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篇1

[關鍵詞]縣域；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)；示范樣本

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2016.51.231

嘉善縣地處江、浙、滬兩省一市交匯處，區(qū)域面積506平方公里，轄6鎮(zhèn)3街道，104個行政村和47個社區(qū)，戶籍人口38萬，外來人口約32萬。近年來，該縣按照“四化同步”發(fā)展要求，牢牢把握建設“縣域科學發(fā)展示范點”契機，以打造“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)先行區(qū)”為總體目標，全力提升統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展水平。在近期公布的浙江省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展綜合評價報告中，嘉善位列全省第七，構建形成了體制基本接軌、產(chǎn)業(yè)相互融合、社會協(xié)調發(fā)展、差距明顯縮小的城鄉(xiāng)發(fā)展新格局，城鄉(xiāng)全面融合發(fā)展水平不斷提升。

1 嘉善縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎和優(yōu)勢

1.1 良好均衡的經(jīng)濟發(fā)展基礎，為深入推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)造了扎實的實踐條件

嘉善是國務院批準的首批沿海開放縣、浙江省首批經(jīng)濟擴權縣之一。2014年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值402.4億元，戶籍人均地區(qū)生產(chǎn)總值96914元；全縣財政總收入60.06億元。城鎮(zhèn)居民人均收入43126元，農(nóng)村居民人均可支配收入25048元，城鄉(xiāng)居民收入比為1.721∶1。經(jīng)過改革開放30多年的發(fā)展，嘉善已經(jīng)實現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)縣到工業(yè)縣、從資源小縣到經(jīng)濟強縣的歷史性跨越。經(jīng)濟的快速發(fā)展、綜合實力的不斷提升，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了堅實的基礎。

1.2 是優(yōu)越獨特的區(qū)位地形地貌，為深入推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)造了扎實的自然條件

嘉善地處長三角中心，距離上海、杭州、蘇州、寧波四大城市都只有1小時車程，滬杭鐵路、滬杭客運專線、杭州灣跨海大橋以及滬杭、乍嘉蘇等高速公路貫穿全境，區(qū)位優(yōu)越，交通便捷，形成了融入上海的半小時經(jīng)濟圈、生活圈和工作圈。全縣境內(nèi)一馬平川，屬于典型江南水鄉(xiāng)，南北最長不到30公里，東西最長不足28公里，獨特的區(qū)位地形為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造了良好的自然發(fā)展條件。

1.3 是縣域科學發(fā)展示范點的建設，為深入推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展創(chuàng)造了寶貴的歷史機遇

2008年，在深入學習實踐科學發(fā)展觀活動中，嘉善縣有幸成為同志的聯(lián)系點和浙江省委的試點縣，提出了建設“縣域科學發(fā)展示范點”的初步設想，并設計了“打造四個地”的實踐載體，其中有一個地就是要“打造城鄉(xiāng)一體發(fā)展先行之地”。2013年2月，示范點建設方案正式獲批，在示范點建設方案中將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)先行區(qū)列為示范點“三區(qū)一園”發(fā)展定位的重要組成部分，提出了要為全國縣域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展做出示范的要求，這為全縣深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來寶貴的歷史機遇。

2 嘉善縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總體發(fā)展情況

近年來，嘉善縣按照省、市關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會主義新農(nóng)村建設的部署要求，結合本縣實際，突出做好“科學謀劃、產(chǎn)業(yè)增收、硬件提升、資源均衡、紅利共享、社會穩(wěn)定”這六項工作。

2.1 突出規(guī)劃引領，科學謀劃統(tǒng)籌發(fā)展總體思路

按照“城鄉(xiāng)建設，規(guī)劃先行”原則，著眼縣域發(fā)展全局，有序開展城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，初步形成了以中心城區(qū)為核心、新市鎮(zhèn)為主體、城鄉(xiāng)一體新社區(qū)為基礎的縣域城鄉(xiāng)發(fā)展布局體系。一是抓好總體規(guī)劃編制。2004年，嘉善縣出臺了《嘉善縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，編制完成城鄉(xiāng)空間布局、經(jīng)濟發(fā)展、交通建設、社會保障、生態(tài)保護、社會事業(yè)發(fā)展一體化等6個專項規(guī)劃。2007年，《嘉善縣域總體規(guī)劃》經(jīng)省政府批準正式實施，打破了城鄉(xiāng)界限，實現(xiàn)縣域整體規(guī)劃。二是抓好專項規(guī)劃編制。嘉善共有農(nóng)戶8萬多戶，原分布在1669個自然村。為推進農(nóng)房改造集聚和集約節(jié)約用地，嘉善縣編制了《嘉善縣域村莊布點規(guī)劃》，形成了“9+66+144+18”村莊布局框架；在具體規(guī)劃時，注重保留一批具有歷史文化底蘊、旅游開發(fā)價值、江南水鄉(xiāng)韻味和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)特色的村莊，充分彰顯傳統(tǒng)地域特色。三是抓好鎮(zhèn)村區(qū)劃調整。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，對鎮(zhèn)村行政區(qū)劃進行過兩次調整，將行政村由原160個調整為104個村和14個農(nóng)村社區(qū)，11個鎮(zhèn)調整為6鎮(zhèn)3街道，通過區(qū)劃調整，促進資源有效整合和合理配置，為推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展注入活力。

2.2 突出融合發(fā)展，推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收

城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的物質基礎。近年來，嘉善縣堅持走“開放興縣、創(chuàng)業(yè)富縣、創(chuàng)新強縣”的發(fā)展路子，狠抓城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展。一是提升“精品農(nóng)業(yè)”效益。把農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主平臺，初步形成了具有嘉善特色的“五色”產(chǎn)業(yè)帶（即金色糧食、綠色蔬菜、白色食用菌、藍色水產(chǎn)、彩色花卉），其中冬春大棚面積5.5萬畝，連續(xù)16年居全省首位；食用菌種植面積4500萬平方尺，居全省第一，先后榮獲“中國蘑菇之鄉(xiāng)”“中國鮮切花之鄉(xiāng)”“浙江黃桃之鄉(xiāng)”等稱號。二是大力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)。把發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)作為增強農(nóng)村發(fā)展活力的重要方面，深入推進招商引資“一號工程”，著力發(fā)展區(qū)域特色經(jīng)濟。目前，全縣已擁有兩個“國家級”產(chǎn)業(yè)大平臺，鎮(zhèn)（街道）也都建有工業(yè)功能區(qū)，形成了像姚莊光伏、西塘紐扣、陶莊廢鋼鐵交易等地方特色產(chǎn)業(yè)，有力保障了農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)。三產(chǎn)上已形成現(xiàn)代服務業(yè)、古鎮(zhèn)游、溫泉游、生態(tài)旅游等特色經(jīng)濟。據(jù)統(tǒng)計，全縣有近80%的農(nóng)村勞動力從事第二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，約有95%的農(nóng)村常住戶以經(jīng)營或務工獲得收入。

2.3 突出硬件完善，夯實統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎保障

近年來，以改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活環(huán)境為目標，不斷加大城鄉(xiāng)基礎設施建設投入，取得了顯著成效。一是城鄉(xiāng)交通縱深推進。以創(chuàng)建全國縣域智慧交通示范縣為契機，打造“e路暢優(yōu)” 城鄉(xiāng)交通服務品牌，從城鄉(xiāng)路網(wǎng)建設、公交一體化、道路管護、物流發(fā)展四項工作入手，形成了以規(guī)劃為龍頭、項目為載體、政策為導向、體制為保障的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)交通發(fā)展“嘉善經(jīng)驗”，實現(xiàn)了各鎮(zhèn)10分鐘上高速、各鎮(zhèn)20分鐘到縣城和村域之間40分鐘互通的“102040”交通圈。二是水利建設拓展強化。嘉善是全國農(nóng)田水利建設先進縣，連續(xù)四年被評為全國小農(nóng)水重點縣考核優(yōu)秀。近年來，全縣圍繞構建六大水利體系，結合美麗鄉(xiāng)村建設、水環(huán)境治理等工作，扎實推進二輪圩區(qū)整治工程、全國小農(nóng)水及中小河流治理兩個重點縣項目建設。近三年來，累計完成二輪圩區(qū)整治面積19.7萬畝，疏浚整治河道449公里，城鄉(xiāng)水環(huán)境治理效果明顯。三是城鄉(xiāng)供水優(yōu)質提升。自2006年起，嘉善縣啟動了城鄉(xiāng)供水一體化建設，并列入政府頭號實施工程，總投資約8.55億元，到2009年年底全面建成，在全省h一級率先實現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民“同源同質同網(wǎng)同價”供水。目前，投資1.5億元的飲用水源地保護工程深入推進，源水水質得到全面提升。四是文教衛(wèi)設施提升到位。全面完成校安工程建設任務，全縣所有義務教育學校均達到省級標準化建設水平。每年安排1000萬元專項教育裝備經(jīng)費，其中的80%用于農(nóng)村學校。完成鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院改造、實現(xiàn)村村（社區(qū)）都有衛(wèi)生服務站，啟動新一輪社區(qū)衛(wèi)生服務站規(guī)范化達標建設，努力提升“20分鐘醫(yī)療圈”服務水平。

2.4 突出資源均衡，拓展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展服務深度

按照經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展的要求，大力發(fā)展均衡普惠的社會事業(yè)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，讓城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果。一是搭建就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務平臺。出臺了一系列支持創(chuàng)業(yè)的政策意見，大力開展農(nóng)村勞動力素質培訓工程，實行免費就業(yè)培訓。2007年起，每年發(fā)放2000張“農(nóng)村勞動力培訓券”。全縣充分就業(yè)村（社區(qū)）達100%，順利通過省級創(chuàng)業(yè)型城市驗收。大云鎮(zhèn)家村勞務專業(yè)合作社等12家合作社注冊成立并實質性運作，大云鎮(zhèn)返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)大學生楊珍被國務院授予“全國就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)秀個人”。二是推動農(nóng)村文化事業(yè)發(fā)展。以“十萬農(nóng)民種文化”活動為載體，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化綜合站建設，已創(chuàng)建特級站一個，一級站六個，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書分館和村農(nóng)家書屋全覆蓋。持續(xù)開展文明創(chuàng)建活動，被文化部命名為“中國民間文化藝術之鄉(xiāng)”，“以縣帶鎮(zhèn)打造鄉(xiāng)村藝術團建設嘉善模式”向全省推廣，嘉善田歌被列入第二批國家級非物質文化遺產(chǎn)名錄。三是加快城鄉(xiāng)教育一體化。大力推進教育資源均衡工程，基本實現(xiàn)基礎教育城鄉(xiāng)一體化。2010年10月啟動實施義務教育學校教師流動國家級試點，推動師資力量城鄉(xiāng)均等化。三年來，全縣參加流動教師已達573人次，流動比例達33.9%，其中137名城鎮(zhèn)骨干教師流入農(nóng)村學校，實現(xiàn)了義務教育學校名師全覆蓋，并順利通過全國義務教育發(fā)展基本均衡縣國家級評估。教師流動試點得到劉延東同志充分肯定，2013年出臺加強教師流動工作后續(xù)管理意見，建立后續(xù)管理“五大平臺”，教育部專門召開新聞通氣會向全國推廣嘉善經(jīng)驗。

2.5 突出紅利共享，強化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展社會保障

在全省率先建立了城鄉(xiāng)居民合作醫(yī)療和城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度，目前兩項制度已實現(xiàn)縣域全覆蓋。扎實推進“低收入農(nóng)戶奔小康工程”，90%以上的低收入農(nóng)戶家庭人均純收入超過4600元，并對兩萬多名70周歲以上的高齡老人每月發(fā)放養(yǎng)老基本生活補助。完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老生活補助制度，近年來以每年不低于10%的增幅調整養(yǎng)老金標準。新型城鄉(xiāng)合作醫(yī)療籌資標準提高至740元（其中政府投入490元），全縣共有24.3萬名城鄉(xiāng)居民參加合作醫(yī)療，城鄉(xiāng)居民參保率達99.51%，縣內(nèi)住院報銷比例達75.29%，鎮(zhèn)（街道）衛(wèi)生院門診補償比例提高到40%，住院最高補償15萬元。以最低生活保障制度為基礎、醫(yī)療和住房等專項救助為輔助、其他救濟和社會幫扶為補充的新型社會救助體系基本建立。強化“平安嘉善”建設，連續(xù)9年創(chuàng)建成為“浙江省平安縣”。在浙江省率先建立第一家新居民管理機構――“新嘉善人”管委會，嘉善服務流動人口新模式入選浙江省改革開放30年典型事例100例，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造了和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境。

2.6 突出社會穩(wěn)定，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)管理模式

堅持“寓管理于服務”的理念，找準基層社會管理創(chuàng)新的方向和重點，保障社會和諧穩(wěn)定，體現(xiàn)在三個方面。一是搭建便民服務機構。目前，嘉善縣村村建起了便民服務中心，將涉及群眾密切相關的80多項審批和服務事項整合納入，推行“一站式”服務，推行實施“三個辦”服務模式，村里能辦的“直接辦”，不能辦能幫助辦的“辦”，不能幫助辦的積極指導“協(xié)助辦”，實現(xiàn)“村民不出村、便能辦成事”。二是推行網(wǎng)格化管理機制。全縣共劃分823個網(wǎng)格，組建服務團隊1791支，落實服務人員12512人，確保每一片土地都有人精細管理，每一戶人家都有人貼心服務。大力推行村級“民情晴雨表”，在每個網(wǎng)格內(nèi)設立民情觀測點。推行基層“民情工作室”，調處糾紛，傳遞信息，反映民聲。全縣已建立民情工作室111個，聘請民情聯(lián)絡員1357名。推行領導干部“夜訪接待日”“民情走訪日”等活動，建立鎮(zhèn)村干部“五聯(lián)”“五承辦”、駐夜值班等制度，踐行了“用腳步丈量民情、用跑步辦理民事”。三是加快城鄉(xiāng)防控一體化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)防控資源，優(yōu)化勤務運行模式，對城鄉(xiāng)社區(qū)警務科學規(guī)劃布局，建成城區(qū)警務站13個、農(nóng)村警務室24個，實現(xiàn)了小集鎮(zhèn)、新社區(qū)和重點村的“全覆蓋”。建立城鄉(xiāng)、區(qū)域、所隊、人機聯(lián)防協(xié)作機制，整合群防群治力量。深化“矛盾減少在源頭，糾紛發(fā)現(xiàn)在苗頭，小事解決在村頭，大事控制在鎮(zhèn)頭”的“四頭工作法”，全縣已組建185支1500多名的民間和諧員隊伍，建立8家個人調解室，村級矛盾糾紛的70%由民間和諧員發(fā)現(xiàn)，30%由民間和諧員化解。

3 新時期深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展的啟示

從嘉善縣的經(jīng)驗來看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)必須以加快城鎮(zhèn)化為抓手，以提升農(nóng)村社會民生為落腳，協(xié)同推進城鄉(xiāng)空間布局、基礎設施、經(jīng)濟發(fā)展、公共服務、社會治理“五個一體化”發(fā)展，全面推進城鄉(xiāng)融合協(xié)調發(fā)展。具體來說，要推進三大轉變。

3.1 從夯實新型城鎮(zhèn)化發(fā)展基礎入手，著力將城鄉(xiāng)基礎建設從基本健全向完善提升轉變

統(tǒng)籌規(guī)劃縣域全域基礎設施建設，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和轉型，有效改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境，切實提高農(nóng)民的生活質量，為城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明奠定基礎。一是深入推進美麗鄉(xiāng)村建設。圍繞創(chuàng)建省級美麗鄉(xiāng)村先進縣工作，在面上全面提升，在線上精心打造，在點上體現(xiàn)特色。二是全面推進精品農(nóng)業(yè)建設。圍繞促轉型、提品質、強服務的工作思路，精心打造嘉善“精品農(nóng)業(yè)”工作品牌。三是有序推進農(nóng)房改造集聚。圍繞集約節(jié)地、資金平衡等關鍵環(huán)節(jié)，全力做好農(nóng)房改造集聚建設地塊規(guī)劃功能調整、農(nóng)房改造集聚建設項目推進等工作。

3.2 從提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展品質出發(fā)，著力將城鄉(xiāng)公共服務從制度覆蓋向普惠均等轉變

建立城鄉(xiāng)一體的公共資源共享機制，提升城鄉(xiāng)基本公共服務均等化水平。一是強化政策導向，提高城鄉(xiāng)公共保障水平，全面建立覆蓋所有城鄉(xiāng)居民、分類分享、制度貫通的多層次社會保障體系，推進各類社會保險制度的相互銜接并軌。二是強化機制建設，加快城鄉(xiāng)公共事業(yè)建設。加快城鄉(xiāng)公共文體服務一體化，建立健全覆蓋縣鎮(zhèn)村三級公共文體建設機制。構建城鄉(xiāng)一體公共文化服務體系，鞏固擴大“義務教育學校教師流動國家級教育改革”試點成果。三是強化服務品質，推進城鄉(xiāng)公共資源共享。圍繞夯實基礎、優(yōu)化配置、強化保障的工作目標，形成功能完善、層次分明、相互促進的城鄉(xiāng)一體化公共設施建設。

3.3 從破解新型城鎮(zhèn)化發(fā)展瓶頸切入，著力將城鄉(xiāng)配套改革從試點探索向面上拓展轉變

圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌這一發(fā)展目標，統(tǒng)籌聯(lián)動、突出重點、積極探索、示范推行，創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展各項體制機制，不斷深化農(nóng)村各項改革。進一步延伸改革半徑，從試點試行到擴面提質入手，將各項改革措施在縣域內(nèi)全部覆蓋，重點研究農(nóng)村產(chǎn)權全流轉可行性、全流轉和全抵押風險防范體系設計、農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺推進體系建設、農(nóng)村產(chǎn)權確權過程中歷史遺留問題穩(wěn)妥解決方案等，力爭在關鍵環(huán)節(jié)上實現(xiàn)重點突破。開展改革項目實績評估，分析產(chǎn)生影響和成效，提出可復制、可示范的制度、經(jīng)驗，提煉出示范模型。對形成的亮點進行有效培育，不斷擴大改革的影響力。對改革過程出現(xiàn)的問題和突破及時梳理經(jīng)驗、完善政策、深化提升。

實踐發(fā)展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。面對新形勢、新任務，縣一級必須以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革為驅動，著力破解城鄉(xiāng)發(fā)展中的共性難題，努力爭取最大的改革紅利、w制紅利和制度紅利，不斷推動縣域經(jīng)濟社會科學發(fā)展。

參考文獻：

[1]符靜.嘉興統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實現(xiàn)“兩連冠”[N].嘉興日報，2016-01-12.