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篇1

關(guān)鍵詞：鐵路建設(shè)；土地管理；土地資源；企業(yè)制度

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2012）12-00-01

近年來(lái)，由于人們對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的過(guò)分追求，因此對(duì)土地資源造成了嚴(yán)重的破壞，土地資源現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。其中鐵路建設(shè)工程對(duì)于土地資源的破壞尤其嚴(yán)重，如不進(jìn)行及時(shí)有效的管理，我國(guó)的土地資源將面臨嚴(yán)重的威脅。

一、鐵路土地管理中的問(wèn)題

1.法律意識(shí)淡薄，土地浪費(fèi)嚴(yán)重

國(guó)家為了規(guī)范鐵路用地，確保土地資源的安全，已經(jīng)結(jié)合我國(guó)的國(guó)情對(duì)鐵路施工的土地利用進(jìn)行系統(tǒng)的法律規(guī)定。但是受到多重因素的制約和影響，土地浪費(fèi)現(xiàn)象沒(méi)有得到緩解。首先，對(duì)于相關(guān)法律概念的宣傳教育工作不到位，法律文件在出臺(tái)之后沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的普法教育，人們不能意識(shí)到自身的違法行為；其次，受到經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，鐵路承建單位，擅自將用作鐵路建設(shè)的土地資源另作他用；最后，鐵路沿線的居民，為了搶占用地，常在鐵路附近私自搭建民房或進(jìn)行開(kāi)墾，這種做法一方面給鐵路的運(yùn)行帶來(lái)安全隱患，同時(shí)也不利于國(guó)家的整體鐵路規(guī)劃。

2.監(jiān)督機(jī)制不完善，執(zhí)法人員素質(zhì)低

為了規(guī)范土地資源的利用，國(guó)家下設(shè)了專門的土地資源管理部門，但是由于認(rèn)識(shí)不足，現(xiàn)有的土地資源管理機(jī)制極其不完善，管理措施落實(shí)不到位，管理職責(zé)不明確，常出現(xiàn)假公濟(jì)私以及無(wú)人管理等現(xiàn)象。此外，由于沒(méi)有相對(duì)較為嚴(yán)格的人員引進(jìn)制度，土地管理的內(nèi)部人員多為沒(méi)有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)和管理能力的閑散人員，不能有效的對(duì)土地資源進(jìn)行管理，同時(shí)出于自身利益的考慮，利用職權(quán)，。同時(shí)，執(zhí)法監(jiān)督的力度也不夠，對(duì)于出現(xiàn)的違規(guī)操作和嚴(yán)重的土地浪費(fèi)現(xiàn)象，監(jiān)管部門常常視而不見(jiàn)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)有充分的發(fā)揮其應(yīng)用的職責(zé)。監(jiān)督機(jī)制不完善，執(zhí)法人員綜合素質(zhì)低，給國(guó)家的鐵路建設(shè)帶來(lái)重大的安全隱患，同時(shí)也攪亂了國(guó)土資源管理，浪費(fèi)了國(guó)家的財(cái)政開(kāi)支。

3.管理機(jī)制不健全，各部門責(zé)任不清

國(guó)土資源和國(guó)家的鐵路建設(shè)本屬于國(guó)家宏觀調(diào)控的范疇，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，現(xiàn)代企業(yè)的管理制度已經(jīng)開(kāi)始逐漸滲透進(jìn)來(lái)，并引進(jìn)了科學(xué)的市場(chǎng)管理機(jī)制，鐵路運(yùn)輸已經(jīng)屬于獨(dú)立的企業(yè)部門，但是由于管理理念沒(méi)有及時(shí)的更新，管理人員認(rèn)識(shí)不夠等現(xiàn)象，使得目前的鐵路建設(shè)工作存在政企不分的現(xiàn)象。國(guó)家的宏觀調(diào)控不能更好的適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，同時(shí)也不能夠?qū)κ袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本情況做出科學(xué)及時(shí)的反映。目前，對(duì)于投資建設(shè)的鐵路建設(shè)施工工程，國(guó)家都會(huì)組織獨(dú)立的部門進(jìn)行管理，該部門既要落實(shí)中央的基本文件，又要與地方政府進(jìn)行溝通，同時(shí)需要了解企業(yè)的運(yùn)營(yíng)基本狀況，一個(gè)部門分管多項(xiàng)事務(wù)，最終導(dǎo)致各項(xiàng)事務(wù)疏于管理，腐敗現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重后果制約了鐵路建設(shè)施工的質(zhì)量。

二、完善鐵路土地管理體制的對(duì)策

1.加強(qiáng)法制教育，保護(hù)鐵路土地資源

（1）增強(qiáng)監(jiān)管人員的法制素養(yǎng)

對(duì)現(xiàn)有的鐵路施工建設(shè)土地利用監(jiān)管部門的內(nèi)部人員進(jìn)行定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)監(jiān)管人員的責(zé)任意識(shí)，端正其工作態(tài)度，提高其業(yè)務(wù)能力，使其能夠充分利用手中的監(jiān)督職能，對(duì)違法違規(guī)操作進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)督和管理。同時(shí)定期對(duì)監(jiān)管人員進(jìn)行業(yè)務(wù)能力考核，多次考核不及格的工作人員可以適當(dāng)?shù)恼{(diào)離崗位，以提高監(jiān)督團(tuán)隊(duì)的整體質(zhì)量。

（2）加強(qiáng)土地使用法規(guī)的宣傳

國(guó)家的宣傳管理部門應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家土地法律法規(guī)進(jìn)行及時(shí)的宣傳和教育工作，充分利用現(xiàn)有的多樣的信息媒介，例如電視、新聞、廣播、網(wǎng)絡(luò)等，同時(shí)組織專業(yè)的普法教育隊(duì)伍，對(duì)鐵路沿線的重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行集中的普法知識(shí)講座，使老百姓真正對(duì)國(guó)家的法律法規(guī)能夠了解，明白哪些行為時(shí)利國(guó)利民的是國(guó)家允許范圍之內(nèi)的，哪些行為是違背國(guó)家的基本規(guī)定，需要接受法律的制裁的，以此來(lái)規(guī)范群眾的行為做法，為鐵路沿線的土地利用創(chuàng)造一個(gè)和諧的氛圍。

2.完善管理機(jī)制，合理規(guī)劃鐵路用地

（1）建立有效的監(jiān)督機(jī)制

一個(gè)完善的管理機(jī)制要求管理系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)子系統(tǒng)之間加強(qiáng)配合、有效溝通，互相監(jiān)督。鐵道部要對(duì)各個(gè)鐵路局的土地管理機(jī)構(gòu)加以明確，并設(shè)立單獨(dú)部門，專門負(fù)責(zé)土地管理工作，各個(gè)鐵路局也要根據(jù)所管轄地區(qū)鐵路用地的特殊性進(jìn)行管理，聘用專業(yè)人員進(jìn)行鐵路土地的管理工作，形成鐵路管理的新體制。

（2）提高土地利用率

為了提高鐵路土地的利用率，鐵路部門應(yīng)該注意加強(qiáng)鐵路土地的綜合運(yùn)用，例如，因?yàn)殍F路用地的沿線一般會(huì)有較多的空地，相關(guān)的部門可以在這些地方栽種一些花草樹(shù)木等，一方面綠化了環(huán)境，美化了鐵路沿線的風(fēng)景，一方面樹(shù)木花草的種植可以有效的防止水土流失，同時(shí)也防止了其他的個(gè)人或者單位非法占用鐵路用地，進(jìn)而保證了整個(gè)鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)的安全通暢。

（3）加強(qiáng)土地規(guī)劃管理

只有充分了解了國(guó)家鐵路用地的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，才會(huì)避免因只看到短期效益，而造成的國(guó)家資源浪費(fèi)的現(xiàn)象。土鐵路用地的規(guī)劃部門也要提高自己的責(zé)任意識(shí)，真正做到合理利用國(guó)家的土地資源，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度入手，合理規(guī)劃，制定最優(yōu)的規(guī)劃方案，并及時(shí)交由鐵路土地管理部門，并適當(dāng)聽(tīng)取合理意見(jiàn)，兩者相互配合，不斷改善我們鐵路用地的結(jié)構(gòu)，調(diào)整想階段存在的不合理用地，在堅(jiān)持資源可持續(xù)利用的前提下，充分挖掘鐵路用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

綜上所述，在現(xiàn)有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前提之下，鐵路土地管理工作也需要逐漸融入進(jìn)去，在國(guó)家的宏觀法律法規(guī)的監(jiān)督和指導(dǎo)下，切實(shí)引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，加強(qiáng)鐵路土地管理法律的普及工作，完善鐵路土地管理制度，提高鐵路土地管理質(zhì)量，確保鐵路土地能夠合理科學(xué)的被利用起來(lái)，維護(hù)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

參考文獻(xiàn)：

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[2]武淑梅.鐵路用地的特性與管理方式[J].資源導(dǎo)刊，2010（07）.

篇2

1.前言

土地管理制度是國(guó)家為了使土地資源得到最大化的利用、科學(xué)合理的調(diào)整土地管理而制定管理制度，是一個(gè)國(guó)家合理使用土地資源的準(zhǔn)則與規(guī)范。土地管理是政府機(jī)構(gòu)通過(guò)行政手段、法律等方式對(duì)單位、社會(huì)團(tuán)體的土地資源進(jìn)行管理的一個(gè)過(guò)程。

2.中國(guó)土地管理制度的現(xiàn)狀分析

我國(guó)的土地管理制度主要有占地補(bǔ)償制度、土地登記制度、保護(hù)耕地制度、用途管理制度等?，F(xiàn)階段，我國(guó)土地方面的主要法律有《土地管理法》，是規(guī)范我國(guó)土地管理制度的基礎(chǔ)性法律，為國(guó)內(nèi)建立土地管理制度起到很大的支撐作用。但目前我國(guó)土地管理制度仍然存在一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在農(nóng)村和城市兩個(gè)方面。

2.1農(nóng)村土地管理制度方面

2.1.1土地管理制度中的執(zhí)法問(wèn)題執(zhí)法問(wèn)題是目前國(guó)內(nèi)土地管制度中十分關(guān)鍵性的問(wèn)題，目前，隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，政府為了發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，提升在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)法律法規(guī)的重視程度不夠，對(duì)行政方面的執(zhí)法力度不夠嚴(yán)格，沒(méi)有按照法律法規(guī)的要求和標(biāo)準(zhǔn)行使相應(yīng)的權(quán)利和履行相應(yīng)的義務(wù)，以至于造成執(zhí)法混亂的局面。

2.1.2制度立法方面的問(wèn)題突出近年來(lái)，在國(guó)內(nèi)的土地管理制度方面，各個(gè)地方的政府有權(quán)對(duì)土地實(shí)行征收管理，進(jìn)而制定相對(duì)應(yīng)的征地補(bǔ)償機(jī)制。但在真正的土地管理工作中，各個(gè)地方政府即是土地政策的制定者，同時(shí)又是政策的協(xié)調(diào)者與執(zhí)行者。盡管很多地方政府的土地所有權(quán)歸村小組所有，但在實(shí)際的土地工作中，村小組已經(jīng)沒(méi)有對(duì)土地管理的權(quán)限，最終難以保障土地被征收者的經(jīng)濟(jì)利益。

2.2城市土地管理制度方面

2.2.1缺乏相應(yīng)的地價(jià)機(jī)制隨著經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，土地市場(chǎng)逐漸被政府壟斷，并且國(guó)內(nèi)的地價(jià)制度沒(méi)有得到足夠的完善，缺乏動(dòng)態(tài)的土地調(diào)整機(jī)制，很難準(zhǔn)確的調(diào)整基準(zhǔn)地價(jià)，造成土地制度管理難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的價(jià)格波動(dòng)，導(dǎo)致相關(guān)的土地征收部門征收的地價(jià)比市場(chǎng)價(jià)格要低的多。

2.2.2缺乏完善的土地產(chǎn)權(quán)制度《土地管理法》只明確指出，土地歸國(guó)家所有，任何單位與個(gè)人無(wú)權(quán)占有，土地資源的使用權(quán)由國(guó)務(wù)院代為行使，地方政府沒(méi)有權(quán)利進(jìn)行干涉。但是，在實(shí)際的土地管理過(guò)程中，地方政府可以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，并從中獲取相應(yīng)的利潤(rùn)，掌握著真正的土地權(quán)使用職能。

2.2.3土地征地制度不合理在《土地管理法》中明確規(guī)定了，土地歸國(guó)家所有，直接由國(guó)家實(shí)施管理，政府想要征用土地時(shí)，國(guó)家會(huì)給被征收地者相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是，在“公共利益”沒(méi)有明確的情況之下，部分地方政府濫用自己的職權(quán)，在征地時(shí)，完全沒(méi)有考慮到經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的發(fā)展情況，并且地方征收的土地補(bǔ)償非常低，這就造成在各個(gè)地方征收土地的過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“釘子戶”的情況，導(dǎo)致土地征地制度出現(xiàn)不合理。

3.完善我國(guó)土地管理制度的具體措施

3.1完善土地的管理制度

我國(guó)要想加強(qiáng)土地管理措施，就必須要進(jìn)一步完善土地管理制度，建立合理土地管理制度，政府部門要以土地市場(chǎng)為核心，增強(qiáng)各個(gè)部門之間的合作和交流，并制定相應(yīng)的土地管理法。我國(guó)的土地轉(zhuǎn)讓是通過(guò)土地協(xié)議來(lái)開(kāi)展實(shí)施，各個(gè)地方的土地交易中心將交易中心的流程簡(jiǎn)化，這樣開(kāi)發(fā)商能夠依靠土地合同直接向政府部門領(lǐng)取相應(yīng)的審批手續(xù)，方便了交易商與政府部門的土地管理工作，同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，從而構(gòu)建良好的土地管理制度。

3.2優(yōu)化我國(guó)的土地規(guī)劃體系

政府部門在構(gòu)建我國(guó)的土地管理制度時(shí)，必須先優(yōu)化土地規(guī)劃體系，加大對(duì)土地執(zhí)法監(jiān)督的力度，要學(xué)會(huì)科學(xué)、有效的規(guī)劃土地，并加強(qiáng)土地規(guī)劃制度的約束性，在滿足社會(huì)對(duì)土地需求的同時(shí)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律，嚴(yán)格的執(zhí)行監(jiān)管機(jī)制。同時(shí)，要考慮到群眾的經(jīng)濟(jì)利益，土地管理制度同時(shí)要結(jié)合國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，規(guī)劃合理、科學(xué)的土地使用方法。此外，國(guó)家要加大對(duì)土地規(guī)劃體系的執(zhí)法力度，增強(qiáng)執(zhí)法者的監(jiān)督工作，使土地執(zhí)法能夠高效的實(shí)施，進(jìn)一步建健全、完善土地規(guī)劃系統(tǒng)。

3.3完善土地權(quán)利體系

相應(yīng)的部門在進(jìn)行土地管理過(guò)程中，要不斷健全土地權(quán)利體系，進(jìn)而約束地方政府的征地行為。國(guó)家要保證群眾的土地產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確，必須要保障國(guó)家的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。但是，在我國(guó)目前的土地管理體制中，對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)并沒(méi)有明確的規(guī)定。在一些實(shí)際的土地管理過(guò)程中，部分地方政府和企業(yè)都一直征占農(nóng)民的土地，導(dǎo)致很多土地濫用、浪費(fèi)的現(xiàn)象出現(xiàn)，對(duì)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)有一定的影響，因此，國(guó)家要不斷健全土地權(quán)利體系，合理規(guī)劃土地資源。

3.4改革土地財(cái)政稅收

我國(guó)應(yīng)該對(duì)相應(yīng)的稅收管理單位實(shí)施績(jī)效考核，監(jiān)督政府部門在保護(hù)人們的土地資源的同時(shí)，也能夠提高土地資源的利用率，進(jìn)而保障人們的經(jīng)濟(jì)利益，建立全新的土地財(cái)政制度，保障土地財(cái)政制度的可持續(xù)性發(fā)展，避免出現(xiàn)閑置的土地。

篇3

隨著國(guó)家國(guó)有土地有償使用制度的實(shí)施，特別是土地資產(chǎn)呈現(xiàn)不斷增值的趨勢(shì)，土地資產(chǎn)己成為投資者和經(jīng)營(yíng)管理者必須重視的內(nèi)容。然而，電力企業(yè)的存量土地管理與經(jīng)營(yíng)水平低下，違法違章用地、閑置浪費(fèi)情況、及閑置土地的復(fù)墾率低等情況時(shí)有存在，因此有必要對(duì)電力企業(yè)土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)進(jìn)行研究，尋找適合于電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方法或模式，使得土地資產(chǎn)的每一項(xiàng)權(quán)能都能參與經(jīng)營(yíng)，獲取經(jīng)營(yíng)效益。

一、電力企業(yè)土地資產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

（一）土地來(lái)源和所有權(quán)關(guān)系復(fù)雜。土地自身具有較強(qiáng)的復(fù)雜性和特殊性。不同取得方式，其價(jià)值和處置方式完全不同。每一種方式所獲得土地的所有權(quán)權(quán)屬各不相同，取得土地所支付的成本和費(fèi)用也不一樣，土地資產(chǎn)記賬方式存在很大差異。對(duì)于不同來(lái)源的國(guó)有土地，國(guó)家有不同的政策和管理規(guī)定，土地稅收也存在很大的不同。從土地用途看，未經(jīng)土地行政主管部門批準(zhǔn)，不得自行轉(zhuǎn)換土地用途。從土地政策管理看，土地實(shí)行分級(jí)屬地化管理，除了國(guó)家層面頒布的法律法規(guī)外，各省市也可制定相應(yīng)的土地管理制度，土地政策種類多、管理分散。所有這些，都給企業(yè)實(shí)行土地資產(chǎn)的統(tǒng)一管理、評(píng)價(jià)分級(jí)和處置流轉(zhuǎn)等帶來(lái)了很大的困難。

（二）土地變性問(wèn)題突出，違法違章用地現(xiàn)象嚴(yán)重。電力用地大多根據(jù)劃撥用地范圍以劃撥方式取得，而在電力用地的使用過(guò)程存在與其它劃撥用地相類似的違法違章用地現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在劃撥土地擅自改變用途、劃撥土地擅自轉(zhuǎn)讓出租、擅自占用劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、！劃撥用地目錄"以外建設(shè)項(xiàng)目未辦理有償使用土地手續(xù)、非法占用土地進(jìn)行各類建設(shè)（無(wú)用地手續(xù)）、擅自與村鄉(xiāng)簽訂協(xié)議圈占集體土地以及擅自占用集體土地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等。

（三）土地利用和再利用效率不高，電力開(kāi)發(fā)后土地廢棄問(wèn)題嚴(yán)重?，F(xiàn)階段，電力企業(yè)土地資源利用單一化，以及土地廢棄問(wèn)題。由于只注重架線，征地等，而不重視土地的復(fù)墾還田，被開(kāi)采的土地長(zhǎng)期處于荒廢狀態(tài)。大多數(shù)情況下，當(dāng)對(duì)土地進(jìn)行電力開(kāi)采后，沒(méi)有進(jìn)一步利用土地，致使土地利用的單一化以及閑置荒廢問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重。

（四）征地矛盾突出，土地糾紛嚴(yán)重。電力設(shè)施用地屬建設(shè)用地，需要大量占用電力所在地新增建設(shè)用地指標(biāo)，由于國(guó)家每年下達(dá)各地的新增建設(shè)用地指標(biāo)非常有限，導(dǎo)致地方政府給予電力設(shè)施用地的新增建設(shè)用地指標(biāo)非常有限，造成大量電力設(shè)施用地難以完善用地審批手續(xù)；另一方面，通過(guò)劃撥方式供地，企業(yè)無(wú)需繳納土地出讓金，而征地過(guò)程的各項(xiàng)補(bǔ)償當(dāng)?shù)卣仨殗?yán)格按照國(guó)家規(guī)定專款專用，各項(xiàng)稅收的上繳也難以反哺于當(dāng)?shù)卣Ｒ虼穗娏λ诘卣畬?duì)電力用地的支持力度不夠，導(dǎo)致征地矛盾十分突出。此外，由于電力所在地方村民整體素質(zhì)及企業(yè)自身等問(wèn)題的存在，導(dǎo)致電力野外生產(chǎn)場(chǎng)所外圍很容易發(fā)生土地糾紛。電力田企業(yè)土地糾紛起因復(fù)雜，有其不確定性，概括來(lái)講包括施工權(quán)爭(zhēng)奪引發(fā)糾紛；土地補(bǔ)償款挪用、截留引發(fā)糾紛；企業(yè)施工、補(bǔ)償遺留問(wèn)題引發(fā)糾紛；村民無(wú)理取鬧故意引發(fā)糾紛等。大量土地糾紛的存在，很大程度上影響到了電力正常的生產(chǎn)秩序，嚴(yán)重者甚至可能導(dǎo)致停產(chǎn)。

二、加強(qiáng)電力企業(yè)土地資產(chǎn)管理的措施

（一）樹(shù)立土地資產(chǎn)管理新觀念。土地是企業(yè)重要的生產(chǎn)資料和企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分，要改變土地僅僅是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的片面認(rèn)識(shí)，樹(shù)立土地資產(chǎn)意識(shí)。電力企業(yè)公司及所屬各企業(yè)要充分認(rèn)識(shí)到土地資產(chǎn)在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的重要地位和作用，摒棄過(guò)去的舊觀念，提高對(duì)土地資產(chǎn)管理工作的重視程度，加大管理力度，保持積極的工作態(tài)度，徹底改變過(guò)去在土地資產(chǎn)管理上的被動(dòng)局面，使電力企業(yè)公司及所屬各企業(yè)土地資產(chǎn)管理觀念得以根本轉(zhuǎn)變。

（二）搞好土地資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作。電力企業(yè)自開(kāi)發(fā)建設(shè)以來(lái)，積累了大量的土地檔案資料，而且隨著電力企業(yè)建設(shè)的發(fā)展，各種資料逐年增加。這些資料是實(shí)施土地經(jīng)營(yíng)管理的基礎(chǔ)，是維護(hù)電力土地權(quán)益、服務(wù)電力建設(shè)的重要依據(jù)。為了保護(hù)和利用好土地檔案資料，一方面實(shí)行嚴(yán)格的檔案資料管理制度、資料查閱履行備案登記程序，落實(shí)管理責(zé)任，做到用后及時(shí)歸檔入庫(kù)，確保檔案資料安全完好。另一方面建設(shè)并逐年完善土地管理信息系統(tǒng)，將包括土地證在內(nèi)的各種信息錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程用戶對(duì)宗地基本信息的查詢功能，使得電力企業(yè)具備地籍管理聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行的能力。

篇4

【關(guān)鍵詞】油田；土地；資產(chǎn)管理；問(wèn)題；措施

土地是人類賴以生存的最重要的自然資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。十分珍惜并合理利用好每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策。油田企業(yè)屬于礦產(chǎn)開(kāi)采企業(yè)，對(duì)土地的依賴性很大，占用土地點(diǎn)多面廣量大，使用土地的情況和性質(zhì)復(fù)雜，每年需要新增大量的建設(shè)用地。所以，油田企業(yè)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)土地資產(chǎn)的管理。

一、油田在土地資產(chǎn)管理方面存在的問(wèn)題分析

1、土地資產(chǎn)家底不清，管理水平相對(duì)較差。有的單位土地資產(chǎn)管理意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)土地資產(chǎn)管理工作的重視不夠，管理制度及機(jī)構(gòu)不健全，管理人員缺乏；土地管理資料分散，歸檔不及時(shí)，有的在機(jī)構(gòu)變動(dòng)時(shí)移交手續(xù)不規(guī)范，遺失土地歷史資料。

2、法律意識(shí)淡薄，存在違法違規(guī)現(xiàn)象。有些油田單位擅自改變土地用途，搞商品房經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)；有些單位不辦任何手續(xù)就把變更用途后的土地和商品房出租或轉(zhuǎn)讓，成為非法用地。還有一些油田單位沒(méi)有進(jìn)行土地確權(quán)登記，合法權(quán)益得不到法律的有效保護(hù)。

3、土地資產(chǎn)的利用效率低，存在閑置或荒蕪現(xiàn)象。有些單位對(duì)土地資產(chǎn)疏于管理，導(dǎo)致土地資產(chǎn)閑置浪費(fèi)。有的由于缺少科學(xué)論證，盲目上項(xiàng)目搞工程，造成許多工程項(xiàng)目征用的土地一直閑置。有的后勤農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位，部分農(nóng)田荒蕪，造成了土地的閑置。

二、油田企業(yè)加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理應(yīng)采取的措施

土地是油田企業(yè)非常重要的生產(chǎn)資料，是企業(yè)資產(chǎn)的重要組成部分。要切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)，深刻意識(shí)到土地資產(chǎn)管理重要性，切實(shí)采取有效措施，真正重視和加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理，在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)，不斷提高土地資源利用效率，推動(dòng)油田企業(yè)干部職工真正樹(shù)立土地資產(chǎn)管理觀念，使石油企業(yè)員工真正懂得珍惜愛(ài)護(hù)并利用好每一寸土地的重大意義。建立健全完善的土地資產(chǎn)管理制度和措施，努力實(shí)現(xiàn)油田土地資產(chǎn)管理的信息化和法制化。

1、建立健全土地資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及管理制度，加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理隊(duì)伍建設(shè)。健全土地資產(chǎn)管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和職能部門，選拔業(yè)務(wù)能力和責(zé)任心強(qiáng)的人員，組織建立一支專業(yè)化高素質(zhì)的土地資產(chǎn)管理隊(duì)伍，按照土地管理法的有關(guān)要求，結(jié)合油田企業(yè)自身實(shí)際，制定完善一套系統(tǒng)的完整的土地管理制度，建立監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，對(duì)于土地資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)利用等關(guān)鍵問(wèn)題，都要認(rèn)真進(jìn)行可行性論證，深入調(diào)查研究，科學(xué)決策，確保土地資產(chǎn)的高效利用。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)土地資產(chǎn)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，組織學(xué)習(xí)法律法規(guī)和專業(yè)知識(shí)，提高管理隊(duì)伍的整體素質(zhì)，充分調(diào)動(dòng)土地管理人員的工作積極性和主動(dòng)性，提高土地資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、程序化、科學(xué)化水平。

2、提高法律意識(shí)，依法進(jìn)行土地資產(chǎn)管理。新《土地管理法》實(shí)施以來(lái)，我國(guó)的國(guó)土資源管理開(kāi)始走上法制化的道路，國(guó)家對(duì)土地利用動(dòng)態(tài)實(shí)施遙感監(jiān)測(cè)，對(duì)建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)展進(jìn)行直接監(jiān)測(cè)等。作為石油企業(yè)應(yīng)該及時(shí)組織學(xué)習(xí)國(guó)家的法律法規(guī)和土地政策，樹(shù)立法制觀念，依法征地、依法用地、依法管理土地資產(chǎn)，依法規(guī)范土地資產(chǎn)管理工作，依法維護(hù)企業(yè)自身的合法權(quán)益。土地確權(quán)登記是法律對(duì)土地使用者合法用地的要求，更是土地使用者維護(hù)合法權(quán)益的客觀需要，由于歷史問(wèn)題等多中原因，油田還有許多存量土地沒(méi)有進(jìn)行確權(quán)辦證，要通過(guò)積極宣傳國(guó)家的法律法規(guī)和政策，搞好督促檢查，使各單位切實(shí)認(rèn)識(shí)到土地確權(quán)登記工作的重要性，盡快開(kāi)展土地確權(quán)辦證工作，通過(guò)合法程序取得油田土地資產(chǎn)的合法使用權(quán)，努力提高土地資產(chǎn)的辦證率，依法維護(hù)油田合法權(quán)益，為油田企業(yè)加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理創(chuàng)造有利條件，確保企業(yè)的健康發(fā)展。

依法處理和解決好土地糾紛問(wèn)題。土地糾紛直接影響到油地關(guān)系、企民關(guān)系的和諧穩(wěn)定，切實(shí)解決好這些復(fù)雜和敏感的問(wèn)題，有利于油田的生產(chǎn)建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定。油田企業(yè)要和土地行政主管部門加強(qiáng)合作，積極做好溝通協(xié)調(diào)工作，深入調(diào)查研究，在維護(hù)土地法律法規(guī)嚴(yán)肅性的前提下，尊重歷史事實(shí)，客觀公正，實(shí)事求是地處理好油地及企農(nóng)當(dāng)事各方的利益，真正走上節(jié)約用地、依法用地、規(guī)范管理的法制軌道，正確實(shí)施和落實(shí)土地管理基本國(guó)策和各項(xiàng)政策規(guī)定。

3、實(shí)施土地資產(chǎn)信息化管理，提高工作效率和科技水平。一是做好對(duì)土地資料的統(tǒng)計(jì)、填報(bào)、登記等土地資產(chǎn)管理的基礎(chǔ)工作。首先，定期清查土地資產(chǎn)，深入到實(shí)地現(xiàn)場(chǎng)，進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查核實(shí)，對(duì)占用土地的來(lái)源和面積以及基礎(chǔ)標(biāo)志進(jìn)行詳細(xì)清查，查閱相關(guān)歷史地籍資料等，切實(shí)做到摸清家底。其次，建立健全土地資產(chǎn)信息檔案，做到一地一檔，完整保存好征地原始文件、賠償執(zhí)行情況、雙方經(jīng)辦人簽字和有關(guān)變更事項(xiàng)記載等。對(duì)劃撥或征用土地的原始地籍資料歸檔保管，分類存放，專人負(fù)責(zé)，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定和程序，做好土地管理檔案資料的借閱、查詢、移交等手續(xù)，做好登記，防止損壞或丟失，堅(jiān)決杜絕個(gè)人私存檔案資料的情況發(fā)生。

二是建立完善土地資產(chǎn)管理信息化系統(tǒng)，在當(dāng)前信息化迅速發(fā)展的形勢(shì)下，油田企業(yè)要適應(yīng)發(fā)展的需要，開(kāi)發(fā)和實(shí)施土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對(duì)新增建設(shè)用地信息資料可以及時(shí)輸入，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)管理信息的更新、查詢、上報(bào)、下發(fā)、等自動(dòng)化，做到采集數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、信息全面、操作規(guī)范，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)管理信息網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)數(shù)據(jù)資源共享，提高工作效率和管理效率，為領(lǐng)導(dǎo)及各專業(yè)部門進(jìn)行決策提供重要數(shù)據(jù)信息，建立起科學(xué)合理高效的土地資產(chǎn)管理新模式。

篇5

1.城鄉(xiāng)土地利用混淆

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民土地利用自擴(kuò)大，對(duì)于長(zhǎng)期存在的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)報(bào)酬低的反思，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自發(fā)地向非農(nóng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展。隨著農(nóng)村工業(yè)化，建設(shè)用地的擴(kuò)展，也從根本上改變了農(nóng)村——農(nóng)業(yè)、城市——工、商業(yè)的空間經(jīng)濟(jì)格局，改變了集體土地農(nóng)業(yè)利用、國(guó)有土地建設(shè)使用的土地所有制用地結(jié)構(gòu)。我國(guó)城鄉(xiāng)土地利用景觀也呈現(xiàn)出了“走過(guò)一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走過(guò)一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”。

2.國(guó)有土地市場(chǎng)壟斷

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，基本上只有國(guó)有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)，形成了政府對(duì)于土地市場(chǎng)的壟斷。集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，依法必須先通過(guò)征地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。由于征地具有強(qiáng)制性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，容易造成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。實(shí)際上，在城市化過(guò)程中，政府低價(jià)征地，高價(jià)出讓，土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)使用的進(jìn)出通道完全由政府控制，低價(jià)進(jìn)，高價(jià)出的土地差價(jià)，成為了地方政府土地財(cái)政的主要來(lái)源。

我國(guó)土地出讓制度規(guī)定，土地出讓的最高法定年期是40～70年，而我國(guó)干部的法定任期是4～5年，半價(jià)賣地對(duì)于本屆政府“穩(wěn)賺不賠”，只是“子吃卯糧”，以后的政府日子難過(guò)，那是別人的事情。由于缺乏嚴(yán)格的土地資產(chǎn)核算制度，我國(guó)地方政府多賣地，就意味著多收益。薄利多銷，低價(jià)賣地，成為地方政府籌集城市建設(shè)資金和政府可用資金的有效途徑。這就造成了一方面我國(guó)各地建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)緊張，地方政府都希望增加建設(shè)用地供應(yīng)；另一方面各地低價(jià)出讓土地，開(kāi)發(fā)商或土地使用者大量囤地，城市土地低效利用，閑置土地的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。

3.集體土地灰色交易

我國(guó)農(nóng)村土地集體所有，城市土地國(guó)家所有。城市居民享有相對(duì)豐裕的社會(huì)保障，而農(nóng)村居民則占有較多的土地。我國(guó)法律規(guī)定，農(nóng)村家庭只能夠一戶一宅，宅基地面積各地也制定了比較嚴(yán)格的用地標(biāo)準(zhǔn)。而我國(guó)城市居民住房困難戶，政府提供住房補(bǔ)貼，通過(guò)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等，切實(shí)保證“住有所居”。我國(guó)限定了農(nóng)村居民的住房用地標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有限制農(nóng)村居民到城市購(gòu)買住房；而城市居民雖然沒(méi)有住房的面積限制，卻規(guī)定不得到農(nóng)村建房或購(gòu)房。我國(guó)城鄉(xiāng)居民對(duì)于建設(shè)用地的使用權(quán)能不一樣，市場(chǎng)交易規(guī)則很不相同。

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！庇捎诮ㄔO(shè)用地規(guī)?？刂?，建設(shè)用地供給需要用地指標(biāo)，審批手續(xù)比較復(fù)雜，而且也必須繳納一定的費(fèi)用，這也使得建設(shè)用地指標(biāo)具有了稀缺性和商品性。集體農(nóng)用地不辦理用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，直接轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，雖然屬于違法行為，但在我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、可以增加土地所有者的收益，并能夠給土地使用者節(jié)省開(kāi)發(fā)成本的情況下，容易為土地交易雙方所接受。它造成了我國(guó)不少地方集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)展缺乏自我制約機(jī)制，灰色交易泛濫，大量城市居民不顧政策限制購(gòu)買農(nóng)村集體建設(shè)用地所建住房，“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題在大城市郊區(qū)尤為普遍。

4.外向型經(jīng)濟(jì)占有土地

我國(guó)城市土地使用制度改革，建設(shè)用地供給由無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敗⒂邢奁?、有流?dòng)使用，各地城市和開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)，以地生財(cái)，筑巢引鳳，以地招商，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。外向型經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了我國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，有效地提高了國(guó)民收入，同時(shí)，也形成了外商憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)于我國(guó)土地使用權(quán)的占有。實(shí)際上，由于土地具有位置和面積的固定性，外商投資加快了土地資源開(kāi)發(fā)速度，提高了土地集約利用水平，客觀上也減少了我國(guó)國(guó)民的土地利用空間，加劇了我國(guó)土地資源的稀缺性，增加了土地環(huán)境的壓力。

5.土地城市化超前于人口城市化

我國(guó)工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的合理轉(zhuǎn)移。大量的農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，外出打工，成為城市的“外來(lái)人口”。由于我國(guó)目前戶籍制度限制，進(jìn)城農(nóng)民無(wú)法享受所在城市居民的平等待遇，受傳統(tǒng)觀念的影響，許多農(nóng)民的辛苦打工收入的很大部分又用于家鄉(xiāng)農(nóng)村建房，造成了在我國(guó)城市化水平不斷提高，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展迅速的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地并沒(méi)有因?yàn)檗r(nóng)村居住人口減少而減少，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地競(jìng)相增長(zhǎng)的局面，不但加劇了耕地保護(hù)的壓力，也是我國(guó)土地資源的最大浪費(fèi)。

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市版圖不斷向農(nóng)村延伸，許多原有的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入了城市規(guī)劃控制區(qū)范圍，形成了許許多多的“城中村”。我國(guó)大量農(nóng)民進(jìn)城，居住問(wèn)題的解決，主要是依靠“城中村”的低租農(nóng)民房，形成了“城中村”居民的重要收入來(lái)源。這使得“城中村”居民的土地資產(chǎn)意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)于政府征地和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高形成巨大壓力。征地和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，使得政府對(duì)于“城中村”改造望而卻步，進(jìn)展緩慢；即使完成改造，也使得一些人憑借占有的土地和房屋，一夜暴富，成為了不勞而獲的“食利者”。由于“城中村”房屋出租能夠產(chǎn)生收益，“城中村”改造過(guò)程中必須進(jìn)行房屋拆遷補(bǔ)償，房屋面積大，意味著收益多。所以，“城中村”房屋違章搭建，高密度建房，也愈演愈烈。

由于“城中村”改造、城市舊城改造，市民維權(quán)力量比征地農(nóng)民大，城市房屋拆遷安置成本往往遠(yuǎn)大于征地費(fèi)用，許多地方城市政府寧愿多征地，也不愿利用存量土地。“城中村”和城市舊城改造的利益矛盾，也加劇了城市擴(kuò)張。

6.城市土地持續(xù)擴(kuò)展難以為繼

我國(guó)人多地少，山區(qū)和難利用土地面積比例大，可供開(kāi)發(fā)的土地后備資源有限。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)，建設(shè)用地需求剛性上升，土地資源剛性約束進(jìn)一步顯現(xiàn)，基本國(guó)情和發(fā)展階段決定了我國(guó)未來(lái)用地形勢(shì)更加嚴(yán)峻，土地供需矛盾日益突出。我國(guó)城市化依靠“投資拉動(dòng)“資源投入、規(guī)模擴(kuò)張”的發(fā)展模式不可持續(xù)，城市化蔓延已經(jīng)帶來(lái)了城市交通堵塞，環(huán)境污染嚴(yán)重，水源供應(yīng)緊張等一系列“城市病”，城市過(guò)度消耗和低效利用土地資源的粗放型發(fā)展方式已難以為繼。

我國(guó)目前許多城市建設(shè)用地比例已經(jīng)過(guò)高。例如，2010年深圳市建設(shè)用地893.85平方公里，占陸域面積的45%，建設(shè)用地比例全國(guó)最高（北京只有20%，上海為30%，香港也只有24%），深圳建市30年來(lái)，年均建設(shè)用地增長(zhǎng)超過(guò)30平方公里。深圳市未來(lái)陸域地表生態(tài)控制線外新增建設(shè)用地極限潛力約142平方公里。如果以年均十幾平方公里的速度消耗，在10年內(nèi)即可消耗殆盡。我國(guó)城市建設(shè)中， 由于規(guī)劃、管理和土地利用上存在的種種問(wèn)題，城市土地利用粗放不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，土地利用結(jié)構(gòu)不適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，城市人居環(huán)境不適應(yīng)人民群眾生活質(zhì)量提高需求，建筑物壽命短，城市土地二次開(kāi)發(fā)的要求日益迫切。城市土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，“城中村”和舊城改造方興未艾，具有較大潛力。

二、我國(guó)城市化過(guò)程中土地管理制度改革的困惑

我國(guó)城市化過(guò)程中土地管理制度改革，在大多數(shù)情況下，人們一般認(rèn)為是為了解決城市化過(guò)程中出現(xiàn)的土地利用矛盾和土地利用管理存在的問(wèn)題，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性。我國(guó)城市化過(guò)程中土地管理制度改革的困惑主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.問(wèn)題的復(fù)雜性

由于土地是人類生存和發(fā)展最重要的資源，它具有生態(tài)系統(tǒng)、生存空間和環(huán)境景觀等多重功能，也是同資金、勞動(dòng)力相提并論的最基本的生產(chǎn)要素。土地制度是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件下，因土地的歸屬和利用問(wèn)題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱，直接反映了一個(gè)社會(huì)的人與人、人與地之間的關(guān)系，是構(gòu)成上層建筑的有機(jī)組成部分。它使得土地管理制度的改革，政治上比較敏感，涉及面廣，制約因素很多，問(wèn)題復(fù)雜，實(shí)施非常不容易。它不可能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)，有時(shí)只能夠就事論事。

2.認(rèn)識(shí)的局限性

應(yīng)該指出，上述我國(guó)城市化過(guò)程中土地利用和管理存在的主要問(wèn)題，仍然只是指出了客觀存在問(wèn)題的表面現(xiàn)象。我國(guó)土地管理制度改革，很多時(shí)候是“病急求醫(yī)”，缺乏深入的科學(xué)研究。土地科學(xué)研究，在某種情況下過(guò)于強(qiáng)調(diào)實(shí)用性，容易受到行政部門的影響，往往把復(fù)雜的問(wèn)題簡(jiǎn)單化。例如，政策研究有時(shí)成為了政策解釋和政策宣傳。土地管理制度改革有時(shí)也因?yàn)檎我蛩兀暇V上線，舉步不前；學(xué)術(shù)研究缺乏百家爭(zhēng)鳴，難以深入。例如，關(guān)于我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，很多人把它解釋成為了維護(hù)糧食安全。當(dāng)有的經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出，由于經(jīng)濟(jì)全球化、技術(shù)進(jìn)步、國(guó)際貿(mào)易等因素，不保護(hù)耕地，也可能不會(huì)出現(xiàn)糧食安全時(shí)，部分人就把這位經(jīng)濟(jì)學(xué)者的言論上升為替外國(guó)代言，忽視了我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)耕地大量減少，糧食產(chǎn)量連年增加的事實(shí)。很少有人認(rèn)真思考保護(hù)耕地是不是真的只是為了糧食安全。世界上主要糧食出口國(guó)美國(guó)、加拿大、澳大利亞等地多人少，絕對(duì)不存在糧食安全的國(guó)家，為什么也保護(hù)耕地？保護(hù)耕地，實(shí)際上是因?yàn)楦刭Y源稀缺，耕地是最優(yōu)質(zhì)的、可替代性小、難替代的農(nóng)業(yè)用地，它具有生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、景觀功能和文化功能，是土地可持續(xù)利用的必然選擇?，F(xiàn)狀土地利用是歷史上人們長(zhǎng)期根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)于自然環(huán)境適應(yīng)性的選擇，現(xiàn)有的耕地，實(shí)際上是區(qū)域自然環(huán)境中最適宜耕種的土地，它凝聚了歷史上大量的土地資本投入。占用耕地，實(shí)際上是巨大的資源浪費(fèi)，也是對(duì)于生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化的破壞。

3.研究的艱巨性

土地管理制度改革問(wèn)題研究屬于應(yīng)用科學(xué)研究，必須理論聯(lián)系實(shí)際，進(jìn)行廣泛和深入的調(diào)查研究，沒(méi)有調(diào)查就難有發(fā)言權(quán)。然而，這也往往是最費(fèi)力，很多學(xué)者最不愿意做的事情。個(gè)別學(xué)者對(duì)于土地問(wèn)題的研究，很多是憑主觀臆斷，以偏概全，許多結(jié)論似是而非。

關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，主張私有化的學(xué)者強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地私有，可以增加征地限制，使圈地比現(xiàn)在更困難，能夠減少對(duì)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵害。而反對(duì)私有化的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)農(nóng)民是社會(huì)弱勢(shì)群體，農(nóng)村土地私有會(huì)使農(nóng)民維護(hù)自己土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的能力更加降低。對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的學(xué)術(shù)探討，上升到意識(shí)形態(tài)上的“自由派”和“左派”的對(duì)立，也阻礙了這一問(wèn)題的深入研究。實(shí)際上，土地公有制和私有制作為所有權(quán)，存在的實(shí)際意義并沒(méi)有學(xué)者們認(rèn)為的那樣重要，世界上大多數(shù)國(guó)家都不完全是土地私有制，美國(guó)目前聯(lián)邦政府所有的土地約占國(guó)土面積的30%。在近現(xiàn)代，國(guó)外的土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了從個(gè)人所有權(quán)絕對(duì)性向社會(huì)所有權(quán)，再向社會(huì)和個(gè)人協(xié)調(diào)發(fā)展的過(guò)程，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系從以歸屬為中心轉(zhuǎn)向以利用為中心，從以地表的平面利用為主轉(zhuǎn)向重視土地空間的立體開(kāi)發(fā)。明晰土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的前提條件。在我國(guó)雖然土地屬于國(guó)家或者集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而每一塊已經(jīng)利用土地的土地使用權(quán)歸誰(shuí)擁有基本上是明確的，國(guó)家或者集體經(jīng)濟(jì)組織所有對(duì)于土地利用的干預(yù)實(shí)際上也是越來(lái)越少。

我國(guó)征地侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益主要是由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，而不是因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)不明確。征地標(biāo)準(zhǔn)低，不是因?yàn)檗r(nóng)民沒(méi)有土地所有權(quán)，而是因?yàn)檗r(nóng)民屬于弱勢(shì)群體，沒(méi)有充分的發(fā)言權(quán)。有人認(rèn)為土地私有會(huì)導(dǎo)致土地兼并、導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)，甚至說(shuō)會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)，卻忽視了土地公有制，實(shí)際上已經(jīng)廢除了私有制的宗地邊界，完成了土地兼并的事實(shí)。土地兼并不可怕，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果；可怕的是土地兼并過(guò)程中有大量的失地農(nóng)民不能再就業(yè)，形成巨大的貧富差距。

4.目標(biāo)的難選性

土地管理制度的改革主要以問(wèn)題導(dǎo)向，目標(biāo)的選擇非常重要，但是，其目標(biāo)的確定也不容易。例如，明晰土地產(chǎn)權(quán)作為土地管理制度改革的目標(biāo)，很多人認(rèn)為非常必要。實(shí)際上，明晰土地產(chǎn)權(quán)是很容易根據(jù)目前土地占有和實(shí)際利用狀況，通過(guò)辦理土地登記手續(xù)和土地產(chǎn)權(quán)證發(fā)放來(lái)完成的。難的是明晰土地產(chǎn)權(quán)的目標(biāo)是什么？改革的愿望是希望通過(guò)明晰土地產(chǎn)權(quán)，使土地利用權(quán)益能夠更好地得到法律的保護(hù)，土地利用利益的分配更加公平合理。充分發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)在土地合理利用過(guò)程中激勵(lì)功能、約束功能、資源配置功能、協(xié)調(diào)功能，土地資源通過(guò)市場(chǎng)配置，能夠?qū)崿F(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)合理調(diào)整和空間布局優(yōu)化，獲取最佳的土地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。

由于目前土地占有和實(shí)際利用狀況存在許多不合理性，明晰土地產(chǎn)權(quán)，是在法律上通過(guò)土地登記發(fā)證將這種不合理性進(jìn)行合法化和對(duì)個(gè)別人歷史上通過(guò)不正當(dāng)手段取得的土地使用權(quán)的社會(huì)認(rèn)同，土地不合理利用和土地利用權(quán)益分配不公平的現(xiàn)象因此會(huì)得到了長(zhǎng)期固化。例如，對(duì)于集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)，首先必須弄清集體建設(shè)用地的來(lái)源，理論上只有按照土地利用總體規(guī)劃依法依規(guī)取得的建設(shè)用地才是合法的，在土地權(quán)屬?zèng)]有異議時(shí)，才能夠確權(quán)。由于新增加建設(shè)用地合法來(lái)源的依據(jù)，只是有土地利用規(guī)劃以后才能夠以此為據(jù)。對(duì)于土地利用規(guī)劃編制以前就存在的集體建設(shè)用地，通過(guò)遺產(chǎn)繼承而獲得的農(nóng)村宅基地，土地利用規(guī)劃實(shí)際上只能夠被動(dòng)地承認(rèn)既有的事實(shí)。實(shí)際上，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地存在著巨大的資源分配不均。企業(yè)用地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)少。即使是農(nóng)村宅基地，同一個(gè)村莊富裕農(nóng)戶的人均占有面積是貧困農(nóng)戶的幾倍，甚至幾十倍。明晰土地產(chǎn)權(quán)不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可能難以解決土地不合理利用和土地利用權(quán)益分配不公平的問(wèn)題，反而把農(nóng)村土地占有現(xiàn)狀存在的利益矛盾顯化，不利于農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié)。

5.行動(dòng)的逆反性

土地管理制度改革如果對(duì)于土地利用和管理存在的矛盾和問(wèn)題，不能透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，改革目標(biāo)只能夠頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，缺乏科學(xué)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，改革措施也容易出現(xiàn)徘徊反復(fù)，改革措施出臺(tái)后的實(shí)際效果和改變初衷有時(shí)出現(xiàn)南轅北轍。例如，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，主觀上是希望把肥沃的高產(chǎn)農(nóng)田作為基本農(nóng)田進(jìn)行長(zhǎng)期保護(hù)，但是，實(shí)際上由于土地非農(nóng)開(kāi)發(fā)比較效益大，現(xiàn)狀高產(chǎn)田，往往也是地勢(shì)平坦，交通方便，建設(shè)用地條件好的地方。為了招商引資，盡量降低土地開(kāi)發(fā)成本。建設(shè)用地和耕地的空間競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，出現(xiàn)了基本農(nóng)田上山下海，新墾耕地構(gòu)成比例增加，土地質(zhì)量和生產(chǎn)力下降。我國(guó)實(shí)行城市土地有償使用制度改革，從理論上講，由于需要進(jìn)行土地成本核算，應(yīng)該可以促進(jìn)土地集約利用，實(shí)際上卻出現(xiàn)了大量圈地，土地粗放利用，甚至土地閑置和浪費(fèi)。避免這種現(xiàn)象，要求在實(shí)行城市土地有償使用的同時(shí)，必須要保證城市土地保值和增值。要求土地出讓金收入根據(jù)土地出讓時(shí)期分期合理使用，城市現(xiàn)任官員只能夠使用任期以內(nèi)的土地收入（租金），使用任期以外的土地收入（租金），必須還本付息。

6.普適的不易性

我國(guó)各地開(kāi)展土地管理制度改革試點(diǎn)，其最終目標(biāo)是為了探索適合中國(guó)國(guó)情的土地利用和管理模式。由于我國(guó)傳統(tǒng)文化和長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國(guó)政策制定習(xí)慣于追求中央政令統(tǒng)一，在土地管理政策上，大量存在一刀切的現(xiàn)象。這樣做，表面上看公平公正，實(shí)施阻力小，效果很明顯。但是，我國(guó)地域遼闊，由于自然和歷史等原因，我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一樣，土地資源質(zhì)量和利用條件也存在著巨大的地域差異，土地的現(xiàn)狀人口承載量，土地利用需求和土地利用潛力很不一樣。要制定一個(gè)普遍適用于所有地區(qū)的全國(guó)性政策非常不容易。

例如，我國(guó)耕地保護(hù)政策，目前基本上得到了全國(guó)人民的廣泛認(rèn)同，耕地占補(bǔ)平衡已經(jīng)成為法律規(guī)定的義務(wù)。仔細(xì)分析，這個(gè)政策也有很多不合理性。首先各地墾殖指數(shù)不一樣，耕地后備資源數(shù)量不同。對(duì)于耕地后備資源豐富的地區(qū)，耕地占補(bǔ)平衡很容易實(shí)現(xiàn)，但是，由于這些地區(qū)一般是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，建設(shè)用地大量供應(yīng)無(wú)市場(chǎng)需求。相反，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，投資環(huán)境好，外來(lái)投資活躍，建設(shè)用地需求大，卻因?yàn)橥恋乩寐矢吆同F(xiàn)狀墾殖指數(shù)高，實(shí)際上依靠本地資源根本無(wú)法完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。我國(guó)一些地區(qū)實(shí)行耕地補(bǔ)充指標(biāo)跨地區(qū)交易，卻因?yàn)榭紤]到其他地區(qū)東施效顰，影響國(guó)家嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的落實(shí)，也被國(guó)家有關(guān)部門叫停。

我國(guó)土地管理，耕地保護(hù)和建設(shè)用地合理供給，土地市場(chǎng)調(diào)控等方面，常出現(xiàn)“一放就活，一收就死”的問(wèn)題，土地利用和管理如何做到因地制宜，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，及其科學(xué)合理地維護(hù)區(qū)域公平，促進(jìn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和合作，如何維護(hù)中央政令統(tǒng)一，進(jìn)而維護(hù)國(guó)家發(fā)展大局，成為土地管理制度改革中越來(lái)越需要關(guān)注的問(wèn)題。

三、我國(guó)城市化過(guò)程中土地管理制度改革的思考

1.堅(jiān)持正確的土地利用和管理的價(jià)值取向

我國(guó)城市化過(guò)程中土地管理制度改革，應(yīng)堅(jiān)持正確的土地利用和管理價(jià)值趨向，直接影響著土地管理制度改革的目標(biāo)選擇，是土地管理制度改革走向成功的保證。我國(guó)土地管理制度改革，要重視土地和資本同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，要看到土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)供給和需求調(diào)整的巨大作用，在保障土地使用者合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益與維護(hù)土地市場(chǎng)的合理公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的同時(shí)，也要防止任何人憑借資本優(yōu)勢(shì)對(duì)于土地利用的壟斷，多占土地，剝奪他人的合法土地資源使用權(quán)和發(fā)展權(quán)。我國(guó)土地管理制度改革，也要和政府管理體制改革相結(jié)合，引導(dǎo)地方政府樹(shù)立正確的政績(jī)觀、發(fā)展觀，按照公共政府的職能處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，以努力營(yíng)造投資環(huán)境為發(fā)展服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)，防止公共政府的土地管理職能被市場(chǎng)化改革異化。

2.注意總結(jié)土地管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)城市化過(guò)程中土地管理制度改革，要對(duì)于土地管理實(shí)踐中自發(fā)產(chǎn)生行為進(jìn)行認(rèn)真研究，即使是按照常理屬于非理性的行為也不例外，注意總結(jié)土地管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于城市化過(guò)程的各地出現(xiàn)的土地利用行為和管理措施，要認(rèn)真研究其形成機(jī)制，重點(diǎn)評(píng)價(jià)其是否公平。例如，浙江省在耕地保護(hù)中出現(xiàn)的建設(shè)用地折抵指標(biāo)跨縣交易，它既是耕地保護(hù)，補(bǔ)充耕地的激勵(lì)機(jī)制，也在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、建設(shè)用地需求旺盛、耕地后備資源不足地區(qū)，和經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、土地開(kāi)發(fā)投資不足、建設(shè)用地需要量少、耕地后備資源豐富地區(qū)形成了區(qū)域合作、協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。它比通過(guò)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)分配，更加具有區(qū)域公平性。建設(shè)用地折抵指標(biāo)跨縣交易，耕地易地保護(hù)，個(gè)別地方有可能出現(xiàn)耕地質(zhì)量下降，耕地補(bǔ)充地區(qū)因?yàn)檫^(guò)度墾殖導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題，這只說(shuō)明它需要進(jìn)一步完善，而不應(yīng)該完全否定。同理，我國(guó)城市郊區(qū)大量出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)，它應(yīng)該是推動(dòng)我國(guó)建設(shè)用地管理改革的重要?jiǎng)恿?，?yīng)該積極思考集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地，同權(quán)同價(jià)、同地同價(jià)的合理性和公平性，不能憑借政府擁有的強(qiáng)制性權(quán)力，拆除了之。政府的首要職責(zé)是為社會(huì)的自我成長(zhǎng)提供基礎(chǔ)性保障，而不是社會(huì)的主宰。

我國(guó)城市化過(guò)程中土地管理制度改革，也需要積極借鑒海內(nèi)外土地管理的成功經(jīng)驗(yàn)。著名華裔經(jīng)濟(jì)學(xué)者楊小凱認(rèn)為，對(duì)法制尚不成熟的國(guó)家來(lái)說(shuō)，有意的制度模仿有時(shí)比自發(fā)的制度試驗(yàn)更有成效。例如，韓國(guó)城市土地開(kāi)發(fā)，政府部門主要致力于土地開(kāi)發(fā)政策的制定，研究機(jī)構(gòu)提供規(guī)劃和技術(shù)支持，土地公社或住宅公社負(fù)責(zé)具體實(shí)施。這種管理、規(guī)劃和執(zhí)行部門比較系統(tǒng)和科學(xué)的分工，非常值得學(xué)習(xí)。我國(guó)一些政府部門有時(shí)把精力放在了事務(wù)性工作方面，而忽視了對(duì)于政策的研究，對(duì)于主管的事務(wù)缺乏有效的管理和監(jiān)督。而一些研究機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)又常常樂(lè)于成為管理者，變成為了行政機(jī)關(guān)；研究機(jī)構(gòu)不進(jìn)行科學(xué)研究，成為行政機(jī)構(gòu)的代言工具；執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不做具體工作，成為了行政機(jī)構(gòu)的人。這種功能錯(cuò)位，也使得我國(guó)土地利用和管理的效率和效果大打折扣。

3.努力健全和完善土地行政管理體制

我國(guó)土地行政管理體制改革，應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)土地垂直管理和分級(jí)管理的利弊和相互作用關(guān)系，必須認(rèn)識(shí)到土地利用和管理問(wèn)題具有明顯的區(qū)域性。世界上大多數(shù)國(guó)家，土地利用和收益分配問(wèn)題，主要是地方政府的問(wèn)題，有利于避免“看得到，管不到”。各國(guó)地方政府的財(cái)政收入可以說(shuō)也是土地財(cái)政，土地收益是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源；和我國(guó)不同的是，它們不是依靠賣地財(cái)政，而是依靠管地財(cái)政。土地財(cái)政收入是依靠土地管理，主要來(lái)源于稅收，而不是土地出讓收入。

土地管理需要科學(xué)和合理地劃分中央和地方政府的責(zé)任。我國(guó)土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨區(qū)域土地利用；省級(jí)土地管理部門主要管理城市體系規(guī)劃和建設(shè)，作為耕地保護(hù)的責(zé)任主體負(fù)責(zé)區(qū)域耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡和土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾整理；地（市）政府土地管理部門主要負(fù)責(zé)區(qū)域中心城市規(guī)劃和建設(shè)；縣（市）政府土地管理部門主要負(fù)責(zé)土地利用總體規(guī)劃、管理和實(shí)施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門主要負(fù)責(zé)土地權(quán)籍管理，土地利用監(jiān)測(cè)。 我國(guó)土地行政管理體制改革，垂直管理和分級(jí)管理相結(jié)合，減少條塊矛盾沖突，最根本的方法是減少不必要的行政干預(yù)，正確履行政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的職能，還權(quán)于民、還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于市場(chǎng)。

參考文獻(xiàn)：

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3.秦暉.十字路口的中國(guó)土地制度改革.南方都市報(bào).2008.10.8

篇6

關(guān)鍵詞：城市郊區(qū) 土地利用 土地管理

Abstract: urban land is a region of land use change on the outskirts. With the sustained and rapid development of the national economy, is entering a period of accelerated development of urbanization in China. Suburbs of large industrial, real estate development, to transfer, a large number of village and town enterprises have also emerged, resulting in rapid expansion of suburban land, how to strengthen and improve the system of urban land-use management in the suburbs, and suburban land development for improving efficiency, protect the harmonization of land-use structure in the suburbs and raise the level of urbanization is of great significance. This article from the current problems of suburban land use management system and response analysis on the two main aspects of some of the measures, with a view to a certain reference.

Key words: urban land use in the rural land management

[中圖分類號(hào)] F321.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]

一、城市郊區(qū)土地利用管理制度存在的問(wèn)題

1、城郊土地資源管理制度混亂

城市郊區(qū)的土地是連接城市建成區(qū)與廣大農(nóng)村地區(qū)的特殊區(qū)域，在土地征用、出讓、轉(zhuǎn)讓的過(guò)程中，各類不同權(quán)屬關(guān)系、不同管理模式的土地犬牙交錯(cuò)，再加上缺乏宏觀控制和長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃管理，經(jīng)常出現(xiàn)土地利用混亂的局面。

首先，多個(gè)管理部門交錯(cuò)管理，城鄉(xiāng)結(jié)合部土地管理不僅涉及發(fā)展與改革委員會(huì)城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、規(guī)劃委員會(huì)、土地資源局、農(nóng)村工作委員會(huì)等多個(gè)政府部門，而且對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地進(jìn)行管理時(shí)，相關(guān)部門之間的工作既有交叉，又有管理漏洞。

其次，城市政府和鄉(xiāng)村政府兼管的現(xiàn)象突出。城鄉(xiāng)結(jié)合部的建設(shè)用地既有城鎮(zhèn)建設(shè)用地，又有村鎮(zhèn)自留發(fā)展用地和宅基地，城市政府為發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不斷征用集體土地，擴(kuò)張城市空間，而鄉(xiāng)村政府為實(shí)現(xiàn)本地農(nóng)民的土地收益和城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，競(jìng)相利用自有的土地資源，發(fā)展低層次工業(yè)和城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，由此帶來(lái)的直接后果是土地布局混亂、土地資源浪費(fèi)和土地管理無(wú)序。

2、城郊土地產(chǎn)權(quán)管理制度不清晰

城市郊區(qū)是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系復(fù)雜多變、模糊不清的過(guò)渡地帶，既有國(guó)有土地，又有集體土地，不少建設(shè)用地特別是企業(yè)用地是集體通過(guò)出租、入股等形式與企業(yè)合作使用的，既沒(méi)有經(jīng)過(guò)審批，也未變更權(quán)屬，其權(quán)屬性質(zhì)非常模糊。集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，但法律并沒(méi)有明確界定。

3、城郊土地利用率低下

城市郊區(qū)的土地在城市化過(guò)程中往往會(huì)造成大量土地利用效率的低下和閑置。

第一，政府大量征用城郊建設(shè)各種工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)，建設(shè)各種開(kāi)發(fā)區(qū)，是我國(guó)城市邊緣區(qū)發(fā)展的一個(gè)普遍現(xiàn)象。然而很多地方并沒(méi)

有根據(jù)各地區(qū)的具體條件制定一個(gè)合理的開(kāi)發(fā)方式和開(kāi)發(fā)規(guī)模，往往由于招商投資不到位，導(dǎo)致園區(qū)長(zhǎng)期荒廢，造成土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。第二，農(nóng)村居民點(diǎn)布局分散，建設(shè)無(wú)序，占地面積大，利用率低。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，不少農(nóng)民在城鎮(zhèn)購(gòu)置了新房并舉家搬遷，但并沒(méi)有退還其農(nóng)村宅基地，導(dǎo)致原住房或宅基地閑置廢棄，空心村現(xiàn)象較普遍，造成土地資源的浪費(fèi)。

4、隱形交易大量存在

我國(guó)《土地管理法》規(guī)定：農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、出租或轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。但由于土地級(jí)差地租的存在，城市郊區(qū)集體建設(shè)用地的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于供給。在利益的驅(qū)使下，以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租或抵押等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的行為屢禁不止，在數(shù)量和規(guī)模上還有不斷擴(kuò)大趨勢(shì)。隱形交易由于沒(méi)有法律保障。加劇了土地權(quán)屬混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了土地管理的難度。小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象就是一些村集體組織和村民未經(jīng)規(guī)劃和土地部門批準(zhǔn)的黑市用地交易行為，由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，使小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生了很多產(chǎn)權(quán)糾紛，也使購(gòu)買者承擔(dān)了比購(gòu)買大產(chǎn)權(quán)房更多的風(fēng)險(xiǎn)。

二、完善城郊土地利用管理制度的對(duì)策

1、統(tǒng)籌城郊規(guī)劃

統(tǒng)籌城郊規(guī)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃制度，其中編制城市郊區(qū)土地利用規(guī)劃和計(jì)劃是實(shí)現(xiàn)土地科學(xué)管理不可或缺的工作。

第一，在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，除了使土地利用總體規(guī)劃與城市發(fā)展相適應(yīng)外，還要考慮到城市郊區(qū)土地利用的雙重性。從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及可持續(xù)發(fā)展的角度，協(xié)調(diào)好耕地與建設(shè)用地國(guó)有土地與集體用地之間的關(guān)系。

第二，根據(jù)城郊土地市場(chǎng)供需狀況，科學(xué)制定、嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地年度計(jì)劃，將集體建設(shè)用地供應(yīng)數(shù)量納入土地供應(yīng)總量控制中，加快對(duì)土地資源的數(shù)量、權(quán)屬、用途等基本情況的調(diào)查摸底和統(tǒng)計(jì)整理工作。建立城郊統(tǒng)一的土地管理數(shù)據(jù)庫(kù)，嚴(yán)格控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，保護(hù)耕地的數(shù)量和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用；

第三，建立完備的法律保障體系，確保規(guī)劃的權(quán)威性。通過(guò)立法將土地利用規(guī)劃的編制和實(shí)施落到實(shí)處，明確土地利用規(guī)劃的地位，確保各級(jí)土地利用規(guī)劃的編制，實(shí)施有法可依。

2、完善城市郊區(qū)土地管理制度

第一，城郊土地利用管理體制一體化。打破城市建設(shè)和城郊農(nóng)村建設(shè)在法律上相互分離的局面，打破城郊二元管理體制，使城市郊區(qū)的土地管理和城市的土地管理相協(xié)調(diào)使土地得到充分有效利用；

第二，促進(jìn)相關(guān)管理部門橫向協(xié)調(diào)與分工合作，必須使集體建設(shè)用地的管理主體明確化，加強(qiáng)相關(guān)部門的橫向協(xié)作，加強(qiáng)管理程序的銜接。

3、加大違法違規(guī)用地的查處力度

為片面追求收益最大化往往會(huì)出現(xiàn)違規(guī)利用土地行為，如以集體土地參與商業(yè)或住宅開(kāi)發(fā)，以租代征，使用農(nóng)用地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止，耕地保護(hù)面臨著更大的挑戰(zhàn)。為此，要加大違法違規(guī)用地的查處力度。

第一，國(guó)土資源部門要進(jìn)一步制定針對(duì)集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理?xiàng)l例，大力加強(qiáng)土地管理法律法規(guī)的宣傳，提高農(nóng)民的法律意識(shí)；

第二，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，加強(qiáng)土地執(zhí)法巡查，嚴(yán)肅查處土地違法案，堅(jiān)決制止以租代征等違法違規(guī)用地行為。

4、積極引導(dǎo)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)

集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的和諧社會(huì)建設(shè)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)確立了農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)地位。農(nóng)民集體因保有土地所有權(quán)而將不斷享有流轉(zhuǎn)收益，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還可將閑置或低效使用的土地進(jìn)行整理、復(fù)墾、盤活，大大提高土地的利用效率。

5、積極探索宅基地有償使用制度

要積極探索宅基地由目前福利性的無(wú)償劃撥轉(zhuǎn)為有償使用的途徑，提高宅基地利用率。

第一，制定宅基地確權(quán)登記的政策、程序和操作辦法。宅基地的確權(quán)登記是宅基地有償使用和規(guī)范流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。土地管理部門要做好現(xiàn)有宅基地的普查和登記工作，嚴(yán)格界定宅基地的邊界和產(chǎn)權(quán)；

第二，對(duì)于農(nóng)民已經(jīng)合法取得并且符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。免收宅基地有償使用費(fèi)，繼續(xù)無(wú)償使用；

第三，對(duì)于超標(biāo)或新申請(qǐng)的宅基地。按面積大小收取宅基地有償使用費(fèi)，具體使用費(fèi)的收取原則和標(biāo)準(zhǔn)由政府統(tǒng)一規(guī)定；

第四，宅基地有償使用費(fèi)由土地所有者收取和管理。用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施建設(shè)和對(duì)農(nóng)民宅基地使用的補(bǔ)貼，宅基地有償使用費(fèi)應(yīng)實(shí)行銀行專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ?，避免亂支亂用情況的發(fā)生；

第五，宅基地有償使用后，可以繼承、贈(zèng)予、租賃、買賣，按“地隨房走”的原則予以變更登記。

參考文獻(xiàn)：

[1] 毛志雄.城郊土地資源配置的問(wèn)題與對(duì)策[J].國(guó)土經(jīng)濟(jì).2002.

[2]趙淑玲.吳澎.城市郊區(qū)化與城郊土地持續(xù)利用問(wèn)題研究[J].平頂山工學(xué)院學(xué)報(bào).2003.

篇7

【關(guān)鍵詞】 土地管理模式；改革；耕地保護(hù)

自1986年《土地管理法》頒布以來(lái)，我國(guó)的土地管理工作已經(jīng)走過(guò)了二十年的歷程。我國(guó)的土地管理從無(wú)到有、從分散管理到統(tǒng)一管理、垂直管理，在促進(jìn)土地合理利用、保護(hù)耕地上取得了引人注目的成就[1]。與此同時(shí)，在這二十年中，雖然經(jīng)歷了國(guó)土資源管理體制的三次重大變革、中央關(guān)于土地管理工作的三次重大決策和《土地管理法》的二次重大修改，以及若干嚴(yán)格土地管理的制度相繼出臺(tái)，但是土地違法和濫占耕地的問(wèn)題卻始終沒(méi)能得到很好地解決。老問(wèn)題不但沒(méi)有解決，還出現(xiàn)了許多新的問(wèn)題。所以作為土地管理工作本身，有許多值得反思和總結(jié)之處。一味要求土地管理制度的嚴(yán)格，既不能解決土地管理自身的問(wèn)題，也不能解決耕地保護(hù)問(wèn)題。

1 我國(guó)土地管理模式現(xiàn)狀分析

我國(guó)現(xiàn)行的主要是以耕地保護(hù)為主的土地管理模式。無(wú)論法律制度、管理目標(biāo)還是管理內(nèi)容，都緊緊圍繞耕地保護(hù)來(lái)設(shè)計(jì)。從耕地保護(hù)角度來(lái)考察土地管理模式，有助于揭示現(xiàn)有管理模式的基本特征，有助于發(fā)現(xiàn)土地管理中的主要矛盾，有助于在主要矛盾的基礎(chǔ)上提出針對(duì)性的解決方案[2]。

1.1 以保護(hù)耕地作為土地管理的根本目標(biāo)。我國(guó)在目前的土地法律體系中，對(duì)耕地施加特別嚴(yán)格的保護(hù)。十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地不僅是我國(guó)的基本國(guó)策，也是土地管理的目標(biāo)。合理利用土地不但包括合理利用城市土地，也包括合理利用農(nóng)村集體土地。城市往往選址于地勢(shì)平坦、水源豐富、交通便利的地理位置，而這種位置往往又是耕地主要分布區(qū)，因此，城市的建立會(huì)占用耕地，城市的發(fā)展占用的往往都還是開(kāi)發(fā)條件良好的耕地[3]。防止城市無(wú)限擴(kuò)大式的發(fā)展，節(jié)約用地、集約用地，是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的必然要求。

1.2 以保護(hù)耕地為主的土地管理內(nèi)容。

1.2.1 組織和制定綜合性土地政策。在土地管理中，組織立法和制定綜合性政策是行政管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，主要包括[4]：①組織開(kāi)展土地管理中的重大方針、政策和發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)查研究；②組織編制土地立法規(guī)劃，組織擬定土地管理的法律、行政法規(guī)草案和行政規(guī)章； ③負(fù)責(zé)土地管理的法律、法規(guī)中的適用解釋工作，研究相關(guān)法律、行政法規(guī)草案與土地管理的法律、法規(guī)的協(xié)調(diào)問(wèn)題；④辦理依法由國(guó)土資源部受理的行政復(fù)議案件，指導(dǎo)地方土地管理部門的行政復(fù)議工作；⑤組織開(kāi)展土地管理的法律、法規(guī)的宣傳教育工作。

1.2.2 編制土地利用總體規(guī)劃。在土地管理中，編制土地利用總體規(guī)劃與計(jì)劃是土地管理的一個(gè)重要內(nèi)容。土地利用總體規(guī)劃與計(jì)劃的具體內(nèi)容是：研究全國(guó)和重點(diǎn)地區(qū)國(guó)土綜合開(kāi)發(fā)的政策措施，編制全國(guó)性及區(qū)域性的國(guó)土規(guī)劃和各級(jí)土地利用總體規(guī)劃；擬定土地供應(yīng)政策；指導(dǎo)、審查和編制基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、未利用土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。

1.2.3 耕地保護(hù)與農(nóng)地用途管制。國(guó)土資源管理的根本目的，就是保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)利用資源。土地管理的核心問(wèn)題之一是保護(hù)耕地，實(shí)行農(nóng)地用途管制是保護(hù)耕地，實(shí)行農(nóng)地用途管制是保護(hù)耕地的重要措施。其主要以擬定實(shí)施根雕特殊保護(hù)、農(nóng)地用途管制、農(nóng)地開(kāi)發(fā)、土地整理和復(fù)墾的政策；分析耕地增減規(guī)律，研究制定宏觀調(diào)控和加強(qiáng)的措施為主要內(nèi)容。并且依據(jù)土地利用總體規(guī)劃及專項(xiàng)規(guī)劃，推進(jìn)基本農(nóng)田保護(hù)、土地開(kāi)發(fā)、土地整理、土地復(fù)墾監(jiān)督等工作。同時(shí)擬定劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的技術(shù)和方法，制訂基本農(nóng)田保護(hù)管理制度和措施；擬定農(nóng)地轉(zhuǎn)用管理辦法，擬定農(nóng)地轉(zhuǎn)用審查審批報(bào)批管理制度和工作程序；擬定征地管理的有關(guān)政策和辦法，擬定建設(shè)項(xiàng)目征用土地的審查報(bào)批管理辦法。

1.2.4 土地地籍及利用管理。地籍管理是土地管理的基礎(chǔ)。其主要內(nèi)容是開(kāi)展初始土地登記，土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、授權(quán)經(jīng)營(yíng)及劃撥等各類土地權(quán)屬變更登記，土地使用權(quán)出租、抵押登記，土地用途變更登記及其他變更土地登記工作；負(fù)責(zé)土地證書監(jiān)管。同時(shí)建立地籍信息資料公開(kāi)查詢制度及土地登記查證制度；掌握地籍管理工作動(dòng)態(tài)，開(kāi)展調(diào)查研究。而土地利用管理則是土地管理的重要方面。以制訂地價(jià)體系和地價(jià)管理制度，開(kāi)展土地分等定級(jí)、基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)和地價(jià)指數(shù)的評(píng)定與監(jiān)測(cè)，和制定并組織實(shí)施土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)出資等管理辦法和地產(chǎn)交易規(guī)則，規(guī)范土地市場(chǎng)，完善市場(chǎng)體系；負(fù)責(zé)公布土地市場(chǎng)運(yùn)行動(dòng)態(tài)，預(yù)測(cè)土地市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)，研究和提出調(diào)控土地市場(chǎng)的措施為主要內(nèi)容。

2 我國(guó)現(xiàn)有土地管理模式有效性評(píng)價(jià)

我國(guó)土地以保護(hù)耕地為主的管理模式從無(wú)到有、土地制度從嚴(yán)重殘缺到逐步完善的過(guò)程中建立起來(lái)的，對(duì)扭轉(zhuǎn)耕地銳減的嚴(yán)峻形勢(shì)，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展發(fā)揮了重大而積極的作用[5]。但是，我們也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，這種管理模式還有相當(dāng)大的局限性?，F(xiàn)有模式在管理上主要存在著三個(gè)方面的不足。

2.1 管理意識(shí)誤區(qū)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)僅僅停留在單純的或狹義的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)上，忽視了土地所擁有的生態(tài)服務(wù)功能、社會(huì)保障功能等這些外在于市場(chǎng)的社會(huì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值。所以，在土地分配與消費(fèi)實(shí)踐中，土地供給者在決策時(shí)只考慮經(jīng)濟(jì)上的價(jià)值[6]。但對(duì)社會(huì)來(lái)講，這一條件意味著土地在用途改變過(guò)程中造成了大量的社會(huì)福利的損失。在現(xiàn)有的土地管理模式下，耕地概念被狹義化、孤立化，并且忽視了耕地的權(quán)利主體-農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和村民小組及其組成的農(nóng)民對(duì)耕地的保護(hù)責(zé)任和保護(hù)權(quán)利，政府自行委托、自行，單就耕地本身論耕地保護(hù)，耕地流失，農(nóng)民受侵害，政府管理低效、社會(huì)總體福利受損是其必然結(jié)果。

2.2 計(jì)劃與控制相違背。對(duì)在全國(guó)實(shí)行省以下土地垂直管理體制，著名的公共管理學(xué)者毛壽龍認(rèn)為，“垂直管理在短期的效果將是明顯的，將在一定程度上遏制破壞耕地之風(fēng)，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，這一措施不能真正解決土地資源最優(yōu)利用的問(wèn)題”?！斑^(guò)去的經(jīng)驗(yàn)表明，垂直管理，是一種有利于集中權(quán)力的體制，卻不是一個(gè)有利于辦事的體制。因?yàn)樗赡軙?huì)增加耕地破壞的交易成本，提高了土地使用的尋租成本”?！案鼮橹匾氖?，它還可能因此而影響土地資源配置的效率，因?yàn)樗鼘⑹雇恋刭Y源的配置，流向易于尋租的領(lǐng)域，而不是產(chǎn)出最大的領(lǐng)域。土地資源的配置，將按照權(quán)力來(lái)配置，而不是按照產(chǎn)出來(lái)配置。所以，土地實(shí)現(xiàn)垂直管理，看起來(lái)似乎是個(gè)對(duì)癥的藥，是好藥，但實(shí)際上它進(jìn)一步加劇病情的可能性也是不小的”。

2.3 委托-問(wèn)題。在我國(guó)耕地保護(hù)中，耕地的所有者-農(nóng)民集體不具有耕地保護(hù)委托人必備的行為能力和委托動(dòng)機(jī)，國(guó)家即中央政府才是耕地保護(hù)真正的委托人。在體現(xiàn)耕地保護(hù)中責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的委托-鏈的首端便是中央政府，而這鏈的末端就是終極人一鄉(xiāng)級(jí)人民政府，在首端與末端之間是其他各級(jí)委托()人-其他各級(jí)地方政府[7]。

在耕地保護(hù)的委托-關(guān)系中，下游者往往要比上級(jí)委托者掌握更多的信息，而上游委托者則不能完全掌握下游者為耕地保護(hù)而付出努力的信息。并且耕地保護(hù)中的委托-關(guān)系是通過(guò)層層委托、分級(jí)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，從委托人到最終人之間鏈很長(zhǎng)。這樣，越靠近首端，信息損失愈多、信息失真越嚴(yán)重：而越貼近末端，信息則越充分，掌握信息就越準(zhǔn)確。耕地保護(hù)的委托-關(guān)系是基于上下級(jí)政府之間的行政隸屬關(guān)系而建立起來(lái)的，在委托-的鏈條之中根本就不存在也無(wú)法設(shè)置“退出權(quán)”裝置。國(guó)家和地方政府之間的長(zhǎng)期隱含的合約關(guān)系演變成了一種特殊的長(zhǎng)期“保險(xiǎn)”，合約，這種“退出權(quán)”裝置缺乏的結(jié)果是委托人難以就人對(duì)自己做出的“不利選擇”進(jìn)行有效的制裁和約束。

3 我國(guó)現(xiàn)有土地管理模式改革與創(chuàng)新

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和土地使用制度改革的不斷深入，土地使用權(quán)及與土地使用權(quán)密切相連的房屋土地所有權(quán)已成為絕大多數(shù)人的主要財(cái)產(chǎn)。依法保護(hù)好公民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能激發(fā)廣大人民群眾追求物質(zhì)財(cái)富、創(chuàng)造物質(zhì)財(cái)富、勤勞致富的強(qiáng)大動(dòng)力，從而不斷推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的土地管理模式，以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為基礎(chǔ)，以公共參與為保證，以土地登記系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為支撐，以交易為動(dòng)力，以規(guī)劃和公共管制為前提，以市場(chǎng)化原則和信息手段改造了傳統(tǒng)的土地管理模式，是一種社會(huì)效用最大化的制度安排。

3.1 逐進(jìn)式制度改革的實(shí)現(xiàn)。新的管理模式體現(xiàn)了制度變遷的逐進(jìn)式特征，之所以稱之為逐進(jìn)模式，是因?yàn)橄鄬?duì)于迅速變化的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍然保持著相當(dāng)?shù)臍v史繼承性，在歷史繼承中進(jìn)行逐進(jìn)式變革?！爸袊?guó)的產(chǎn)權(quán)改革從交易入手，也就是強(qiáng)調(diào)改革的”逐進(jìn)“性，是符合中國(guó)國(guó)情的一種明智選擇。土地管理模式變遷體現(xiàn)了一種公共選擇，反映出經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)土地管理的現(xiàn)實(shí)要求[8]。諾斯指出：”經(jīng)濟(jì)變遷是一個(gè)無(wú)處不在、持續(xù)進(jìn)行的增量過(guò)程，它是制埃內(nèi)的個(gè)體行為和制度內(nèi)企業(yè)家每日每時(shí)進(jìn)行選擇的結(jié)果。“選擇促使人們不斷認(rèn)識(shí)現(xiàn)存制度，改變對(duì)現(xiàn)存制度的評(píng)價(jià)，并試圖用高效率的制度來(lái)替代低效率配制度。以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為核心的土地管理模式，既強(qiáng)調(diào)土地交易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)制度變革的可行性，也強(qiáng)調(diào)政府在產(chǎn)權(quán)變革中的責(zé)任和義務(wù)，是現(xiàn)實(shí)中國(guó)制度環(huán)境下的理想選擇。

3.2 政府管理趨向市場(chǎng)交易的轉(zhuǎn)換。改造了征地拆遷、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、土地儲(chǔ)備、土地出讓、土地轉(zhuǎn)讓等土地管理核心業(yè)務(wù)，以市場(chǎng)化方法將其統(tǒng)一為不同土地權(quán)利狀態(tài)下的土地交易，實(shí)現(xiàn)了土地管理由政府”管理“向市場(chǎng)”交易“的轉(zhuǎn)換。在原有土地管理模式下，權(quán)利人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利被忽視，得不到應(yīng)有的保護(hù)，它們的權(quán)能被政府的行政行為所禁錮，政府的管理效率又被產(chǎn)權(quán)問(wèn)題所禁錮。在新的模式下，通過(guò)對(duì)土地現(xiàn)有權(quán)利的保障和充實(shí)，財(cái)產(chǎn)可以更加自由的轉(zhuǎn)讓，要素可以更加自由的流動(dòng)，政府從征地拆遷土地出讓等的具體管理中解脫出來(lái)，職能簡(jiǎn)化，自身得到解放。

3.3 事前權(quán)利界定的明確。突出了土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃等現(xiàn)代公共管制措施在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)力形成和保護(hù)中的作用，減少了對(duì)土地權(quán)利讓渡過(guò)程的直接管制[9]。通過(guò)事前的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃和用途管制，用地者和相關(guān)權(quán)利人可以對(duì)其用途也有一個(gè)合理的預(yù)期，對(duì)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值也有一個(gè)合理的評(píng)估；對(duì)管理者來(lái)說(shuō)，這種事前管制可以替代原有用地過(guò)程中的層層審批，逐級(jí)控制，可以通過(guò)規(guī)劃實(shí)施宏觀調(diào)控，調(diào)解各類用地的總量和結(jié)構(gòu)，更好的發(fā)展城鄉(xiāng)各項(xiàng)事業(yè)；無(wú)論對(duì)國(guó)有土地還是集體土地，這種事前的公共管制是沒(méi)有屬性偏好的，它所服從的是經(jīng)過(guò)充分協(xié)商和平衡的公共利益。

4 小結(jié)

保護(hù)耕地是我國(guó)的基本國(guó)策。盡管我國(guó)己經(jīng)實(shí)行了世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但耕地仍然大量流失，違法用地的現(xiàn)象仍屢禁不止。在新型的以產(chǎn)權(quán)保護(hù)為主的土地管理模式下，土地管理的主體由一極變?yōu)閮蓸O，即在各級(jí)政府、各級(jí)政府土地行政主管部門及其公務(wù)員的行政管理基礎(chǔ)上體現(xiàn)了公共參與。基于中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度的現(xiàn)狀和中國(guó)改革逐進(jìn)性的特征，為了實(shí)現(xiàn)土地管理的最終戰(zhàn)略目標(biāo)，在戰(zhàn)術(shù)目標(biāo)的設(shè)計(jì)上，我們要著力解決土地的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題。同時(shí)新的土地管理模式是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的重要舉措，也是理順土地管理體制，明確中央和地方，國(guó)家和集體，政府、社會(huì)和公民在土地管理上的職能區(qū)分的重要手段。

參考文獻(xiàn)

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[8] 鄭振源.土地利用總體規(guī)劃的改革,中國(guó)土地科學(xué).2004年8月

篇8

關(guān)鍵詞 新農(nóng)村建設(shè) 農(nóng)村土地管理 現(xiàn)狀 對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)與農(nóng)村的土地管理問(wèn)題息息相關(guān)，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地的管理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)處理，以促使新農(nóng)村建設(shè)快速穩(wěn)定的進(jìn)行。

1社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村土地管理聯(lián)系密切

“村容整潔”是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中的基本要求，改善農(nóng)村的環(huán)境，加大農(nóng)村環(huán)境的治理力度是在新形勢(shì)下的必然要求。對(duì)農(nóng)村土地的整治、改變目前落后的村容村貌都離不開(kāi)對(duì)土地的利用。如此一來(lái)土地的使用方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，從而間接提高了耕地質(zhì)量。土地利用得到了優(yōu)化和耕地質(zhì)量的提高都能夠促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，并穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2新農(nóng)村建設(shè)下現(xiàn)行農(nóng)地管理存在的問(wèn)題

目前在我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的推動(dòng)下，農(nóng)村的土地管理已經(jīng)日趨規(guī)范，但是，在實(shí)際對(duì)農(nóng)村土地的管理和使用上面卻依舊存在著諸多不足。

2.1集體土地非農(nóng)建設(shè)利用粗放

集體土地非農(nóng)建設(shè)流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范會(huì)嚴(yán)重影響農(nóng)村的村容。農(nóng)民宅基地用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地以及出于公益目的集體建設(shè)用地是農(nóng)村集體土地中非農(nóng)用建設(shè)的重要組成部分?，F(xiàn)在，在很多農(nóng)村的房基地使用不夠規(guī)范、建造房屋無(wú)秩序、土地利用沒(méi)有計(jì)劃、村莊向外擴(kuò)張，致使部分耕地遭到破壞，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)未經(jīng)嚴(yán)整的規(guī)劃就使用土地而造成的土地利用不合理現(xiàn)象也是屢見(jiàn)不鮮的。另外，目前在農(nóng)村沒(méi)有一個(gè)完善的集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度，致使建設(shè)用地出現(xiàn)了變相轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象，進(jìn)而令農(nóng)村土地使用情況出現(xiàn)了混亂的狀況，打亂了土地的正常使用秩序。

2.2農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地配置機(jī)制不健全

如果沒(méi)有健全的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地配置機(jī)制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就會(huì)受到不良的影響。從上世紀(jì)八十年代開(kāi)始，我國(guó)政府便在農(nóng)村開(kāi)始實(shí)行，這樣的生產(chǎn)方式確實(shí)充分的調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。但是隨著社會(huì)的發(fā)展，生產(chǎn)力的不斷提高，其自身的弊端也開(kāi)始不斷的顯露。農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)觀念意識(shí)難以統(tǒng)一，不同區(qū)域流轉(zhuǎn)規(guī)模和速度存在著明顯的差異。在沒(méi)有操作性較強(qiáng)的政策指導(dǎo)下，一些基層干部也無(wú)法對(duì)這樣的現(xiàn)象給予調(diào)整和解決，只能任其發(fā)展，長(zhǎng)久下去就會(huì)出現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)盲目運(yùn)作、毫無(wú)秩序的現(xiàn)象。

2.3被利益所牽引

在建設(shè)新農(nóng)村時(shí)，為了追求片面的發(fā)展而縮減耕地的現(xiàn)象也屢禁不止。一些農(nóng)民不了解可持續(xù)發(fā)展的重要性，在面對(duì)眼前利益時(shí)就忘記了長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。有很多農(nóng)民都破壞了原有的土地資源，例如有的農(nóng)民將農(nóng)田變成了魚塘，甚至還有農(nóng)民直接荒廢了土地。這些都嚴(yán)重影響耕地的利用效率，不利于土地管理的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.4對(duì)土地的管理機(jī)制不健全

由于農(nóng)村土地的管理機(jī)制不健全，令農(nóng)民無(wú)法得到一些關(guān)于土地的相關(guān)信息。例如對(duì)土地的征地程序，管理者沒(méi)有將細(xì)節(jié)認(rèn)真地告知農(nóng)民，這損害了農(nóng)民的參與權(quán)和知情權(quán)，使其無(wú)法更加有效的利用土地。

3促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的農(nóng)地管理制度改革的對(duì)策

3.1對(duì)農(nóng)村的宅基地建設(shè)加強(qiáng)管理

加強(qiáng)農(nóng)村宅基地的建設(shè)和管理，鼓勵(lì)農(nóng)民集中建設(shè)新居，使總體規(guī)劃在原則上不再出現(xiàn)分散的宅基地分布狀況，嚴(yán)格按照一戶申請(qǐng)一處房基地的原則進(jìn)行審批房基地的申請(qǐng)，杜絕超標(biāo)準(zhǔn)占地建房。在此基礎(chǔ)上還要杜絕以下現(xiàn)象的發(fā)生：

（1）城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地建房。

（2）城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)房。

（3）農(nóng)民提供宅基地作為建設(shè)用地。

（4）農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的“聯(lián)建”行為。

在深化改革工作管理的同時(shí)，防止任何集體或個(gè)人非法占用耕地。征地制度改革的完善、土地用途嚴(yán)格管制、完善宅基地管理、加大監(jiān)察力度等，是規(guī)范農(nóng)村土地、加強(qiáng)用地管理的有效措施。

3.2嚴(yán)格控制耕地不合理使用的現(xiàn)象

保護(hù)耕地的最主要目的在于維護(hù)糧食的產(chǎn)量，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行，這對(duì)增加我國(guó)的國(guó)民收入有著重要的推動(dòng)作用，也是新農(nóng)村建設(shè)中的重要要求。因此，要嚴(yán)格規(guī)范對(duì)土地使用的審批和管理，嚴(yán)禁圈地畫地的現(xiàn)象發(fā)生，禁止不合理地破壞耕地改建池塘的行為。對(duì)一些非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地要確定其規(guī)模和布局，并進(jìn)行嚴(yán)格的審核，確保耕地面積能夠在可控制的范圍內(nèi)。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)、公共設(shè)施完善等需要利用集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體所有土地時(shí)，必須符合土地利用的整體規(guī)劃，并在依法辦理規(guī)劃建設(shè)許可證后進(jìn)行申請(qǐng)各個(gè)項(xiàng)目的審批。嚴(yán)禁以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名非法占有或租用農(nóng)民集體所有土地。

3.3政府加大督查督辦力度，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理

政府要及時(shí)解決在征地過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并探索有效、可行的處理案件的新方法，建立案件處理責(zé)任制，維護(hù)農(nóng)民的利益。對(duì)于征用農(nóng)民的土地，要給予補(bǔ)償資金，并確保落實(shí)到位，讓農(nóng)民能夠依法獲得補(bǔ)償，令其合法利益不受侵犯。對(duì)征地的數(shù)量以及范圍進(jìn)行嚴(yán)格的控制，并將征地的程序完善詳細(xì)的介紹給農(nóng)民，維護(hù)農(nóng)民的利益。

4結(jié)語(yǔ)

新農(nóng)村建設(shè)，找準(zhǔn)土地管理在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的最佳平衡點(diǎn)和切入點(diǎn)，把土地管理與社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)緊密地結(jié)合起來(lái)，這是當(dāng)前土地管理的一項(xiàng)緊迫又艱巨的任務(wù)。只有認(rèn)真處理好土地管理的問(wèn)題才可以有效履行保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會(huì)的職責(zé)，切實(shí)堅(jiān)持依法依規(guī)管理、節(jié)約集約用地自 原貝從實(shí)際出發(fā)尊重農(nóng)民意愿，才能妥善處理好農(nóng)村土地利用與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系，為建設(shè)好社會(huì)主義新農(nóng)村保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)

篇9

土地管理即土地管理制度，是國(guó)家對(duì)全國(guó)(或某一區(qū)域)的土地權(quán)屬、地籍、土地利用、土地市場(chǎng)和土地稅費(fèi)等在宏觀上進(jìn)行管理、監(jiān)督和調(diào)控的制度、機(jī)構(gòu)和手段的總稱。土地管理的范圍，包括全部土地資源，涉及到所有土地利用單位。

一、主要內(nèi)容有

①地籍管理。包括土地調(diào)查、土地登記、土地統(tǒng)計(jì)、土地分等定級(jí)和地籍檔案管理。地籍管理為土地管理的各項(xiàng)工作提供基礎(chǔ)資料和科學(xué)依據(jù)，是整個(gè)土地管理工作的基礎(chǔ)。

②土地權(quán)屬管理。包括土地所有權(quán)或使用權(quán)的審核和確認(rèn)、土地權(quán)屬變更(土地征用、劃撥、出讓、轉(zhuǎn)讓等)、土地權(quán)屬糾紛的調(diào)處、對(duì)違法侵犯土地所有權(quán)與使用權(quán)行為的查處等。土地權(quán)屬管理是為貫徹、執(zhí)行基本國(guó)策、合理組織土地利用所采取的一系列法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的和技術(shù)的手段和措施。

③土地利用管理。包括土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃(土地的開(kāi)發(fā)、整治、保護(hù)規(guī)劃)、土地利用計(jì)劃(中期和年度計(jì)劃)、土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等。土地利用管理主要是合理組織土地利用，實(shí)現(xiàn)土地的宏觀控制和計(jì)劃管理，是土地管理工作的核心內(nèi)容。在私有制社會(huì)中，土地管理的主要目的是維護(hù)和鞏固土地私有制，維護(hù)大土地所有者對(duì)土地的私有權(quán)及買賣、出租土地的自由。社會(huì)主義制度下的土地管理，主要是維護(hù)和鞏固土地的公有制，并根據(jù)客觀規(guī)律的要求，對(duì)土地資源的分配、利用、保護(hù)和改造進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督和科學(xué)管理，為保護(hù)和合理利用土地資源，發(fā)展生產(chǎn)力服務(wù)。

二、土地管理的基本依據(jù)及資料，包括

①土地法規(guī)

②全國(guó)各地區(qū)和各土地使用單位的土地利用現(xiàn)狀圖，土地利用現(xiàn)狀的調(diào)查分析材料，土地面積調(diào)查統(tǒng)計(jì)資料，土地質(zhì)量評(píng)價(jià)圖及說(shuō)明書

③土地權(quán)屬證明文件。如土地證、土地劃撥批件等

④有關(guān)土地糾紛和違反土地法行為的調(diào)查核實(shí)資料。

三、中國(guó)土地管理的任務(wù)體現(xiàn)在六個(gè)方面

①查清土地的數(shù)量、質(zhì)量與分布，并進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

②制定并貫徹執(zhí)行國(guó)家的土地法規(guī)和地方行政機(jī)構(gòu)的土地管理?xiàng)l例以及企業(yè)事業(yè)單位各項(xiàng)土地管理辦法。

③確定和保護(hù)土地的所有權(quán)和使用權(quán)，主要是確定和保護(hù)各土地利用單位的土地所有權(quán)和使用權(quán)。包括國(guó)家對(duì)所有土地利用單位進(jìn)行土地登記;進(jìn)行土地證明、借用審批和土地的劃撥工作;調(diào)整和處理土地權(quán)限的爭(zhēng)議和糾紛，制止亂占濫用現(xiàn)象;調(diào)整土地利用單位的邊界，消除土地利用缺點(diǎn)，如土地分散、土地插花、土地?fù)a入等。新晨

④掌握土地的數(shù)量和質(zhì)量狀況及動(dòng)態(tài)變化。用數(shù)字和圖表資料系統(tǒng)地記載各類土地資源的數(shù)量、質(zhì)量以及各單位使用土地情況，包括編制土地統(tǒng)計(jì)圖和土地年報(bào)、建立土地登記簿和田塊檔案等。

篇10

關(guān)鍵詞：土地利用現(xiàn)狀;存在問(wèn)題；管理制度改革；政策建議

一、關(guān)于我國(guó)土地利用的現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

土地管理問(wèn)題

1.農(nóng)村集體土地利用問(wèn)題。農(nóng)民沒(méi)有對(duì)土地的最終支配權(quán)，土地權(quán)屬和用途的變更由政府決定。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)渠道過(guò)于狹窄，在一定程度上導(dǎo)致隱性化、非公開(kāi)化的農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為的發(fā)生和農(nóng)村土地自發(fā)入市現(xiàn)象。目前，一些地方征用土地不是為了公共利益的需要，而僅僅是以發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)、招商引資、增加財(cái)政收入為目的。

2.城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用問(wèn)題。城市呈“攤大餅”式無(wú)序外延擴(kuò)張，用地面積和規(guī)模過(guò)大，占用大量耕地，土地利用浪費(fèi)嚴(yán)重，城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理；城市人均用地水平偏高，目前我國(guó)的城鎮(zhèn)人均用地為133平方米，超出國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（100平方米）33%；城市土地利用潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮，已有建設(shè)用地強(qiáng)度偏低，容積率不高，城市土地管理和土地市場(chǎng)不規(guī)范。

農(nóng)地快速非農(nóng)化，建設(shè)用地粗放擴(kuò)張

1.巨額土地資源開(kāi)發(fā)成本被低估。一些地區(qū)為招商引資低價(jià)出讓土地，不僅導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻過(guò)低，出現(xiàn)過(guò)度重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低水平雷同現(xiàn)象，而且低地價(jià)或零地價(jià)致使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)能扣除應(yīng)有的土地資源成本而呈現(xiàn)虛假繁榮。

2.部分地區(qū)已無(wú)地可供。由于土地資源自然供給有限性的特征，大量土地的開(kāi)發(fā)增加了未來(lái)土地資源供給的難度，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，有的發(fā)達(dá)地區(qū)幾乎無(wú)地可供。

3.耕地土壤生態(tài)質(zhì)量明顯下降。農(nóng)地大量損失導(dǎo)致邊際耕地大量開(kāi)發(fā)，尤其是“占一補(bǔ)一”和“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”政策，使更多的后備土地資源超前開(kāi)發(fā)和土地復(fù)墾，土地生態(tài)質(zhì)量出現(xiàn)下降趨勢(shì)。

4.農(nóng)地資源大量損失。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大中城市周邊地區(qū)，高質(zhì)量農(nóng)田快速消失，加之農(nóng)業(yè)比較利益低下，糧食生產(chǎn)受到影響，食物安全令人擔(dān)憂。

5.快速的農(nóng)地非農(nóng)化過(guò)程，使大量農(nóng)民失去土地。由于土地產(chǎn)權(quán)不清、土地征用的城市利益導(dǎo)向嚴(yán)重，農(nóng)民權(quán)益受到侵害，失地農(nóng)民面臨生計(jì)問(wèn)題，成為一個(gè)影響較大的社會(huì)群體（或利益集團(tuán)）；土地權(quán)益之爭(zhēng)不斷涌現(xiàn)，社會(huì)安全的不確定性增大，不僅帶來(lái)了土地資源浪費(fèi)，而且?guī)?lái)了一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)的嚴(yán)重影響。

近年來(lái)，（特別是在城郊或發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村）土地收益在村級(jí)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入中也已占有了一定比重。由于農(nóng)村居民擁有分得宅基地和自建房屋的權(quán)利，為更多地獲取房租收入，農(nóng)民違規(guī)或超標(biāo)占地建房的行為相當(dāng)普遍。從而造成了村莊布局凌亂、功能混雜的現(xiàn)象，村莊環(huán)境問(wèn)題令人堪憂。

二、我國(guó)土地管理制度改革的政策建議

（一）根本解決土地產(chǎn)權(quán)不明晰和所有權(quán)主體虛置問(wèn)題應(yīng)按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，改革和完善土地產(chǎn)權(quán)制度：一是在堅(jiān)持公有制的基本前提下，明確土地所有權(quán)主體和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，將國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處。對(duì)于農(nóng)村集體土地，應(yīng)在農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化基礎(chǔ)上，探索農(nóng)戶農(nóng)地使用權(quán)制度成為集體土地所有制實(shí)現(xiàn)形式的可能性，賦予農(nóng)民永久土地使用權(quán)，推進(jìn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押和繼承。對(duì)于城市國(guó)有土地，正視國(guó)家與地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系問(wèn)題的存在，探索建立在土地管理和權(quán)益分配制度上的委托-關(guān)系或土地權(quán)益分級(jí)占有和管理的機(jī)制。二是改變土地政策二元分割格局，按照“權(quán)利平等”的原則，實(shí)行集體土地和國(guó)有土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”，公平對(duì)待國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有限制的允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

（二）建立科學(xué)的空間規(guī)劃體系

科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。總的原則是：進(jìn)一步強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性、約束性、權(quán)威性，明確城市與農(nóng)村區(qū)域的邊界劃分，落實(shí)現(xiàn)代土地管理制度，形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的土地管理秩序，從宏觀上確保土地總量的動(dòng)態(tài)平衡。盡快安排、落實(shí)土地利用規(guī)劃修編工作，改變目前土地利用規(guī)劃普遍失效、土地宏觀調(diào)控依據(jù)不足的局面，為土地管理提供權(quán)威、科學(xué)的調(diào)控依據(jù)。在獲取客觀、準(zhǔn)確土地資源數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，科學(xué)預(yù)測(cè)土地需求，制定規(guī)劃控制指標(biāo)，強(qiáng)化土地利用空間管理，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃體系向“空間規(guī)劃+土地利用規(guī)劃（設(shè)計(jì)）”模式的轉(zhuǎn)變，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)、彈性與剛性相結(jié)合的土地規(guī)劃。規(guī)劃編制思路應(yīng)從以行政控制為主向激勵(lì)、引導(dǎo)、控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，對(duì)于生態(tài)保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等，進(jìn)行剛性控制；對(duì)于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發(fā)展空間。

（三）打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷格局

1.將政府征地權(quán)的行使范圍真正限定在“公共利益”的范疇。在立法方法上，制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規(guī)定以營(yíng)利為目的的用地，均不屬于公共利益用地；同時(shí)，列舉非公共利益建設(shè)的名錄，作為土地征收和國(guó)土監(jiān)察的基本依據(jù)。與此同時(shí)，鑒于目前行政劃撥用地的用途過(guò)于寬泛，占地過(guò)多，既浪費(fèi)土地，又滋生腐敗的情況，對(duì)建設(shè)用地中公共設(shè)施建設(shè)劃撥用地的比重要作出嚴(yán)格限定，清理已用于營(yíng)利性目的的用地。

2.打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷格局，遏制城市化進(jìn)程中土地的國(guó)有化趨勢(shì)。修改現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)，明確集體土地在符合國(guó)家土地利用規(guī)劃的基礎(chǔ)上可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，也可以自由流轉(zhuǎn)，以保障集體土地資源配置效率和土地收益最大化。在城市規(guī)劃范圍內(nèi)征用農(nóng)民集體土地時(shí)，建議給被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按一定比例預(yù)留部分建設(shè)用地，由其建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等出租。對(duì)于城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的存量集體建設(shè)用地，建議在符合規(guī)劃的前提下，允許農(nóng)民長(zhǎng)期使用、受益；對(duì)于城市建設(shè)范圍外的農(nóng)民集體土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，可分配一定比例的建設(shè)用地指標(biāo)給農(nóng)民集體。

3.加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)充耕地和征地的審查，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益。城市建設(shè)用地補(bǔ)充耕地必須實(shí)行先補(bǔ)后占，并要及時(shí)對(duì)掛鉤的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，確保補(bǔ)充耕地的數(shù)量和質(zhì)量；適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為失地農(nóng)民建設(shè)基本生活保障制度。對(duì)于城市郊區(qū)的失地農(nóng)民，要納入城市社會(huì)保障體系。對(duì)于遠(yuǎn)離城市，因修建鐵路、公路等原因而失地農(nóng)民，在土地重新調(diào)整前，失地農(nóng)民的轄區(qū)應(yīng)負(fù)擔(dān)失地農(nóng)民的生活保障，其保障金的來(lái)源應(yīng)由集體和農(nóng)民共同承擔(dān)。待土地重新調(diào)整之后，自動(dòng)取消被征地農(nóng)民的社會(huì)保障，并且按照平均分配原則重新給失地農(nóng)民分配一份土地。

4.嚴(yán)格限制地方政府土地立法的權(quán)限。加大力度清理并逐步減少各級(jí)地方政府出臺(tái)的國(guó)土行政法規(guī)，凡違背國(guó)土管理法律和國(guó)家國(guó)土政策的地方性法規(guī)、政令，無(wú)論以何種名義頒布，均予以廢除。

5.穩(wěn)妥建立集體建設(shè)用地的交易市場(chǎng)。允許各省轄區(qū)內(nèi)集體建設(shè)用地指標(biāo)的交易，形成建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)。鼓勵(lì)地方出臺(tái)存量建設(shè)用地節(jié)約、集約利用的政策。

（四）建立和完善土地行政管理體制

1.按照管用分離、分工明確、協(xié)調(diào)配合的原則，理順政府土地管理部門與其他部門的關(guān)系。政府土地管理部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)配合，其他部門則在土地利用總體規(guī)劃的控制下負(fù)責(zé)專項(xiàng)用地規(guī)劃的實(shí)施，按照統(tǒng)一的土地政策和確定的土地用途進(jìn)行專項(xiàng)管理。

2.明確中央政府與地方政府之間土地管理權(quán)限和土地收益分配。嚴(yán)格貫徹實(shí)施新《土地管理法》中所規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)、土地征用和建設(shè)用地審批權(quán)，由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府來(lái)行使相關(guān)權(quán)利，并按照規(guī)定對(duì)國(guó)有土地有償收益的范圍及收益分配，即有償使用土地繳納的土地使用費(fèi)，存量土地的收益全部歸地方、增量土地的收益按3:7在中央政府與地方政府之間分成，從而打破“賣地機(jī)制”對(duì)地方政府的利益刺激。

3.理順政、事，以及事、企的關(guān)系。通過(guò)將土地管理許多技術(shù)業(yè)務(wù)（土地使用權(quán)出讓的交易活動(dòng)，土地利用規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃等各種專項(xiàng)規(guī)劃的編制、審查，土地的分等定級(jí)、估價(jià)等）交給相應(yīng)的事業(yè)單位或企業(yè)性中介服務(wù)機(jī)構(gòu)去完成，轉(zhuǎn)變政府職能。

4.土地利用的決策、執(zhí)行兩者的職能和監(jiān)督職能應(yīng)相對(duì)分離。將審計(jì)制度引入監(jiān)督職能中，對(duì)各級(jí)土地部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行年審和離職審計(jì)。

（五）優(yōu)化土地執(zhí)法監(jiān)管體系

在現(xiàn)行的土地督察制度下，國(guó)家土地總督察直接向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)；同時(shí)，由國(guó)土資源部向地方派駐土地督察專員，但省以下的土地督察體制沒(méi)有本質(zhì)變化，原有問(wèn)題依然存在。因此，建議設(shè)立隸屬于國(guó)土資源部的土地監(jiān)察委員會(huì)，健全大地執(zhí)法監(jiān)管體系。