導(dǎo)語：如何才能寫好一篇公共行政概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、邏輯的概念和概念的邏輯

概念、判斷、推理是理性認識的三大基本形式，概念則是其中最基本的一個。概念的產(chǎn)生是人的認識由感性階段上升到理性階段的重要標志。概念是反映客觀事物本質(zhì)屬性的思維形式。事物的本質(zhì)屬性是指那些決定事物之所以成為該事物并區(qū)別于其他事物的屬性。人們在認識過程中，通過思維的作用，認識了那些決定事物之所以成為該事物且有別于其他事物的屬性，而形成的一類事物之概念。概念有兩個核心基本特征，即內(nèi)涵和外延。內(nèi)涵特指概念所反映的事物之本質(zhì)屬性; 外延是指概念所指涉事物對象的總和。前者是概念質(zhì)的方面，后者是概念量的方面。法律概念乃法律思維的基本形式，是構(gòu)成、進行法律判斷和法律推理的基本要素。沒有法律概念，就無法進行法律推理和法律判斷，也就無法進行法律活動。法律概念，是反映法律規(guī)范所調(diào)整對象特有的、本質(zhì)的屬性之思維形式。所以，某一特定對象必然具有某一本質(zhì)屬性。因此，一個對象必然既反映某一特定本質(zhì)屬性，也因此圈定了具有同本質(zhì)的所有對象。對任何問題的思考都與概念須臾不離，作為思維形式的概念又與語言密不可分。所以概念的基本邏輯要求首先是明確性，此乃正確思維的基本條件。概念不明確意味著概念不能清晰反映思維對象的本質(zhì)，或概念所指稱對象模糊不清，若此，法律判斷和法律推理就無法展開。

為了準確、完整、全面的指稱對象，法律概念的內(nèi)涵就必須豐富無遺漏，這樣才能為人們正確理解或適用法律奠定基礎(chǔ)。然而，客觀事物之間的關(guān)聯(lián)是多種多樣的，但形式邏輯并不研究所有關(guān)聯(lián)，而只研究不同概念的外延關(guān)系。任意兩個概念間的可能關(guān)系共有五種: 全同關(guān)系、種屬關(guān)系、屬種關(guān)系、交叉關(guān)系、全異關(guān)系。為此，就必須從內(nèi)涵和外延兩個方面明確概念，此即概念的限制通過增加概念內(nèi)涵來縮小概念的外延，使一個外延較大的屬概念過渡到外延較小的種概念的邏輯方法或通過減少概念內(nèi)涵來擴大概念的外延，使一個外延較小的種概念過渡到外延較大的屬概念的邏輯方法。沿著這種邏輯學(xué)的概念要求，要刻畫出一個嚴格符合邏輯的概念確非易事。回到本文主題，我們在為環(huán)境行政公益訴訟進行概念界定時，就必須注意:一個準確的、有邏輯的概念最起碼的要求應(yīng)該是保證概念的內(nèi)涵和外延之間的一致，明確且不矛盾、語言無歧義。也就是說，在為事物定義之時，必須遵守下列規(guī)則: 定義項與被定義項的外延必須完全相等; 定義項不能直接或間接地包含被定義項; 定義項中不能有含混的概念或語詞; 定義形式不能是否定的。

二、環(huán)境行政公益訴訟的概念之研究現(xiàn)狀與存在問題

我國學(xué)界對環(huán)境行政公益訴訟的認識始自概念。這也符合人類利用概念認識性質(zhì)，然后借助概念與性質(zhì)進行類型化再認識的漸進式認知模式。所以，首先要解決的是概念問題。在法學(xué)方法上，概念更是法律解釋及法律體系化的基本前提，是法律實現(xiàn)正義的基本運作手段。沒有概念可能會使我們的論證推理失去前提。由此認為，對環(huán)境行政公益訴訟的認識混亂始于概念不清也不為過。

( 一) 環(huán)境行政公益訴訟概念之研究現(xiàn)狀

從我國學(xué)者們對環(huán)境行政公益訴訟的概念表述上看，總體上是圍繞三個要素展開的，即主體、目的和行為。目的要素上，都強調(diào)環(huán)境公關(guān)利益，這已經(jīng)達成共識，而且對公共利益的識別及其標準等在概念之中實在無法包含和體現(xiàn)，所以在此不進行討論。但是在主體要素和行為要素上尚有爭議，如果將主體和行為設(shè)定為兩個變量，并同時考慮主體與行為范圍的精確性，那么學(xué)者們表述的環(huán)境行政公益訴訟的概念就有以下四種抽象類型。

第一種類型，主體精確+行為模糊。如，有學(xué)者認為，環(huán)境行政公益訴訟是指，那些與訴訟請求無法律上利害關(guān)系的機關(guān)( 檢察機關(guān)) 、組織和個人，以維護環(huán)境公共利益為目的，而針對違反或怠于履行環(huán)境保護職責(zé)的行政機關(guān)，依法向人民法院提起的訴訟。有學(xué)者認為，環(huán)境公益行政訴訟是指檢察機關(guān)、公民、法人和其他組織依法對損害或可能損害環(huán)境與生態(tài)資源等公共利益的行政行為提起的訴訟。還有學(xué)者認為，環(huán)境行政公益訴訟是:公民或者法人( 特別是環(huán)保公益團體) ，認為行政機關(guān)( 主要是環(huán)保部門，但也包括政府其他部門) 的具體環(huán)境行政行為( 如關(guān)于建設(shè)項目的審批行為) 危害公共環(huán)境利益，向法院提起的司法審查之訴。

第二種類型，主體模糊+行為模糊。如，有學(xué)者則認為，環(huán)境行政公益訴訟是指當環(huán)境行政機關(guān)的違法行為或不作為對公眾環(huán)境權(quán)益造成侵害或有侵害可能時，法院允許無直接利害關(guān)系的人為維護公眾環(huán)境權(quán)益而向法院提起行政訴訟，要求行政機關(guān)履行其法定職責(zé)或糾正或停止其侵害行為的制度。還有學(xué)者認為，環(huán)境行政公益訴訟是指，特定當事人認為行政機關(guān)的行政行為侵犯了公眾環(huán)境權(quán)，依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機關(guān)履行其法定職責(zé)或糾正、停止其環(huán)境侵權(quán)行為的制度。

( 二) 環(huán)境行政公益訴訟概念研究中存在的問題

第一，宏觀上的研究方法問題。目前學(xué)者對環(huán)境行政公益訴訟概念的研討缺乏縱向上的系統(tǒng)性和橫向上的和諧性。首先，學(xué)者們通過分解公益訴訟概念獲取概念的基本構(gòu)成要素，然后直接套用。公益訴訟的特征是目的上的公益性，主體上的多數(shù)性、復(fù)合性，性質(zhì)上的客觀性。這些特征即公益訴訟的本質(zhì)屬性，也是公益訴訟概念的基本構(gòu)成要素，延伸套用之后的環(huán)境行政公益訴訟自然要符合這三項基本要素。然而，由于主體要素比較直觀，較易把握，所以，對環(huán)境行政公益訴訟與其他公益訴訟進行區(qū)別的關(guān)鍵也竟全賴于主體要素了。不過，從學(xué)者們給定的概念來看，其主體要素并非臆想的那樣直觀易辨。因為，作為訴訟主體之一的被訴對象環(huán)境行政機關(guān)雖是確定的，但起訴主體卻是不確定的，學(xué)者們各自進行了不同的主體資格篩選，從最寬泛的任何人、任何組織到特定人、特定組織實是難以確定的范圍，各色各樣的主體選擇使得概念在主體要素上缺乏了一種系統(tǒng)性和穩(wěn)定性。唯一比較明確的區(qū)分要素看來只能是被訴對象了。既然本質(zhì)上還是行政訴訟，那么在訴訟對象上必然要求指向行政行為。然而這一要素也是不確定的，因為對此處的行政行為學(xué)者們所指的是具體行政行為，還是包括抽象行政行為仍不確定。若此，在訴訟對象上的不定性又增強了概念研究的非系統(tǒng)性，我們?nèi)匀粺o法進行概念區(qū)分。其次，學(xué)者對環(huán)境行政公益訴訟概念進行研討時，多數(shù)沒有下意識地考慮它與三大訴訟的關(guān)系，以致各色概念的內(nèi)涵要么過寬而使概念可以指稱的外延非常小，要么內(nèi)涵太小，以至于外延過于寬泛，比如將環(huán)境行政公益訴訟進一步分為環(huán)境普通行政訴訟和行政公訴的做法就是如此。且不說這種純粹依據(jù)主體的劃分標準是否科學(xué)，但就可行性上就因與我國的政治、司法體制不合而飽受詬病。另外，由于概念不清，所以學(xué)者在討論訴訟模式之時更是混亂不堪，一元說，二元說，三元甚至多元混合說等等競相登臺。而且，從研究的參與主體和成果來看，環(huán)境法學(xué)者占了絕大多數(shù)，行政法和行政訴訟法學(xué)者反倒參與較少，成果也較少，不同但相關(guān)的學(xué)科間交流和溝通不多。凡此種種，都說明概念研究缺乏和諧性，這直接導(dǎo)致深入研究時亂象百出。

第二，微觀上的要素問題。微觀上，學(xué)者們對概念的組成要素的具體指涉并不清晰或并不一致。問題主要存在于主體要素和被訴對象( 行政行為)要素上，即訴權(quán)主體混亂不一，被訴對象指涉范圍不定?？傮w而言，無論是宏觀上的問題，還是微觀上的問題，都說明目前學(xué)者對環(huán)境行政公益訴訟概念的界定并不符合或不完全符合概念的邏輯要求，也就不存在一個邏輯的概念。為此，筆者試圖主要從行政法和行政訴訟法的視角，運用比較和分析的方法，在求同的基礎(chǔ)上，對環(huán)境行政公益訴訟的概念進行科學(xué)合理的界分。

三、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

研究中存在的問題既為我們指明了方向，也為我們準確界定環(huán)境行政公益訴訟的概念選定了著力點。因此，我們暫不考慮已是共識的公共利益這一要素，而重點以主體和行為這兩個要素為對象展開分析。

( 一) 主體要素

對主體要素的籠統(tǒng)表述，因?qū)崯o太大意義，所以我們在此忽略不計。然而，對于公民、個人、法人和其他組織這一組詞語，卻值得認真考究。首先，公民一詞，意味著一種身份，即公民身份，是一個多學(xué)科性術(shù)語。它與我們普通意義上講的自然人、個人不是同一概念。?？怂拐J為，在涉及公民身份的含義的文獻中，可以歸納為三種主要定義:哲學(xué)的定義，即關(guān)注何種公民身份模式最有利于正義社會的構(gòu)建; 社會政治的定義，即公民身份是一種地位，它代表一種社會成員牽涉一系列社會實踐; 法律的定義，公民身份通常與國籍交替使用，在此意義上，公民身份的核心權(quán)利乃居住權(quán)。公民( 身份) 有形式和實質(zhì)之分，形式上，它表明法律意義上的民族國家的成員身份，因此也得以享有或負擔(dān)因公民身份而獲得的權(quán)利與義務(wù)。實質(zhì)上，它針對的是在什么程度上那些享有形式上法律地位的公民也許會或不會享有權(quán)利( 包括福利權(quán)利) 來確保有效的民族國家社群的成員資格。由此看來，公民這一概念由于注入太多諸如民族、國家、國籍、語言、文化等因素限制而使它具有很強的封閉性。

(二) 行為要素

學(xué)者們所討論的環(huán)境行政公益訴訟概念的行為要素均是指向環(huán)境行政機關(guān)的行政行為。比如，有學(xué)者認為，當環(huán)境行政機關(guān)的違法行為或不作為向法院提起行政訴訟。顯然，這里的作為或不作為我們一般只能理解為具體行政行為，但它具體指的是什么，可能還需要進行詳細歸類。如有學(xué)者認為，以從訴訟請求的內(nèi)容為依據(jù)，環(huán)境行政公益訴訟大體可分為以下四類具體行政行為的環(huán)境行政公益訴訟，其主要可以劃分為作為訴訟和不作為訴訟; 抽象行政行為的環(huán)境行政公益訴訟。的確，環(huán)境行政機關(guān)負有環(huán)保責(zé)任，它在對環(huán)境污染、破壞者進行行政管制時可能存在違法或不作為，于此情形下對其進行監(jiān)督就非常必要，這也是目前很多國家環(huán)境行政公益訴訟的一個重要對象。這是針對環(huán)境行政機關(guān)的具體行政行為而提起的環(huán)境行政公益訴訟，它一般有以下救濟方式: 請求撤銷環(huán)保部門對第三人的許可、批準; 請求法院責(zé)令環(huán)保部門不得向第三人授予開發(fā)自然資源、排污許可證; 責(zé)令環(huán)保部門修改環(huán)境行政許可內(nèi)容; 責(zé)令環(huán)保部門對第三人污染破壞環(huán)境的行為采取一定的行政處罰; 責(zé)令環(huán)保部門采取環(huán)境治理措施; 責(zé)令環(huán)保部門公開有關(guān)第三人生產(chǎn)經(jīng)營的環(huán)境信息。針對抽象行政行為: 主要是針對環(huán)境政策，這些政策通常包括環(huán)保需要的環(huán)境標準、環(huán)境影響評價制度、排污制度、環(huán)境經(jīng)濟激勵制度等。所以，我國應(yīng)允許原告提起環(huán)境行政公益訴訟，以請法院責(zé)令被告限期制定合理的環(huán)境標準、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境統(tǒng)計、環(huán)境監(jiān)察、環(huán)境稅收、環(huán)境經(jīng)濟激勵等良好環(huán)境政策，不過環(huán)境政策的具體內(nèi)容還是應(yīng)由行政機關(guān)自由裁量。 現(xiàn)實中負有環(huán)境保護法定職責(zé)的行政機關(guān)違法做出環(huán)境行政決策、環(huán)境行政許可，或者怠于履行環(huán)境行政管理、監(jiān)督和執(zhí)法職責(zé)，其對環(huán)境公共利益的侵害較之民事主體的違法排污等行為有過之而無不及。

篇2

以中心檔案室長期保存文件卷和1992―2011年年鑒中摘錄（第二章第八節(jié)：文件簡報）資料做參考，按國家規(guī)定的公文種類分類整理統(tǒng)計。

2時期界定

衛(wèi)生防疫機構(gòu)改革前（1992-2001年）和衛(wèi)生防疫機構(gòu)改革后（2002-2011年）共計20年資料。

3 公文統(tǒng)計

機構(gòu)改革前10年行文479件，機構(gòu)改革后10年行文890件，共計1369件。數(shù)量上改革后比改革前增加了85.80%，見統(tǒng)計表。

疾控中心常用的行政公文文種主要有八種，如表中所示，數(shù)量最多的是通知，占公文總數(shù)的41.56%，其中以培訓(xùn)和會議通知居多，占各類通知總數(shù)的65.23%。申請最少，僅占總公文數(shù)量的0.81%。

4 資料分析

資料中防疫簡報和通知占改革前后公文的 76.62%。占改革前75.16%，占改革后77.42% ，百分比差異不明顯，在數(shù)量上的差異卻較大，防疫簡報較改革前上升了35.29%，通知則增加了164.74%。增加幅度較大的還有意見、計劃、報告和申請，其中報告是上升幅度最大的，是改革前的三倍。八種行政公文中只有紀要呈下降趨勢。

5 差別原因

5.1 營口在遼寧省屬于中小城市，衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置同大中城市無異，尤其是城市人口較少，衛(wèi)生資源存在較大浪費現(xiàn)象，因此市政府決定將市衛(wèi)生防疫站、市職業(yè)病防治所、市結(jié)核病防治所、市勞動局所屬的衛(wèi)生監(jiān)測所和兩個市區(qū)衛(wèi)生防疫站六個單位合并，成立營口市疾病預(yù)防控制中心和營口市衛(wèi)生監(jiān)督所。疾控中心在崗人員數(shù)量增加近一倍，工作職能和業(yè)務(wù)范圍逐年擴大。特別是市區(qū)沒有區(qū)級疾控機構(gòu)，市疾控不得不承擔(dān)起區(qū)級疾控的職能。

5.2 衛(wèi)生防病政策法規(guī)日趨完善，國家、省、市和縣（區(qū)）戰(zhàn)線工作一體化，指令性工作和常規(guī)工作協(xié)調(diào)發(fā)展，專業(yè)督導(dǎo)和績效考核保證了各項工作的落實。各種形式的專業(yè)會議和專業(yè)培訓(xùn)明顯增多，有效地保證了工作質(zhì)量和任務(wù)的完成。職能科室的設(shè)置較機構(gòu)改革前明顯增加，專業(yè)劃分更加科學(xué)細致，是行政公文數(shù)量增多的重要因素。

5.3 隨著科技進步，電腦的普及和辦公自動化的建立，各類信息資料的形成更加便利和快捷。因此，指導(dǎo)意義和實踐意義不大的公文難免存在，也是公文數(shù)量增多的原因。

篇3

關(guān)鍵詞 后現(xiàn)代主義 后現(xiàn)代公共行政 話語理論

中圖分類號：F830.99 文獻標識碼：A

一、后現(xiàn)代主義概念的起源與發(fā)展

“后現(xiàn)代”這個概念最早是在1870年前后由英國畫家約翰?瓦特金斯?普曼提出的，他用“后現(xiàn)代繪畫”來指稱那些據(jù)說比法國的印象主義繪畫還要現(xiàn)代和前衛(wèi)的繪畫作品。自20世紀60年代后，隨著科技革命的推進和資本主義的快速發(fā)展，西方社會進入一種“后工業(yè)社會”，信息技術(shù)高度發(fā)達，文化形態(tài)上也隨之產(chǎn)生變化，“后現(xiàn)代”在西方開始逐漸成為一種流行的話語和普遍化的社會思潮，更深一層面來說，后現(xiàn)代指的是一種思維方式，是基于對現(xiàn)代主義的反思與批判而產(chǎn)生的，對于現(xiàn)代主義中諸如宏大敘事、權(quán)威視野、價值理性等觀點的反對構(gòu)成了后現(xiàn)代主義思維方式的基礎(chǔ)。

二、后現(xiàn)代主義在公共行政領(lǐng)域的影響

（一）后現(xiàn)代公共行政理論產(chǎn)生的背景。

首先，后現(xiàn)代主義對當代公共行政的沖擊和挑戰(zhàn)并非完全來自于其先天的批判與反抗精神，同時也因為現(xiàn)代公共行政自身已陷入困境，面臨一系列危機，比如政府財政危機、信任危機、官僚制危機等等。后現(xiàn)代社會背景下行政環(huán)境日益復(fù)雜化，這導(dǎo)致傳統(tǒng)的公共行政理論在實際運用中顯得頗有些力不從心，因而具有創(chuàng)新和批判精神的后現(xiàn)代公共行政的理論方法或許能夠為解決這些問題提供一條新思路。

其次，后現(xiàn)代公共行政的相關(guān)理論適應(yīng)了時展的要求。福克斯和米勒在《后現(xiàn)代公共行政―話語指向》一書中對其話語理論做了詳細闡述，他們認為，在當前公共行政體制下“獨白式的對話”基礎(chǔ)上產(chǎn)生的公共政策，只能是政府和官僚精英們的政策偏好，而不是公民一致認同的，公民基本被這一話語所支配，且沒有正常表達的渠道。對于此?？怂购兔桌仗岢隽嘶谡鎸嵑吞拐\的部分人對話基礎(chǔ)上的話語論，倡導(dǎo)形成公共行政話語機制，通過各種話語之間對抗性的交流來解決公共行政問題，形成公共政策，同時公共行政主體要切實保證群眾普遍的有質(zhì)量的參與。

（二）后現(xiàn)代公共行政理論對現(xiàn)行公共行政理論的批判。

1、對現(xiàn)行公共行政普遍主義的批判。

后現(xiàn)代公共行政主張從經(jīng)驗的具體上升到本質(zhì)的抽象，再從本質(zhì)的抽象回到更高實踐的具體。而現(xiàn)代公共行政從具體中抽象，企圖從過去的實踐歸納出一般化的解決方案，并宣稱具有普遍的適用性。后現(xiàn)代公共行政認為這種普遍主義理論是用虛擬的“宏觀話語”來解釋歷史，是一種宏大敘事。這種理念掩蓋了公共行政主體代表權(quán)力的本質(zhì)。

2、對現(xiàn)行公共行政理性主義的批判。

首先，現(xiàn)代公共行政強調(diào)理性至上，它以韋伯的理性官僚制為根基，追逐等級、制度、秩序，后現(xiàn)代公共行政卻認為其結(jié)果必然是忽視人的個性，從而導(dǎo)致人的異化，人與人之間關(guān)系疏遠，個人生活意義喪失。這時，如果理性主義者再以不完備的知識和理智試圖重新設(shè)計世界，就會走向極權(quán)主義。

其次，現(xiàn)代行政的主要目標是效率，而在后現(xiàn)代公共行政語境下，供選擇的價值譬如公正、平等、自治權(quán)等卻更加具有活力。法默爾探討了如何解構(gòu)官僚的效率問題：首先，官僚效率取決于人們怎樣對它進行解釋，它是一個文化特有的概念，并且與生產(chǎn)的提高相關(guān)聯(lián)；其次，效率與無效率間的二分法是含糊的，它不能確保一個合理的結(jié)果，效率概念只有在強調(diào)控制的社會里產(chǎn)生優(yōu)勢。對于后現(xiàn)代主義而言，效率并不是那么的重要；而對于現(xiàn)代主義而言，效率概念卻成為其中心話語，因而后現(xiàn)代解析使得公共行政人員重新審視他們的價值評判標準。

三、后現(xiàn)代公共行政學(xué)對我國行政改革的啟示

（一）要切實加強民主，保障人民群眾的話語權(quán)。

社會主義和諧社會應(yīng)該是一個充滿創(chuàng)造活力的社會，是各方面利益關(guān)系得到有效協(xié)調(diào)的社會，這就需要公民社會或第三部門參與到公共政策制定中去，表達各方面的話語，其中參與對話的雙方之間應(yīng)該既是平等的，同時又是對抗的，因而從理論上來說，它所設(shè)想的是一個所有人都參與的民主前景。但是從實踐的方面而言，它強調(diào)了自主參與的重要性，只有那些積極投身于公共事務(wù)的人才能通過其有意義的、切合情境的話語對公共政策的制定和實施發(fā)揮作用，利用他們真實參與的責(zé)任來加強民主。

（二）要保障與尊重私權(quán)，實現(xiàn)多元共治。

后現(xiàn)代公共行政是對傳統(tǒng)公共行政絕對權(quán)威的挑戰(zhàn)，它贊成論戰(zhàn)性、多元文化論的觀點，利用解構(gòu)的方式分散官僚制的權(quán)力。社會的和諧要求政府、社會組織、公民社會等多種力量的共同治理，這也要求政府公共權(quán)力、社會權(quán)力、個人私權(quán)三者能夠和諧共存，而這其中最重要的也是最基礎(chǔ)的構(gòu)成是公民每個人，只有個人的權(quán)利即私權(quán)得到保障與尊重，公共行政可以響應(yīng)每個公民個性化的公共需求，切實替老百姓辦實事，和諧社會的基礎(chǔ)才能穩(wěn)固，從這個意義上說，國家必須尊重和保障公民每個人的權(quán)利，這樣才能真正建設(shè)民主的社會主義和諧社會。

從以上幾點來說，后現(xiàn)代主義公共行政理論對于我國當前的行政改革建設(shè)還是有很大借鑒意義的，后現(xiàn)代主義理論正在越來越深地影響著公共行政管理理論和實踐的轉(zhuǎn)型。

（作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院）

參考文獻：

[1]王洪波,李穎.現(xiàn)代性與后現(xiàn)代主義.北方工業(yè)大學(xué)學(xué)報,2007,(04).

[2]景君學(xué).差異與和諧:后現(xiàn)代主義的自我超越.北方論叢,2008,(02).

[3]王巍.公共行政合法性身份的后現(xiàn)代主義指向.嶺南學(xué)刊,2009,(02).

篇4

關(guān)鍵詞　認識論公共行政理論范式　制度主義　新制度主義　治理主義

[中圖分類號]D09　[文獻標識碼]A　[文章編號]0447-662X(2011)05-0141-10

社會科學(xué)研究的認識論前提即是研究者與以人為核心的社會之間的認知關(guān)系，研究者基于特定的認知關(guān)系理念或預(yù)設(shè)進行社會理解、社會解釋、社會預(yù)測乃至社會構(gòu)建活動。本文從可知論、不可知論以及話語游戲論這三個方面的認知觀念即認識論角度，討論在相關(guān)認識論影響下可能做出的公共行政理論范式選擇。

應(yīng)當指出的是，無論在認識論還是公共行政理論上，文中所做的分類，都立足于理論邏輯的演繹分析，而不是來自學(xué)科歷史的歸納整合。

一、可知論與公共行政研究的制度主義理論范式

可知論認為，人類理性能夠充分了解包括人自身在內(nèi)的自然、社會和心理現(xiàn)象，在人直接感知的外界現(xiàn)象背后，存在著固有的結(jié)構(gòu)性構(gòu)成和規(guī)律性變遷，對于這些結(jié)構(gòu)性構(gòu)成和規(guī)律性變遷內(nèi)容，可以通過科學(xué)研究的方式，予以理解和解釋，而科學(xué)理論的核心內(nèi)容就是關(guān)于這些結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性內(nèi)容的系統(tǒng)表述。因此，檢驗或評價科學(xué)理論的基本途徑就是去看經(jīng)驗事實或科學(xué)思維邏輯是否能夠支持相關(guān)的理論推理、理論觀點或理論命題。

具體而言，可知論乃是建立在這樣幾個密切相關(guān)的認識論觀念基礎(chǔ)之上：

其一，包括所有現(xiàn)象的外部世界，通過其結(jié)構(gòu)性構(gòu)成或規(guī)律性變遷展示出整體性和統(tǒng)一性特征，決定其結(jié)構(gòu)構(gòu)成和變遷規(guī)律內(nèi)容的是具有行而上特征的世界本體，無論這個本體是物質(zhì)的還是精神的，人類理性(主要是科學(xué)理性)都能夠通過主動的觀察和思維活動來認識它，科學(xué)研究的意義就是通過對于世界本體的認識去把握世界的構(gòu)成與變遷，推動世界走向理想化的整體性構(gòu)建。

其二，在外部世界的結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性與人類語言尤其是科學(xué)話語之間，存在著某種形式的通約性，研究者能夠把這些結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容轉(zhuǎn)換成為適于廣泛交流和傳播的科學(xué)理論表述或科學(xué)話語信息。這種話語轉(zhuǎn)換意味著，科學(xué)研究可以在特定理論模型與外部現(xiàn)象世界之間，確立某種形式的共通性和可比性。所以，一方面，研究人員可以通過聯(lián)想、歸納等方式，在對眾多現(xiàn)象理解的基礎(chǔ)上，形成特定的理論模型或理論范式；另一方面，又能夠有主觀構(gòu)建的理論模型，沿著理論本身固有的邏輯線路，通過概念推理的演繹方式選擇、設(shè)定乃至構(gòu)建相應(yīng)的外界現(xiàn)象。

其三，相對于具有整體性和統(tǒng)一性特征的結(jié)構(gòu)和規(guī)律來說，呈現(xiàn)在人們感官面前的外界現(xiàn)象，只是變化不居且各處片面的表象，而結(jié)構(gòu)和規(guī)律則是穩(wěn)定可靠的本質(zhì)性存在，因此，人一旦得到關(guān)于特定結(jié)構(gòu)或規(guī)律的科學(xué)認識，或者做出了關(guān)于特定結(jié)構(gòu)或規(guī)律的理論認定，那么，就可以在此結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性認知的引導(dǎo)下，去改造或構(gòu)建處于表象層面的外界現(xiàn)象，使其向結(jié)構(gòu)或規(guī)律的理想方向演化。這就是基于可知論觀念所形成的，強調(diào)人的主觀動機和主觀行為能力的所謂“人類中心主義”。

其四，在科學(xué)認知指導(dǎo)下的科學(xué)研究行為，指向外部世界及其結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性內(nèi)容，將在很大程度上規(guī)避了研究者個人的價值觀念或道德意識的影響。在其科學(xué)研究活動中，研究者應(yīng)該處于一種價值中立或價值無涉立場，使科學(xué)研究中的外界現(xiàn)象認知行為與研究者個人的價值偏好相互獨立，指導(dǎo)其理論認知和理論構(gòu)建取向的，只能是理論話語本身固有的邏輯或外部現(xiàn)象的實際信息展示內(nèi)容。

在上述幾個方面的認知觀念預(yù)設(shè)下，科學(xué)研究行為就將展示出一種以“證實”為標志的科學(xué)研究行為模式：沿著現(xiàn)象歸納、總結(jié)的路徑，通過大量、反復(fù)的觀察、訪談、調(diào)查和試驗等等，收集關(guān)于外部現(xiàn)象的第一手資料，在對這些資料進行系統(tǒng)化處理的基礎(chǔ)上，得出可能的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性理論認知；或者，沿著概念演繹推理的路徑，在既定的結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性理論表述的基礎(chǔ)上，根據(jù)理論表述內(nèi)在的邏輯指向，通過對理論表述內(nèi)容做出進一步的理論分解、命題分解和概念分解等方式，尋找或設(shè)定其在外部現(xiàn)象中的指示或指標性內(nèi)容。

當然，絕大多數(shù)情況下，上述兩個路徑方向的理論認知過程都是結(jié)合在一起的。最重要的是，在這種以可知論為導(dǎo)向的科學(xué)研究模式中，關(guān)于行為后果和行為本身的科學(xué)性檢驗，往往都要通過外部現(xiàn)象與既定科學(xué)理論之間的相互證實來進行。一方面，關(guān)于外部現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性理論認知的正確與否，要由客觀的外部現(xiàn)象信息來檢驗，如符合外部現(xiàn)象的信息顯示或?qū)嵺`要求，就證明理論認知的正確性，反之，則是錯誤的認知。另一方面，關(guān)于外部現(xiàn)象和人類實踐活動的合理性，也要由相關(guān)的結(jié)構(gòu)或規(guī)律性內(nèi)容來檢驗，符合的被認為是代表自然發(fā)展、社會發(fā)展乃至主觀心理演化的進步方向，反之，則要在既定的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性認知指導(dǎo)下，做出改革現(xiàn)實、改造自然或改造社會的主觀選擇。顯然，后一個方面為價值中立預(yù)設(shè)打開了一個缺口，常常會導(dǎo)致一種意識形態(tài)尤其是政治意識形態(tài)主張推動下的社會實踐活動。

在公共行政研究中，一旦遵循上述可知――證實的認知模式，公共行政理論就可能形成一種制度主義的理論范式選擇。制度主義理論范式與可知論之間的關(guān)聯(lián)還基于這樣兩個方面的預(yù)設(shè)：(1)制度與結(jié)構(gòu)性、規(guī)律性內(nèi)容之間的功能轉(zhuǎn)換，即把公共行政活動中的制度(主要包括憲法、法律和公共政策)看作是科學(xué)認知活動中的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性內(nèi)容，并在此意義上討論其在公共行政活動和公共行政研究中的功能地位；(2)公共組織主體或公共權(quán)力主體與科學(xué)認知主體之間的角色轉(zhuǎn)換，通過這一角色轉(zhuǎn)換，以“可知”為核心的主體認知能力被轉(zhuǎn)換成為以權(quán)力主導(dǎo)為核心的公共行政管理能力。

制度主義的公共行政理論范式主要包括以下幾個方面的研究取向：

其一，以制度落實為基本內(nèi)容的公共行政運行機制研究。

這是把此研究范式標識為制度主義的首要原因。根據(jù)前面的關(guān)聯(lián)性預(yù)設(shè)，制度主義公共行政理論把公共行政現(xiàn)象看作是獨立于個體主觀意識的外部世界現(xiàn)象，把既定的憲法、法律和公共政策看作是關(guān)于這些公共行政現(xiàn)象的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容，這些制度性內(nèi)容具有整體性和理想性特征，公共行政活動的意義就在于使現(xiàn)實中的公共行政現(xiàn)象體現(xiàn)或接近于相關(guān)制度規(guī)范內(nèi)容的整體性和理想性要求，因此，公共行政系統(tǒng)運行的基本內(nèi)容便是制度規(guī)范的落實，即憲法、法律和公共政策的現(xiàn)實化，要用既定的制度規(guī)范來照應(yīng)現(xiàn)實中的公共行政事務(wù)，檢驗公共行政活動的合法性，引導(dǎo)或推動公共行政事務(wù)狀況向既定制度所設(shè)定或規(guī)范的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性方向演化。

在制度落實的假設(shè)之下，公共行政運行就將顯示出一種理想化的邏輯流程：先在特定意識形態(tài)觀

念的指導(dǎo)下設(shè)定公益的對象性內(nèi)容，然后由制度規(guī)范予以確定，最后是通過公共行政活動的制度落實過程實現(xiàn)這些目標。

其二，以“制度人”預(yù)設(shè)為基本內(nèi)容的公共行政主體研究。

在制度落實的語境背景下，公共行政主體被看作是落實并體現(xiàn)制度規(guī)范內(nèi)容的“制度人”。“制度人”并不僅限于人性假設(shè)內(nèi)容，而是涵蓋了公共行政活動中公共行政主體行為取向或行為制約的各個方面：

首先，公共行政主體在公共政治活動中的角色和地位的確定。制度角色有三個層面的含義：一是三權(quán)意義上的制度角色劃分，即立法組織的制度制定角色、司法組織的制度監(jiān)督角色和行政組織的制度執(zhí)行角色；二是政治與行政劃分意義上的制度角色，如威爾遜、古德諾等人所說的政治活動產(chǎn)出政策、行政活動落實政策；三是常任文官意義上的職能分類角色，通過制度規(guī)范下的職位設(shè)定來確定行政主體的制度角色。

其次，公共行政主體在公共行政活動中的行為方式和行為取向由制度予以模式化。這種“制度化”的行為模式，不僅包括明確成文的制度授權(quán)以及在制度授權(quán)基礎(chǔ)上形成的組織原則和組織紀律規(guī)章，更重要的是，它還包括前文已經(jīng)指出的，依托于公益實現(xiàn)路徑的公共行政活動流程，認為所有公共行政主體都具完全的公益意識、制度意識和組織意識，會成為公益實現(xiàn)過程中可靠的主觀性因素。在此制度規(guī)范和行政倫理規(guī)范的雙重設(shè)定之下，關(guān)于公共行政活動中的主體行為研究就可以直接轉(zhuǎn)化成為制度規(guī)范內(nèi)容的研究，以制度規(guī)范中的主體行為方式設(shè)定來替代實際的主體行為。

最后，公共行政主體之間的互動關(guān)系狀況，包括關(guān)系構(gòu)成、形成和互動取向，都由制度予以模式化，并在很大程度上表現(xiàn)為一種基于既定制度的內(nèi)生的組織結(jié)構(gòu)構(gòu)成和組織運行模式。這一點，在馬克斯?韋伯的官僚制理論中有著充分的表述。

其三，以權(quán)力使用為基本內(nèi)容的公共行政活動機制研究。

制度落實在公共行政運行機制中的核心地位，意味著制度規(guī)范在公共行政秩序中的權(quán)威性地位，對于公共行政活動而言，這一制度權(quán)威主要表現(xiàn)在公共行政權(quán)力的使用及其影響效力上。

權(quán)力是一種指向他人的強制能力，在制度主義的公共行政理論中，以展示制度權(quán)威，落實制度規(guī)范內(nèi)容的公共行政權(quán)力使用及其研究，具有這樣兩個方面的特征：

一是強調(diào)行政權(quán)力在公共行政活動中的主導(dǎo)性地位。認為公共行政活動是一種中心導(dǎo)向，即權(quán)力中心導(dǎo)向的社會影響模式。處理公共行政事務(wù)、落實既定制度規(guī)范乃至實現(xiàn)社會公益，只有一個關(guān)鍵性的路徑選擇，即改善或提升公共行政權(quán)力的使用能力或使用效力，比如根據(jù)既定制度規(guī)范優(yōu)化行政權(quán)力的職能授權(quán)，增強或提高行政權(quán)力在整個國家權(quán)力體系(即立法、司法和行政為代表的三權(quán))中的權(quán)力地位，推動公共行政組織的建設(shè)等等，圍繞著這些問題的公共行政研究和公共行政實踐，反過來又進一步強化、擴展了公共行政權(quán)力使用在公共行政活動中的中心地位，甚至導(dǎo)致公共行政權(quán)力膨脹(相對于社會、經(jīng)濟系統(tǒng)，或相對于立法、司法權(quán)力)和行政權(quán)力萬能的理論觀點和公共行政現(xiàn)象的出現(xiàn)。

二是強調(diào)合法性內(nèi)容的公共行政權(quán)力使用行為研究?；谥贫嚷鋵嵉膬?nèi)在邏輯，公共行政權(quán)力的使用主要來自于制度規(guī)范內(nèi)容的推動，無論是權(quán)力使用取向還是權(quán)力的使用行為本身，判斷其正當性的基本標準便是是否符合既定制度的規(guī)范性要求，即合法性。這種合法性取向在帶來權(quán)力間濃厚的上下等級色彩的同時，也塑造了權(quán)力運行系統(tǒng)的一體化特征，在很多情況下都意味著中央集權(quán)的公共行政權(quán)力運行機制以及首長負責(zé)的公共行政組織運行機制。

在這一經(jīng)過“理想型”(韋伯語)處理的制度主義公共行政理論范式中，制度落實、“制度人”以及公共行政權(quán)力的使用，分別從公共行政運行機制、公共行政主體和公共行政主體的職業(yè)活動角度，設(shè)定了一個具有中心控制或管制機制的整體性的公共行政系統(tǒng)，通過制度、“制度人”以及公共行政權(quán)力在不同層面的中心整合作用，塑造了可知、可構(gòu)建的公共行政現(xiàn)象和公共行政秩序。

二、不可知論與公共行政研究的新制度主義范式

不可知論對可知論所依托的理性認知能力提出質(zhì)疑。主張無論是認知主體的內(nèi)省，還是對于外部現(xiàn)象的觀察，都不可能通過演繹推理或歸納總結(jié)，完全獲取外部世界的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性內(nèi)容。對于研究者來說，現(xiàn)象世界的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性內(nèi)容(也即真理)是不可知的，真正的科學(xué)研究永遠都處于通向真理或接近真理的探索過程之中。顯然，不可知論對可知論的質(zhì)疑，并不具有顛覆性，它仍然承認外部世界中結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容的存在，承認有一個支配一切的世界本體，仍然承認理性的認知能力，只是要給理性設(shè)定一個限度，即存在永遠的不可知領(lǐng)域。在不可知論看來，任何關(guān)于真理的理論命題都只是一種假設(shè)，判斷其科學(xué)性的標準不再是能否自證，而是其能否提供一個開放式的反駁或批判通道，即是否允許“證偽”，所以，科學(xué)的進步就是一個持續(xù)的“大膽假設(shè)、嚴格反駁”的趨向真理但永遠無法占有真理的過程。

對應(yīng)于可知論，不可知論主要建立在這樣幾個密切相關(guān)的認知論觀念基礎(chǔ)之上：

其一，外部世界仍是一個具有整體性和統(tǒng)一性的世界，有決定其結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容的本體存在，但是僅具形式意義，只存在于純粹理性的概念構(gòu)建，無法成為科學(xué)認知的直接對象，對于現(xiàn)實的科學(xué)研究而言，正因其不可知而應(yīng)予以擱置。

其二，關(guān)于外部現(xiàn)象的科學(xué)認知內(nèi)容不再是“透過現(xiàn)象看本質(zhì)”的過程，現(xiàn)象研究本身就在某種程度上代表了科學(xué)研究的全部。研究者不再執(zhí)著于現(xiàn)象背后的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容，而是尋求理解并解釋紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象世界。在此意義上，科學(xué)研究過程將主要表現(xiàn)為科學(xué)認知與具體現(xiàn)象、科學(xué)話語與現(xiàn)象符號之間的通約活動過程。顯然，相對于可知論所強調(diào)的理論模式對于現(xiàn)象世界的規(guī)范或構(gòu)建意義，這種信息轉(zhuǎn)換有著突出的不確定性和開放性。

其三，基于理論研究固有的內(nèi)在邏輯整體性和模式化偏好，關(guān)于外部現(xiàn)象的解釋性研究仍然會呈現(xiàn)出一種結(jié)構(gòu)化或規(guī)律化趨向。相對于可知論所設(shè)定的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性內(nèi)容的決定性意義，這種結(jié)構(gòu)化或規(guī)律化解釋更多地起到一種形式化作用，是圍繞著外部現(xiàn)象所做的理論話語轉(zhuǎn)譯努力。在這里，外部現(xiàn)象將是第一位的，結(jié)構(gòu)化或規(guī)律化的理論解釋則可能是多元的，反映到理論指導(dǎo)或推動實踐活動層面，則意味著在特定的結(jié)構(gòu)化和規(guī)律化形式下，不同的理論解釋或理論規(guī)劃之間將形成某種平等的對話、討論、爭論或競爭機制。

其四，在理論解釋的多元競爭背景下，研究者的價值觀念不再是需要規(guī)避的主觀性內(nèi)容，每個研究者都可以自由地提出自己的價值標準，并在于他人的爭論或討論過程中展示其符合既定結(jié)構(gòu)化或規(guī)律化形式的合理性程度。關(guān)于價值觀念涉入的科學(xué)性判斷取決于兩個方面的條件滿足狀況：一是相關(guān)價值觀念必須是適于進行合理化討論、爭論或證偽的，是建立在相關(guān)定義、推理以及與現(xiàn)象關(guān)聯(lián)下的命題

構(gòu)建基礎(chǔ)上的，而不能是僅僅宣稱的信仰；二是相關(guān)價值觀念必須是能夠納入到既定本體形式的合理性內(nèi)容，能夠體現(xiàn)，至少能夠顯示或證明其體現(xiàn)了該本體形式的具體化內(nèi)容。如在民主化的規(guī)律化形式下，討論公共權(quán)力的絕對強制力就將是不合理的。

在上述幾個方面的認知觀念預(yù)設(shè)下，科學(xué)研究將展示出一種以“闡釋”為標志的研究行為模式，闡釋直接指向外部現(xiàn)象，并以其為中心。闡釋的目的并不在于尋找現(xiàn)象背后的結(jié)構(gòu)或規(guī)律，而是希望更合理地理解外部現(xiàn)象并以理論話語的方式把自身的理解信息表達出來，因此，闡釋研究也包括兩個緊密相關(guān)的行為環(huán)節(jié)：現(xiàn)象理解和現(xiàn)象解釋?，F(xiàn)象理解強調(diào)的是理論的信息整合能力，現(xiàn)象解釋則強調(diào)理論的話語整合能力。無論是理解還是解釋，理論的工具性特征都非常明顯，它已不再是可知論視野下那個憑借其本體性設(shè)定成為社會認知權(quán)威中心的理論。在闡釋的研究行為模式下，研究者的研究對象指向正悄然從現(xiàn)象轉(zhuǎn)向他者，即關(guān)于現(xiàn)象的理解尤其是理論解釋，必須能夠被放到任由他人質(zhì)疑，與他人進行平等討論或爭論，進而尋求他人認同的平臺，在這種他者轉(zhuǎn)向或理論競爭、理論討論的形勢下，既定的理論命題或關(guān)于社會本體形式的合理化表述變得越來越豐富，而在其推動或影響下進行的社會實踐活動也將展現(xiàn)出其創(chuàng)新性特質(zhì)。

在公共行政研究中，一旦遵循不可知――闡釋的認知論模式，就可能出現(xiàn)一種新制度主義的理論范式選擇。在概念名稱上，新制度主義來自于制度主義的對應(yīng)性比較，其與不可知論之間的邏輯關(guān)聯(lián)還基于兩個方面的理論預(yù)設(shè)：(1)制度認識論地位的微妙變化。作為公共行政秩序的體現(xiàn)者或規(guī)范者，制度已不再是那個具有本體性意義的結(jié)構(gòu)性或規(guī)律性內(nèi)容，后者作為社會價值公理或理想目標，可以在觀念層面塑造社會行為的意識形態(tài)取向，但是永遠都不會成為直接的研究對象，其在制度規(guī)范中的話語存在，如基本自由，更多地具有形式意義，制度研究的內(nèi)容在于如何合理地展示這些形式，而不再是去發(fā)現(xiàn)或設(shè)定它們。所以，在新制度主義公共行政理論中，制度變遷將成為制度研究的常態(tài)，而其內(nèi)容也將更多地指向更具地方性和具體性內(nèi)涵的公共政策事務(wù)；(2)在多元競爭的闡釋性理論背景下，公共行政主體與科學(xué)認知主體之間的角色轉(zhuǎn)換，也將超出單一權(quán)力中心的支配性角色定位，不同闡釋性認知之間圍繞著真理性主題的競爭性關(guān)系在很大程度上被轉(zhuǎn)換成為公共權(quán)力主體與社會權(quán)利主體之間圍繞著公共行政權(quán)力使用的二元競爭關(guān)系。

具體而言，新制度主義的公共行政理論范式主要包括以下幾個方面的研究取向：

其一，以制度變遷為基本內(nèi)容的公共行政運行機制研究。

制度變遷的前提是，既定制度規(guī)范本身可能是不完善、偏頗甚至完全錯誤的，是需要變革、可修正或可替代的，因此，制度是工具性的、非第一性的。對制度進行上述合理性判斷的標準仍是制度主義理論范式下的那個公益，只是同制度落實意義上的公益與制度間關(guān)系相比較，此時，公益與制度間的關(guān)系有著更加豐富的動態(tài)性特征。既定的制度規(guī)范已不再是那個充當公益的不可置疑的指示項的制度，而只是體現(xiàn)公益明確化內(nèi)容的一個可能性選項。隨著制度落實活動的展開，特定制度相對于公益的差距、矛盾乃至背離都可能會顯現(xiàn)出來，相對于具有永恒公理意義的公益理想來說，既定的制度規(guī)范內(nèi)容永遠都處于具有變遷可能的工具性過程。

但是在形式上，制度依然是實現(xiàn)公益目標的必由之路。公共行政的運行，也將圍繞著如何才能制定出最能體現(xiàn)公益要求，最有利于推動公益實現(xiàn)的制度規(guī)范而展開。這種消解制度神圣性但仍保留其核心地位的新制度觀念主要體現(xiàn)在圍繞著制度變遷或制度變革而設(shè)定的公共行政運行機制上。此時，作為公共行政運行終極目標的公益，不再僅僅是具有整體性和結(jié)果意義的、高高在上的理想或意識形態(tài)符號，而是有著明確程序性內(nèi)容的具體利益指向，并在一定意義上被轉(zhuǎn)化成為(或被看作)處于整合、形成階段的個體或群體利益。界定什么是公益或判斷是否符合公益的標準已不在是制度主義范式中那個與公益同樣高高在上的制度以及握有制度話語權(quán)(說出、解釋)的公共行政權(quán)力，而是公益的內(nèi)在構(gòu)成要素，即個體利益或群體利益。此時，公益標準就在很大程度上轉(zhuǎn)化成為了一種權(quán)利話語，圍繞著制度規(guī)范內(nèi)容的變遷活動也將展示出一種與制度主義相反的邏輯線路，表現(xiàn)為一種從權(quán)利表達到公益整合再到制度應(yīng)對的制度變遷活動流程，權(quán)力與權(quán)利之間圍繞著制度和公益的博弈形勢也將導(dǎo)致公共行政主體的二元化劃分。

其二，以“組織人”預(yù)設(shè)為基本內(nèi)容的公共行政主體研究。

制度變遷的“權(quán)利表達――公益整合――制度應(yīng)對”邏輯，改變了制度落實語境下公共行政主體構(gòu)成狀況。此時，推動制度變遷的制度規(guī)范制定或制度創(chuàng)新活動，不再表現(xiàn)為從權(quán)力落實到權(quán)利服從的單向等級流程。在權(quán)力與權(quán)利之間已經(jīng)有了較為明確的對等關(guān)系性質(zhì)，主要體現(xiàn)在圍繞著特定制度規(guī)范內(nèi)容產(chǎn)出或變遷問題的博弈互動形勢。對于公共行政權(quán)力使用者來說，其公共行政主體角色主要是指公共行政組織成員這一組織身份，雖然“制度人”同樣具有正式的公共行政組織成員身份，但是在制度落實的語境背景下，公共行政組織在很大程度上被涵蓋在制度規(guī)范內(nèi)容里，本身缺乏能動的創(chuàng)造力。在新制度主義公共行政研究中，公共行政組織不再是制度規(guī)范下完整的一塊，而是有著豐富的個性，雖然組織的建立和運行仍要具備既定制度的合法性授權(quán)，但是由于公益和制度間邏輯關(guān)系線路的反轉(zhuǎn)，公共行政組織可能成為那個基于特定公益(個體利益、群體利益)呈現(xiàn)而推動制度變遷的決定性力量。引導(dǎo)或推動公共行政組織建立和運行的將在很大程度上取決于現(xiàn)實公益形勢的構(gòu)成和變化狀況，既定制度在公共組織職能設(shè)定和組織行為方式規(guī)范上的決定性作用相對減弱。由此，公共行政組織成員將主要以公益事務(wù)(或公共行政事務(wù))的地域性、領(lǐng)域性和階段性來劃分其組織歸屬地位，如中央層面、地方層面、職能層面、人員層面、常規(guī)性事務(wù)層面和危機應(yīng)對層面等等，并據(jù)此形成其在公共行政系統(tǒng)中的主體性地位。

也正是在這種公益與制度間邏輯關(guān)系線路反轉(zhuǎn)的形勢下，社會權(quán)利主體得以進入公共行政活動的前臺，他們不再是制度主義理論范式下，單純處于被動服從地位的公共行政管理對象，而是可以主動表達自身利益訴求、政策訴求，并對公共行政活動產(chǎn)生實際影響的公共行政主體。當然，他們的表達對象將主要限于公共行政組織成員，影響目標也是公共行政組織成員的制度規(guī)范制定活動。

在既定的公共組織系統(tǒng)構(gòu)成條件下，由于公共行政組織成員巨大的組織行為能力，社會權(quán)利主體要想確立與公共行政組織成員相對等的公共行政主體地位，并對特定公共行政事務(wù)的制度化應(yīng)對施加實質(zhì)性影響，就必須形成某種對應(yīng)的組織化形式，在各種職業(yè)、價值尤其是利益關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上把自己組織起來，使聯(lián)系松散的個體或群體整合成為具有統(tǒng)一行動能力的組織，以提高公共行政參與行為的能

量和影響效力。這是我們把制度變遷形勢下的社會權(quán)利主體設(shè)定為“組織人”的基本邏輯。同公共組織相比較，由社會權(quán)利主體形成的組織，在絕大多數(shù)情況下，都顯示出相對較低的組織化水平，常常會出現(xiàn)隨著特定公共行政事件而興亡的暫時l生組織化現(xiàn)象。

“組織人”的設(shè)定與現(xiàn)實表現(xiàn)，反過來又進一步強化了公益的形式化特征，使其更多地表現(xiàn)為公益符號下的社會群體或社會組織利益。

其三，以權(quán)力與權(quán)利間互動為基本內(nèi)容的公共行政活動機制研究。

公共行政主體就是公共行政活動中的行為參與主體，在新制度主義的理論范式中，分別代表公共行政權(quán)力和社會權(quán)利的公共行政組織成員和社會大眾(通常以組織化形式)之間的博弈互動代表了公共行政主體的活動機制內(nèi)容?；邮且远咧g的對等影響為標志的。公共行政權(quán)力具有指向特定公共空間的強制性影響能力，在不加限制的情況下，強制性影響力往往會轉(zhuǎn)變成為任性、妄為式的剝削、壓迫和控制，因此，在公共權(quán)力確立其合法性強制力的同時，通常就會伴隨有對其強制能力的監(jiān)督和限制，在權(quán)力系統(tǒng)外部有公益或社會權(quán)利的監(jiān)督和限制，權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部則主要表現(xiàn)為公共權(quán)力之間的分化與制衡。對于公共行政權(quán)力而言，這些監(jiān)督和限制形式同樣存在。本文不去考察內(nèi)部監(jiān)督和限制形式，因為這些內(nèi)容已經(jīng)在很大程度上體現(xiàn)于既定制度的合法性安排之中。公益的監(jiān)督和限制更多地表現(xiàn)在價值觀念或意識形態(tài)層面，與其說是外部監(jiān)督和限制，倒不如說它取決于公共行政權(quán)力使用者的內(nèi)省或行為自覺，是一種自我的監(jiān)督和限制，主要體現(xiàn)在制度主義范式下，以權(quán)力使用為基本內(nèi)容的公共行政活動機制中。

只有權(quán)利的監(jiān)督和限制才真正具有明確的外部性特征，通過權(quán)利的主體載體――社會大眾，使得這種外部監(jiān)督和限制具有了現(xiàn)實的程序內(nèi)容和實質(zhì)性影響，而權(quán)利的主體載體構(gòu)成形式及其行為能力乃是其能否有效行使監(jiān)督和限制行為的關(guān)鍵所在。從人員構(gòu)成角度看，與權(quán)利對應(yīng)的只能是社會大眾，在現(xiàn)代政治語境下，關(guān)于權(quán)利的制度規(guī)范內(nèi)容也是毋庸置疑的，所以，制約權(quán)利監(jiān)督有效性的關(guān)鍵在于社會大眾能否以主動的行為充分體現(xiàn)關(guān)于權(quán)利的制度規(guī)范內(nèi)容。這一點，在權(quán)力和權(quán)利之間的互動性關(guān)系中能夠進行預(yù)設(shè)：(1)對等性。即公共行政權(quán)力主體和社會權(quán)利主體有著大體相等的行為資源，能夠通過既定的程序安排，向?qū)Ψ绞┘訉嵸|(zhì)性影響；(2)交互性。監(jiān)督和限制是雙向的，這意味著雙方將采用討論、爭論、證明、協(xié)商、妥協(xié)等方式展開其博弈關(guān)系，當然，公益依然是雙方爭奪利用的最重要表達工具，也正是在這一論爭博弈過程中，科學(xué)理論和科學(xué)家以其強大的社會權(quán)威影響力介入，成為雙方使用和爭取的對象；(3)均衡性。二元主體間的論爭總是在均衡和不均衡間轉(zhuǎn)換，當雙方就公益的認知、表述以及實現(xiàn)路徑達成一致時，均衡以合理的制度創(chuàng)新為標志而實現(xiàn)，隨著形勢的變化，如雙方觀念的變化、突發(fā)性的社會自然事件等等，又會出現(xiàn)新的不均衡，這又將造成下一次的論爭和制度創(chuàng)新。制度變遷過程就體現(xiàn)在這種延續(xù)的從均衡到不均衡再到均衡的循環(huán)交替之中。

三、話語游戲論與公共行政研究的治理主義范式

不可知論在消減可知論中結(jié)構(gòu)、規(guī)律、制度以及權(quán)力在現(xiàn)象世界的本體性地位的同時，也降低了認知主體或研究者的社會認知中心地位，他們已不再是能了解一切，解釋一切，預(yù)測一切，進而設(shè)計一切的先知式人物，因為在由可知論設(shè)定的對象性領(lǐng)域，永遠存在著不為他們了解和把握的不可知內(nèi)容。話語游戲論沿著這一本體性和中心地位消減的思維邏輯，構(gòu)建了更具顛覆性的認知理論。

其一，以去本體化為標志的非整體性和非連續(xù)性認知觀念。在話語游戲論看來，外部世界或現(xiàn)象世界并不具有所謂的結(jié)構(gòu)性和規(guī)律性，可知論和不可知論眼中的結(jié)構(gòu)和規(guī)律都只是話語(理論話語和／或政治話語)的主觀構(gòu)建，因此，根本不存在什么整體性的世界或連續(xù)性的歷史，更不會有支配整體世界構(gòu)成與運行的終極本體。對于認知者來說，認知對象僅僅是現(xiàn)象世界能夠進入其認知視野，與其認知意向建立直接關(guān)聯(lián)的信息內(nèi)容，即使有信息共享意義上的二手信息傳播與整合活動，其認知對象也不可能指向所有的客觀性領(lǐng)域，只能是圍繞著認知者認知意向的具有明確個性化標識的認知領(lǐng)域，是與其日常生活、職業(yè)活動密切相關(guān)的現(xiàn)象信息領(lǐng)域一生活空間，生活空間范圍的確定，也將是多元的和多重的，如價值關(guān)聯(lián)、職業(yè)關(guān)聯(lián)、利益關(guān)聯(lián)、群體關(guān)聯(lián)等等。

其二，在生活空間的認知對象設(shè)定形勢下，認知者的認知意向已不再具有可知論和不可知論的終極追求，即趨向本體的真理性認知。認知的目的和內(nèi)容僅僅是在認知者與認知對象之間構(gòu)建起某種形式的話語符號信息連接，認知活動及其成果都被打上了強烈的符號化色彩。在這其中，無論是認知對象、認知主體還是認知后果――理論，都不再具有世界中心或趨向世界中心的真理地位，都只是紜紜現(xiàn)象世界的一個構(gòu)成部分，是無數(shù)人類社會行為中的一份子?？茖W(xué)家、科學(xué)理論和科學(xué)認知活動要想在社會中建立其權(quán)威性地位，不僅需要與其他的社會個體(如公共權(quán)力使用者)、社會行為(如公共權(quán)力使用行為)和社會文化(如政治意識形態(tài))相競爭，而且還要面對科學(xué)內(nèi)部其他的研究者、研究方法以及理論趨向的競爭，在競爭中去尋求他人、社會的認同，因此，對于認知者而言，關(guān)于認知對象的理解、解釋以及預(yù)測、規(guī)劃信息本身就將在一定程度上消減其認知活動的核心地位，如何使那些信息能夠得到他人的理解和認同，卻將變得越來越重要。在此意義上，認知后果的話語表達方式、話語傳播方式以及表述者的語境背景(如群體、組織身份)等話語活動形式化內(nèi)容都將成為認知者關(guān)注的基本內(nèi)容。

，

其三，執(zhí)著于“生活空間”的可感知范圍，以及指向他人的認知動機變化，話語游戲觀念下的認知理論將帶有非常明確的“即時性”特征。無論是可知論者的結(jié)構(gòu)、規(guī)律，還是不可知論者的結(jié)構(gòu)化，都是建立在一種既定事態(tài)或狀態(tài)具有決定意義的前提下，認為是既定的結(jié)構(gòu)、規(guī)律決定著人的認知活動、認知表述及其社會意義，其中體現(xiàn)出來的整體性或連續(xù)性其實也可以被看作是一種歷史主義的觀點：希望在過去、現(xiàn)在和將來間尋找一個一以貫之的東西。在話語游戲論中，“一以貫之”的宏大研究企圖將會被擱置，代之以更具微觀事件意義的即時性研究，即使涉及到時間意義上的歷史內(nèi)容，也將直接指向事件發(fā)生的即時性因素，探求這些要素之間的可能性關(guān)聯(lián)，而不會在這種要素研究之前，事先設(shè)定不同事件以及事件內(nèi)部構(gòu)成要素之間的結(jié)構(gòu)性(或結(jié)構(gòu)化)或規(guī)律性關(guān)系。所以，即時性研究又可以被看作是一種相對于可知論、不可知論的解構(gòu)化研究，探討的是當時人們都說了些什么，而是不是以當代的邏輯認為當時的人們應(yīng)該說了些什么。

其四，在以他人認同為基本目標的理論認知和理論表述背景下，研究者的價值觀念也可能成為其研究和表述過程中用以獲取他人認同的一個重要的

工具性要素，同其他的工具性要素如合法性制度信息、合理性邏輯信息、相關(guān)性利益信息因素一樣，成為認知活動多元工具化的構(gòu)成部分，不再具有核心的動機導(dǎo)向作用，或被可知論者格外強調(diào)的中立地位。正是在這種工具性選擇的使用條件下，無論是科學(xué)研究活動中，還是在社會文化層面，價值觀念或價值標準信息展現(xiàn)出一種越來越明顯的多元化面貌或趨向。在話語游戲論的認知觀念下，多元化的價值觀念之間處于和平共存、和平競爭的關(guān)系狀態(tài)，沒有哪個價值觀念能夠作為全民信仰而成為主導(dǎo)社會心理的意識形態(tài)，所有的價值觀念都將在相互間的討論或爭論中維護、尋找乃至發(fā)展自身的信仰群體。對于科學(xué)研究活動而言，價值觀念的涉入，不僅僅出于信仰意識的建立，還在于特定的價值觀念與相關(guān)的利益信息、合法性制度信息、合理性邏輯信息以及行為資本信息等制約社會行為選擇的信息要素結(jié)合在一起，發(fā)揮著工具式的信息串聯(lián)功能。

在去本體化、符號化、即時性以及多元工具化的話語游戲論認知觀念下，公共行政研究就將呈現(xiàn)出一種治理主義的理論范式內(nèi)容。

這里的“治理”概念：(1)有別于強調(diào)中央政權(quán)層面的意識形態(tài)問題和國家問題的“統(tǒng)治”概念，特別關(guān)注具體公共事務(wù)的處理，不同于“統(tǒng)治”概念所意味的通過對人的控制和支配去確立公共行政秩序，而是有著明確事務(wù)性指向，特別關(guān)注具體的公共行政事務(wù)應(yīng)對；(2)有別于強調(diào)縱向權(quán)力等級差異和權(quán)力關(guān)系的“管理”概念，不是依托于以管理者或管制權(quán)力為中心的單向的，由管理者主動施加，被管理者被動接受或服從的事務(wù)應(yīng)對過程，強調(diào)眾多主體的平等參與，與“自治”有著非常緊密的關(guān)聯(lián)。作為一個動詞的“治理”，其主語，并不限于公共權(quán)力或準公共權(quán)力，而是超出既定的政治權(quán)力系統(tǒng)，有著非常豐富的主體性內(nèi)容，強調(diào)相關(guān)責(zé)任人或利益涉及主體之間橫向的、多元化、多中心乃至無中心式的參與治理，如果說有中心的話，這個中心就便是那個具有邏輯整合作用的公共事務(wù)。

治理主義范式在很大程度上排斥中心意識或權(quán)力中心意識，不承認公共行政秩序的權(quán)力支配或權(quán)力主導(dǎo)機制，強調(diào)針對具體的公共行政事務(wù)，所有的利益相關(guān)者都能作為平等的治理主體參與到事務(wù)的應(yīng)對過程，公開地展示自己的價值主張、利益主張和政策主張，尋求他人的認同和支持，最終獲取關(guān)于該公共行政事務(wù)的公共選擇或公共政策。

其一，以制度創(chuàng)制過程為基本內(nèi)容的公共行政運行機制研究。

在和平的公共事務(wù)應(yīng)對條件下，公共行政始終是秩序下的公共行政，體現(xiàn)秩序內(nèi)容或作為秩序外在符號標識的制度，必然是公共行政運行機制的規(guī)范性內(nèi)容，只是在話語游戲論的認知觀念下，關(guān)于公共行政運行機制的制度載體研究，重心已不再是其對于行為后果的規(guī)范性意義，而是強調(diào)制度規(guī)范內(nèi)容的具體創(chuàng)制過程。

在這個強調(diào)過程的公共行政運行機制研究中，程序性內(nèi)容占有著至關(guān)重要的作用和地位，最受關(guān)注的是在特定制度規(guī)范的創(chuàng)制或生成過程中，相關(guān)的過程參與要素或環(huán)節(jié)及其相互關(guān)系是如何被設(shè)定的，如公共行政事務(wù)信息的獲取及其傳遞路徑、不同議題的呈示順序、決策參與者的資格設(shè)定、制度規(guī)范的文本表述，等等?？梢钥闯觯@些程序性規(guī)定其實也發(fā)揮著一種元制度的效力。在治理主義的公共行政理論范式中，討論的核心其實就是這個具有元制度效力的程序規(guī)范性。

關(guān)注制度創(chuàng)制過程而不是制度規(guī)范內(nèi)容的另一面，意味著公共行政運行的目標或?qū)蛞巡辉偈悄莻€具有終極色彩(在制度主義范式中)或意識形態(tài)符號標識(在新制度主義范式中)和整體性特征的公益取向，而是要去尋找那個能夠在制度創(chuàng)制的每一個環(huán)節(jié)都能發(fā)揮具體制約作用的公共行政事務(wù)整合機制。在此，公共理性乃是一個相對于公益的替代概念。

在公共行政的治理主義理論范式中，公共理性就是個體在介入公共選擇活動時，既以自身利益為基本參與訴求；又要顧及同樣介入其中的他人利益以及公共選擇后果的最終達成。在行為動機和行為選擇的邏輯上，公共理性是一個介乎于個體利益(或群體利益、集團利益、部分利益)與公益之間的概念，通過連接這兩者而成為公共行政運行的觀念整合機制。在公共理性的視角下，由個體利益動機決定的行為選擇，被看作是一種個人理性，單純的個人理性早已被博弈論(通過公共牧場等案例)證明難以通向順利的公共選擇后果，而公益概念又因為其局限于話語層面的抽象性，在多數(shù)情況下，都淪為任由填充的意識形態(tài)符號或權(quán)力話語。公共理性則通過把個體利益、公益轉(zhuǎn)化成為決定行為邏輯的一個要素，并設(shè)定必須要完成公共選擇的行為目標，使其自身具有現(xiàn)實性的操作化和程序化特征?？梢哉f，是公共理性引導(dǎo)制度創(chuàng)制過程。顯然，公共理性并沒有一個預(yù)定的規(guī)范性內(nèi)容，對于不同的公共行政事務(wù)，由于涉及其中的利益主體的差異，公共理性都將有各異的表現(xiàn)形式和構(gòu)成內(nèi)容。

其二，以“參與治理主體”預(yù)設(shè)為基本內(nèi)容的公共行政主體研究。

在公共理性導(dǎo)向下介入制度創(chuàng)制過程的公共行政主體，不再局限于以合法的公共權(quán)力使用為標識的統(tǒng)治者或管理者，和以制約、對抗、影響公共權(quán)力為主要目標的社會權(quán)利主體，而是強調(diào)所有相關(guān)人的平等參與資格――“參與治理主體”。

參與治理主體的參與問題研究關(guān)注的重點不是既定的權(quán)力地位或組織身份，而是其之所以介入特定公共行政活動的個體或群體關(guān)聯(lián)性，是一個極具個性化(或個人／群體利益關(guān)聯(lián))內(nèi)容的相關(guān)性問題。涉及的相關(guān)性因素內(nèi)容可能是多樣化的，如職業(yè)關(guān)聯(lián)、價值關(guān)聯(lián)、制度關(guān)聯(lián)、群體關(guān)聯(lián)或組織關(guān)聯(lián)等等，而且也不是一成不變的，對于不同的公共行政活動或公共行政事務(wù)應(yīng)對，介入到其中的主體關(guān)聯(lián)性可能會出現(xiàn)不同的組合。所以，公共行政主體研究一般很難再采用靜態(tài)的模型化方法，預(yù)先設(shè)定不同相關(guān)性因素在公共行政主體活動機制中的功能性意義，只能在簡單預(yù)設(shè)可能具有關(guān)聯(lián)性意義的相關(guān)因素基礎(chǔ)上，通過一種即時的事件或事態(tài)分析的研究方法，考察在涉入特定公共行政事件的參與主體中，不同的相關(guān)因素對不同參與主體的參與行為選擇及相互間的行為博弈活動帶來什么樣的相關(guān)性影響。特定的公共行政事務(wù)把這些相關(guān)性因素串聯(lián)成一個邏輯上的整體，也正是這些相關(guān)性因素把個人利益沿著個人需求層面、與他人關(guān)系層面及其動態(tài)變化層面塑造成為一個多維立體的網(wǎng)絡(luò)化格局。從這一點看，關(guān)于“參與治理”問題的公共行政主體分析具有解構(gòu)(事件、事態(tài))和結(jié)構(gòu)化(公共行政事件相關(guān))的雙重特征。

正如公用地難題討論已經(jīng)揭示出來的，個人利益只能算作個體參與動機的一個必要條件，從個人利益到(表現(xiàn)為公共選擇或公共政策的)公益之間，并不存在一條自然整合通道，對于能夠有效推動公共行政活動的參與治理主體來說，不光要具備基本的參與動機條件，更重要的可能還需要形成或建立一種公共治理意識。

前文在比較“治理”與“統(tǒng)治”、“管理”概念差異時已經(jīng)指出，治理活動強調(diào)的是一種非中心、去等

級化的主體參與機制，因此，治理動機或治理意識本身就意味著強烈的公共主體意識，與公共理性有著內(nèi)在的一致性關(guān)聯(lián)。從公共行政主體角度看，治理意識應(yīng)當包括這樣幾個方面的內(nèi)容：(1)利益關(guān)聯(lián)意識，所有的治理參與主體都應(yīng)當意識到，只有進入公共行政的運作空間，考慮到相關(guān)他者的利益訴求和利益制衡，才能保證各自利益的維護或?qū)崿F(xiàn)；(2)選擇關(guān)聯(lián)意識，所有的治理參與主體都應(yīng)當意識到，只有把其個人選擇與公共行政選擇(或公共政策)契合到一起，才能確保個人選擇目標的有效實現(xiàn)；(3)行動關(guān)聯(lián)意識，所有的參與治理主體都應(yīng)當意識到，只有把個人的行動納入到集體活動(即公共行政活動)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)或規(guī)范下，才能保障行動過程的順利推進；(4)責(zé)任意識關(guān)聯(lián)，所有的參與主體都應(yīng)當意識到，每個人都要為個人參與選擇或認同的集體選擇或公共選擇后果負責(zé)，都要為選擇后果的有效落實負責(zé)，只有這樣，才能保證在個人利益與公共選擇之間建立一個無縫隙的通道。

其三，以“權(quán)利使用”預(yù)設(shè)為基本內(nèi)容的公共行政活動機制研究。

在公共理性引導(dǎo)下的參與治理主體，其參與治理行為是以“權(quán)利使用”為標志的。此處的權(quán)利，遠不止是潛在的行為資格，更多地強調(diào)通過權(quán)利主體的具體行為展示及影響后果，并在某種程度上類似于那個對他人具有強制性影響效力的權(quán)力概念。不同的是，在以“權(quán)利使用”為基本內(nèi)容的公共行政活動中，不同的權(quán)利之間，并沒有等級高低的差異，而是有著對等的交互性。公共理性正是通過不同參與治理主體的權(quán)利使用關(guān)系得以展示。

權(quán)利本身就是一個關(guān)系概念，其內(nèi)容的現(xiàn)實化需要他人的認可或配合。在現(xiàn)代公共生活中，權(quán)利認可的制度化內(nèi)容大都體現(xiàn)在憲法、法律規(guī)范中，成為合法的與公共權(quán)力相對應(yīng)(或?qū)?的個體自由選擇內(nèi)容。在絕大多數(shù)情況下，權(quán)利都是與權(quán)力密切關(guān)聯(lián)的，如權(quán)力是否侵犯權(quán)利；權(quán)力是否充分保障權(quán)利的落實；權(quán)利是否對權(quán)力實施有效的監(jiān)督和控制，等等。但是在治理主義的公共行政理論范式中，權(quán)利的使用將不在以權(quán)力為基本對象，雖然此時權(quán)利仍代表著個體的自由選擇內(nèi)容。權(quán)利使用將主要表現(xiàn)為權(quán)利與權(quán)利之間的交互性影響，而且相對于前文中權(quán)力與權(quán)利之間的二元性關(guān)系，權(quán)利使用之間的交互性因其多元化而更具復(fù)雜性特征。

從形式上看，這種交互性使用包括這樣幾個方面的邏輯環(huán)節(jié)：(1)資格認同。這是針對特定公共行政活動的主體認定環(huán)節(jié)，需要相關(guān)的介入主體相互之間形成或確立參與治理的主體資格。在很多情況下，尋求他人的參與資格認同都是特定公共行政事務(wù)參與治理活動中，權(quán)利使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。(2)權(quán)利博弈，這是權(quán)利使用活動的核心內(nèi)容。在主體資格得到認可的前提下，所有的參與治理主體都將充分表達自身的利益訴求或公共選擇訴求。這種訴求表達不是個體化的自言自語，也不是單向度的說、聽關(guān)系，而是權(quán)利使用主體之間的平等對話，并且以向他人施加影響，尋求他人認可與支持為基本目標，因此，權(quán)利博弈環(huán)節(jié)將體現(xiàn)所有的話語博弈策略內(nèi)容，如反復(fù)爭論、交易、妥協(xié)、讓步、合作、共謀、夸大、掩飾等等。(3)公共選擇。公共選擇的人員范圍在理論上涵蓋了所有的參與治理主體，至少是一個能夠讓所有的參與治理主體從個人權(quán)利角度能夠接受的公共選擇。應(yīng)當指出的是，這里的公共選擇，并不止步于出臺一項公共政策文本，而可能包括同時或相繼出臺的多項公共政策文本，因為面對不同的權(quán)利主張之間的復(fù)雜關(guān)系狀況，單一的公共政策即使是在技術(shù)層面也難以應(yīng)對各種可能的補償、交易或階段性延遲。

對于權(quán)利的交互性使用活動而言，均衡問題因其整體性趨向而不再成為關(guān)注的焦點。此時，所有的公共性問題都將隨著公共理性的個體或群體載體而具體化，需要進一步追究的可能是，究竟何種形式或水平的公共理性才能保障個人理性在相互之間的博弈過程中一步步公共化。顯然，這一問題必須要在具體的公共行政個案中才可能做出有效的討論，本文不擬多論。

篇5

    一、公共管理與公共行政及“新公共管理運動”

    關(guān)于西方學(xué)者對公共管理的看法上的分歧暫且不談,僅就中國學(xué)界的研究來說,我國早期歷史文獻中的“行政”是指管理國家政務(wù)。

    當20世紀80年代行政學(xué)在中國恢復(fù)時,學(xué)者們提出:行政管理是伴隨著國家而出現(xiàn)的,有政府才有行政管理。行政是行使國家權(quán)力的管理活動,凡不屬于國家機關(guān)的管理活動,便不屬于行政。也有一些學(xué)者認為:把行政確定為國家機關(guān)的管理活動,不僅更符合漢語中行政概念的本意,而且也符合我國憲法對行政概念的界定。長期以來,我國學(xué)界主流觀點是把“公共行政(public administration)簡稱行政,是政府依法對國家事務(wù)、自身事務(wù)和社會公共事務(wù)進行的管理活動。這一含義表明:行政的主體是政府,而不是其他社會組織”,“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。(注:曾明德,羅德剛:《公共行政學(xué)》,北京:中央黨校出版社,1999.2)

    80年代前后的西方行政改革,使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限,因為我們對公共服務(wù)概念的理解大大地擴展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個分支(即立法、司法、行政)部門,包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個層次,而且包括非營利部門。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員。”(注:張夢中:“美國公共行政(管理)歷史淵源與重要的價值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長梅戈特博士訪談錄”,《中國行政管理》,2000,(11):44.)人們今天所講的公共管理,與名義上稱之的“行政管理”,而實際上的“政府管理”不同,公共管理的主體不僅有政府,而且還包括社會中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會開放式管理體系。政府管理是公共管理的主角,但社會公共事務(wù)管理還需若干配角。

    20世紀80年代前后,西方不少發(fā)達國家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運動。與之相伴隨的“新公共管理”,其實踐背景正是各國的行政改革及其政府的再造運動。

篇6

[關(guān)鍵詞] 甲亢;小切口;手術(shù)

[中圖分類號]R581.1 [文獻標識碼] B[文章編號] 1673-7210(2009)07(c)-154-02

Clinical experience of the improvement of 96 cases of young people with primary hyperthyroidism and thyroid via improved small-incision surgery

HUANG Junxiao, LI Yuhong, HE Wudong, LI Quanrong

(Wuchuan People's Hospital of Guangdong Province, Wuchuan 524500, China)

[Abstract] Objective: To investigate the merits and feasibility of minimally invasive treatment of improved small-incision surgery in patients with primary hyperthyroidism, and promote young people's treatment of primary hyperthyroidism. Methods: 96 cases of young people with hyperthyroidism and had poor effect after the treatment of antithyroid drugs from January 2000 to January 2007 in our hospital were underwent surgery, and the data 2-5 years after operation were recorded. Results: The efficacy of 96 cases was satisfactory, they had small scars and less complications. Conclusion: Improved small-incision surgery is a safe, effective method for treating young people with primary hyperthyroidism, it can achieve the aim rapidly, and the incision is beautiful and can be extensively used in clinic.

[Key word] Hyperthyroidism; Small incision; Surgery

甲狀腺功能亢進(Graves病)簡稱甲亢,分為原發(fā)性甲亢、繼發(fā)性甲亢和高功能腺瘤,其中以原發(fā)性甲亢較為常見,臨床上占85%～90%,后兩者較少見,我市面臨沿海的粵西地區(qū),原發(fā)性甲亢更為常見與多發(fā)。我院2001年1月～2007年1月對96例青少年甲亢行小切口外科手術(shù)治療,取得較好療效,現(xiàn)分析如下:

1 資料與方法

1.1 一般資料

本組96例,男23例,女73例;年齡最小12歲,最大18歲,平均16.1歲;病程1～5年;甲狀腺Ⅱ度腫大81例,Ⅲ度腫大15例。合并甲亢性心臟病10例,突眼70例。根據(jù)臨床癥狀、體征及輔助檢查,96例完全符合《實用內(nèi)科學(xué)》Graves病[1]的診斷標準。

1.2 手術(shù)指征

以下情況均可考慮手術(shù):①11歲以上及中度以上小兒甲亢保守治療無效或停藥復(fù)發(fā)者;②甲狀腺Ⅱ度腫大以上者或出現(xiàn)并發(fā)癥者;③服用抗甲狀腺藥物后出現(xiàn)明顯藥物反應(yīng)者;④因?qū)W習(xí)、工作原因無法長期服藥者[2];⑤繼發(fā)性甲亢和高功能腺瘤。

1.3 術(shù)前準備

術(shù)前本組病例均已就診并服藥(他巴唑、丙基硫氧嘧啶)2個月～5年不等,入院后即停用他巴唑、丙基硫氧嘧啶,給予改良盧戈液口服法,每天3次,從每次3滴開始;逐日每次2滴遞增,至每次15滴為止,維持劑量達10～14 d。必要時加服心得安片、維生素B4片,控制心率在90次/min以下,癥狀改善,BMR值為(正常值±15%),考慮手術(shù)。術(shù)前晚保證睡眠質(zhì)量,術(shù)晨停藥、禁食、禁飲。

1.4 麻醉

96例患者中采用頸叢神經(jīng)阻滯加強化麻醉70例,氣管內(nèi)插管全麻20例,神經(jīng)鎮(zhèn)痛麻醉6例。其中以氣管內(nèi)插管全麻效果最好。

1.5 手術(shù)步驟及要點[3]

取胸骨柄上0.5 cm做低位弧形小切口,長4～6 cm,依次切開皮膚、皮下組織,于頸闊肌游離深層皮瓣,上至雙上極,下至切口下1 cm。沿頸白線切開頸深筋膜淺層,不橫斷且拉開頸前肌群,顯露雙側(cè)甲狀腺及峽部,用小紗球推開疏松的筋膜及外科包膜。用巾鉗牽拉甲狀腺,三鉗法切斷雙上極,近心端雙重縫扎。楔形上鉗切除腺體80%～90%,殘余腺體5～8 g,嚴密止血,分別縫合腺體殘余包膜。置小膠管引流于創(chuàng)面,縫合切口各層,皮膚用5-0美容線皮內(nèi)連續(xù)縫合,術(shù)畢用大膠布加壓包扎。

1.6 術(shù)后處理

術(shù)后清醒后可進食冷流質(zhì)及半流質(zhì),每日服盧戈液3次,每次15滴,逐日遞減2滴,至3滴為止。常規(guī)應(yīng)用地塞米松20～50 mg/d。嚴防甲狀腺危象及呼吸道梗阻的發(fā)生。

2 結(jié)果

2.1 術(shù)后并發(fā)癥

全組術(shù)后一過低鈣性抽搐2例,經(jīng)靜脈滴注鈣劑后痊愈,無甲狀腺危象及喉返神經(jīng)、喉上神經(jīng)損傷。

2.2 隨訪情況

失訪13例,隨訪2～5年83例,隨訪率為86%,其中2例術(shù)后2年甲亢復(fù)發(fā),復(fù)發(fā)率為2.88%,行二次手術(shù)后療效滿意。其余患者甲亢癥狀消失,療效優(yōu)良,突眼者有不同程度的改善。全組病例無甲狀腺功能低下,術(shù)后能正常學(xué)習(xí)和工作。

3 討論

青少年甲亢直接影響學(xué)習(xí)、工作和生活[4]。若長時間藥物治療,容易給青少年帶來長期的、巨大的身體和心理負擔(dān),影響身體發(fā)育及學(xué)習(xí)成績而貽誤前途,易產(chǎn)生骨髓抑制、肝、腎功能損害[5],停藥后復(fù)發(fā)率高。131I治療甲亢,遠期可致甲狀腺功能低下,并且可能導(dǎo)致性腺損害,影響下一代。

筆者及同事7年來采取改良小切口手術(shù)治療青少年原發(fā)性甲亢取得較滿意療效,術(shù)后患者短時間內(nèi)可恢復(fù)正常學(xué)習(xí)和生活,且瘢痕小、并發(fā)癥少。我國20世紀90年代后手術(shù)治療青少年甲亢已受重視,只要嚴格掌握手術(shù)指征,做好充分的術(shù)前準備,麻醉滿意,視野良好,手術(shù)動作輕柔,術(shù)中嚴密止血,減少對氣管的刺激,術(shù)后放置負壓引流,既可有效地引流,防止積血、積液壓迫,又可防止氣管塌陷。床邊備氣管切開包,及早防止喉頭水腫引起的呼吸困難和窒息[6]。術(shù)后適當應(yīng)用激素預(yù)防甲狀腺危象。 做到切口小,弧線優(yōu)美,采取5-0美容縫線皮內(nèi)縫合,瘢痕小。二甲以上醫(yī)院中具備基本手術(shù)操作技巧的普外醫(yī)師均可施行。筆者認為,改良小切口治療青少年甲亢具有療效確切、迅速、瘢痕小、復(fù)發(fā)率低的優(yōu)點,為行之有效的治療方案,值得推廣。

[參考文獻]

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[5]付世新.甲狀腺功能亢進性肝功能損害的治療現(xiàn)狀[J].河北醫(yī)學(xué),2009,31(2):220-221.

篇7

在1910年召開的第一次國際行政科學(xué)大會上，美國還是作為行政科學(xué)研究的后來者出現(xiàn)的。美國學(xué)者在這次會議上并未發(fā)出什么聲音，以下就是由求學(xué)網(wǎng)為您提供的淺談從行政科學(xué)到公共行政。

但就當時的情況看，美國在行政科學(xué)研究方面尚未構(gòu)成對歐洲中心的挑戰(zhàn)。美國學(xué)者甚至還需要為自己的參會名額而傷透腦筋，認為必須采取一些措施，以確保美國在這一場合得到足夠的代表。此外，兩次大會的主席分別由時任比利時下議院議長的科爾曼和法約爾擔(dān)任也是對這種情況的注釋。當然，從大會的分會場看，市政行政、州與市之間轄區(qū)的行政、公共和私人的中央組織、國際行政與文書以及公職培訓(xùn)和改進行政方法等分議題的設(shè)置表明，美國學(xué)者是有發(fā)表意見的空間的。在懷特的發(fā)言中，則把法約爾尊稱為大陸公共行政的一位領(lǐng)軍人物，從而表達了美國學(xué)者試圖對會議討論內(nèi)容加以引導(dǎo)的意圖。但如果說當時的學(xué)者已經(jīng)意識到行政科學(xué)與公共行政兩個詞語的明晰差異的話，那是言過其實了。不過就美國學(xué)者與歐洲學(xué)者措辭上的差異看，顯然代表了兩種截然不同的研究取向。

1923年的國際行政科學(xué)大會反映出了當時公共行政研究的一些總體性特征。首先，大陸學(xué)界與英語學(xué)界在研究取向上的不一致暴露了出來。大陸學(xué)界在法約爾的主導(dǎo)下持有的是一般行政的視角，而英語學(xué)界則堅持公共行政的概念與學(xué)科建構(gòu)的方向。其次，在英語學(xué)界內(nèi)部，英國學(xué)者的研究仍然占有相當程度上的主導(dǎo)地位。比如，在美國人最為熟悉的第五個(人事行政)問題上，這次會議最后督促每個國家都以英國公共行政學(xué)院為樣板而建立一個公共行政學(xué)院。

到了20世紀30年代后期，英國學(xué)者卻逐漸淡出了公共行政研究主流學(xué)界。但即使在這種情況下，已經(jīng)享譽國際公共行政學(xué)界的懷特與老莫舍爾麥克斯韋爾學(xué)院第一任院長、ASPA第一任主席還在感嘆美國缺乏一個像英國公共行政學(xué)院那樣的機構(gòu)。之所以會出現(xiàn)這種情況，一個可能的原因是：英國公共行政學(xué)院本身是由高級官員組成的，他們更容易接觸到高層次國家行政的第一手材料。因此，在強調(diào)事實的學(xué)術(shù)氛圍下，美國學(xué)者的草根色彩更為濃厚，特別是在羅斯福倡導(dǎo)公共關(guān)系以前，美國學(xué)者幾乎無法接觸到聯(lián)邦行政的一手材料。相比之下，英國學(xué)者的發(fā)言顯然要比美國學(xué)者更有底氣，也更容易得到實踐者的認同。但也正是由于英國公共行政研究濃厚的官方色彩，從而限制了其在研究方法和理論建構(gòu)方面的追求。

然而，即使在自然科學(xué)研究中，眼里只有事實的人是永遠無法成為偉大的科學(xué)家的。真正的科學(xué)家必然擁有一種超越事實的理論意識或?qū)W科意識，否則，就永遠只能在事實的迷宮中困步不前。美國學(xué)者雖然受到政治行政二分原則的限制和受到科學(xué)管理精神的感染而同樣注重事實，但由于他們更難以接觸到實際情況，從而不得不在研究的規(guī)范性和系統(tǒng)性方面做出更多思考，并承擔(dān)起了領(lǐng)導(dǎo)公共行政學(xué)科建構(gòu)的任務(wù)。

篇8

關(guān)鍵詞：知識經(jīng)濟；治理；公共治理

一、治理的興起是知識經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢

“經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑”，公共行政的發(fā)展從傳統(tǒng)公共行政到新公共行政，再由新公共行政到新公共管理的治理，這些行政范式的轉(zhuǎn)變都根源于社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化。西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家行政模式的轉(zhuǎn)變根源于市民社會的充分發(fā)展和公共領(lǐng)域的崛起。當中國市場經(jīng)濟與市民的社會發(fā)展已經(jīng)初具規(guī)模時，公共行政模式不做相應(yīng)調(diào)整，必將使中國公共行政發(fā)展陷入困境。在當今的時代狀態(tài)下，市場經(jīng)濟與信息技術(shù)這兩種力量從根本上改變了歷史發(fā)展的速度、路徑、性質(zhì)，由于市場力量的擴展和知識經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)，現(xiàn)代社會的發(fā)展從空間和時間上出現(xiàn)了一種伸縮現(xiàn)象，由于技術(shù)的飛速發(fā)展而使得時間被大大壓縮；由于市場經(jīng)濟的發(fā)展而使得空間被大大擴展，即市場全球化使得單一國家市場、社會、政府的涉及領(lǐng)域逐漸擴大。這種特異的現(xiàn)象在學(xué)界被稱為“共時擠壓性”。而當代中國公共行政正處于這一歷史情境之中，正是這一特性，為起步較慢、摸索著前進的中國公共行政發(fā)展帶來困難。

中國由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)化為市場經(jīng)濟體制，其結(jié)果不僅僅是經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，在公民與國家及政府的關(guān)系上也發(fā)生了深刻變化。從公民的立場上，他們開始重新界定國家與政府的作用，并且普遍關(guān)注經(jīng)濟、教育、醫(yī)療、福利等方面問題，他們把政府放于批判與比較的視野中進行審視，形成了對于國家與政府的公共性、合法性方面的挑戰(zhàn)。

在釋放了經(jīng)濟職能的同時，國家和政府也深刻地感受到了公民對于高品質(zhì)的社會服務(wù)的需求。而傳統(tǒng)的行政模式越來越無法滿足這種需求。為此，政府開始在某些領(lǐng)域推出，讓市場經(jīng)濟支配下的社會體系自發(fā)地完成這些功能。首先，政府釋放具有經(jīng)濟性特征的社會事務(wù)，例如，政府實行的事業(yè)單位企業(yè)化、放開對電信通訊行業(yè)的壟斷、結(jié)束福利分房商品房貨幣化等等；其次，政府開始釋放一些公共性的領(lǐng)域，例如高等教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公路鐵路等。國家這樣的釋放性活動，使得一些介于民間和政府之間的半民間半官方的組織產(chǎn)生，如慈善性機構(gòu)、學(xué)術(shù)團體、公民的自主組織、非盈利性咨詢服務(wù)組織等。以上這些現(xiàn)象的存在說明公共領(lǐng)域已經(jīng)形成，也意味著公共行政中的“公共”已開始回歸于社會。

由于知識經(jīng)濟與社會的發(fā)展，國家處于一種特殊擠壓環(huán)境下，公共行政領(lǐng)域開始出現(xiàn)政府及被稱為“第三部門”的多元行政主體。這就意味著為適應(yīng)當前行政主體多元的變化趨勢，中國的行政發(fā)展必須實現(xiàn)其發(fā)展范式的轉(zhuǎn)換——從傳統(tǒng)的管理走向現(xiàn)代治理。

二、治理理論的一般闡釋

治理一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。長期以來，治理與統(tǒng)治一詞交叉使用，用來表示國家更確切地說是政治活動，并主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。

與此同時，對于治理概念，諸多機構(gòu)與學(xué)者進行了詳細闡發(fā)，其主要的代表性觀點如下：全球治理委員會在其1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中指出，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程；既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理理論的另一位代表人物羅茨認為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同于前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。

同傳統(tǒng)的統(tǒng)治相比，治理具有完全不同的內(nèi)涵。兩者之間的區(qū)別主要有以下兩個方面：一是權(quán)威的合法性，雖然治理和統(tǒng)治概念都必須涉及到權(quán)威概念，但在治理理論中不再像統(tǒng)治概念那樣僅僅政府具備擁有權(quán)威的條件。也就是說，治理雖然需要權(quán)威，但這個權(quán)威并非一定是政府機關(guān)，而統(tǒng)治的權(quán)威一定是壟斷權(quán)力的政府。我們知道，統(tǒng)治的主體必須是社會的具有權(quán)威的政治統(tǒng)治組織，然而，治理的主體則體現(xiàn)為多元性，可以是政府機構(gòu)也可以是私人部門，還可以是一種關(guān)系即政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作。二是權(quán)力的多向性，在統(tǒng)治的模式中，權(quán)力始終表現(xiàn)為集權(quán)，它為自上而下的、是單向的，公共行政忠實于政治權(quán)威，通過頒布規(guī)章、制度、法律來制定政策和實施政策，對社會公共事務(wù)實行管理。與此不同的是，治理則是一個民主、上下參與的互動管理過程，它主要通過話語民主、協(xié)商民主、伙伴關(guān)系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務(wù)的管理。治理的實質(zhì)在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威?？梢姡补芾碇卫響?yīng)是指在社會公共事務(wù)領(lǐng)域中政府和市場、政府和社會、政府和公民共同參與、相互協(xié)作的雙向互動的管理過程。治理的直接目的是追求公共利益的最大化，為此必須超越政府與市場、公與私的傳統(tǒng)二分法模式，并積極探索、采用新的公共事務(wù)管理技術(shù)。治理的主體可以是政府機關(guān)，也可以是私人機構(gòu)、非政府公共機構(gòu)或各種機構(gòu)之間的聯(lián)合。公共權(quán)力在政府與社會、上級政府與下級政府之間去中心化的重新分配使得治理具有較為明顯的新型民主價值。

三、治理理論對中國公共行政發(fā)展的啟示

1.明確定位政府與社會的關(guān)系

“共時擠壓性”改變了政府與社會和市場的關(guān)系，政府與社會、市場之間的雙向互動得以強化，以往建立在傳統(tǒng)的政治權(quán)威、經(jīng)濟權(quán)威、社會一體化基礎(chǔ)上的全能型政府管理模式已難以適應(yīng)社會公共行政管理的要求。市場經(jīng)濟條件下，政府應(yīng)當逐漸退出微觀市場領(lǐng)域而集中力量履行有限的管理職能即“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”，做到只“掌舵”而非“劃槳”。具體來講，政府要逐步放棄微觀經(jīng)濟管理職能，不再直接經(jīng)營管理企業(yè)，把權(quán)力交給市場；提供優(yōu)良的投資空間，把投資的權(quán)力還于社會及公民，激發(fā)和挖掘社會的投資潛力；把資源配置等應(yīng)由市場才能做好的事情交給市場，使政府真正成為“裁判員”，而不是“運動員”；進一步放權(quán)給市場，政府將主要集中精力在加強與改善宏觀經(jīng)濟調(diào)控上，按照建立統(tǒng)一、開放、公平競爭的市場的要求，大力整頓市場秩序，規(guī)范市場，創(chuàng)造一個有效率的市場環(huán)境；政府要提高公共服務(wù)水平，為企業(yè)提供良好的外部服務(wù)，如法律服務(wù)、政策服務(wù)、信息服務(wù)等。

2.規(guī)范市場邊界、政府邊界、公共領(lǐng)域邊界的界定

政府治理的合作和不可分割性這樣的特質(zhì)決定了行政實踐中三個邊界的劃分以及行政約束的形成。三個邊界，即市場邊界、政府邊界和公共領(lǐng)域邊界，這三個邊界的界定能夠促使治理范式各個主體間相互約束，保證公共行政的民主、公平、公正。其一，市場邊界的規(guī)定，決定了應(yīng)選擇市場導(dǎo)向模式，私人性決定了市場運行的基本規(guī)則是個人利益的最大化，

市場競爭的原則決定了社會資源在配置過程中最大的合理化，這為市場的優(yōu)勢，界定其邊界則是政府在治理過程中自覺借用市場力量及時調(diào)節(jié)和干預(yù)市場的公共性；其二，政府邊界的規(guī)定，決定了應(yīng)選擇績效導(dǎo)向模式，即政府行為具有先天性不足，因此，建立在政府邊界基礎(chǔ)上的績效導(dǎo)向的基本思路，就是旨在克服政府效率低下時，應(yīng)用市場的手段來分化其公共權(quán)力；其三，公共領(lǐng)域邊界的規(guī)定，決定了應(yīng)選擇客戶導(dǎo)向模式。公共領(lǐng)域的界定使得公共服務(wù)以客戶為導(dǎo)向，無論市場、政府都要了解公民需要，要聽取顧客的呼聲，建立公民的抱怨追蹤體系，賦予顧客更大的選擇權(quán)力等。

3.多元化治理促進第三部門建設(shè)

篇9

內(nèi)容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,從而提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)、實現(xiàn)公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、基本特征、實踐應(yīng)用和現(xiàn)階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。

關(guān)鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示

新公共管理的理論基礎(chǔ)

自公共行政誕生以來的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代,一場聲勢浩大的新公共管理改革運動,又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統(tǒng)的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)管理理論和方法作為自己的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于傳統(tǒng)公共行政,傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟學(xué)和私營部門的管理理論,這里的經(jīng)濟學(xué)主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學(xué)理論(包括交易費用理論、委托理論等)。

新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業(yè)家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導(dǎo)向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學(xué)術(shù)界存在兩大基本分歧,一種觀點認為,新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學(xué)的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂”。

從實踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現(xiàn)實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認識,對公共部門的抨擊回應(yīng),對經(jīng)濟理論的變革、對私營部門變革和技術(shù)變革的再審視,以國家和社會之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線,以解決新時代政府管理社會和管理自身事務(wù)問題為宗旨,以經(jīng)濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統(tǒng)的公共行政模式相比,新公共管理適合于發(fā)達國家,但這是否同樣適用于發(fā)展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發(fā)達國家的管理方式就必然適用于不同的環(huán)境。新公共管理可能與發(fā)達國家特定的文化背景相聯(lián)系,那么與新公共管理興起并占主導(dǎo)地位的發(fā)達國家相比,不發(fā)達國家在采用時就會受到限制。發(fā)展中國家的確也采用過傳統(tǒng)的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。

有人認為,新公共管理改革同樣適用于發(fā)展中國家,這是因為傳統(tǒng)的官僚制在許多國家都已失敗?；裟匪购蜕械露贾鲝?“我們應(yīng)當更多地關(guān)注管理改革對發(fā)展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認為,“市場檢測和內(nèi)部市場等復(fù)雜的改革不可能在發(fā)達國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發(fā)展中國家之外相反,更為合理的方法是以務(wù)實的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發(fā)展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進行合作,促進政府建立市場。在一些領(lǐng)域,政府應(yīng)當更多地進行市場調(diào)節(jié)。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經(jīng)濟建設(shè)的時候,都應(yīng)當有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內(nèi)的新公共管理。

我國公共管理模式概述

中國作為當前世界上最大的發(fā)展中國家,具備一切發(fā)展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學(xué)者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學(xué)者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應(yīng)該具備以下特征:

第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;第二,公共管理實現(xiàn)了由公共行政的內(nèi)部取向向外部取向的轉(zhuǎn)變,由重視機構(gòu)、過程和程序轉(zhuǎn)向重視項目、結(jié)果和績效,使得公共管理的戰(zhàn)略管理、績效評估、公共責(zé)任制等成為公共管理學(xué)的核心主題;第三,公共管理學(xué)是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結(jié)合的學(xué)科,它是在包括政府在內(nèi)的公共部門改革的實踐中產(chǎn)生,又反過來指導(dǎo)公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發(fā)展,它比傳統(tǒng)的行政學(xué)更具有現(xiàn)實性;第四,公共管理注重公平與效率的統(tǒng)一,公共利益與私人利益的統(tǒng)一;第五,公共管理學(xué)是多學(xué)科的綜合,它充分吸收了政治學(xué)、社會學(xué)等當代各門學(xué)科的理論和方法,尤其是西方經(jīng)濟學(xué)理論和工商管理的方法,從而使公共管理學(xué)的知識框架更具合理性。

中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果,但是總的來說仍然是以傳統(tǒng)的公共行政模式為主導(dǎo)。2008年進行的新一輪國務(wù)院機構(gòu)改革目標是:實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變,建設(shè)人民滿意的政府。這次機構(gòu)改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統(tǒng)準則。

雖然東西方國家在政治、經(jīng)濟、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發(fā)達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發(fā)展背景不同,我們不能簡單的照搬西方國家的經(jīng)驗,但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經(jīng)驗和教訓(xùn),使普遍的新公共管理思想與中國國情結(jié)合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。

新公共管理對我國公共管理模式的啟示

在當前這樣一個特殊的社會時期,我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經(jīng)濟條件的產(chǎn)物,又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢,因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。

(一)引入競爭機制

新公共管理調(diào)整政府與社會、市場之間的關(guān)系,將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域使公共服務(wù)市場化,如實行“政府業(yè)務(wù)合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經(jīng)營公共服務(wù)行業(yè),打破政府的壟斷,提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量,同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務(wù)領(lǐng)域特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)長期存在著因資金短缺而造成的“基礎(chǔ)瓶頸”的狀況,嚴重制約了國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和市場機制的有效運作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強“產(chǎn)業(yè)管制”的同時,在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵非國有產(chǎn)權(quán)進入這些領(lǐng)域與國有產(chǎn)權(quán)合作或單獨投資和經(jīng)營,這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制和壓力結(jié)構(gòu),提高其經(jīng)濟效益和社會效益。例如,中國的航空運輸市場就是如此,中國的航空產(chǎn)業(yè)仍屬國有,只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場,便大大提高了服務(wù)質(zhì)量,推動了中國航空運輸業(yè)整體素質(zhì)的提高。

(二)注重既定的法律規(guī)章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規(guī)章制度,向注重實際工作績效、注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展。這應(yīng)被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然,在我國現(xiàn)階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務(wù)之急是建立和健全一套行政法規(guī)和人事法規(guī),并保證這些法律法規(guī)的貫徹落實,實現(xiàn)行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務(wù)服務(wù)的。因此在制定法律法規(guī)和管理制度時,應(yīng)該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處,應(yīng)始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現(xiàn)實,貼近公眾需求。

(三)合理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法

現(xiàn)階段我國的公共管理模式應(yīng)繼續(xù)完善官僚制行政方式的同時,合理借鑒私企的管理方法。根據(jù)我國的國情和公共行政管理實際發(fā)展水平來看,官僚制對于我國行政發(fā)展并未完全過時,我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算、結(jié)果控制等引入公共行政領(lǐng)域,對提高政府工作效率是有促進作用的。企業(yè)管理特別是私營企業(yè)管理重視效率,重視產(chǎn)出,重視管理的科學(xué)性,重視市場需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學(xué)習(xí)。

(四)強化政府管理職責(zé)

轉(zhuǎn)變政府職能,推動政府改革,增強政府服務(wù)中的顧客意識。目前經(jīng)過幾次政府機構(gòu)改革,我國的政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧艘欢ǖ某尚?但是,適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責(zé)卻做得不夠好。所以,我國轉(zhuǎn)變政府職能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是:還權(quán)于企業(yè)、社會和公民,實行政企分開,政事分開,政府不以公共權(quán)力主體的身份介入私人關(guān)系領(lǐng)域。在我國政府實踐中,應(yīng)推行政務(wù)公開、政務(wù)超市、社會承諾制、電子政務(wù)等產(chǎn)品和服務(wù),最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導(dǎo)向的改革措施落到實處,我國政府應(yīng)積極建立一些適當?shù)墓卜?wù)績效評估標準和申訴處理標準,以便公眾監(jiān)督和更好地為公眾服務(wù)。

(五)注重公共管理體制與政治體制的關(guān)聯(lián)

新公共管理重視政治對行政、對公務(wù)員的影響。這一點給我們的啟發(fā)是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度,不能使政府保持一定的政治權(quán)威,那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里,政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。

總之,我國的公共管理模式應(yīng)立足實際,科學(xué)合理學(xué)習(xí)借鑒。即使是同為發(fā)達資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統(tǒng)等方面的不同,其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家,在借鑒他們的做法和經(jīng)驗時,更應(yīng)立足國情,走“內(nèi)生化發(fā)展的道路”,簡單地照抄照搬,無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務(wù)員制度的建立和完善。

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篇10

工具理性與價值理性是馬克斯•韋伯理論中的一對重要概念，工具理性是運用某種手段來達到某種特定的目的，而不顧及行為在“內(nèi)容”上的合理性，即所應(yīng)有的道德價值考慮。工具理性又等同于蓋伊•亞當斯與丹尼•巴爾弗所提出的“技術(shù)理性”，他們認為，當今時代的一個特征，是某科學(xué)分析的心靈模式和一種被稱為技術(shù)理性的對技術(shù)進步的信仰。工具理性還等同于卡爾•曼海姆所描述的“功能理性”，他將功能理性看作是將人物邏輯地組成為較小的單元，目的是為了效率。工具理性剔除了價值因素，注重實然的，事實層面的認識，追求科學(xué)的規(guī)范化，具有工具性特征。價值理性是以對價值的追求為目的，是一種追求人的價值實現(xiàn)的具有超越性的思維模式。價值理性超越了事實層面，追求事實與價值的統(tǒng)一性，具有目的性的特征，注重行為本身所能代表的價值，即是否實現(xiàn)社會的公平、正義，它所關(guān)注的是從某些具有實質(zhì)的、特定的價值理念的角度來看行為的合理性。價值理性具有如下特點，首先，它是一種以人類主體為中心的理性，強調(diào)主體與客體的分離，并以主體為中心；其次，它是一種目的理性，價值理性追求要合乎人的目的，一切努力都是為了滿足人的合理性需要；最后，它是一種批判和建構(gòu)的理性，價值理性作為批判理性，它關(guān)注人的現(xiàn)實處境和前途命運，通過對現(xiàn)實世界的反思、批判，從而去建構(gòu)一個合乎人的本性和目的的美好世界。綜上所述，工具理性與價值理性是不可分離的，價值理性內(nèi)在地指導(dǎo)著工具理性，而工具理性只有以價值理性為基礎(chǔ)和核心，才能發(fā)揮出應(yīng)有的作用，從歷史的發(fā)展過程來看，工具理性和價值理性經(jīng)歷了早期的自然合一階段，到現(xiàn)代性階段的價值理性被工具理性所奴役，再到后現(xiàn)代性階段的對價值理性回歸的強烈意愿，這三個階段是從合到分再到要求合的一個過程。

二、公共行政現(xiàn)代性背景下的工具理性行政文化

西方公共行政現(xiàn)代性的主要特征是工具理性行政文化主導(dǎo)，價值理性行政文化被奴役，工具理性行政文化以推崇元敘事、基礎(chǔ)主義、普遍主義為主要內(nèi)容，崇尚事實與價值的分離，重視二元對立思想，強調(diào)對效率的追求，“公共行政的規(guī)范化觀念和思想是植根于19世紀后期至20世紀初期的現(xiàn)代性世界的”[1]，公共行政現(xiàn)代性是以“工具理性”的行政文化特點體現(xiàn)出來的。工具理性行政文化表現(xiàn)為公共行政的科學(xué)化、專業(yè)化、效率化以及公共行政體系的科層化、行政原理的普適化、公共行政研究的實證化，并強調(diào)公共行政的專門化、法制化、官僚化、規(guī)則化、非人格化、技術(shù)化、職業(yè)化特征，由此導(dǎo)致了公共行政的功能化特征，即公共行政的功能性取向———追求單一的行政效率；公共行政的價值中立取向———公共行政是執(zhí)行的工具；公共行政的規(guī)制化取向———層級節(jié)制與專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的官僚制組織結(jié)構(gòu)及運行程序；公共行政的非人格化取向———公務(wù)員制度的非人性化管理；公共行政的內(nèi)部化取向———行政主體的單一性及注重組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)與制度的建設(shè)?？偠灾?，公共行政現(xiàn)代性背景下的工具理性行政文化主導(dǎo)了公共行政領(lǐng)域很長的一段時間，并且導(dǎo)致了許多問題，我們在不斷地努力探索的過程中批判并總結(jié)著，例如民主行政主張對政治與行政二分的批判以及新公共管理理論對官僚制的批判等等，公共行政就是在這樣一種進程中發(fā)展并完善著，現(xiàn)在我們要考察的是理性的另一面，即價值理性的意義和作用。

三、公共行政后現(xiàn)代性中價值理性行政文化的功能

伴隨著世界的發(fā)展變化以及全球化時代的到來，工具理性行政文化的弊端已顯露無遺，公共行政現(xiàn)代性強調(diào)的主客二分、普遍主義以及元敘事已不再適合于現(xiàn)代世界，學(xué)者們紛紛為公共行政現(xiàn)代性劃上句點，迎接我們的將是公共行政后現(xiàn)代性，而這一過程就是通過呼喚價值理性行政文化的回歸來實現(xiàn)的。

（一）促進行政目標的合理化

價值理性行政文化具有目的性特征，它關(guān)注行政目標的合理性。價值理性行政文化是以人類主體為中心的，它區(qū)別于工具理性的明顯特征就是更加關(guān)注努力的結(jié)果對人的需要的意義，人不再受制于機械化，所以行政目標內(nèi)包含著更多的價值因素的考量，工具理性行政文化帶給我們更多的是一種統(tǒng)治行政，它的合理性實現(xiàn)在于人的自愿服從，無論組織設(shè)定了一個什么樣的目標，也無論這個目標是否具有合理性，人們都同樣的會去執(zhí)行，而價值理性行政文化的回歸帶來的是一種德性行政，它的目標設(shè)定是充分考慮了人類主體的意愿和需要，在實施過程中也需要人的民主參與。在以工具理性行政文化為基礎(chǔ)，價值理性行政文化為核心的情況下，行政目標將更加關(guān)注人類的整體需要，服務(wù)于人并促進人的全面發(fā)展。因此，價值理性行政文化是促進行政目標合理化的必然選擇。

（二）引導(dǎo)和規(guī)范行政行為

價值理性行政文化可以引導(dǎo)和規(guī)范行政行為。官僚組織在追求效率的目標同時要求人們保持價值中立，“韋伯認為官僚制化和工具合理性的力量將產(chǎn)生技術(shù)專家而不是‘有教養(yǎng)’的人。他覺得頭腦簡單地強調(diào)教人如何做事，而不是教他們思考應(yīng)該做什么或為什么應(yīng)該做，將產(chǎn)生一批他稱之為‘專家沒有靈魂，享樂者沒有心肝’的人?！盵2]人們在組織中按照制度規(guī)范從事著自我的事業(yè)，分工明確，目的只是要完成自己所扮演的角色應(yīng)有的任務(wù)，他們不考慮這些任務(wù)的終極目標，不帶個人色彩去判定目標的正確與否?！皠偃味撠?zé)任的公共行政人員不僅僅需要知道如何解決問題。作為政策顧問和政策執(zhí)行者，我們需要知道問題是什么，它為什么重要，問題影響到誰，所提出的解決問題的方法可能會以積極的或是消極的方式影響到誰，公共行政的未來后果可能是什么?！盵2]價值理性行政文化為行政行為帶來評判標準，使得人的主體意識增強，帶動了人類能動意識的覺醒。價值理性行政文化可以使公共行政主體保持清醒的頭腦，明確行為的方向，調(diào)整和確立新的目標，從而實現(xiàn)對公共行政現(xiàn)實的重構(gòu)和超越。

（三）促使以德行政得以實現(xiàn)

價值理性行政文化可以產(chǎn)生道德理性。“道德理性尋求的是一種心靈與社會的秩序，特別是在公共生活領(lǐng)域，它追求的是自由、民主、公平、正義，并把這些理念內(nèi)化為道德原則、道德規(guī)范、道德體系、道德理想與道德精神，并以此來指導(dǎo)人們設(shè)定目標?！盵3]道德理性落實到主體身上，就要求當政者能夠具有良好的道德品質(zhì)，凡事能夠以身作則，其言行堪為社會的楷模，才能把國家和社會治理好。這就是我們所一再強調(diào)的，法律和制度都是人來制定的，一個好的法律制度能否得到認真的貫徹，關(guān)鍵在于人，尤其是那些最高的執(zhí)法者和當權(quán)者，因此，行政人員的道德品質(zhì)就更加重要，當價值理性的行政文化注入行政人員的日常工作中，道德主體理性地感受到道德規(guī)范、規(guī)則和原則的時候，并把他自己的行為主動符合這些規(guī)范作為自己的道德理想的時候，他就獲得了行為的自主性，他們同樣也會形成一套自己的道德價值標準，以此作為行為準則，這樣才能真正實現(xiàn)以德行政。

四、中國行政改革的借鑒