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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地管理；問題；措施

中圖分類號：F321.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1674-0432（2012）-04-0041-1

近兩年來，由于農(nóng)村經(jīng)濟條件的提高，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和耕地保護的矛盾趨于尖銳，有的在基本農(nóng)田上取土挖建魚塘，有的在可耕地建房，有的在基本農(nóng)田里建窯廠，造成耕地面積大幅減少，耕地質(zhì)量降低，群眾意見較大，反應(yīng)強烈，導(dǎo)致群眾上訪事件增多。農(nóng)村土地管理關(guān)系到糧食種植面積和社會的穩(wěn)定，因此，加強對農(nóng)村土地的管理具有重大的現(xiàn)實意義。

1 產(chǎn)生農(nóng)村土地使用混亂的原因和存在的問題

1.1 村莊缺少合理的規(guī)劃設(shè)計

由于建房時沒有統(tǒng)一規(guī)劃，造成村莊建設(shè)畸形發(fā)展。部分農(nóng)民在建房時只考慮選地勢平坦，交通方便的好地段，沒有考慮到對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，許多的建房開始向村外的基本農(nóng)田擴展。大量基本農(nóng)田不僅逐漸被吞占，而且也給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來了極大的不方便。遷至新居后，村中老房漸漸閑置，逐步形成一種村外新房環(huán)繞，村內(nèi)老房無人居住的“空心村”局面。

1.3 土地管理體制的弊端

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地違法案件缺乏有效制約。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)代法，以發(fā)展地方經(jīng)濟為名，“敢闖敢冒”，私下開口子，亂占耕地。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理業(yè)務(wù)人員從事業(yè)務(wù)工作的時間得不到有效保證，常常被繁雜的工作所沖擊，他們每年從事業(yè)務(wù)工作的時間能保證到二分之一就算不錯，有的連三分之一也不能保證。三是土地管理人員調(diào)整頻繁，直接影響土地管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。

1.4 農(nóng)民對土地的依賴開始減弱

近幾年，由于市場經(jīng)濟和都市文化的發(fā)展，改變了農(nóng)民的消費結(jié)構(gòu)和追求的目標(biāo)，僅僅來自于土地的收入已經(jīng)不能滿足他們?nèi)找嬖鲩L的消費需求；另一方面，隨著城市化的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)也為農(nóng)民源源不斷地提供了很多的非農(nóng)就業(yè)機會。這樣，由于農(nóng)民內(nèi)部推力和外部拉力的存在，改變了農(nóng)民特別是青年農(nóng)民和土地相依為命的依附關(guān)系，形成了當(dāng)前農(nóng)民土地意識普遍淡弱的歷史趨勢。

2 加強農(nóng)村土地管理的意見和措施

2.1 要進一步增強規(guī)劃意識

調(diào)整優(yōu)化農(nóng)村土地利用格局，通過農(nóng)村土地整治，合理安排農(nóng)村居民點、公益事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地，調(diào)整撤并空心村、城邊村等。

首先，要進一步加強土地管理法律法規(guī)宣傳力度。利用“農(nóng)閑”、“逢集趕會”和4·22地球日的時機，通過發(fā)放宣傳單、張貼公告、設(shè)立咨詢臺、懸掛宣傳標(biāo)語、派宣傳車巡回廣播等形式宣傳土地法律、法規(guī)，送法到田間地頭。其次，要借這次土地利用總體規(guī)劃修編的機會，切實把鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃做好。村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)以舊村改造為主。

2.2 明確職責(zé)，切實加大對違法占用基本農(nóng)田的處罰力度

土地管理部門要嚴(yán)格把好土地審批關(guān)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理人員垂直管理，加強土地管理監(jiān)察力度，運用司法程序，堅決制止亂占基本農(nóng)田，違法私自建房。對于一些村、鎮(zhèn)干部，以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和改善村民居住條件為名，亂占濫用土地，要給予曝光。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所、監(jiān)察隊要經(jīng)常進行巡回檢查和用地跟蹤監(jiān)察，狠抓違法批地賣地、未批先用或少批多用、未經(jīng)批準(zhǔn)亂分宅基地和超標(biāo)準(zhǔn)分宅基地等違法行為，做到依法行政，違法必究，執(zhí)法必嚴(yán)，決不能以罰代管，觸犯《刑法》的，嚴(yán)格依法追究刑事責(zé)任。

2.3 實行基本農(nóng)田保護責(zé)任制

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政首長是土地管理工作的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為直接責(zé)任人，要認真落實工作責(zé)任制，做到領(lǐng)導(dǎo)、措施和投入“三到位”。要把治理粘土磚瓦窯廠、保護基本農(nóng)田和違法用地作為考核各級領(lǐng)導(dǎo)干部的一項重要內(nèi)容，對土地管理工作做出突出成績的給予表揚或獎勵；對保護不力，考核不合格的，給予通報批評，并限期整改，對任期內(nèi)不完成土地保護責(zé)任制的，要追究主要領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。

2.4 加強農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的管理

一是實施宏觀調(diào)控，強化監(jiān)督管理。嚴(yán)格土地流轉(zhuǎn)市場的產(chǎn)權(quán)管理，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)要實行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的價格管理，完善土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅收體系；進行土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的金融調(diào)控；嚴(yán)格土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)管理。二是加快法制建設(shè)，提供制度保障。明晰集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定；清除集體土地產(chǎn)權(quán)的法律歧視；強化土地承包經(jīng)營的物權(quán)保護；放寬土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制；完善建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)容。

參考文獻

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一、指導(dǎo)思想

以《土地法》及省市縣有關(guān)文件及會議精神為指導(dǎo)，堅持因地制宜，科學(xué)規(guī)劃、宣傳開路、狠抓源頭治理、嚴(yán)懲違法用地行為，切實解決建設(shè)占地和保護耕地的矛盾，切實做到節(jié)約和合理利用每一寸土地，確?；巨r(nóng)田保護目標(biāo)和土地管理規(guī)范化目標(biāo)的全面實現(xiàn)。

二、目標(biāo)任務(wù)

1、規(guī)劃期間，各村要加強對基本農(nóng)田保護區(qū)耕地的管理，嚴(yán)格按照“基本農(nóng)田保護條例”第十一條、第十七務(wù)和第十八條之規(guī)定，做到“任何單位和個人不得破壞或擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)的保護標(biāo)志；“禁止任何單位和個人在基本農(nóng)田區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、控沙、采石、采礦，取土，堆放固體廢棄物或進行其它破壞基本農(nóng)田活動；“禁止任何單位和個人占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和控塘養(yǎng)魚”；“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農(nóng)田，以確保規(guī)劃期內(nèi)基本農(nóng)田面積不得減少，質(zhì)量不下降”。如違反條例規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，將依法追究刑事責(zé)任。

2、對確須占用基本農(nóng)田保護區(qū)耕地進行建設(shè)的單位和個人，必須按有關(guān)法律規(guī)定程序報批后，方可使用。違者必須作違法用地處理。構(gòu)成犯罪的將依法追究刑事責(zé)任。

3、農(nóng)民建房必須符合建房條件，符合村莊布點規(guī)劃，符合建設(shè)用地類型。鼓勵老村莊改造和利用非耕地建房。堅持建前先申報，持證再動工，建后再發(fā)證。違者將作為違法用地處理。

三、方法措施

（一）狠抓土地清理，嚴(yán)懲違法用地。

1、對符合建房條件，符合規(guī)劃，利用非耕地建房的，未批先建的不享受優(yōu)惠政策，由國土中心所對照“收費許可證”標(biāo)準(zhǔn)，收取費用后，補辦發(fā)證手續(xù)。

2、對符合建房條件，符合規(guī)劃，利用耕地建房的，實行拆除或進行土地置換。

3、對符合建房條件，不符合規(guī)劃（如道路控控制區(qū)，高壓線控制區(qū)）或有安全隱患的，無論占用何種土地，一律予以拆除。

4、對不符合建房條件，符合規(guī)劃，利用耕地的一律予以拆除。

5、對不符合建房條件，不符合規(guī)劃的，無論利用何種土地，一律拆除。

6、對非法轉(zhuǎn)讓土地建房的，一律實行拆除。

各村要先行做好調(diào)查摸底和宣傳解釋工作，鄉(xiāng)成立土地管理領(lǐng)導(dǎo)小組將于4月中上旬組織力量集中開展土地管理專項清理。

（二）強化國事意識，營造宣傳氛圍。各村要書寫2-3幅固定宣傳標(biāo)語，要見逢插針，利用一切可以利用的時機和條件，多層次多渠道全方位廣泛宣傳建住宅要批準(zhǔn)，建成要發(fā)證。并利用大小會議以及對違法用地案件處理的典型事例進行宣傳，做到土地管理警鐘長鳴，家喻戶曉，人人明白，深入人心，努力營造節(jié)約和合理利用每寸土地的濃厚氛圍，形成齊抓共管的良好局面。

（三）擺上突出位置，加強組織領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)成立以鄉(xiāng)長為組長，分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長，并抽調(diào)國土中心所、派出所、農(nóng)技站、司法所、綜治辦相關(guān)單位成員為成員的“土地管理常抓組”，實行鄉(xiāng)長負責(zé)制和“常抓組”集體負責(zé)制。各村按照屬地管理原則，明確由書記作為第一責(zé)任人，聘請的土地執(zhí)法監(jiān)察員要切實履行職責(zé)，要負責(zé)上級下達，經(jīng)辦好具體業(yè)務(wù)。以此確保土地管理工作常抓不懈，不斷層，不斷擋，能及時服務(wù)和處理到位。

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一、提高土地資源集約化利用水平的對策措施

充分挖掘土地資源潛力的可行方法就是“零土地技改”和“無土地招商”，這種方法很多縣市都在積極推行并已取得了很好的效果。借鑒各地實踐情況的成功經(jīng)驗，進一步提高土地資源集約化利用水平的措施主要有：

1.1加大對閑置低效利用土地的清理力度

進一步加大對儲備未供土地、低效利用土地和閑置土地的清理力度，排查實際情況，建立詳細的記錄檔案，并根據(jù)實際情況依法處置開發(fā)利用，從而節(jié)約大量土地資源，使其發(fā)最大的效益。全面清理閑置低效利用土地情況。對依法應(yīng)當(dāng)無償收回、閑置滿2年的土地，堅決進行無償收回；不符合法定收回條件的，采取改變用途、等價置換、臨時使用拍入政府儲備等途徑及時處理。嚴(yán)格按照法律規(guī)定征收土地閑置滿1年不滿2年的土地閑置費。對閑置房地產(chǎn)用地特別是超過2年的，嚴(yán)格按照國土資源部出臺的管理辦法征繳增值地價。

1.2實行優(yōu)先使用儲備土地戰(zhàn)略

在各類項目用地、建設(shè)用地選址時，國土、招商、規(guī)劃等部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）引導(dǎo)項目優(yōu)先使用閑置土地、低效利用土地和儲備未供土地。提高儲備土地的供地率，加快批而廢棄、未供、閑置土地的盤活工作。對當(dāng)年儲備土地的供地率必須達到80%以上，往年儲備土地的供地率要達到50%以上。依法進行處罰因項目投資不到位造成耕地撂荒的、土地閑置，堅決收回其土地使用權(quán)。

1.3加大閑置土地挖潛力度

提高土地利用率，利用遷村并點、建設(shè)農(nóng)村住宅集聚區(qū)和舊城改造等形式，推進城鎮(zhèn)一體化建設(shè)進程。對供而未用、用而不足的土地應(yīng)努力盤活，對閑置企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)舊址，撤并學(xué)校的存量閑置土地進行復(fù)墾挖潛，盤活閑置土地，為一般項目落地提供保障。加速舊城改造步伐、推進“城中村”建設(shè)，為新項目建設(shè)提供了用地空間。

1.4加強土地管理，優(yōu)化供地結(jié)構(gòu)

對生態(tài)環(huán)保、符合國家產(chǎn)業(yè)政策且投入產(chǎn)出率高的節(jié)能型項目，以及拆遷安置和農(nóng)民小區(qū)、重點急需項目，優(yōu)先供地；原則上不單獨對投資額小于300萬元的工業(yè)項目供地，生產(chǎn)經(jīng)營場所的獲得采取租賃標(biāo)準(zhǔn)廠房或租賃土地使用權(quán)的形式。強化用地審核監(jiān)管，項目的落戶、竣工、驗收，實行全過程管理，新建用地的項目必須充分消化企業(yè)現(xiàn)有閑置土地，在項目立項審批、核準(zhǔn)、備案時，把企業(yè)現(xiàn)有閑置土地面積一并核算為用地規(guī)模，堅決核減投資強度與容積率達不到要求的供地面積。

1.5完善并嚴(yán)格執(zhí)行土地使用制度

首先，改革土地的供給與出讓方式，在土地使用制度方面應(yīng)引入市場機制。進行集約經(jīng)營，將以供給決定需求的方式替代以需求決定供給的方式。轉(zhuǎn)變土地利用方式，提高土地的利用效率和價值，避免工業(yè)用地的低成本無序擴張。制定嚴(yán)格的土地儲備制度來完善土地使用制度，這個制度是政府調(diào)控土地市場的又一有效方式。城市土地的利用要同時考慮社會效益和經(jīng)濟效益，政府應(yīng)該對土地市場進行適當(dāng)?shù)墓苤?，來保證經(jīng)濟效益與社會效益同時實現(xiàn)，土地儲備是管制土地市場與政府調(diào)控的有效手段。作為盤活城鎮(zhèn)內(nèi)部存量土地和置換城鎮(zhèn)內(nèi)部低度利用的土地、增加城市建設(shè)用地的有效途徑的統(tǒng)一土地收購儲備制度，也能夠規(guī)范土地市場、解決土地?zé)o償使用制度下產(chǎn)生的諸多歷史遺留問題。

1.6整合用地，挖掘潛力

集中開發(fā)研究、中試、推廣、生產(chǎn)區(qū)域，整合現(xiàn)有土地。制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。選擇最有利的產(chǎn)業(yè)發(fā)展集群模式，降低生產(chǎn)成本，實現(xiàn)低投入、高產(chǎn)出。挖掘現(xiàn)有存量建設(shè)用地潛力，提高土地利用率。借鑒國內(nèi)其他園區(qū)的經(jīng)驗，引進區(qū)片容積率控制的概念，即對開發(fā)區(qū)確定一個合理的容積率，一部分企業(yè)用地可超過區(qū)片容積率，另一部分企業(yè)用地可根據(jù)實際需要小于區(qū)片容積率，只要整個區(qū)片實際建筑容積率不超過規(guī)劃容積率即可，這樣可滿足不同用地者的需求，促使土地集約利用。

1.7多維發(fā)展，拓展空間

土地集約利用應(yīng)該放眼未來，而不是一味地追求地面上的建筑高度，通過科技技術(shù)向地下要空間。借鑒其他立體開發(fā)模式。如在一幢多層建筑中安置幾個或幾十個工廠或車間，即將平面方向上布置的廠房，在垂直方向上重疊起來，形成工業(yè)大廈或工業(yè)綜合體。高新區(qū)基本上是科技含量高、附加值高的工業(yè)企業(yè)，適宜于布置立體化標(biāo)準(zhǔn)工廠。另一方面，向地下空間拓展，認真借鑒世界各國開發(fā)利用城市地下空間的成功經(jīng)驗。

1.8確定合理的土地利用規(guī)模

嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)的土地利用規(guī)模，準(zhǔn)確定位城鎮(zhèn)的發(fā)展方向。根據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、特點諸要素，制定科學(xué)的人口發(fā)展政策，確定城鎮(zhèn)準(zhǔn)確的發(fā)展定位。綜合考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的用地、人口聚集所需的用地、城鎮(zhèn)公用基礎(chǔ)設(shè)施所需的建設(shè)用地，從而確定合理的城鎮(zhèn)的土地利用規(guī)模。對項目用地進行科學(xué)規(guī)劃，切實控制建設(shè)項目的用地數(shù)量。在對建設(shè)項目的用地進行規(guī)劃過程中，不僅應(yīng)該考慮建設(shè)項目的實際需要，還應(yīng)該注重節(jié)約土地資源。確定合理的建設(shè)用地的規(guī)模，設(shè)計過程中切勿一味追求大規(guī)模、高品位，應(yīng)該講究經(jīng)濟買惠、節(jié)約用地、切買可行的原則。

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關(guān)鍵詞：土地管理；存在的問題；解決方法

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場是實現(xiàn)土地優(yōu)化配置的基本形式。因而，盡快形成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場和完善對這一市場的宏觀管理，是當(dāng)前土地使用制度深化改革的重點。在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場形成過程中，首先，應(yīng)當(dāng)規(guī)范政府行政劃撥和競價出讓土地使用權(quán)的范圍和行為。具體講，國家征用出讓土地的權(quán)力和范圍應(yīng)當(dāng)限定在公共用地（非競爭性和非贏利性用地）和公共政策產(chǎn)業(yè)政策重點扶持的建設(shè)項目用地（如國家重點基本建設(shè)工程、城鎮(zhèn)建設(shè)、水利建設(shè)等）的范圍之內(nèi)。一般企業(yè)和個人用地從土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場中取得，而不再繼續(xù)享受征地劃撥地的優(yōu)厚待遇。其次，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定，凡已按公共用地征用或因某種公共政策而征用的土地，或因使用到期、違章用地而收歸政府的土地，一旦結(jié)束使用，應(yīng)盡量采取競爭方式公開出讓。其三，某些企業(yè)或個人確實需要使用農(nóng)村集體土地時，因涉及土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移問題，目前可暫采用先由國家征用，再由政府按市場價格出讓的辦法辦理。

農(nóng)村集體土地使用制度改革以后，普遍實行了，對恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)揮了重要作用。但也出現(xiàn)了許多矛盾。如按人平均分配而出現(xiàn)的小塊地塊、“綹綹田”，影響了耕作效率的提高；政策規(guī)定土地承包15年或者多少年不變，實際上都在變，因而，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定感；誰是集體土地所有權(quán)的真正代表，誰也不知道，等等。這些問題不解決，必然影響農(nóng)民生產(chǎn)積極性，土地浪費、破壞現(xiàn)象將制止不住，所以，深化改革，勢在必行。

一、不允許基層干部隨意調(diào)整農(nóng)民土地使用權(quán)，堅持中央規(guī)定的15年不變的政策。中央雖有15年不變的政策規(guī)定，然而，大多數(shù)地方?jīng)]有或不完全執(zhí)行，其借口是人口增加了，要吃飯，沒有地不行。這樣做的結(jié)果，既不利于計劃生育工作，又影響農(nóng)民向土地進行長遠性質(zhì)的投入，對中央政策作用的發(fā)揮起了反作用，這仍然是目前導(dǎo)致土地使用權(quán)的不穩(wěn)定的主要因素。

二、對非農(nóng)業(yè)征地進行限制。強制性征地的范圍應(yīng)限制在非商業(yè)性的公共事業(yè)，如國家基本建設(shè)工程項目用地、學(xué)校、醫(yī)院、行政管理機構(gòu)等用地。目前隨意征用耕地的現(xiàn)象隨處可見，其原因，一是現(xiàn)有法律不完備，二是即使這不完備的法律也不能完全被執(zhí)行。解決這些問題的最有效的辦法，就是完善有關(guān)法律、法規(guī)和政策，增加土地使用者的權(quán)力。

三、明確集體土地所有權(quán)法人代表。我國現(xiàn)有土地制度是公有制，土地w“國家所有和集體所有”，但在法律上土地所有權(quán)的“主人”不明確，實際上是“各級政府管理，少數(shù)單位與個人支配”。名義上，國家和勞動者集體擁有土地所有權(quán)，但把握這種權(quán)力的是各級政府。真正的主人是那些實際有權(quán)或盲目用權(quán)支配土地使用權(quán)的人和單位。在約束機制不力的情況下，加上受巨大利益的驅(qū)使，導(dǎo)致了包括房地產(chǎn)熱在內(nèi)的的現(xiàn)象大量出現(xiàn)。

四、明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)權(quán)能界定范圍。所謂所有權(quán)，是指所有制形式在法律上的表現(xiàn)。因此，集體土地所有制在法律上表現(xiàn)為集體土地所有權(quán)。根據(jù)《民法通則》第七十一條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指財產(chǎn)所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！蹦敲?，集體土地所有者對其財產(chǎn)――土地是否也享有占有、使用、收益和處分的權(quán)力呢？現(xiàn)行的有關(guān)法規(guī)、法律中還沒有這方面的具體規(guī)定，因此，實際中難免出現(xiàn)許多對農(nóng)村集體土地開發(fā)、利用、經(jīng)營、管理以至使用權(quán)轉(zhuǎn)移等方面的不規(guī)范行為和違法行為?！肮芎?、用好土地”不要把它看作只是政府土地管理部門的事情，應(yīng)當(dāng)被看作是農(nóng)民自己的事情。僅僅依靠政府管理不過來，要靠廣大的農(nóng)民群眾共同來管，使“管好、用好”土地變成群眾共同行動，才能管得住、管得好。這就要求給農(nóng)民一些本來屬于農(nóng)民的權(quán)力，明確集體土地所有權(quán)法人代表并真正行使土地所有者對其財產(chǎn)―――土地應(yīng)享有的一切權(quán)力。

五、最后一個關(guān)于農(nóng)村土地使用權(quán)市場問題，這也是一個熱點問題。主要集中在規(guī)模經(jīng)營上。從發(fā)展的眼光看，一切稀缺資源優(yōu)化配置的必由之路是流動或轉(zhuǎn)讓。土地制度建設(shè)任務(wù)之一，就是促進土地流轉(zhuǎn)市場的形成，擴大農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

土地不僅是資源，而且是重要的資產(chǎn)。加強土地資產(chǎn)也是土地制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一。建議從下列方面實施深化改革：

1.嚴(yán)格控制耕地的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。要正確處理經(jīng)濟發(fā)展與保護耕地的關(guān)系，堅持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，合理配置土地資源，政府首先應(yīng)制定宏觀土地管理計劃和切實可行的年度土地利用計劃（指用于建設(shè)的耕地計劃），在執(zhí)行中不得突破；同時要增強計劃的透明度。

2.政府壟斷一級土地市場。國有土地屬全民所有并由政府全權(quán)代表。因此，土地使用權(quán)出讓由政府審批，土地部門辦理手續(xù)，其它任何部門和單位無權(quán)行使土地出讓權(quán)。但是，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是十分復(fù)雜的工作，應(yīng)當(dāng)聽取其它有關(guān)部門的建議。

3.建立健全建設(shè)用地的監(jiān)督與約束機制。不受約束的權(quán)力容易產(chǎn)生腐敗。監(jiān)督與約束機制包括：對政府建設(shè)用地計劃制定與建設(shè)用地審批的監(jiān)督與約束，可以通過“人大”的職能來實現(xiàn)；涉及土地管理方面政府相關(guān)部門之間的相互監(jiān)督與約束，以使行政各部門的行為符合政府決策下實施的規(guī)范；政府土地管理部門對社會其它成員建設(shè)用地的監(jiān)督與約束。

4.政府在出讓土地使用權(quán)時，應(yīng)根據(jù)土地使用權(quán)出讓的最高法定年限及其性質(zhì)、規(guī)模、資金到位情況，取一個合理的出讓年限。也不能先將土地出讓，再讓中間商慢慢的“招商引資”，替政府行使土地讓渡權(quán)。因為出讓土地是為了以此進行產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和促進經(jīng)濟發(fā)展，而不是為了出讓而出讓。

篇5

關(guān)鍵詞：土地管理；測繪技術(shù)；應(yīng)用探討

中圖分類號：F301文獻標(biāo)識碼： A

引言

測繪技術(shù)不斷發(fā)展，地理信息技術(shù)、遙感技術(shù)、全球定位技術(shù)以及3S技術(shù)等新測繪技術(shù)的出現(xiàn)，土地管理工作得到了良好的技術(shù)支持，為優(yōu)化管理工作，提高工作效率，提高管理質(zhì)量提供了技術(shù)保障。

一、現(xiàn)代測繪技術(shù)的發(fā)展

現(xiàn)代測繪技術(shù)進入了一個高速發(fā)展的時期，以地理信息技術(shù)、遙感技術(shù)、全球定位技術(shù)以及3S技術(shù)為代表的新測繪技術(shù)不斷涌現(xiàn)，在土地資源調(diào)查、土地信息更新、土地資源保護等方面做出了巨大貢獻，推動了土地管理工作不斷完善和發(fā)展。

二、測繪技術(shù)在土地管理中的優(yōu)勢

測繪技術(shù)是很多知識的綜合體，集多門學(xué)科的優(yōu)點于一身。在土地管理中存在著缺乏規(guī)范管理、合理決策等問題，現(xiàn)代化的測繪技術(shù)可以在土地管理中創(chuàng)建決策體制，實行規(guī)范化管理。土地管理中測繪技術(shù)的應(yīng)用，首先要分辨清測繪技術(shù)和土地管理工作的關(guān)系，測繪技術(shù)是服務(wù)于土地管理工作的，為土地管理工作提供技術(shù)保障，因此，我們要將測繪技術(shù)和土地管理工作有機結(jié)合，構(gòu)建規(guī)范管理體系，科學(xué)管理土地資源，認真做好土地開發(fā)規(guī)劃、土地稅收征集、土地使用信息匯總等工作。

三、土地管理采用測繪新技術(shù)必要性分析

測繪技術(shù)在土地管理中的應(yīng)用時為了更好的輔助土地管理工作，獲得更加全面準(zhǔn)確的土地信息，例如：已經(jīng)使用的土地面積，未開發(fā)的土地面積；地籍管理中的地形圖紙繪制、信息系統(tǒng)建立等等。得到測繪技術(shù)的支持，土地管理可以制作更具有時效性的土地使用動態(tài)圖。我國是一個人口大國，面臨著十分嚴(yán)重的人地矛盾，保護耕地、科學(xué)合理規(guī)劃建設(shè)用地、合理搭配土地資源很有必要。我國經(jīng)濟發(fā)展中，對土地的使用管理出現(xiàn)了許多問題，為了保證可持續(xù)發(fā)展，需要使用測繪技術(shù)搜集更多的信息資源，保證信息的準(zhǔn)確性和時效性，制定全面的土地管理使用計劃。

四、運用現(xiàn)代測繪手段增強土地管理能力

現(xiàn)代化的測繪技術(shù)就是以GIS、RS、GPS為代表的測繪技術(shù)和測繪成果。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，我們已經(jīng)進入了信息化的時代，與此同時土地管理也進入了數(shù)字化的時代，完善土地資源空間基礎(chǔ)構(gòu)架、建立土地資源利用信息系統(tǒng)、地籍信息系統(tǒng)在內(nèi)的國土資源信息系統(tǒng)，并且與其他專業(yè)進行資源共享共同促進國民經(jīng)濟的發(fā)展，而測繪工作則是確保所有的這些信息系統(tǒng)能夠有效建立起來的可靠保證和重要基礎(chǔ)。現(xiàn)代化信息技術(shù)在測繪工作中的應(yīng)用為國土資源信息獲取、處理以及分析提供了可靠的技術(shù)保證。同時，也為土地資源的管理、決策以及開發(fā)利用方面提供更加科學(xué)、合理的服務(wù)?？傊?，利用現(xiàn)代化測繪技術(shù)手段，建立土地資源信息系統(tǒng)，實現(xiàn)測繪產(chǎn)品信息化以及測繪服務(wù)信息化，在促進土地資源開發(fā)和管理利用的同時也使測繪工作的基礎(chǔ)性、前期性、公益得到了充分發(fā)揮。

1、全球定位系統(tǒng)（GPS）

全球定位系統(tǒng)（GPS）是土地測繪技術(shù)信息化發(fā)展過程中的新技術(shù)，其特點是以最快的速度確定各測量點的物理坐標(biāo)，改善測繪精度。由于GPS采用靜態(tài)工作模式完成測量等操作，因此，不需要點與點間的通視條件就可以完成高精度的測量工作。如果采用GPS-RTK技術(shù)，不僅能夠及時掌握定位結(jié)果，還能夠獲得厘米級的測繪精度。目前，GPS-RTK技術(shù)主要應(yīng)用在工程放樣、地形測圖、地籍測量等多個領(lǐng)域，以成為獲取土地空間數(shù)據(jù)的重要手段。尤其是在大比例尺的土地開發(fā)管理工作中，運用GPS技術(shù)可以實時獲得地物信息與地界或權(quán)界等信息的準(zhǔn)確定位與數(shù)據(jù)采集工作。由于GPS測量結(jié)果是三維地理數(shù)據(jù)，經(jīng)坐標(biāo)變換和數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換后即可很容易的實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享與地理信息的無縫結(jié)合，避免了傳統(tǒng)測繪方法在多次清繪、轉(zhuǎn)繪中帶來的誤差。

2、遙感技術(shù)（RS）

遙感技術(shù)（RS）包括傳感器技術(shù)，信息傳輸技術(shù)，信息的處理、提取和應(yīng)用技術(shù)，目標(biāo)信息特征的分析與測量技術(shù)等內(nèi)容。它具有全天候、信息豐富、信息獲取速度快、多光譜特征等優(yōu)勢。其30 m-0.61 m范圍內(nèi)的測繪數(shù)據(jù)均可在各項土地開發(fā)管理工作中發(fā)揮有效作用。隨著遙感技術(shù)分辨率的不斷提高，已廣泛應(yīng)用于土地資源調(diào)查、土地利用動態(tài)監(jiān)測和規(guī)劃管理、居民住房產(chǎn)權(quán)調(diào)查等工作中。

3、地理信息系統(tǒng)（GIS）

地理信息系統(tǒng)（GIS）是在計算機技術(shù)支持下，將各種地理信息按照空間分布順序，輸入、存儲、檢索、更新、圖形編輯、數(shù)據(jù)庫管理、輸出和數(shù)據(jù)綜合分析的計算機技術(shù)系統(tǒng)。最初主要用于建立與土地管理、土地開發(fā)規(guī)劃有關(guān)的土地信息系統(tǒng)（LIS）。因而形成了以地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)的土地開發(fā)管理信息系統(tǒng)模式。在地理信息系統(tǒng)平臺上構(gòu)建的土地開發(fā)管理系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)土地調(diào)查、登記、統(tǒng)計、評價、地籍管理等各項工作，為土地法律咨詢提供資料參考。利用GIS技術(shù)建立的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，可將空間圖形數(shù)據(jù)與屬性數(shù)據(jù)完整地結(jié)合，從而實現(xiàn)圖形與數(shù)據(jù)的一體化和數(shù)據(jù)的分析、管理與輸出操作等。

4、3S技術(shù)

3S技術(shù)的有效結(jié)合，是未來土地開發(fā)管理發(fā)展的主要趨勢，也是最為核心的部分。目前，3S技術(shù)主要是以GPS為數(shù)據(jù)源，由野外調(diào)繪得到的遙感影像為參照，利用GIS平臺在計算機中直接繪出圖形，然后對各地狀況進行標(biāo)注，從而直接完成土地資源的調(diào)查任務(wù)。另外，也可以將遙感資料通過數(shù)字化軟件處理或直接在GIS中數(shù)字化處理后導(dǎo)入到數(shù)據(jù)庫。通過發(fā)揮GPS、RS、GIS的各自優(yōu)勢，快速準(zhǔn)確地獲得土地變化信息和高質(zhì)量的空間數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)，最終構(gòu)成完整的、實時的、系統(tǒng)的、動態(tài)的土地測繪信息集成系統(tǒng)，保證土地開發(fā)管理所使用數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。3S技術(shù)的結(jié)合使用，不僅可以顯著的提高工作效率，還可以節(jié)省人力、物力、財力等資源，促進國土資源開發(fā)管理的信息化、規(guī)范化、統(tǒng)一化。

五、基于土地管理的測繪信息管理服務(wù)系統(tǒng)的發(fā)展前景

構(gòu)建基于土地管理的測繪信息管理服務(wù)系統(tǒng)具有重要意義，將城市土地管理工作提上一個新臺階，促進測繪事業(yè)的進一步發(fā)展。

1、為土地管理提供全過程的優(yōu)質(zhì)服務(wù)?；谕恋毓芾淼臏y繪信息系統(tǒng)的建立，將為建設(shè)用地的征用，預(yù)審，供地，確權(quán)，建設(shè)用地批準(zhǔn)下達等辦理階段的定位，定量和可視化分析提供準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料和高效的指標(biāo)核算工具，有助于動態(tài)把握對土地實施管理的全過程，提高了土地審批與監(jiān)督管理的科學(xué)水平和工作效率。

2、鞏固技術(shù)優(yōu)勢，拓展城市測繪業(yè)務(wù)?；谕恋毓芾淼臏y繪信息系統(tǒng)的建立，為土地管理類提供全面技術(shù)支持的同時，也豐富了測繪成果的表現(xiàn)形式和技術(shù)含量，在基礎(chǔ)土建基礎(chǔ)上，可以進一步提供定位分析、定量分析、可視化分析的成果，有助于提高測繪工作的社會地位，變政策優(yōu)勢為技術(shù)優(yōu)勢和經(jīng)濟優(yōu)勢。

3、促進數(shù)字化測繪向信息化測繪體系的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過建國五十多年的快速發(fā)展，城市測繪行業(yè)已經(jīng)在數(shù)據(jù)采集、輔助成圖、數(shù)據(jù)建庫等方面發(fā)生了質(zhì)的飛躍，實現(xiàn)了測繪行業(yè)從傳統(tǒng)的手工作業(yè)到現(xiàn)代化作業(yè)方式的轉(zhuǎn)變，數(shù)字化測繪技術(shù)體系已基本形成?；谕恋毓芾淼臏y繪信息管理系統(tǒng)的建立，有利于豐富測繪成果內(nèi)容與表現(xiàn)形式，促進信息化測繪體系的形成。

結(jié)束語

測繪技術(shù)的發(fā)展在土地管理中發(fā)揮著重要作用，彌補了傳統(tǒng)土地管理技術(shù)中的缺陷，提高了管理的效率，提高了管理的準(zhǔn)確性，在我國實行科學(xué)土地管理、土地資源科學(xué)規(guī)劃、提高土地管理水平發(fā)揮了重要作用。加強測繪技術(shù)的應(yīng)用，為土地可持續(xù)利用提供強大的技術(shù)支持。

參考文獻

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[3]付海民.測繪技術(shù)在土地資源管理中的應(yīng)用[J].科技傳播.2013（11）

篇6

今天的全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)場會是區(qū)委、區(qū)政府經(jīng)過研究后決定召開的一次重要的會議。會前，區(qū)府辦、農(nóng)業(yè)局、蓮花鎮(zhèn)對現(xiàn)場和會議的組織作了認真準(zhǔn)備和安排。應(yīng)該說組織得不錯，內(nèi)容豐富，現(xiàn)場有示范，經(jīng)驗可學(xué)習(xí)。蓮花鎮(zhèn)、橫路鄉(xiāng)兩個發(fā)言材料都很有特點，請大家相互借鑒、相互學(xué)習(xí)。蔡區(qū)長作了十分重要的講話，闡述了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作重要意義，明確了下一步工作的任務(wù)和要求。蔡區(qū)長的講話立意高，政策性、操作性強，具有很強的針對性和指導(dǎo)性，請各位一定要認真學(xué)習(xí)，因地制宜、扎扎實實地貫徹落實。

近年來，我區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作雖然取得了一定的成效，但還處于剛剛起步、破題階段,與湖州、紹興、義烏等地相比還有一定的差距。為認真貫徹蔡區(qū)長的講話精神，全面推進我區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作，我再強調(diào)幾點。

1、加強組織領(lǐng)導(dǎo)、廣泛宣傳引導(dǎo)。

區(qū)里成立土地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）也要抓緊成立組織。要抽調(diào)農(nóng)業(yè)、土地、司法等部門的人員，成立一個法律政策指導(dǎo)組，為開展土地流轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村提供具體指導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和政策，借鑒蓮花、橫路試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)驗，結(jié)合本地實際，提出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范管理工作實施方案，方案要求在1月15日前報區(qū)政府辦公室。同時各級要相關(guān)召開會議，介紹經(jīng)驗，給群眾算賬、講道理、講法律、講政策、講好處，充分征求群眾意見，做好群眾思想工作。

2、把握流轉(zhuǎn)原則、規(guī)范流轉(zhuǎn)手續(xù)。

土地流轉(zhuǎn)，政策性強、涉及面廣，在推進過程中必須注意把握好原則。要以法律政策為依據(jù)，這是最根本的原則。一定要認真學(xué)習(xí)法律、研究政策，鼓勵有條件的鄉(xiāng)村在法律、政策的框架下，在體制機制方面大膽探索；要以群眾自愿為基礎(chǔ)。群眾是土地流轉(zhuǎn)的主體，做好群眾工作是推進土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，不能搞一刀切、搞強迫命令。要讓群眾明白，土地流轉(zhuǎn)，僅僅是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。從我們現(xiàn)在了解的情況看，個別農(nóng)戶之間小規(guī)模流轉(zhuǎn)的也不少，這說明群眾有這個意向，但是這種流轉(zhuǎn)沒有規(guī)范手續(xù)，容易引發(fā)矛盾和糾紛，而且土地的效益也沒有明顯增加，要在群眾自愿基礎(chǔ)上，重點推進土地向種植大戶、向有實力的農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社流轉(zhuǎn)。要以增產(chǎn)增效為目的。土地流轉(zhuǎn)不是簡單的換人種地，一定要與新農(nóng)村建設(shè)、與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、與加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、與全民創(chuàng)業(yè)緊密結(jié)合起來。首先是土地流轉(zhuǎn)后，土地怎么辦？重點要向農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社，向種養(yǎng)大戶集中，才能最大程度實現(xiàn)增產(chǎn)增效。二是土地流轉(zhuǎn)后，人怎么辦？要流向城鎮(zhèn)，流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)全民創(chuàng)業(yè)，多渠道就業(yè)。這兩個問題解決了，土地流轉(zhuǎn)就是成功的。

在土地流轉(zhuǎn)中，我們還有很多需要規(guī)范完善的地方。要規(guī)范流轉(zhuǎn)的主體，要把專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、種養(yǎng)大戶等受讓方，作為重點進行規(guī)范。還要規(guī)范流轉(zhuǎn)的合同，要在雙方自愿的前提下，使用全區(qū)統(tǒng)一規(guī)范的合同樣本，簽定合同，明確流轉(zhuǎn)形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利責(zé)任。并在區(qū)、鄉(xiāng)、村三級登記備案。

3、建立五項機制、強化三大服務(wù)。

一是建立服務(wù)機制。在完善蓮花、橫路兩試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建設(shè)同時，要建立區(qū)、鄉(xiāng)、村三級服務(wù)體系。在農(nóng)業(yè)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分別建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村建立服務(wù)站，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方搭建起信息溝通的橋梁。二是建立監(jiān)管機制。及時掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動態(tài)，加強流轉(zhuǎn)過程中的合同簽訂、鑒證、備案以及土地用途的管理，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序健康進行。三是建立糾紛調(diào)處機制。要完善我區(qū)農(nóng)村土地承包糾紛仲裁機構(gòu)建設(shè)，積極探索開展土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛仲裁工作，妥善解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村也要建立相應(yīng)的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處組織，及時解決土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛，為土地流轉(zhuǎn)工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。四是探索建立儲備機制。要探索通過合作、入股、經(jīng)營權(quán)置換等方式，將部分農(nóng)戶的土地實行集中儲備，定期收集信息，建立農(nóng)村土地供求信息數(shù)據(jù)庫，以便及時對接。五是探索建立評估機制。對農(nóng)村土地開展分等定級，建立價值評價標(biāo)準(zhǔn)，健全評估體系。要加強土地流轉(zhuǎn)價格和流轉(zhuǎn)款支付方式的引導(dǎo)與指導(dǎo)，提倡以每年支付一次租金的方式加以規(guī)范，最大限度降低流轉(zhuǎn)雙方的責(zé)任風(fēng)險。

同時要強化三大服務(wù)。加強市場信息服務(wù)，要指導(dǎo)經(jīng)營者把握市場動向，生產(chǎn)適銷對路的產(chǎn)品，幫助開拓市場，解決銷售過程中存在的困難和問題。加強生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)，要研究和推廣規(guī)模經(jīng)營條件下省工省時、節(jié)本增收的種養(yǎng)模式，加強技術(shù)指導(dǎo)和服務(wù)，推廣應(yīng)用新技術(shù)、新品種、新模式，提高生產(chǎn)效率和效益。加強設(shè)施裝備服務(wù)，要優(yōu)先在規(guī)模經(jīng)營區(qū)域大力開展農(nóng)田水利、田間道路、土地整理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大農(nóng)業(yè)機械設(shè)備、設(shè)施的研發(fā)和推廣力度，建立健全農(nóng)業(yè)機械服務(wù)體系。

4、全面開展調(diào)查、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)文本。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）要在明年2月中旬前完成意向摸底調(diào)查，逐一造冊登記，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記制度。重點建立《農(nóng)村土地流出意向登記簿》、《農(nóng)村土地流入意向登記簿》、《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)臺賬簿》“三簿”臺賬，及時掌握已流轉(zhuǎn)情況和下一步流出、流入意向等詳細信息，為建立信息庫和信息打基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)部門要根據(jù)有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我區(qū)實際，制訂一套土地流轉(zhuǎn)示范文本，包括出租、轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、入股形式流轉(zhuǎn)的合同，流轉(zhuǎn)委托書，流轉(zhuǎn)意向信息簿、流轉(zhuǎn)情況登記簿等。各地要以范本為基礎(chǔ)，結(jié)合實際情況，指導(dǎo)訂立正式書面合同。對已經(jīng)簽訂書面合同，但不完善的，要引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人參照示范文本進行完善。對沒有簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的，要引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人參照示范文本進行補簽。

5、認真落實措施、嚴(yán)格考核督查。

加大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶的扶持力度，培育更多的參與主體。拓寬招商網(wǎng)絡(luò)渠道，建立招商機制，制定招商辦法，實施招商獎勵。建立項目庫，整合一批、包裝一批、儲備一批，使進優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)開發(fā)。農(nóng)業(yè)部門要進一步做好調(diào)研，根據(jù)我區(qū)土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理實施意見，提出土地流轉(zhuǎn)工作考核辦法，要把健全服務(wù)機構(gòu)、明確服務(wù)職責(zé)、依法規(guī)范操作、調(diào)處化解糾紛，特別流轉(zhuǎn)實績等內(nèi)容列入考核內(nèi)容,建立管理服務(wù)工作考核評價體系和流轉(zhuǎn)實績考核評價體系，將專項考核與綜合考核結(jié)合起來，專項考核結(jié)果與年度目標(biāo)責(zé)任制考核掛鉤,區(qū)財政每年要安排一定的專項資金，用于土地流轉(zhuǎn)的補助。同時要加強對全區(qū)土地流轉(zhuǎn)工作進行專項督查，確保土地流轉(zhuǎn)工作有序、規(guī)范、健康開展。

篇7

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃；土地開發(fā)；管理

Abstract: the land resources is the human survival and reproduction of the first resource, all kinds of resources in the list. It is not only a kind of resources, is also a kind of assets. This paper mainly discusses the reasonable use and the land to the importance of the management, and points out its in China's socialist modernization as pivotal role.

Key words: urban planning; The land development; management

中圖分類號： TU984 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號：

一、土地利用管理制度存在的問題

1、保紅線壓力增大。經(jīng)濟社會發(fā)展不可避免的要占用耕地，2000年以來，我市新增建設(shè)用地指標(biāo)平均每年在8000畝左右（其中耕地在3000畝左右），此外退耕還林、自然災(zāi)毀和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等每年還要占用一定數(shù)量的耕地。雖然通過歷年來土地開發(fā)整理補充耕地，全市實現(xiàn)了耕地占補動態(tài)平衡。但我市耕地后備資源緊缺的現(xiàn)狀不可更改，據(jù)詳查資料顯示，我市現(xiàn)有可開發(fā)的耕地后備資源不足14.8萬畝，而且隨著時間的推移，土地開發(fā)成本將逐年增加，此外由于新增耕地質(zhì)量的差異，造成保護耕地與保障各類建設(shè)用地的矛盾日益突出，并伴隨著長期存在，全市堅守631.53萬畝耕地底線的壓力將越來越大。

2、土地供需矛盾突出。隨著我市經(jīng)濟社會發(fā)展和“決戰(zhàn)兩區(qū)”戰(zhàn)略的推進，將有大量的項目落地，峽江水利樞紐工程、航校新機場、廬陵文化生態(tài)園、市中心城區(qū)建設(shè)等重點基礎(chǔ)設(shè)施項目的實施給土地供應(yīng)能力提出了更高的要求。到今年5月底，我市就已申報了建設(shè)用地面積13782.5畝，但省里下達給我市今年的建設(shè)用地計劃指標(biāo)僅為6903畝（不含農(nóng)民建房和保障性住房計劃指標(biāo)），用地指標(biāo)十分緊缺。與此同時，還有部分批而未供的土地閑置，其中涉及工業(yè)用地。

3、城鄉(xiāng)建設(shè)用地失衡。一方面，在加快城鄉(xiāng)建設(shè)進程中，過去缺乏規(guī)劃，建新村不治舊村，建新宅不拆舊宅，村民圍著舊村建起了環(huán)狀新村，包裹其中的舊村人去屋空，空置住宅增多。另一方面，隨著城市化進程的快速推進，農(nóng)村村民不斷向城市、城鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)遷移聚居，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長率不斷升高，城鎮(zhèn)用地規(guī)模不斷外延擴張，近年來我市城市建設(shè)用地規(guī)模外延擴張一倍以上。城市用地需求大于供給的矛盾日益突出，農(nóng)村用地增減率與城鎮(zhèn)化進程不協(xié)調(diào)，造成大量閑置浪費。據(jù)統(tǒng)計顯示，2000年到2009年，我市的城鎮(zhèn)化率提高了21%，但農(nóng)村居民點用地仍占城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的70%以上。近10年來，全市農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移不少于50萬人，農(nóng)村居民點不但沒有減少，反而有所增加，也造成農(nóng)村閑置的建設(shè)用地也不斷增多。

4、違法用地量大，問責(zé)形勢嚴(yán)峻。近年來，國家土地執(zhí)法監(jiān)管進一步強化，衛(wèi)片執(zhí)法檢查和土地例行督察進一步深入。今年還是監(jiān)察部、人保部、國土資源部聯(lián)合出臺的15號令正式啟動問責(zé)的第一年，并將首次對縣級以上人民政府主要負責(zé)人進行問責(zé)。從去年國家土地督察南京局對我市進行的土地專項督察和土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的情況來看，形勢很不樂觀，少數(shù)地方土地違法行為禁而未止，如不及時整改，將面臨問責(zé)。

二、破解難點問題的主要對策

1、開源節(jié)流，堅守底線。一是要加大耕地保護目標(biāo)責(zé)任考核工作力度。始終堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度不動搖，認真落實市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級耕地保護目標(biāo)責(zé)任制，建立健全耕地保護責(zé)任考核體系，完善耕地保護考核辦法，細化考核標(biāo)準(zhǔn)，堅守住底線，不突破紅線，不觸高壓線。二是加大基本農(nóng)田質(zhì)量提高力度。通過加強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強土地肥力培植和基本農(nóng)田質(zhì)量監(jiān)測等手段來全面保護基本農(nóng)田，同時，要嚴(yán)格落實基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”制度，除法律規(guī)定的情形外，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田植樹造林、發(fā)展林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚、畜禽養(yǎng)殖以及通道綠化，切實落實全市基本農(nóng)田“數(shù)量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低”的保護目標(biāo)。三是在新增建設(shè)用地中，要盡量使用石頭山、坡地、荒地等未利用地，做到依山就勢搞建設(shè)，因地制宜謀發(fā)展，盡量不占或少占耕地。即使需少量占用耕地的，也要堅持占一補一，確保耕地面積不減少。四是繼續(xù)大力實施“造地增糧富民工程”，做到合理選址、科學(xué)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)施工，力爭完成新增造地任務(wù)，確保實現(xiàn)我市耕地總量動態(tài)平衡目標(biāo)。

2、有保有控，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。要按照“計劃指標(biāo)保重點、一般項目靠挖潛”的原則，切實加大工作力度，積極盤活閑置存量土地，千方百計拓展用地空間，切實保障重點項目建設(shè)用地需求。一是擴增量。新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)要優(yōu)先用于安排公路、鐵路、機場、水利、能源、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施和民生項目用地。二是擠存量。加大存量土地的供應(yīng)和閑置土地的清理處置力度，特別是加大批而未征、征而未供、供而未用、用而未盡土地的清理力度。三是調(diào)結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格執(zhí)行土地供應(yīng)政策特別是禁止和限制供地目錄，不向“兩高一資”、產(chǎn)能過剩重復(fù)建設(shè)項目供地，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，落實保障性安居工程用地。四是講節(jié)約。嚴(yán)格執(zhí)行用地定額標(biāo)準(zhǔn)，堅決核減超標(biāo)準(zhǔn)用地面積，加強對開工用地項目檢查，督促用地單位按照合同約定建設(shè)，及時糾正用地單位擅自移位、批多用少、批而不用等行為。

3、統(tǒng)籌規(guī)劃，合理利用。要從根本上扭轉(zhuǎn)城市建設(shè)缺地，農(nóng)村土地閑置這一現(xiàn)象，就必須科學(xué)規(guī)劃，規(guī)劃才是土地合理統(tǒng)籌利用的前提。一是統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)土地利用，將更多的農(nóng)村建設(shè)用地投向小城鎮(zhèn)，通過建設(shè)用地導(dǎo)向加速城鎮(zhèn)化發(fā)展，形成城鄉(xiāng)社會形態(tài)相互交融的新型城市和新型農(nóng)村。二是開展農(nóng)村大規(guī)模的土地整理，通過對農(nóng)村田、水、路、林、村的綜合整治，調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，推動工業(yè)集中發(fā)展，促進農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約集約利用，為城鄉(xiāng)發(fā)展挖掘潛力，拓展空間。三是大力推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛”工作，在繼續(xù)盤活存量的基礎(chǔ)上，用好現(xiàn)有的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛”政策。緊密結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，按照國土資源部的部署開展土地整治，將農(nóng)村節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用促進小城鎮(zhèn)發(fā)展，緩解指標(biāo)不足與用地量大的矛盾。

4、加強監(jiān)管，維護秩序。要以國家土地督察南京局土地例行督察為契機，按照“防范在前、發(fā)現(xiàn)及時、查處到位”的思路，創(chuàng)新國土資源監(jiān)管思路、方式和方法，建立和完善預(yù)防、查處、監(jiān)管、部門聯(lián)動等執(zhí)法監(jiān)管長效機制。

統(tǒng)籌城郊規(guī)劃：統(tǒng)籌城郊規(guī)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃制度，其中編制城市郊區(qū)土地利用規(guī)劃和計劃是實現(xiàn)土地科學(xué)管理不可或缺的工作。

第一，在制定土地利用總體規(guī)劃時，除了使土地利用總體規(guī)劃與城市發(fā)展相適應(yīng)外，還要考慮到城市郊區(qū)土地利用的雙重性。從經(jīng)濟、社會以及可持續(xù)發(fā)展的角度，協(xié)調(diào)好耕地與建設(shè)用地國有土地與集體用地之間的關(guān)系。

第二，根據(jù)城郊土地市場供需狀況，科學(xué)制定、嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)用地年度計劃， 將集體建設(shè)用地供應(yīng)數(shù)量納入土地供應(yīng)總量控制中，加快對土地資源的數(shù)量、權(quán)屬、用途等基本情況的調(diào)查摸底和統(tǒng)計整理工作。建立城郊統(tǒng)一的土地管理數(shù)據(jù)庫，嚴(yán)格控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，保護耕地的數(shù)量和質(zhì)量，實現(xiàn)土地的可持續(xù)利用；

第三，建立完備的法律保障體系，確保規(guī)劃的權(quán)威性。通過立法將土地利用規(guī)劃的編制和實施落到實處，明確土地利用規(guī)劃的地位，確保各級土地利用規(guī)劃的編制，實施有法可依。

完善城市郊區(qū)土地管理制度：第一，城郊土地利用管理體制一體化。打破城市建設(shè)和城郊農(nóng)村建設(shè)在法律上相互分離的局面，打破城郊二元管理體制，使城市郊區(qū)的土地管理和城市的土地管理相協(xié)調(diào)使土地得到充分有效利用；

第二，促進相關(guān)管理部門橫向協(xié)調(diào)與分工合作，必須使集體建設(shè)用地的管理主體明確化，加強相關(guān)部門的橫向協(xié)作，加強管理程序的銜接。

加大違法違規(guī)用地的查處力度：為片面追求收益最大化往往會出現(xiàn)違規(guī)利用土地行為，如以集體土地參與商業(yè)或住宅開發(fā)，以租代征，使用農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止， 耕地保護面臨著更大的挑戰(zhàn)。為此，要加大違法違規(guī)用地的查處力度。

第一，國土資源部門要進一步制定針對集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理條例，大力加強土地管理法律法規(guī)的宣傳，提高農(nóng)民的法律意識；

第二，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，加強土地執(zhí)法巡查，嚴(yán)肅查處土地違法案，堅決制止以租代征等違法違規(guī)用地行為。

積極引導(dǎo)集體建設(shè)用地有序流轉(zhuǎn)：集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)關(guān)系到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的和諧社會建設(shè)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)確立了農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)地位。農(nóng)民集體因保有土地所有權(quán)而將不斷享有流轉(zhuǎn)收益，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)還可將閑置或低效使用的土地進行整理、復(fù)墾、盤活，大大提高土地的利用效率。

積極探索宅基地有償使用制度：要積極探索宅基地由目前福利性的無償劃撥轉(zhuǎn)為有償使用的途徑，提高宅基地利用率。

第一，制定宅基地確權(quán)登記的政策、程序和操作辦法。宅基地的確權(quán)登記是宅基地有償使用和規(guī)范流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。土地管理部門要做好現(xiàn)有宅基地的普查和登記工作，嚴(yán)格界定宅基地的邊界和產(chǎn)權(quán)；

第二，對于農(nóng)民已經(jīng)合法取得并且符合標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。免收宅基地有償使用費，繼續(xù)無償使用；

第三，對于超標(biāo)或新申請的宅基地。按面積大小收取宅基地有償使用費，具體使用費的收取原則和標(biāo)準(zhǔn)由政府統(tǒng)一規(guī)定；

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1.1有利于有效控制溫室氣體排放

從大氣二氧化碳排放來源看，土地利用變化是僅次于化石燃料燃燒，是導(dǎo)致大氣中二氧化碳含量增加又一要素。從碳排放的分類來看，土地利用碳排放可分為土地利用類型轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的碳排放、土地利用類型保持產(chǎn)生的碳排放和各種土地利用類型上所承載的全部人為源碳排放等三類。通過構(gòu)建低碳土地管理制度，制定政策有效開發(fā)、利用及管理土地資源，改變土地利用方式、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)土地利用低碳化，有效減少土地利用碳排放，控制溫室氣體排放。有關(guān)研究表明，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)減少碳排放的潛力約為常規(guī)低碳政策的1/3，合理組織土地利用是有效控制溫室氣體排放的重要途徑。

1.2有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式

目前，我國三次產(chǎn)業(yè)中，工業(yè)的比重偏高，服務(wù)業(yè)比重偏低，工業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，又以高碳的重化工業(yè)為主，比例達70%左右。我國正處于工業(yè)化和城市化加快推進階段，大規(guī)模的建設(shè)需要鋼材、水泥等原材料的供應(yīng)，這些“高碳”產(chǎn)業(yè)是我國當(dāng)前經(jīng)濟增長的帶動產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展具有一定的合理性。但以此為理由，千方百計地推進重化工業(yè)的發(fā)展，我國的資源支撐不了，環(huán)境容納不了，更何況還要給子孫留有足夠的資源和空間。因此，我國“十二五”規(guī)劃綱要指出要把加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的主攻方向。通過構(gòu)建低碳土地管理制度，鼓勵發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)，逐步限制高碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減少單位GDP的資源量和環(huán)境代價，是我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要突破口。

1.3有利于全面推進“兩型社會”建設(shè)

建設(shè)“兩型”社會是緩解我國資源環(huán)境壓力、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措。土地作為一項重要的基礎(chǔ)性資源，是不可再生資源，節(jié)約土地資源是節(jié)約型社會的重點和關(guān)鍵，因此，創(chuàng)新土地管理制度，構(gòu)建低碳土地管理制度，解決經(jīng)濟建設(shè)和資源環(huán)境的體制性矛盾，為“兩型社會”建設(shè)提供體制機制保障。

2構(gòu)建低碳管理制度的基本思路

2.1控制高碳產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地總量

不斷抑制高碳產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)用地總量，在用地審批過程中進行嚴(yán)格限制，與此同時，給低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目給予用地上的支持。具體到操作環(huán)節(jié)，土地供應(yīng)參與低碳經(jīng)濟建設(shè)主要是通過土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃這兩個手段來進行調(diào)控，通過土地利用總體規(guī)劃，在制定土地利用總體規(guī)劃過程中可以為低碳產(chǎn)業(yè)項目在總量和布局上進行安排，并用規(guī)劃圖件和相關(guān)調(diào)控指標(biāo)的形式來表現(xiàn)。通過土地利用年度計劃，確定各地區(qū)低碳產(chǎn)業(yè)項目的年度用地，嚴(yán)格限制新批準(zhǔn)高碳項目，限制向高碳項目供地，以此來調(diào)節(jié)高碳經(jīng)濟與低碳經(jīng)濟的用地總量、結(jié)構(gòu)和速度，以降低高碳經(jīng)濟的用地比重，促進低碳經(jīng)濟持續(xù)、健康、快速發(fā)展。

2.2及時優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)

構(gòu)建低碳土地管理制度，發(fā)展低碳經(jīng)濟，要注重及時優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)控這一重要手段。具體的手段可以從減少碳排放和增加碳匯兩個方面來實施。其中增加碳匯的土地管理手段有：積極植樹造林，增加林地的比重，提高森林覆蓋率；積極推進城市綠化工作，增加城市綠地面積；落實退耕還草工作，增加草地面積。減少碳排放的土地管理手段有：充分挖掘存量建設(shè)用地，尤其是廢棄的工礦用地，控制新增建設(shè)用地總量；加強區(qū)域內(nèi)建設(shè)用地集約節(jié)約管理，做好開發(fā)區(qū)建設(shè)用地集約節(jié)約利用評價，提高建設(shè)用地集約節(jié)約利用水平；倡導(dǎo)農(nóng)地施用有機肥以及秸稈還田，減少農(nóng)業(yè)碳排放；構(gòu)建土地生態(tài)補償機制。

2.3制定促進低碳發(fā)展的土地儲備政策，逐步回收高碳項目用地

制定促進低碳發(fā)展的土地儲備政策，逐步回收高碳項目用地。政府為了給城市發(fā)展留足空間，除了征收農(nóng)村集體土地外，政府還可以運用土地整理、土地置換等土地政策工具，加速淘汰高耗能、高排放、高污染的項目，依據(jù)土地儲備政策接收其項目用地，以供應(yīng)土地一級市場。

2.4創(chuàng)新低碳產(chǎn)業(yè)項目土地供應(yīng)方式

針對當(dāng)前部分地方政府出于政績及可支配資金的最大化考慮，傾向于采取對不同用途土地采取不同出讓方式的差別定價策略。例如，對于商業(yè)、住宅用地傾向于采取招拍掛的方式追求一次性收益，而對于工業(yè)用地，地方政府看重的則是工廠建成之后給本地區(qū)帶來的GDP、稅收、就業(yè)等政績利益和長期收益。為此，不惜采取各種優(yōu)惠政策，包括壓低地價，甚至零地價以至負地價，以達到招商引資的目的。為此，2007年國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合發(fā)文，要求：“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標(biāo)準(zhǔn)?！睂τ诘吞籍a(chǎn)業(yè)項目用地，尤其是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項目，除了一般的招標(biāo)、拍賣、掛牌等出讓方式外，政府還可以通過協(xié)議出讓的方式出讓土地。

2.5充分發(fā)揮地價杠桿作用，支持低碳經(jīng)濟項目

對于促進低碳經(jīng)濟發(fā)展的項目用地，若在一級市場獲取土地使用權(quán)，政府可以在價格上給予一定的優(yōu)惠；若在二級市場轉(zhuǎn)讓獲得土地使用權(quán)，政府可以在轉(zhuǎn)讓稅費方面給予優(yōu)惠，通過土地價格和稅收政策積極引導(dǎo)資本和資源向低碳方向轉(zhuǎn)移。對于低碳產(chǎn)業(yè)項目的用地，除了可以在土地價格、土地稅費等方面給予優(yōu)惠外，政府還能制定政策在土地信貸、土地抵押等方面給予支持。此外，可以簡化低碳產(chǎn)業(yè)項目融資用地審批。

2.6改革考評體系，增加土地供應(yīng)的碳排放指標(biāo)考核

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關(guān)鍵詞：土地管理；資源優(yōu)化配置；耕地保護

1 引言

進入21世紀(jì)以來，我國經(jīng)濟突飛猛進，年經(jīng)濟增長常常保持在8%以上，這在世界范圍內(nèi)都是鮮有的。伴隨著經(jīng)濟高速發(fā)展的是對土地資源的更大需求。一方面，我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的腳步從未停歇，并且在穩(wěn)步推進中，各地高樓林立、拔地而起，興建廠房，對建設(shè)用地的需求不斷加大；另一方面，我國人口基數(shù)大，雖然國家積極控制人口增長的速度，但無法改變?nèi)丝谠鲩L的趨勢，因而對糧食的需求可謂空前巨大，從而也增大了對耕地的需求，這對我國耕地數(shù)量少，質(zhì)量差的現(xiàn)狀是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，現(xiàn)階段討論如何優(yōu)化配置土地資源，具有戰(zhàn)略性的重要意義。

2 我國土地管理制度的現(xiàn)狀

我國的土地管理法律最主要、最根本的是《土地管理法》，近年來國家又陸續(xù)頒布并實施了城市房地產(chǎn)、國有土地轉(zhuǎn)讓等方面的法律，土地管理法律體系不斷完善。我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》歷經(jīng)了三次修訂。該法對土地的所有權(quán)和使用權(quán)、土地利用總體規(guī)劃、耕地保護、建設(shè)用地、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任做了詳細的規(guī)定。我國的土地管理制度最基本的依據(jù)就是《土地管理法》。我國土地管理的內(nèi)容主要包括：

①通過制定并嚴(yán)格落實相關(guān)的政策法規(guī)，作為強化土地管理的保障；

②通過準(zhǔn)確、全面的對土地狀況進行調(diào)查，并根據(jù)科學(xué)的評判體系進行評估；

③通過土地登記等管理手段，明確土地使用權(quán)與所有權(quán)的所屬關(guān)系，強化各方的權(quán)利與義務(wù)，維護土地權(quán)益，調(diào)動各方積極性；

④構(gòu)建完善的土地統(tǒng)計制度，便于對土地資源的相關(guān)資料進行整理，以促進土地管理工作的開展；

⑤合理規(guī)劃與運用土地，加強國家對土地資源的優(yōu)化配置；

⑥加強土地利用情況的監(jiān)管，對于不合理利用土地的違法事件進行嚴(yán)厲查處

目前我國土地資源狀況不容樂觀，為此我國制定并執(zhí)行的是有史以來最嚴(yán)格的土地管理制度。

3 我國土地管理制度在資源優(yōu)化配置中存在的問題

3.1 土地管理體制存在的問題

從2004年起，我國確定實行土地垂直管理體制，其目的是要加強中央政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，限制各地方政府的權(quán)力。然而這種垂直管理體制仍不成熟，會產(chǎn)生一些新的問題。首先，現(xiàn)行土地管理體制給予中央政府過多的管理土地的權(quán)力，同時對地方政府管理土地的權(quán)力限制過多，在現(xiàn)實中許多問題往往只有地方政府能看到，地方政府有解決問題的積極性，但卻無權(quán)管理，放任不管必然會造成負面的影響，這必然會打擊地方政府的積極性，中央政府與地方政府的矛盾日益突出。其次，中央政府的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力雖然得到加強，但業(yè)務(wù)、人事、后勤保障等事務(wù)仍然是由地方政府來管理，這樣無形中增強了地方政府操作的靈活性，地方政府能夠操控垂直管理的力度，其往往不會全力配合實施中央政府定下的目標(biāo)，使土地管理過程經(jīng)常受到阻礙。

3.2土地征收制度中存在的問題

3.2.1公共利益的界定方式不規(guī)范

公共利益是一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，將“公共利益"列入土地管理法，表明了土地征收的前提和目的所在。“公共利益”的內(nèi)涵如果沒有明確界定，將使土地征收缺失其價值標(biāo)準(zhǔn)，不僅會使土地資源的分配變得無根據(jù)、不合理，同時也會損害到農(nóng)村土地的所有權(quán)。

3.2.2征地補償標(biāo)準(zhǔn)低，農(nóng)民無話語權(quán)

雖然我國對征地補償?shù)南嚓P(guān)事宜有明確規(guī)定，但是不夠具體。關(guān)于各種補償標(biāo)準(zhǔn)只是模糊的說由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定，也就是說農(nóng)民到底能拿到多少補償是由各級政府裁定，補償?shù)碾S意性很大，政府在征地過程中處于優(yōu)勢地位，既征地，又制定標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)民毫無話語權(quán)，只有被動接受的權(quán)利，而沒有商討與反駁的權(quán)利。

3.3 耕地保護制度存在的問題

首先，從耕地的種植用途角度考慮，、對于大多數(shù)農(nóng)民來說，種植業(yè)的比較收益普遍偏低，特別是近幾年城市化進程的加快，農(nóng)民多數(shù)離開農(nóng)村，走向城鎮(zhèn)，而放棄耕種，因此農(nóng)民對耕地保護的積極性也不強烈。其次，從耕地變更為建設(shè)用地角度考慮，地方政府往往只考慮短期利益，耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地能夠很輕松的幫助地方政府增加政績，因而地方政府存在減少耕地的利益動機。根據(jù)《土地管理法》，耕地被征用將會獲得征地補償費，農(nóng)村集體也是受益者，因此，農(nóng)村集體也有減少耕地的利益需求。由以上兩方面分析可以看出，現(xiàn)行耕地保護制度存在利益主體關(guān)系不協(xié)調(diào)的矛盾，這種不協(xié)調(diào)關(guān)系就是使保護耕地工作無法切實落到實處、造成耕地不斷減少的重要原因。

4完善我國現(xiàn)行的土地管理制度的措施

4.1 改革利益分配機制

中央政府應(yīng)充分意識到土地資源的珍貴與稀缺，以及土地資源在促進經(jīng)濟發(fā)展、維護國家穩(wěn)定中的重要作用，充分協(xié)調(diào)各方經(jīng)濟主體的利益關(guān)系，對出讓土地所有權(quán)所獲得的收益進行合理分配，利益分配務(wù)必科學(xué)合理，還需要將財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一，讓中央政府所占份額增大，而降低地方政府的份額，從經(jīng)濟上最大限度阻斷地方政府受利益驅(qū)使的不良念頭，健全土地垂直管理體制，進一步明確中央政府與地方政府在土地管理問題上的權(quán)責(zé)利關(guān)系，從而減少雙方在工作中的博弈和摩擦，讓土地管理工作高效運行。

4.2 完善土地征收程序，建立科學(xué)的土地補償標(biāo)準(zhǔn)

土地征收權(quán)是國家特有的權(quán)力，由于這種權(quán)力過于強大，并且能產(chǎn)生很大的收益，地方政府往往缺乏對權(quán)力敬畏，就會濫用土地征收權(quán)，以獲取高額利益并提升政績。因此，必須完善土地征收程序，在法律法規(guī)的框架下，對土地征收行為進行全面規(guī)制?？梢灾贫ㄒ徊俊锻恋卣魇辗ā罚瑢ν恋卣魇盏募毠?jié)內(nèi)容進行規(guī)定，其中最重要、最核心的是要讓土地征收程序公開透明、分配公平{效、制約有效。完善的土地征收程序可以有效避免農(nóng)民權(quán)益收到侵害，土地資源可以得到合理利用。

土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)必須改革，要用市場化的運作手段，實現(xiàn)與市場的對接。對于土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費等項目的補償價格，都應(yīng)根據(jù)實時的市場價格來進行計算得出，通過這樣的算法可以大大提高征地補償費標(biāo)準(zhǔn)，讓補償過程更加公平合理。更合理的建議是讓政府推出市場，放棄其作為市場交易主體的身份，讓土地使用者直接和集體土地所有人簽訂協(xié)議，讓土地所有者在自愿的條件下做出決定，而政府只負責(zé)審核其征收行為是否合法合規(guī)。只有建立科學(xué)合理的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)，才能最大限度的保障被征土地者的權(quán)益不受損害，讓土地的價值最大化，土地資源才能得到優(yōu)化配置。

4.3 完善耕地保護機制

應(yīng)該通過建立適當(dāng)?shù)募顧C制，來提高地方政府對于耕地保護的積極性。中央政府應(yīng)通過績效考核的方式，制定合理的獎勵標(biāo)準(zhǔn)。在考察績效的時候，一定要認真嚴(yán)格，實事求是，以耕地的質(zhì)量和面積雙變量為考核標(biāo)準(zhǔn)。對于給予的獎勵，其獎勵數(shù)額不能過低，如果過低則會失去激勵的意義，因此獎勵數(shù)額要合理。對于耕地保護效果較好的區(qū)域，應(yīng)進行額外的嘉獎。反之，績效較差的地區(qū)，或非法利用耕地的，應(yīng)收回其當(dāng)年的耕地保護費，并給予相應(yīng)懲罰。

參考文獻：

[1]國土資源部.2012國土資源公報[R].2012.

篇10

五十六條的規(guī)定，結(jié)合我省實際，制定本辦法。

第二條加強土地管理，是各級人民政府的重要職責(zé)?？h級以上人民政府土地

管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)土地的統(tǒng)一管理工作。鄉(xiāng)級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)

的土地管理工作。

第三條各級人民政府應(yīng)采取有效措施，宣傳貫徹《土地管理法》和本辦法，

保護土地資源，制止亂占濫用土地的行為。鼓勵合理開發(fā)和充分利用每寸土地。同

時，必須保護國家建設(shè)項目，特別是重點建設(shè)項目需要的用地。

城鄉(xiāng)建設(shè)必須節(jié)約使用土地。根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，可以利用原有的空閑地、宅

基地和荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。個人建房，提倡

蓋樓房。

第四條國家建設(shè)征用土地，必須按下列程序辦理審批手續(xù)。

（一）建設(shè)單位持國務(wù)院主管部門或縣級以上人民政府按照基本建設(shè)程序批準(zhǔn)

的計劃任務(wù)書或其他批準(zhǔn)文件，向土地所在地的省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土

地管理部門提出用地申請。

（二）省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門根據(jù)批準(zhǔn)的文件和總平面

布置圖、地形圖，以及城市規(guī)劃管理等有關(guān)部門的書面意見，正式核定用地面積，

并組織用地單位與被征地單位簽訂補償、安置協(xié)議。

（三）用地申請按批準(zhǔn)權(quán)限經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)后，由所在地的省轄市或

縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門簽發(fā)土地使用證，并根據(jù)建設(shè)進度一次或分期

劃撥土地。

因搶險急需用地，經(jīng)縣級以上人民政府同意，可以先使用。需要長期使用的，

應(yīng)及時補辦用地審批手續(xù)。

第五條征用土地審批權(quán)限：

征用耕地（含菜地、園地、魚池、藕田，下同）3畝以下（“以下”含本數(shù)，

下同），非耕地（含林地、牧地、柴山、灘地等，下同）10畝以下，由縣（市、

區(qū)）人民政府批準(zhǔn)，征用耕地10畝以下，非耕地20畝以下，由省轄市、自治州

人民政府或由省人民政府委托地區(qū)行署批準(zhǔn)；征用武漢市行政區(qū)域內(nèi)耕地100畝

以下，非耕地200畝以下，由武漢市人民政府批準(zhǔn)。超過上述用地面積的逐級報

批。

一個建設(shè)項目需要征用跨縣以上行政區(qū)域土地的，由上一級人民政府或地區(qū)行

署按本辦法規(guī)定的審批權(quán)限批準(zhǔn)或報批。

省轄市、自治州、縣（市、區(qū)）人民政府和地區(qū)行署批準(zhǔn)征用土地的文件，須

抄報省人民政府土地管理部門備案。

第六條國家建設(shè)征用土地，由用地單位按下列標(biāo)準(zhǔn)支付征地費。除國家另有

規(guī)定外，任何單位和個人，未經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，不得擅自提高或降低標(biāo)準(zhǔn)，也不

得以任何借口收取本辦法規(guī)定以外的費用或附加其他條件。

（一）土地補償費和地面附著物補償費。

1．征用省轄市郊區(qū)耕地的，按其年產(chǎn)值的五到六倍補償；征用縣級市和縣轄

鎮(zhèn)郊區(qū)耕地的，按其年產(chǎn)值的四到五倍補償；征用其他地方耕地的，按其年產(chǎn)值的

三到四倍補償。年產(chǎn)值的計算：國家牌價和市場價的平均數(shù)，乘以同類土地前三年

平均年產(chǎn)量（下同）。

2．征用有收益的非耕地，按其年產(chǎn)值的二到三倍補償。

3．征用宅基地，按鄰近土地的補償標(biāo)準(zhǔn)補償。

4．被征土地上的青苗、樹木，能計算產(chǎn)值的，按產(chǎn)值補償；不能計算產(chǎn)值的

，合理計價補償。征地協(xié)議簽訂后搶種的作物、樹木，不予補償。

5．被征土地上的建（構(gòu)）筑物等的補償標(biāo)準(zhǔn)，由省轄市或縣（市、區(qū)）人民

政府規(guī)定。違章建筑，不予補償。

（二）安置補助費

1．征用耕地的，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助標(biāo)準(zhǔn)，為被征用地每

畝年產(chǎn)值的二至三倍。但是，每畝被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用

耕地年產(chǎn)值的十倍。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按《土地管理法》第二十八條規(guī)定的

方法計算。

2．征用有收益的非耕地的安置補助費，按其年產(chǎn)值的二至三倍支付。

3．征用無收益的土地，不付安置補助費。

（三）上述土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活

水平的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。但土地補償費和安置補助費的

總和不得超過被征地年產(chǎn)值的二十倍。

（四）征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地的開

發(fā)建設(shè)基金。

收費標(biāo)準(zhǔn)為：武漢市每畝7000至1萬元；其他省轄市每畝5000至70

00元；縣級市每畝3000至5000元。

第七條土地補償費和安置補助費，除被征土地上屬于個人的附著物和青苗補

償費付給本人外，其余的按《土地管理法》第三十條規(guī)定的用途，由被征地單位擬

訂使用計劃，經(jīng)省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門審查同意后，由用地

單位支付給被征地單位，在土地部門的監(jiān)督下按計劃使用。

新菜地開發(fā)建設(shè)基金由土地管理部門收取，交同級財政專項儲存，?？顚Ｓ?，

任何單位不得挪用。此項經(jīng)費用于開發(fā)新菜地和改造老菜地。使用計劃由土地管理

部門會同農(nóng)業(yè)和蔬菜生產(chǎn)主管部門及商業(yè)部門提出，經(jīng)省轄市或縣（市、區(qū)）人民

政府批準(zhǔn)后實施。

第八條因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，由當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T和鄉(xiāng)（

鎮(zhèn)）人民政府及被征地單位、用地單位共同協(xié)商，予以安置。其中安置到集體所有

制單位和全民所有制單位就業(yè)人員的條件，由省人民政府另定。

第九條對村（組）的集體土地一般不得全部征用，確因國家建設(shè)需要全部征

用的，必須經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，其原有的農(nóng)業(yè)戶口經(jīng)審查核定后，可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)

戶口。

第十條計稅土地被征后，其農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅的減免，按農(nóng)業(yè)稅減免程序辦理

。減免以前，由用地單位負擔(dān)。

第十一條國家建設(shè)使用國家荒山、荒地、荒灘、按本辦法第五條規(guī)定的審批

權(quán)限，經(jīng)批準(zhǔn)后無償劃撥。劃撥國營農(nóng)、林、牧、漁場和科研、教育單位附設(shè)場、

站使用的國有土地，按本辦法第六條規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)的下限，補給原使用單位。

第十二條國家機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和農(nóng)、林、牧、漁場，在國家批準(zhǔn)用

于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科研或本場范圍內(nèi)的土地上進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，按本辦法規(guī)定的征地

程序，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

第十三條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)，應(yīng)首先利用現(xiàn)有設(shè)施和場地，嚴(yán)格控制占用

土地。確需使用土地的，必須持縣級以上主管部門批準(zhǔn)的計劃任務(wù)書或其他批準(zhǔn)文

件，向省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門提出申請，按本辦法規(guī)定的審

批權(quán)限辦理用地審批手續(xù)。使用非本集體所有土地的，還應(yīng)按本辦法規(guī)定的各項補

償標(biāo)準(zhǔn)的下限支付補償費，并妥善安置農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村興辦企業(yè)，其用地面積，不得超過國家關(guān)于同行業(yè)和相同經(jīng)營規(guī)模

的國營或集體企業(yè)的用地定額。

第十四條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)需要使用集體土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（

鎮(zhèn)）人民政府審核，按本辦法規(guī)定的審批權(quán)限辦理用地審批手續(xù)，對使用非本集體

所有土地的，由主辦單位給被用地單位調(diào)整土地或給予適當(dāng)補償。

第十五條農(nóng)村個人或個人合伙興辦企業(yè)，應(yīng)首先利用自有的房屋庭院。確需

使用集體土地的，須提出申請，并與土地所有單位簽訂有償使用土地的協(xié)議，使用

非耕地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民審查，報省轄

市或縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)。上述個人經(jīng)批準(zhǔn)使用的土地，仍歸原集體所有。

停止使用后，交還集體，并負責(zé)恢復(fù)耕種條件。地面附著物可作價交集體或自行拆

除，不準(zhǔn)把生產(chǎn)、營業(yè)用地作為宅基地。

第十六條農(nóng)民建房用地，由本人申請，經(jīng)村民委員會同意，使用非耕地的，

由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)；使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查，報省轄市或縣

（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)，并按被占耕地年產(chǎn)值的二到四倍支付土地補償費。

農(nóng)民新建、改建房屋的宅基地（含一切附屬設(shè)施）總面積，使用耕地的每戶不

得超過140平方米，使用非耕地的每戶不得超過200平方米。具體用地面積，

由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府在上述限額內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)厝司氐惹闆r確定。

出賣、出租房屋的，不得再在當(dāng)?shù)厣暾堈亍＾r(nóng)民遷居和拆除房屋后騰出的

宅基地，由集體收回，統(tǒng)一安排使用。

第十七條城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體土地的，由本人申請，

所在單位或居民委員會同意，報省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)。并參照國家

建設(shè)征用土地補償標(biāo)準(zhǔn)，支付土地補償費和安置補助費。

居民建住宅每戶宅基地面積：大中城市內(nèi)不得超過80平方米，其他城鎮(zhèn)內(nèi)不

得超過100平方米。具體用地面積由省轄市或縣（市、區(qū)）人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?/p>

際情況，在上述規(guī)定限額內(nèi)確定。

第十八條用地單位或個人經(jīng)批準(zhǔn)征用、劃撥的耕地、園地和其它有收益的土

地，未經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)同意，從征地批準(zhǔn)劃撥之日起滿一年未使用的，由縣（市、縣

）土地管理部門收取荒蕪費。滿兩年還未使用的，依法收回。

荒蕪費按同類土地年產(chǎn)值一到二倍收取，交同級財政，作為土地開發(fā)建設(shè)基金

。

第十九條依據(jù)《土地管理法》第十九條規(guī)定，收回的國有土地，縣級以上人

民政府可在本辦法規(guī)定的審批權(quán)限內(nèi)，按本辦法規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)有償劃撥給其他符

合用地條件的單位使用，用地單位支付的各項費用交同級財政。收回的國有土地也

可以暫借給農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織耕種，但不得在土地上興建永久性建筑物或種植多年

生植物，國家建設(shè)需要時，予以收回，只支付青苗補償費。

第二十條對違反《土地管理法》和本辦法，除按《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定

處理外，對并處罰款的，按以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：

（一）買賣、出租或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的當(dāng)事人，根據(jù)情節(jié)輕重，按其

非法收入的10％至20％處以罰款。

（二）非法占用城市土地的，按城市市郊菜地年產(chǎn)值的一至三倍罰款；非法占

用其他地方土地的，按照被占土地或鄰近土地年產(chǎn)值的一至二倍罰款。

（三）批準(zhǔn)的臨時用地期滿不歸還，以及拒不交出依法應(yīng)收回使用權(quán)的土地的

，按本條第二項規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)處以罰款。

（四）非法占用被征地單位補償費和安置補助費的，按被占用金額的5％至1

0％罰款。

第二十一條以上罰款由縣級以上人民政府的土地管理部門決定，被處罰的單