yè)化方向發(fā)展。

---流轉收益由低收入向高效益轉變。當初農民流轉土地是為了規(guī)避稅費，很多土地撂荒無人耕種，隨著農業(yè)稅取消，農戶的土地流轉收益逐年攀升，流轉價格從當初無償代耕，到目前每畝150-800元，越是種植條件優(yōu)越、效益高的地方流轉價格越高。從調查的情況看，流轉土地，特別是集中連片流轉用于發(fā)展優(yōu)質經濟作物、反季節(jié)作物、畜禽養(yǎng)殖和旅游觀光等高附加值農業(yè)的較多，用于糧食種植的較少。

二、當前農村土地流轉中值得關注的問題

農村土地承包經營權流轉是經濟社會發(fā)展的必然趨勢，但又是一個漸進的過程，在其發(fā)展過程中依然存在諸多值得關注、必須引起重視、亟待加以解決的矛盾和問題。

（一）土地流轉機制不健全。盡管遂寧市土地流轉發(fā)展速度較快，流轉規(guī)模較大，但當前土地流轉仍然主要依靠自發(fā)進行和行政推動，由于缺乏健全的市場機制和必要的中介服務機構，供需雙方流轉信息很難實現(xiàn)有效對接，“流不出、轉不進”依然同時存在。全市缺乏統(tǒng)一規(guī)范的流轉監(jiān)管機構，雖然市區(qū)縣都建立了土地流轉管理中心，但機構規(guī)格、人員編制和手段保障未落實，正常履職較難。尤其是基層農經工作職能劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府后，大多處于無編制、無機構、無專職人員的“三無”狀況，土地流轉管理職責不明、管理缺位。

（二）流轉操作程序不規(guī)范。由于流轉市場不完善，目前土地流轉仍然是以轉包和出租為主，相當一部分流轉還是在鄰里和親戚之間進行，處于自發(fā)階段，既缺乏明確的法律依據(jù)，又缺乏有效的市場機制，難以通過有效的流轉實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。這種方式通常以“口頭協(xié)議”私下進行，既不遵循一定的程序、履行必要的手續(xù)，也沒有通過合同或者契約來規(guī)范雙方的權利和義務關系。而簽訂了書面協(xié)議的,有的是雙方自行草擬的，內容極不規(guī)范；有的是村委會直接與投資業(yè)主簽訂的，沒有農戶的書面委托，造成承包關系的混亂，為日后留下了糾紛隱患。

（三）農民權益缺乏有效保障。由于土地流轉尚屬“買方”市場，一些地方尚未建立業(yè)主經營能力的資格審查和評估的準入機制，業(yè)主流轉土地后，因投資不足或市場變化等原因，不能及時兌現(xiàn)農戶土地租金，甚至放棄耕種，風險常常轉嫁給農民和政府。特別是業(yè)主在租賃土地后一般都要修建一定的基礎設施和臨時性建筑，并對租賃的土地進行整理，這將打亂原有土地的界線，租賃期滿后及時復耕和原樣退還給農戶較難。

（四）流轉土地非糧化很普遍。因種糧效益低，目前農村流轉的土地主要用于種植經濟作物、發(fā)展效益農業(yè)，特別是一些企業(yè)租到土地后基本不種糧，“非糧化”很普遍。土地流轉的目的是發(fā)展規(guī)模經營，增加農業(yè)附加值，相對于比較效益較低的傳統(tǒng)糧食種植，發(fā)展效益農業(yè)更具有誘惑力和競爭力。但保證一定的糧食生產是我國社會經濟發(fā)展的重要基礎和國家穩(wěn)定的重要前提，如果流轉土地全部用于非糧食生產，會對保證國家的糧食安全造成一定影響。因此，如何有效地激勵土地流轉進行一定的糧食種植也是政府需要認真考慮的一個問題。

（五）土地成片規(guī)模流轉較難。由于農戶的承包地塊零星分散，要流轉相對集中連片的土地，需要與不同的農戶進行協(xié)商，既增加了土地流轉的成本，也加大了規(guī)模流轉的難度。國家種糧補貼政策執(zhí)行偏差，特別是不種糧的、甚至撂荒的都可按包地面積獲得各種惠農補貼，加大了農民對土地的依賴，加之還有部分農民把土地視為生存保障的最后一道防線不愿轉出。由于農業(yè)收入較低，農業(yè)開發(fā)又面臨自然和市場雙重風險，造成真正有實力的龍頭企業(yè)參與土地規(guī)模經營的較少，土地流轉缺乏龍頭企業(yè)帶動。

三、推進農村土地流轉的建議

土地流轉是調整農業(yè)產業(yè)結構的重要舉措，是推動農業(yè)產業(yè)化經營，建設現(xiàn)代農業(yè)的前提和基礎。筆者認為，促進土地承包經營權流轉必須因地制宜，搞好引導，當前迫切需要做好以下幾方面工作。

（一）搞好確權登記，夯實流轉基礎。穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關系，認真做好土地確權、登記、頒證工作，建立健全土地承包經營權登記制度；認真清理、規(guī)范整理和永久管理好土地承包檔案資料，做到承包地塊、合同、證書、臺帳“四相符”和“四到戶”，為土地承包經營權依法自愿流轉打下堅實基礎。

（二）健全管理制度，規(guī)范流轉程序。出臺農村土地流轉管理實施辦法，土地流轉尤其是規(guī)?；鬓D必須簽訂統(tǒng)一規(guī)范的流轉合同，否則流轉無效。實行流轉合同登記、鑒證制度，通過合同登記、鑒證，及時發(fā)現(xiàn)和糾正流轉雙方違反法律政策的約定；對以轉包、出租或其他方式流轉的，要及時辦理相關備案登記，對以轉讓、互換方式流轉的，要及時辦理權證變更手續(xù)。

（三）健全管理體系，搞好流轉服務。各級政府應從深化農村改革、保障農民權益、發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、促進社會穩(wěn)定的高度，重新審定農村經管系統(tǒng)的工作職能、機構設置和手段保障問題，特別是要盡快建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務中心，落實好編制、人員、經費等必要的工作條件，切實把土地流轉管理、指導和服務工作真正落到實處。同時，要建立市、縣農村土地承包仲裁委員會，依法解決土地流轉過程中出現(xiàn)的各類問題，維護流轉雙方的合法利益。

（四）健全市場機制，促進有序流轉。一是搭建土地流轉服務平臺。健全市、區(qū)縣土地流轉交易市場和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉服務中心，開通土地流轉信息網，為農民流轉土地提供“一站式”服務。村級設立土地流轉信息員，及時收集、反映農戶流轉信息。二是建立價格評估指導機制。客觀公正地評估、土地流轉指導價格，促進土地流轉公平公正合理。三是建立風險防范機制。建立有效的市場準入制度，對進入流轉市場的經營主體農業(yè)經營能力進行資格審查和資信評估。建立風險保障金，降低土地流轉風險。四是創(chuàng)新農民利益聯(lián)結形式。鼓勵農民以土地經營權入股組建多種形式的股份合作社，把土地承包經營權量化為股權，并委托合作社統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一經營，用市場化手段進行資本運作和資產經營，實現(xiàn)土地資源向土地資本轉變，土地承包經營權向土地股權轉變，促進土地資源的優(yōu)化配置和農民利益的長期有效聯(lián)結。

（五）建立支持機制，鼓勵土地流轉。綜合運用直接補貼、貨款貼息、參股、擔保、以獎代補等手段，加大對建立土地流轉市場、股份合作社、土地流轉風險金和農業(yè)政策性保險、土地規(guī)模經營等方面的財政性投入力度。對以土地承包經營權入股組建股份合作社連片經營200畝以上的，在基礎設施建設方面給予重點優(yōu)先扶持，并給予合作社一定的資金補助；對規(guī)模承轉耕地100畝以上進行糧食種植的給予財政補貼，這既可以保護糧食種植者的積極性，又能使一批流轉土地最終進行糧食生產。鼓勵長期外出遷入城鎮(zhèn)并有穩(wěn)定職業(yè)和固定住所的農民自愿放棄承包土地，對自愿放棄承包土地并遷入城鎮(zhèn)定居的農民，應享受與遷入地城鎮(zhèn)居民同等的待遇和社會保障。建立政策性投資和擔保體系，引導社會和金融資本向現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展集聚，建議組建國有獨資性質的市級現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展投資有限公司，整合打捆各類支農資金和土地出讓收益作為注冊資本金，主要參與農村土地整理和土地開發(fā)，促進土地規(guī)模經營以及農業(yè)相關項目投資；提供政策性農業(yè)保險和農業(yè)信貸擔保服務，通過市場化運作，對土地承包經營權、林權流轉行為和農村各類權屬證明質押融資以及利用宅基地、農村房屋等抵押融資進行擔保等。

篇8

論文導讀:：如何構建農村土地所有權也就成為學界爭論的問題。而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設用地使用權。

論文關鍵詞：農村土地所有權，建設用地使用權，土地承包經營權，宅基地使用權流通性

農村土地權利是農民對農村土地享有的權利。正確認識和界定農村土地權利的性質，是保護農民土地權益的前提和基礎。 一、關于農村土地所有權的性質和權利行使 (一)關于農村土地所有權的性質 農村土地所有權為何種性質？在《物權法》通過前，對此曾有不同的觀點。如何構建農村土地所有權也就成為學界爭論的問題。有的認為，我國農村土地所有權存在主體虛位，有的甚至認為應將土地所有權確認為農民個人所有，以解決農村土地“無主”現(xiàn)象。筆者不贊同這種觀點。這不僅是因為我國《憲法》中規(guī)定“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”，更重要的是因為我國農村土地權屬變動的歷史原因，使我們無法或者說不能確認現(xiàn)有土地應歸哪一具體的個人所有，否則，不僅會造成今后的土地利用問題，而且會造成極大的社會動蕩。筆者認為，非屬國家所有的土地應當歸村落居民集體所有。《物權法》第59條第1款規(guī)定，“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。”這一規(guī)定明確了集體所有的土地歸本集體的成員集體所有。但對此仍有不同的理解和主張。有的認為，成員集體所有應為集體成員共有；有的認為應為總有。筆者不同意成員共有的觀點。這種集體成員集體共有宅基地使用權流通性，是由具有本村落的村民或居民身份的人共同享有的，并非每一成員按一定的份額享有，也并非每一成員退出時可以要求分出自己的應得份額，因此，這種所有的性質應為“總有”或者稱為“合有”。有學者認為，“合有，也稱為公共共有或者共同共有，是指兩個或兩個以上的人基于某種共同關系的存在共有一物，他們不分份額平等地享有權利，對共有物之處分以全體共有人的同意決定。”“總有，是指多數(shù)人所結合之一種共同體，亦即所謂實在的綜合人之有。”[1]盡管境外也多有學者將共同共有定義為合有，但我國法上是將共有區(qū)分為按份共有與共同共有的，也就是將共同共有作為共有的一種形式，而不是將共有僅限于分別共有或按份共有，因此，與其將“合有”作共同共有解釋，不如將其作與“總有”含義相同的解釋。也正因為如此，農民成員集體所有屬于合有即總有。合有與共有的根本區(qū)別在于合有人構成一個團體，每個成員不能要求對合有的財產分割，只是在享有所有權人的權益上應與共同共有相同，即每個人都可享有所有的財產的收益。“共有人不僅可以直接占有共有財產，而且有權請求分割共有財產。集體財產盡管為其成員所有，但其屬于集體所有，集體財產與其成員是可以分離的，尤其是任何成員都無權請求分割集體財產。”[2] 農村土地由農村集體成員集體所有，明確了農村土地所有權主體為成員集體，即由集體的全體成員共同享有所有權，這并不會導致所有權主體的虛位。如果說現(xiàn)實中存在農村集體成員得不到土地所有權權益的現(xiàn)象，不是由于集體的土地歸成員集體所有造成的，而是因其他制度或者說是因為對農村集體所有權保護不力和經濟民主制度不健全造成的。正因為集體成員集體所有是不同于“共有”的由成員集體共同享有所有權，因此，《物權法》第59條第2款規(guī)定了應當依法定程序經本集體成員決定的事項，第60條規(guī)定了集體所有的土地所有權的行使主體。既然農村土地歸農村集體成員集體所有，成員集體享有集體土地的所有權，所有權人的權益就應由所有權人享有宅基地使用權流通性，而不應由其他人享有。這是由所有權人性質所決定的。如果所有權人不能享有所有權權益，那么這種“所有權”也就不是真正的所有權?！段餀喾ā反_認了農民成員集體對其土地的所有權，也就明示農民集體土地所有權的權益歸該集體成員集體享有。因此，我們在任何制度的設計上，都應保障農民集體土地所有權的權益真正歸集體的成員享有，應將農民土地所有權的各項權能還給農民，而不是限制其取得所有權利益。這應當是保障農民土地權益的根本出發(fā)點，也是真正解決“三農”問題的重要出路。當然，現(xiàn)代社會，隨著所有權的社會化，任何所有權也都會受到一定限制，農民集體土地所有權也不例外。但是這種限制是以維護社會公共利益和他人的合法權益為前提的，而不能以剝奪所有權人應享有的權益為代價。我國《物權法》第42、43、44條等是對農民集體土地所有權限制的規(guī)定，這些限制也足以實現(xiàn)農民集體土地所有權的社會性。 (二)關于農村土地所有權的行使 農民集體土地所有權是由集體成員集體享有的，但在所有權行使中也須維護集體成員的利益，對于一些重大事項應由集體成員集體決定?！段餀喾ā返?9條第2款規(guī)定在權利行使上應當經本集體成員依照法定程序決定。這體現(xiàn)了農民集體土地所有權行使上的特點。在農村土地所有權行使上，有以下三個問題需要解決。 第一，農村土地如何經營？《物權法》第124條第2款規(guī)定:“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業(yè)的土地，依法實行土地承包經營制度。”這一規(guī)定是強制性的還是任意性的規(guī)定？有的認為，是強制性的，按照這一規(guī)定，凡農業(yè)用地，都須實行承包經營。有的認為，不是強制性的，而僅是強調依法實行承包經營，不是私有化。筆者贊同后一種觀點?！段餀喾ā返?24條更重要的是強調實行承包經營不會改變農村土地集體所有的性質，而不是強調農村土地都要實行承包經營。農村土地實行承包責任制，是國家在農村的重要政策。但只是一項指導性的政策，不能也不應是強制性的。法律規(guī)定實行承包經營時承包人的權利是為了保護承包人的利益，維護土地承包經營制度，但不是要求農村土地的所有權人對土地都必須實行土地承包經營制度。因為對于農業(yè)用地實行承包經營是在集體所有的土地上設立土地承包經營權這種用益物權，屬于所有權行使的一種方式。如何經營土地，這是土地所有權人的權利，應由所有權人根據(jù)自己的利益和需要自行決定。在其所有的土地上是否設立土地承包經營權還是以其他方式行使所有權，都應由所有權人即成員集體決定，而不應由法律強制規(guī)定。 第二宅基地使用權流通性，農村土地所有權可否轉讓？通說認為，農村土地所有權不能流通，不可轉讓。但這并無法律上的合理根據(jù)。農民集體土地所有權的性質為集體所有，而集體所有權的主體又不具有唯一性，因此，農村土地所有權應當具有可讓與性。從法理上說，凡是禁止流通的財產，須由法律明確規(guī)定，凡法律未明確禁止流通的財產就具有流通性。從現(xiàn)行法的規(guī)定看，法律并沒有明文規(guī)定農民集體土地所有權不可轉讓?，F(xiàn)行《土地管理法》第12條規(guī)定:“依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續(xù)。”這里的“依法改變土地權屬”并沒有僅限定為集體所有改變?yōu)閲?，應包括某一集體所有的土地改變?yōu)闅w另一集體所有。如果不承認農村土地的流通性，農村土地資源的財產性就得不到體現(xiàn)，無法通過市場機制得到優(yōu)化配置，而現(xiàn)實中也存在農村土地流通現(xiàn)象。因此，應當承認農村土地所有權的可讓與性。當然，為維護土地集體所有制，對于農民集體土地所有權轉讓，應限定為受讓人只能是農民集體經濟組織，其他人不能取得農民集體土地所有權。 第三，在農村土地上可否設立建設用地使用權？這里所說的主要是指用于住宅等建設的建設用地使用權，而不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的建設用地使用權，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設用地使用權，法律已有規(guī)定。對此，通行的觀點是持否定說，認為建設用地使用權只能在國家土地上設立，而不能在集體土地上設立。但這種觀點在《物權法》施行后，需要重新審視?！段餀喾ā返?2條規(guī)定，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序，可以征收農村集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產”。這一規(guī)定既是對所有權的限制，也意味著今后非“為了公共利益的需要”，國家不能再將農村集體所有的土地征收，而后將土地使用權出讓給需要土地的使用人。然而，非為公共利益的需要用地(例如，住宅建設和其他商業(yè)性用地)宅基地使用權流通性，不會因《物權法》的實施而終止。隨著城市化的發(fā)展，建設用地的需求在不斷增加，而不是減少。那么，今后是否會發(fā)生非因公共利益的需要而使用集體所有的土地呢？ 這里首先有一個界定城市范圍問題。有種觀點認為，我國法律規(guī)定，城市的土地歸國家所有，只要成為城市規(guī)劃區(qū)域內的土地就當然歸國家所有，因此，在城市建設中無論是商業(yè)性用地還是其他用地，都只能在國有土地上設立而不能在集體土地上設立建設用地使用權。這種觀點值得商榷?！段餀喾ā返?7條規(guī)定，“城市的土地，屬于國家所有。法律規(guī)定屬于國家所有的農村和城市郊區(qū)的土地，屬于國家所有。”《土地管理法實施條例》第2條規(guī)定，“下列土地屬于全民所有即國家所有: (1)城市市區(qū)的土地； (2)農村和城市郊區(qū)中已經依法被沒收、征收、征購為國有的土地；(3)國家依法征用的土地； (4)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地； (5)農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地； (6)因國家組織移民、自然災害等原因，農民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農民集體所有的土地。”依照上述規(guī)定，只要劃為城市市區(qū)，土地就歸國家所有，在城市建設中不會發(fā)生需要利用集體土地的情形。但該條例的規(guī)定未必妥當，特別是第(5)項顯然仍是建立在維持城鄉(xiāng)二元結構的基礎上的。隨著戶籍制度的改革，不再區(qū)分農村戶口與城鎮(zhèn)戶口，而僅僅因為城市的擴張，就將原屬于集體所有的土地當然地轉為國有土地，這種對集體所有權的剝奪并沒有充分必要的理由。因此，某一土地是否歸農民集體所有至少應依《物權法》實施之日的確權為準。如果說在《物權法》生效前形成的“城中村”的集體土地已經為國家所有；在此以后形成的“城中村”集體所有的土地不能當然地就轉為國有，否則農民成員集體所有權人的權益保護也就成為空話。 農民集體所有的土地不因城市規(guī)模的擴張而成為國有土地，在城市建設中如非因公共利益而需用農村集體所有的土地進行建設時，用地人如何取得土地使用權呢？《物權法》第151條規(guī)定，“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理。”現(xiàn)行《土地管理法》第20條規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內，為實施城市規(guī)劃占有土地的，要按照規(guī)定辦理土地征收。這顯然與《物權法》規(guī)定的征收條件不一致。因此，在?段鍶ǚā肥凳┖?，蛻儇管理法荡_捎τ枰孕薷?。金q齔鞘薪ㄉ櫨玫氐某雎肪褪竊市砼逋戀廝腥ㄈ嗽諂渫戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌?，而不蕢Λ建蓹久地使用权近x魷抻凇骯宜械耐戀亍鄙仙瓚ǖ撓靡鍶āT諗┟竇宓耐戀厴仙枇⒔ㄉ櫨玫厥褂萌ㄕ厥褂萌魍ㄐ裕梢園湊展型戀亟ㄉ枋褂萌ǖ納枇⒎絞劍ㄉ櫨玫厥褂萌ǔ鋈酶玫厝?，但由农民成员集体假n戀廝腥ㄈ巳〉貿鋈檬褂萌ㄋ玫氖找?。例燃偓有的地分v扇〗婊ㄉ櫨玫氐耐戀匾慘浴罷小⑴?、箵u鋇姆絞匠鋈媒ㄉ櫨玫厥褂萌ǎ鋈梅咽怯膳┟癯稍奔迦〉?，而不是訒聱家取抵橳諗┟竇逅械耐戀匭枰糜誑⒔ㄉ枋?，也可译s膳┟癯稍奔寮此腥ㄈ俗約航鋅⒔ㄉ琛S紗碩耐戀乩嬗τ膳┟癯稍奔迦〉?，_秸嬲谷ǜ┟瘛⒒估┟瘛? 有人擔心，許可在農民集體所有的土地上設立建設用地使用權，會使農業(yè)用地改為建設用地，會導致突破國家規(guī)定的18億畝耕地的紅線，會影響我國糧食生產的安全。這種擔心是沒有必要的。承認農村土地所有權人可以在自己的土地上設立建設用地使用權，或者自己開發(fā)經營其土地，在其土地上建造建筑物、構筑物及其他設施，并不等于說土地所有權人可以任意將農業(yè)用地轉變?yōu)榻ㄔO用地?！段餀喾ā返?3條規(guī)定，“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。不得違反法律規(guī)定的權限和程序征收集體所有的土地。”嚴格限制農用地轉為建設用地，這一任務主要是由規(guī)劃部門和土地管理部門承擔的，而不是通過不許在農村集體所有土地上設立建設用地使用權完成的。只要根據(jù)規(guī)劃，農村集體所有的土地需要轉為建設用地并經批準轉為建設用地，又不屬于公共利益的范疇，就應當也只能由土地所有權人在該土地上設立建設用地使用權來經營該土地。 這里涉及一個熱門話題，即“小產權”房問題。何為小產權房？對此有不同的理解，也有不同的情形。之所以稱為“小產權”房，根本原因在于其用地屬于農民集體所有的土地而不是設立建設用地使用權的國有土地，是農民集體自己或委托他人開發(fā)的，而不是由房地產商從國家取得建設用地使用權后開發(fā)的。對于小產權房，各地采取不同的禁止政策，有的甚至規(guī)定買賣小產權房的所得屬于違法所得，要予以沒收。然而，小產權房的建設和交易禁而不止。筆者認為，解決這一問題的關健應是區(qū)分小產權房的建設是否經過有關部門許可，是否辦理了農業(yè)用地轉為建設用地的手續(xù)，依不同情形作不同的處理。“小產權”房大體有兩種情形:一種情形是沒有經過有關部門許可，未辦理農業(yè)用地轉為建設用地的手續(xù)宅基地使用權流通性，擅自在以出租或者承包經營等形式取得使用權的農業(yè)用地上建設的房屋。這種房屋屬于違法、違章建筑，根本就不能有產權，應不屬于小產權房。對于這類房屋如果不符合規(guī)劃和土地用途，應當堅決予以查處，責令其拆除，恢復土地原狀。另一種情形是經過有關部門的許可，辦理了農業(yè)用地轉為建設用地手續(xù)，其建設符合規(guī)劃要求，但其建設用地屬于農民集體所有的土地，而不是國有土地。這種小產權房是有產權的，之所以稱為小產權是因為該房屋的建設沒有取得國有土地的建設用地使用權。對于這種小產權房，不應當限制其交易。如果認為只有在取得國有土地的建設用地使用權的土地上建造的房屋才有“大產權”，才可以交易，這顯然是沿續(xù)了國家壟斷全部土地的一級市場的以往做法和思維方式。因此，解決小產權房問題應當，賦予農村集體土地所有權人可以依法定程序將其土地自行進入一級市場，在其土地上設立建設用地使用權的權利。當然，農村土地所有權人行使這一權利應當遵行土地利用總體規(guī)劃，應當辦理農業(yè)用地轉為建設用地的手續(xù)。如果一概不承認小產權房，一定要將其占用的土地征收后設立建設用地使用權，則違反物權法關于征收的規(guī)定，因為這種用地很難說是“為了公共利益的需要”。

篇9

關鍵詞：農墾；國有農場；改革

中圖分類號：F301.11　文獻標識碼：A　文章編號：1003-4161(2010)05―0021―04

一、引言

中國農墾是建立在土地國有性質基礎上的特殊組織形態(tài)，其形成有其特定的歷史背景。農墾在創(chuàng)建伊始的特殊特征，決定了其在發(fā)展工農業(yè)生產的同時，也需要承擔著諸多的區(qū)域性、社會，諸如公檢法、科教文衛(wèi)、交通、電訊等各項社會事業(yè)以及行使其他社會管理職能等。近年來，盡管通過改革將企業(yè)的部分社會職能逐步分離出去，但由于歷史欠賬太多，農墾在這些方面的負擔還很沉重。2009年，全國農墾企業(yè)資產總額5094.97億元，負債總額3795.44億元，平均資產負債率為74.49％，其中國有農(牧)場債務總額1979.56億元，占全國農墾企業(yè)總負債的52％。

農墾的改革改制，是一個錯綜復雜，涉及政府、企業(yè)、職工諸多方面利益關系的歷史漸進過程。目前來看，我國農墾制度供需關系遠未達到平衡，預期的制度變遷理論上仍可以提高資源利用效率?，F(xiàn)實中，國家辦農業(yè)與農業(yè)經營規(guī)律之間、企業(yè)經營與區(qū)域管理之間、管理層與監(jiān)管者之間、職工與管理者之間、外來務工人員與職工之間存在諸多矛盾和問題，使現(xiàn)有的制度安排很難完全發(fā)揮潛在的經濟、社會與生態(tài)效益。研究農墾制度變遷機理、科學評價其運行績效，因地制宜提出改革模式和現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展道路，對于提高農墾資源利用效率、改善民生、提高企業(yè)競爭力和實現(xiàn)國家戰(zhàn)略意圖，具有十分重要的意義。

二、農墾改革發(fā)展基本問題研究

(一)國有農業(yè)制度安排理論基礎與新時期農墾制度缺陷

正如所有的國有企業(yè)一樣，國有農場、家庭農場所有權和經營權的分離，引起如下結果：一是在兩權分離的情況下，企業(yè)的所有者與經營者的利益通常是不一致的。由于所有者和經營者不同的利益取向，因而理論上存在著經營者利用手中擁有的權利侵犯所有者利益的可能性。二是在現(xiàn)實中，所有者和經營者之間存在著信息不對稱問題，即經營者擁有關于經營過程中各種收入和費用的真實信息，而作為所有者，由于不參與實際經營，除非付出很大成本，否則無法獲得相應信息。這種信息不對稱使得經營者侵犯所有者利益的可能性變?yōu)楝F(xiàn)實。三是所有者和經營者對于企業(yè)經營結果所負責任是不對等的。這種不對稱隨著生產規(guī)模的擴大而加大，使得經營者有可能為個人利益而采取風險過度行為。以上三方面矛盾，仍然是未來農墾管理體制改革要解決的重點問題：國有農場監(jiān)管部門利益與國家利益之間、國有農場和監(jiān)管部門之間、集團化墾區(qū)的子公司與母公司之間、家庭農場與國有農場之間均存在著利益博弈，現(xiàn)行的管理體制和經營機制正式反復博弈的結果。然而，這種博弈的結果仍然有著“強制性”制度變遷的烙印，博弈雙方遠遠未達到“同意一致性”，導致尋租活動不能完全杜絕，生產效率和運行績效打了折扣。

因此，單純從追求經濟效益的角度，農墾經營機制是低效的，必須從產權或完全經營權角度進行改革。

(二)國有農場公共服務與區(qū)域發(fā)展

長期以來，由于國有農場大都在偏遠地區(qū)開發(fā)建成，農場既是生產的組織者，又是公共服務的提供者。農場提供公共服務與城市國有企業(yè)提供公共服務的顯著區(qū)別在于：(1)不完全性(國有農場公共服務的部門不健全)；(2)與農業(yè)生產高度結合；(3)唯一性(城市國有企業(yè)公共服務是對其企業(yè)內部城市公共服務覆蓋能力不強的有益補充，而農場內部的公共服務從一開始就起著主導性作用)；(4)弱質性(由于沒有財稅收入，以農業(yè)企業(yè)盈利和國家的有限補貼來維持公共服務，公共服務的規(guī)模和質量與城市相比具有弱質性)。

國有農場由于具有“企業(yè)性”，擔負著盈利和國有資產保值增值的責任，在近幾年以經濟增長為最主要的考核指標指導下，重利潤而輕服務，使國有農場公共服務沒有得到有效提升，區(qū)域社會發(fā)展與經濟發(fā)展不能同步進行。同時，由于國有農場作為企業(yè)提供社會公共服務，沒有稅收、城建等政府職能，管理者對招商引資、發(fā)展非公經濟缺乏足夠的激勵手段，區(qū)域經濟社會發(fā)展動力不足，職工就業(yè)渠道與同類型區(qū)域相比較為單一。但同時，正是由于動力不足，國有農場農業(yè)用地未被大規(guī)模侵占，生態(tài)環(huán)境對比周邊農村保護較好，為國有農場進一步發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)、生態(tài)農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供了堅實的基礎。

(三)管理與經營模式選擇趨勢

經過近50年的發(fā)展，國有農場的經營模式適應生產力的發(fā)展變化，不斷進行調整。改革開放以前，“統(tǒng)”的特色較為突出。改革開放以來，各地國有農場行政管理部門根據(jù)實際情況，在整體管理模式上呈現(xiàn)出兩種趨勢：一種趨勢是垂直管理墾區(qū)，變層層管理為集團化管理，逐漸摸索出一條集團化、產業(yè)化與股份化的發(fā)展路子，為發(fā)揮龍頭企業(yè)作用、做大做強農墾經濟奠定了基礎；一種趨勢是變垂直管理為屬地管理，省管農場下放市縣，農場經營日趨分散化，農墾組合優(yōu)勢有所削弱，但與地方聯(lián)系日趨緊密。在種植業(yè)經營模式上，各個農場根據(jù)自身條件，因地制宜采取各種經營形式，其中，以“兩田制”為代表的“統(tǒng)分結合”的經營模式成為農墾目前土地經營的主要形式，占到墾區(qū)總土地面積的70％以上；其他形式有：長期承包、聯(lián)產計酬、模擬股份等等。各類管理與經營模式均有不同的優(yōu)點與缺點，其形成有著不同的歷史原因，分析與評價各自運行特點與績效，是推進改革、促進發(fā)展的必然選擇。

三、影響農墾改革發(fā)展方向的幾個關鍵因素

(一)我國國有經濟戰(zhàn)略調整對農墾改革的影響

從對我國農墾改革政策的出臺與改革路徑回顧可以得出，農墾改革主要參照了國家國有經濟改革，農業(yè)、農村改革，以及區(qū)域性的政策調整。農墾在企業(yè)化改革的過程中深深打上了國有企業(yè)改革的烙印，但由于其農業(yè)性、區(qū)域性和綜合性，因而保留了自身特征。當前，我國國有經濟戰(zhàn)略部署進一步明確，對農墾改革方向客觀上形成重要影響。我國國有經濟戰(zhàn)略調整總體目標是提高國有經濟的素質和國有資產的質量，將有限的國有資本集中起來，投入到真正需要國有經濟進入和加強的領域中去。農業(yè)本質上還屬于一般競爭行業(yè)，在此領域，國有經濟應與非國有經濟進行平等競爭。按照國有企業(yè)改革建立產權明晰、權責統(tǒng)一的現(xiàn)代企業(yè)制度的總體思路，農墾現(xiàn)階段積極推進生產經營市場化、企業(yè)組織集團化、社會管理屬地化和公共服務均等化，加快建立適應市場經濟體制要求、符合農墾實際的體制機

制。

(二)農業(yè)與農村改革對農墾改革的影響

一是中央明確要求“穩(wěn)定和完善農村基本經營制度”，不僅現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變，而且要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。對于農墾而言，由于土地國有，農墾和國有農場管理機構代表國家行使所有權。其經營的隨意性和盲目性，難以提高土地的產出率和優(yōu)化農業(yè)內部結構，在一定程度上阻礙了生產力的發(fā)展。同時，部分墾區(qū)受主客觀因素影響，農工土地承包規(guī)模過小，沒有形成規(guī)模效益，難以增強農業(yè)發(fā)展后勁。部分墾區(qū)一些家庭農場承包經營規(guī)模過大，層層轉包盤剝利潤現(xiàn)象開始顯現(xiàn)，影響農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。農墾改革的實踐表明，家庭承包經營改革是國有農場經營體制改革成功的關鍵，農戶自的大小直接關系著農業(yè)生產力的高低。

二是增加農民收入成為“三農"32作的重點之一。與周邊農村居民的收入水平相比，雖然絕大部分墾區(qū)人均年收入水平一般高于當?shù)剞r村標準，但與城鎮(zhèn)居民相比還存在不小差異，農墾總體人均收入水平只有當?shù)爻擎?zhèn)居民人均可支配收入的40％(如圖1)，從農墾近幾年發(fā)展的情況來看，農墾經濟整體發(fā)展速度與職工增收速度不匹配，難免造成對立情緒，影響了土地經營制度創(chuàng)新的進程。

同時，農墾的區(qū)域發(fā)展計劃是否納入地方規(guī)劃，也直接影響著農墾的改革發(fā)展進程。事實表明，墾區(qū)、農場的發(fā)展規(guī)劃得到地方政府的認同，往往會帶來較好的效果。另一方面，隨著土地價值因其稀缺性而逐漸增大，地處大、中城市近郊的農場土地，伴隨增值空間的不斷加大，政府收回或收購土地的愿望日趨強烈，農場國有土地可能成為地方政府侵占或蠶食的對象。農墾如果不能在現(xiàn)代農業(yè)建設、保證糧食與食品安全等方面做出突出貢獻，映證其制度安排和組織形式的科學合理，國有農場的逐步退出或許是不可避免的。

(三)企社不分仍舊掣肘農墾改革

農墾企業(yè)辦社會客觀為改善區(qū)域公共服務做出較大貢獻，這種政企合一的體制，在農場開發(fā)建設時期，在計劃經濟條件下，為促進農墾經濟社會協(xié)調發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，農墾政企不分、社企部分的弊端日益顯現(xiàn)，嚴重制約農墾經濟的發(fā)展。在企社不分的前提下，很難實質性推動管理體制改革，管理成本高居不下，成為農墾發(fā)展巨大負擔。截至2009年，農墾企業(yè)辦社會職能機構有7575個，經費支出人數(shù)21.9萬／人，經費支出總額163.86億元(見表1)，相當于農墾企業(yè)利潤總額的1.8倍。全系統(tǒng)仍有很多墾區(qū)沒有開展精簡農場機構和人員的工作。已經精簡機構的農場還存在大量精簡不徹底，“明減暗不減”的現(xiàn)象普遍存在。在許多墾區(qū)二、三產業(yè)普遍不景氣的狀況下，管理費大都從土地承包費中列支，既缺乏科學性、合理性，也缺少公開性和透明性，是挫傷職工生產積極性、造成墾區(qū)不穩(wěn)定、不和諧的主要因素之一。墾區(qū)管理人員精簡分流存在巨大阻力，在今后一段時間仍然影響土地經營制度創(chuàng)新。

農墾的基本屬性是企業(yè)，分離辦社會職能是深化企業(yè)改革的關鍵，也是影響整個農墾發(fā)展全局的一項重大的綜合性問題，這個問題不解決，將導致農墾其他改革難以推進、農墾改革的預期目標難以實現(xiàn)。

(四)定位仍不明確

農墾目前的發(fā)展定位，具體表現(xiàn)在四個方面：一是在現(xiàn)代農業(yè)建設中的示范帶動作用；二是在增加主要農產品有效供給、維護國家糧食安全方面的保障作用；三是在實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中的引領作用；四是在建設邊疆、保衛(wèi)邊疆和維護民族團結方面的促進作用。但是，從目前情況來看，農墾自身定位仍不夠清晰。例如，農墾提出要把為保障國家糧食安全作為努力方向，但除部分大墾區(qū)外，很多墾區(qū)“壓糧擴經”，發(fā)展二、三產業(yè)的勢頭超過發(fā)展糧食生產的勢頭，個別墾區(qū)的農業(yè)已經不是主業(yè)。農墾提出現(xiàn)代農業(yè)的“排頭兵”，但目前掌握最先進科技、帶動能力最強的企業(yè)不在農墾，農墾在全國龍頭企業(yè)整體帶動效應中所占份額不高；農墾系統(tǒng)總體經營效益偏低，投資回報率、資產效益，特別是土地利用效率不高是不爭的事實；目前很多墾區(qū)的主營業(yè)務收入來自土地租賃費，與現(xiàn)代農業(yè)的要求相去甚遠。部分農場在農業(yè)種植業(yè)環(huán)節(jié)“與職工爭利”的狀況較為突出，集團化墾區(qū)龍頭企業(yè)，在以加工業(yè)為龍頭帶動基地種植業(yè)發(fā)展的問題上，以行政手段干預種植業(yè)問題普遍存在，導致干群關系緊張。除個別墾區(qū)外，如新疆兵團，大部分墾區(qū)在邊防安全上的作用已不明顯；而在實施農業(yè)“走出去”戰(zhàn)略中，由于面臨很多國際政治環(huán)境因素制約和農業(yè)生產自身的特定產業(yè)特征，存在諸多不確定性。因此說，農墾目前的定位仍不十分準確，這也直接影響了農墾改革今后的發(fā)展與走向。

(五)缺乏有針對性的法律依據(jù)

農墾具有區(qū)域性、社會性、企業(yè)性特征。長期以來，農墾在改革發(fā)展摸著石頭過河，改革一般以政府發(fā)文的《意見》、《辦法》等為依據(jù)。而這些政府文件一般自下而上形成，“先有現(xiàn)象、后有對策”、“情況不斷、政府忙亂”成為改革政策醞釀出臺的真實寫照。改革開放以來，除主要按照國家有關政策推動農墾改革外，農墾改革的法律框架主要有《公司法》、《勞動法》、《土地法》、《農業(yè)法》、《農村土地承包法》等。這些法律的普遍適用性分別是城市圍墻企業(yè)和農村農民?！豆痉ā菲毡檫m用于城市圍墻企業(yè)；《土地法》中針對國有的用于農業(yè)的有償租賃，已經與當前支農政策相矛盾，與《農業(yè)法》、《農村土地承包法》的總則相沖突；《農村土地承包法》更是沒有考慮農墾；《勞動法》出臺也沒有考慮到農場職工的特殊身份。所有的法律依據(jù)，對農墾缺乏有效農墾針對性。根據(jù)國外發(fā)展的經驗，不同的性質、不同功能和作用的國有企業(yè)或組織改革都應頒布相應法律法規(guī)，以規(guī)范改革，明確方向，促進發(fā)展。

四、結論與討論

縱觀農墾改革歷史，存在一些基本特征：(1)側重于改進企業(yè)整體效益出發(fā)，較少從農工實際利益出發(fā)；(2)側重于從農業(yè)部門實際利益出發(fā)，較少從區(qū)域社會經濟整體的角度來評價改革績效；(3)農業(yè)土地使用方面一直以《中華人民共和國土地法》為依據(jù)，關注土地的有償出讓，沒有完全參照《土地承包法》等農村土地經營法律法規(guī)。這些改革路徑特征，決定了改革是局部的、片面的，解決問題也必然不是徹底的、持久的，必須進行深入研究。

農業(yè)由于自然再生產和經濟再生產的雙重特征，導致家庭經營是最理想、最經濟的方式。世界各國農業(yè)發(fā)展歷史表明，家庭經營農業(yè)完全可以實現(xiàn)規(guī)模經營和集約化經營，也完全可以保障糧食安全和食品安全，關鍵是配套改革措施的跟進，而家庭經營權的完整性是實現(xiàn)家庭經營根本途徑。根據(jù)以上分析，當前農墾改革概括起來應著重從“三條主線、四個配套”人手：

第一條主線是農業(yè)土地經營權的長期、無償、公平分配，以保證穩(wěn)定的土地預期，促進長期投入，化解干群矛盾，防止在種植環(huán)節(jié)加重農工負擔；第二條主線是農墾國有龍頭企業(yè)改革。農墾龍頭企業(yè)應按照市場規(guī)律和我國國有企業(yè)改革的一般要求

進行改組。作為市場主體，龍頭企業(yè)與種植業(yè)經營者之間的利益關系應完全按照市場化運作，而不是靠行政手段干預。第三條主線是區(qū)域公共服務改革。農場逐步剝離社會負擔后，應按照區(qū)域實際情況，建立公共服務機構或社區(qū)管理委員會，引入競爭機制，代替農場行使行政性、事業(yè)性和服務性職能。

配套改革方面，第一是法律法規(guī)的配套。必須明確國有農業(yè)土地的土地屬性，首先是農業(yè)土地，其次才是國有土地。農業(yè)土地的基本屬性決定了土地使用方式應圍繞提高農業(yè)效益和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保護農工利益。任何龍頭企業(yè)不應在種植業(yè)環(huán)節(jié)上和農工爭利。為此，必須出臺國有農業(yè)用地的專門性法律法規(guī)，使農墾土地經營改革有法可依。第二是社保措施配套。所有職工應參照農村社保改革，納入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社保范疇；第三是外來農工安置。農場外來農工問題若得不到妥善安置，可能影響改革大局。農墾應充分重視外來農工安置工作，對在農場工作達到一定年限、從事一線勞動的農工，應賦予和農場職工等同的身份，辦理戶籍手續(xù)，享受土地承包經營權，實現(xiàn)同工同酬。第四是組織保障。改革的牽頭機構應是省、市和縣級政府主管部門，在明確方向和目標的前提下，形成合力，共同推進，杜絕扯皮現(xiàn)象，扎實推進，力求實效。

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篇10

[關鍵詞]土地產權；流轉制度；證券化

一、農村土地產權流轉制度的缺陷

(一)農村土地產權制度存在入市的缺陷

農村土地產權制度的最大缺陷在于產權界定不清晰，土地產權關系模糊。農村土地產權入市的首要條件是產權清晰。產權清晰包含兩層含義：一是財產的歸屬關系是清楚的，即財產歸誰所有，誰是財產的所有者或誰擁有財產的所有權是明確的；二是在財產所有權主體明確的情況下，產權實現(xiàn)過程中不同權利主體之間的權、責、利關系是清楚的。明晰的產權關系是土地資源進入市場的前提。當前，我國農村土地產權關系模糊主要表現(xiàn)在以下方面。

1　所有權主體不清晰。雖然憲法規(guī)定，農村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬國家所有即全民所有的以外，屬于集體所有，但這個“集體”太籠統(tǒng)，是指鄉(xiāng)、村，還是村民小組，不夠明確?！锻恋毓芾矸ā泛汀睹穹ㄍ▌t》雖然有較詳細的規(guī)定，但由于政府擁有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會的設置調整權，因此，農村土地所有權主體依然不明確。

2　產權中的“權責利”關系模糊，缺乏必要的激勵和約束機制。例如，在土地承包合同中雙方的權責不清，往往只有承包方的義務，而沒有發(fā)包方的職責。對農戶在使用土地中所造成的地力升降也沒有明確獎懲辦法。

(二)土地產權的配套制度缺乏

由于農村土地具備的生存和社會保障功能，在土地產權進入市場后，土地資源的利用取決于資本市場的配置，必然出現(xiàn)農村勞動力轉移和農民社會保障兩大問題，需要有相應的制度安排。在農村勞動力資源的使用上，由于農村勞動力缺乏技術基礎，以及現(xiàn)行的戶籍制度等障礙，導致農村勞動力在城市就業(yè)的艱巨，社會保障制度也僅僅在發(fā)達地區(qū)農村才出現(xiàn)。沒有勞動力轉移和農民社會保障的安排，農村土地產權難以“獨木成林”。

解決農村勞動力轉移的努力，各地都沒有停止過，尤其在經濟發(fā)達地區(qū)，如廣東、上海等地，對農村勞動力入戶城市正積極探索有效路徑。但是，農民的社會保障，包括退休養(yǎng)老、醫(yī)療等保障，則需要政府以極大的勇氣去承擔。農村社會保障體系的建立需要政府、企業(yè)和農民各方面的努力。國家按市場經濟的要求建立統(tǒng)一的社會保障體系時，應統(tǒng)籌考慮農村居民，解決他們離開土地的后顧之憂?？梢钥紤]將“以工補農”的資金、土地征用安置費等，變?yōu)橹苯友a貼農業(yè)生產和給予農民，轉作為農民的社會保障基金，以更利于土地的流動和轉讓。

(三)土地產權的價值難以計量

曾擔任世界糧食委員會主席的j.w.羅森不拉姆，收集了richard barrows的觀點：在競爭市場上，生產資源在各種用途之間的競爭中如何分配，由價格決定。土地將通過市場交易得到最高的使用價值。也就是說，土地價值的準確數(shù)據(jù)應當是通過市場競爭來決定的，這是有效市場經濟體制下的必然結果，其他的方法可能低估或高估土地的價值。但我們也知道，靠市場來決定土地價值，就目前的農村而言，是不現(xiàn)實的。由于產權問題帶來的流通和市場準入，使農村土地很難通過市場得到價值確定。鮑杰等從資產評估的角度出發(fā)，認為農村土地屬于集體所有，土地所有權不能進入市場流通。土地使用者可以依法擁有和轉讓的是特定土地一定年限的使用權，也就是說，土地價值的計量更多的只是停留在使用權層面。

2005年關于農村土地使用權流轉管理辦法的出臺，給土地使用權商品化指明了出路，但對所有權是否商品化，則存在種種疑慮。但正如實踐往往是走在理論的前頭，南方某海濱市主管著幾十家國營農場的企業(yè)集團在剛跨入新世紀之際，為了防止土地資源的流失、改變財務狀況及方便籌集資金，在當?shù)匾患視嫀熓聞账膮f(xié)助下，對所屬土地評估為3億元并據(jù)以進行會計處理。這是在沒有將土地商品化的前提下的計量實踐，顯然是以土地所有權計量為目的的實踐活動。無獨有偶，2006年，廣東韶贛高速公路建設擬嘗試“農民土地入股”征地方式，由韶關市進行具體操作。我們既然知道高速公路的永久性性質，也就知道這將是涉及土地所有權計量的又一次實踐活動。不難預計，土地價值的計量實踐必定從使用權層面上升到所有權高度，完成對土地的整體計量。

(四)土地產權流轉的工具沒有配備

無論是農民私下的承包權流轉交易，還是集體經濟組織對使用產權的調整，或者政府對使用權流轉管理辦法的引導，都沒有解決土地產權交易的媒介問題，因而很難體現(xiàn)出土地產權的價值。

二、農村土地產權證券化選擇

(一)證券的功能

提供流動性是資本市場的基本功能，產權必須流動才能體現(xiàn)其價值。那么，在資本市場，或者資本產權市場，流轉的工具，或者說媒介，就是證券了。證券是指各類記載并代表了一定權利的法律憑證，它用以證明持有人有權依其所持憑證記載的內容而取得應有的權益。從一般意義上來說，證券是指用以證明或設定權利所做成的書面憑證，它表明證券持有人或第三者有權取得該證券擁有的特定權益，或證明其曾經發(fā)生過的行為。證券作為資本和產權的運動載體，它具有以下兩個基本功能。

第一，籌資功能，即為經濟的發(fā)展籌措資本。通過證券籌措資本的范圍很廣，社會經濟活動的各個層次和方面都可以利用證券來籌措資本。如企業(yè)通過發(fā)行證券來籌集資本，國家通過發(fā)行國債來籌措財政資金等。

第二，配置資本的功能，即通過證券的發(fā)行與交易，按利潤最大化的要求對資本進行分配。資本是一種稀缺資源，如何有效地分配資本是經濟運行的根本目的。證券的發(fā)行與交易起著自發(fā)地分配資本的作用。通過證券的發(fā)行，可以吸收社會上閑置的貨幣資本，使其重新進入經濟系統(tǒng)的再生產過程而發(fā)揮效用。證券的交易是在價格的誘導下進行的，而價格的高低取決于證券的價值。證券的價值又取決于其所代表的資本的實際使用效益，所以，資本的使用效益越高，就越能從市場上籌集資本，使資本的流動服從于效益最大化的原則，最終實現(xiàn)資本的優(yōu)化配置。

(二)農村土地產權證券化選擇

正因為證券的上述特征和功能，它

成了資本市場不可替代的交易工具。產權市場具備資本市場的特性，也應當使用證券方式，以證券代表一定的土地產權。實施農村土地證券化后，在土地這種基本的經濟資源和生產要素的有效合理配置的市場進程中，借助于有價證券這種虛擬資本形式來承載擁有土地經營權所產生的權益，并以此來獲得未來預期的經濟收益，將有利于真正實現(xiàn)土地使用權的自由流轉。這種改革思路，就是在明確農村土地集體所有權、穩(wěn)定農戶家庭承包權、放活土地使用權的基礎上，農戶以土地經營權作價入股，按照自愿的原則組成利益共享、風險共擔的股份合作企業(yè)。企業(yè)統(tǒng)一經營農民的土地，農民既可按股分紅，又可在企業(yè)工作，按勞取酬。在股份的構成上，農民主要以土地經營權人股，也可以資金、技術、設備入股。在用人機制上，企業(yè)與農民實行雙向選擇，企業(yè)原則上優(yōu)先招收土地股民。這是一種讓農民變股民的農村改革新思路，這一思路的目標就是要實現(xiàn)家庭承包經營責任制與現(xiàn)代農業(yè)的順利對接，可以很好地解決目前我國農村家庭承包經營責任制面臨的突出問題。土地證券的持有者可以憑借其進入資本市場，行使資本投資和資本交易的職能。土地經營權流轉借助土地的證券化的方式，能很好地實現(xiàn)土地流轉市場化的目標。土地經營權證券化以后，土地經營權的價值被貨幣化，易于同其他生產要素(資本、技術)進行比較，突破了土地經營權無法進行價值和價格比較的限制。土地經營證券化以后可以降低土地流轉中的交易費用，大大節(jié)約流轉成本，熨平土地交易中所產生的沖擊和波動，便于實現(xiàn)土地的順利交接，可以使農業(yè)企業(yè)的內部治理結構逐步得到完善，同時還能分散風險，便于實現(xiàn)利益的合理分配。

三、農村土地證券化的建議

(一)繼續(xù)推動和深化農村土地產權制度改革

土地證券化的前提是土地產權明晰，我國應深化農村土地產權制度改革，使土地產權真正實現(xiàn)獨立化、法律化、人格化、商品化。一是進一步明晰農村土地所有權代表。筆者認為，農村村民委員會作為這樣的機構是比較合適的，也與現(xiàn)實情況比較吻合，當前重點是要加強村委會選舉的監(jiān)督，完善村委會運作制度。二是逐步推行農村土地家庭“永包制”。“永包制”強化了承包權的財產權利，有利于土地承包權真正實現(xiàn)物權化，既調動了農戶對土地保值增值的積極性，又便于所有權主體對承包權進行調控。更為重要的是，家庭“永包制”將為土地使用權流轉清除制度障礙，大幅度地降低土地流轉成本。三是農村土地所有權逐步國有化。土地所有權由集體所有變?yōu)閲宜?，不僅有利于統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理，更好地保護農民的承包權，而且還有利于土地資源的市場流動和優(yōu)化配置。四是建立農村土地保障的替代機制。要推行土地證券化和土地市場化，就必須弱化承包土地的社會保障功能，逐步在農村建立社會保障制度。五是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。這有助于減少農村事務的管理成本，減少土地承載的負擔，加速農村社會化進程。

(二)建立健全農村土地使用權流轉市場

完善土地使用權流轉機制。建立農村土地使用權市場是土地證券化的前提和基礎，必須按照發(fā)展與規(guī)范并重的原則，建立一個開放、公平、高效、有序、有度、規(guī)范化的農村土地使用權市場。使用權市場可以按縣、省、全國市場三級設置，縣級交易市場為本縣區(qū)域內的土地交易服務，省級交易市場為跨縣的土地交易服務，全國市場則為跨省交易服務。為規(guī)范農村土地交易市場，必須做好以下工作。一是要健全土地使用權市場的法律法規(guī)。土地市場交易實際上是土地的產權權利的交易，這種交易一定要有法律、法規(guī)的規(guī)范和保障。我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)仍然不能適應農村土地市場發(fā)展的要求，必須加強立法，完善農村土地市場管理的法律體系，從法律上保障土地產權制度的建立和土地產權交易的正常運行。二是建立和規(guī)范土地使用權交易中介組織。土地使用交易是一項比較復雜的交易過程，必須建立相應的中介服務組織為之服務。建立土地使用權市場信息、咨詢、預測和評估等服務系統(tǒng)，使服務專業(yè)化、社會化。

(三)建立健全農村土地證券化信用擔保、信用評估體系

1　必須建立有效的信用擔保體系。土地證券化一般都需要進行信用提升，信用提升可以有兩個途徑：內部信用提升和外部信用提升。在我國農村土地證券化中，相對于外部信用提升來說，內部信用提升可能是一條更可行的路子。內部信用提升一般是將全部農村土地證券分為優(yōu)先級證券和次級證券兩個層次，通過弱化一部分證券的信用，來增強另一部分證券的信用。外部信用提升是通過信用擔保機構的擔保來獲得的。我國可以借鑒國外經驗，建立政府農村土地信用擔保機構為主、民間信用擔保機構為輔的信用擔保體系。

2　必須進一步健全信用評級制度。信用評估的意義在于可以有效降低農村土地證券交易成本和市場投資風險，對農村土地證券市場的發(fā)展具有重要意義。首先，必須改變政府對證券市場的管理方式，證券的評級應該交給市場來完成，政府的任務是制定信用評估的管理法規(guī)，維護信用評估市場的秩序。其次，國際上已經形成比較規(guī)范的評估方法和標準，我們有必要借鑒國外信用評級業(yè)的發(fā)展經驗，提高我國信用評估機構的業(yè)務水平和服務質量。

(四)建立和健全相關法規(guī)，為土地證券化提供有力的法律保障

1　要修改相關的法規(guī)，消除土地證券化中的制度障礙。具體來說，應賦予商業(yè)銀行的信托資產經營權，允許商業(yè)銀行作為專門機構從事土地證券的發(fā)行、投資等業(yè)務；允許保險資金、養(yǎng)老基金、住房公積金等進入土地證券市場；《證券法》中應明確有關土地證券的地位，確保土地證券的合法性；稅收制度要根據(jù)土地證券發(fā)行、流通的各個環(huán)節(jié)，明確相關的主要稅種及稅率，盡量合法化地減少稅收成本，設計一個有利于證券化的稅收環(huán)境。

2　著手研究和制定有關土地證券化的專業(yè)法規(guī)。在這方面，可以借鑒國外相對成熟的土地證券化立法經驗，在試點的基礎上，構建適合我國土地證券化的專業(yè)法規(guī)體系。此外，要深化投融資體制改革，培育和完善金融市場，為土地證券化提供良好的金融市場環(huán)境。

注釋：

①魏杰現(xiàn)代產權制度辨析[m]，北京：首都經濟貿易大學出版社,2000.9

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