導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地管理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

 

為深化農(nóng)村土地制度改革，扎實(shí)做好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市試點(diǎn)工作，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，支持“三鄉(xiāng)工程”建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和高效集約利用，特制定本工作方案。

一、總體要求

在確保土地所有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的前提下，積極推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市有關(guān)工作。

（一）堅(jiān)持規(guī)劃先行。圍繞城市規(guī)劃未完全覆蓋集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地等問(wèn)題，發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的先導(dǎo)作用，強(qiáng)化與“十四五”等規(guī)劃的“多規(guī)合一＂，實(shí)現(xiàn)土地資源合理配置，提高集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地價(jià)值，促進(jìn)全縣空間布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和人口調(diào)整，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）堅(jiān)持農(nóng)民主體。圍繞賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總要求，充分尊重農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員會(huì)議三分之二以上成員或成員代表會(huì)議三分之二以上成員同意。

（三）堅(jiān)持市場(chǎng)運(yùn)作。圍繞“同等入市、同權(quán)同價(jià)＂的要求，充分依托江蘇省土地交易或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。鼓勵(lì)地塊交易引入競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，采用“招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌”等方式進(jìn)行，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。

（四）堅(jiān)持審慎穩(wěn)妥。依據(jù)新土地管理法相關(guān)規(guī)定，在借鑒外地集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地試點(diǎn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇有條件的地塊先行試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)后逐步在全縣推廣施行。

二、目標(biāo)任務(wù)

（一）盤(pán)活集體建設(shè)用地。對(duì)依法登記、符合國(guó)土空間規(guī)劃（土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃）、具備開(kāi)發(fā)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，采取有償方式直接入市，拓展集體增收渠道，緩解建設(shè)用地供需矛盾，為實(shí)施集體經(jīng)營(yíng)性收入“18萬(wàn)＋”和“50萬(wàn)＋”增添新動(dòng)能。

（二）強(qiáng)化集體產(chǎn)權(quán)管理。入市后的農(nóng)村集體建設(shè)用地納入與國(guó)有建設(shè)用地統(tǒng)一的監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，由縣不動(dòng)產(chǎn)登記交易中心統(tǒng)一登記發(fā)證。履行與國(guó)有建設(shè)用地同等義務(wù)，按規(guī)定承擔(dān)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、繳納相關(guān)稅費(fèi)并辦理不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)。在使用年限內(nèi)，參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)享有轉(zhuǎn)讓、出租、抵押權(quán)能。

（三）建立健全交易規(guī)則。入市的集體建設(shè)用地納入年度供地計(jì)劃管理，全部進(jìn)入江蘇省土地交易平臺(tái)或農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)交易。除所有權(quán)主體不同外，集體建設(shè)用地交易過(guò)程與規(guī)則嚴(yán)格參照國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。

（四）不斷完善分配機(jī)制。按照保護(hù)農(nóng)民利益、支持集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的原則，逐步探索建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，不斷提升增值收益分配的合理化水平。鼓勵(lì)鎮(zhèn)（街道）通過(guò)合理使用分成調(diào)節(jié)金，有效增加集體經(jīng)濟(jì)組織收入，讓相關(guān)村集體通過(guò)股份分紅等實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的二次分配收入。

三、試點(diǎn)條件

當(dāng)前我縣已具備開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)條 件，具體為：

（一） 基礎(chǔ)配套工作扎實(shí)

當(dāng)前，我縣農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作穩(wěn)步開(kāi)展，工作 進(jìn)展成效顯著，集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制定工作已完成。

（二） 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地存量大，入市需求明顯

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面廣量大，入市需求明顯。經(jīng)濟(jì)社 會(huì)發(fā)展對(duì)土地需求日益增長(zhǎng)，市場(chǎng)主體、政府對(duì)利用集體建設(shè)用 地在推動(dòng)項(xiàng)目落地過(guò)程中優(yōu)化布局、提高效益具有極高共識(shí)。

（三） 鄉(xiāng)村振興穩(wěn)步推進(jìn)

圍繞綠色發(fā)展、特色發(fā)展，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，強(qiáng)化資金投入， 加快傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我縣集中優(yōu)勢(shì)力量強(qiáng)化規(guī)劃編制，堅(jiān)持“多規(guī)合一”優(yōu)化鄉(xiāng)村布局， 鄉(xiāng)村振興的推進(jìn)給農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市提供了契機(jī)。

四、交易程序

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租、作價(jià)出資（入股）入市交易，原則上應(yīng)采用招標(biāo)、拍賣(mài)和掛牌形式。具體按以下流程進(jìn)行：

（一）前期準(zhǔn)備。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前，入市實(shí)施主體完成擬入市宗地勘測(cè)定界，依法申請(qǐng)取得經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃條件，包括入市宗地的位置、面積、土地用途、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度配套設(shè)施等要求。

（二）編制方案。入市主體依據(jù)規(guī)劃條件提出具體地塊的入市方案。土地入市方案應(yīng)包括擬入市宗地的位置、空間范圍、用途、面積、使用年限、入市方式、土地移交時(shí)間、規(guī)劃條件、開(kāi)竣工時(shí)間、起始價(jià)、競(jìng)買(mǎi)保證金、底價(jià)確定原則（有底價(jià)出讓的）、收益分配辦法、土地價(jià)款繳納比例、入市主體和委托入市主體和期限等內(nèi)容。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市起始地價(jià)須經(jīng)有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，方案應(yīng)經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織民主討論通過(guò)。

（三）方案審批。入市方案由入市實(shí)施主體報(bào)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審核后，送縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源和規(guī)劃部門(mén)進(jìn)行審查，報(bào)縣政府批準(zhǔn)同意后，縣自然資源和規(guī)劃部門(mén)發(fā)放《漣水縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市核準(zhǔn)書(shū)》。

（四）入市交易?？h自然資源和規(guī)劃部門(mén)按照入市方案，編制供地方案及招拍掛上市文件，組織在江蘇省土地交易平臺(tái)公開(kāi)進(jìn)行交易。竟得人（中標(biāo)人）按照合同約定，將土地價(jià)款繳納至縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市專項(xiàng)賬戶。

（五）簽訂合同。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃等交易完成后，由縣自然資源和規(guī)劃部門(mén)與競(jìng)得人（中標(biāo)人）簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交確認(rèn)書(shū)》。簽訂成交確認(rèn)書(shū)后，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)交易雙方應(yīng)簽訂《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓（租賃、作價(jià)、出資入股）合同》。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地使用權(quán)人在規(guī)定期限內(nèi)繳納土地價(jià)款及相關(guān)稅費(fèi)。

（六）申請(qǐng)規(guī)劃許可。在建設(shè)用地使用權(quán)受讓合同簽訂后，縣縣自然資源和規(guī)劃局申請(qǐng)領(lǐng)取建設(shè)用地規(guī)劃許可證， 辦理開(kāi)發(fā)建設(shè)需要的其他事項(xiàng)。

（六）登記發(fā)證。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入市交易完成后，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記；有地上建筑物的，同時(shí)申請(qǐng)登記。

五、實(shí)施步驟

（一）開(kāi)展基礎(chǔ)調(diào)查(2020年10月）。以第三次國(guó)土調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，對(duì)縣域內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行分類(lèi)匯總，并實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，對(duì)所涉及宗地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明晰，鞏固確權(quán)頒證成果。同時(shí)，深入了解各鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市意愿，為科學(xué)決策、推進(jìn)試點(diǎn)打下基礎(chǔ)。

（二）編制村莊規(guī)劃(2021年2月底）?；谵r(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地現(xiàn)狀和土地利用總體規(guī)劃，堅(jiān)持“多規(guī)合一＂，綜合考慮試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地總體布局，對(duì)于入市意愿較強(qiáng)、條件成熟的鎮(zhèn)村，啟動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地控制性詳細(xì)規(guī)劃編制工作，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展指明方向。

（三）制定配套政策(2021年2月-2021年3月）。在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合漣水縣實(shí)際，研究制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市管理辦法、操作細(xì)則、規(guī)范性文本，建立入市交易制度；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定研究制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地收益調(diào)節(jié)金征收辦法和收益分配指導(dǎo)意見(jiàn)等規(guī)范性文件。

（四）開(kāi)展交易試點(diǎn)(2021年2月－4月中旬）。組織漣城街道、保灘街道、高溝鎮(zhèn)、紅窯鎮(zhèn)篩選出可以入市交易的地塊，縣自然資源和規(guī)劃部門(mén)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，指導(dǎo)其制定具體地塊供地方案，經(jīng)依法批準(zhǔn)后按法定程序公開(kāi)交易。

（五）總結(jié)完善推廣(2021年4月30日前）。在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修訂完善我縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市辦法和配套政策，在全縣范圍內(nèi)推廣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作。

六、職責(zé)分工

縣自然資源和規(guī)劃局負(fù)責(zé)全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)管理、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上會(huì)同縣其他相關(guān)部門(mén)制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施辦法、操作細(xì)則；指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)（街道）招標(biāo)拍賣(mài)掛牌入市交易的具體實(shí)施、交易結(jié)果確認(rèn)；制定全縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)網(wǎng)上交易規(guī)則，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易平臺(tái)。

縣財(cái)政局負(fù)責(zé)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地成交價(jià)款專賬核算，會(huì)同相關(guān)部門(mén)制定全縣集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地增值收益調(diào)節(jié)金征收及使用辦法，指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)（街道）用好土地增值收益及調(diào)節(jié)金。

縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市集體決策、收益使用監(jiān)督檢查。指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)范決策程序、搞好土地增值收益分配使用、加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理。

其他相關(guān)部門(mén)根據(jù)各自職能，共同參與做好集體建設(shè)用地入市的監(jiān)督、管理、服務(wù)和配套政策的制定工作。

 

篇2

( 一) 關(guān)于經(jīng)營(yíng)性墓地的概念厘定

在我國(guó)，墓地分為公益性墓地和經(jīng)營(yíng)性墓地，二者在使用主體、獲得方式和使用方式上都是不同的。根據(jù)《公墓管理暫行辦法》( 下文中簡(jiǎn)稱《公墓管理辦法》) 第3 條規(guī)定: 公墓是為城鄉(xiāng)居民提供安葬骨灰和遺體的公共設(shè)施。公墓分為公益性公墓和經(jīng)營(yíng)性公墓。公益性公墓是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地。經(jīng)營(yíng)性公墓是為城鎮(zhèn)居民提供骨灰或遺體安葬實(shí)行有償服務(wù)的公共墓地，屬于第三產(chǎn)業(yè)。第17 條凡在經(jīng)營(yíng)性公墓內(nèi)安葬骨灰或遺體的，喪主應(yīng)按規(guī)定交納墓穴租用費(fèi)、建墓工料費(fèi)、安葬費(fèi)和護(hù)墓管理費(fèi)。在使用主體上經(jīng)營(yíng)性墓地的使用主體為城鎮(zhèn)居民，而公益性墓地的使用主體是農(nóng)村村民; 在獲得方式上經(jīng)營(yíng)性墓地是購(gòu)墓者通過(guò)買(mǎi)賣(mài)方式獲得的，公益性墓地則是農(nóng)村村民根據(jù)其所具有的農(nóng)村戶籍身份獲得的; 因此在使用方式上經(jīng)營(yíng)性墓地是有償使用，公益性墓地為無(wú)償使用。所以，可以將經(jīng)營(yíng)性墓地的概念概括為: 經(jīng)營(yíng)性墓地是城鎮(zhèn)居民向有銷(xiāo)售資格的墓地經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)購(gòu)買(mǎi)方式獲得使用的用于安葬遺體或骨灰的公共墓地。

( 二) 經(jīng)營(yíng)性墓地的管理主體與經(jīng)營(yíng)主體

1. 經(jīng)營(yíng)性墓地的管理主體

對(duì)于經(jīng)營(yíng)性墓地的管理主體殯葬管理法規(guī)文件中有十分明確的規(guī)定，《殯葬管理?xiàng)l例》( 下文中簡(jiǎn)稱《殯葬條例》) 第6 條規(guī)定民政部是全國(guó)公墓的主管部門(mén)，負(fù)責(zé)制定公墓建設(shè)的政策法規(guī)和總體規(guī)劃，進(jìn)行宏觀指導(dǎo)?？h級(jí)以上各級(jí)民政部門(mén)是本行政區(qū)域內(nèi)的公墓主管部門(mén)，負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國(guó)家公墓政策法規(guī)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的公墓建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行具體指導(dǎo)。第7 條規(guī)定: 省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)本行政區(qū)域的殯葬工作規(guī)劃和殯葬需要，提出殯儀館、火葬場(chǎng)、骨灰堂、公墓、殯儀服務(wù)站等殯葬設(shè)施的數(shù)量、布局規(guī)劃，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。第8 條規(guī)定: 建設(shè)公墓，經(jīng)縣級(jí)人民政府和設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府的民政部門(mén)審核同意后，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門(mén)審批?！豆构芾磙k法》第10 條規(guī)定建立經(jīng)營(yíng)性公墓，由建墓單位向縣級(jí)民政部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市民政廳( 局) 批準(zhǔn)。2002 年《關(guān)于堅(jiān)決查禁違規(guī)銷(xiāo)售公墓穴位和骨灰格位的緊急通知》指出各省、自治區(qū)、直轄市民政部門(mén)作為當(dāng)?shù)貧浽針I(yè)務(wù)的主管部門(mén)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性公墓承擔(dān)行業(yè)管理的責(zé)任。由上述法規(guī)內(nèi)容可知，經(jīng)營(yíng)性墓地的管理主體為中央和地方縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)，在中央為民政部，在地方上為縣級(jí)以上人民政府民政局、民政廳。

2. 經(jīng)營(yíng)性墓地的經(jīng)營(yíng)主體

關(guān)于經(jīng)營(yíng)性墓地的經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)定，從現(xiàn)行的主要法規(guī)來(lái)看，在《公墓管理辦法》與《殯葬條例》之間有一定的矛盾之處?！豆构芾磙k法》第5 條規(guī)定: 經(jīng)營(yíng)性公墓由殯葬事業(yè)單位建立。第10 條規(guī)定建立經(jīng)營(yíng)性公墓，由建墓單位向縣級(jí)民政部門(mén)提出申請(qǐng)，經(jīng)同級(jí)人民政府審核同意，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市民政廳( 局) 批準(zhǔn)。而《殯葬條例》第9 條規(guī)定任何單位和個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自興建殯葬設(shè)施?！豆构芾磙k法》對(duì)經(jīng)營(yíng)性墓地經(jīng)營(yíng)主體作了排他性的規(guī)定，即只有殯葬事業(yè)單位一個(gè)可以成為經(jīng)營(yíng)主體，《殯葬條例》則規(guī)定了只要獲得批準(zhǔn)，單位和個(gè)人均可成為經(jīng)營(yíng)性墓地的經(jīng)營(yíng)主體，主體范圍大大擴(kuò)大。對(duì)于這一矛盾的規(guī)定該如何理解，筆者認(rèn)為，這一矛盾規(guī)定的出現(xiàn)是我國(guó)殯葬法律法規(guī)不夠健全完善的一個(gè)體現(xiàn)，僅從法律效力層面來(lái)看，《殯葬條例》屬于行政法規(guī)其效力高于屬于部門(mén)規(guī)章的《公墓管理辦法》，且《殯葬條例》在2012 年進(jìn)行過(guò)修正，修改廢除了部分不合理的條款，而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性墓地經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)定則未作出修改。因此，我們可以確定獲得批準(zhǔn)的單位和個(gè)人可以成為經(jīng)營(yíng)性墓地的經(jīng)營(yíng)主體。這也符合國(guó)家進(jìn)一步深化殯葬改革，逐步實(shí)現(xiàn)殯葬服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)主體的多元化和市場(chǎng)化的要求。

二、經(jīng)營(yíng)性墓地在我國(guó)現(xiàn)行殯葬管理法律體系下存在的問(wèn)題分析

( 一) 經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)的性質(zhì)、期限界定不明確

我國(guó)實(shí)行土地公有制，有國(guó)家所有和集體所有兩種形式。在土地公有制度下經(jīng)營(yíng)性公墓興建所占用的土地只能是國(guó)有土地或集體土地。而對(duì)于經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)的取得方式、使用土地的類(lèi)別等問(wèn)題并沒(méi)有直接的法律條文加以規(guī)定，我們只能從現(xiàn)有的涉及到經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)內(nèi)容的一些法律法規(guī)中進(jìn)行概括推斷?！睹裾?、國(guó)家土地管理局關(guān)于清理整頓非法經(jīng)營(yíng)性公墓的通知》第3 項(xiàng)規(guī)定: 經(jīng)批準(zhǔn)的公墓單位，按照有關(guān)規(guī)定，持民政部門(mén)的批件，到縣級(jí)以上土地管理和工商行政管理部門(mén)分別辦理土地使用權(quán)出讓和營(yíng)業(yè)執(zhí)照等有關(guān)手續(xù)，使用集體所有土地興建經(jīng)營(yíng)性公墓的，其土地必須征用轉(zhuǎn)為國(guó)有后，以土地使用權(quán)出讓方式供地。根據(jù)此條并結(jié)合《公墓管理辦法》第3 條和第5 條及《中華人民共和國(guó)土地管理法》( 以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》) 第43、44、54 條之規(guī)定，可以得知建立經(jīng)營(yíng)性墓地所使用的土地必須是國(guó)有土地，需要使用集體所有的土地，需先通過(guò)國(guó)家征收轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地才能使用。建立經(jīng)營(yíng)性墓地所使用的國(guó)有土地的取得方式只能是通過(guò)出讓方式有償取得，不能通過(guò)劃撥或其他方式取得。由于現(xiàn)行法律對(duì)經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)的內(nèi)容規(guī)定不夠明確，因此對(duì)于界定經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)的權(quán)利屬性產(chǎn)生了較大困難。經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)的權(quán)利屬性不能明確界定導(dǎo)致的另一個(gè)后果是無(wú)法確定該土地使用權(quán)的期限。目前我國(guó)經(jīng)營(yíng)性墓地糾紛頻頻發(fā)生，各種權(quán)利沖突根源在于墓地法律保護(hù)的缺位和墓地的權(quán)利屬性不明，在法律層面上并沒(méi)有對(duì)墓地的權(quán)利做出清晰的界定，致使墓地上的權(quán)利時(shí)常遭受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人、宅基地使用權(quán)人和建設(shè)用地使用權(quán)人等權(quán)利人的侵害。

( 二) 購(gòu)墓者所享有的權(quán)利內(nèi)容不明確

現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)對(duì)于購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)性墓地的購(gòu)墓者所享有的權(quán)利缺乏明確具體的規(guī)定。尤其是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性墓地的購(gòu)買(mǎi)者是否可以仿照現(xiàn)行房地產(chǎn)交易中的地隨房走的原則，既獲得墓穴建筑的所有權(quán)，又享有墓穴所占用土地的使用權(quán)這一問(wèn)題現(xiàn)行法律法規(guī)完全處于一種模棱兩可的狀態(tài)。官方的觀點(diǎn)認(rèn)為主張購(gòu)墓者對(duì)經(jīng)營(yíng)性墓地所占用土地不享有使用權(quán)而是租賃權(quán)。這一觀點(diǎn)遭到很多研究者的質(zhì)疑，他們認(rèn)為購(gòu)墓者對(duì)經(jīng)營(yíng)性墓地所占用土地享有土地使用權(quán)。對(duì)于購(gòu)墓者的土地使用權(quán)問(wèn)題之所以會(huì)出現(xiàn)截然不同的認(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為主要是由于我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)中對(duì)購(gòu)墓者的土地使用權(quán)沒(méi)有明確的規(guī)定造成的，研究者們依據(jù)現(xiàn)有的法律對(duì)購(gòu)墓者的土地使用權(quán)性質(zhì)進(jìn)行概括推定，法律依據(jù)和推定技術(shù)上的不同造成觀點(diǎn)上的差異。

三、基于現(xiàn)行法律體系下對(duì)我國(guó)經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)制度的探索

( 一) 明確界定經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)的性質(zhì)及歸屬

土地使用權(quán)與《物權(quán)法》中的用益物權(quán)有著重要的關(guān)聯(lián)，在現(xiàn)行法律體系中我國(guó)2007 年頒布的《物權(quán)法》對(duì)土地使用權(quán)作了系統(tǒng)的分類(lèi)規(guī)定，將之放在用益物權(quán)編中。因此，作為土地使用權(quán)的一種墓地土地使用權(quán)的性質(zhì)是物權(quán)性的而非債權(quán)性的是毋庸置疑的。在該編除一般規(guī)定外，其余分別規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)和地役權(quán)四種用益物權(quán)。因此，墓地土地使用權(quán)到底屬于哪種用益物權(quán)則需要具體分析。

第一，從四種用益物權(quán)所對(duì)應(yīng)的土地類(lèi)型上來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)所對(duì)應(yīng)的土地類(lèi)型是農(nóng)村集體所有土地，建設(shè)用地使用權(quán)所對(duì)應(yīng)的土地類(lèi)型是國(guó)有土地，地役權(quán)對(duì)應(yīng)的土地類(lèi)型則沒(méi)有具體限制。由前文可知，經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)對(duì)應(yīng)的土地類(lèi)型是國(guó)有土地，興建經(jīng)營(yíng)性墓地若使用集體所有土地，必須先將集體土地征用轉(zhuǎn)為國(guó)有后，以土地使用權(quán)出讓方式供地才可以使用。因此，就對(duì)應(yīng)的土地類(lèi)型上來(lái)講經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)與建設(shè)用地使用權(quán)是一致的。

第二，從四種用益物權(quán)所對(duì)應(yīng)的土地利用目的來(lái)看，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)對(duì)應(yīng)的土地利用目的是利用土地進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，宅基地使用權(quán)對(duì)應(yīng)的土地利用目的是利用土地興建農(nóng)村住宅及其附屬設(shè)施，建設(shè)用地使用權(quán)對(duì)應(yīng)的土地利用目的是利用土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，地役權(quán)中的供役地不僅限于土地，其目的是利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益。經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用主體取得土地使用權(quán)是為了建立經(jīng)營(yíng)性墓地，建造墓穴、墓穴建筑物及各種墓地配套設(shè)施，而這些墓穴、墓穴建筑物和各種配套設(shè)施恰恰是屬于建筑物的范疇。

因此，從這一方面來(lái)說(shuō)經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)的范疇。綜上，墓地土地使用權(quán)應(yīng)屬于用益物權(quán)中的建設(shè)用地使用權(quán)。經(jīng)營(yíng)性墓地作為用益物權(quán)中的建設(shè)用地的土地使用權(quán)期限是多少呢?我國(guó)實(shí)行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地。由國(guó)家住房和建設(shè)部制定并于2012 年1 月1 日施行的《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)( GB 50137 - 2011) 》將城鄉(xiāng)用地分為2 大類(lèi)9 中類(lèi)14 小類(lèi)，殯葬設(shè)施用地屬于中類(lèi)H3 項(xiàng)下的區(qū)域公共設(shè)施用地。根據(jù)《土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例》第12 條的規(guī)定排除可知，經(jīng)營(yíng)性墓地的土地使用權(quán)不應(yīng)歸屬于居住用地、工業(yè)用地、商業(yè)、旅游和娛樂(lè)用地。經(jīng)營(yíng)性墓地的土地使用權(quán)可以歸屬于衛(wèi)生用地也可以歸屬于其他用地。而衛(wèi)生用地和其他用地的土地使用權(quán)期限均為50 年，由此可以認(rèn)定經(jīng)營(yíng)性墓地的土地使用權(quán)期限為50 年。

( 二) 明確購(gòu)墓者對(duì)經(jīng)營(yíng)性墓地使用的權(quán)利的性質(zhì)

上文已經(jīng)提到，現(xiàn)有法律法規(guī)中沒(méi)有直接規(guī)定購(gòu)墓者對(duì)經(jīng)營(yíng)性墓地所占用的土地享有的權(quán)利內(nèi)容，研究者針對(duì)這一問(wèn)題也存在爭(zhēng)議。經(jīng)營(yíng)性墓地的買(mǎi)賣(mài)與房地產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)雖有一定的相似之處，但由于其所交易對(duì)象的特殊性，及出于現(xiàn)實(shí)社會(huì)環(huán)境的客觀需要，不能將二者等同看待。筆者認(rèn)為購(gòu)墓者不應(yīng)取得經(jīng)營(yíng)性墓地所占用土地的使用權(quán)。購(gòu)墓者是以租賃的方式使用經(jīng)營(yíng)性墓地所占用的土地，購(gòu)墓者對(duì)經(jīng)營(yíng)性墓地所占土地享有的是承租權(quán)。經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)的出租者應(yīng)為建立經(jīng)營(yíng)性墓地的單位或者個(gè)人。建立經(jīng)營(yíng)性墓地的單位或者個(gè)人在依法以出讓的方式取得建設(shè)用地的土地使用權(quán)以后，在建設(shè)用地上建立經(jīng)營(yíng)性墓地，其享有對(duì)經(jīng)營(yíng)性墓地所占土地的使用權(quán)。購(gòu)墓者在購(gòu)買(mǎi)經(jīng)營(yíng)性墓地時(shí)并不能取得經(jīng)營(yíng)性墓地所占用土地的使用權(quán)，所以建立經(jīng)營(yíng)性墓地的單位或個(gè)人是經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)的出租主體。購(gòu)墓者則為承租主體，購(gòu)墓者不能取得經(jīng)營(yíng)性墓地占用土地的使用權(quán)，只能以承租的方式使用經(jīng)營(yíng)性墓地所占用的土地。筆者認(rèn)為經(jīng)營(yíng)性墓地的購(gòu)買(mǎi)者不應(yīng)取得經(jīng)營(yíng)性墓地所占用土地的使用權(quán)，理由如下:第一，從經(jīng)營(yíng)性墓地土地使用權(quán)的期限與經(jīng)營(yíng)性墓地使用周期需要內(nèi)在契合。

篇3

文件解讀：不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以。

記者：三中全會(huì)后，一些地方摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對(duì)有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面領(lǐng)會(huì)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)這方面改革的要求和部署，不要事情還沒(méi)弄明白就盲目推進(jìn)。農(nóng)村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時(shí)的講話精神，要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開(kāi)，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。

農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

記者：農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市嗎？

陳錫文：《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準(zhǔn)確的?！叭胧小边@個(gè)問(wèn)題看起來(lái)很簡(jiǎn)單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這是因?yàn)檗r(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類(lèi)：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。也就是說(shuō)只有屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。

因此，關(guān)于“農(nóng)地入市”的問(wèn)題，是有明確的前提和限制條件的，千萬(wàn)不能認(rèn)為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買(mǎi)賣(mài)了。

記者：那么，如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)？

陳錫文：土地要素市場(chǎng)和其他資源要素市場(chǎng)不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類(lèi)管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途；城里的建設(shè)用地也分為商貿(mào)建設(shè)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等。按照規(guī)劃，各類(lèi)用地的價(jià)格是不同的。這么多類(lèi)別的土地，不可能在同一個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行交易。我們所說(shuō)的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一，而不是說(shuō)各種不同用途、不同類(lèi)型的土地都在一個(gè)市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)。

記者：推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的征地制度有何改進(jìn)？農(nóng)民的收益是否會(huì)隨之增加？

陳錫文：過(guò)去在征收農(nóng)民土地時(shí)，長(zhǎng)期存在兩個(gè)問(wèn)題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國(guó)有；另一個(gè)則是征收集體土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿意。

三中全會(huì)《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”恰恰對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題做出了改進(jìn)。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者利益。補(bǔ)償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

誤讀二：土地承包權(quán)可以抵押

文件解讀：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

記者：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的到底是什么權(quán)？這個(gè)權(quán)又能抵押給誰(shuí)？

陳錫文：三中全會(huì)提出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，這與過(guò)去的規(guī)定相比是一個(gè)突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒(méi)有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因?yàn)榈盅?、?dān)保實(shí)際上就是一種處分權(quán)，因?yàn)橐坏┑盅簱?dān)保，到期無(wú)法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買(mǎi)賣(mài)。

但是，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中單獨(dú)分離出來(lái)，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過(guò)是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，并不會(huì)威脅到他的承包權(quán)。

至于誰(shuí)能接受抵押擔(dān)保的土地，我認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事。

記者：鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，會(huì)不會(huì)造成變相圈地？

陳錫文：工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)；第二不能改變用途，原來(lái)是種地的你不能去蓋廠房；第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。這一次三中全會(huì)《決定》對(duì)什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴(yán)格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民一家一戶干起來(lái)很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來(lái)搞，那就可以引進(jìn)、鼓勵(lì)；其次，企業(yè)進(jìn)來(lái)就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：宅基地可以自由買(mǎi)賣(mài)

文件解讀：農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

記者：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，也引起人們的關(guān)注。為什么要提出住房財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題？

陳錫文：住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)新概念。三中全會(huì)《決定》提出，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，這是一個(gè)新的突破，在于積極探索農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種可能實(shí)現(xiàn)形式。

記者：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民馬上就可以將房子輕松變現(xiàn)？城里人很快就能去農(nóng)村買(mǎi)房了？

陳錫文：這種情況還不會(huì)出現(xiàn)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是一個(gè)重大問(wèn)題，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，選擇若干地方先進(jìn)行試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進(jìn)行？等等，這些問(wèn)題，都必須經(jīng)過(guò)試點(diǎn)才能夠得到答案。應(yīng)該指出的是，這些試點(diǎn)必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能自行其是、擅自開(kāi)展。

記者：住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民的宅基地也可以買(mǎi)賣(mài)了？

篇4

誤讀一：

農(nóng)村土地都可以入市。

文件解讀：

不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地才可以。

我們所說(shuō)的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一，而不是說(shuō)各種不同用途、不同類(lèi)型的土地都在一個(gè)市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)。

記者：三中全會(huì)后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對(duì)有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面領(lǐng)會(huì)黨的十八屆三中全會(huì)《決定》對(duì)這方面改革的要求和部署，不要事情還沒(méi)弄明白就盲目推進(jìn)。農(nóng)村土地制度改革必須遵循最近在山東考察時(shí)的講話精神，要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉(cāng)促推開(kāi)，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。

農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

記者：農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市嗎？

陳錫文：黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準(zhǔn)確的?！叭胧小边@個(gè)問(wèn)題看起來(lái)很簡(jiǎn)單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。這是因?yàn)檗r(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類(lèi)：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地。也就是說(shuō)只有屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，如過(guò)去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。

因此，關(guān)于“農(nóng)地入市”的問(wèn)題，是有明確的前提和限制條件的，千萬(wàn)不能認(rèn)為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買(mǎi)賣(mài)了。

記者：那么，如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)？

陳錫文：土地要素市場(chǎng)和其他資源要素市場(chǎng)不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類(lèi)管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途；城里的建設(shè)用地也分為商貿(mào)建設(shè)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等。按照規(guī)劃，各類(lèi)用地的價(jià)格是不同的。這么多類(lèi)別的土地，不可能在同一個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行交易。我們所說(shuō)的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一，而不是說(shuō)各種不同用途、不同類(lèi)型的土地都在一個(gè)市場(chǎng)買(mǎi)賣(mài)。

記者：推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的征地制度有何改進(jìn)？農(nóng)民的收益是否會(huì)隨之增加？

陳錫文：過(guò)去在征收農(nóng)民土地時(shí)，長(zhǎng)期存在兩個(gè)問(wèn)題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國(guó)有；另一個(gè)則是征收集體土地對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿意。

那么，三中全會(huì)《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”恰恰對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題做出了改進(jìn)。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國(guó)家、集體、農(nóng)民三者利益。根據(jù)現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時(shí)土地管理法授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級(jí)人民政府組織實(shí)施，補(bǔ)償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

誤讀二：

土地承包權(quán)可以抵押。

文件解讀：

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押的是經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

記者：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的到底是什么權(quán)？這個(gè)權(quán)又能抵押給誰(shuí)？

陳錫文：三中全會(huì)提出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，這與過(guò)去的規(guī)定相比是一個(gè)突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對(duì)承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒(méi)有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因?yàn)榈盅?、?dān)保實(shí)際上就是一種處分權(quán)，因?yàn)橐坏┑盅簱?dān)保，到期無(wú)法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買(mǎi)賣(mài)。

但是，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中單獨(dú)分離出來(lái)，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過(guò)是幾年的經(jīng)營(yíng)收益，并不會(huì)威脅到他的承包權(quán)。

至于誰(shuí)能接受抵押擔(dān)保的土地？這個(gè)關(guān)系非常大，我認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事，因?yàn)檫@種抵押很容易導(dǎo)致兩個(gè)問(wèn)題，一個(gè)是可能引發(fā)高利貸；第二可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名私下買(mǎi)賣(mài)土地。抵押擔(dān)保的是哪些權(quán)利、誰(shuí)有權(quán)接收、要避免出現(xiàn)哪些問(wèn)題，都需要在下一步改革設(shè)計(jì)中進(jìn)行很細(xì)致的研究。

記者：鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，會(huì)不會(huì)造成變相圈地？

陳錫文：工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)，第二不能改變用途，原來(lái)是種地的你不能去蓋廠房，第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。而且，這一次三中全會(huì)《決定》對(duì)什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴(yán)格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民一家一戶干起來(lái)很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來(lái)搞，那就可以引進(jìn)、鼓勵(lì)；其次，企業(yè)進(jìn)來(lái)就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：

宅基地可以自由買(mǎi)賣(mài)。

文件解讀：

農(nóng)民對(duì)宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

記者：三中全會(huì)《決定》中，還提出了農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，也引起了人們的關(guān)注。為什么要提出住房財(cái)產(chǎn)權(quán)問(wèn)題？

陳錫文：住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)新概念。三中全會(huì)《決定》提出，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，這是一個(gè)新的突破，在于積極探索農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種可能實(shí)現(xiàn)形式。

記者：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民馬上就可以將房子輕松變現(xiàn)？城里人很快就能去農(nóng)村買(mǎi)房了？

陳錫文：這種情況還不會(huì)出現(xiàn)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是一個(gè)重大問(wèn)題，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，選擇若干地方先進(jìn)行試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進(jìn)行？等等，這些問(wèn)題，都必須經(jīng)過(guò)試點(diǎn)才能夠得到答案。應(yīng)該指出的是，這些試點(diǎn)必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能自行其是、擅自開(kāi)展。

記者：住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民的宅基地也可以買(mǎi)賣(mài)了？

篇5

堅(jiān)決死守耕地紅線，實(shí)施耕地保護(hù)補(bǔ)償，完善土地征收制度。

“十三五”時(shí)期的約束性指標(biāo)包括：全國(guó)適宜穩(wěn)定利用的耕地保有量在18.65億畝以上，基本農(nóng)田保護(hù)面積在15.46億畝以上，確保建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田8億畝、力爭(zhēng)10億畝，新增建設(shè)用地總量控制在3256萬(wàn)畝。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全，并建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度。綜合考慮土地整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)、基本農(nóng)田保護(hù)面積等，進(jìn)一步完善耕地保護(hù)建設(shè)性補(bǔ)償機(jī)制。完善土地征收制度，縮小征收范圍，規(guī)范征收程序，公開(kāi)征收信息，健全對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元補(bǔ)償保障機(jī)制，保證被征地農(nóng)民生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。同時(shí)，全面劃定永久基本農(nóng)田，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，開(kāi)展耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)，加強(qiáng)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)建設(shè)，探索建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)。

審慎穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，完成農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)任務(wù)。

《綱要》提出，“十三五”時(shí)期，要總結(jié)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)修訂，在全國(guó)復(fù)制推廣。2015年中國(guó)在33個(gè)試點(diǎn)（包括北京市大興區(qū)、天津市薊縣等）全面啟動(dòng)農(nóng)村制度試點(diǎn)工作。今年年初，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在2016年全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上表示，中國(guó)將強(qiáng)化主體責(zé)任，確保2017年底前完成農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)任務(wù)。

農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以及宅基地制度三項(xiàng)改革是試點(diǎn)的主要內(nèi)容。通過(guò)改革試點(diǎn)，探索健全程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元的土地征收制度，同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度，依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。探索形成可復(fù)制、可推廣的改革成果，為科學(xué)立法、修改完善相關(guān)法律法規(guī)提供支撐。

改革試點(diǎn)的基本原則，一是把握正確方向，緊扣十八屆三中全會(huì)提出的農(nóng)村土地制度改革任務(wù)；二是堅(jiān)守改革底線，堅(jiān)持試點(diǎn)先行，確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損；三是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，始終把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；四是堅(jiān)持循序漸進(jìn)，既要有條件、按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進(jìn)，又要鼓勵(lì)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合實(shí)際，大膽探索；五是注重改革協(xié)調(diào)，形成改革合力。

改革試點(diǎn)的主要任務(wù)是建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。一是完善土地征收制度。針對(duì)征地范圍過(guò)大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機(jī)制不完善等問(wèn)題，要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴(yán)格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，全面公開(kāi)土地征收信息；完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。

二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能不完整，不能同等入市、同權(quán)同價(jià)和交易規(guī)則亟待健全等問(wèn)題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市范圍和途徑；建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度。

三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。針對(duì)農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問(wèn)題，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式；對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實(shí)行有償使用；探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

四是建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。針對(duì)土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人之間利益不夠等問(wèn)題，要建立健全土地增值收益在國(guó)家與集體之間、集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的分配辦法和相關(guān)制度安排。

落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能。

“十三五”時(shí)期將全面落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，健全不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，統(tǒng)一登記范圍，規(guī)范登記行為。同時(shí)，保障不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記有效運(yùn)行，建立健全不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)資源，實(shí)現(xiàn)資料及時(shí)移交、業(yè)務(wù)流程再造、系統(tǒng)有效融合，并做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記過(guò)渡期后納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體系的銜接工作。將逐步建成并平穩(wěn)運(yùn)行不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)，基本建成覆蓋全國(guó)的信息平臺(tái)，保證各級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)順利接入平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享。

完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能，全面完成農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)地、宅基地、農(nóng)房、集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證。完善集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定辦法和集體經(jīng)濟(jì)資產(chǎn)所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式，將經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易，完善農(nóng)村集體資產(chǎn)處置決策程序。加快構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，確定產(chǎn)權(quán)主體，創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。保護(hù)自然資源資產(chǎn)所有者權(quán)益，公平分享自然資源資產(chǎn)收益。

推進(jìn)農(nóng)村土地整治，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

篇6

關(guān)鍵詞：土地制度改革；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，農(nóng)村不僅僅是為了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，而是以城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展為導(dǎo)向建立一系列農(nóng)村建設(shè)用地，立足我國(guó)農(nóng)村土地的實(shí)際情況，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，保持底線思維，兼顧效率與公平的基本原則，夯實(shí)農(nóng)村集體的土地權(quán)能，從而兼顧國(guó)家、集體與個(gè)人的利益，建立起以土地增值為目的的收益分配機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民土地的一切權(quán)益，保障農(nóng)民分享土地所帶來(lái)的增值收益。

一、建立農(nóng)村試點(diǎn)，完善土地征收制度

不同的地區(qū)、地理?xiàng)l件下的方案不一，要將農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行分類(lèi)，在高山、丘陵、平原等分別建立農(nóng)村試點(diǎn)，逐漸完善土地征收制度。其一，應(yīng)準(zhǔn)確農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的正確方向，緊扣全會(huì)內(nèi)容，為農(nóng)村建立明確的土地制度改革任務(wù)，堅(jiān)守改革的基本底線，采取試點(diǎn)先行的方法，在“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的基礎(chǔ)上大力創(chuàng)新農(nóng)村土地制度，堅(jiān)持“把維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權(quán)益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”作為土地制度改革的基本原則，循序漸進(jìn)，在有條件的情況下根據(jù)一定的程序與步驟審慎穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，并促使農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)大膽探索，在保護(hù)生態(tài)環(huán)境下協(xié)調(diào)好土地制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，從而形成改革合力為農(nóng)村土地制度改革注入活力。其二，應(yīng)建立健全土地征收制度，結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況確保土地征收制度向“程序規(guī)范、補(bǔ)償合理、保障多元”的方向發(fā)展，確定好征地范圍，完善被征地農(nóng)民保障機(jī)制，盡可能地縮小農(nóng)村試點(diǎn)中的土地征收范圍，制定一系列土地征收目錄，界定好農(nóng)村的公共利益用地范圍，從而在健全的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度下減少因土地制度改革不合理而造成的矛盾和糾紛，并形成一系列矛盾m紛調(diào)處機(jī)制，確保土地征收信息的公開(kāi)性，充分賦予被征地農(nóng)民的一切權(quán)利，形成合理、規(guī)范、多元化方向的土地保障機(jī)制。

二、以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向落實(shí)土地的確權(quán)工作

土地是重農(nóng)固本、安民之基，只有結(jié)合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展，將土地制度改革提上農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要日程中，以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向落實(shí)土地的確權(quán)工作，才能全面深化和推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，不斷攻堅(jiān)克難，為彰顯農(nóng)村新一輪的新局面注射動(dòng)力。其一，做好土地分離經(jīng)營(yíng)權(quán)的工作，有序推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，結(jié)合農(nóng)村土地發(fā)展和利用現(xiàn)狀開(kāi)展并創(chuàng)新多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，逐步引導(dǎo)農(nóng)村向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。其二，落實(shí)土地的確權(quán)工作，農(nóng)村土地制度改革的過(guò)程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)占有重要的位置，需要在保留承包權(quán)的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，在一定程度上是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定階段所形成的產(chǎn)物，也是我國(guó)農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)制度的延伸，則必須結(jié)合土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)方向，有方向地進(jìn)行土地制度改革，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為方向，切實(shí)優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村各地區(qū)的土地資源配置，在緩解人地矛盾的基礎(chǔ)上，盡可能地強(qiáng)化農(nóng)村土地制度改革提高農(nóng)村勞動(dòng)的整體生產(chǎn)率，從而有效地增加農(nóng)民收入，逐漸完善一系列農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度。

三、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革

應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地制度改革的目標(biāo)導(dǎo)向，建立明確的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革。其一，應(yīng)解決好農(nóng)村資產(chǎn)、資源交易分布廣泛等問(wèn)題，有針對(duì)性地完善農(nóng)村集體資產(chǎn)承包制度，循序漸進(jìn)，建立健全農(nóng)村土地租賃、出讓管理制度，在土地開(kāi)發(fā)和利用的過(guò)程中維護(hù)好農(nóng)村集體與農(nóng)民的切身權(quán)益，在確保生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的基礎(chǔ)上，激發(fā)農(nóng)村土地資源的潛能，完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市制度，在統(tǒng)籌規(guī)劃和用途管制的條件下，賦予經(jīng)營(yíng)性土地出讓、租賃、入股等權(quán)利，將其擺在與國(guó)有土地同等的位置，確保同等入市，同權(quán)同價(jià)，形成以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為核心的土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。其二，應(yīng)結(jié)合農(nóng)戶真實(shí)需要逐漸完善農(nóng)村宅基地管理制度，在農(nóng)村宅基地分配方面提供一系列政策與制度保障，賦予農(nóng)戶充分的宅基地用益物權(quán)，慎重穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，形成農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的一系列保障，在抵押、擔(dān)保與轉(zhuǎn)讓農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的時(shí)候，采取增減掛鉤試點(diǎn)工作方案，確權(quán)登記頒證，全面深化農(nóng)村土地制度改革。

四、結(jié)論

綜上所述，應(yīng)站在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大方向，建立農(nóng)村試點(diǎn)，完善土地征收制度，以農(nóng)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向落實(shí)土地的確權(quán)工作，并統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、農(nóng)村宅基地管理制度改革，形成農(nóng)村土地制度改革與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的一系列制度性保障。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

關(guān)鍵詞：金陵村；集體建設(shè)用地；農(nóng)地入市；措施建議

在現(xiàn)行的《土地管理法》中，國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)可自由出讓，但集體建設(shè)用地，其中包括宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地不能出讓和抵押。然而，一方面，土地征用制度的漏洞逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。政府低價(jià)從農(nóng)民手中收購(gòu)?fù)恋?，通過(guò)“招―拍―掛”的形式，把土地炒到天價(jià)，從而獲得高額報(bào)酬，農(nóng)民卻并沒(méi)有從土地的增值價(jià)值中獲得實(shí)惠；另一方面，通過(guò)宏觀調(diào)控的方式抑制房?jī)r(jià)的呼聲越來(lái)越高。因此，逐漸放開(kāi)農(nóng)地入市政策，允許集體建設(shè)用地直接入市，是推進(jìn)我國(guó)土地征用制度改革必不可少的措施。2015年中央1號(hào)文件提出，要加快引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。這一舉措旨在通過(guò)市場(chǎng)化手段，激活被長(zhǎng)期壓抑的土地、資金等生產(chǎn)要素，優(yōu)化土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)地入市的發(fā)展。本文將從金陵村跨縣出讓用地指標(biāo)，直接拍賣(mài)集體建設(shè)用地的改革措施出發(fā)探討其農(nóng)地入市的發(fā)展過(guò)程，并總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)問(wèn)題和建議。

一、金陵村二組農(nóng)地入市的現(xiàn)狀

四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組，共有78戶300多人，占地總面積達(dá)282.4畝。當(dāng)?shù)乩习傩帐杖雭?lái)源主要靠種地，沒(méi)有工業(yè)或農(nóng)業(yè)上的大型支柱產(chǎn)業(yè)。百姓的舊宅占地面積大，但房屋大多破舊，居住條件較差。外出務(wù)工人員較多，承包地大多閑置或贈(zèng)予他人耕種。由此一來(lái)，該村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，土地資源配置效率較低。

2008年汶川地震，金陵村屬重災(zāi)區(qū)之一，房屋受損嚴(yán)重，對(duì)重建工作提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn)。災(zāi)后重建過(guò)程中，大多數(shù)村民缺少資金重建住房。金陵村二組組長(zhǎng)積極爭(zhēng)取到了整理土地出讓指標(biāo)的試點(diǎn)機(jī)會(huì)。本組村民和外組村民自愿整理出土地150多畝，其中安置小區(qū)金陵花園僅占地40多畝，節(jié)約出110畝集體建設(shè)用地。農(nóng)民住進(jìn)了漂亮牢固的新房，并將原有的房屋拆掉復(fù)墾為耕地。為了金陵村二組未來(lái)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和增加收入來(lái)源，組長(zhǎng)決定僅賣(mài)掉節(jié)約出的110畝集體建設(shè)用地中的約76畝地，以15萬(wàn)元/畝的價(jià)格賣(mài)給成都市溫江區(qū)用于還債，剩下的約34畝用地指標(biāo)借成都市進(jìn)行集體建設(shè)用地直接入市拍賣(mài)的試驗(yàn)機(jī)會(huì)在成都市產(chǎn)權(quán)交易所公開(kāi)掛牌出讓。這塊地以44.2萬(wàn)元/畝的價(jià)格成功出讓，土地使用權(quán)出讓期限40年，土地將用于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老。在金陵村實(shí)現(xiàn)農(nóng)地入市的過(guò)程中，合法擁有建設(shè)用地使用權(quán)的農(nóng)戶和村組集體聯(lián)合，與有意的社會(huì)投資方締約，在確保先為農(nóng)戶修建住房的前提下，允許投資方在集體建設(shè)用地上，從事符合規(guī)劃的投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這與十七屆三中全會(huì)的土地制度改革綱領(lǐng)相一致。

二、金陵村農(nóng)地入市經(jīng)驗(yàn)

（一）合理分配入市收益，全面保障農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益

災(zāi)后，農(nóng)民不僅住進(jìn)了寬敞明亮的新家，土地流轉(zhuǎn)收益中扣去各種稅費(fèi)的大部分款項(xiàng)都分配到農(nóng)民手中，小部分用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。金陵村二組在集體建設(shè)用地入市中的收益基本上都以直接和間接的方式回饋給了村民。一部分收益按照合理比例補(bǔ)貼給失地農(nóng)民，另一部分用于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老，增加社會(huì)福利，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且整理復(fù)墾的耕地連同村民原有的承包地按人口進(jìn)行了調(diào)節(jié)分配，承包地又重新回到農(nóng)民手中，并且完成了承包地的確權(quán)頒證工作。相比于原有的征地制度，農(nóng)民的權(quán)益更大程度上得到了保障。農(nóng)民在農(nóng)地入市過(guò)程中，掌握了自，自覺(jué)自愿參與了集體決議，與政府公平“對(duì)話”，兩者之間的矛盾均在過(guò)程中內(nèi)化。政府及社會(huì)企業(yè)均從此次農(nóng)地入市中獲益，農(nóng)民更是成為土地入市流轉(zhuǎn)最大的受益者。

（二）提高土地資源的利用率和配置效率

金陵村集體建設(shè)用地入市使得土地資源的配置效率和價(jià)值大大提高。一是整理節(jié)約出的宅基地使得土地資源利用率提高，帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。新增了較多可供進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營(yíng)管理的土地，有效促進(jìn)了現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并逐步形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。二是土地和房屋的增值吸引越來(lái)越多有實(shí)力的企業(yè)及社會(huì)資本的投資，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐姆?wù)業(yè)、旅游業(yè)及農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，吸引一部分轉(zhuǎn)移到城市的勞動(dòng)力回流農(nóng)村，一定程度上緩解了農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏的現(xiàn)象。三是耕地并沒(méi)有完全消失，使得農(nóng)民有地可種，排除了長(zhǎng)期依賴傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的農(nóng)民的后顧之憂，讓他們的基本生活得以保障。四是拍賣(mài)的集體建設(shè)用地發(fā)展起來(lái)也將給村民帶來(lái)醫(yī)療、衛(wèi)生和養(yǎng)老等方面的福利。同樣面積的土地在整理入市之后比之前創(chuàng)造了更大的價(jià)值。

（三）加強(qiáng)基層民主建設(shè)，給農(nóng)民以充分的自

金陵村二組之所以能順利將集體建設(shè)用地成功入市拍賣(mài)，最重要的原因就是以農(nóng)民的意志為轉(zhuǎn)移，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上建立合理可行的入市機(jī)制。同時(shí)，政府部門(mén)注重加強(qiáng)基層民主建設(shè)，充分尊重農(nóng)民的意愿，給予正確的宣傳、引導(dǎo)和幫助。政府和村民建立起了信任，兩者之間不存在信息不對(duì)稱的現(xiàn)象，村民較高程度上實(shí)現(xiàn)了自治。這為農(nóng)地入市的順利進(jìn)行奠定了扎實(shí)的群眾基礎(chǔ)。

（四）明確土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度

農(nóng)地入市涉及諸多方面的問(wèn)題，是一個(gè)極其復(fù)雜的過(guò)程。在重新整理分配土地的過(guò)程中，確定土地產(chǎn)權(quán)是非常重要的環(huán)節(jié)。首先，需要明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)包括土地所有權(quán)和使用權(quán)。其次，登記和整理集體土地所有權(quán)，登記各個(gè)地塊使用權(quán)相應(yīng)的范圍、面積和用途等具體情況，只有完善的前期準(zhǔn)備工作才能為土地交易入市打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（五）規(guī)范農(nóng)地入市的形式和程序

參照國(guó)有土地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓的法定形式，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本形式包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押和轉(zhuǎn)租，對(duì)于涉及商業(yè)、旅游、娛樂(lè)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的用地要求通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌等公開(kāi)交易方式取得使用權(quán)。為了減少村干部和有關(guān)政府謀取私利，強(qiáng)拆強(qiáng)流轉(zhuǎn)等侵犯農(nóng)民權(quán)益的想象發(fā)生，規(guī)范農(nóng)地入市程序，所有流程按照規(guī)定簽訂相關(guān)合同并辦理登記確認(rèn)手續(xù)。這個(gè)過(guò)程強(qiáng)調(diào)公開(kāi)、民主。

三、存在問(wèn)題

農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市是解決當(dāng)前農(nóng)村土地資源利用效率低和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的大勢(shì)所趨。但是，目前我國(guó)發(fā)展農(nóng)地入市僅僅停留在摸索階段，仍然存在很多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。筆者通過(guò)對(duì)金陵村的調(diào)查，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)地入市的發(fā)展現(xiàn)狀，提出了以下兩個(gè)方面的問(wèn)題。

（一）社會(huì)保障體系不完善，失地農(nóng)民的長(zhǎng)期生存問(wèn)題有待解決

農(nóng)地入市必然會(huì)減少耕地面積，使農(nóng)民完全或部分地離開(kāi)長(zhǎng)期賴以生存的土地，要解決農(nóng)地入市之后遺留下來(lái)的農(nóng)民長(zhǎng)期生存問(wèn)題，這就要求有健全完善的社會(huì)保障體系為農(nóng)民提供一定的生活保障。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系不夠完善的大前提下，金陵村農(nóng)民的社會(huì)保障工作成為亟需解決的問(wèn)題。雖然，金陵村二組將整理出來(lái)的約34畝的土地拍賣(mài)出讓，吸引社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，但是，社會(huì)資本投資必定要求一定的利潤(rùn)回報(bào)，這可能會(huì)增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，阻礙農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，不能從真正意義上給農(nóng)民提供合理有效的生活和養(yǎng)老保障。

（二）農(nóng)地入市事后監(jiān)督體系不健全

農(nóng)地入市處在初期階段，土地管理方面的政策及法律法規(guī)并不完善，而且土地管理部門(mén)對(duì)土地的監(jiān)督管理大多在土地開(kāi)發(fā)利用之前，對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用之后的監(jiān)督管理則缺失。就金陵村二組而言，集體建設(shè)用地入市之后，如何結(jié)合實(shí)際情況發(fā)展創(chuàng)造更大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和增加農(nóng)民勞動(dòng)力價(jià)值的產(chǎn)業(yè)？農(nóng)地入市后，農(nóng)村的土地被大量的開(kāi)發(fā)利用，土地價(jià)值實(shí)現(xiàn)較大程度的增長(zhǎng)，土地增值在給農(nóng)村帶來(lái)巨大利益的同時(shí)，也將伴隨城鄉(xiāng)土地價(jià)格新的不均衡現(xiàn)象的發(fā)生。如何減小土地交易的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定土地交易價(jià)格？如何避免農(nóng)地入市事前、事中及事后信息不對(duì)稱和新一輪“尋租”現(xiàn)象的發(fā)生？這些問(wèn)題的出現(xiàn)都將成為阻礙農(nóng)地入市可持續(xù)發(fā)展的隱患。解決農(nóng)地入市事后的一系列問(wèn)題需要健全的土地監(jiān)督管理措施，顯然目前我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)不完善，金陵村也同樣面臨這樣的問(wèn)題。

四、結(jié)論

本文通過(guò)對(duì)四川省都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組集體建設(shè)用地直接入市的情況進(jìn)行分析闡述，總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)，提出了存在的問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，相對(duì)于土地征用而言，農(nóng)地入市充分發(fā)揮市場(chǎng)作用更有利于提高資源配置效率。但是，如果沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)范的制度保駕護(hù)航，農(nóng)地入市發(fā)揮的作用將十分有限。為了充分發(fā)揮農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的積極效應(yīng)，在考慮農(nóng)地入市內(nèi)部結(jié)構(gòu)及外部因素的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)完善農(nóng)地入市的調(diào)控制度：一是發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系；二是降低土地供需雙方的交易摩擦成本，形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，穩(wěn)定農(nóng)村土地價(jià)格，發(fā)展涉農(nóng)保險(xiǎn)行業(yè)，分散農(nóng)民在農(nóng)地入市過(guò)程中可能遭遇到的風(fēng)險(xiǎn)；三是修改《土地管理法》，完善農(nóng)地入市的配套立法，進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)，完善登記制度，形成規(guī)范的農(nóng)地入市的程序。

總而言之，通過(guò)一系列措施的落實(shí)，土地管理制度的不斷改善，農(nóng)地入市一定會(huì)為農(nóng)村土地問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造新的局面，成為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和發(fā)展社會(huì)主義新農(nóng)村的新動(dòng)力。

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篇8

各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

我國(guó)人多地少，耕地資源稀缺，當(dāng)前又正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期，建設(shè)用地供需矛盾十分突出。切實(shí)保護(hù)耕地，大力促進(jìn)節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的符合我國(guó)國(guó)情的土地利用新路子，是關(guān)系民族生存根基和國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的大計(jì)，是全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體要求，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一條根本方針。現(xiàn)就有關(guān)問(wèn)題通知如下：

一、按照節(jié)約集約用地原則，審查調(diào)整各類(lèi)相關(guān)規(guī)劃和用地標(biāo)準(zhǔn)

（一）強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的整體控制作用。各類(lèi)與土地利用相關(guān)的規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設(shè)用地規(guī)模必須符合土地利用總體規(guī)劃的安排，年度用地安排也必須控制在土地利用年度計(jì)劃之內(nèi)。不符合土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃安排的，必須及時(shí)調(diào)整和修改，核減用地規(guī)模。

（二）切實(shí)加強(qiáng)重大基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的科學(xué)規(guī)劃。要按照合理布局、經(jīng)濟(jì)可行、控制時(shí)序的原則，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類(lèi)交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)規(guī)劃，避免盲目投資、過(guò)度超前和低水平重復(fù)建設(shè)浪費(fèi)土地資源。

（三）從嚴(yán)控制城市用地規(guī)模。城市規(guī)劃要按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，科學(xué)確定城市定位、功能目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模，增強(qiáng)城市綜合承載能力。要按照節(jié)約集約用地的要求，加快城市規(guī)劃相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂。盡快出臺(tái)新修訂的人均用地、用地結(jié)構(gòu)等城市規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)，合理確定各項(xiàng)建設(shè)建筑密度、容積率、綠地率，嚴(yán)格按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行各項(xiàng)市政基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)綠化建設(shè)。嚴(yán)禁規(guī)劃建設(shè)脫離實(shí)際需要的寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)和綠化帶。

（四）嚴(yán)格土地使用標(biāo)準(zhǔn)。要健全各類(lèi)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，抓緊編制公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。要按照節(jié)約集約用地的原則，在滿足功能和安全要求的前提下，重新審改現(xiàn)有各類(lèi)工程項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)。凡與土地使用標(biāo)準(zhǔn)不一致的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計(jì)規(guī)范，要及時(shí)修訂。要采取先進(jìn)節(jié)地技術(shù)、降低路基高度、提高橋隧比例等措施，降低公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施工程用地和取棄土用地標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工和建設(shè)用地審批必須嚴(yán)格執(zhí)行用地標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)用地的，要核減用地面積。今后，各地區(qū)、各部門(mén)不得開(kāi)展涉及用地標(biāo)準(zhǔn)并有悖于節(jié)約集約用地原則的達(dá)標(biāo)評(píng)比活動(dòng)，已經(jīng)部署開(kāi)展的相關(guān)活動(dòng)要堅(jiān)決停下來(lái)。

二、充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，大力提高建設(shè)用地利用效率

（五）開(kāi)展建設(shè)用地普查評(píng)價(jià)。各地要在第二次土地調(diào)查的基礎(chǔ)上，認(rèn)真組織開(kāi)展建設(shè)用地普查評(píng)價(jià)，對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用和投入產(chǎn)出情況做出評(píng)估，并按照法律法規(guī)和政策規(guī)定，處理好建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用中存在的問(wèn)題。今后各項(xiàng)建設(shè)要優(yōu)先開(kāi)發(fā)利用空閑、廢棄、閑置和低效利用的土地，努力提高建設(shè)用地利用效率。

（六）嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策。土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回的，堅(jiān)決無(wú)償收回，重新安排使用；不符合法定收回條件的，也應(yīng)采取改變用途、等價(jià)置換、安排臨時(shí)使用、納入政府儲(chǔ)備等途徑及時(shí)處置、充分利用。土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價(jià)款的20%征收土地閑置費(fèi)。對(duì)閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價(jià)，國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)抓緊研究制訂具體辦法。2008年6月底前，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要將閑置土地清理處置情況向國(guó)務(wù)院做出專題報(bào)告。

（七）積極引導(dǎo)使用未利用地和廢棄地。國(guó)土資源部門(mén)要對(duì)適宜開(kāi)發(fā)的未利用地做出規(guī)劃，引導(dǎo)和鼓勵(lì)將適宜建設(shè)的未利用地開(kāi)發(fā)成建設(shè)用地。積極復(fù)墾利用廢棄地，對(duì)因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因停止使用，以及經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等使用的原劃撥土地，應(yīng)依法及時(shí)收回，重新安排使用；除可以繼續(xù)劃撥使用的以外，經(jīng)依法批準(zhǔn)由原土地使用者自行開(kāi)發(fā)的，按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地價(jià)款。今后，要嚴(yán)格落實(shí)被損毀土地的復(fù)墾責(zé)任，在批準(zhǔn)建設(shè)用地或發(fā)放采礦權(quán)許可證時(shí)，責(zé)任單位應(yīng)依法及時(shí)足額繳納土地復(fù)墾費(fèi)。

（八）鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用地上地下空間。對(duì)現(xiàn)有工業(yè)用地，在符合規(guī)劃、不改變用途的前提下，提高土地利用率和增加容積率的，不再增收土地價(jià)款；對(duì)新增工業(yè)用地，要進(jìn)一步提高工業(yè)用地控制指標(biāo)，廠房建筑面積高于容積率控制指標(biāo)的部分，不再增收土地價(jià)款。財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)要嚴(yán)格落實(shí)和完善鼓勵(lì)節(jié)約集約用地的稅收政策。國(guó)土資源部要會(huì)同有關(guān)部門(mén)，依照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定，抓緊研究制訂土地空間權(quán)利設(shè)定和登記的具體辦法。

（九）鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)區(qū)提高土地利用效率。國(guó)土資源部要研究建立土地利用狀況、用地效益和土地管理績(jī)效等評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加快開(kāi)發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約利用評(píng)估工作。凡土地利用評(píng)估達(dá)到要求并通過(guò)國(guó)家審核公告的開(kāi)發(fā)區(qū)，確需擴(kuò)區(qū)的，可以申請(qǐng)整合依法依規(guī)設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)，或者利用符合規(guī)劃的現(xiàn)有建設(shè)用地?cái)U(kuò)區(qū)。對(duì)符合“布局集中、產(chǎn)業(yè)集聚、用地集約”要求的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，優(yōu)先安排建設(shè)用地指標(biāo)。

三、充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源基礎(chǔ)性作用，健全節(jié)約集約用地長(zhǎng)效機(jī)制

（十）深入推進(jìn)土地有償使用制度改革。國(guó)土資源部要嚴(yán)格限定劃撥用地范圍，及時(shí)調(diào)整劃撥用地目錄。今后除軍事、社會(huì)保障性住房和特殊用地等可以繼續(xù)以劃撥方式取得土地外，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類(lèi)社會(huì)事業(yè)用地要積極探索實(shí)行有償使用，對(duì)其中的經(jīng)營(yíng)性用地先行實(shí)行有償使用。其他建設(shè)用地應(yīng)嚴(yán)格實(shí)行市場(chǎng)配置，有償使用。要加強(qiáng)建設(shè)用地稅收征管，抓緊研究各類(lèi)建設(shè)用地的財(cái)稅政策。

（十一）完善建設(shè)用地儲(chǔ)備制度。儲(chǔ)備建設(shè)用地必須符合規(guī)劃、計(jì)劃，并將現(xiàn)有未利用的建設(shè)用地優(yōu)先納入儲(chǔ)備。儲(chǔ)備土地出讓前，應(yīng)當(dāng)處理好土地的產(chǎn)權(quán)、安置補(bǔ)償?shù)确山?jīng)濟(jì)關(guān)系，完成必要的前期開(kāi)發(fā)，縮短開(kāi)發(fā)周期，防止形成新的閑置土地。土地前期開(kāi)發(fā)要引入市場(chǎng)機(jī)制，按照有關(guān)規(guī)定，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇實(shí)施單位。經(jīng)過(guò)前期開(kāi)發(fā)的土地，依法由市、縣人民政府國(guó)土資源部門(mén)統(tǒng)一組織出讓。

（十二）合理確定出讓土地的宗地規(guī)模。土地出讓前要制訂控制性詳細(xì)規(guī)劃和土地供應(yīng)方案，明確容積率、綠地率和建筑密度等規(guī)劃條件。規(guī)劃條件一經(jīng)確定，不得擅自調(diào)整。合理確定出讓土地的宗地規(guī)模，督促及時(shí)開(kāi)發(fā)利用，形成有效供給，確保節(jié)約集約利用每宗土地。未按合同約定繳清全部土地價(jià)款的，不得發(fā)放土地證書(shū)，也不得按土地價(jià)款繳納比例分割發(fā)放土地證書(shū)。

（十三）嚴(yán)格落實(shí)工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度。工業(yè)用地和商業(yè)、旅游、娛樂(lè)、商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地（包括配套的辦公、科研、培訓(xùn)等用地），以及同一宗土地有兩個(gè)以上意向用地者的，都必須實(shí)行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌等方式公開(kāi)出讓。國(guó)土資源部門(mén)要會(huì)同發(fā)展改革、城市規(guī)劃、建設(shè)、水利、環(huán)保等部門(mén)制訂工業(yè)用地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓計(jì)劃，擬定出讓地塊的產(chǎn)業(yè)類(lèi)型、項(xiàng)目建議、規(guī)劃條件、環(huán)保要求等內(nèi)容，作為工業(yè)用地出讓的前置條件。工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地出讓必須以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式確定土地使用者和土地價(jià)格。嚴(yán)禁用地者與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人簽訂協(xié)議圈占土地，通過(guò)補(bǔ)辦用地手續(xù)規(guī)避招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓。

（十四）強(qiáng)化用地合同管理。土地出讓合同和劃撥決定書(shū)要嚴(yán)格約定建設(shè)項(xiàng)目投資額、開(kāi)竣工時(shí)間、規(guī)劃條件、價(jià)款、違約責(zé)任等內(nèi)容。對(duì)非經(jīng)營(yíng)性用地改變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性用地的，應(yīng)當(dāng)約定或明確政府可以收回土地使用權(quán)，重新依法出讓。

（十五）優(yōu)化住宅用地結(jié)構(gòu)。合理安排住宅用地，繼續(xù)停止別墅類(lèi)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的土地供應(yīng)。供應(yīng)住宅用地要將最低容積率限制、單位土地面積的住房建設(shè)套數(shù)和住宅建設(shè)套型等規(guī)劃條件寫(xiě)入土地出讓合同或劃撥決定書(shū)，確保不低于70%的住宅用地用于廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房和90平方米以下中小套型普通商品房的建設(shè)，防止大套型商品房多占土地。

四、強(qiáng)化農(nóng)村土地管理，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用

（十六）高度重視農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理。要按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、節(jié)約集約用地的原則，指導(dǎo)、督促編制好鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃，劃定村鎮(zhèn)發(fā)展和撤并復(fù)墾范圍。利用農(nóng)民集體所有土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，必須符合規(guī)劃，納入年度計(jì)劃，并依法審批。嚴(yán)格禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格禁止“以租代征”將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。

（十七）鼓勵(lì)提高農(nóng)村建設(shè)用地的利用效率。要在堅(jiān)持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的原則下，依法盤(pán)活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。按規(guī)劃穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。農(nóng)民住宅建設(shè)要符合鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，住宅建設(shè)用地要先行安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地。對(duì)村民自愿騰退宅基地或符合宅基地申請(qǐng)條件購(gòu)買(mǎi)空閑住宅的，當(dāng)?shù)卣山o予獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助。

（十八）嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅政策。各地要結(jié)合本地實(shí)際完善人均住宅面積等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，控制農(nóng)民超用地標(biāo)準(zhǔn)建房，逐步清理歷史遺留的一戶多宅問(wèn)題，堅(jiān)決防止產(chǎn)生超面積占用宅基地和新的一戶多宅現(xiàn)象。

五、加強(qiáng)監(jiān)督檢查，全面落實(shí)節(jié)約集約用地責(zé)任

（十九）建立健全土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度。要對(duì)土地出讓合同、劃撥決定書(shū)的執(zhí)行實(shí)施全程監(jiān)管，及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)供地計(jì)劃、結(jié)果及實(shí)際開(kāi)發(fā)利用情況等動(dòng)態(tài)信息。國(guó)土資源部門(mén)要對(duì)土地供應(yīng)和開(kāi)發(fā)利用情況進(jìn)行定期評(píng)價(jià)分析，研究完善加強(qiáng)土地調(diào)控、促進(jìn)節(jié)約集約用地的政策措施。

（二十）完善建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度。要將建設(shè)項(xiàng)目依法用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書(shū)的情況，作為建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的一項(xiàng)內(nèi)容。沒(méi)有國(guó)土資源部門(mén)的檢查核驗(yàn)意見(jiàn)，或者檢查核驗(yàn)不合格的，不得通過(guò)竣工驗(yàn)收。

（二十一）加強(qiáng)各類(lèi)土地變化狀況的監(jiān)測(cè)。運(yùn)用遙感等現(xiàn)代技術(shù)手段，做好年度土地變更調(diào)查，建立土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)，全面掌握各類(lèi)土地變化狀況。國(guó)家每年選擇若干個(gè)省級(jí)行政區(qū)，進(jìn)行全行政區(qū)域的土地利用狀況監(jiān)測(cè)。重點(diǎn)監(jiān)測(cè)各地新增建設(shè)用地、耕地減少和違法用地等情況，監(jiān)測(cè)結(jié)果要向社會(huì)公開(kāi)。

（二十二）加強(qiáng)對(duì)節(jié)約集約用地工作的監(jiān)管。國(guó)土資源部要會(huì)同監(jiān)察部等有關(guān)部門(mén)持續(xù)開(kāi)展用地情況的執(zhí)法檢查，重點(diǎn)查處嚴(yán)重破壞、浪費(fèi)、閑置土地資源的違法違規(guī)案件，依法依紀(jì)追究有關(guān)人員的責(zé)任。要將企業(yè)違法用地、閑置土地等信息納入有關(guān)部門(mén)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。金融機(jī)構(gòu)對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目超過(guò)土地出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年，完成土地開(kāi)發(fā)面積不足1/3或投資不足1/4的企業(yè)，應(yīng)審慎貸款和核準(zhǔn)融資，從嚴(yán)控制展期貸款或滾動(dòng)授信；對(duì)違法用地項(xiàng)目不得提供貸款和上市融資，違規(guī)提供貸款和核準(zhǔn)融資的，要追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（二十三）建立節(jié)約集約用地考核制度。制定單位GDP和固定資產(chǎn)投資規(guī)模增長(zhǎng)的新增建設(shè)用地消耗考核辦法。實(shí)行上一級(jí)人民政府對(duì)下一級(jí)人民政府分級(jí)考核，考核結(jié)果由國(guó)土資源部門(mén)定期公布，作為下達(dá)土地利用年度計(jì)劃的依據(jù)。

各地區(qū)、各部門(mén)要充分認(rèn)識(shí)節(jié)約集約用地的重要性和緊迫性，增強(qiáng)節(jié)約集約用地的責(zé)任感，切實(shí)轉(zhuǎn)變用地觀念，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，將節(jié)約集約用地的要求落實(shí)在政府決策中，落實(shí)到各項(xiàng)建設(shè)中，科學(xué)規(guī)劃用地，著力內(nèi)涵挖潛，以節(jié)約集約用地的實(shí)際行動(dòng)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院

篇9

2007年10月起實(shí)施的《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”。該法首次明確了房屋的拆遷必須基于公共利益方可實(shí)施。

然而，房屋拆遷所依據(jù)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻規(guī)定，只要符合城市規(guī)劃，有利于城市舊區(qū)改造和生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡，便可在合法程序下實(shí)施拆遷。顯然，規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)導(dǎo)向，背離了物權(quán)法所強(qiáng)調(diào)的公共利益原則的導(dǎo)向。

更讓人困惑的是，依據(jù)物權(quán)法，土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備土地，除了完全市場(chǎng)化收購(gòu)?fù)恋鼗蛐惺箖?yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)取得土地外，不論是征收集體土地還是收回國(guó)有建設(shè)用地，都必須基于公共利益的原則。而2007年12月7日推出的由國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)手的《土地儲(chǔ)備管理辦法》中，土地儲(chǔ)備辦法不僅沒(méi)有明確，且在第十二條“因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建需要調(diào)整使用土地的，應(yīng)由國(guó)土資源管理部門(mén)報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，依法對(duì)土地使用權(quán)人給予補(bǔ)償后，收回土地使用權(quán)?！边@與征收不動(dòng)產(chǎn)的“公共利益”導(dǎo)向，存在明顯偏差。

何謂公共利益？那是在與私人利益的相互比較中展開(kāi)，是排除了偏私或私利的公共權(quán)利和正義，是讓多數(shù)人享有的共同利益。其外延在不同國(guó)家和不同發(fā)展階段都有不同的詮釋。如美國(guó)聯(lián)邦憲法對(duì)土地征收有3個(gè)要件：合法程序、公平補(bǔ)償和公共使用。其中，公共使用是由法院通過(guò)4項(xiàng)要件判定：①該目的影響的是與個(gè)人相對(duì)應(yīng)的共同體；②法律左右征收后的財(cái)產(chǎn)使用；③公共組織擁有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；④公眾獲取占有收益。

目前，通過(guò)我國(guó)土地儲(chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地，更多的是用于經(jīng)營(yíng)性用地開(kāi)發(fā)。

土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)、保護(hù)、管理或臨時(shí)利用。完成前期開(kāi)發(fā)整理的儲(chǔ)備土地， 納入當(dāng)?shù)厥小⒖h土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國(guó)土資源管理部門(mén)統(tǒng)一組織供地。經(jīng)營(yíng)性用地供地方式，按照2007年11月起實(shí)施的《招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條規(guī)定實(shí)施：對(duì)工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣(mài)或者掛牌方式出讓。

顯然，這里的經(jīng)營(yíng)性用地并不具備《物權(quán)法》公共利益的基本特征，實(shí)施土地儲(chǔ)備征收的要件缺乏。

篇10

1．1低效及違法利用長(zhǎng)期存在為提高土地收益，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織往往對(duì)未征收的集體土地進(jìn)行利用，在此過(guò)程中也產(chǎn)生了很多問(wèn)題：①對(duì)集體土地的利用大都是以低端租賃為主的“瓦片經(jīng)濟(jì)”［3］，土地利用效率低下，且房屋、設(shè)施往往存在很多安全隱患，管理難度較大，容易發(fā)生各種事故；②集體土地違法利用時(shí)有發(fā)生，其中一部分是符合國(guó)家土地規(guī)劃和用途管制，僅因?yàn)槎Y(jié)構(gòu)導(dǎo)致集體建設(shè)用地不能直接用于非農(nóng)建設(shè)的“非法”利用，而另一部分則是違反國(guó)家土地規(guī)劃和用途管制、權(quán)利瑕疵無(wú)法得到彌補(bǔ)的“非法”利用［4］；③容易產(chǎn)生矛盾糾紛，集體土地違法利用一旦出現(xiàn)糾紛，現(xiàn)行法律將依據(jù)合同違法不予保護(hù)的規(guī)定，將土地使用恢復(fù)到使用前的狀態(tài)，土地使用人僅能取得支付的價(jià)款，其他財(cái)產(chǎn)損失無(wú)法得到有效彌補(bǔ)，權(quán)利無(wú)法得到完全保障，容易產(chǎn)生矛盾糾紛。

1．2集體土地征收利用新問(wèn)題十八屆三中全會(huì)明確提出了農(nóng)村土地制度改革的方向和目標(biāo)：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。在現(xiàn)行制度下，這一改革目標(biāo)的提出就引發(fā)了規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地征收利用的新問(wèn)題：即規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地是否與規(guī)劃區(qū)范圍外集體土地適用同樣的規(guī)則。如果完全適用，允許規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，那么必將在城鎮(zhèn)內(nèi)形成集體土地與國(guó)有土地長(zhǎng)期、甚至永續(xù)并存的局面，這與《憲法》第10條“城市的土地屬于國(guó)家所有”的規(guī)定相違背。如果不適用，即仍然禁止規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，則即使征收標(biāo)準(zhǔn)有所提高，也會(huì)形成規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外新的同地不同權(quán)、同地不同價(jià)的現(xiàn)象，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)農(nóng)民與集體經(jīng)濟(jì)組織的利益得不到有效保護(hù)，相應(yīng)的征收工作將很難推進(jìn)。

2原因分析

規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地征收利用問(wèn)題的根源之一就是我國(guó)的集體土地制度本身，特別是農(nóng)民與土地身份聯(lián)系的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)，城市化的推進(jìn)與土地制度變革也是引發(fā)一系列問(wèn)題的重要原因。

2．1農(nóng)民與土地的身份綁定《憲法》《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)確立我國(guó)農(nóng)村實(shí)行土地的集體所有制，這種所有制是以“土地所有權(quán)屬于集體和國(guó)家、而使用權(quán)屬于農(nóng)民為特征”［6］。這一制度設(shè)計(jì)的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：①集體土地的所有權(quán)主體只能是集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民僅擁有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和集體土地之間建立起了身份聯(lián)系；②土地利用者只能是農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織，不能實(shí)現(xiàn)社會(huì)化流轉(zhuǎn)，使得土地的權(quán)能受到了極大的限制，土地的價(jià)值難以充分實(shí)現(xiàn)。隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，“雙轉(zhuǎn)換”不同步造成了居民身份與集體土地的割裂，使得集體土地與所有權(quán)主體均處于尷尬地位，同時(shí)集體土地流轉(zhuǎn)權(quán)能受到限制，經(jīng)濟(jì)利益不能得到很好發(fā)揮，加之農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織受到自身素質(zhì)限制，土地的低效、違法利用問(wèn)題就在所難免。

2．2土地收益分配制度不合理造成我國(guó)土地收益分配不合理的主要原因是集體土地流轉(zhuǎn)制度與征收補(bǔ)償制度的不合理，而更深層次的原因是既得利益集團(tuán)的不讓步。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，集體土地尤其是集體建設(shè)用地不能進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民和集體不能直接獲得產(chǎn)權(quán)收益。在征收過(guò)程中，土地收益在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和政府三者間進(jìn)行分配，規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)外的集體土地征收補(bǔ)償適用同樣的規(guī)則：即政府獲得土地增值收益，“而農(nóng)民集體和農(nóng)民未能分享土地征收過(guò)程中產(chǎn)生的發(fā)展性利益，只能被動(dòng)地接受?chē)?guó)家法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和已經(jīng)定好的補(bǔ)償條件”［7］。出于自身利益或部門(mén)權(quán)力考慮，城市利益集團(tuán)、地方政府甚至相關(guān)主管部門(mén)等既得利益集團(tuán)不愿意做出改變，使得土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低的局面難以扭轉(zhuǎn)，致使農(nóng)民、集體和政府間極其不合理的土地收益分配格局長(zhǎng)期存在［8］。從法律上講，集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地所有權(quán)人，農(nóng)民是土地使用權(quán)人，兩者按照一定比例分配土地收益是形成目前農(nóng)民和集體間分配格局的基礎(chǔ)。對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)組織而言，隨著農(nóng)民身份和土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，其代表農(nóng)民集體的基礎(chǔ)逐漸喪失，公益性角色逐漸退化，使得其占有大量土地收益的合理性日益脆弱。然而實(shí)際操作中，不僅沒(méi)有對(duì)既定的分配格局及時(shí)加以調(diào)整以體現(xiàn)這一變化，反而由于集體經(jīng)濟(jì)組織處于相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的地位，使得其在土地收益分配中所占比例有擴(kuò)大之勢(shì)。

2．3土地制度改革的必然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革基本上沿襲先試點(diǎn)、后推廣、再到全面普及和穩(wěn)步推進(jìn)這一模式，土地制度的改革也是如此。實(shí)踐表明，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)取得成功，流轉(zhuǎn)的規(guī)模、范圍不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)效率不斷提高。自2000年湖州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)實(shí)施以來(lái)，各地通過(guò)試點(diǎn)對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的探索不斷深入，而2009年以來(lái)實(shí)行的農(nóng)村土地確權(quán)工作更為土地制度變革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)［9］，應(yīng)當(dāng)說(shuō)，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的改革時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。十八屆三中全會(huì)順應(yīng)時(shí)事，提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的改革目標(biāo)，同時(shí)試點(diǎn)探索農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)，開(kāi)啟了新一輪的土地制度改革。規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地作為一種特殊的農(nóng)村集體土地，全新的改革目標(biāo)與相對(duì)滯后的制度安排相結(jié)合，必然引發(fā)其流轉(zhuǎn)、征收過(guò)程中的新問(wèn)題。

3相關(guān)建議

法律與制度是市場(chǎng)良性、有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。完善規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)土地制度，是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、完善土地制度的應(yīng)有之意，而完善規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地的主體資格、征收、分配和流轉(zhuǎn)等幾方面的制度安排即是重中之重。

3．1明確延續(xù)所有權(quán)主體資格中國(guó)的城市化將是一個(gè)漫長(zhǎng)而持續(xù)的歷史進(jìn)程，身份與土地轉(zhuǎn)換不同步現(xiàn)象也將長(zhǎng)期存在，法律應(yīng)當(dāng)適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要進(jìn)行相應(yīng)的修改完善。土地的國(guó)家所有制和集體所有制是我國(guó)現(xiàn)行土地制度的根基，在國(guó)家和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)之外確立第三類(lèi)所有權(quán)人或者確立第三類(lèi)土地，都將動(dòng)搖我國(guó)的基本土地制度和公有制的根基，與基本國(guó)情和立法精神不符。同時(shí)，考慮到僅是因?yàn)樯矸萁壎ǖ闹贫仍O(shè)計(jì)導(dǎo)致理論上農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織主體資格的喪失以及土地處于無(wú)主狀態(tài)，而事實(shí)上這些主體都依然存在，并且實(shí)踐中也是這樣認(rèn)定和操作的。因此，建議修改《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，將規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)已完成身份轉(zhuǎn)換的農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織作為原主體的延續(xù)在法律上進(jìn)行明確，完善集體土地所有權(quán)的主體資格規(guī)定，修復(fù)法律漏洞。

3．2分類(lèi)設(shè)計(jì)土地轉(zhuǎn)換途徑對(duì)于規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集體土地，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持城市土地屬于國(guó)家的基本原則，將其最終轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地。同時(shí)，為了提高其轉(zhuǎn)換成效，還應(yīng)以上述目標(biāo)為指引不斷完善其轉(zhuǎn)換途徑，具體如下：①對(duì)于規(guī)劃用途為經(jīng)營(yíng)性用地的，建議適用市場(chǎng)化的征收途徑，土地并入現(xiàn)有的平臺(tái)進(jìn)行招拍掛或協(xié)議出讓，由集體經(jīng)濟(jì)組織、國(guó)家和受讓方簽訂三方合同，集體經(jīng)濟(jì)組織出讓所有權(quán)，獲得土地出讓金；國(guó)家取得所有權(quán)，將其轉(zhuǎn)換為國(guó)有土地；受讓方支付土地出讓金，獲得國(guó)有土地使用權(quán)，一次性解決土地性質(zhì)轉(zhuǎn)換問(wèn)題和同地同權(quán)同價(jià)問(wèn)題；②對(duì)于規(guī)劃用途為公益性用地的，建議根據(jù)公共利益原則仍然采用傳統(tǒng)的征收方式進(jìn)行轉(zhuǎn)換，但需要嚴(yán)格征地范圍、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，防止地方政府在通過(guò)這種方式完成征地后，轉(zhuǎn)換土地性質(zhì)，以獲取高額利益，為此可以規(guī)定由于規(guī)劃調(diào)整確實(shí)需要轉(zhuǎn)換土地性質(zhì)的，其差額收益部分仍然歸原集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民所有。

3．3合理調(diào)整利益分配格局政府是土地市場(chǎng)的管理者和服務(wù)者，若由其完全占有土地增值收益，成為土地征收的最大受益者，必將侵害農(nóng)民的權(quán)益，混淆角色定位，造成土地市場(chǎng)秩序的混亂［10］。實(shí)踐中，由土地征收所引發(fā)的糾紛屢有發(fā)生以及地方政府的土地出讓金收入越來(lái)越高已經(jīng)充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。同時(shí)，也要考慮到土地價(jià)值的攀升往往得益于政府對(duì)配套設(shè)施的完善以及在行政管理中付出的成本，按照受益原則和成本補(bǔ)償原則，政府應(yīng)當(dāng)參與流轉(zhuǎn)收益分配。建議政府恢復(fù)土地市場(chǎng)管理者、服務(wù)者的角色，按照“初次分配基于產(chǎn)權(quán)、二次分配基于稅制”的原則，通過(guò)土地交易稅、土地使用稅、契稅等間接方式參與分配，使農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織直接獲得大部分的產(chǎn)權(quán)收益。這一建議主要針對(duì)集體土地市場(chǎng)化征收方式下的利益分配。而在農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織間的分配中，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，由農(nóng)民分得土地收益的絕大部分?？紤]到雖然集體經(jīng)濟(jì)組織的公益性角色大大退化，但仍部分承擔(dān)了維護(hù)農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)、吸納農(nóng)民就業(yè)的職能，因此也應(yīng)當(dāng)獲得一定數(shù)額的分配，但其份額應(yīng)減少，并且其所獲份額以實(shí)物資產(chǎn)為宜。