導(dǎo)語：如何才能寫好一篇行政公益訴訟的概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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    隨著我國法制建設(shè)的不斷完善,建立健全公益訴訟制度,已是法制建設(shè)的必然趨勢(shì)。近幾年,行政公益訴訟已受到學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注,有關(guān)行政公益訴訟的文章也常見于許多期刊雜志,特別是修正后的民事訴訟法確立了民事公益訴訟制度,更是掀起了行政公益訴訟的討論。很多學(xué)者站在比較法的角度,認(rèn)為許多外國行政公益訴訟中關(guān)于原告資格的理論可以適用于我國行政公益訴訟,筆者最近有幸拜讀了華東政法大學(xué)朱應(yīng)平教授所著《澳大利亞行政公益訴訟原告資格探析》一文 ,該文對(duì)澳大利亞行政公益訴訟的原告資格進(jìn)行了全面分析,詳細(xì)列舉了澳大利亞行政公益訴訟原告資格有總檢察長、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體三種類型,朱教授同樣認(rèn)為澳大利亞行政公益訴訟原告資格的做法值得我國借鑒。但筆者認(rèn)為:他山之石未必能攻玉,國外行政公益訴訟的原告未必能全部為我國借鑒,并以此確立我國行政公益訴訟的原告也可以有檢察長、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體三種類型。為此筆者試從行政公益訴訟及原告資格的概念入手,分析國外檢察長、個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體三種類型在我國的不可行性,進(jìn)而提出檢察機(jī)關(guān)作為我國行政公益訴訟唯一原告的理論,以求教于各位行家。

    一、行政公益訴訟及原告資格的概念分析

    澳大利亞公益訴訟的含義。學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)“公益訴訟”概念也有不同理解。澳大利亞法律改革委員會(huì)指出:“法院喜歡讓該定義處于開放狀態(tài),且以每個(gè)案件的背景情況為基礎(chǔ)對(duì)公益問題做出決定。但是法院在關(guān)于如何探討該問題上提供了某些指導(dǎo)。一種獲得廣泛認(rèn)同的方法是,看該案件是否影響共同體或該共同體某個(gè)重要的部分,或者是否涉及到某種重要的法律問題” 。法律改革委員會(huì)采用法律適用的一般方法,確立了三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來識(shí)別“公益訴訟”:第一,該程序?qū)餐w或該共同體某重要部分的重要權(quán)利或義務(wù)起著決定、執(zhí)行或闡明的作用。第二,該程序涉及到某個(gè)重要法律問題的解決。第三,該程序在其他方面有公益的特征或才具有判例案件程序(testcase proceedings)的特征 。巴克(BarKer)法官把“環(huán)境公益訴訟”界定為有下列特定目標(biāo)的訴訟:從法院或得某種法律救濟(jì),或者從某行政裁判所獲得某項(xiàng)決定或裁決,而這種做法的目標(biāo)具有保育、保護(hù)環(huán)境的效果,或者提升環(huán)境的保育或保護(hù)的效果 。雖然巴克的定義比澳大利亞法律改革委員會(huì)定義更準(zhǔn)確也更有用,但其最大缺陷是:沒有把這個(gè)概念限制到由共同體成員提出訴訟上,即沒有對(duì)提出的訴訟主體進(jìn)行限制。在澳大利亞,提出環(huán)境訴訟的主體多樣,如由政府調(diào)控者提出的環(huán)境訴訟也有保護(hù)環(huán)境的目的,但是“環(huán)境公益訴訟”的概念一般被理解為只意指由共同體成員實(shí)施的訴訟。換言之,“公益訴訟”概念的主體不包括政府,公益訴訟排除了由政府實(shí)施或代表政府利益實(shí)施的訴訟?？倷z察長作為公益訴訟主體,不是因?yàn)樗菄覚C(jī)關(guān)的重要組成部分,而是因?yàn)樗砉怖娴脑颉Ｓ煞筛母镂瘑T會(huì)和巴克法官采用的定義還有一個(gè)局限:它們不包括識(shí)別公益訴訟一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的“訴訟目的”,即個(gè)人提起的以保護(hù)私人權(quán)利和利益為目的的訴訟,不應(yīng)被視為公益訴訟案件。

    由此可見,澳大利亞行政公益訴訟有二個(gè)特征:第一,提起公益訴訟的主體有總檢察長、個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體。總檢察長代表公益,在公益受到侵害的情況下,代表公益提起訴訟。這是憲法賦予其地位決定的。在確定哪些主體享有行政公益訴訟原告資格問題上的難點(diǎn)在于:個(gè)人或社會(huì)團(tuán)體并不必然擁有公益訴訟資格;法院需要確定,在哪些情況下,個(gè)人或者團(tuán)體能提起行政公益訴訟。第二,行政公益訴訟的目的主要是為了維護(hù)公益,或者實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定的公權(quán)利。

    我國學(xué)術(shù)界通說認(rèn)為:行政公益訴訟應(yīng)是指當(dāng)行政主體侵害公共利益或有侵害之虞時(shí),法律允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共利益而向人民法院提起行政訴訟的制度 。由此可見,行政公益訴訟就是要維護(hù)最廣大人民的根本利益,監(jiān)督和糾正那些侵害社會(huì)公共利益的行政行為。特別是當(dāng)前我國大力提倡的科學(xué)發(fā)展觀,其核心就是以人為本,為保護(hù)廣大人民的民生、民權(quán),對(duì)那些雖不損害某個(gè)單獨(dú)的民事主體的利益,卻侵害公共利益的行政行為,應(yīng)賦予法院對(duì)其司法審查權(quán),這就是行政公益訴訟。

    原告資格的概念。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的經(jīng)典解釋:“原告資格是指某人在司法爭端中所享有的將該爭端訴諸司法程序的足夠利益。其中心課題是確定司法爭端對(duì)起訴人的影響是否充分,從而使起訴人成為本案訴訟的正當(dāng)原告” 。行政訴訟原告資格主要解決的是在行政訴訟中什么人具備了何種條件可以請(qǐng)求法院保護(hù)其合法權(quán)益的問題,即誰可以啟動(dòng)行政訴訟程序。在我國,學(xué)者們雖然對(duì)行政訴訟原告資格內(nèi)涵和外延理解的角度和側(cè)重點(diǎn)不一樣,但都認(rèn)為原告資格意味著行政訴訟的起訴人可以成為原告的限制條件。因?yàn)橘Y格本身就是一種限定、一種條件,如果一國行政訴訟法對(duì)原告沒有限制,也就不存在所謂的原告資格問題。一般而言,行政訴訟的原告資格有如下涵義,第一,原告資格是公民、法人或社會(huì)團(tuán)體因具備一定條件而取得的可以作為行政訴訟原告提起訴訟的資格;第二,原告資格用以表述哪些人具有行政訴訟的訴權(quán),僅表明在行政爭議發(fā)生后,具備原告資格的人將該爭議訴至法院,法院不得將其拒絕;第三,原告資格從利益受到行政行為侵害時(shí)就已取得,是一種成為原告的可能性。它與原告的關(guān)系可概括為:具備行政訴訟的原告資格未必一定成為行政訴訟的原告,而能成為行政訴訟的原告必然具備行政訴訟的原告資格。原告資格是行政訴訟的核心問題之一,原告資格的發(fā)展推動(dòng)了行政訴訟制度的發(fā)展。

    所以,建立真正意義上的行政公益訴訟,其主要內(nèi)容和關(guān)鍵之處就在于對(duì)行政公益訴訟原告資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定,這將直接關(guān)系到整個(gè)行政公益訴訟制度能否最終得到確立。

    二、澳大利亞行政公益訴訟原告主體分析

    澳大利亞聯(lián)邦和州立法確認(rèn)了行政公益訴訟的三類原告主體:總檢察長、私人個(gè)人、公益團(tuán)體。

    1977年澳聯(lián)邦《行政決定(司法審查)法》第17條規(guī)定:(1)檢察長根據(jù)本法,可以代表聯(lián)邦在法院參與訴訟活動(dòng)。(2)在總檢察長根據(jù)本條規(guī)定參與訴訟活動(dòng)時(shí),他被認(rèn)為是該訴訟活動(dòng)的當(dāng)事人。該法規(guī)定了總檢察長的訴訟資格,沒有規(guī)定個(gè)人、公司或利益團(tuán)體是否可以提起公益訴訟。

    在環(huán)境、規(guī)劃和消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域,一些立法放寬了行政公益訴訟原告的資格要求。一般來說,立法上確認(rèn)某些領(lǐng)域公益訴訟往往與該領(lǐng)域侵犯公益情況比較嚴(yán)重有關(guān)。1999年聯(lián)邦《環(huán)境保護(hù)和生物多樣化保護(hù)法》第487條規(guī)定,環(huán)境活動(dòng)家和環(huán)境團(tuán)體通常有資格根據(jù)該法規(guī)定申請(qǐng)審查行政決定的命令。據(jù)此規(guī)定,“環(huán)境活動(dòng)家和環(huán)境團(tuán)體”可以成為申請(qǐng)行政公益訴訟的主體 。這是利益團(tuán)體作為行政公益訴訟原告的法律依據(jù)。

    1974年聯(lián)邦《貿(mào)易慣例法》允許“任何人”有權(quán)對(duì)違反該法條款的行為采取措施,而且“任何人”已被解釋為意指不管其是否有某種特殊利益的任何人 。該法規(guī)定,如果有人已經(jīng)實(shí)施、正在實(shí)施或者將要實(shí)施侵犯公益的行為,貿(mào)易慣例委員會(huì)或任何其他人都可以提起公益訴訟,即使與之沒有利害關(guān)系,但為了公益提起審查令申請(qǐng)的,法院應(yīng)該授予其資格。至于采取何種訴訟程序則取決于違法行為的性質(zhì)。針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害公益的訴訟則為行政公益訴訟。這是個(gè)人作為行政公益訴訟原告主體資格的法律依據(jù)。

    州法律對(duì)行政公益訴訟原告資格也有規(guī)定。1979年新南威爾士州《環(huán)境規(guī)劃和評(píng)估法》第123條規(guī)定:(1)任何人可以在土地和環(huán)境法院提起訴訟程序,申請(qǐng)糾正或者限制違反這部法律的命令,無論該當(dāng)事人的任何權(quán)利是否已經(jīng)或者可能受到這種違反行為的侵害或者作為這種侵犯的結(jié)果。(2)在本條之下的程序可以由某人為了自己的利益或者任何其彵人(獲得彵們的同意)、某法人機(jī)構(gòu)(經(jīng)過其委員會(huì)或其他控制或調(diào)控機(jī)構(gòu)的同意)的利益而提起訴訟程序,只要在這些程序中有類似的或共同的利益即可。據(jù)此,第一項(xiàng)規(guī)定不管當(dāng)事人自身權(quán)利或利益是否受到侵害,都可以申請(qǐng)法院審查,說明不受個(gè)人利益受侵害的限制。如果當(dāng)事人自己權(quán)利受侵害,其訴訟主要是保護(hù)私益訴訟。而當(dāng)自己私權(quán)利沒有受侵害,但因?yàn)榍址钙涔珯?quán)利而導(dǎo)致其受到更大的損害,但其起訴是為了維護(hù)公益就構(gòu)成公益訴訟。提出公益訴訟的主體條件極為寬松。至于屬于哪一種公益訴訟則取決于違法行為的性質(zhì)。第二項(xiàng)規(guī)定,如果當(dāng)事人起訴主要是為了維護(hù)自己的利益則不構(gòu)成公益訴訟。反之,主要是為了他人或者公共利益則構(gòu)成公益訴訟 。

    綜上,聯(lián)邦和州立法規(guī)定了總檢察長、個(gè)人(任何人)以及相關(guān)團(tuán)體可以提出行政公益訴訟。這些規(guī)定為行政公益訴訟原告資格提供了依據(jù)。但是立法并沒有明確將不同類型原告的資格類型化。

    法院判例則對(duì)三類行政公益訴訟的原告資格,提出了具體的類型化判斷標(biāo)準(zhǔn)?？倷z察長作為公益訴訟原告的資格條件是公益或公權(quán)利受害;個(gè)人或公司成為公益訴訟原告的資格是,該類主體須在訴訟的主題事項(xiàng)上有特殊的利益,即比其他社會(huì)成員享有更大的利益;利益團(tuán)體成為公益訴訟原告的資格是,該團(tuán)體與公益事項(xiàng)之間有密切的關(guān)系,且與之存在某種特殊或特定的利益關(guān)系,但是法院在審查這種“特殊(特定)利益”關(guān)系時(shí),其標(biāo)準(zhǔn)比個(gè)人或者公司成為公益訴訟原告時(shí)所要求的“特殊利益”較低。

    (一)總檢察長訴訟或者許可個(gè)人以總檢察長名義訴訟的資格——公益受害

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【關(guān)鍵詞】環(huán)境行政公益訴訟；主體資格；受案范圍

中圖分類號(hào)：D925.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-0278(2012)02-065-01

一、 環(huán)境行政公益訴訟概述

（一） 公益訴訟與行政公益訴訟

要明確行政公益訴訟的含義，首先應(yīng)了解作為屬概念的“公益訴訟”。公益訴訟，是指允許直接利害關(guān)系人以外的公民或組織，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律侵犯國家利益和社會(huì)公共利益的行為，向法院，并由法院追究違法者責(zé)任的訴訟。

何謂“行政公益訴訟”，是指公民認(rèn)為行政主體行使職權(quán)的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時(shí)，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護(hù)公益，而向特定機(jī)關(guān)提出請(qǐng)求，并由特定機(jī)關(guān)依法向法院提起的行政訴訟。

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟形式，在我國目前還只停留在理論層面，對(duì)普通公民來說還是一種陌生的行政訴訟形式，行政法學(xué)界也未對(duì)其表現(xiàn)出足夠的應(yīng)有重視和進(jìn)行深入的研究。但是在西方法治國家已經(jīng)發(fā)展的相當(dāng)成熟了。

(二)環(huán)境行政公益訴訟的概念及其特征

環(huán)境行政公益訴訟是一種特殊的行政訴訟，其立足于現(xiàn)有的行政公益訴訟制度。環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)行政機(jī)關(guān)的違法行為或不作為對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時(shí)，法院允許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益而向法院提起行政訴訟，要求行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)或糾正、停止其侵害行為的制度。

該制度旨在賦予公民、法人及其他組織向法院提訟，督促主管行政機(jī)關(guān)積極履行職責(zé)，激勵(lì)無直接利害關(guān)系人提起環(huán)境公益訴訟以保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

與普通的環(huán)境行政訴訟相比，環(huán)境行政公益訴訟具有以下幾個(gè)特征：

1、環(huán)境公益行政訴訟的目的是保護(hù)被行政行為侵害的環(huán)境公益。普通的環(huán)境行政訴訟是針對(duì)環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)的具體行政行為而提出的，損害的是某一特定的行政相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)或人身權(quán)利，而環(huán)境公益行政訴訟被訴行政行為損害的是不特定多數(shù)人的環(huán)境權(quán)利，即一社會(huì)公共利益。

2、環(huán)境公益行政訴訟針對(duì)的是損害或可能損害環(huán)境與生態(tài)資源等公共利益的所有行政行為。

3、 環(huán)境公益行政訴訟的原告相較于普通環(huán)境行政訴訟應(yīng)更具廣泛性。任何公民、法人、社會(huì)團(tuán)體或檢察機(jī)關(guān)都可以提起環(huán)境行政公益訴訟，而不權(quán)限于傳統(tǒng)意義上的“直接利害關(guān)系人”。

二、我國環(huán)境行政公益訴訟立法現(xiàn)狀

我國目前法律體系中并沒有針對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害環(huán)境的行為而規(guī)定相應(yīng)的司法救濟(jì)制度。

首先，《環(huán)境保護(hù)法》中沒有賦予公民、法人因行政機(jī)關(guān)侵害環(huán)境公益而提起行政訴訟的權(quán)利。其次，《行政訴訟法》只承認(rèn)與具體行政行為有直接法律上利害關(guān)系的公民、法人、其他組織才具備原告資格。而在實(shí)際認(rèn)定時(shí)，非具體行政行為相對(duì)人的一般公民，因環(huán)境公益受損提起行政訴訟時(shí)，法院往往以無利害關(guān)系為由駁回訴訟請(qǐng)求?！盁o救濟(jì)即無權(quán)利”，司法救濟(jì)程序的缺失，使得環(huán)境公益受到行政不當(dāng)行為的侵害卻不能發(fā)動(dòng)司法權(quán)糾正行政權(quán)的不當(dāng)行使，環(huán)境公共利益得不到及時(shí)有效的保護(hù)。

三、 西方發(fā)達(dá)國家環(huán)境行政公益訴訟制度

美國環(huán)境法上的公民訴訟實(shí)質(zhì)上是環(huán)境公益訴訟，而且主要是環(huán)境行政公益訴訟。如果行政機(jī)構(gòu)保護(hù)環(huán)境的措施不力，或?qū)Νh(huán)境違法行為沒有采取有力制裁或制止措施，公民或民間團(tuán)體可以向法院提起行政訴訟。

為了保護(hù)環(huán)境公共利益的需要，英國的環(huán)境公益訴訟制度也比較發(fā)達(dá)。公民可以借助檢舉人訴訟制度尋求對(duì)環(huán)境等社會(huì)公益的司法救濟(jì)。與美國直接將原告資格賦予公民個(gè)人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提訟。

在德國，團(tuán)體訴訟屬于以保護(hù)環(huán)境公益為主要目的的客觀訴訟。無論是聯(lián)邦的還是州的環(huán)境立法，的主體只能是那些被官方承認(rèn)的非政府環(huán)保組織，且他們只能就自然保護(hù)法上規(guī)定的可訴事項(xiàng)享有權(quán)。

通過以上的了解，我們可以發(fā)現(xiàn)這些國家的環(huán)境行政公益訴訟具有一些共同的特征和規(guī)律：第一，原告資格不斷放寬，主體廣泛。第二，利害關(guān)系不特定，訴訟具有預(yù)防性。第三，可訴對(duì)象雙重性，抽象行政行為被納入可訴范圍。

四、我國構(gòu)建環(huán)境行政公益訴訟的必要性

綜觀四個(gè)國家頗具典型的做法，環(huán)境行政公益訴訟的真正確立并非一朝一夕的易事，而是有一個(gè)逐步發(fā)展并不斷接近正義的漫長過程。當(dāng)下，我們國家還沒有環(huán)境行政公益訴訟的明確立法，但實(shí)踐中，已出現(xiàn)了由公民提起的環(huán)境行政公益訴訟。我們應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國國情，借鑒和吸收國外環(huán)境行政公益訴訟的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建我國環(huán)境行政公益訴訟制度。具體來說：

首先，突破傳統(tǒng)訴訟理論，拓寬原告資格。在環(huán)境行政公益訴訟的主體方面，具有行政管理職能的相關(guān)行政機(jī)關(guān)是被告，而人民檢察院，一切單位、公民都可成為原告。

其次，抽象行政行為納入司法審查范圍，實(shí)現(xiàn)訴訟對(duì)象的雙重性。

在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)由于利益驅(qū)動(dòng)或其他原因有時(shí)會(huì)出現(xiàn)忽略環(huán)保，制定一些危害環(huán)境的開發(fā)計(jì)劃、政策和規(guī)章等情況，這些抽象行政行為針對(duì)不特定對(duì)象，使用面廣，對(duì)環(huán)境的危害更大。因此，有必要把受案范圍擴(kuò)大到抽象行政行為，把抽象行政行為損害環(huán)境公益納入行政訴訟案件的受案范圍。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮程.淺談環(huán)境行政公益訴訟制度[J].法制與社會(huì).2007年12月.

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關(guān)鍵詞 ：  環(huán)境公益訴訟   原告資格  公訴權(quán)

        一、環(huán)境公益訴訟的概念和特征

        （一）環(huán)境公益訴訟的概念

        我國環(huán)境法學(xué)界對(duì)環(huán)境公益訴訟尚未作出明確的定義，學(xué)者間也未形成統(tǒng)一的看法。本文認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是指任何公民、社會(huì)組織和國家機(jī)關(guān)，依照法律規(guī)定的程序，對(duì)違反法律規(guī)定，侵犯環(huán)境公共利益的行為，向人民法院起訴，由人民法院追究違法者的法律責(zé)任的活動(dòng)。

        （二）環(huán)境公益訴訟的特征

        與傳統(tǒng)的侵權(quán)救濟(jì)途徑相比較，環(huán)境公益訴訟具有如下特征:

        1、環(huán)境公益訴訟目的具有公益性

        環(huán)境公益作為社會(huì)這一系統(tǒng)所具有的獨(dú)立的利益，區(qū)別于社會(huì)成員的個(gè)體利益。

        2、環(huán)境公益訴訟行為具有預(yù)防性

        環(huán)境侵權(quán)具有公害性和不可恢復(fù)性，一旦發(fā)生就難以恢復(fù)原狀，所以發(fā)揮環(huán)境公益訴訟的預(yù)防保護(hù)功能就顯得尤為重要，這也是我國《環(huán)境保護(hù)法》中“預(yù)防為主，防治結(jié)合”原則在訴訟法中的具體體現(xiàn)。

        3、環(huán)境公益訴訟原告具有廣泛性

        在環(huán)境公益訴訟中，原告起訴的目的在于保護(hù)因私人或政府機(jī)關(guān)的違法行為而受損的公共利益。

        二、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法不足

        （一）環(huán)境基本法的立法不足

        我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定，“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”，其中的“一切單位”從字義上理解應(yīng)當(dāng)包括檢察機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)，以及其他企事業(yè)單位；“控告”一詞，應(yīng)當(dāng)包括向人民法院提起訴訟。但由于我國現(xiàn)行法律規(guī)定的模糊，并非所有的類似的訴訟都會(huì)得到法院的支持。根據(jù)我國憲法的規(guī)定和環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要，應(yīng)及早對(duì)民事訴訟法和行政訴訟法進(jìn)行修改，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益案件的起訴權(quán)，建立檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟制度，彌補(bǔ)民事訴訟法和行政訴訟法上的這個(gè)缺憾。

        （二）《刑事訴訟法》的立法不足

        我國《刑事訴訟法》第77條規(guī)定：“被害人由于被告人的犯罪行為而遭受物質(zhì)損失的，在刑事訴訟過程中，有權(quán)提起附帶民事訴訟。如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以提起附帶民事訴訟。”《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條規(guī)定：“如果是國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失，受損失的單位未提起附帶民事訴訟，人民檢察院在提起公訴時(shí)提起附帶民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。”以上條款的內(nèi)容是，在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格。這是我國現(xiàn)行的三大訴訟法中，唯一的關(guān)于公益訴訟原告資格的規(guī)定，而且還對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的條件限定為，僅在受損失的單位未提起附帶民事訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)才能提起附帶民事訴訟。

 （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法不足

      

;  我國《民事訴訟法》第14條:“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！薄睹袷略V訟法》第15條:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”《行政訴訟法》第10條規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”。以上是民事訴訟法和行政訴訟法中關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的相關(guān)規(guī)定，這些規(guī)定僅賦予了檢察機(jī)關(guān)的審判監(jiān)督權(quán)和支持起訴權(quán)，并未賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事案件和行政案件的起訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)也就更無權(quán)代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟，這不能適應(yīng)實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的需要。

        三、環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的立法建議

        （一）環(huán)境基本法的立法建議

        基于檢察機(jī)關(guān)所具備的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職能特點(diǎn)，及公益訴訟國家干預(yù)原則的體現(xiàn)。賦予檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境公益訴訟中提起訴訟的權(quán)利，特別是當(dāng)環(huán)境行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)對(duì)此進(jìn)行監(jiān)督，并可以采取包括環(huán)境公益訴訟在內(nèi)的措施對(duì)環(huán)境資源破壞進(jìn)行補(bǔ)救。這種環(huán)境公益訴訟既可以是針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起的環(huán)境行政公益訴訟，也可以是針對(duì)破壞環(huán)境資源的單位和個(gè)人提起的環(huán)境公益民事訴訟，廣義上還包括環(huán)境刑事訴訟，檢察機(jī)關(guān)對(duì)破壞環(huán)境資源行為提起的刑事附帶民事訴訟，嚴(yán)格地講相當(dāng)于刑事訴訟中的環(huán)境民事公益訴訟。因此，本文建議，應(yīng)在我國《環(huán)境保護(hù)法》中，明確賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的原告資格，即檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟的公訴權(quán)。

        （二）《刑事訴訟法》的立法建議

        根據(jù)我國《刑事訴訟法》第77條和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國刑事訴訟法〉若干問題的解釋》第85條的規(guī)定，雖在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格，但這僅是在刑事訴訟中賦予檢察機(jī)關(guān)以提起刑事附帶民事訴訟的方式維護(hù)公共利益的起訴資格，且在具體操作中規(guī)定了若干限制條件。因此，本文建議，在通過修改《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，放寬檢察機(jī)關(guān)作為原告行使環(huán)境公益訴訟公訴權(quán)的條件，從而充分維護(hù)被害人的環(huán)境合法權(quán)益。

        （三）《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的立法建議

        根據(jù)我國《民事訴訟法》第14和15條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以支持受損害的單位或個(gè)人向人民法院起訴。在環(huán)境訴訟中，糾紛雙方當(dāng)事人的力量對(duì)比不平等，污染環(huán)境、破壞資源者一般是企業(yè)、公司等生產(chǎn)經(jīng)營性單位，他們是地方財(cái)政、稅收的主要來源，和政府機(jī)關(guān)等部門關(guān)系密切，經(jīng)常受到地方政府的保護(hù)；作為受害方的公眾，為不特定的多數(shù)人，非常分散，難以形成共同的力量，在訴訟中處于弱勢(shì)地位，同時(shí)由于環(huán)境污染損害的機(jī)理復(fù)雜、潛伏期長，侵權(quán)致害具有公害性、累積性、間接性，受害者缺乏相應(yīng)的科技知識(shí)和監(jiān)測(cè)手段以及有關(guān)信息資料，而舉證困難，因而經(jīng)常存在不敢、不愿或無力起訴的環(huán)境侵權(quán)案件。因此，本文建議，檢察機(jī)關(guān)可以利用自身現(xiàn)有的取證、偵查方面的資源優(yōu)勢(shì)，以支持起訴的身份幫助環(huán)境訴訟的原告提供證據(jù)，支持原告提起環(huán)境公益訴訟。

篇4

【關(guān)鍵詞】環(huán)境公共利益 環(huán)境損害 原告資格 受案范圍

環(huán)境的公益屬性

人類是環(huán)境的產(chǎn)物,環(huán)境是生命的基礎(chǔ)。環(huán)境的整體性和人類對(duì)環(huán)境資源的共享性、非選擇性決定了環(huán)境具有私益性與公益性雙重屬性。環(huán)境為每個(gè)個(gè)體所享有的同時(shí)又不可分割地為人類整體(包括后代人)所擁有,環(huán)境利益因此可以分解為環(huán)境私益和環(huán)境公共利益,二者不可分割。環(huán)境私益的滿足最終依賴于環(huán)境公共利益的實(shí)現(xiàn),維護(hù)和保障整體性、普遍性的環(huán)境公共利益是環(huán)境保護(hù)的最終目的。

環(huán)境的公益性。人類賴以生存的自然環(huán)境是由各環(huán)境要素組成的一個(gè)復(fù)雜整體,相互關(guān)聯(lián)、不可分割,整體性是其首要特征。生存在環(huán)境中的每一個(gè)人是須臾不能離開環(huán)境的,而世界上只有一個(gè)地球。因而,自然環(huán)境對(duì)人類來說還具有共享性、非選擇性特征。共享性是指某些物品能同時(shí)滿足兩個(gè)或兩個(gè)以上人的需要;非選擇性是指人們對(duì)該物品的使用沒有替代品,人們要規(guī)避它的成本是高昂的。環(huán)境資源系統(tǒng)是非選擇性共享物品的典型例子。A可呼吸空氣,B也可以同樣呼吸,并且無論空氣的質(zhì)量如何,A和B都得享用。①環(huán)境的整體性和共享性、非選擇性決定了,環(huán)境是典型的公共物品(又稱公益物品),公益性是其本質(zhì)屬性。環(huán)境公共利益的主體是公眾社會(huì),其主要特點(diǎn)在于不可分性和公共性,它在主體上是整體的而不是局部的利益,在內(nèi)容上是普遍的而不是特殊的利益。

環(huán)境公共利益的法律保護(hù)。各國關(guān)于環(huán)境保護(hù)的立法都旨在保護(hù)環(huán)境整體利益,從而保障個(gè)體環(huán)境利益的實(shí)現(xiàn),我國亦如此?！吨腥A人民共和國憲法》和《環(huán)境保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定均體現(xiàn)出對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù)。然而,法律規(guī)定國家作為維護(hù)環(huán)境公共利益的主體和唯一代言人的“單軌制”模式,忽視了公民、法人或者其他組織等對(duì)環(huán)境公共利益維護(hù)途徑的法律設(shè)計(jì),公民、法人或者其他組織對(duì)維護(hù)整體性環(huán)境公共利益缺少法律救濟(jì)的支撐,環(huán)境公共利益也無法根據(jù)現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定獲得司法救濟(jì)。所以,建立環(huán)境公益訴訟法律制度,允許社會(huì)成員,包括公民、企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體,在環(huán)境受到或可能受到侵害的情形下,為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害而提訟,是保護(hù)環(huán)境公共利益的必然要求。

環(huán)境行政公益訴訟概述

環(huán)境行政公益訴訟的概念。公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。早在古羅馬時(shí)期,其程式訴訟就有私益訴訟和公益訴訟之分。以保護(hù)個(gè)人所有權(quán)為目的,只有特定人才能提起的,叫私益訴訟;以保護(hù)社會(huì)公共利益為目的,除法律有特殊規(guī)定者外,凡市民均可提起的,就叫作公益訴訟。②環(huán)境行政公益訴訟是指公民(包括自然人、法人或者其他組織)、社會(huì)團(tuán)體認(rèn)為依法享有環(huán)境行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法,對(duì)環(huán)境造成侵害或有侵害之虞時(shí),法律允許其為維護(hù)環(huán)境公共利益向人民法院提起行政訴訟的制度。

環(huán)境行政公益訴訟的特點(diǎn)。環(huán)境行政公益訴訟不同于一般環(huán)境行政訴訟的特殊之處在于:一、主體廣泛。除了公民、法人或者其他組織之外,社會(huì)團(tuán)體也可以居于原告地位。二、原告與被訴的行政行為沒有直接利害關(guān)系。三、訴訟標(biāo)的是享有環(huán)境行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)侵害或威脅環(huán)境公共利益的違法行政行為,即被訴的行政行為侵害或危及到的是社會(huì)性的公眾環(huán)境權(quán)益,而一般并不直接損害原告私人的利益。四、訴訟的目的是為維護(hù)環(huán)境公共利益,而不是個(gè)案救濟(jì)。五、裁判的效力范圍廣泛。環(huán)境行政公益訴訟中,原告主張的是環(huán)境公共利益,波及的范圍呈廣域化和規(guī)?；攸c(diǎn),其裁判不僅直接拘束本案的訴訟當(dāng)事人,而且對(duì)未涉訟的一般公眾也產(chǎn)生拘束力、影響力和引導(dǎo)力。六、具有明顯的預(yù)防性。預(yù)防性是公益訴訟的共性,但在環(huán)境行政公益訴訟中這種預(yù)防功能尤為明顯且更為重要。因?yàn)榄h(huán)境不同于一般的事物,一旦遭到破壞,事后的補(bǔ)救是非常困難的,有時(shí)甚至無法彌補(bǔ)和挽救。環(huán)境行政公益訴訟允許在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時(shí)就提訟,以強(qiáng)有力的司法手段防止環(huán)境公共利益遭受無法彌補(bǔ)的損失或危害。

構(gòu)建我國環(huán)境行政公益訴訟制度

根據(jù)我國國情和現(xiàn)有法律制度,筆者以為構(gòu)建我國環(huán)境行政公益訴訟須對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法的以下規(guī)定作相應(yīng)修改或補(bǔ)充:

原告資格。行政訴訟原告是指,認(rèn)為具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益,而向人民法院并要求予以審查,經(jīng)人民法院確認(rèn)適格的公民、法人或者其他組織。根據(jù)《行政訴訟法》等規(guī)定,作為行政訴訟的原告應(yīng)具備兩個(gè)條件:一是必須是“自己”的合法權(quán)益受到侵害;二是必須是自己的“合法權(quán)益”受到侵害。換句話說,只有與被訴具體行政行為有法律上利害關(guān)系的人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益才具有可訴之利益,才具備提起行政訴訟的主體資格。原告必須與被訴具體行政行為有“法律上的利害關(guān)系”,該利害關(guān)系必須是法律規(guī)定的、直接的、切身的。③這種原告適格理論是環(huán)境行政公益訴訟遇到的最大障礙,所以,建立環(huán)境行政公益訴訟首先應(yīng)突破傳統(tǒng)的原告適格理論的阻卻。

環(huán)境的整體性和共有性決定了環(huán)境的普惠性和普損性,任何損害環(huán)境的行為必然對(duì)生存于環(huán)境之中的每個(gè)個(gè)體造成事實(shí)上的損害。所以,在環(huán)境行政公益訴訟中不應(yīng)恪守傳統(tǒng)訴訟理論“無直接利害關(guān)系便無訴權(quán)”的要求,只要認(rèn)為被訴違法行政行為造成“事實(shí)上的損害”,任何組織或個(gè)人都可向人民法院提起行政公益訴訟。環(huán)境行政公益訴訟的原告,可以是認(rèn)為環(huán)境行政行為對(duì)環(huán)境造成侵害或有侵害之虞的任何個(gè)人或組織。在原告類型上,除了公民、法人或者其他組織之外,環(huán)保團(tuán)體等社會(huì)團(tuán)體也可以居于原告地位。

人們通常認(rèn)為,原告資格制度可以防止濫訴,避免浪費(fèi)司法資源并能保證行政權(quán)的有效行使,其實(shí)上述理由并不一定完全正確。長期以來,我國行政訴訟在階段的真實(shí)問題是老百姓不愿告、不敢告和不會(huì)告,法院受理行政案件的數(shù)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有超過警戒線。實(shí)踐證明,縱然取消了原告資格制度,在我們這種“厭訟”的國度里,也不會(huì)出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象。

受案范圍。行政訴訟的受案范圍,是指人民法院受理行政案件、裁判行政爭議的范圍,即法律規(guī)定的由法院受理并審判一定范圍內(nèi)的行政案件的權(quán)限。其實(shí)質(zhì)是對(duì)法院司法審查權(quán)的界定,防止司法權(quán)過多地干預(yù)和介入行政權(quán);對(duì)行政主體而言,實(shí)質(zhì)上是行政行為接受司法審查和監(jiān)督的范圍;對(duì)于公民而言,受案范圍可稱為“可范圍”,實(shí)質(zhì)上是對(duì)公民追訴利益范圍的一種界定。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定,可訴的行政行為首先必須是具體行政行為;其次,可訴的具體行政行為必須是被認(rèn)為侵犯“自己”的“合法權(quán)益”。

環(huán)境公益訴訟所追訴的利益是環(huán)境公共利益。雖然我國憲法、環(huán)境保護(hù)法等法律的相關(guān)規(guī)定均體現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公共利益的法律精神,但并沒有直接規(guī)定對(duì)環(huán)境公共利益的保護(hù),且由于環(huán)境公共利益享受主體和利益內(nèi)容的不確定性而極難甚至不能法定權(quán)利化,所以,根據(jù)現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定,環(huán)境公共利益不是“法律上的利益”,不屬于行政訴訟制度保護(hù)的“合法權(quán)益”的范圍。實(shí)踐中,人們只能就導(dǎo)致環(huán)境污染或破壞而給自身帶來人身或財(cái)產(chǎn)方面損害的具體行政行為提起行政訴訟,從而獲得私權(quán)利救濟(jì)。而對(duì)雖未直接損害個(gè)體利益但損害環(huán)境公共利益的具體行政行為,卻因不屬于人民法院的受案范圍且無適格原告(無特定受害人),不能予以司法審查,環(huán)境公共利益無法獲得司法救濟(jì)。

行政訴訟原告資格的設(shè)定和受案范圍相互印證,二者的發(fā)展呈互動(dòng)性。從訴訟角度看,設(shè)定原告資格和確定受案范圍都是為行政訴訟的立案條件服務(wù),它們的內(nèi)容體現(xiàn)的理論層次和現(xiàn)實(shí)的法制狀況應(yīng)基本同一,否則會(huì)破壞法制的統(tǒng)一性。從現(xiàn)實(shí)看,根據(jù)原告資格和受案范圍的相互印證關(guān)系,我們可以通過行政受案范圍來掌握行政案件原告資格,也可以通過應(yīng)用原告資格的概念檢查判斷具體行政行為是否屬于行政案件的受案范圍。④所以,構(gòu)建我國環(huán)境行政公益訴訟須同時(shí)對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法關(guān)于受案范圍和原告資格的規(guī)定進(jìn)行修改。

環(huán)境行政公益訴訟在維護(hù)公眾社會(huì)的整體環(huán)境利益、賦予公眾參與國家環(huán)境行政管理的權(quán)利、改善環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)等方面,具有不可估量的作用。因此,我國應(yīng)盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度。司法實(shí)踐中,隨著人們環(huán)境意識(shí)和法治意識(shí)的提高,環(huán)境行政公益訴訟的提起已并非罕事(如南京紫金山觀景臺(tái)案等等),盡早建立環(huán)境行政公益訴訟制度,可以有效地促進(jìn)我國資源節(jié)約型和環(huán)境保護(hù)型社會(huì)的建設(shè)。(作者單位分別為:防災(zāi)科技學(xué)院;北京化工大學(xué)北方學(xué)院)

注釋

①王蓉:《中國環(huán)境法律制度的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》,北京:法律出版社,2003年,第4頁。

②周:《羅馬法原論》,北京:商務(wù)印書館,1996年,第886～887頁。

篇5

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；公民；立法完善

一、公民提起行政公益訴訟的概念

1.公民提起行政公益訴訟的定義

公民提起行政公益訴訟，指當(dāng)行政主體的違法行政行為或不作為行政行為對(duì)公共利益造成侵害或有侵害之可能時(shí)，無直接利害關(guān)系的公民為了維護(hù)公共利益，以自己的名義向法院提起行政公益訴訟的一種法律制度。

2.公民提起行政公益訴訟的法律特征

第一，的目的是保護(hù)公共利益、不特定多數(shù)人利益、社會(huì)利益。這不同于公民基于自身利益受損而提起的私益訴訟。不要求公民與被訴行政行為有法律上直接利害關(guān)系，公民只要與被訴行政行為有“間接的利益”、“足夠的利益”就可取得原告資格。

第二，的因由是公共利益受損，不僅包括已受損的利益，還包括正在受損的利益，甚至是即將受損的利益。

第三，的事項(xiàng)不僅包括行政機(jī)關(guān)損害無特定多數(shù)人公共利益的行政作為行為，也包括行政機(jī)關(guān)不履行或拖延履行法定職責(zé)給公共利益造成損害的不作為行為。

第四，的主體是公民，公民以自己的名義提起行政公益訴訟。

二、公民提起行政公益訴訟立法與實(shí)踐的現(xiàn)狀分析

1.現(xiàn)行法的缺失

現(xiàn)行法律沒有關(guān)于公民提起行政公益訴訟的直接規(guī)定，也沒有明確賦予公民（與被訴行政行為無法律上直接利害關(guān)系）原告資格?，F(xiàn)行《行政訴訟法》及其司法解釋規(guī)定，原告要與被訴行為有法律上利害關(guān)系，被訴行政行為侵害到原告?zhèn)€人的合法權(quán)益，對(duì)公民不產(chǎn)生實(shí)際影響的行政行為不屬于法院受案范圍?？梢姡F(xiàn)行法律規(guī)定行政訴訟的原告與被訴行政行為必須要有“法律上利害關(guān)系”，原告資格并沒有放寬至與公共利益受侵無直接利害關(guān)系的公民。

2.司法實(shí)踐的困惑

近幾年來，當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行政行為或不作為行政行為導(dǎo)致公共利益受損時(shí)，他們會(huì)以自己的名義向法院提訟。然而，法院只能以沒有明文規(guī)定為由判決原告敗訴，或者以事項(xiàng)不屬于法院受理范圍、原告不適合為由不予受理。公民提起行政公益訴訟在司法實(shí)踐中遭到了法律制度的空白，而“原告?zhèn)儭比栽诳瞻椎貛е胁粩鄬?shí)踐。

三、公民提起行政公益訴訟的相對(duì)優(yōu)勢(shì)

學(xué)界對(duì)何種主體適宜成為行政公益訴訟原告有諸多觀點(diǎn)，所提及的資格主體包括：公民、社會(huì)團(tuán)體、檢察院、行政機(jī)關(guān)、公益律師、納稅人等。有學(xué)者認(rèn)為只能采用“一元式”，提起主體只能是檢察院。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)采用“多元式”，應(yīng)賦予多種主體原告資格。

在我國，憲法規(guī)定一切權(quán)力屬于人民。人民作為國家的主人理應(yīng)享有監(jiān)督任何國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)利，一旦發(fā)現(xiàn)違法行為、行政不作為行為侵害公共利益，便可行使申訴權(quán)、控告權(quán)和檢舉權(quán)。賦予公民提起行政公益訴訟的原告資格符合憲法精神和法治原則，也順應(yīng)了保障公民訴權(quán)的國際化趨勢(shì)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，行政機(jī)關(guān)行政不作為導(dǎo)致公共利益受損的現(xiàn)象大量存在。這些行政不作為行為比較隱蔽，不容易被察覺，需要相關(guān)知情者向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，必要時(shí)需要知情者以原告身份提起行政公益訴訟。如果知情的公民不舉報(bào)、不，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)很難發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)更不會(huì)自我糾正，后果將是行政不作為行為、違法行為得不到有效制止，公共利益受到損害。

比較公民、社會(huì)團(tuán)體和檢察機(jī)關(guān)等不同類型資格主體，當(dāng)公共利益受到侵害時(shí)，公民自身權(quán)益也會(huì)大大受損，只有公民才是公共利益最終享有者，而其他主體只是受托者，代為保護(hù)公共利益。不可否認(rèn)的是在我國現(xiàn)行權(quán)力體制下，司法機(jī)關(guān)與社會(huì)團(tuán)體在一定程度上與行政機(jī)關(guān)是隸屬和依附關(guān)系，這使得司法機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體很難抗真正與行政機(jī)關(guān)抗衡。在限制公權(quán)力與保護(hù)公共利益中，公民應(yīng)是最積極、最活躍、最具感知性、最獨(dú)立的個(gè)體。由公民直接啟動(dòng)司法程序，確立其行政公益訴訟主力軍地位，可以及時(shí)有效對(duì)行政行為實(shí)行監(jiān)督，最大程度保護(hù)公共利益。

四、完善現(xiàn)行立法的建議

公民提起行政公益訴訟是實(shí)現(xiàn)憲法賦予監(jiān)督權(quán)的重要表現(xiàn)，行政公益訴訟是行政訴訟制度的有機(jī)組成部分，現(xiàn)行行政訴訟制度也不排斥公民具有行政公益訴訟的原告資格。憲法只是籠統(tǒng)的原則性的規(guī)定，公民對(duì)國家機(jī)關(guān)和國家工作人員有申訴、控告或檢舉的權(quán)利。要確立與被訴行政行為無法律上利害關(guān)系的公民、法人或其它組織提起行政公益訴訟的訴訟權(quán)，需要通過專門立法或修改法律。

筆者建議，在憲法的指導(dǎo)下，《行政訴訟法》第2條可以修改為：“與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為不服的，可以依法提訟。行政行為侵犯國家利益或者社會(huì)公共利益的，受行政行為影響的公民、法人或者其他組織可以依法提起行政公益訴訟?！薄肮瘛⒎ㄈ嘶蚱渌M織認(rèn)為行政行為侵害國家利益或社會(huì)公共利益的，可以向行政機(jī)關(guān)進(jìn)行建議或申訴，行政機(jī)關(guān)在60日內(nèi)不予答復(fù)的，公民、法人或者其他組織可以以自己的名義提起行政公益訴訟。”這樣就能從法律上保證公民擁有行政公益訴訟的原告資格，更好的監(jiān)督國家行政機(jī)關(guān)。

五、結(jié)語

綜上所述，法律應(yīng)通過修改《行政訴訟法》賦予公民以自己名義提起行政公益訴訟的原告資格，應(yīng)將行政公益訴訟制度建立并良性運(yùn)轉(zhuǎn)起來。在行政公益訴訟研究中，還有很多問題需要探討，比如公民、檢察院、社會(huì)團(tuán)體等資格主體間如何分工協(xié)作，如何建立保障監(jiān)督機(jī)制以及如何解決制度構(gòu)建的外部環(huán)境等問題。（作者單位： 河海大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

[1]馬懷德：《司法改革與行政訴訟制度的完善——修改建議稿及其理由說明書》，中國政法法學(xué)出版社2004年版。

[2]黃學(xué)賢、王太高：《行政公益訴訟研究》，中國政法大學(xué)出版社2008年版。

[3]張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論：原理與應(yīng)用》，法律出版社2003年版。

篇6

【關(guān)鍵詞】公益訴訟

原告資格

受案范圍

一、行政公益訴訟概述

隨著民眾法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府在面對(duì)公共利益問題時(shí)是否依法行政日益受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。正如一句古老的英國法諺所言：“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)（Justice must not only be done， but must be seen to be done）”?，F(xiàn)行公共利益保護(hù)機(jī)制中缺乏訴訟救濟(jì)機(jī)制，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)對(duì)其自身的違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督糾察顯然力度不夠。正如有學(xué)者指出：“與社會(huì)沖突及其危害程度的多樣性相適應(yīng)，人類解決社會(huì)沖突的手段也始終是多元的。并且，隨著人類文明的不斷發(fā)展，這種手段逐步趨于完善，社會(huì)及其成員對(duì)手段的選擇也越來越明智和恰當(dāng)”。[1]“法律對(duì)社會(huì)的功能主要是通過對(duì)利益的調(diào)整控制而實(shí)現(xiàn)的”。[2]。面對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中公共利益訴訟保護(hù)機(jī)制的缺失，如何運(yùn)用法律手段消除公共利益受損的不和諧因素，促進(jìn)和諧重慶建設(shè)，具有重要的研究價(jià)值。

行政訴訟制度確立的初衷是為了保障行政權(quán)的獨(dú)立行使，防止并排斥司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的僭越。但是二戰(zhàn)以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，西方普遍進(jìn)入了福利國家時(shí)代，行政訴訟的重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即對(duì)行政相對(duì)人利益的保護(hù)，以及對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督和制約，而這一轉(zhuǎn)變的顯著特征之一便是各國行政公益訴訟制度的建立和完善。

行政公益訴訟是針對(duì)國家公權(quán)機(jī)關(guān)的作為或不作為提起的訴訟，在訴訟過程中適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定。行政公益訴訟的關(guān)鍵在于“公益“二字，對(duì)于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價(jià)值定位，一直影響到整個(gè)訴訟結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，因此是行政公益訴訟的核心內(nèi)容。

首先，公益是由法律確認(rèn)和保障的一種正當(dāng)?shù)?、合法的?quán)益。法律上承認(rèn)公共利益，是各國的通例，最為典型的是對(duì)集會(huì)游行的法律控制，各國法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我國現(xiàn)行憲法的核心內(nèi)容也體現(xiàn)了維護(hù)公共利益的精神。而法律上既然確認(rèn)了公益的存在，在涉及重大社會(huì)公益的社會(huì)活動(dòng)中，就需要有代表公益的主體維護(hù)公益。行政機(jī)關(guān)作為國家和社會(huì)的管理者，在行政所涉足的領(lǐng)域，通常作為公益的代表，但是，在非法行政損害公益的情況下，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)自覺糾正錯(cuò)誤是不夠的。因此，法律上應(yīng)在行政權(quán)影響公益時(shí)，設(shè)定一個(gè)代表公益，發(fā)動(dòng)公益訴訟的訴訟主體，而在此方面的規(guī)定恰恰是我國現(xiàn)行法律的一大盲區(qū)。[3]

其次，公益所代表的主體具有不特定性和普遍性。公益是人們普遍具有的，是一般主體的利益而非個(gè)別主體的利益，具有法律化的主體普遍性。它是一個(gè)國家或社會(huì)中，全體公民整體利益的體現(xiàn)，屬于全體公民享有的利益，因此每個(gè)公民都是權(quán)利主體之一。[4]再次，公益的范圍在法律規(guī)定上表現(xiàn)為國家公共利益，社會(huì)公共利益，公眾或群體公共利益，公平競(jìng)爭的公共秩序等。這幾種利益之間存在交叉，并可能同時(shí)受到一個(gè)違法行政行為的侵犯。

目前在我國現(xiàn)行行政訴訟制度之下，特定的當(dāng)時(shí)人或由當(dāng)事人中的一人或數(shù)人作為代表可以通過行政自訴的途徑維護(hù)其利益不受侵害。但這一基于“訴訟利益”理論的傳統(tǒng)訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟(jì)途徑，在立法上不承認(rèn)公益訴訟的類型，否定了行政公訴存在的可能性，成為我國行政訴訟的一個(gè)重大制度缺陷。在對(duì)行政公益訴訟訴的探索和制度構(gòu)建過程中，對(duì)西方國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義使不能忽視的。

二、行政公益訴訟在西方國家的發(fā)展

（一）行政訴訟原告的范圍擴(kuò)大，大多國家開始承認(rèn)行政相對(duì)人基于公共利益具有原告資格。

福利行政和社會(huì)行政與公民生活密切相關(guān)，若公民或社會(huì)組織對(duì)這部分行政行為不具有原告資格，則不利于公民權(quán)利。于是，行政訴訟的價(jià)值逐漸地轉(zhuǎn)向保護(hù)行政相對(duì)人利益監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)上來。針對(duì)行政訴訟中的這些變化，美國著名行政學(xué)者伯納德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了?！痹诿绹皯椃ㄔ试S國會(huì)授權(quán)人和人對(duì)此爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護(hù)公益也行?！盵5]在英國，“行政訴訟的申請(qǐng)人除作為公民，關(guān)注警方履行其貫徹實(shí)施有關(guān)法律義務(wù)外，并無個(gè)人特別利害關(guān)系”，法院對(duì)這樣的申請(qǐng)人“不僅沒有反對(duì)他缺乏訴訟資格問題，相反，強(qiáng)調(diào)他提起訴訟是為了公眾做了一件好事?！盵6]在日本和法國，頁允許普通公民提起客觀之訴，擴(kuò)大參與行政過程的利害關(guān)系人的范圍，其權(quán)利或利益直接受到行政行為影響的行政管理直接相對(duì)人、甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，已成為現(xiàn)代性法發(fā)展的最重要趨勢(shì)之一。

（二）可訴行政行為種類增多，各國行政訴訟受案范圍不斷拓展。

隨著行政公益訴訟制度在各國的普遍確立和發(fā)展實(shí)施，與之相適應(yīng)的是行政訴訟的受案范圍也呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。行政訴訟法對(duì)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的保護(hù)，不再僅限于人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，而且還包括了環(huán)境以及生態(tài)平衡利益等許多人共同享有的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值的保護(hù)。另外，由于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，西方國家傳統(tǒng)的公眾利益范疇已經(jīng)拓展到消費(fèi)品質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、城市發(fā)展、社會(huì)治安、反對(duì)壟斷以及現(xiàn)代文明帶來的新的社會(huì)事務(wù)，從而擴(kuò)展了行政訴訟或司法審查的領(lǐng)域，加強(qiáng)了對(duì)公共利益的保護(hù)。具體而言，在美國凡是因行政機(jī)關(guān)的行政行為而使公民或組織的法定權(quán)利受到不法侵害或受到不利影響或損害，不論抽象行政行為還是具體行政行為，均可納入行政訴訟受案范圍；英國判例法也明確規(guī)定，凡是被認(rèn)為違背“越權(quán)原則”的行政行為（包括抽象行政行為和具體行政行為）均屬于行政訴訟范圍。在法國，出判例所排除的情況，行政機(jī)關(guān)的一切決定，不論采取何種形式，不論是口頭或書面的，明顯的或默示的，均可提起訴訟。德國也規(guī)定了認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行政行為違法，或者向行政機(jī)關(guān)主張權(quán)利的，均可向法院提起訴訟。

總之，對(duì)于國外相關(guān)制度及其發(fā)展趨勢(shì)的分析考察，對(duì)于建立我國科學(xué)、系統(tǒng)、全面的行政公益訴訟制度將具有重要的借鑒意義。

三、建立我國行政公益訴訟制度的現(xiàn)實(shí)意義及制度構(gòu)建

（一）一個(gè)案件引發(fā)的問題

某市規(guī)劃局在一著名的文化名勝邊建造樓房，其建筑風(fēng)格和文化名勝的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改風(fēng)格的建議，規(guī)劃局沒有采納，該市民就以規(guī)劃局破壞文化名勝環(huán)境為由將市規(guī)劃局告上法庭，提起了行政訴訟，要求規(guī)劃局撤銷該建筑物的繼續(xù)施工，恢復(fù)原樣。當(dāng)?shù)胤ㄔ何词芾?，理由是?guī)劃局的規(guī)劃方案和建筑施工并未對(duì)該市民的利益產(chǎn)生侵害。該市民不服，認(rèn)為保護(hù)文化名勝是每個(gè)人的責(zé)任，規(guī)劃局的行為嚴(yán)重影響了景觀的效果，實(shí)際上已經(jīng)對(duì)市民產(chǎn)生了潛在的影響，所以自己有權(quán)利向法院提起訴訟。

從這個(gè)案例中可以看出，如果根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法，該市民的訴訟請(qǐng)求將不予受理。第一規(guī)劃局的行為是內(nèi)部的規(guī)劃行為，不是針對(duì)行政相對(duì)人的具體行政行為，對(duì)市民本人不會(huì)產(chǎn)生人身、財(cái)產(chǎn)等方面的侵害。故法院不受理。第二 法律法規(guī)授權(quán)的組織，事業(yè)團(tuán)體，群眾組織可以對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提起行政訴訟，在這個(gè)案件中，環(huán)保局或者其他的合法的群眾組織、團(tuán)體可以對(duì)規(guī)劃局的規(guī)劃向法院提起訴訟。個(gè)人沒有資格提起行政訴訟。

本案提出了一個(gè)非常值得探討的理論和實(shí)務(wù)問題：公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之外的權(quán)利能否通過行政訴訟程序獲得救濟(jì)？或者說侵犯公益的行政爭議是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？

第一 規(guī)劃局的一部分職能就是進(jìn)行合理的城市規(guī)劃，它的方案將影響整個(gè)城市的布局，每一位城市居民與外來客人都潛在地受到了規(guī)劃局的影響，規(guī)劃不當(dāng)實(shí)際上已經(jīng)侵害了城市居民與外來客人的利益。在文化名勝邊建造風(fēng)格不同的建筑，降低了文化名勝的觀賞和游覽水平，所以法院應(yīng)該受理此案，撤銷規(guī)劃局的規(guī)劃方案，當(dāng)然在目前的司法解釋和行政訴訟法中找不到相關(guān)條款受理和判決此類案件，這就需要《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的修訂，在司法解釋中增加此類內(nèi)容。

第二 精神影響是否可以提起行政訴訟？規(guī)劃局的行為對(duì)其他部門和群眾的利益并未造成影響，而且城市建設(shè)規(guī)劃是規(guī)劃局的職能之一。對(duì)其他部門與群眾有影響的，是精神上的影響，新的建筑讓市民感到不舒服，讓游客的游覽興致大大降低。這些都屬于精神上的影響，對(duì)于這種訴訟是否應(yīng)該受理，就應(yīng)該啟用社會(huì)意向，即廣泛征求群眾以及相關(guān)部門的意見，讓精神影響的相關(guān)人、單位來決定是否撤銷規(guī)劃局的行為。

行政訴訟法的受案范圍在一定程度上不能夠滿足社會(huì)上出現(xiàn)的一些沖突解決?！缎姓V訟法》規(guī)定公民、法人對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的具體行政行為可以起訴，而實(shí)際生活中，有許多行為主體并沒有“行政機(jī)關(guān)”的外衣，卻進(jìn)行著“實(shí)質(zhì)上的行政行為”，比如曾經(jīng)發(fā)生過的“學(xué)生告學(xué)?！薄ⅰ白闱蚓銟凡扛孀銋f(xié)”的事情。法律規(guī)定的不明確，使這方面的訴訟之路還很不暢通。這些案件的“夭折”對(duì)現(xiàn)行的法律提出了挑戰(zhàn)，這個(gè)挑戰(zhàn)希望法律能鮮明地告訴人們，它所確立的司法審查制度是只對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為，還是針對(duì)所有的“實(shí)質(zhì)行政行為”，而這正是行政公益訴訟所能解決的關(guān)鍵問題。

（二）在我國設(shè)立行政公益訴訟的重要意義

因而在我國，現(xiàn)實(shí)生活中行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在。特別是在目前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，權(quán)力腐敗的問題十分突出，行政機(jī)關(guān)或其工作人員惡意串通相對(duì)人違法行使行政職權(quán)，侵害公共利益的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。而且，行政行為侵害公益的行為雖然可以有多種救濟(jì)方式，但無可否認(rèn)，行政訴訟方式是一種更有效的選擇，同時(shí)也符合法治的原則。因?yàn)樾姓V訟的目的既是提供權(quán)利救濟(jì)，也是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政。在違法行政行為侵害公共利益的情況下，通過司法審查的方式，不僅可以使受侵害的公共利益得到救濟(jì)，而且可以使違法的行政行為得到監(jiān)督和糾正。行政公益訴訟有助于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、提高執(zhí)法水平，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約[7]；而且行政公益訴訟符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則，能夠積極有效的保護(hù)受害人和整個(gè)社會(huì)的利益，對(duì)于可能或已經(jīng)危害社會(huì)公共利益的行為均可依法提起訴訟，充分體現(xiàn)其防患于未然的御前功能。實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化[8]；最后，行政公益訴訟的設(shè)立也是我國“入世”后完善行政審判制度的重要內(nèi)容之一，要順應(yīng)國際潮流，于國際相接軌，就應(yīng)當(dāng)在補(bǔ)足這一方面的缺失，否則在國際交流中，容易導(dǎo)致一部分利益得不到應(yīng)有的保障。

轉(zhuǎn)貼于 （三）建立我國行政公益訴訟制度的幾點(diǎn)構(gòu)想

1.關(guān)于行政公益訴訟的原告資格

從西方國家行政公益訴訟制度的實(shí)踐來看，要發(fā)揮行政訴訟制度在維護(hù)公共利益的作用，就必須突破原告資格的規(guī)定，使各種不同利益在受到侵害時(shí)都可以進(jìn)入訴訟程序。以前狹義的嚴(yán)格的原告資格概念已經(jīng)被證明不能充分適應(yīng)當(dāng)今法律制度中公共利益要求的情況下，基于任何理由而對(duì)原告資格進(jìn)行的限制都是與現(xiàn)代法治主義原則背道而馳的。不但不利于維護(hù)法律的尊嚴(yán)，加快法律的普及，而且還可能助長行政機(jī)關(guān)的官僚作風(fēng)，使他們對(duì)公共利益漠視不顧，將造成更多的利益侵害。

而根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會(huì)組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系。不具有這種關(guān)系的人是不能提起行政訴訟的。但是這種一以貫之的做法已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。解釋第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對(duì)該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規(guī)定較之于行政訴訟法第2條規(guī)定的認(rèn)為具體行政行為侵犯合法權(quán)益來說，不易大大擴(kuò)充了行政訴訟原告資格范圍。因?yàn)榘凑胀ǔ５挠^點(diǎn)，法律上利害關(guān)系有直接與間接之分，也有切身利益關(guān)系與非切身利益關(guān)系之分。與某一具體行政行為有直接利害關(guān)系的人享有原告資格，同樣有間接利害關(guān)系甚至可能利害關(guān)系的人也都應(yīng)該具有原告資格。法院對(duì)訴訟資格的審查應(yīng)當(dāng)是質(zhì)量上的審查而不是數(shù)量上的審查，只要原告收到了“可以辨認(rèn)的輕微的事實(shí)上的損害”，就足以確定其有訴訟資格，不論這種損害多么間接，因果關(guān)系多么微弱。[9]這樣，從理論上講，任何損害公益的行為都與公民或其他社會(huì)組織存在某種形式上的利害關(guān)系而使他們具有了原告資格。

2.關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍

目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發(fā)揮。究其原因，有立法方面的因素，但更多的卻是原子司法實(shí)踐的慣性。為此，有識(shí)之士紛紛指出應(yīng)該逐步擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，這種意見無疑是正確的。行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大，會(huì)促進(jìn)行政公益訴訟制度的建立，反過來又將帶動(dòng)行政訴訟受案范圍的進(jìn)一步拓寬。

首先，應(yīng)擴(kuò)大公民、法人合法權(quán)益的保障范圍。除原有的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，行政主體違法行政行為侵犯公民、法人的勞動(dòng)權(quán)，受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、環(huán)境權(quán)等合法權(quán)益的行政案件也應(yīng)當(dāng)允許提起行政公益訴訟。

其次，應(yīng)擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)違法不作為而侵犯公民、法人合法權(quán)益的行政案件范圍侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數(shù)表現(xiàn)為不作為。因?yàn)槭芎φ呤菄一蛘呷w人民，侵害人——行政機(jī)關(guān)本身就是這種利益的法定保護(hù)人，所以，在意保護(hù)個(gè)體利益為宗旨的中國現(xiàn)行行政訴訟制度上沒有法律救濟(jì)的手段。這是迫切需要改進(jìn)的?，F(xiàn)行的行政訴訟法第11條有關(guān)款項(xiàng)內(nèi)容有部分屬于行政不作為案件而納入受案范圍，但過于狹窄，應(yīng)予擴(kuò)大。對(duì)行政不作為而侵犯公民、法人的合法權(quán)益，如對(duì)重大污染行為，行政機(jī)關(guān)不處理的，應(yīng)允許提起公益訴訟，以督促行政機(jī)關(guān)勤政高效，防止互相扯皮推諉。

再次，對(duì)部分違法的，抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個(gè)人合法權(quán)益的，應(yīng)允許提起行政公益訴訟，在實(shí)踐中，由于對(duì)抽象行政行為缺乏相應(yīng)的程序約束和法制監(jiān)督，其侵犯公民、法人合法權(quán)益的情形屢見不鮮。相比較而言，抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關(guān)系更為密切，因而損害公益的可能性更大。然而根據(jù)行政訴訟法第2條規(guī)定，只有具體行政行為才能進(jìn)入司法審查的范圍，抽象行政行為不具有可訴性。如此一來，大量的因抽象行政行為引發(fā)的公共利益之損害均被排除在行政訴訟之外。根據(jù)目前《行政訴訟法》第53條實(shí)際上已賦予人民法院對(duì)規(guī)章有一定程度的司法審查權(quán)，法律評(píng)價(jià)權(quán)和選擇適用權(quán)，那么對(duì)規(guī)章以下的抽象行政行為實(shí)施司法審查也應(yīng)是順理成章的。此外，解釋第1條放棄了對(duì)具體行政行為內(nèi)涵進(jìn)行界定的做法，而且將受害范圍圈定為行政行為，并對(duì)不可訴的行政行為作了列舉。這樣一來，就使得行政訴訟實(shí)踐中完全可以將那些損害相對(duì)人合法權(quán)益、包括損害公共利益的行政行為納入訴訟的范圍之內(nèi)，而不必判別他們究竟是具體行政行為還是抽象行政行為。但同時(shí)考慮到抽象行政行為涉及面廣，并且有一定的政策性，如果允許任何一個(gè)相對(duì)人提起訴訟，確有不便之處，因此可以規(guī)定只有由檢察機(jī)關(guān)和有關(guān)社團(tuán)組織提起行政公益訴訟，以示慎重。

四、結(jié)語

由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，新科技的廣泛適用，生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的涉及面越來越廣，社會(huì)的一體化進(jìn)程日益加劇，因而涉及國家、社會(huì)公共利益的事物和領(lǐng)域越來越多，在這些活動(dòng)中，或者沒有直接的受害人，或者當(dāng)事人由于各種原因不能很好地履行職責(zé)，致使國家、社會(huì)公共利益不能切實(shí)得到保護(hù)。此時(shí)，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認(rèn)有訴的利益而擴(kuò)大當(dāng)事人的資格，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)造成國家和社會(huì)公共利益損失的行為進(jìn)行監(jiān)督，就可以避免權(quán)力以及監(jiān)督權(quán)力活動(dòng)的黑箱運(yùn)作，這既符合民主與法制的發(fā)展潮流，也更有助于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立。行政公益訴訟制度的出現(xiàn)，充分說明了公民法律、權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，使社會(huì)進(jìn)步的顯著標(biāo)志。本文認(rèn)為，即使根據(jù)現(xiàn)行法律，對(duì)損害公益的訴訟尚不能作出實(shí)體判決，但為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法監(jiān)督職能，針對(duì)個(gè)案向有關(guān)單位或部門發(fā)出司法建議，并結(jié)合研究借鑒外國相關(guān)制度，大膽創(chuàng)新，以司法實(shí)踐推動(dòng)立法。改革是漸進(jìn)的，法律是在社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步中不斷修正的，不斷提高法律的權(quán)威性和全面性，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會(huì)推動(dòng)我國行政訴訟制度的發(fā)展和行政法治的進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)

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[7] 梁慧星：《關(guān)于公益訴訟》，載《私法研究》第1卷，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第365頁。

篇7

    在危險(xiǎn)和實(shí)害極易擴(kuò)散的工業(yè)時(shí)代,建立公益訴訟制度的必要性不言而喻,我國立法也作出了積極的回應(yīng)。然而,由誰來提起公益訴訟,尤其是檢察機(jī)關(guān)是否有資格提起公益訴訟,卻不無爭議。民事訴訟法修正案(草案)一稿規(guī)定,對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為,有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以向人民法院提起訴訟。草案二審稿將該條款中的“有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體”修改為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”,最終獲得通過的民事訴訟法修正案又將“有關(guān)社會(huì)團(tuán)體”修改為“有關(guān)組織”,但仍未明確具體的訴訟主體,只是交由相關(guān)的法律解決。早自1997年地方檢察機(jī)關(guān)就已經(jīng)開始了參與公益訴訟的實(shí)踐探索,2011年7月召開的第十三次全國檢察工作會(huì)議更是明確要求,“一二五”時(shí)期檢察機(jī)關(guān)要充分發(fā)揮檢察職能作用,積極穩(wěn)妥探索開展公害污染等案件的督促起訴、支持起訴和公益訴訟。由檢察機(jī)關(guān)積極踐行的公益訴訟模式,盡管實(shí)踐中開展的如火如荼,卻一直處于“摸著石頭過河”的狀態(tài),既無明確法律依據(jù)、又有重大理論爭議,既名不正、亦言不順,因而在具體的程序設(shè)計(jì)上也面臨一系列的難題。為檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的主體資格正名,既是統(tǒng)一各地檢察機(jī)關(guān)公益訴訟司法實(shí)踐的理論前提,也是促進(jìn)民事訴訟立法及公益訴訟制度完善的有益舉措。

    二、正反兩面的理論爭議

    就立法層面而言,現(xiàn)有的法律沒有正面規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的民事公益訴訟權(quán)。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟在我國只能算作一項(xiàng)司法試驗(yàn),而試驗(yàn)的前提性問題——檢察機(jī)關(guān)是否有資格作為民事公益訴訟的主體,在理論層面尚存有較大的爭議。主流的觀點(diǎn)持肯定的態(tài)度,認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的國家專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其作為社會(huì)公共利益的代表與作為法律監(jiān)督者的身份合而為一,這是其介入民事公益訴訟堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。{1}處于少數(shù)說但卻十分有力的觀點(diǎn)認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)若是作為公益訴訟的原告,其法律監(jiān)督者的身份將打破民事訴訟角色分配格局、制約民事訴訟當(dāng)事人處分原則運(yùn)用、弱化民事訴訟權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則、違背民事訴訟原被告地位平等原則,因此不宜作為公益訴訟的原告。{2}

    概括而言,否定檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟主體資格的理由主要有以下五點(diǎn):

    1.現(xiàn)有的民事訴訟程序規(guī)范不足以支撐檢察機(jī)關(guān)作為民事訴訟當(dāng)事人的合理性。否定說認(rèn)為,依照傳統(tǒng)的訴權(quán)理論,訴權(quán)與實(shí)體權(quán)利緊密相聯(lián),享有訴權(quán)的人,必須為訴訟標(biāo)的實(shí)體權(quán)利義務(wù)的承受者。現(xiàn)代民事訴訟中,雖然程序意義上的訴權(quán)與實(shí)體意義上的訴權(quán)在一定的領(lǐng)域出現(xiàn)了分離的趨勢(shì),但這同樣不能成為我國檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的依據(jù)。即便是支持訴權(quán)分離理論的訴訟信托制度也不足以肯定檢察機(jī)關(guān)介入民事訴訟的合理性。因?yàn)樵V訟信托的運(yùn)作前提是起訴人有實(shí)體法的授權(quán),它是一種法定訴權(quán)。{3}

    2.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟因自身角色沖突而導(dǎo)致民事訴訟的合理架構(gòu)失衡。否定說認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟后,勢(shì)必出現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中具有原告與法律監(jiān)督者雙重身份的狀況。從檢察機(jī)關(guān)作為訴訟原告身份的視角觀察公益訴訟的結(jié)構(gòu),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)處于與對(duì)方當(dāng)事人平等的對(duì)立狀態(tài)的訴訟地位,法院代表國家行使審判權(quán)居中根據(jù)雙方當(dāng)事人對(duì)抗的具體情況對(duì)案件作出公正的裁判。如果從檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督者身份的視角審視公益訴訟的訴訟結(jié)構(gòu),檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)處于與法院平等的法律地位。從這一側(cè)面來審視民事公益訴訟的結(jié)構(gòu),檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上處于與行使審判權(quán)的法院平等的法律地位,這就必然使得公益訴訟的訴訟結(jié)構(gòu)難以繼續(xù)保持民事訴訟結(jié)構(gòu)應(yīng)有的平衡對(duì)稱狀況。{4}

    3.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟會(huì)造成和行政機(jī)關(guān)職能上的沖突。否定說針對(duì)環(huán)境公益訴訟指出,檢察機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)均為環(huán)境公益保護(hù)的國家機(jī)關(guān),兩者之間有著明確的職能分工。針對(duì)環(huán)境犯罪行為,由檢察機(jī)關(guān)提起刑事訴訟,以訴訟機(jī)制施行刑罰處罰,檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)著社會(huì)公益者的角色。而針對(duì)其他環(huán)境違法行為,則是由環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)通過行政執(zhí)法給予直接處罰,以非訴訟機(jī)制的方式承擔(dān)著社會(huì)公益的責(zé)任。如果檢察機(jī)關(guān)以環(huán)境公益的名義提起民事訴訟,那么只能針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)管轄的環(huán)境違法行為,如此一來勢(shì)必會(huì)引起檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)職責(zé)上的重疊和沖突。從國家機(jī)構(gòu)職能設(shè)置的合理性來看,檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟屬于多余。{5}

    4.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟會(huì)造成檢察權(quán)的無限膨脹。否定說認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域介入民事訴訟標(biāo)志著檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟領(lǐng)域的擴(kuò)張。這種擴(kuò)張一旦形成將一發(fā)而不可收拾,導(dǎo)致檢察機(jī)構(gòu)的無限膨脹,政府財(cái)政開支的不斷增大,乃至無法承受。{6}無獨(dú)有偶,否定檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟主體資格的學(xué)者也認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟會(huì)造成檢察監(jiān)督權(quán)的進(jìn)一步膨脹,進(jìn)而破壞既有的國家權(quán)力配置格局。{7}

    5.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟是對(duì)訴訟正義程序的削弱。否定說認(rèn)為,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制約了民事訴訟當(dāng)事人處分原則。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告,其處分權(quán)的行使,既體現(xiàn)了對(duì)私人利益的處分,又體現(xiàn)了對(duì)社會(huì)公共利益的處分。顯然,檢察機(jī)關(guān)對(duì)私人利益的處分權(quán),超越了檢察權(quán)的權(quán)力界限,構(gòu)成了無權(quán)處分。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟弱化了民事訴訟權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則。檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的原告,其訴訟權(quán)利義務(wù)具有非對(duì)等性,尤其是當(dāng)檢察機(jī)關(guān)作為原告被反訴而成為被告時(shí)。在出現(xiàn)反訴的情況下,檢察機(jī)關(guān)會(huì)被置于被告地位,此時(shí)如果法院判決檢察機(jī)關(guān)敗訴,那么檢察機(jī)關(guān)如何承擔(dān)敗訴的結(jié)果?反之,如果禁止被告提起反訴,就限制了被告的權(quán)利,違反了民事訴訟對(duì)等原則以及程序正義的要求。{8}

    三、對(duì)否定說的否定

    檢察機(jī)關(guān)能否提起民事公益訴訟?檢察機(jī)關(guān)如何參與民事公益訴訟?這是兩個(gè)不同層次的問題。不能以檢察機(jī)關(guān)參與民事公益訴訟可能遇到的程序難題就斷然否定其主體資格,相關(guān)的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體作為民事公益訴訟的原告也會(huì)遇到同樣的程序難題,這屬于邏輯上的本末倒置,否定說的許多論據(jù)都犯了這一邏輯錯(cuò)誤。否定說也沒有從反向的角度回答,既然檢察機(jī)關(guān)可以代表國家提起刑事訴訟,為什么就不能代表公益提起民事、行政訴訟?基于監(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)定位以及民刑訴訟構(gòu)造的差異,就一定能否定檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟權(quán)?以下即對(duì)否定說的上述五點(diǎn)理由逐一反駁。

    關(guān)于“現(xiàn)有的民事訴訟程序規(guī)范不足以支撐檢察機(jī)關(guān)作為民事訴訟當(dāng)事人的合理性”。

    這一點(diǎn)已被民事訴訟理論發(fā)展和立法修改所推翻。首先,傳統(tǒng)的實(shí)體利害關(guān)系當(dāng)事人在現(xiàn)代社會(huì)早已被訴訟法上的當(dāng)事人概念所取代。{9}隨著社會(huì)的發(fā)展,出現(xiàn)了大量擴(kuò)散性利益、集合性利益以及個(gè)人同類型利益遭受損害,卻缺乏有效個(gè)別性司法救濟(jì)的途徑,因而現(xiàn)代型訴訟、集團(tuán)訴訟、團(tuán)體訴訟等新型訴訟制度相繼誕生。在這些新型訴訟制度中,起訴者并非總是存在自己的利益,因而要求訴訟實(shí)施權(quán)人具有自己獨(dú)立的法律利益過于苛刻,也不符合現(xiàn)實(shí),不應(yīng)該將其作為訴訟實(shí)施權(quán)的構(gòu)成要件。{10}以德日為代表的大陸法系民事訴訟理論的正當(dāng)當(dāng)事人概念,就并非一概取決于是否具有實(shí)體利害關(guān)系,在一些特殊案件中訴訟因素可以決定正當(dāng)當(dāng)事人的主體身份。在英美法系國家如美國,隨著環(huán)境問題訴訟、歧視問題訴訟等現(xiàn)代型訴訟出現(xiàn),當(dāng)事人適格的范圍也大為拓寬。現(xiàn)在,提起訴訟的人不一定受法律上權(quán)利義務(wù)關(guān)系的影響,只要對(duì)案件具有事實(shí)上的利害關(guān)系的人,就構(gòu)成當(dāng)事人適格。{11}

    其次,即使是恪守“實(shí)體利害關(guān)系當(dāng)事人”的概念,檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的起訴主體也是有理有據(jù)的。不同于個(gè)人利益,公共利益因體現(xiàn)的是一種“社會(huì)整體利益”{12}而等同于嚴(yán)格意義上的國家利益。國家由國家機(jī)器組成,國家利益由國家機(jī)關(guān)代表。通常認(rèn)為,行政機(jī)關(guān)是國家利益的直接代表。在我國,檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),更有資格代表國家維護(hù)公共利益。質(zhì)言之,檢察機(jī)關(guān)和公共利益之間具有實(shí)體利害關(guān)系。這也是檢察機(jī)關(guān)刑事公訴權(quán)的理論依據(jù)。

    最后,從訴訟法理的角度而言,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的確是一種法定的訴訟信托。{13}如果說在民事訴訟法修改之前,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟尚缺乏明確的實(shí)體法的授權(quán),那么在2012年修正的民事訴訟法第五十五條就打破了這一局面,對(duì)公益訴訟主體的規(guī)定將促使其他相關(guān)實(shí)體法的修改,進(jìn)而賦予檢察機(jī)關(guān)及其他國家機(jī)關(guān)公益訴訟權(quán),否定說的這一理由也將不復(fù)成立。

    關(guān)于“因角色沖突而導(dǎo)致民事訴訟結(jié)構(gòu)失衡”。

    檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟,因身兼法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和民事訴訟原告兩種角色導(dǎo)致民事訴訟合理架構(gòu)失衡的理由,純屬對(duì)公益訴訟的誤解和不必要的擔(dān)心。

    1.如果否定說的這一理由能夠成立,那么否定說贊成行政機(jī)關(guān)(如環(huán)保部門)作為民事公益訴訟原告的觀點(diǎn),{14}就屬于用自己的矛攻破自己的盾。以環(huán)保機(jī)關(guān)為例,其法定職責(zé)之一就是對(duì)重大環(huán)境問題的監(jiān)督管理,環(huán)保機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟也是兼具環(huán)境的監(jiān)督保護(hù)機(jī)關(guān)和原告兩種身份。果真如否定說所言,那么除了個(gè)人之外,還有什么主體提起公益訴訟根本不會(huì)導(dǎo)致民事訴訟結(jié)構(gòu)的失衡?

    2.公益訴訟本身就不等同于私益訴訟。公益訴訟案件涉及到不特定的主體的利益,因此,意思自治原則和處分權(quán)原則不再是絕對(duì)的,干預(yù)原則在一定領(lǐng)域要發(fā)揮作用。{15}之所以要由個(gè)人以外的國家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體提起公益訴訟,就是因?yàn)榍趾怖娴闹黧w往往掌握著較為強(qiáng)勢(shì)的資源,個(gè)人難以與之抗衡,所以在一定場(chǎng)合要選擇由國家機(jī)關(guān)或社會(huì)團(tuán)體提起訴訟,以切實(shí)維護(hù)公共利益。

    3.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟不存在真正的角色沖突。這一點(diǎn)和刑事附帶民事訴訟相似。刑事附帶民事訴訟本質(zhì)上仍屬于民事訴訟的范疇。檢察機(jī)關(guān)為追索國家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)提起的附帶民事訴訟,按照否定說的觀點(diǎn)也存在同樣的問題,但卻很少有學(xué)者以此去質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)提起刑事附帶民事訴訟的正當(dāng)性。檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中雖然也是法律監(jiān)督者,但它作為原告的外在角色沖突也由于其作為原告并不存在自身的直接利益而得到化解,它作為原告和作為監(jiān)督者的目的都在于保護(hù)國家和社會(huì)利益,無論訴訟結(jié)果如何,都與其民事利益無關(guān)。{16}檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)在具體的公益訴訟中只是一般意義上抽象的監(jiān)督,監(jiān)督機(jī)關(guān)和原告的兩種身份不存在實(shí)質(zhì)的沖突。

    4.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟不會(huì)導(dǎo)致民事訴訟的合理架構(gòu)失衡。一方面,檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的一方當(dāng)事人,也應(yīng)當(dāng)遵守民事訴訟法律規(guī)范,不能逾越民事訴訟當(dāng)事人訴訟地位平等這一基本原則的藩籬。檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中處于原告的地位,與被告具有平等的訴訟權(quán)利和訴訟義務(wù),并不享有凌駕于原、被告之上的訴訟特權(quán)。另一方面,檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟的原告,也不會(huì)干擾法院的審判。法院依法獨(dú)立審判是來自憲法的賦權(quán),不管是在民事訴訟、行政訴訟還是刑事訴訟中,當(dāng)事人的地位如何都不能對(duì)法院的審判造成干涉。如果擔(dān)心這一點(diǎn),那么行政機(jī)關(guān)也不應(yīng)當(dāng)作為民事公益訴訟的當(dāng)事人,行政機(jī)關(guān)和法院也同屬國家機(jī)關(guān),兩者也具有“親和性”。{17}

篇8

關(guān)鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點(diǎn)

早在古羅馬時(shí)期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個(gè)人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時(shí)期市民為維護(hù)公共利益及社會(huì)秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機(jī)關(guān)和相關(guān)的團(tuán)體和個(gè)人，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)侵犯國家利益、社會(huì)公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對(duì)人法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個(gè)基本特點(diǎn)。

第一，行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會(huì)公共利益，即為社會(huì)全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會(huì)生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護(hù)道德的利益、保護(hù)社會(huì)資源(的利益以及經(jīng)濟(jì)、政治和文化進(jìn)步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會(huì)的生活并以政治組織社會(huì)名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國家、社會(huì)公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會(huì)，促使形成良好社會(huì)秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財(cái)產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會(huì)公共利益，或?qū)液蜕鐣?huì)公共利益具有損害的潛在可能，特定國家機(jī)關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對(duì)于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當(dāng)。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟和機(jī)關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟(jì)者本人權(quán)益，而是含請(qǐng)求糾正國家機(jī)關(guān)或公共團(tuán)體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認(rèn)為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會(huì)通過制定法律，授權(quán)私人或團(tuán)體為了公共利益，針對(duì)官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當(dāng)事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對(duì)國家機(jī)關(guān)的行為導(dǎo)致公共資金的流失或公共資金的不當(dāng)支出。職務(wù)履行令請(qǐng)求訴訟，是指當(dāng)國家行政機(jī)關(guān)不作為時(shí)，要求法院做出判決，責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行其職務(wù)。”

除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對(duì)公共利益予以司法保護(hù)的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實(shí)地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟(jì)層面考慮即是以較小的司法投入保護(hù)了較大范圍的社會(huì)利益，因而對(duì)于防止社會(huì)公益遭受無法彌補(bǔ)的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來在行政訴訟上對(duì)原告資格的要求大大降低了：從直接相對(duì)人到間接相對(duì)人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗(yàn)證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當(dāng)代社會(huì)根基和結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會(huì)公共權(quán)利的司法保護(hù)

公民權(quán)利受到尊重和保護(hù)的程度，是一國法治發(fā)展?fàn)顩r和人權(quán)受保護(hù)水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實(shí)際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，實(shí)體權(quán)利必須有切實(shí)有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實(shí)為實(shí)質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實(shí)施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?/p>

無救濟(jì)即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟(jì)措施方是一個(gè)最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟(jì)應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制較之其它權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會(huì)取決于或然性或偶然性，或取決于某個(gè)有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個(gè)表現(xiàn)?！?、私人力量對(duì)國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個(gè)歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對(duì)社會(huì)公共性利益造成損害，對(duì)人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個(gè)人沒有資格對(duì)此提訟，從而使這類損害無法進(jìn)入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項(xiàng)權(quán)力授予某一機(jī)關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個(gè)機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)控；這另外一個(gè)機(jī)關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個(gè)機(jī)關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機(jī)制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機(jī)制也需要有一個(gè)前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機(jī)關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實(shí)上，政府機(jī)關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團(tuán)和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系。結(jié)果往往導(dǎo)致，各種權(quán)力日益聚合為一個(gè)相對(duì)封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴(kuò)張的趨勢(shì)，運(yùn)作效率愈來愈低下，造成社會(huì)資源的極度浪費(fèi)；同時(shí)也堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟(jì)的不合理現(xiàn)象。由此也在實(shí)踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個(gè)必然需要，也即通過動(dòng)用私人的力量對(duì)國家公權(quán)進(jìn)行制約，以充分發(fā)揮公民和團(tuán)體在保護(hù)公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個(gè)人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會(huì)直接使個(gè)人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個(gè)人更愿意坐享別人對(duì)公共利益的奉獻(xiàn)。這種“搭便車”的心理使得個(gè)人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動(dòng)機(jī)。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時(shí)，由它代表國家、社會(huì)或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認(rèn)為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機(jī)關(guān)

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國學(xué)術(shù)界有不同的觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)處于當(dāng)事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)也是公共利益的代表，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟時(shí)，處于公訴人的地位。第三種觀點(diǎn)更符合我國法律邏輯，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動(dòng)該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機(jī)關(guān)的目的在于維護(hù)國家和社會(huì)公共利益，對(duì)違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當(dāng)然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的當(dāng)然職責(zé)，因此檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)除了代表公共利益外，還肩負(fù)著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時(shí)，它還有責(zé)任對(duì)該訴訟的公正性、合法性進(jìn)行監(jiān)督，因此它既是者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費(fèi)者協(xié)會(huì)、環(huán)保協(xié)會(huì)等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責(zé)相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)等困境。

2、公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會(huì)公共利益的非營利性質(zhì)的法人，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢(shì)：現(xiàn)在美國法院已承認(rèn)一些保護(hù)歷史文物的公民團(tuán)體，公共福利社團(tuán)、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織權(quán)的國家還有德國、日本和英國。我國臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團(tuán)法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關(guān)系，授予訴訟實(shí)施權(quán)者，得為公共利益提訟”。

篇9

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟可行性

對(duì)于環(huán)境公共利益的保護(hù)，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護(hù)模式，即由國家作為公共利益的代表來維護(hù)環(huán)境公益。然而，對(duì)于沒有監(jiān)督與制約機(jī)制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴(kuò)張性和腐蝕性，是每一個(gè)掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護(hù)同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的巨大潛力，是促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢(shì)。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時(shí)，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨(dú)立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨(dú)立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個(gè)方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及個(gè)人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會(huì)組織及個(gè)人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

3.環(huán)境行政公益訴訟的對(duì)象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)公共利益，而非提訟當(dāng)事人自己的私利。

二、建立環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)

環(huán)境行政公益訴訟制度將成為鼓勵(lì)公民參與環(huán)境管理，加強(qiáng)對(duì)破壞環(huán)境的行政行為進(jìn)行監(jiān)督，減少因環(huán)境糾紛導(dǎo)致社會(huì)問題的重要手段。環(huán)境行政公益訴訟的建立，主要理論依據(jù)體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

1.環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)理論認(rèn)為，環(huán)境法律關(guān)系的主體擁有享有適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。具體而言，就是有在良好，健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利，有在環(huán)境保護(hù)方面監(jiān)督、檢舉、控告和訴訟的權(quán)利等。因此，公民的環(huán)境權(quán)利遭到行政行為侵犯的時(shí)候，不管是否為直接利害關(guān)系人，均有權(quán)提訟，要求相關(guān)部門追究法律責(zé)任。環(huán)境權(quán)理論的興起為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎(chǔ)。

2.我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)”。環(huán)境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財(cái)產(chǎn)，任何人不能對(duì)其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權(quán)的，因而政府作為委托人有責(zé)任管理好這些財(cái)產(chǎn)。

當(dāng)行政機(jī)關(guān)只注重本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入的增加，而對(duì)日益惡化的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象漠然視之，行政機(jī)關(guān)在防治污染方面不依法履行職責(zé)時(shí)，任何公民、組織或國家特定機(jī)關(guān)均可提起環(huán)境行政公益訴訟，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法履行其職責(zé)或管理環(huán)境的義務(wù)。

環(huán)境作為一種社會(huì)公共利益，與每個(gè)人的利益都息息相關(guān)，環(huán)境法是一種社會(huì)法，從社會(huì)法理的觀點(diǎn)而言，環(huán)境公益訴訟制度以社會(huì)法思想為底蘊(yùn)，具有社會(huì)法理基礎(chǔ)。

三、建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性

環(huán)境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎(chǔ)，在我國，建立環(huán)境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我國，環(huán)境污染與生態(tài)破壞已達(dá)到觸目驚心的地步，環(huán)境問題的危機(jī)不僅使人民的生命健康和社會(huì)生活遭受到嚴(yán)重侵害，而且已成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展、影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。針對(duì)環(huán)境公益問題，我國實(shí)行的是政府行政管理的單軌制保護(hù)體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監(jiān)督缺位與低效、環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義等因素。另外，政府環(huán)境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權(quán)利本身對(duì)環(huán)境公益構(gòu)成侵害，不能實(shí)施保護(hù)環(huán)境的行政行為?？梢?，這種單軌制體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環(huán)境公益訴訟制度，積極吸納社會(huì)團(tuán)體和公眾參與環(huán)境管理，以期改變環(huán)境保護(hù)不力的狀況。

環(huán)境保護(hù)的一個(gè)重要方式是預(yù)防為主，在立法上，法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全時(shí)就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環(huán)境公益遭受無法彌補(bǔ)的侵害。由于政府的力量不足以保護(hù)環(huán)境，民眾必須參與環(huán)境行政行為和環(huán)境司法過程。建立環(huán)境公益訴訟是公眾參與保護(hù)公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的需求。

因此，基于我國單軌保護(hù)體制下，政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的不力以及公眾參與環(huán)境保護(hù)的需求，我國有必要建立環(huán)境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進(jìn)行監(jiān)督制約，在立法上，肯定公民參與保護(hù)和監(jiān)督環(huán)境公益的程序，在渠道上，暢通環(huán)境公益訴訟，以便更好地保護(hù)我國的環(huán)境。

(二)可行性

我國已經(jīng)存在建立環(huán)境行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)，環(huán)境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)

《憲法》規(guī)定，國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。同時(shí)規(guī)定國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。這些在法律上給環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利?！缎淌略V訟法》規(guī)定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護(hù)公共利益的公益訴訟的精神，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神依據(jù)。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序?qū)φ畽C(jī)構(gòu)行為和權(quán)力形成強(qiáng)制性約束，參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督管理。

2.民眾法律和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高

隨著我國公眾法律意識(shí)的提高，公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)也有了很大的提高，公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情空前提高。另外，社會(huì)的各種民間環(huán)保組織和非政府環(huán)保組織將一定范圍內(nèi)個(gè)人的的力量聚合在一起，對(duì)政府決策具有一定的影響力，對(duì)政府環(huán)境行政權(quán)力具有一定的監(jiān)督性。民眾法律和環(huán)境保護(hù)意識(shí)的提高為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎(chǔ)。

3.國外經(jīng)驗(yàn)可以借鑒

國外環(huán)境公益訴訟的實(shí)踐，為我國建立環(huán)境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。例如，在美國，環(huán)境法中將環(huán)境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對(duì)違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提出訴訟。這種訴訟方式完全廢除了原告適格理論，原告沒有必要證明自己受到違法行為的直接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護(hù)人。私人不能直接提起組織公共性不正當(dāng)行為的訴訟，只能請(qǐng)求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權(quán)之訴”“客觀之訴”實(shí)際上也是類似于美國集團(tuán)訴訟的模式。

實(shí)踐證明，國外的公共訴訟對(duì)于維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)、提高環(huán)境質(zhì)量、實(shí)行法治發(fā)揮了極大作用，而且在具體的操作實(shí)踐中也積累了經(jīng)驗(yàn)，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結(jié)合，建立適合我國國情的環(huán)境行政公益訴訟法。

另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實(shí)體上為環(huán)境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，為環(huán)境公益訴訟的建立奠定案例基礎(chǔ)。

我國日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和政府單軌保護(hù)環(huán)境不力的狀況以及民眾要求參與環(huán)境管理與監(jiān)督的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，有必要盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，而我國已經(jīng)具備了建立環(huán)境公益訴訟制度的軟環(huán)境，具有可行性。從保護(hù)公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益出發(fā)，建立環(huán)境公益訴訟制度勢(shì)在必行。

參考文獻(xiàn)

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篇10

關(guān)鍵詞：公益訴訟 行政公益訴訟 構(gòu)建

行政公益訴訟作為一種新型的訴訟制度，在西方法治國家發(fā)展已相當(dāng)成熟，但我國的行政公益訴訟制度與西方國家相比，在立法和司法方面都明顯滯后。近年來，隨著一些直接關(guān)系國家利益和社會(huì)公共利益的案例的出現(xiàn)，公益訴訟尤其是行政公益訴訟已引起全社會(huì)的廣泛關(guān)注，逐漸成為一個(gè)司法熱點(diǎn)話題。2004年出現(xiàn)的安徽省阜陽市劣質(zhì)奶粉導(dǎo)致大頭娃娃事件，法律博士李剛訴國務(wù)院論證認(rèn)可監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)全國牙防組、中華口腔醫(yī)學(xué)會(huì)不具備對(duì)外開展產(chǎn)品檢測(cè)和質(zhì)量認(rèn)證權(quán)力而擅自接受委托開展對(duì)外認(rèn)證的“行政不作為”案，雀巢奶粉產(chǎn)品質(zhì)量事件以及環(huán)境污染問題、資源問題等，不勝枚舉。筆者認(rèn)為，這些案例、事件的出現(xiàn)與行政公權(quán)力的濫用有直接關(guān)系，許多違法、不當(dāng)?shù)男姓袨槭窃诰S護(hù)公共利益的掩護(hù)下，謀取個(gè)人利益、部門利益或地方利益，而導(dǎo)致公共利益受到損害。因我國《行政訴訟法》尚未建立行政公益訴訟制度，使法律對(duì)一些損害公共利益的行為“鞭長莫及”，放縱和滋長了一些損害公益的違法行為，司法功能未能得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，對(duì)行政公益訴訟制度進(jìn)行深入細(xì)致的理論研究，從立法和司法上構(gòu)建與完善中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實(shí)踐中大膽探索和嘗試行政公益訴訟，擴(kuò)大司法的權(quán)利保護(hù)面，依法維護(hù)社會(huì)公共利益已勢(shì)在必行。

一、行政公益訴訟的內(nèi)涵與特征

（一）行政公益訴訟的內(nèi)涵

1、公益

公益即公共利益，它是一個(gè)用以架構(gòu)公法規(guī)范體系及公權(quán)力或國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的根本要素或概念。公共，是屬于國家的、社會(huì)的、公眾的或公有公用的；利益，就是好處。筆者認(rèn)為，行政公益訴訟中的公益，主要有兩層涵義：一是社會(huì)公共利益，即社會(huì)的、公眾的或公有公用的利益，是社會(huì)全部或者部分成員所享有的利益；二是國家公共利益。它既區(qū)別于社會(huì)成員個(gè)體的利益，也不是社會(huì)個(gè)體成員利益的簡單相加，而是全體社會(huì)成員利益的綜合體。

2、公益訴訟

公益訴訟是相對(duì)于私益訴訟而言的。訴訟早在古羅馬時(shí)代就被分為私益訴訟和公益訴訟兩種。顧名思義，私益訴訟就是因侵害私人（包括自然人、法人和其他組織）利益而引發(fā)的訴訟，公益訴訟則是指允許直接利害關(guān)系人以外的公民或組織，根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)違反法律侵犯國家利益和社會(huì)公共利益的行為，向法院起訴，并由法院追究違法者責(zé)任的訴訟。公益訴訟有廣義和狹義之分。廣義的公益訴訟，包括所有為維護(hù)公共利益的訴訟，既包括國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的訴訟，也包括公民、法人和其他組織以自己的名義對(duì)違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會(huì)公共利益的行為，依法向法院提起訴訟，追究相對(duì)人法律責(zé)任的活動(dòng)。而狹義的公益訴訟，則是指國家機(jī)關(guān)代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。【1】公益訴訟與私益訴訟的根本區(qū)別在于原告提起訴訟是否以維護(hù)公共利益為目的。

3、行政公益訴訟

有學(xué)者認(rèn)為，行政公益訴訟，是指同被訴行政行為有或無法律上的直接利害關(guān)系的公民、法人或其他組織（包括作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院），認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵害了社會(huì)公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義所提起的，直接以公共利益為訴訟目的的行政訴訟?！?】筆者同意這個(gè)觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，就我國的情況來說，需要通過行政訴訟保護(hù)的公益種類和情形很多，可以分為國家公共利益、社會(huì)公共利益、公眾或者群體公共利益、公平競(jìng)爭的公共利益等?！?】在傳統(tǒng)“無利益即無訴權(quán)”的觀念支配下，傳統(tǒng)行政訴訟無論在理論上還是在實(shí)踐中，均認(rèn)為原告只能就與自己有直接利害關(guān)系的行政行為提起訴訟。也就是說傳統(tǒng)行政訴訟實(shí)際上是行政私益訴訟。行政公益訴訟是相對(duì)于行政私益訴訟而言的，行政公益訴訟與行政私益訴訟相比，根本區(qū)別一是在于起訴人可以是與案件無直接利害關(guān)系的人，二是在于訴訟的直接目的是主持社會(huì)正義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，以維護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益。

（二）行政公益訴訟特征

行政公益訴訟以維護(hù)不特定多數(shù)人的利益為重要特征，表現(xiàn)在訴請(qǐng)行政主體履行查處損害公益行為的職責(zé)及其他維護(hù)公共利益的職責(zé)，訴請(qǐng)撤銷行政主體損害公益的行為，它與傳統(tǒng)行政訴訟相比，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1、行政公益訴訟的目的是維護(hù)公共利益。訴訟對(duì)象的公益性是行政公益訴訟區(qū)別于一般行政訴訟的最重要的特征，凡是侵犯公益的違法行政行為均為行政公益訴訟的可訴對(duì)象。在公益訴訟中原告的訴訟主張所指向的是公共利益，而非某個(gè)人或某些人的利益。盡管一般行政訴訟的判決在對(duì)私人利益的保護(hù)產(chǎn)生影響時(shí)，也會(huì)對(duì)社會(huì)公共利益的維護(hù)產(chǎn)生一定影響，但這并不能改變其一般行政訴訟的性質(zhì)。相反，行政公益訴訟的判決在對(duì)公共利益的維護(hù)產(chǎn)生影響時(shí)，也會(huì)對(duì)某個(gè)人或某些人的利益產(chǎn)生影響，但其公益訴訟的性質(zhì)不會(huì)因此而改變。行政公益訴訟的目的就是為了保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益，制止行政主體濫用權(quán)利，危害國家和社會(huì)，促使形成良好社會(huì)秩序，追求社會(huì)公正、公平。

2、行政公益訴訟的原告不一定與本案有直接利害關(guān)系。起訴主體的廣泛性也是行政公益訴訟的一個(gè)重要特征。行政公益訴訟中的原告既可以是直接受到違法行政行為侵害的社會(huì)組織和個(gè)人，也可以是沒有直接受到違法行政行為侵害的任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人，因?yàn)楣珯?quán)受到損害，則受到公權(quán)關(guān)懷的每一個(gè)主體均會(huì)受到不法行為的間接侵害。在某些公共利益受到侵害時(shí)，與行政行為有直接利害關(guān)系的人往往還是受益者。因此，僅僅依靠直接的利害關(guān)系人來監(jiān)督行政行為是很不夠的，為了有效維護(hù)公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的人提起行政訴訟的權(quán)利。

3、行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實(shí)的損害，也可以是損害尚未發(fā)生，但可能發(fā)生。訴訟影響的前瞻性是行政公益訴訟的又一個(gè)特征。民事訴訟、行政訴訟、刑事自訴一般必須以客觀存在的已發(fā)生的現(xiàn)實(shí)損害事實(shí)為依據(jù)，公益訴訟的成立及最終判決，則并不要求損害事實(shí)一定發(fā)生。行政公益訴訟爭議的利益通常代表著國家和社會(huì)公眾的利益，訴訟結(jié)果往往是國家、公用事業(yè)的重大行為改變，甚至是修改某項(xiàng)法律法規(guī)。因而，行政公益訴訟具有較高的訴訟價(jià)值和較強(qiáng)的社會(huì)前瞻性。

4、利害關(guān)系不特定性。在私益訴訟中，受到違法行為侵害的往往是法定的合法權(quán)益，而在行政公益訴訟中，違法行政行為侵犯的對(duì)象是國家的或不特定多數(shù)人的公共利益，公民個(gè)人一般無直接利益上的損失。

二、 行政公益訴訟制度探源

行政公益訴訟起源于羅馬法。在羅馬程式訴訟中，有私益訴訟和公益訴訟之分，前者是保護(hù)個(gè)人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起；后者是保護(hù)社會(huì)公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起?！?】故公益訴訟又被稱為罰金訴訟、民眾訴訟。因?yàn)槭忻窦坝嘘P(guān)團(tuán)體組織是公共社會(huì)的組織部分，有享受公共利益的權(quán)利，國家利益、公共利益、個(gè)人利益之間有密切的聯(lián)系，當(dāng)公共利益受到侵犯時(shí)，實(shí)際上公眾享受公共利益的權(quán)利也受到了侵害，按照“有權(quán)利必然有救濟(jì)”的原則，保護(hù)公共利益的訴訟制度也就應(yīng)運(yùn)而生。但事實(shí)上，公益訴訟一詞始于20世紀(jì)60年代，國外盡管沒有“公益訴訟”“行政公益訴訟”這一現(xiàn)成的名稱，但一些救濟(jì)方式也是為保護(hù)國家利益和公共利益而設(shè)置的，本質(zhì)上是與我們所要探討的公益訴訟是相通的。西方法治國家的行政公益訴訟在立法理論和司法實(shí)踐中已得到了較好的發(fā)展和完善，對(duì)我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建有一定的借鑒與參考價(jià)值，我們可以通過對(duì)海外各發(fā)達(dá)法治國家行政公益訴訟相關(guān)制度的考察和比較，為我國建立這一制度提供參考。

1、日本的民眾訴訟【5】。在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。民眾訴訟，是指“請(qǐng)求糾正國家或地方公共團(tuán)體的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其它與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟”。日本行政法學(xué)者認(rèn)為，民眾訴訟的目的并不是為了保護(hù)國民個(gè)人的利益，而是為了保護(hù)客觀上的法律秩序，使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的行為，監(jiān)督行政法規(guī)的正確適用，具有客觀訴訟的性質(zhì)。日本實(shí)務(wù)中比較典型的民眾訴訟形式有：根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請(qǐng)求有關(guān)的訴訟、《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟等。

2、德國的公益代表人制度【6】。德國十分注意在行政訴訟中對(duì)公共利益的保護(hù)，設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國行政公公益訴訟的一大特點(diǎn)。德國學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。因此，為了保障公共利益，德國《行政法院法》第35條第一款、第36條第一款專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行 政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。 作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

3、美國的“私人檢察總長制度”【7】。美國已經(jīng)形成了一套比較完備的公益訴訟制度，行政公益訴訟是美國司法審查制度的重要組成部分。但美國作為典型的普通法系國家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別。也就是說，在美國所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。私人檢察總長理論是美國聯(lián)邦第二上訴法院在審理紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件中發(fā)展出來的理淪 .該案的原告是煤炭消費(fèi)者，被告是工業(yè)部長和煤炭局長。由于原告不服被告規(guī)定的煤炭價(jià)格過高，而根據(jù)1937年煙煤法的規(guī)定要求第二上訴法院審查。被告主張?jiān)鏇]有起訴資格，因?yàn)楸桓娴臎Q定沒有侵犯原告的權(quán)利。上訴法院在判決中針對(duì)被告的主張，提出了私人檢察總長理論。法院認(rèn)為，國會(huì)為了保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查。國會(huì)也有權(quán)以法律指定其他當(dāng)事人作為私人檢察總長，主張公共利益。

4、法國的“越權(quán)之訴”【8】。法國的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權(quán)之訴是法國行政法上最重要也是最具特色的訴訟制度，一般認(rèn)為其主要屬于客觀訴訟。越權(quán)之訴是保障行政法治最有效的手段之一，它是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤銷的救濟(jì)手段。該訴訟的基礎(chǔ)是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會(huì)秩序，公民提起越權(quán)之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關(guān)系。這種利益包括物質(zhì)和精神兩種，只要申訴人認(rèn)為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個(gè)人利益有直接利害關(guān)系。 如果利益是集體的，或是公共利益時(shí)，其中的某一人可以提起，代表該利益的團(tuán)體、組織也可提起。在法國越權(quán)之訴可以免去律師，事先無需繳納訴訟費(fèi)用。

5、英國的“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”【9】。行政公益訴訟在英國被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，指檢察總長在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟。 按照英國法律規(guī)定，檢察總長代表國王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。在英國，經(jīng)過長期的、反復(fù)的爭論終于將司法審查的起訴資格放寬到了同行政裁決無直接利害關(guān)系的普通公民和組織。

三、我國確立行政公益訴訟制度的可行性

在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅(jiān)實(shí)的法學(xué)理論支持，同時(shí)也是社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的迫切需求，以及國際訴訟制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。

1、我國建立行政公益訴訟制度具有一定的理論和法律依據(jù)。

我國建立行政公益訴訟制度，具有一定的理論依據(jù)?！盁o救濟(jì)即無權(quán)利”，是法治主義的最高信條之一。這一理論要求對(duì)所有合法權(quán)利，都應(yīng)預(yù)設(shè)、提供充分和合理的救濟(jì)，而不論這種權(quán)利是屬于個(gè)人性質(zhì)、集體性質(zhì)、還是國家性質(zhì)的利益。同時(shí)，我們應(yīng)當(dāng)正視一個(gè)現(xiàn)實(shí)：行政活動(dòng)，不可避免地會(huì)侵害公共利益。當(dāng)作為公共利益的代表人如行政機(jī)關(guān)侵害公共利益時(shí)，為了有效維護(hù)公共利益，必須賦予與行政行為沒有直接利害關(guān)系的另一個(gè)公益代表人提起行政訴訟的權(quán)利，以追訴和矯正違法行政活動(dòng)，從而維護(hù)公共利益。

我國建立行政公益訴訟制度，也具有一定的法律依據(jù)。我國現(xiàn)行的多種法律法規(guī)中有關(guān)于公共利益的規(guī)定，如《憲法》第十條、《土地管理法》第二條?！缎姓幜P法》的立法目的之一是“為了維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”。我國憲法第5條規(guī)定： “一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸?！薄耙磺羞`反憲法和法律的行為，必須予以追究?！薄叭魏谓M織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！庇纱丝梢?，建立行政公益訴訟制度對(duì)違法的行政行為予以糾正不僅是完善和發(fā)展行政訴訟制度的需要，而且具有憲法依據(jù)、體現(xiàn)憲法精神，是對(duì)憲法抽象條文的具體化和落實(shí)。

2、我國行政訴訟的司法實(shí)踐為增設(shè)行政公益訴訟制度奠定了基礎(chǔ)。

《行政訴訟法》實(shí)施之初，限于經(jīng)驗(yàn)缺乏，理論尚不豐富，人民法院受理的行政案件的原告只限于被訴具體行政行為的相對(duì)人。這一情況很快就得到了突破，人民法院通過不斷放寬對(duì)原告的資格限制，擴(kuò)大受案范圍，開始受理自身權(quán)利義務(wù)受到具體行政行為影響的相關(guān)人提起的行政訴訟，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督。目前我國法官的素質(zhì)已有了較大的提高，各級(jí)法院都十分重視在職法官的培訓(xùn)。日益提高的法官整體素質(zhì)，法官隊(duì)伍的職業(yè)化、專業(yè)化發(fā)展，也為設(shè)立行政公益訴訟創(chuàng)造了條件。近幾年，司法實(shí)踐中陸續(xù)出現(xiàn)的法律博士李剛訴國務(wù)院論證認(rèn)可監(jiān)督委員會(huì)的“行政不作為”案、中國政法大學(xué)碩士郝勁松壯告鐵道部案、青島考生訴教育部案等大量有影響的行政公益訴訟，也推動(dòng)著行政公益訴訟的發(fā)展。

3、我國建立行政公益訴訟制度有成熟經(jīng)驗(yàn)的借鑒。

雖然在我國目前還未建立行政公益訴訟制度，但行政公益訴訟制度在西方國家發(fā)展的相當(dāng)成熟，其理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已相當(dāng)豐富，為我國建立行政公益訴訟制度提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。雖然各國的法律傳統(tǒng)和訴訟文化存在差異，但我國有法律移植的成功先例，我們可以將有益的理論與制度吸收、轉(zhuǎn)化，為構(gòu)建符合我國實(shí)際國情的行政公益訴訟制度提供實(shí)踐依據(jù)，同時(shí)也可為我們提供實(shí)踐上的可操作性。我們完全可以在原告資格門檻的降低和受案范圍的拓展兩個(gè)方面通過立法或司法解釋加以改進(jìn)，使行政公益訴訟名正言順。

總之，在我國建立行政公益訴訟制度，既有堅(jiān)實(shí)的法學(xué)理論支持，社會(huì)實(shí)踐的發(fā)展更是提出了建立行政公益訴訟制度的急迫需求。法律制度作為社會(huì)的上層建筑，不應(yīng)過分落后于社會(huì)實(shí)踐，如何借鑒已有的相關(guān)法律制度經(jīng)驗(yàn)，回應(yīng)社會(huì)實(shí)踐的呼喚，改造我國的行政訴訟制度，已勢(shì)在必行。

四、構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度的設(shè)想

在我國構(gòu)建行政公益訴訟這種新型的訴訟制度，應(yīng)與我國的國情以及整個(gè)行政訴訟制度相適應(yīng)。同時(shí)，需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備和一定時(shí)期的實(shí)踐探索。 筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手建立我國的公益訴訟制度：

（一）從立法上明確規(guī)定提起行政公益訴訟的主體資格，詳細(xì)制定訴訟程序。對(duì)由什么樣的無直接利害關(guān)系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認(rèn)為公益訴訟的原告只能是國家機(jī)關(guān)即檢察院，有的認(rèn)為由檢察院進(jìn)行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國家機(jī)關(guān)，還是公民個(gè)人或其他組織均為公益訴訟的原告。筆者認(rèn)為，為使公益保護(hù)獲得可訴性，不應(yīng)苛求起訴人須與本案有直接利害關(guān)系，而應(yīng)賦予所有知情國家和公共利益遭受到侵害的組織和個(gè)人提起訴訟的權(quán)利?？筛鶕?jù)我國的國情，做以下三種分類：第一，廣大群眾，指與行政行為雖無直接利害關(guān)系，但其利益因?yàn)楣嬷聯(lián)p而最終會(huì)受到間接侵害而代表公眾起訴的公民、法人或組織；第二，受害人，是其利益直接受到侵害，同時(shí)被訴行政行為損害或威脅到社會(huì)公益而提起訴訟要求保護(hù)私益和公益的公民、法人或組織；第三，特定組織，指負(fù)有公益職責(zé)有權(quán)就其他機(jī)關(guān)的違法行為或不作為提起公益行政訴訟的組織。例如賦予環(huán)保部門對(duì)其他機(jī)關(guān)污染環(huán)境的行為提起行政訴訟的權(quán)利，這種賦予專門機(jī)構(gòu)以責(zé)任的形式來保護(hù)公益在我國是必要的。

（二）行政公益訴訟制度的保護(hù)范圍。確定行政公益訴訟的受案范圍，要體現(xiàn)出維護(hù)公共利益的特點(diǎn)，但是要符合行政訴訟的相關(guān)原理。具體而言，行政公益訴訟的受案范圍比一般行政訴訟寬，其范圍應(yīng)當(dāng)僅限于公共利益受到違法的行政行為或者不作為引起的行政爭議。筆者認(rèn)為具體包括以下幾種情況：其一，行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行法定職責(zé)，損害公共利益；其二，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人惡意串通，損害公共利益的行為；其三，行政機(jī)關(guān)作為侵害公共利益，受害人為不特定多數(shù)人的具體行政行為；其四，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為（規(guī)章以下）侵害公共利益。在開放行政公益訴訟之初，可借鑒西方國家的經(jīng)驗(yàn)，先在國有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、同業(yè)競(jìng)爭等幾個(gè)矛盾比較尖銳的領(lǐng)域中引入公益訴訟。同時(shí)，法院把好受案關(guān)，只有在公益確實(shí)受到違法行政行為的侵害，影響到多數(shù)公民的合法權(quán)益時(shí)才能受理。當(dāng)然，對(duì)所有涉及到危害國家利益和其他公共利益的行政行為無利害關(guān)系的組織和公民都有權(quán)提起行政訴訟是終極目標(biāo)，但這是一個(gè)長期的漸進(jìn)過程。

（三）完善行政公益訴訟的程序。

行政公益訴訟畢竟不同于一般行政訴訟，其影響面更大、更廣，因此筆者認(rèn)為應(yīng)規(guī)定前置審查程序?yàn)橥?。即在原告向法院起訴之時(shí)，須對(duì)被訴的行政行為先作比一般行政案件要復(fù)雜得多的審查，確認(rèn)確屬公益訴訟范圍，且原告主體適格才予受理。同時(shí)，在行政公益訴訟案件審理過程中，應(yīng)向被訴的行政機(jī)關(guān)提出書面建議，要求行政機(jī)關(guān)糾正損害國家利益和社會(huì)公共利益的行政行為，并要求行政機(jī)關(guān)在法律規(guī)定或限定的合理期限內(nèi)予以答復(fù)或處理。當(dāng)行政機(jī)關(guān)在規(guī)定或限定期限內(nèi)不予答復(fù)或整改，或原告認(rèn)為處理不當(dāng)時(shí)，繼續(xù)審理。這樣可以從源頭上真正解決行政爭議。

（四）舉證責(zé)任的分配。根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，行政訴訟的舉證原則是被告負(fù)舉證責(zé)任。那么提起行政公益訴訟應(yīng)由誰負(fù)舉證責(zé)任呢？筆者覺認(rèn)為，對(duì)有關(guān)公益損害或可能損害的事實(shí)證據(jù)，由原告負(fù)責(zé)提供為宜，因?yàn)樵嬉源藶橛蓡?dòng)了行政公益訴訟程序，由其對(duì)此負(fù)舉證責(zé)任合情合理；對(duì)具體行政行為合法性及相關(guān)法律法規(guī)依據(jù)的舉證，則應(yīng)由被訴行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，這也與一般的行政訴訟的舉證要求相一致；對(duì)其他程序上及民事上的有關(guān)事實(shí)等，仍應(yīng)遵循“誰主張，誰舉證”的原則，公平合理。

（五）訴訟費(fèi)用的承擔(dān)。按照立法規(guī)定，訴訟費(fèi)用一般由敗訴者承擔(dān)，原告先行支付。然而公益訴訟一般牽涉面較大，訴訟費(fèi)用相應(yīng)較多，所許費(fèi)用往往非公民一人能承受。如果僅以訴訟費(fèi)用問題而將原告拒之門外，這無異于強(qiáng)迫公民放棄對(duì)公益的訴訟。有必要吸收其它國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)減輕公眾因提起公益訴訟的承擔(dān)的費(fèi)用，對(duì)訴訟費(fèi)用的分擔(dān)做有利于原告的規(guī)定。筆者認(rèn)為，對(duì)于行政公益訴訟案件，可以采取不預(yù)受訴訟費(fèi)的做法，如原告勝訴，訴訟費(fèi)由被告負(fù)擔(dān)；如原告敗訴，可視案件的不同，收取低廉的費(fèi)用，原則上原告不負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)。對(duì)某些案件需要進(jìn)行鑒定、檢測(cè)、檢驗(yàn)的，筆者認(rèn)為，涉及的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)從政府部門成立的專門基金中支取，不管原告勝訴還是敗訴，都由政府部門承擔(dān)。如此會(huì)促進(jìn)廣大民眾對(duì)公共利益的關(guān)心，也加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)依法行政的高度責(zé)任感。

（六）對(duì)原告的獎(jiǎng)勵(lì)。公民提起行政公益訴訟，往往不是為了個(gè)人利益，而是為了公益，有時(shí)甚至與私人利益毫無關(guān)系，但提起公益訴訟可能要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力和金錢。公益訴訟出于對(duì)正義的追求，對(duì)秩序的呼喚，要求司法機(jī)關(guān)懲惡揚(yáng)善。立法應(yīng)對(duì)原告提起行政公益訴訟所享有的特有權(quán)利及保護(hù)也應(yīng)相應(yīng)作出規(guī)定，讓其充分行使保護(hù)公益權(quán)利之時(shí)，其本身利益不受侵犯。行政公益訴訟是一種正義的行為，是國家主人翁民主權(quán)利、民主意識(shí)和責(zé)任感的高度體現(xiàn)，應(yīng)該給予獎(jiǎng)勵(lì)，才能形成良好的社會(huì)風(fēng)尚。獎(jiǎng)勵(lì)是對(duì)“護(hù)法”行為的積極、肯定的評(píng)價(jià)，通過物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)，將利益與“護(hù)法”相聯(lián)系，給予勝訴原告適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)，一方面有利于形成守法的社會(huì)環(huán)境，另一方面可以激勵(lì)更多的公民或組織監(jiān)督行政行為，維護(hù)社會(huì)公益，使行政公益訴訟這種監(jiān)督機(jī)制無處不在。

侵權(quán)就應(yīng)該有救濟(jì)，而司法救濟(jì)應(yīng)該成為一種常規(guī)的、常設(shè)的，最后的救濟(jì)底線。無論侵犯的是公共利益還是私有利益，都應(yīng)該有司法救濟(jì)來予以保障。隨著社會(huì)的進(jìn)步、法制的發(fā)展，傳統(tǒng)的“無利益即無訴權(quán)”的行政訴訟理念，無論在理論上還是在實(shí)踐中已不能滿足監(jiān)督行政行為、保護(hù)公共利益的功能，行政公益訴訟這種適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要的訴訟制度必將應(yīng)運(yùn)而生。建立行政公益訴訟制度，一方面需要突破傳統(tǒng)的訴訟觀念，進(jìn)行理論創(chuàng)新，另一方面也需要在實(shí)踐中進(jìn)行大膽而有益的探索和嘗試，從而有效地?cái)U(kuò)大訴訟的權(quán)利保護(hù)面，體現(xiàn)法律對(duì)公民權(quán)利，對(duì)國家、社會(huì)公共利益的切實(shí)保護(hù)。我們應(yīng)該從實(shí)際國情出發(fā)，吸取西方法治國家行政公益訴訟的成功經(jīng)驗(yàn)，在立法上構(gòu)建中國特色的行政公益訴訟制度，在司法實(shí)踐中有效發(fā)揮行政公益訴訟對(duì)公共利益的司法保護(hù)作用，必將會(huì)極大地促進(jìn)國家的繁榮和社會(huì)的和諧發(fā)展。

注釋：

【1】、孔祥?。骸缎姓袨榭稍V性、原告資格與司法審查》，人民法院出版社2005年版，第182頁。

【2】、楊海坤、黃學(xué)賢：《行政訴訟基本原理與制度完善》，中國人事出版社2005年版，第99頁。

【3】、于安：《行政訴訟的公益訴訟和客觀訴訟問題》，載《法學(xué)》2001年第5期，第21頁。

【4】、宗明：《行政公益訴訟初探》

【5】、（日）鹽野宏：《行政法》楊建順譯，法律出版社1999年版，第430-432頁。

【6】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》

【7】、張劍、楊梅花：《行政公益訴訟初探》