導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇公共管理學(xué)的概念范疇，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

(一)對(duì)于效率的追求

二者共同的價(jià)值取向資本主義國(guó)家在19世紀(jì)完成了自身的資本原始積累，在19世紀(jì)末進(jìn)入了托拉斯等壟斷型資本主義階段。雖然資本主義在其發(fā)展中創(chuàng)造出了巨大的生產(chǎn)力，但是伴隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，嚴(yán)重的社會(huì)矛盾隨之產(chǎn)生。而管理學(xué)的發(fā)展主要就是解決這一方面的社會(huì)矛盾，關(guān)鍵是對(duì)社會(huì)生產(chǎn)提供更多的效率支持和解決思路。在這樣的過(guò)程中，以管理學(xué)家泰勒為主要代表的科學(xué)管理對(duì)于這一時(shí)期的工業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。泰勒圍繞生產(chǎn)力效率提升的問(wèn)題進(jìn)行研究，從生產(chǎn)者的各個(gè)工作環(huán)節(jié)入手，從工作的時(shí)間、工作的環(huán)境等采取標(biāo)準(zhǔn)化的研究方式，進(jìn)而提出了科學(xué)的工作定額方式，并且限定科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)工具。泰勒認(rèn)為工人應(yīng)該在標(biāo)準(zhǔn)化的作業(yè)環(huán)境當(dāng)中開(kāi)展，并且采取激勵(lì)性的薪酬制度，鼓勵(lì)員工在生產(chǎn)單位內(nèi)發(fā)揮自身的生產(chǎn)潛力，提升勞動(dòng)生產(chǎn)率。科學(xué)管理提出了一種標(biāo)準(zhǔn)化的觀點(diǎn)，并且對(duì)此后管理學(xué)的發(fā)展產(chǎn)生了深刻影響。與標(biāo)準(zhǔn)化管理等觀點(diǎn)同時(shí)發(fā)展起來(lái)的還有關(guān)于公共管理的觀點(diǎn)。公共管理領(lǐng)域的研究者對(duì)于政府職能的專業(yè)化及其擴(kuò)大的問(wèn)題進(jìn)行深入探究，并圍繞政府的行政運(yùn)行問(wèn)題展開(kāi)了管理學(xué)方面的考量。伴隨著社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展，政府的行政職能也逐漸復(fù)雜起來(lái)。過(guò)去的行政機(jī)構(gòu)往往是少數(shù)人控制，但是隨著管理越來(lái)越復(fù)雜，大批人員進(jìn)行主管已成為常態(tài)。因此，過(guò)去的行政管理理念已經(jīng)無(wú)法滿足逐漸膨脹擴(kuò)大的行政機(jī)關(guān)的實(shí)際。傳統(tǒng)的公共管理理念是樸素的、碎片化的，無(wú)法對(duì)不斷擴(kuò)大的行政公共事務(wù)領(lǐng)域提出有益指導(dǎo)，因此，公共管理的系統(tǒng)化和科學(xué)化有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值?？茖W(xué)管理提出了效率的分析方法，它是人類(lèi)與組織結(jié)構(gòu)之間的典型結(jié)合范式。公共管理也關(guān)注到這一方面，即是對(duì)于政治行為當(dāng)中的不確定因素進(jìn)行抽離，進(jìn)一步追求行政機(jī)關(guān)的行政管理高效性。威爾森在其行政學(xué)著作中提出了對(duì)于獨(dú)立的公共行政學(xué)形成的思考，認(rèn)為獨(dú)立的行政科學(xué)能夠促進(jìn)行政和政治思維的分離，將行政管理作為一項(xiàng)技術(shù)性活動(dòng)。這也是后期一些行政管理學(xué)的研究者提出“技術(shù)官僚”概念的原因。因?yàn)樾姓芾硎蔷邆渫ㄓ眯缘?，某一領(lǐng)域的承接工作需要一些人員提供公共服務(wù)，但是政治卻具備特殊性，政治本身是一些政治家提出個(gè)別政治主張的思想和行為活動(dòng)，所以在威爾森的觀點(diǎn)中，行政管理的目標(biāo)與執(zhí)政黨的目標(biāo)是一致的，但是政治不需要直接干預(yù)具體的行政行為，特別是在社會(huì)服務(wù)等方面，這能夠大大提升公共事務(wù)服務(wù)的水平。行政事務(wù)和政治事務(wù)的二元區(qū)分在威爾森之后得到了進(jìn)一步的演繹。在很多政權(quán)模式中，國(guó)家的意志與政府的執(zhí)行能力二者存在明顯的功能區(qū)別，這種功能區(qū)別可以理解為上層建筑的政治功能和行政功能。因此，依弗蘭克的觀點(diǎn)，行政本身就包含司法、商業(yè)引導(dǎo)行為等具體的工作，行政本身是為社會(huì)各個(gè)層面的人士提供公正的服務(wù)，這種服務(wù)也需要納入效率之中，這也就是行政效率的體現(xiàn)。被賦予效率概念的行政服務(wù)行為就進(jìn)入到技術(shù)的衡量當(dāng)中，也就是政治通過(guò)民主進(jìn)行決策，而行政通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)加以執(zhí)行，二者在目標(biāo)上是一致，但各自具備功能定位。這表明，公共管理學(xué)已經(jīng)發(fā)展出效率的觀點(diǎn)。這一點(diǎn)和各種所有制企業(yè)的效率管理、標(biāo)準(zhǔn)化管理的價(jià)值取向是一致的。

(二)公共管理學(xué)與管理學(xué)的學(xué)科演進(jìn)

公共管理學(xué)顯然是從管理學(xué)的母體中產(chǎn)生的，但在公共管理學(xué)的發(fā)展中，二者有密切的聯(lián)系，又存在客觀的學(xué)科抽離狀況。公共管理學(xué)是針對(duì)公共事務(wù)管理進(jìn)行研究的一門(mén)科學(xué)，因此，與管理學(xué)逐漸產(chǎn)生了區(qū)別。新公共行政學(xué)的研究者則是針對(duì)公共行政本身，缺乏一定的哲學(xué)框架，在具體的實(shí)現(xiàn)過(guò)程中也缺乏指導(dǎo)思想，認(rèn)為新公共管理學(xué)應(yīng)該從效率的層面轉(zhuǎn)移到對(duì)社會(huì)公平的重新關(guān)注，并且把社會(huì)的公平性作為考察公共事務(wù)部門(mén)的一項(xiàng)重要的根據(jù)。雖然這樣的一種發(fā)展能夠促進(jìn)公共管理學(xué)逐漸形成哲學(xué)的框架，但實(shí)際上公共管理學(xué)仍然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)理想的成長(zhǎng)。特別是在20世紀(jì)60年代這一新公共行政學(xué)觀點(diǎn)提出后，更多傳統(tǒng)的公共管理學(xué)者仍然認(rèn)為效率對(duì)于行政部門(mén)是至關(guān)重要的，而且認(rèn)為公共行政管理的價(jià)值就在于高效地運(yùn)轉(zhuǎn)，特別是美國(guó)的公共行政部門(mén)尤為重視效率，因此，在社會(huì)公平概念剛剛提出時(shí)，公共管理學(xué)并沒(méi)有和傳統(tǒng)的管理學(xué)產(chǎn)生真正的分野。公共管理學(xué)的社會(huì)公平價(jià)值觀，最終在官員的民選過(guò)程當(dāng)中逐漸受到公共管理學(xué)研究者的關(guān)注。因?yàn)槲墓傧到y(tǒng)的職位任免，并不能夠用單純的行政命令來(lái)實(shí)現(xiàn)，雖然行政命令能夠讓文官系統(tǒng)任免更加高效，但實(shí)際上非公平選拔的文官其最后的行政效率是十分低下的，負(fù)責(zé)社會(huì)服務(wù)的技術(shù)型文官應(yīng)該通過(guò)合理的形式進(jìn)行選拔，這一點(diǎn)也正是社會(huì)公平的題中應(yīng)有之義。即便如此，社會(huì)公平價(jià)值觀并沒(méi)有納入到公共管理學(xué)的哲學(xué)思想中，因?yàn)楣补芾韺W(xué)在學(xué)科形成的過(guò)程中，仍然側(cè)重對(duì)政治倫理以及標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題的思考，因此，社會(huì)公平觀點(diǎn)并沒(méi)有形成一種具體的方法論，對(duì)公共管理學(xué)科的影響仍然是有限的。由此可以看出，公共管理學(xué)雖然已經(jīng)發(fā)展出自我的學(xué)科意志，但這種學(xué)科意志并沒(méi)有完全蘇醒，尤其是在從管理學(xué)母體中抽離獨(dú)立的形式上，公共管理學(xué)還缺乏真正的獨(dú)立的核心，仍然對(duì)管理學(xué)的基礎(chǔ)存在一定的依賴。學(xué)者在批判公共管理學(xué)缺乏獨(dú)立性的同時(shí)，也認(rèn)為企業(yè)的管理模式能夠?qū)π姓芾硖峁┮恍┓e極的幫助，特別是績(jī)效考核、層級(jí)控制等，能夠?qū)?quán)力均等化的現(xiàn)象進(jìn)行反對(duì)，從而保障行政機(jī)關(guān)的高效率。

二、公共管理學(xué)的發(fā)展

公共管理學(xué)對(duì)管理學(xué)的揚(yáng)棄行政機(jī)關(guān)并不是單純的低成本以及高效率產(chǎn)出的企業(yè)，因此，對(duì)于公共管理學(xué)而言，傳統(tǒng)管理學(xué)的理論必然被揚(yáng)棄，公共管理學(xué)必須處理行政機(jī)關(guān)特有的技術(shù)問(wèn)題。對(duì)于公共管理學(xué)當(dāng)前所出現(xiàn)的管理主義傾向，實(shí)際上很多學(xué)者已經(jīng)開(kāi)始思考如何進(jìn)行合理的揚(yáng)棄，重新塑造科學(xué)的公共管理學(xué)學(xué)科體系，并且凸顯公共管理學(xué)的公共性質(zhì)。因此，公共管理學(xué)對(duì)管理學(xué)的重新審視和批判，能夠讓公共管理學(xué)逐漸發(fā)展出獨(dú)立的學(xué)科意志，從而更有針對(duì)性地對(duì)公共管理行為提出理論支撐。

(一)公共管理對(duì)公共利益的回歸

公共管理的服務(wù)對(duì)象應(yīng)定位于公共事務(wù)，而公共事務(wù)的本質(zhì)就是對(duì)公共利益的維護(hù)。當(dāng)前，對(duì)于公共利益的定義從本質(zhì)上仍然是不清晰的，這也就很難在公共管理學(xué)的科學(xué)范疇中對(duì)其進(jìn)行具體化的操作。公共利益不同于企業(yè)營(yíng)利，不具備標(biāo)準(zhǔn)化的特征。企業(yè)營(yíng)利通?？梢圆捎秘泿判问竭M(jìn)行表現(xiàn)，例如，傳統(tǒng)的資產(chǎn)以及新興的品牌價(jià)值，都可以采用這種形式表達(dá)。而公共利益并不能夠進(jìn)行直接的市場(chǎng)兌換，往往是一種無(wú)形的觀念，更會(huì)隨著行政區(qū)域的變更而產(chǎn)生變化。所以，公共利益并不是一種具體的服務(wù)項(xiàng)目，而是公共管理學(xué)的精神與價(jià)值追求，其本質(zhì)的推動(dòng)力是公共管理部門(mén)對(duì)于公共事務(wù)負(fù)責(zé)的態(tài)度。僅憑管理學(xué)的效率至上觀點(diǎn)，并不能完全解決公共管理問(wèn)題。因此，公共管理學(xué)的價(jià)值評(píng)估尺度并不是純粹從效率高低進(jìn)行出發(fā)，關(guān)鍵在于政府的服務(wù)對(duì)象以及服務(wù)定位等問(wèn)題。因此，從新公共管理開(kāi)始走向效率至上的觀點(diǎn)后，對(duì)公共利益價(jià)值觀的回歸是公共管理學(xué)重新找回使命的重要支點(diǎn)。

(二)公共管理的主客體塑造與定位

對(duì)于公共管理而言，實(shí)現(xiàn)公共利益的主體不僅是行政機(jī)關(guān)，而是一個(gè)復(fù)合型的治理網(wǎng)絡(luò)。這種治理網(wǎng)絡(luò)的主體塑造以及定位，是公共管理學(xué)未來(lái)發(fā)展的一個(gè)重要轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)的政府單一治理公共事務(wù)、實(shí)施公共管理的模式已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出疲態(tài)，現(xiàn)今出現(xiàn)了公民、第三方的非政府組織以及企業(yè)等更多個(gè)體與組織的介入，從而呈現(xiàn)出公共管理的復(fù)合主體格局。一個(gè)互相之間可以分享權(quán)力以及進(jìn)行功能補(bǔ)充的公共管理格局是公共管理發(fā)展的重要趨勢(shì)。產(chǎn)生這樣一種系統(tǒng)結(jié)構(gòu)化的管理結(jié)構(gòu)，也要求傳統(tǒng)的公共管理學(xué)不能純粹在管理學(xué)的基礎(chǔ)上停留，而應(yīng)該有自身的學(xué)科意志。同時(shí)，公共管理的服務(wù)對(duì)象定位于社會(huì)公共事務(wù)，也對(duì)公共管理學(xué)科發(fā)展提出了一些新的學(xué)科探索路徑。公共事務(wù)不能如同企業(yè)的事務(wù)一樣采用標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行管理，其在管理上的技術(shù)以及方式具備特殊性。公共事務(wù)所接觸的廣大人民群眾，其意識(shí)、情感以及文化程度不同，對(duì)于政策的自我理解能力不同，因此，公共事務(wù)管理相對(duì)于企業(yè)事務(wù)管理而言，不僅僅在內(nèi)容上有所差異，在管理方法上也存在客觀的分野。公共管理在對(duì)公共事務(wù)介入的過(guò)程中，更需要采用柔性的手段，這也表明了公共管理必須發(fā)展獨(dú)特的管理藝術(shù)。

三、總結(jié)

篇2

關(guān)于西方學(xué)者對(duì)公共管理的看法上的分歧暫且不談，僅就中國(guó)學(xué)界的研究來(lái)說(shuō)，我國(guó)早期歷史文獻(xiàn)中的“行政”是指管理國(guó)家政務(wù)。當(dāng)20世紀(jì)80年代行政學(xué)在中國(guó)恢復(fù)時(shí)，學(xué)者們提出：行政管理是伴隨著國(guó)家而出現(xiàn)的，有政府才有行政管理。行政是行使國(guó)家權(quán)力的管理活動(dòng)，凡不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，便不屬于行政。也有一些學(xué)者認(rèn)為：把行政確定為國(guó)家機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)，不僅更符合漢語(yǔ)中行政概念的本意，而且也符合我國(guó)憲法對(duì)行政概念的界定。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)界主流觀點(diǎn)是把“公共行政(public administration)簡(jiǎn)稱行政，是政府依法對(duì)國(guó)家事務(wù)、自身事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。這一含義表明：行政的主體是政府，而不是其他社會(huì)組織”，“公共行政學(xué)又叫行政學(xué)、政府管理學(xué)”。（注：曾明德，羅德剛：《公共行政學(xué)》，北京：中央黨校出版社，1999.2）

80年代前后的西方行政改革，使得公共管理主體的“劃分很難有明確的界限，因?yàn)槲覀儗?duì)公共服務(wù)概念的理解大大地?cái)U(kuò)展了。公共服務(wù)不僅包括政府的三個(gè)分支（即立法、司法、行政）部門(mén)，包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次，而且包括非營(yíng)利部門(mén)。所以公共管理的主體就成為所有追求為公共利益服務(wù)的人員?！保ㄗⅲ簭垑?mèng)中：“美國(guó)公共行政（管理）歷史淵源與重要的價(jià)值取向—麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅戈特博士訪談錄”，《中國(guó)行政管理》，2000，(11):44.）人們今天所講的公共管理，與名義上稱之的“行政管理”，而實(shí)際上的“政府管理”不同，公共管理的主體不僅有政府，而且還包括社會(huì)中那些追求為公共利益服務(wù)的非政府公共組織。政府管理與公共管理是兩個(gè)不同的模式。公共管理是包括政府管理在內(nèi)的全社會(huì)開(kāi)放式管理體系。政府管理是公共管理的主角，但社會(huì)公共事務(wù)管理還需若干配角。

20世紀(jì)80年代前后，西方不少發(fā)達(dá)國(guó)家均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動(dòng)。與之相伴隨的“新公共管理”，其實(shí)踐背景正是各國(guó)的行政改革及其政府的再造運(yùn)動(dòng)。

正因?yàn)槿绱耍_(tái)灣學(xué)者詹中原教授在他主編的書(shū)中，加進(jìn)十分醒目的副標(biāo)題，即《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)務(wù)》。詹教授在書(shū)中寫(xiě)道：“了解新公共管理的發(fā)展歷程及內(nèi)涵，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共管理是公共行政學(xué)科發(fā)展的一部分。”“無(wú)論就理論及實(shí)務(wù)而言，‘公共管理’均是原本公共行政的典范內(nèi)涵。”（注：詹中原：《新公共管理：政府再造的理論與實(shí)務(wù)》，臺(tái)北：五南圖書(shū)出版社，1991.1.）作為特定歷史范疇，無(wú)論是從內(nèi)容還是究其實(shí)質(zhì)，把“新公共管理”的研究看成是公共行政學(xué)的分支內(nèi)容是可以理解的。但絕不能把“新公共管理”與我們所討論“公共管理”混為一談。

二、公共管理學(xué)是一門(mén)新學(xué)科

既然傳統(tǒng)行政學(xué)的研究對(duì)象是以政府管理為基本內(nèi)容的，那末從前面的分析可知，以公共管理為基本內(nèi)容的一門(mén)新學(xué)科的建立已勢(shì)在必行。

正如建立企業(yè)管理（學(xué)），以此去研究企業(yè)管理活動(dòng)中的一般規(guī)律一樣，不論是政府還是非政府的公共組織作為管理主體，人們都可以從他們對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理實(shí)踐中，找出關(guān)于研究公共事務(wù)管理的一般性規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了公共管理學(xué)的基本內(nèi)容。誠(chéng)然，它也會(huì)包括政府管理學(xué)的內(nèi)容。企業(yè)管理學(xué)與公共管理學(xué)，有它們共同的規(guī)律，這些規(guī)律構(gòu)成了作為研究所有管理活動(dòng)規(guī)律的一部分，但它們也有由于各自研究領(lǐng)域的不同而獲得的特殊規(guī)律。探求公共事務(wù)管理活動(dòng)中的一般性規(guī)律，實(shí)際上在傳統(tǒng)的行政學(xué)中早已開(kāi)始。不過(guò)人們誤以為政府管理學(xué)的理論與方法是它的全部?jī)?nèi)容，而這些理論與方法基本上是以“政府為中心”所總結(jié)得到的。

作為獨(dú)立的新學(xué)科，公共管理學(xué)的理論研究框架是什么？它與公共行政學(xué)的研究框架有何異同？構(gòu)成它的基礎(chǔ)概念又是什么？等等。在編寫(xiě)《公共管理學(xué)》教材時(shí)，所有這些都要求我們必須回答，否則《公共管理學(xué)》與《公共行政學(xué)》會(huì)無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。

公共管理包含著兩方面要素：管理性與公共性。從管理性分析，法約爾等早就指出，為實(shí)現(xiàn)管理中高效，需要通過(guò)“計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制”等手段，達(dá)到資源的有效配置。這樣，“管理是通過(guò)計(jì)劃、組織、控制、激勵(lì)、和領(lǐng)導(dǎo)等環(huán)節(jié)來(lái)協(xié)調(diào)人力、物力和財(cái)力資源，以期更好地達(dá)到組織目標(biāo)的過(guò)程。”毫無(wú)疑問(wèn)，公共管理中需要研究計(jì)劃、組織、控制等問(wèn)題，但人們已從大量的《管理學(xué)》著作中對(duì)此非常熟悉。從公共性分析，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)施管理的主體（政府與非政府公共組織），他們擁有著公共權(quán)力，承擔(dān)著與企業(yè)目標(biāo)不同的公共責(zé)任。這些目標(biāo)是有效公平地向民眾提供公共產(chǎn)品（服務(wù)），維護(hù)社會(huì)的公共秩序。為了實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，公共組織需要不斷制訂與實(shí)施，旨在有效增進(jìn)與公平分配社會(huì)公共利益的公共政策（廣義）。為了保證達(dá)到這些目的，需要強(qiáng)化公共監(jiān)督，倡導(dǎo)高尚的公共道德。因此，對(duì)公共管理可從兩方面定義：

從區(qū)別企業(yè)管理與各種形式的私域管理出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織所進(jìn)行的、不以營(yíng)利為目的，旨在追求有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)?！倍x的前半部是區(qū)別企業(yè)管理，定義的后半部是區(qū)別非企業(yè)化的私域中一切形式的管理。

從公共管理所包括的基本內(nèi)容出發(fā)，公共管理可以定義為：“公共管理是政府與非政府公共組織，在運(yùn)用所擁有的公共權(quán)力，處理社會(huì)公共事務(wù)的過(guò)程中，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)?！?/p>

同樣，公共管理學(xué)可以定義為：“公共管理學(xué)是一門(mén)研究社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)規(guī)律的科學(xué)。具體地講，它要以那些擁有公共權(quán)力的公共組織，在維護(hù)、增進(jìn)與分配公共利益，以及向民眾提供所需的公共產(chǎn)品（服務(wù)）所進(jìn)行的管理活動(dòng)為基本研究對(duì)象，它是一門(mén)實(shí)踐性、綜合性與操作性很強(qiáng)的新學(xué)科。”所以，公共管理要研究如下基本內(nèi)容：

公共管理的基礎(chǔ)理論，公共管理系統(tǒng)　公共利益　公共權(quán)力　公共責(zé)任　公共問(wèn)題　公共決策　公共產(chǎn)品（服務(wù)）　公共資源管理　公共項(xiàng)目管理　公共監(jiān)督　公共道德　法與公共秩序　戰(zhàn)略管理　公共管理的基本職能（計(jì)劃、組織、控制、協(xié)調(diào)、激勵(lì)等）公共管理的改革與發(fā)展

三、研究公共管理的意義

在我國(guó)，從名義上稱之的“行政管理”，而實(shí)際上的政府管理（包括政府對(duì)自身與社會(huì)兩個(gè)方面的管理）走向公共管理，這確實(shí)是理念上的一場(chǎng)變革。從這個(gè)變化中，人們?nèi)菀鬃⒅氐絻蓚€(gè)方面的內(nèi)容：一是管理主體從僅由政府發(fā)展到包括政府、非政府公共組織在內(nèi)的多元化主體；二是政府把一部分對(duì)社會(huì)公共事務(wù)管理的權(quán)力，下放給社會(huì)非政府組織，甚至部分公共產(chǎn)品允許私人企業(yè)生產(chǎn)。這些結(jié)論基本上屬于“新公共管理”的理念。

我們認(rèn)為，推行公共管理實(shí)踐的發(fā)展，開(kāi)展公共管理理論研究，更大的意義是推進(jìn)公共管理的社會(huì)化。我們不能從“政府中心論”出發(fā)看待這場(chǎng)變革，而要從政府與社會(huì)，政府與公民的互動(dòng)角度進(jìn)行探索。具體地講，現(xiàn)代公共管理要以一種開(kāi)放的思維模式，動(dòng)員全社會(huì)一切可以調(diào)動(dòng)與利用的力量，建立一套以政府管理為核心的多元化的管理主體體系。政府不僅要下放權(quán)力，更多地是要認(rèn)真考慮還權(quán)于社會(huì)，還權(quán)于公民。在高度集中的計(jì)劃體制下，政府權(quán)力太大，剝奪了大量應(yīng)屬于社會(huì)的權(quán)力，造成了社會(huì)自我管理能力的大大萎縮，使得在如何發(fā)揮政府功能與社會(huì)功能方面形成巨大反差。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、行政體制改革與政治體制改革所面臨的對(duì)應(yīng)目標(biāo)，應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)改革的市場(chǎng)化、公共管理的社會(huì)化與政治發(fā)展的民主化。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化取向，人們對(duì)此已有了共識(shí)。而行政體制改革基本上還停留在政府機(jī)構(gòu)的改革上，更多地是從政府自身需求安排的，沒(méi)有形成政府與社會(huì)較好的互動(dòng)關(guān)系。這樣，政府職能定位很難跳出自身設(shè)定的圈子。不實(shí)行公共管理的社會(huì)化，我國(guó)行政體制改革就不會(huì)徹底。轉(zhuǎn)貼于

社會(huì)的共同事務(wù)應(yīng)由社會(huì)自身來(lái)做。由政府獨(dú)家包攬一切對(duì)社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理，并在缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，由此所帶來(lái)的教訓(xùn)是極其深刻的。否認(rèn)政府管理的重要性及在公共管理的核心地位是錯(cuò)誤的，用政府管理代替公共管理也是行不通的。

四、公共管理研究中幾個(gè)技術(shù)性問(wèn)題

既然公共行政研究的實(shí)質(zhì)是政府管理，它與我們所討論的公共管理是有區(qū)別的。而我國(guó)研究生專業(yè)目錄中，把一級(jí)學(xué)科定為公共管理，二級(jí)學(xué)科中包括了行政管理，MPA項(xiàng)目又把人們以往經(jīng)常譯為“行政管理”的一詞改為“公共管理”，那末為了防止混亂，又能與國(guó)際接軌，我們有如下建議：

1.把研究生專業(yè)目錄中的二級(jí)學(xué)科“行政管理”改為“政府管理”，英文是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？

2.把研究生專業(yè)目錄中的一級(jí)學(xué)科“公共管理”譯為"Public Administration"，與MPA的譯法相同。

3.在中文譯為英文的過(guò)程中，凡涉及到“行政管理”一詞時(shí)，是否可譯為"Administration of Government"或"Governmental Administration"？而涉及到“公共管理”一詞時(shí)，均譯為"Public Administration"。

篇3

（一）公共管理理念。在20世紀(jì)70年代，公共管理作為一個(gè)學(xué)術(shù)概念是由公共政策學(xué)派首先提出。公共管理是公共行政發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，促使公共管理產(chǎn)生是因?yàn)閭鹘y(tǒng)公共行政所面臨的困境與挑戰(zhàn)。公共管理是對(duì)公共事務(wù)的管理，公共事務(wù)是公共管理的起點(diǎn)，是公共行政走向公共管理的必然態(tài)勢(shì)?！靶隆钡墓补芾砝碚撜J(rèn)為政府等公共部門(mén)應(yīng)該關(guān)注公共服務(wù)的結(jié)果和產(chǎn)出，而不是提供服務(wù)的過(guò)程和規(guī)則，進(jìn)而認(rèn)為采用私人部門(mén)的管理技巧，對(duì)提高服務(wù)的效率和效能由一定好處。

（二）公共管理學(xué)科的建設(shè)。在建設(shè)公共管理學(xué)科方面，雖然完成了將行政學(xué)或者行政管理作為政治學(xué)一級(jí)學(xué)科下設(shè)的二級(jí)學(xué)科，但是由政法專業(yè)轉(zhuǎn)型而來(lái)的研究者群體，導(dǎo)致在獨(dú)立性和成熟度上整個(gè)學(xué)科的研究隊(duì)伍還有欠缺。重新梳理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系是新公共管理的基本內(nèi)容。在政府與市場(chǎng)的關(guān)系方面,新公共管理更多傾向于公共服務(wù)供給的市場(chǎng)化取向,在政府與社會(huì)的關(guān)系方面，新公共管理強(qiáng)調(diào)第三部門(mén)在公共服務(wù)供給中的作用。

（三）公共管理與大學(xué)生就業(yè)問(wèn)題。對(duì)于市場(chǎng)化的就業(yè)需求,目前我國(guó)高等教育培養(yǎng)模式還不能很好地適應(yīng)，高校培養(yǎng)出來(lái)的畢業(yè)生的素養(yǎng)、知識(shí)和技能結(jié)構(gòu)還不能很好地適應(yīng)用人單位對(duì)人才的需求,大學(xué)生在工作中的思考能力、操作能力、組織能力、創(chuàng)新能力、環(huán)境適應(yīng)能力、運(yùn)用知識(shí)能力、心理承受能力和協(xié)作能力等都還比較缺乏。新公共管理的一些理念和方法為大學(xué)的運(yùn)行提供了部分的程序自主和多樣化的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，對(duì)學(xué)者工作的積極性也具有有效刺激。在探索中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的過(guò)程應(yīng)結(jié)合我國(guó)的文化制度背景以及新公共管理理論的最新反思，真正實(shí)現(xiàn)教授參與大學(xué)管理，權(quán)力和主責(zé)主體多樣化，建設(shè)性地探索提高高等教育質(zhì)量的新路徑。

二、也談工商管理

（一）工商管理概念。工商管理類(lèi)是管理學(xué)大類(lèi)下的一個(gè)分支，是研究盈利性組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)規(guī)律以及企業(yè)管理的理論、方法與技術(shù)的學(xué)科，主要包括企業(yè)的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略制定和內(nèi)部行為管理兩個(gè)方面。工商管理專業(yè)的應(yīng)用性很強(qiáng)，把依據(jù)管理學(xué)，經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，通過(guò)現(xiàn)代管理的方法和手段的運(yùn)用來(lái)進(jìn)行有效的企業(yè)管理和經(jīng)營(yíng)決策，保證企業(yè)的生存和發(fā)展當(dāng)做目標(biāo)。

（二）專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)與培養(yǎng)方案。高等院校的工商管理專業(yè)培養(yǎng)目標(biāo)大致可歸納為:具有良好的政治修養(yǎng)和道德素質(zhì)，掌握一兩門(mén)外語(yǔ)，具備一定計(jì)算機(jī)能力，扎實(shí)掌握管理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論知識(shí)，具備解決問(wèn)題的能力，能在企、事業(yè)單位及政府部門(mén)從事管理以及教學(xué)、科研方面工作的工商管理學(xué)科高級(jí)專門(mén)人才。學(xué)生進(jìn)人大學(xué)后，從一年級(jí)開(kāi)始設(shè)計(jì)實(shí)踐活動(dòng)，并全方位地展開(kāi)，以思想品德課的道德實(shí)踐為起點(diǎn)，外語(yǔ)、計(jì)算機(jī)、數(shù)學(xué)、體育等公共課。大二開(kāi)始接觸初步專業(yè)知識(shí)，經(jīng)管類(lèi)專業(yè)基礎(chǔ)課里所涉及到的一些專業(yè)術(shù)語(yǔ)、基本原理和方法等內(nèi)容，進(jìn)入大三后將陸續(xù)開(kāi)起系列專業(yè)課，學(xué)生的專業(yè)知識(shí)日漸豐富，讓學(xué)生更好地理解專業(yè)的基礎(chǔ)理論和原理，更快地掌握專業(yè)基本方法和技能。

（三）工商管理未來(lái)就業(yè)問(wèn)題。新的時(shí)代挑戰(zhàn)與歷史背景下，高校的管理中構(gòu)建創(chuàng)新型人才發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，并且伴隨著社會(huì)對(duì)人才質(zhì)量的要求和人才需求的變化，人才培養(yǎng)模式和方案也都隨之變化，人才培養(yǎng)模式的每一個(gè)方面，都值得我們進(jìn)行深入細(xì)致的研究。首先,要以幫助工商管理類(lèi)本科生積累人力資本、提高市場(chǎng)價(jià)值為導(dǎo)向,要提高學(xué)生在新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和就業(yè)形勢(shì)下管理工作的就業(yè)能力和實(shí)踐能力,以開(kāi)放性和實(shí)踐性為主要特征作為基本教育原則。其次,要培養(yǎng)理論知識(shí)、實(shí)踐技能、職業(yè)素養(yǎng)兼具的專業(yè)人才,以適應(yīng)未來(lái)工商管理工作的需要;要培養(yǎng)具備創(chuàng)新能力和學(xué)習(xí)能力的專業(yè)人才。

三、工商管理與公共管理的區(qū)別與聯(lián)系

（一）工商管理與公共管理的區(qū)別。高校管理類(lèi)本科專業(yè)包括工商管理與公共管理兩大門(mén)類(lèi)，各大門(mén)類(lèi)內(nèi)容又包括若干細(xì)分專業(yè)，如市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)、會(huì)計(jì)學(xué)、國(guó)際商務(wù)、行政管理等。公共管理與工商管理雖然同屬于管理學(xué)科,但又有著根本的不同。其中最主要的是目標(biāo)函數(shù)的差異、產(chǎn)權(quán)約束的差異、組織性質(zhì)的差異、信息偏載程度差異等。公共管理的主要領(lǐng)域是政府與非政府組織,盡管營(yíng)利性組織中也有行政管理問(wèn)題,不屬于公共管理的本質(zhì)。公共管理與政治直接相關(guān),這完全不同于工商管理。當(dāng)代新公共管理學(xué)派較多地借鑒了工商管理的理論、觀念與研究方法。

（二）工商管理與公共管理的聯(lián)系。工商管理與公共管理二者都是管理學(xué)的范疇，都要遵循管理的基本規(guī)律，基本方法。政府部門(mén)的組織問(wèn)題、領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)題、決策問(wèn)題、執(zhí)行問(wèn)題、監(jiān)督問(wèn)題及其管理過(guò)程中的規(guī)律性問(wèn)題，既是工商管理學(xué)關(guān)注的重要問(wèn)題，也是公共管理學(xué)關(guān)注的重要問(wèn)題。對(duì)這些問(wèn)題的關(guān)注和探究，構(gòu)成了工商管理學(xué)與公共管理學(xué)的共性問(wèn)題，也就是二者之間的相同點(diǎn)。

四、淺談解決措施

管理工作是一門(mén)實(shí)踐性很強(qiáng)的應(yīng)用科學(xué)，不但要求管理類(lèi)專業(yè)大學(xué)生要掌握管理科學(xué)相關(guān)的基礎(chǔ)理論與知識(shí)，還要求其具有足夠的管理工作相關(guān)的實(shí)踐能力，否則，其畢業(yè)后在實(shí)際管理工作中容易紙上談兵，所制定的管理方案或措施缺乏實(shí)踐可操作性，導(dǎo)致管理工作的低效或失敗。此外，管理工作既是一門(mén)科學(xué)，也是一門(mén)藝術(shù)，要求高校在管理類(lèi)專業(yè)人才培養(yǎng)上，不但要讓大學(xué)生系統(tǒng)學(xué)習(xí)諸如組織行為學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)理論課程，掌握管理工作的基本規(guī)律，以及從事管理工作所需的基本方法與技能，還應(yīng)重點(diǎn)培養(yǎng)學(xué)生的創(chuàng)新精神，使學(xué)生具有運(yùn)用所學(xué)專業(yè)知識(shí)，結(jié)合實(shí)際工作情景，創(chuàng)造性地開(kāi)展管理工作的能力。

結(jié)語(yǔ)

篇4

論文摘要:目前，我國(guó)在區(qū)域公共竹理的研究上有幾個(gè)問(wèn)題必須要解決:區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒(méi)有區(qū)別?如果有，什么是區(qū)域公共管理?為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展?區(qū)域行政就是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)的政府(兩個(gè)或兩個(gè)以上)，為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互協(xié)調(diào)關(guān)系，才求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。而區(qū)域公共竹理是區(qū)域內(nèi)的多元體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之問(wèn)交義重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。

區(qū)域公共管理是現(xiàn)代公共管理學(xué)與區(qū)域科學(xué)在新的時(shí)期和新的實(shí)踐中有機(jī)結(jié)合的一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題，然而理論的發(fā)展始終落后于實(shí)踐的步伐，區(qū)域公共管理理論還處于起步的階段，基本概念的界定、理論的基本框架以及理論所具有的意義等基本問(wèn)題都還沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。為了更好的反映實(shí)踐和服務(wù)實(shí)踐，對(duì)區(qū)域公共管理理論進(jìn)行深入的研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

正如任何理論的提出都來(lái)源于積累一樣，區(qū)域公共管理理論的產(chǎn)生也同樣經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展的歷程。20世紀(jì)80年代，區(qū)域的空間有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化趨勢(shì)之間的矛盾催生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)概念的提出，此后許多來(lái)自不同領(lǐng)域的學(xué)者如地理學(xué)家、理論經(jīng)濟(jì)學(xué)家、發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家等從不同的角度對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐領(lǐng)域進(jìn)行分析和研究，最終主要發(fā)展成為兩大不同的學(xué)科群：一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)；一是經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)。理論研究的焦點(diǎn)都在于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府間的關(guān)系。然而由于國(guó)家學(xué)科設(shè)置等歷史原因，政治學(xué)和行政科學(xué)一直沒(méi)有能在區(qū)域發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)開(kāi)辟自己有特色的研究路徑。雖然在20世紀(jì)90年代國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)地理學(xué)和政區(qū)地理學(xué)涉及到“區(qū)域行政”，但該領(lǐng)域?qū)W者側(cè)重的是從行政區(qū)劃改革的角度來(lái)研究區(qū)域設(shè)置與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的適應(yīng)問(wèn)題，這里的“區(qū)域行政”并不是實(shí)際意義上從行政學(xué)科角度對(duì)區(qū)域發(fā)展進(jìn)行研究的新的途徑，主要是從管理學(xué)的管理幅度與管理層次適度的原則出發(fā)考察中國(guó)行政區(qū)劃存在的種種問(wèn)題。隨著理論研究的深入以及政治學(xué)和行政學(xué)的發(fā)展，政治學(xué)和行政學(xué)在區(qū)域發(fā)展中逐漸形成了自己的研究途徑：一是區(qū)域政治研究；一是從行政科學(xué)角度出發(fā)的區(qū)域行政。區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的，對(duì)區(qū)域行政的一種深化。本文試從我國(guó)區(qū)域行政研究已有理論成果基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)區(qū)域和區(qū)域內(nèi)關(guān)系的研究提出區(qū)域公共管理的一般概念，并對(duì)區(qū)域公共管理研究中的一些基本問(wèn)題作一分析。

一、我國(guó)區(qū)域公共管理的研究現(xiàn)狀

理論的發(fā)展總是反映現(xiàn)實(shí)和服務(wù)于現(xiàn)實(shí)，而我國(guó)區(qū)域公共管理的研究還處于理論滯后現(xiàn)實(shí)的階段。在學(xué)界，使用過(guò)區(qū)域公共管理概念的只有清華大學(xué)公共管理學(xué)院的劉鋒和中山大學(xué)行政管理研究中心的陳瑞蓮教授，兩位學(xué)者從不同的角度，本著不同的目的對(duì)區(qū)域公共管理有不同的見(jiàn)解。劉鋒教授運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說(shuō)，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去。中山大學(xué)的陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政的典型代表，也是實(shí)質(zhì)意義上從行政學(xué)科角度對(duì)我國(guó)區(qū)域行政進(jìn)行研究的開(kāi)創(chuàng)者。她在對(duì)區(qū)域行政深厚知識(shí)積淀的基礎(chǔ)上對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理的一些問(wèn)題作了述評(píng)，認(rèn)為任何一門(mén)學(xué)科和一種理論的產(chǎn)生都是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，區(qū)域公共管理研究也不例外，我國(guó)區(qū)域公共管理研究的提出主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)全球化下的區(qū)域主義與區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)的崛起、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化下的區(qū)域政區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)加劇以及區(qū)域公共問(wèn)題的大量興起；而國(guó)外的區(qū)域公共管理研究主要集中在政府間競(jìng)爭(zhēng)理論、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力與區(qū)域創(chuàng)新研究、政府間關(guān)系與地方治理研究以及流域治理的實(shí)證研究。同時(shí)，她也對(duì)我國(guó)區(qū)域公共管理研究所具有重要意義做了闡釋，僅從理論創(chuàng)新角度看，一方面是推動(dòng)區(qū)域科學(xué)研究的創(chuàng)新，另一方面，區(qū)域公共管理研究的全面展開(kāi)，也能從研究方法和研究?jī)?nèi)容上對(duì)現(xiàn)代公共管理學(xué)學(xué)科創(chuàng)新。這些認(rèn)識(shí)是深刻并富有創(chuàng)新意義的，然而，這些認(rèn)識(shí)是在區(qū)域行政研究的基礎(chǔ)上對(duì)區(qū)域公共管理的一個(gè)簡(jiǎn)約性的概括并沒(méi)有對(duì)區(qū)域公共管理的基本概念和內(nèi)涵以及其實(shí)質(zhì)進(jìn)行分析。毫無(wú)疑問(wèn)，有幾個(gè)問(wèn)題必須要解決：區(qū)域公共管理與區(qū)域行政有沒(méi)有區(qū)別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？為什么區(qū)域行政會(huì)向區(qū)域公共管理發(fā)展？要解決以上的問(wèn)題，有必要對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行更深入的分析。

二、區(qū)域與區(qū)域行政

區(qū)域，是一個(gè)客觀存在的，又是抽象的觀念上的空間概念，但不純粹是一個(gè)空洞的概念，它往往沒(méi)有嚴(yán)格的范疇和邊界以及確切的方位，地球表面上的任何一部分，一個(gè)地區(qū)，一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家都可以被看作是一個(gè)區(qū)域。對(duì)區(qū)域的含義不同的學(xué)科有不同的理解：地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來(lái)劃分的；政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合；社會(huì)學(xué)把區(qū)域看作為相同語(yǔ)言、相同信仰和民族特征的人類(lèi)社會(huì)聚落。區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)區(qū)域沒(méi)有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，有學(xué)者認(rèn)為要對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域下一個(gè)比較確切的、同時(shí)人們普遍接受的定義是比較困難的，可以概括出其所包含的基本的內(nèi)涵：首先，區(qū)域是一個(gè)有限的空間概念；其次，經(jīng)濟(jì)區(qū)域必須有相應(yīng)的公共管理層級(jí)以提供公共服務(wù)；第三，區(qū)域在經(jīng)濟(jì)上盡可能是一個(gè)完整的地區(qū)；第四，任一區(qū)域在全國(guó)或更高一級(jí)的區(qū)域系統(tǒng)中擔(dān)當(dāng)某種專業(yè)化分工的職能。區(qū)域劃分，常采取兩種基本的方法，由此可以把區(qū)域分成不同的兩種類(lèi)型，一是同質(zhì)區(qū)域，二是極化區(qū)域（也叫集聚區(qū)域、結(jié)節(jié)區(qū)域、功能區(qū)域）。

區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑是基于其它學(xué)科對(duì)區(qū)域發(fā)展已有成果之上的新興的研究方法和研究?jī)?nèi)容，對(duì)區(qū)域的界定應(yīng)該借鑒其它學(xué)科的研究，但行政學(xué)科作為一門(mén)獨(dú)立的科學(xué)有自己研究的側(cè)重和偏向，因而我們?cè)谖∫延醒芯砍晒幕A(chǔ)上還必須界定一個(gè)適合行政學(xué)科研究的區(qū)域概念。美國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)家胡佛把區(qū)域定義為“是基于描述、分析、管理、計(jì)劃或制定政策等目的而作為一個(gè)應(yīng)用性整體加以考慮的一片地區(qū)”對(duì)我們有很好的啟示。區(qū)域本身并不是目的，它更多的是一種載體，體現(xiàn)各種關(guān)系和利益。在區(qū)域發(fā)展的行政學(xué)科研究途徑中，中山大學(xué)的兩位學(xué)者“從地理學(xué)或經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究中受到啟發(fā)，認(rèn)為區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，是具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性的地域單元”。本文支持這樣的界定，但筆者以為，既然區(qū)域是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分的，而這一定的標(biāo)準(zhǔn)可能是自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的一個(gè)或多個(gè)方面，那對(duì)區(qū)域的理解我們必須突破從地理學(xué)或行政區(qū)劃研究出發(fā)的關(guān)注角度，從對(duì)其范圍的關(guān)注轉(zhuǎn)向?qū)ζ鋬?nèi)部實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的關(guān)注。如果我們將區(qū)域內(nèi)的主體按照較普遍的三分法劃分為國(guó)家、市民社會(huì)和私人領(lǐng)域的話，可以發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)各主體在不同的利益領(lǐng)域內(nèi)形成各種交錯(cuò)重疊的復(fù)雜關(guān)系。區(qū)域作為區(qū)域發(fā)展中行政學(xué)科研究途徑的基礎(chǔ)性的概念，它更實(shí)質(zhì)的東西在于它所蘊(yùn)涵的多元主體和多領(lǐng)域利益之間復(fù)雜的關(guān)系，這是由行政學(xué)科的學(xué)科性質(zhì)決定的。

基于對(duì)區(qū)域的認(rèn)識(shí)，中山大學(xué)的兩位學(xué)者認(rèn)為區(qū)域行政就是在一定的區(qū)域內(nèi)的政府（兩個(gè)或兩個(gè)以上），為了促進(jìn)區(qū)域的發(fā)展而相互間協(xié)調(diào)關(guān)系，尋求合作，對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理，以便實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的合理配置與利用，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)這一理解，區(qū)域行政的行為主體應(yīng)該是政府，強(qiáng)調(diào)的是政府間（同級(jí)政府之間與上下級(jí)政府之間）的相互關(guān)系，并通過(guò)對(duì)政府的協(xié)調(diào)來(lái)達(dá)致區(qū)域內(nèi)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的提供。這是區(qū)域行政的基本內(nèi)涵，那么區(qū)域行政與區(qū)域公共管理是否有差別？如果有，什么是區(qū)域公共管理？區(qū)域行政為什么向區(qū)域公共管理發(fā)展？

三、區(qū)域公共管理

要界定什么是區(qū)域公共管理，首先必須弄清楚什么是公共管理，公共行政與公共管理具有什么樣的區(qū)別國(guó)外自從20世紀(jì)70年代以來(lái)，各種冠以公共管理的研究著述層出不窮，但什么是公共管理，眾說(shuō)紛紜沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。我國(guó)有學(xué)者在綜合國(guó)內(nèi)外各種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上認(rèn)為現(xiàn)代公共管理即是“是以政府為核心的公共部門(mén)整合社會(huì)的各種力量，廣泛運(yùn)用政治的、經(jīng)濟(jì)的、管理的、法律的方法，強(qiáng)化政府的治理能力，提升政府績(jī)效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)公共的福祉與公共利益”。公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門(mén)組織等。在公共管理與傳統(tǒng)公共行政的比較分析上也存在許多不同的觀點(diǎn)。不同的觀點(diǎn)具有不同的研究角度和研究的依據(jù)，但一個(gè)普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)便是在公共管理和傳統(tǒng)公共行政比較中，公共管理的行為主體不僅包括政府還包括其他各種的社會(huì)力量，是以政府為核心的多元行政主體；在公共管理的性質(zhì)方面，公共管理要體現(xiàn)公共性，即指公共管理主體應(yīng)著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來(lái)開(kāi)展其基本活動(dòng)；在行為方式上，公共管理更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過(guò)協(xié)商的方式達(dá)成。#$%不可否認(rèn)，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。 轉(zhuǎn)貼于

區(qū)域行政走向區(qū)域公共管理是有其理論基礎(chǔ)的，除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展，還有市民社會(huì)理論和治理與善治的理論。我國(guó)學(xué)者在考察我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程時(shí)認(rèn)為，“要擺脫中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的兩難境地，首先必須從認(rèn)識(shí)上實(shí)現(xiàn)一種思維的轉(zhuǎn)向，不能像以往的學(xué)者那樣，把目光的聚焦點(diǎn)只放在政治權(quán)威的轉(zhuǎn)型上，因?yàn)橹袊?guó)現(xiàn)代化兩難的癥結(jié)真正的和根本的要害，在于國(guó)家與社會(huì)之間沒(méi)有形成適宜現(xiàn)代化發(fā)展的良性結(jié)構(gòu)，確切地說(shuō)，在于社會(huì)一直沒(méi)有形成獨(dú)立的，自治的結(jié)構(gòu)性領(lǐng)域”，為此，他們引進(jìn)了西方的市民社會(huì)理論，并依據(jù)中國(guó)現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行改造，“中國(guó)的市民社會(huì)乃是指社會(huì)成員按照契約性規(guī)則，以自愿為前提和以自治為基礎(chǔ)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)活動(dòng)的私域，以及進(jìn)行參政議政的非官方公域”。#!&%就西方學(xué)者已有的共識(shí)的觀點(diǎn)來(lái)看，市民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下的幾個(gè)方面：（1）私人領(lǐng)域；（2）志愿性社團(tuán)；（3）公共領(lǐng)域。哈貝馬斯認(rèn)為公共領(lǐng)域是介于私人領(lǐng)域和公共權(quán)威之間的一個(gè)領(lǐng)域，是一種非官方的公共領(lǐng)域，它是各種公眾聚會(huì)場(chǎng)所的總稱，公眾在這一領(lǐng)域?qū)矙?quán)威及其政策和共同關(guān)心的問(wèn)題作出評(píng)判，自由的、理性的、批判性的討論構(gòu)成這一領(lǐng)域的基本特征；（4）社會(huì)運(yùn)動(dòng)。市民社會(huì)概念于20世紀(jì)80年代后在全球范圍內(nèi)的再度興起，與當(dāng)代世界各國(guó)所發(fā)生的深刻的社會(huì)變革及對(duì)此的理論反思有密切的關(guān)系，面對(duì)現(xiàn)實(shí)，理論家們對(duì)國(guó)家在社會(huì)發(fā)展中所起的作用及其地位重新思考。市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。什么是治理？在關(guān)于治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性。該委員會(huì)在1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過(guò)程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式的制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個(gè)特征：治理不是一整套的規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作，它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。由于治理本身也只是一種實(shí)踐的科學(xué)，毫無(wú)疑問(wèn)也會(huì)存在失效的問(wèn)題，為了完善治理理論，理論家們提出了善治的概念。概括地說(shuō)，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治具有五個(gè)基本要素：合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。分析以上的各種理論，我們可以發(fā)現(xiàn)它們有幾個(gè)基本的共同點(diǎn)：一是它們都強(qiáng)調(diào)管理主體的多元性，不僅包括了政府還包括私人領(lǐng)域和市民領(lǐng)域；二是在管理的目標(biāo)上，更多的突出多元利益主體之間利益協(xié)調(diào)的達(dá)成并達(dá)致最佳；三是在管理的方式和手段上，注重合作，通過(guò)協(xié)商和調(diào)整，在認(rèn)同的基礎(chǔ)上統(tǒng)一行動(dòng)。

綜合對(duì)區(qū)域和以上理論的認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為區(qū)域公共管理是與區(qū)域行政有本質(zhì)性區(qū)別的概念，可以將其界定為：區(qū)域內(nèi)的多元主體為了解決在政治、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)其它領(lǐng)域的一面或多面的公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)共同利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域以及區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。這一概念包含以下幾個(gè)內(nèi)涵：（1）區(qū)域公共管理的主體是多元主體，包括政府組織、私域組織和第三部門(mén)；（2）目的是解決由經(jīng)濟(jì)、政治或社會(huì)其它領(lǐng)域構(gòu)成的復(fù)雜的交錯(cuò)性問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的共同利益；（3）區(qū)域公共管理采用的方式和手段與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)領(lǐng)域和政府公共領(lǐng)域的管理不同，不是競(jìng)爭(zhēng)和壓制而是基于平等地位之上的協(xié)商和調(diào)解；（4）對(duì)象是區(qū)域內(nèi)個(gè)體和共體之間相互形成的交叉重疊的關(guān)系。

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篇5

關(guān)鍵詞：公共政策學(xué)；課堂教學(xué)；四步案例教學(xué)法

中圖分類(lèi)號(hào)：G642.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-9324（2013）42-0071-03

公共政策學(xué)是教育部公共管理教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)要求開(kāi)設(shè)的所有公共管理類(lèi)本科專業(yè)的四大平臺(tái)課程之一，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理類(lèi)本科專業(yè)在城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院開(kāi)設(shè)，現(xiàn)有行政管理、土地資源管理、公共事業(yè)管理、城市管理等四個(gè)專業(yè)，且公共政策課程均已在上述四個(gè)專業(yè)開(kāi)設(shè)。因城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院是我校唯一擁有經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)兩大學(xué)科交叉優(yōu)勢(shì)的學(xué)院，教學(xué)研究覆蓋區(qū)域經(jīng)濟(jì)和公共管理兩大學(xué)科，因此本文擬在此學(xué)科交叉背景下，針對(duì)《公共政策學(xué)》的課堂教學(xué)思路進(jìn)行探討，以期為公共政策課程教學(xué)改革的進(jìn)一步深化提供參考。以1887年伍德羅·威爾遜（Woddrow Wilson）提交關(guān)于行政研究的論文開(kāi)始，美國(guó)公共行政學(xué)科方始建立。1951年美國(guó)政治學(xué)家勒納和拉斯維爾共同主編《政策科學(xué)：視野與方法的近期發(fā)展》一書(shū)，該書(shū)第一次對(duì)政策科學(xué)的學(xué)科性質(zhì)、研究?jī)?nèi)容、發(fā)展方向作了詳盡的論述，被人們認(rèn)做是公共政策學(xué)誕生的標(biāo)志[1]。中國(guó)公共政策學(xué)科于20世紀(jì)80年代中期在引進(jìn)西方政策科學(xué)研究成果的基礎(chǔ)上逐漸發(fā)展起來(lái)，目前已成為中國(guó)公共管理學(xué)科乃至整個(gè)中國(guó)社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域極為重要且富有活力的一部分。由于在我國(guó)發(fā)展較晚，還屬于一門(mén)新興學(xué)科?？偟膩?lái)看，公共政策教學(xué)的專業(yè)化人才缺口較大，高校教師在公共政策教學(xué)過(guò)程中偏重理論，在關(guān)注社會(huì)公共政策現(xiàn)實(shí)、提出政策解決方案等方面較為欠缺，從而使這門(mén)課一定程度上成為“無(wú)源之水，無(wú)本之末”[2]，在課堂教學(xué)上存在諸多問(wèn)題。尤其是案例教學(xué)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)的結(jié)合不夠緊密。由于選擇合適的案例開(kāi)展教學(xué)，有助于學(xué)生從“課堂學(xué)習(xí)”到“政策實(shí)踐”的轉(zhuǎn)變與體驗(yàn)，因此案例教學(xué)也是公共政策學(xué)發(fā)源地美國(guó)的MPA、MPP教育的基本工具和方法。針對(duì)以上問(wèn)題，本文試圖結(jié)合我國(guó)高校公共政策學(xué)的課堂教學(xué)情況，談?wù)勀壳按嬖诘默F(xiàn)狀和問(wèn)題。

一、當(dāng)前公共政策學(xué)課堂教學(xué)主要方法

近年來(lái)，各高?！豆舱邔W(xué)》任課教師針對(duì)公共政策學(xué)學(xué)科的復(fù)雜性、多樣性特征，加強(qiáng)理論研究和探討，不斷探索新教法。以首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)、濟(jì)南大學(xué)等高校行政管理本科專業(yè)公共政策課程組為例，主要采用的教學(xué)方法有[3]：

1.教材講授法。多年來(lái)公共政策學(xué)在實(shí)踐的基礎(chǔ)上形成了較為系統(tǒng)的理論體系，一般涵蓋西方公共政策學(xué)介紹、公共政策分析的基本理論模型、公共政策概念、功能、類(lèi)型和公共政策系統(tǒng)、公共政策價(jià)值、公共政策環(huán)境、公共政策的決策體制、政策議程和制定模式、政策工具以及公共政策的執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)等分析過(guò)程。教材講授法，一般會(huì)梳理上述基本理論。在講授中，首先介紹公共政策學(xué)的歷史起源；其次介紹公共政策所研究的理論體系；再次介紹公共政策分析過(guò)程和具體分析方法。通過(guò)教材講授，讓學(xué)生熟悉公共政策學(xué)的基本概念和發(fā)展脈絡(luò)，了解公共政策的主要理論規(guī)范和一般研究方法。

2.案例教學(xué)法。在一般理論分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行案例教學(xué)，是公共政策學(xué)課堂教學(xué)的重要授課方式。通過(guò)理論和實(shí)踐的結(jié)合來(lái)加深對(duì)公共政策學(xué)原理的認(rèn)知，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題更加規(guī)范深入的分析，這是任課教師必須解決的重要課題。解決途徑之一就是案例教學(xué)法。公共政策學(xué)教材內(nèi)容有大段理論闡述。雖然我國(guó)公共政策研究起步較晚，但豐富的政策發(fā)展現(xiàn)實(shí)使得可供用以教學(xué)的公共政策案例俯拾皆是。教師可以通過(guò)實(shí)踐案例，引導(dǎo)同學(xué)們用所學(xué)理論指導(dǎo)與分析實(shí)踐，在實(shí)踐分析中總結(jié)鮮活理論，提高公共政策實(shí)踐模擬的能力，從而不斷提升理論分析水平和公共政策視野。每堂課可以穿插一到兩個(gè)案例。一般在上一次課結(jié)尾讓學(xué)生們了解素材，然后分組、分班級(jí)或指定幾個(gè)人準(zhǔn)備，在教師講解的基礎(chǔ)上引導(dǎo)重點(diǎn)發(fā)言和集體討論，其他人可以發(fā)表意見(jiàn)。根據(jù)教學(xué)內(nèi)容逐次展開(kāi)分析。逐日積累，可以整理形成案例庫(kù)。一般來(lái)說(shuō)，準(zhǔn)備的同學(xué)都能充分搜集整理相關(guān)資料，闡述時(shí)能做到邏輯清晰，觀點(diǎn)獨(dú)特、立場(chǎng)鮮明，課堂氣氛一般較為活躍。

3.時(shí)事解讀法。公共政策的重要范疇之一就是國(guó)家每次召開(kāi)重要會(huì)議出臺(tái)的重要文件。一方面，處于青春期的大學(xué)生，朝氣蓬勃、對(duì)社會(huì)滿腔熱情、憂國(guó)憂民，關(guān)注時(shí)政、關(guān)注國(guó)家發(fā)展；另一方面，限于知識(shí)、閱歷、經(jīng)驗(yàn)，大部分學(xué)生對(duì)當(dāng)前的熱點(diǎn)政策問(wèn)題一知半解、跟風(fēng)趕潮，沒(méi)有自己獨(dú)立的觀點(diǎn)和見(jiàn)解，思考問(wèn)題和社會(huì)現(xiàn)實(shí)結(jié)合不夠緊密，容易陷入“空談?wù)`國(guó)”的群體氛圍，急需老師引導(dǎo)。為讓學(xué)生及時(shí)了解和掌握國(guó)家重大方針、政策，把握時(shí)政動(dòng)態(tài)，公共政策學(xué)課程組根據(jù)國(guó)家重大和主要會(huì)議精神，專門(mén)制作專題講座課件，讓學(xué)生了解前沿政策。在解讀時(shí)事政策時(shí)，任課教師還補(bǔ)充講解公共政策基本理論知識(shí)，用理論原理來(lái)解釋時(shí)事政策，用當(dāng)前政策來(lái)驗(yàn)證理論原理。

二、當(dāng)前我國(guó)高校公共政策學(xué)課堂教學(xué)突出問(wèn)題及創(chuàng)新思路

雖然可以較為深入地講解教材、較為生動(dòng)地分析案例，較為鮮活地結(jié)合時(shí)事，但綜合來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)公共政策學(xué)教學(xué)存在的突出問(wèn)題主要有以下兩個(gè)方面：

1.理論發(fā)展滯后實(shí)踐，難以和政策現(xiàn)實(shí)對(duì)接。公共政策學(xué)教學(xué)中，理論和實(shí)踐的脫節(jié)現(xiàn)象較為普遍。面對(duì)豐富的政策現(xiàn)實(shí)案例，卻常常發(fā)現(xiàn)難以和社會(huì)的現(xiàn)實(shí)政策實(shí)現(xiàn)無(wú)縫對(duì)接。原因在于：一是教學(xué)中的教材理論有余而實(shí)踐不足。限于我國(guó)公共政策研究的深度和公共政策學(xué)教學(xué)的歷史，雖然《公共政策學(xué)》等眾多高校的教材不斷更新引用最新的社會(huì)政策案例，輔之以專題講授和案例教學(xué)，但是理論為主、實(shí)踐為輔的根本格局沒(méi)有變，教材中大段的理論敘述和現(xiàn)實(shí)常有脫節(jié)現(xiàn)象。公共政策學(xué)的核心特征——實(shí)踐應(yīng)用性沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。二是理論與現(xiàn)實(shí)差距巨大。講解理論基本上是從科學(xué)性角度來(lái)闡述，把標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化、理想化作為常規(guī)思維來(lái)對(duì)學(xué)生進(jìn)行引導(dǎo)教學(xué)。但是現(xiàn)實(shí)、實(shí)踐又是零散、復(fù)雜、多樣、豐富、變化、普遍聯(lián)系的，因此理論與實(shí)踐之間的時(shí)間差距、現(xiàn)實(shí)差距、情況差距都很大，難以即時(shí)跟進(jìn)，超前預(yù)期。

2.教學(xué)內(nèi)容方法單一，難以和社會(huì)發(fā)展同步。一方面，教學(xué)內(nèi)容基本上都是介紹公共政策的概念、學(xué)科對(duì)象、性質(zhì)、范圍，討論公共政策的特征、類(lèi)型、功能，介紹政策主客體、環(huán)境、公共決策體制和公共政策分析方法的應(yīng)用等內(nèi)容，且常年不變。面對(duì)不斷變化的情況、質(zhì)疑能力不斷提升的學(xué)生、政策分析不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，常年不變或極少改變的教學(xué)內(nèi)容難以滿足不斷發(fā)展的政策現(xiàn)實(shí)。

另一方面，雖然近年已經(jīng)改觀很多，但公共政策研究領(lǐng)域重規(guī)范分析、輕實(shí)證研究、重定性分析、輕定量研究的傾向仍然大量存在，特別是跨學(xué)科研究、比較研究和系統(tǒng)分析、統(tǒng)計(jì)分析和歷史分析等方法的運(yùn)用較為欠缺。較為單一的教學(xué)和研究方法偏重于灌輸理論知識(shí)，使得深入、豐富的研究方法和課程教學(xué)的結(jié)合在很大程度上脫節(jié)。

從上述問(wèn)題中可以看出，近年來(lái)我國(guó)高校公共政策學(xué)課堂教學(xué)仍舊沒(méi)有脫離照本宣科的窠臼，并沒(méi)有緊緊聯(lián)系豐富的政策現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，從根本上進(jìn)行課堂教學(xué)創(chuàng)新。課堂教學(xué)的主體是學(xué)生而不是教師，怎么發(fā)揮學(xué)生的主動(dòng)性、積極性、創(chuàng)造性，從而在鮮活的政策現(xiàn)實(shí)中有所啟發(fā)、有所收獲，才是課堂教學(xué)的靈魂所在。

三、改變思路主要有兩個(gè)方向

1.注重交叉學(xué)科知識(shí)滲透，鍛煉政策仿真實(shí)施能力。公共政策學(xué)的研究對(duì)象和研究?jī)?nèi)容具有跨學(xué)科、邊緣性、實(shí)踐性的顯著特征，公共政策又具有復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和發(fā)展性等特點(diǎn)，公共政策學(xué)的課程內(nèi)容關(guān)聯(lián)政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、公共管理學(xué)、法學(xué)、系統(tǒng)分析與運(yùn)籌學(xué)等學(xué)科。[4]因此，交叉、綜合、多學(xué)科知識(shí)的滲透和相互聯(lián)系教學(xué)就顯得非常必要。通過(guò)在課堂教學(xué)中滲透不同學(xué)科的知識(shí)背景和學(xué)科視角，可以使學(xué)生更好地了解公共政策的基礎(chǔ)理論，更加深入地把握政策對(duì)象，不斷增強(qiáng)公共政策的制定、實(shí)施、評(píng)估、分析等綜合創(chuàng)新能力。在這一方面，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院具有天然優(yōu)勢(shì)。我國(guó)絕大部分政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、外交等公共政策的著力點(diǎn)都放在城市，且均以經(jīng)濟(jì)管理為主，通過(guò)經(jīng)濟(jì)管理手段推進(jìn)國(guó)家進(jìn)步和社會(huì)發(fā)展。因此，以經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)為基礎(chǔ)的交叉學(xué)科教學(xué)具有學(xué)科優(yōu)勢(shì)。在學(xué)生逐步熟悉公共政策學(xué)的基本理論框架知識(shí)的情況下，可以進(jìn)行課堂仿真模擬教學(xué)，通過(guò)當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)實(shí)政策問(wèn)題的模擬和解決，充分發(fā)揮學(xué)生的創(chuàng)造力和主動(dòng)性，模擬現(xiàn)場(chǎng)情況，進(jìn)行實(shí)時(shí)點(diǎn)評(píng)。

2.創(chuàng)新案例教學(xué)方法，還原政策發(fā)展情景脈絡(luò)。從國(guó)內(nèi)來(lái)看，目前公共政策學(xué)的案例教學(xué)，或者如前所述以專題講座法形式出現(xiàn)，或者以典型案例形式進(jìn)行，均存在著不夠系統(tǒng)、脫離實(shí)踐、單向講解等弊端，不能真正把公共政策學(xué)的原理應(yīng)用于實(shí)踐而又能高于實(shí)踐——即通過(guò)學(xué)習(xí)理論知識(shí)來(lái)拿出解決現(xiàn)實(shí)政策問(wèn)題的辦法。

為實(shí)現(xiàn)課堂教學(xué)和現(xiàn)實(shí)情況的無(wú)縫對(duì)接，應(yīng)給同學(xué)們以公共政策實(shí)踐的機(jī)會(huì)來(lái)深入了解。這一機(jī)會(huì)可以從到公共政策制定相關(guān)部門(mén)參訪、請(qǐng)國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)人員講座、通過(guò)課題研究復(fù)證公共政策產(chǎn)生流程等三個(gè)方面著手，不斷錘煉學(xué)生的政策分析和思路創(chuàng)新能力。

參考文獻(xiàn)：

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[2]王筱靜.2011年MPA系列講座——公共政策學(xué)的引進(jìn)及其中國(guó)化[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2011，（02）.

[3]鄒琪.對(duì)我國(guó)高校公共政策學(xué)課堂教學(xué)方法的探討[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2012，期.

篇6

[關(guān)鍵詞]公共管理　公平　公共權(quán)力

公平是公共管理的核心價(jià)值理念，也是公共管理理論研究的核心價(jià)值范疇。在學(xué)術(shù)界，學(xué)者們從不同的學(xué)科背景出發(fā)對(duì)公平作出了不同的理解，主要包括邊沁功利主義的公平觀、亞當(dāng)斯管理學(xué)角度的公平觀、羅爾斯社會(huì)學(xué)角度的公平觀以及平均主義的公平觀。公共管理是一個(gè)由政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科構(gòu)成的綜合性學(xué)科，對(duì)公共管理中公平的理解也就由于人們學(xué)術(shù)背景的差異而不同。因此，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的背景下，重新理解公共管理中的公平是十分必要的。

一、公共管理的本質(zhì)屬性是針對(duì)不同社會(huì)群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值分配，這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是社會(huì)學(xué)意義的群體公平。即在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的公平

雖然學(xué)術(shù)界基于不同學(xué)科背景的公平觀為我們解讀公共管理中的公平提供了基本的學(xué)科視角，但是我們不能簡(jiǎn)單套用上述公平觀來(lái)理解公共管理中的公平?；驹砀嬖V我們，理解任何一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的核心價(jià)值理念，都必須從這項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的本質(zhì)屬性出發(fā)，使這一核心理念符合這項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)的本質(zhì)屬性。那么，公共管理的本質(zhì)屬性是什么呢?

公共管理是向社會(huì)提供公共物品的活動(dòng)。為了有效地向社會(huì)提供公共物品，公共管理必須解決為誰(shuí)提供公共物品以及提供什么公共物品這兩個(gè)公共管理的基本問(wèn)題。在可以用來(lái)提供公共物品的社會(huì)公共資源稀缺(有限)的前提下，公共管理解決這兩個(gè)基本問(wèn)題的過(guò)程也就是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行分配的過(guò)程。具體說(shuō)來(lái)：解決為誰(shuí)提供公共物品的問(wèn)題就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源在消費(fèi)主體方向上的分配(配置)過(guò)程(如，在有限公共財(cái)政支出的制約下，政府將這一財(cái)政支出用于為偏遠(yuǎn)地區(qū)修公路還是為城市建廣場(chǎng))；解決提供什么公共物品的問(wèn)題就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共資源在消費(fèi)形態(tài)方向上的分配(配置)過(guò)程(如，同樣是在有限公共財(cái)政支出的制約下，政府利用這一公共財(cái)政支出是為貧困群體解決住房問(wèn)題還是解決子女教育問(wèn)題)。因此，從公共管理解決的基本問(wèn)題出發(fā)考察，公共管理的本質(zhì)屬性是對(duì)社會(huì)公共資源進(jìn)行的分配。從社會(huì)公共資源具有的價(jià)值角度分析，公共管理的本質(zhì)屬性也就是對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配。

與針對(duì)個(gè)體進(jìn)行分配的提供私人物品的市場(chǎng)管理活動(dòng)不同，公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配是針對(duì)社會(huì)不同的群體而不是個(gè)體進(jìn)行的，這是因?yàn)楣补芾碇苯犹峁┑氖枪参锲范皇撬饺宋锲?。按照西方?jīng)濟(jì)學(xué)的論述，公共物品是具有可分享性的物品，也是具有非排他性的物品。可分享性是指某人對(duì)公共物品的使用并不影響他人的使用；非排他性是指不能剝奪任何公民對(duì)公共物品的使用權(quán)利。在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共物品上述論述的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步討論的問(wèn)題是：公共物品的可分享性與非排他性的具體體現(xiàn)是什么?對(duì)此，我們的回答是：第一，公共物品的可分享性與排他性是在一定的地區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)一定地區(qū)內(nèi)社會(huì)成員的可分享性與非排他性。也就是說(shuō)，一個(gè)地區(qū)的社會(huì)成員可以平等分享該地區(qū)為每一位社會(huì)成員普遍性提供的公共物品，但并不接受其他地區(qū)的社會(huì)成員分享這一公共物品。具體例證就是，在實(shí)行聯(lián)邦制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的西方國(guó)家，社會(huì)福利主要由各成員國(guó)政府(州、省)負(fù)責(zé)提供，各成員國(guó)政府提供的社會(huì)福利是有差別的，各成員國(guó)的公民可以分享本成員國(guó)政府提供的社會(huì)福利，但不可以分享其他成員國(guó)提供的社會(huì)福利。第二，公共物品的可分享性與非排他性是在一定社會(huì)階層(群體)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的，是對(duì)一定社會(huì)階層成員的可分享性與非排他性。也就是說(shuō)，一定社會(huì)階層(群體)的社會(huì)成員可以分享社會(huì)為這一階層(群體)成員選擇性提供的公共物品，但并不接受其他階層的社會(huì)成員分享這一公共物品。具體的例證就是，任何一位殘疾人都可以免費(fèi)享用市內(nèi)公共交通、任何一位老年人都可以免費(fèi)進(jìn)入市內(nèi)公園，但非殘疾人、非老年人則不擁有這一權(quán)利。根據(jù)對(duì)公共物品的可分享性與非排他性的理解，我們可以將公共管理的本質(zhì)屬性進(jìn)一步表述為：針對(duì)社會(huì)不同群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值的分配。

既然公共管理的本質(zhì)屬性是針對(duì)社會(huì)不同群體進(jìn)行的社會(huì)價(jià)值的分配，公共管理中的公平也就應(yīng)該是社會(huì)學(xué)意義上的群體公平，是在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的群體公平。

二、公共管理的根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共利益。這決定了公共管理中的公平應(yīng)該是分配結(jié)果的公平。也就是使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益

公共管理的根本目標(biāo)是通過(guò)提供公共物品來(lái)最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益。對(duì)于公共利益的認(rèn)識(shí)，學(xué)術(shù)界存在著比較大的認(rèn)識(shí)分歧，“甚至有些學(xué)者，如公共選擇學(xué)派的代表人物詹姆斯·布坎南、肯尼斯·阿羅，根本否認(rèn)公共利益的存在，認(rèn)為‘公共利益是一種神話”～。布坎南等人之所以否認(rèn)公共利益的存在，是基于公共選擇理論的基本假設(shè)——理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)。他們認(rèn)為：根據(jù)理性人(經(jīng)濟(jì)人)假設(shè)，人們?cè)谡螞Q策中的動(dòng)機(jī)與在市場(chǎng)決策中的動(dòng)機(jī)是一致的，都是追求個(gè)人利益的最大化，而個(gè)人的偏好是不同的，并且每個(gè)人都有充分的決策信息與足夠的決策能力。因此，人們無(wú)法形成共同的需求，也就無(wú)法形成公共利益。事實(shí)上，公共利益不僅是客觀存在的，而且其內(nèi)涵也是比較清晰的。公共利益這一概念，是由公共與利益兩個(gè)基本概念構(gòu)成的。公共的含義是共同的、公眾的，而利益則是“人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件”。。因此，我們可以將公共利益理解為：公共利益是公眾為了生存、享受與發(fā)展所需要的資源和條件。如果將公眾為了生存、享受與發(fā)展的需要概括為需求，我們也可以將公共利益理解為：公共利益是滿足公共需求的資源和條件。顯然，公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)是通過(guò)滿足公共需求完成的，公共需求的滿足是公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配的結(jié)果。因此，與提供私人物品的市場(chǎng)管理不同，公共管理中的公平應(yīng)該是結(jié)果的公平，是對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平。

如何考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平呢?公共管理的目標(biāo)是滿足公共利益，考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平也就是考量公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。公共利益是滿足公共需求的資源和條件，公共需求的主體是民眾，公共利益的實(shí)現(xiàn)程度也應(yīng)該由民眾評(píng)定。在現(xiàn)代民主制度的背景下，民眾對(duì)公共利益的評(píng)定是通過(guò)民主機(jī)制、依據(jù)民主決策規(guī)則進(jìn)行的。盡管不同政治體制下的民主機(jī)制是不同的，但是民主決策的規(guī)則卻是一致的，那就是全體一致規(guī)則與絕對(duì)多數(shù)規(guī)則。在采取全體一致規(guī)則的情況下，實(shí)現(xiàn)了全體民眾所需求的利益即民眾的整體利益也就是實(shí)現(xiàn)了公共利益；在采取絕對(duì)多數(shù)規(guī)則的情況下，實(shí)現(xiàn)了大多數(shù)(含全體)民眾所需求的利益即民眾普遍需求的個(gè)體利益也就是實(shí)現(xiàn)了公共利益。所謂實(shí)現(xiàn)公共利益，包含兩個(gè)要素：一是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所需求，這是由公共利益的公共性決定的；二是提供的利益為民眾(全體或大多數(shù))所分享，這是由公共利益的可分享性決定的。我國(guó)學(xué)者陳慶云等人認(rèn)為，公共利益應(yīng)該具有分享性，而且“實(shí)際上分享人數(shù)的多寡并不是決定公共利益的惟一因素，決定是否真正構(gòu)成公共利益的基本特征是“是否具有社會(huì)分享性”。由此可知，考量公共管理對(duì)公共利益的實(shí)現(xiàn)程度，也就是考量公共管理是否提供了為全體民眾所需求或大多數(shù)民眾所需求的利益以及這一利益是否為民眾所分享。因此，考量公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平，也就是考量公共管理是否使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等地分享了公共利益。

實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益，這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、整體的平衡過(guò)程。由于公共資源的有限性與民眾利益需求的多元性及差異性，在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，一項(xiàng)公共管理很難同時(shí)滿足所有民眾的利益需求。一般說(shuō)來(lái)，一項(xiàng)公共管理總是在滿足一部分民眾利益需求的同時(shí)抑制另外一部分民眾的利益需求或者是在滿足民眾某一方面利益需求的同時(shí)抑制民眾另一方面的利益需求(這正是公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值分配這一本質(zhì)屬性的體現(xiàn))。因此，公共管理要不斷地對(duì)利益需求受抑制的群體(如弱勢(shì)群體)或利益需求受抑制的方面予以補(bǔ)償，用動(dòng)態(tài)的、整體的利益平衡過(guò)程來(lái)漸進(jìn)地實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值分配結(jié)果的公平，使公共管理盡可能地逼近使全體社會(huì)成員共同分享公共利益這一理想目標(biāo)。

轉(zhuǎn)貼于

三、公平與效率分屬公共管理的不同理性層面。公平是公共管理價(jià)值理性的核心。效率是公共管理工具理性的核心。效率是為實(shí)現(xiàn)公平服務(wù)的

對(duì)于公平與效率的關(guān)系，學(xué)術(shù)界已經(jīng)多有論述，這些論述大都是抽象的，缺乏將公平與效率的關(guān)系放在具體的社會(huì)活動(dòng)中的具體分析。事實(shí)上，在不同的歷史階段或不同的社會(huì)活動(dòng)中，公平與效率的含義是不同的，二者之間的關(guān)系也是不同的。那么，公共管理中的公平與效率的含義及其關(guān)系如何呢?

對(duì)于公共管理中公平的含義，我們已經(jīng)進(jìn)行了一定的討論：公共管理中的公平是在社會(huì)不同群體間實(shí)現(xiàn)的分配結(jié)果的公平，是使全體社會(huì)成員或大多數(shù)社會(huì)成員平等分享公共利益。我們?cè)賮?lái)討論公共管理中效率的含義。公共管理中使用的效率概念來(lái)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，關(guān)于效率有兩個(gè)含義：一是資源利用效率，是指利用有限的資源實(shí)現(xiàn)收益最大化的程度；二是資源配置效率，是指利用有限資源實(shí)現(xiàn)效用最大化的程度。經(jīng)濟(jì)學(xué)中效率的概念涉及了微觀與宏觀經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面：資源利用效率是微觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，屬于企業(yè)管理范疇；資源配置效率是宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，屬于政府宏觀調(diào)控范疇。公共管理中，效率一詞的含義仍然是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的含義。惟一的問(wèn)題是：公共物品的提供不以贏利為目的，有些公共物品也不存在經(jīng)濟(jì)收益。為解決這一問(wèn)題，我們可以將收益理解為社會(huì)收益與經(jīng)濟(jì)收益的統(tǒng)一。這樣，在公共管理中使用效率這一概念時(shí)，既與經(jīng)濟(jì)學(xué)的效率概念保持了一致，又符合了公共管理的特點(diǎn)。

在公共管理中，處理公平與效率關(guān)系的基本準(zhǔn)則是：從公平原則出發(fā)并注重效率。這一基本準(zhǔn)則有三個(gè)含義：(1)公共管理必須以公平為基本出發(fā)點(diǎn)。第一，公共物品的可分享性與非排他性決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，不能以不公平的方式剝奪任一民眾的消費(fèi)權(quán)力。第二，公共管理的國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配性質(zhì)，決定了公共管理必須從公平原則出發(fā)，將公平放在公共管理的首位。公共管理是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的再分配過(guò)程，盡管各國(guó)的分配原則有所不同，但在國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配過(guò)程中，都要貫徹公平原則。從處理效率與公平關(guān)系的角度出發(fā)，可將世界各國(guó)的收入分配原則分為兩類(lèi)：效率優(yōu)先與公平優(yōu)先(盡管公平優(yōu)先的國(guó)家是少數(shù))。在公平優(yōu)先的國(guó)家，再分配過(guò)程必然要貫徹公平優(yōu)先的分配原則，以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公平。在效率優(yōu)先的國(guó)家，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的一次分配必然要形成社會(huì)收入的差異，甚至?xí)?dǎo)致尖銳的社會(huì)矛盾。為緩和由一次分配形成的社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定并在公共選擇中獲取大多數(shù)人的支持，政府在國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配中，也必然要貫徹公平原則。(2)公共管理也要充分注重效率。經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理表明，公共資源是有限(稀缺)的，在有限資源的制約下，公共管理必須注重利用有限資源提供更多與效用更大的公共物品，以提高公共管理的效率。(3)公共管理中的效率是在公平統(tǒng)領(lǐng)下的效率。同其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一樣，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)再分配過(guò)程的公共管理也必須解決生產(chǎn)什么、怎樣生產(chǎn)、為誰(shuí)生產(chǎn)這三個(gè)基本問(wèn)題。與其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不同的是，公共管理解決這三個(gè)基本問(wèn)題的順序是：先解決為誰(shuí)生產(chǎn)，再解決生產(chǎn)什么與怎樣生產(chǎn)。這是因?yàn)椋汗补芾韺?duì)社會(huì)價(jià)值分配的本質(zhì)屬性，要求公共管理首先要解決將社會(huì)價(jià)值分配給誰(shuí)，即為誰(shuí)生產(chǎn)公共物品的問(wèn)題，在解決了為誰(shuí)生產(chǎn)公共物品這一根本問(wèn)題之后，公共管理才能考慮為這些人生產(chǎn)什么樣的公共物品以及怎樣生產(chǎn)這些公共物品。公共管理解決上述基本問(wèn)題的順序并以公平為基本出發(fā)點(diǎn)，決定了公共管理必須將公平放在首位，用公平來(lái)統(tǒng)領(lǐng)效率。具體說(shuō)來(lái)就是：公共管理在決定為誰(shuí)生產(chǎn)公共物品時(shí)從公平出發(fā)，在決定生產(chǎn)什么公共物品與怎樣生產(chǎn)這些公共物品時(shí)注重效率。

至此，我們可以看出：在公共管理中，公平作為公共管理價(jià)值理性的核心，始終是第一位的；效率作為公共管理工具理性的核心，是為價(jià)值理的，也就是為公平服務(wù)的。我國(guó)的公共管理理論研究是在借鑒西方公共管理理論與介紹西方公共管理改革運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上展開(kāi)的。誠(chéng)然，西方的公共管理理論與英國(guó)撒切爾政府和美國(guó)里根政府率先開(kāi)展的西方國(guó)家的新公共管理(改革)運(yùn)動(dòng)是以提高公共管理效率為中心的。但是，我們必須清醒地看到，這一理論與運(yùn)動(dòng)是在西方資本主義國(guó)家已經(jīng)在公共管理中比較好地實(shí)現(xiàn)了公平的前提下進(jìn)行的。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，會(huì)使我們?cè)谂μ岣呶覈?guó)公共管理效率的同時(shí)，始終堅(jiān)持公共管理中的公平并將其放在首位，避免再次出現(xiàn)前一時(shí)期我國(guó)社會(huì)某些公共管理領(lǐng)域(如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域)存在的為了追求效率而顯失公平的社會(huì)現(xiàn)象。

四、公共管理是以公共權(quán)力為核心展開(kāi)的，只有實(shí)現(xiàn)公共管理中公共權(quán)力的合理分配，才能從根本意義上實(shí)現(xiàn)公共管理的公平

作為提供公共物品活動(dòng)的公共管理，是以公共權(quán)力為核心展開(kāi)的。按照公共選擇理論的分析，人們?cè)谔峁┕参锲愤^(guò)程中的動(dòng)機(jī)與在提供私人物品中的動(dòng)機(jī)是相同的，或者說(shuō)，人們?cè)诜鞘袌?chǎng)(政治)決策中的動(dòng)機(jī)與市場(chǎng)決策中的動(dòng)機(jī)是相同的，都是追求個(gè)人利益的最大化。從集體行動(dòng)的邏輯角度分析，與市場(chǎng)決策不同的是，在非市場(chǎng)決策中，在個(gè)人利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，個(gè)體的理性選擇必然導(dǎo)致集體的非理性選擇。這一非理性選擇在提供公共物品活動(dòng)中的具體體現(xiàn)是：從公共物品的生產(chǎn)角度分析，由于存在“搭便車(chē)”或“逃票乘車(chē)”的現(xiàn)象，人們不可能有效支付公共物品的生產(chǎn)成本，公共物品就無(wú)法生產(chǎn)出來(lái)；從公共物品的消費(fèi)角度分析，由于存在“囚徒困境博弈”或“牧人博弈”，人們無(wú)法合理消費(fèi)公共物品。為了避免上述現(xiàn)象的發(fā)生，除非共同體成員極少，否則，共同體成員必須向來(lái)自心靈之外的強(qiáng)制力(利維坦)心眼，這一強(qiáng)制力電就是公共權(quán)力。只有公共權(quán)力的介入，公共物品的生產(chǎn)者與消費(fèi)者才可能在公共權(quán)力的作用下通過(guò)個(gè)體的理性選擇形成集體的理性選擇，個(gè)體間的理性博弈才能在集體理性的制約下達(dá)成最優(yōu)均衡。公共權(quán)力的介入，雖然增加了公共管理的成本，但是作為“必要的惡”，它可以使公共物品得到合理生產(chǎn)與消費(fèi)，使公共利益得到較好的滿足。換言之，沒(méi)有公共權(quán)力也就沒(méi)有公共管理，公共權(quán)力是公共管理的核心。公共管理以公共權(quán)力為核心，使公共管理對(duì)社會(huì)價(jià)值的分配具有了公共權(quán)力所決定的權(quán)威性。

篇7

一 、公共管理的理論緣起與知識(shí)發(fā)展

公共管理作為人類(lèi)社會(huì)的一種管理活動(dòng)并不是現(xiàn)在才有的 ,自從產(chǎn)生了國(guó)家及其附屬物 政府公共部門(mén) , 就產(chǎn)生了政府公共部門(mén)與社會(huì)公眾之間的關(guān)系 ,產(chǎn)生了公共領(lǐng)域和公共事務(wù) ,因而也就產(chǎn)生了管理社會(huì)公共事務(wù)的實(shí)踐活動(dòng) 。但是 ,公共管理作為一種運(yùn)動(dòng)或理論 , 則是在 20 世紀(jì) 70 年代才產(chǎn)生與形成的 。公共管理的理論緣起與知識(shí)發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展演進(jìn)的過(guò)程 。西方國(guó)家社會(huì)發(fā)展和政府管理改革的實(shí)踐是 公共管理理論產(chǎn)生的基礎(chǔ) 。眾所周知 , 自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義 ,自由競(jìng)爭(zhēng)的極端化制造了可以摧毀自由競(jìng)爭(zhēng)制度本身的社會(huì)矛盾和沖突 。這在客觀上需要有一個(gè)超脫于各種競(jìng)爭(zhēng)主體來(lái)扼制壟斷的協(xié)調(diào)執(zhí)行官 ,需要有一個(gè)維持基本社會(huì)公正而免于社會(huì)崩潰的社會(huì)公共產(chǎn)品的分配者 。生產(chǎn)高度社會(huì)化和科技進(jìn)步成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動(dòng)力 ,又需要有一個(gè)執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)的組織者 。因此 , 從維護(hù)資本主義生產(chǎn)關(guān)系和正常社會(huì)秩序的客觀需要出發(fā) , 西方國(guó)家不得不實(shí)行對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的積極干預(yù) ,充分運(yùn)用和強(qiáng)化政府職能 。具體表現(xiàn)為壟斷資本和國(guó)家政權(quán)緊密結(jié)合在一起 , 政府的經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)服務(wù)職能均擴(kuò)大和加強(qiáng)了 ;政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序的維持 , 通過(guò)預(yù)算和高額稅收 、發(fā)行公債等辦法來(lái)承擔(dān)某些社會(huì)公共事務(wù)的管理 ;在收入再分配領(lǐng)域 ,政府采取一系列福利措施 ,以維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定 。政府行政權(quán)力就是在這種背景下日益強(qiáng)化的 。政府職能急劇擴(kuò)張 、政府涉足的領(lǐng)域急劇擴(kuò)大 、政府干預(yù)社會(huì)公共事務(wù)的程度也急劇加深 , 并由此導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)規(guī)模急劇膨脹和政府管理體制的變化 :議會(huì)權(quán)力削弱 ,行政權(quán)力擴(kuò)大 ;政府變成了集中主要權(quán)力的萬(wàn)能政府 ,政府的官僚機(jī)構(gòu)和軍事機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)大 , 并具有使權(quán)力過(guò)分集中到政府首腦一個(gè)人身上的發(fā)展趨勢(shì) 。

政府管理的極權(quán)化和官僚主義化形成了政府壟斷 , 推行福利國(guó)家 、人民社會(huì)主義 和混合經(jīng)濟(jì)國(guó)家政策 ,從而導(dǎo)致了政府管理失控 、官僚主義 、低效率 ,導(dǎo)致了公眾對(duì)政府的不信任和民權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲 。以美國(guó) 、英國(guó) 、澳大利亞 、新西蘭 、日本 、荷蘭等為代表的西方國(guó)家針對(duì)這種社會(huì)現(xiàn)實(shí) ,發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)政府改革運(yùn)動(dòng) 。這場(chǎng)改革所采取的措施主要包括 :以市場(chǎng)化為改革取向 ,推行政府公共服務(wù)輸出市場(chǎng)化, 在政府公共管理和公共部門(mén)中大量引入競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)機(jī)制 ;減少政府職能 ,將政府職能向社會(huì)轉(zhuǎn)移以實(shí)現(xiàn)政府從社會(huì)的部分撤退 , 更多地發(fā)揮非政府組織和民間組織在公共管理中的作用 ;減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和放松規(guī)制 ,放松政府對(duì)社會(huì) 、市場(chǎng)的管制 ,簡(jiǎn)化政府管理的行政流程 ;優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu) , 裁減機(jī)構(gòu)與人員 ,削減財(cái)政開(kāi)支 ,實(shí)行小政府模式和提高政府管理的有效性 ;將政府的決策與執(zhí)行功能分離 , 加強(qiáng)對(duì)政府的績(jī)效評(píng)估與績(jī)效管理 ,樹(shù)立服務(wù)意識(shí) ;運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府公共功能目標(biāo) ,建設(shè)管理信息系統(tǒng) ,推行電子政務(wù)和政府在線服務(wù) ,提高政府管理透明度 。這些措施的實(shí)行推動(dòng)了公共管理實(shí)踐中大量吸收和采用私營(yíng)部門(mén)的管理理論 、經(jīng)驗(yàn)和方法 , 并由此導(dǎo)致了管理主義 、以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的公共管理 、企業(yè)家政府 、顧客至上等名詞概念的產(chǎn)生 。這些概念構(gòu)成了公共管理的重要內(nèi)容 。

公共管理理論的出現(xiàn)就是在這種新公共管理運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下公共行政知識(shí)發(fā)展與理論研究的結(jié)果 ;反過(guò)來(lái) ,在一些概念 、理論 、分析方法和研究模型等方面又為公共行政學(xué)研究和公共部門(mén)改革實(shí)踐提供了新的視野 ,并日益表現(xiàn)出以公共管理為中介的公共政策與公共行政的融合 。從歷史的觀點(diǎn)看 , 公共行政學(xué)自 19 世紀(jì)末產(chǎn)生到 20 世紀(jì) 60 年代 ,經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)兩個(gè)發(fā)展階段 。在這兩個(gè)發(fā)展階段上 ,公共行政學(xué)都是以管理學(xué)為理論基礎(chǔ) , 科學(xué)管理占據(jù)了主導(dǎo)地位, 公務(wù)員的專長(zhǎng)也受到高度重視 。以效率 、效益為導(dǎo)向的技術(shù)視野是這個(gè)時(shí)期公共行政的標(biāo)志 , 追求行政效率是這個(gè)時(shí)期公共行政學(xué)理論及實(shí)踐的最高目標(biāo) 。不同的是 ,傳統(tǒng)公共行政學(xué)著重從制度 、體制的構(gòu)架與研究方面尋求提高公共行政效率的途徑 ;行為科學(xué)行政學(xué)著重從人和組織的行為對(duì)效率的影響上尋求提高公共行政效率的途徑 。相反 , 平等與公正的問(wèn)題并沒(méi)有受到重視和發(fā)揮作用 。

傳統(tǒng)公共行政學(xué)和行為科學(xué)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為公共行政的基本目標(biāo) ,忽視了公共行政所應(yīng)承擔(dān)的廣泛的社會(huì)責(zé)任 ,其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代 , 長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè) 、貧窮 、疾病 、無(wú)知和絕望 ,從而構(gòu)成了對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅 。60 年代以后 , 政策科學(xué)和公共行政學(xué)集合在一起 ,塔爾科特柏森斯 、卡斯特 、羅森茨韋克 、高斯 、雷格斯等人采用系統(tǒng)分析方法 ,從整個(gè)公共行政活動(dòng)及其與環(huán)境的相互作用中探尋公共行政的解決途徑和公共行政內(nèi)部各個(gè)部分之間的關(guān)系 , 強(qiáng)調(diào)公共行政適應(yīng)環(huán)境的權(quán)變觀念與生態(tài)觀念 ,謀求公共行政與其環(huán)境之間及公共行政內(nèi)部各部分之間動(dòng)態(tài)的 、具體的一致性 ,以保證公共行政的高效率 。60 年代后期 , 以弗雷德里克森為代表的新 公共行政學(xué)發(fā)展了社會(huì)公平理論 ,認(rèn)為經(jīng)濟(jì)和效率不是公共行政的核心價(jià)值 , 核心價(jià)值是社會(huì)公平 ,主張將效率至上轉(zhuǎn)為公平至上強(qiáng)調(diào)公共行政組織變革的終極目標(biāo)是建立民主行政之模型 ,強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài) ,強(qiáng)調(diào)將公眾的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提與行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)該遵循的目標(biāo) 。新公共行政學(xué)對(duì)政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛的影響 , 體現(xiàn)了公共行政的民主價(jià)值取向 。

為了適應(yīng)公共行政部門(mén)對(duì)政策執(zhí)行和政策管理的要求 ,政策科學(xué)和公共政策分析成為 70 年代公共行政學(xué)的主流學(xué)派 。以普雷斯曼和韋達(dá)夫斯基為主要代表 , 謀求政策科學(xué) 、政策分析與公共行政的結(jié)合 , 使政策科學(xué)與政策分析轉(zhuǎn)而重點(diǎn)研究政策執(zhí)行和公共項(xiàng)目 ,而不再重點(diǎn)研究機(jī)構(gòu) 。政策執(zhí)行研究將問(wèn)題的焦點(diǎn)由組織特別是由結(jié)構(gòu)與過(guò)程轉(zhuǎn)移到公共項(xiàng)目及其所產(chǎn)生的結(jié)果上 ,這樣就使績(jī)效管理問(wèn)題成為公共行政中人們所關(guān)注的焦點(diǎn) ;政策執(zhí)行研究是以政治學(xué) 、社會(huì)學(xué) 、經(jīng)濟(jì)學(xué)和心理學(xué)等學(xué)科為基礎(chǔ)所進(jìn)行的跨學(xué)科研究[ 4] (P3), 這樣就促進(jìn)了各學(xué)科之間的相互交叉和滲透 ,促成了公共管理研究的興起 。

1991 年 9 月 20 日至 21 日 , 美國(guó)第一次國(guó)家公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì) 在錫拉丘茲大學(xué)召開(kāi) 。這次大會(huì)的主要目的是 :(1)評(píng)價(jià)國(guó)家的藝術(shù) 公共管理研究 ;(2)交流與出版最好的和最新的公共管理研究成果 ;(3)通過(guò)區(qū)分理論 、研究和方法論的差別來(lái)推動(dòng)公共管理研究的發(fā)展 ;(4)促進(jìn)公共管理研究者的相互聯(lián)合與交流 。從此以后 , 美國(guó)每?jī)赡昱e行一次的國(guó)家公共管理學(xué)術(shù)研討會(huì)極大地推動(dòng)了公共管理理論的研究與知識(shí)的發(fā)展 。

總的來(lái)說(shuō) ,公共管理的理論研究和知識(shí)發(fā)展還處于眾說(shuō)紛紜的初始階段 。布賴頓米勒德認(rèn)為 ,公共管理與社會(huì)科學(xué)理論有著而且應(yīng)該有著或緊密或松散的聯(lián)系 ;它研究的是基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的方法和管理技術(shù) 。公共管理中的所有問(wèn)題都與績(jī)效和管理有關(guān) ,績(jī)效的意義在于公共組織或非營(yíng)利組織如何在各種條件下改善與提高納稅人所要求的效率與有效性 ;管理則是指在一個(gè)賦予公共管理者以充分權(quán)力的活動(dòng)領(lǐng)域中 ,對(duì)公平 、關(guān)心和責(zé)任產(chǎn)生作用的一種新的安排 ,包括采取私有化 、公私合伙和承包等方式 。詹姆斯佩里認(rèn)為 , 簡(jiǎn)而言之 ,公共管理理論應(yīng)該提供關(guān)于公共管理者在各種變化的形勢(shì)下如何做出行為的有用的和實(shí)用的普遍性原理 。`有用的和實(shí)用的 這個(gè)詞是表示公共管理理論必須是有實(shí)用價(jià)值和以問(wèn)題為導(dǎo)向 。)根據(jù)詹姆斯佩里的觀點(diǎn) ,公共管理理論就是為培養(yǎng)公共管理者實(shí)施有效管理的技術(shù) ,以及遇到問(wèn)題和在不同情形下的管理應(yīng)變能力 、獲得解決問(wèn)題的方法提供普遍實(shí)用的原理與方法 ,以便增加管理績(jī)效 。胡德認(rèn)為 :公共管理即`國(guó)家的藝術(shù) ,能夠松散地被定義為如何設(shè)計(jì)和管理公共服務(wù)的問(wèn)題 , 以及政府行政部門(mén)的細(xì)微工作 。

我們認(rèn)為 ,公共管理是公共行政中重視實(shí)施管理的技能與方法 、重視公共項(xiàng)目與績(jī)效管理 、重視公共政策執(zhí)行的理論派別 ;是政府公共部門(mén) 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織運(yùn)用政治的 、法律的 、經(jīng)濟(jì)的和管理的理論與方法 ,依法制定與執(zhí)行公共政策 、建立與維持公共秩序 、管理公共事務(wù) 、提供公共服務(wù)和增進(jìn)公共利益的活動(dòng)總稱 。

以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的執(zhí)行研究和各學(xué)科之間相互交叉 、相互滲透的明顯趨勢(shì)導(dǎo)致了公共行政學(xué)多元的綜合研究方式的出現(xiàn) 。這種方式強(qiáng)調(diào)運(yùn)用各學(xué)科的理論與方法來(lái)解釋與解決公共行政中實(shí)際存在的問(wèn)題 。例如羅森布魯姆提出公共行政就是運(yùn)用管理的 、政治的和法律的方法來(lái)履行對(duì)整個(gè)社會(huì)及其各個(gè)部分進(jìn)行規(guī)則管理和提供公共服務(wù)的職能 。戴維奧斯本 、蓋布勒為代表的企業(yè)家政府理論 ,主張把企業(yè)或私營(yíng)部門(mén)經(jīng)營(yíng)的一些成功的管理方法移植到政府公共部門(mén)中來(lái) ,主張政府應(yīng)像企業(yè)那樣引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 、樹(shù)立顧客意識(shí) 、視服務(wù)對(duì)象為上帝 。以胡荷 、胡德為代表的新公共管理理論 ,借鑒現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營(yíng)管理的理論與方法 ,以公共選擇和交易成本理論為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)以市場(chǎng)或顧客為導(dǎo)向 , 提高服務(wù)的效率 、質(zhì)量和有效性 ;以理性人的假定為依據(jù) ,提出政府管理應(yīng)實(shí)行績(jī)效管理 ;以成本 效益分析為依據(jù) ,提出對(duì)政府績(jī)效目標(biāo)進(jìn)行界定 、測(cè)量與評(píng)估 , 形成了自己的理論基礎(chǔ) 。

這種以跨學(xué)科為基礎(chǔ)的綜合研究方式還促進(jìn)和推動(dòng)了公共行政研究重點(diǎn)的變化 , 使公共行政研究由注重研究行政環(huán)境的變化對(duì)公共行政的影響到注重研究環(huán)境變化后的行政結(jié)果 , 包括注重公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu) 、高績(jī)效體系和顧客服務(wù),從而使公共行政學(xué)中重視研究公共項(xiàng)目 、績(jī)效評(píng)估 、建立和發(fā)展新的公共責(zé)任機(jī)制等管理方法與技能的公共管理理論形成和發(fā)展起來(lái) ,并對(duì)政府改革實(shí)踐產(chǎn)生了廣泛影響 。

由此可以看出 ,公共管理與公共行政之間的差別在于公共行政更加重視目標(biāo)的設(shè)計(jì) ,公共管理則更加重視實(shí)施目標(biāo)的具體運(yùn)作過(guò)程和結(jié)果 ;公共行政偏重于管理過(guò)程中政治的 、法律的手段 , 公共管理則偏重于管理的 、經(jīng)濟(jì)的手段 。因此 ,一方面 ,公共管理的出現(xiàn)給公共行政注入了新的活力 ,極大地推動(dòng)了公共行政的自我發(fā)展 ,使公共行政獲得了實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的新手段 ;另一方面 ,在某種程度和范圍內(nèi)公共管理與公共行政雖然可以互相替代 ,但公共管理作為公共行政的一個(gè)理論派別 ,無(wú)法替代它的全部 。這告訴我們 ,那種認(rèn)為公共行政是傳統(tǒng)說(shuō)法 、公共管理則是現(xiàn)代潮流的觀點(diǎn)是不準(zhǔn)確的 。我國(guó)原有的行政管理實(shí)際上只是政府管理 ;而現(xiàn)在流行的公共管理實(shí)際上是西方意義上的公共行政 。

二 、公共管理的公共性內(nèi)涵及其范疇體系公共管理的內(nèi)涵是公共管理本質(zhì)特性最集中的反映 ,公共是公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的基本范疇 ,公共管理的理論體系就是由它的公共性內(nèi)涵及其范疇體系組成的 。美國(guó)著名行政學(xué)家德懷特沃爾多曾提出了三個(gè)互相聯(lián)系的問(wèn)題 :什么是`公共 行政 ? `公共這一修飾詞表示什么特征 ? 公共行政怎樣區(qū)別于一般行政 ,種怎樣區(qū)別于屬 ?并從三個(gè)方面闡釋了對(duì)公共含義的理解 :(1)可以根據(jù)政府與國(guó)家之類(lèi)的詞給公共下定義 ,這就涉及主權(quán) 、合法性 、普通福利等法律概念 、哲學(xué)概念和普通政治理論方面的問(wèn)題 。(2)可以按照在某種社會(huì)中人們認(rèn)為有哪些公共職能或公共活動(dòng)的認(rèn)識(shí)簡(jiǎn)單地從經(jīng)驗(yàn)方面給公共下定義 。這樣一來(lái) , 由于人們的認(rèn)識(shí)不同 ,很難有統(tǒng)一的規(guī)定 。(3)可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動(dòng)的常識(shí)性方法來(lái)定義 , 但有許多政府行為是不穩(wěn)定的或不確定的 。

德懷特沃爾多運(yùn)用社會(huì)學(xué) 、人類(lèi)學(xué)等學(xué)科概念和結(jié)構(gòu) 功能分析方法 ,與文化概念分析方法來(lái)理解公共的內(nèi)涵 ,這為我們認(rèn)識(shí)和理解公共概念提供了方法論指導(dǎo) 。他的論述表明 , 公共是構(gòu)成公共管理最本質(zhì)的概念 ,并由這個(gè)概念組成了公共管理的范疇體系 ,即公共主體 ,包括以政府行政組織為核心的各類(lèi)公共部門(mén) 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織 ;公共客體 , 包括公共權(quán)力 、公共事務(wù) 、公共秩序 、公共利益及其相關(guān)的公共政策與政策過(guò)程 、公共規(guī)則 、行為規(guī)范與績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn) 、公共產(chǎn)品 、公共服務(wù) ;公共行為即公共執(zhí)行行為 ,包括行使公共權(quán)力和提供公共服務(wù)的行為方式 、手段與方法 。以公共為核心的概念體系反映了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 ,構(gòu)成了公共管理的范疇體系 。

1.公共管理的主體 ,即以政府行政組織為核心的公共部門(mén) 、非營(yíng)利部門(mén) 、第三部門(mén)和權(quán)威性機(jī)構(gòu)等公共組織 ,而不是私人企業(yè)或私人機(jī)構(gòu) 。這個(gè)主體概念從管理活動(dòng)的主體上區(qū)別了公共管理與私域管理 。主體概念的聯(lián)系性與運(yùn)動(dòng)性表明 公共理念下的公共管理思想體系與私域管理思想體系的差異 。公共管理的主體是公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者 ,但不能說(shuō)所有公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的供給者都是公共管理的主體 。任何縮小或無(wú)限擴(kuò)大公共管理主體概念外延的做法 ,都會(huì)導(dǎo)致對(duì)公共管理思想體系的損害 。公共管理主體行使的是社會(huì)的公共權(quán)力 ,而不是某個(gè)組織或某個(gè)人的權(quán)力 ,權(quán)力指向的對(duì)象具有廣泛性和公共性 ;公共管理主體存在與活動(dòng)的合法性是建立在為民眾創(chuàng)造福利 、為公眾服務(wù)的基礎(chǔ)之上 ,而不是立足于為少數(shù)人或?yàn)槠渥陨砝娣?wù)的基礎(chǔ)之上 。公共管理主體的這種道德要求 ,通過(guò)法律程序就可以確定為一種普遍的法律責(zé)任 。

2.公共管理的性質(zhì) 。人類(lèi)社會(huì)所有的公共管理既具有執(zhí)行國(guó)家及其附屬物 政府公共部門(mén)的意志 、維護(hù)國(guó)家政治統(tǒng)治秩序的性質(zhì) ,從而在行為方式上都表現(xiàn)出職能 、程序 、要素與過(guò)程 ;同時(shí) ,在不同的歷史時(shí)代 、不同的發(fā)展階段 、不同的政治與經(jīng)濟(jì)體制下 ,公共管理具體活動(dòng)的性質(zhì)又呈現(xiàn)出差異 。而且 ,公共管理的歷史繼承性與聯(lián)系性以及公共管理的發(fā)展規(guī)律性還表明 , 人類(lèi)社會(huì)越發(fā)展 ,特別是經(jīng)濟(jì)全球化使公共管理的性質(zhì)趨于共同 , 即增進(jìn) 、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益 、提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 。即使是執(zhí)行國(guó)家意志 、維護(hù)國(guó)家政治統(tǒng)治秩序的活動(dòng)也開(kāi)始逐漸軟化 ,行使公共權(quán)力的目的主要是為了維持基本的社會(huì)秩序和保障社會(huì)的公平與公正 、實(shí)現(xiàn)公共利益 ;公眾由往日被管治的對(duì)象變成了政府公共部門(mén)的顧客 。這不僅使顧客 、消費(fèi)者 、公眾與他們作為這個(gè)社會(huì)的主人 、所有者具有了同一的意義,而且 , 由于權(quán)力是對(duì)公共服務(wù)供給的直接控制 , 使根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)成為公共管理的應(yīng)有之義 。重塑政府理論 、企業(yè)化政府理論 、新公共管理都反映了公共管理的這一性質(zhì)及民主價(jià)值取向 。法蘭克福學(xué)派代表 、德國(guó)思想家哈貝馬斯在《公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》一文中 ,對(duì)國(guó)家政治統(tǒng)治軟化的趨向提出了批判 。他認(rèn)為 , 政治統(tǒng)治巧妙地涉入公眾的普通生活 ,公眾從搖籃到墳?zāi)苟急患{入國(guó)家和政府的制度安排之中并不是國(guó)家政治統(tǒng)治與公共管理趨向軟化的表現(xiàn) ,而是更加強(qiáng)化的表現(xiàn) 。他在明確了公共領(lǐng)域 、公共性范疇的歷史起源之后 , 又分別沿著社會(huì)結(jié)構(gòu) 、政治功能及意識(shí)形態(tài)等思路對(duì)公共領(lǐng)域 、公共性的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型線索逐一加以研究 ,認(rèn)為公共領(lǐng)域 、公共性概念是一個(gè)綜合性的范疇 ,是一個(gè)現(xiàn)代性的問(wèn)題 ,既有現(xiàn)代政治運(yùn)動(dòng) , 也有現(xiàn)代社會(huì)動(dòng)員 、現(xiàn)代社會(huì)變遷及意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)型等方面的問(wèn)題 。他由此揭示了西方新公共管理運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)鞏固資本主義政治統(tǒng)治的目的 ,揭示了公共管理具有間接維護(hù)政治統(tǒng)治的基本功能 。

哈貝馬斯站在意識(shí)形態(tài)批判的角度 ,一方面 ,他從資本主義歷史進(jìn)程中抽象出一種理想型的公共領(lǐng)域 、公共性另一方面 , 他又把這個(gè)理想范疇當(dāng)作規(guī)范 , 對(duì)社會(huì)福利國(guó)家的公共生活方式 ,諸如增進(jìn) 、維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益 , 提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的公共管理 , 視公眾為政府公共部門(mén)的顧客 ,從搖籃到墳?zāi)沟姆?wù)行政加以批判 ,認(rèn)為這是政治對(duì)民眾普通生活的滲透 。哈貝馬斯的批判揭示了公共管理在性質(zhì)上已不是直接進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具 ,表明了公共管理在維護(hù)和進(jìn)行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。

3.公共管理的社會(huì)公共責(zé)任與義務(wù) 。在當(dāng)代 ,公共的本質(zhì)內(nèi)涵決定了公共管理最重要 、最廣泛的職能和最根本的任務(wù) ,就是根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù) 。公共管理績(jī)效所包括的效率邏輯與公共責(zé)任邏輯這兩個(gè)不可或缺與內(nèi)在統(tǒng)一的方面表明 ,公共管理主體在社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)中提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ;又通過(guò)公共責(zé)任機(jī)制 、以嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效管理 ,保證公共管理主體在競(jìng)爭(zhēng)中對(duì)公眾負(fù)責(zé) 、提高服務(wù)質(zhì)量和顧客的滿意程度 。顧客至上意味著聯(lián)邦政府為美國(guó)人民提供能夠得到的最高質(zhì)量的服務(wù) 。

因此 ,公共管理績(jī)效評(píng)定的標(biāo)準(zhǔn)不僅包括量的標(biāo)準(zhǔn) ,而且還包括質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn) , 即服務(wù)質(zhì)量與結(jié)果 。根據(jù)社會(huì)的需要提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品 ,又根據(jù)公眾對(duì)公共服務(wù)與公共產(chǎn)品的滿足程度來(lái)評(píng)估公共管理績(jī)效 , 從而確定公共管理對(duì)公眾負(fù)責(zé) 、提高管理效率與能力的公共責(zé)任機(jī)制與運(yùn)行機(jī)制 ,這是公共管理績(jī)效評(píng)估的宗旨 。新公共行政學(xué)理論 、績(jī)效評(píng)估理論 、重塑政府理論 、新公共管理理論都把這一點(diǎn)作為自己的重要理論內(nèi)容 。

公共管理所承擔(dān)的社會(huì)公共責(zé)任與義務(wù)告訴我們 ,不能用純粹的管理主義思想 、管理技術(shù)與管理方法來(lái)看待 、理解公共管理 ,也不能用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)來(lái)理解公共管理的目標(biāo)與績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn) 。公共管理在理念上不同于私域管理的最大區(qū)別在于 :滿足公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益是第一位的 ,效率則是第二位的 ,效率只有在用來(lái)滿足公眾的需要和實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)才有意義 。公共管理堅(jiān)持以顧客至上為管理理念 ,更加強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向 、社會(huì)導(dǎo)向 、任務(wù)導(dǎo)向 、結(jié)果導(dǎo)向和市場(chǎng)導(dǎo)向 ,并將顧客的需求作為公共部門(mén)存在 、發(fā)展的前提及其改革 、組織設(shè)計(jì)應(yīng)遵循的目標(biāo) 。

因此 ,公共性內(nèi)涵的實(shí)質(zhì)就是通過(guò)加強(qiáng)和完善公共部門(mén)自身的責(zé)任機(jī)制來(lái)建立和發(fā)展社會(huì)公共責(zé)任機(jī)制 ,通過(guò)公共部門(mén)自身切實(shí)履行義務(wù)來(lái)讓公眾完完全全地履行義務(wù) ,通過(guò)維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益來(lái)最終實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治利益 ,從而加強(qiáng)與維護(hù)現(xiàn)有的基本社會(huì)秩序 , 增強(qiáng)政府公共部門(mén) 、非政府公共機(jī)構(gòu)等公共組織的社會(huì)動(dòng)員能力和公眾的凝聚力 。

4.公共管理主體與公眾之間的溝通機(jī)制與回應(yīng)機(jī)制 。這表明的是公共管理過(guò)程中公眾的參與機(jī)制 、監(jiān)督機(jī)制和以公眾需求為導(dǎo)向的公共服務(wù)供給機(jī)制 。西方國(guó)家在政府改革過(guò)程中 ,把科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用作為實(shí)現(xiàn)政府公共管理戰(zhàn)略目標(biāo)的手段 , 把從根本上改善政府的公共服務(wù)作為政務(wù)信息化建設(shè)的核心價(jià)值 。 1993 年 9 月 ,美國(guó)前總統(tǒng)克林頓提出了國(guó)家資訊基礎(chǔ)建設(shè)和構(gòu)筑以顧客為導(dǎo)向的電子政府 、走向在線服務(wù)的政府發(fā)展目標(biāo) 。隨后 ,英國(guó) 、奧地利 、加拿大 、荷蘭 、芬蘭等國(guó)家及歐盟等國(guó)際組織也都積極進(jìn)行了政務(wù)信息化建設(shè) 。建立網(wǎng)絡(luò)化 、數(shù)字化政府 ,推動(dòng)電子政務(wù)的發(fā)展和走向政府在線服務(wù)成為衡量國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力水平的顯著標(biāo)志之一和世界性潮流 ,各國(guó)都希望借助完善的資訊網(wǎng)絡(luò)來(lái)提高國(guó)家的整體競(jìng)爭(zhēng)力 。在信息時(shí)代 ,公共管理主體與公眾之間信息交流的機(jī)制和回應(yīng)機(jī)制都是通過(guò)建設(shè)與完善管理信息系統(tǒng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的 。網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)將政府公共部門(mén) 、政府與企業(yè)和公眾有效地聯(lián)系起來(lái) 。公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)能夠迅速了解政府機(jī)構(gòu)的組成 、職能 、辦事規(guī)程 、各項(xiàng)政策法規(guī)和政府服務(wù)項(xiàng)目等信息 ,能夠直接表達(dá)自己的意志 ,提出對(duì)公共服務(wù)的要求 ,并通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)現(xiàn)權(quán)利和履行義務(wù) ;政府通過(guò)網(wǎng)絡(luò)來(lái)公布服務(wù)信息 ,直接獲得公眾對(duì)服務(wù)種類(lèi)與服務(wù)質(zhì)量的要求和各種反饋信息 ,處理公眾提出的各種要求 ,管理公共事務(wù)和傳遞公共服務(wù)在內(nèi) 。在這種雙向傳輸過(guò)程中 ,政府和公眾的各類(lèi)信息與要求都以數(shù)字形態(tài)存在 、以網(wǎng)絡(luò)為傳播途徑 , 在數(shù)字虛擬的辦公環(huán)境中進(jìn)行交換與處理 ,通過(guò)網(wǎng)絡(luò)完成信息的收集與 。網(wǎng)絡(luò)成為公眾實(shí)現(xiàn)權(quán)利 、選擇服務(wù)的手段 、工具和渠道 。正是網(wǎng)絡(luò)所具有的穿越時(shí)空障礙匯集來(lái)自無(wú)限途徑的大量信息的能力 ,使網(wǎng)絡(luò)化政府服務(wù)成為可能 ,使政府公共管理更加以公眾為中心 、更加透明 、更加富有責(zé)任心與效率成為可能 。在這種條件下 ,政府公共部門(mén)已不再是高高在上的官僚機(jī)構(gòu) ,而是公共服務(wù)的供給者 ;不再以自身制定的規(guī)則為依歸 , 而是以公眾的需求為導(dǎo)向 , 增強(qiáng)對(duì)公眾需求的回應(yīng)力 。

5.公共管理的公開(kāi)性 。公開(kāi)性是公共的應(yīng)有之義 。這種公開(kāi)性不僅包括讓公眾知曉公共事務(wù)管理和公共服務(wù)供給過(guò)程中的輸入 、輸出 、中期成果 、最終成果及績(jī)效評(píng)定結(jié)果 ,而且還包括公共管理主體的各種公共事務(wù)管理活動(dòng)及公共服務(wù)在內(nèi)的供給過(guò)程都必須置于公眾 、立法機(jī)關(guān) 、司法機(jī)關(guān) 、新聞媒體的檢查 、調(diào)查和監(jiān)督之下 。電子政務(wù) 、電子政府及顧客至上的公共管理理論 ,都從不同的側(cè)面反映了公共管理應(yīng)該公開(kāi)與透明 。以公共為核心的概念體系構(gòu)成了公共管理的本質(zhì)內(nèi)涵 。這個(gè)本質(zhì)表明了政府公共部門(mén)是整個(gè)社會(huì)的正式代表 ,是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn) ;蘊(yùn)涵了以公眾的需求為導(dǎo)向 ,發(fā)展和完善公共責(zé)任機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制 ,改進(jìn)管理方法和手段 ,從根本上改善政府服務(wù) 、提高效率與效能 、提高服務(wù)質(zhì)量和公眾的滿意程度等管理理念 。公共概念的本質(zhì)內(nèi)涵形成了公共管理的思想體系和范疇體系 ,公共管理理論中所包含的各種學(xué)說(shuō)和思想都是圍繞公共這個(gè)核心展開(kāi)的 。公共管理運(yùn)動(dòng)也是圍繞公共組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置 、職能及其行為方式 , 圍繞公共利益的分配 、社會(huì)保障體系的建立 、社會(huì)公正和公平的保證 ,圍繞政府公共部門(mén)與公眾 、與市場(chǎng) 、與社會(huì)之間管理體制的重新架構(gòu) 、體制創(chuàng)新 、管理理念創(chuàng)新 、管理能力提升等方面進(jìn)行的 。從理論到實(shí)踐 , 公共始終都是公共管理各類(lèi)問(wèn)題的核心 。

三 、公共管理的功能目標(biāo)及其公共性分析公共管理的功能目標(biāo)是其公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) ;公共管理的這種公共性本質(zhì)與其功能目標(biāo)內(nèi)在統(tǒng)一的特性 ,表明公共管理不僅與國(guó)家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 ,而且還必須以社會(huì)發(fā)展的要求為基礎(chǔ) 。歷史上各個(gè)時(shí)代公共管理之間的差異 ,就是因?yàn)椴煌瑫r(shí)代的公共管理注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的發(fā)展要求與時(shí)代特征 。這種差異并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志 ,而是體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)公共部門(mén)與統(tǒng)治者的要求 。如果公共部門(mén)不能有效地吸納和反映社會(huì)對(duì)它的要求 ,或?qū)ι鐣?huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng) ,那么 ,這個(gè)公共部門(mén)就是一個(gè)沒(méi)有能力的公共部門(mén) 。因此 ,在某種意義上說(shuō) , 公共性是一個(gè)有效公共部門(mén)的根本屬性所在 ,是其生命力的體現(xiàn) 。當(dāng)代西方國(guó)家政府改革所采取的以公眾的需要為導(dǎo)向 、強(qiáng)調(diào)顧客至上 、傾聽(tīng)顧客聲音和提高服務(wù)質(zhì)量等措施 ,都是為了增強(qiáng)政府公共部門(mén)的能力 , 而不是削弱它 ,是把政府公共部門(mén)從低效率和高成本中解放出來(lái) ,從而使西方國(guó)家資產(chǎn)階級(jí)的政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固 ,并獲得了新的統(tǒng)治方法與手段 。就公共管理的功能目標(biāo)而言 ,它包括了基本功能目標(biāo)和具體功能目標(biāo)兩個(gè)方面 。公共管理的基本功能目標(biāo)與國(guó)家的本質(zhì)作用相聯(lián)系 。任何一種公共管理都貫徹和體現(xiàn)著一種意志 。這種意志或者表現(xiàn)為統(tǒng)治集團(tuán)或個(gè)人的意志 ,或者表現(xiàn)為上升為國(guó)家意志的廣大公眾的意志 。這種意志是在公共權(quán)力的作用下 ,由公共組織通過(guò)公共管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的 。例如 ,公共項(xiàng)目對(duì)財(cái)政的分配和使用 、評(píng)估項(xiàng)目的劃分 、績(jī)效目標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的確定等都體現(xiàn)了某種意志 。公共管理的基本功能目標(biāo)與保持秩序 、緩和社會(huì)矛盾沖突的政治統(tǒng)治密不可分 。公共組織是一個(gè)國(guó)家政治總格局的組成部分 ,它不僅要體現(xiàn)這個(gè)國(guó)家中國(guó)家機(jī)關(guān)的組成形式 、職能體系 、權(quán)力分割及其相互關(guān)系 ,而且還被納入這個(gè)國(guó)家中國(guó)家與社會(huì) 、國(guó)家與公眾相互關(guān)系的制度安排之中 。公共組織所進(jìn)行的公共管理自然也就成為國(guó)家管理的組成部分 。執(zhí)行國(guó)家意志(公共組織在執(zhí)行國(guó)家意志的過(guò)程中也要做決策 ,而且所做的決策必須符合并體現(xiàn)國(guó)家意志 ,與執(zhí)行國(guó)家意志的活動(dòng)內(nèi)容 、活動(dòng)范圍相聯(lián)系)、緩和各種沖突 、建立與維護(hù)社會(huì)公共秩序是公共管理的基本功能目標(biāo) ,體現(xiàn)了公共管理的方向性和政治性 。公共管理作為國(guó)家管理的組成部分 ,成為一個(gè)國(guó)家解決社會(huì)和技術(shù)問(wèn)題不可或缺的環(huán)節(jié) 。不僅行政國(guó)家的出現(xiàn)表明了這一點(diǎn) ,而且在國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化 、全球化的社會(huì)歷史條件下 ,也表明了公共管理的這一基本功能目標(biāo) 。因?yàn)橹挥型ㄟ^(guò)公共管理行為 ,才有可能制定出長(zhǎng)期的 、綜合性的實(shí)施計(jì)劃 ,以確保政策的持續(xù)性和有效性 ?，F(xiàn)實(shí)中許多國(guó)際經(jīng)濟(jì)的談判與合作也都是通過(guò)政府公共部門(mén)間的談判與合作表現(xiàn)出來(lái)的 。經(jīng)濟(jì)全球化過(guò)程也是國(guó)際經(jīng)濟(jì)政治化的過(guò)程 ,全球性問(wèn)題只有通過(guò)政治機(jī)構(gòu)之間的合作才能解決 。凡此等等 ,都會(huì)使公共管理活動(dòng)超越國(guó)界 ,從而廣泛參與國(guó)家間 、政府間的聯(lián)系與合作 。

公共管理的具體功能目標(biāo)是公共管理基本功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式 ,包括提高管理效率和能力 、提高公共服務(wù)質(zhì)量 、加強(qiáng)和改善公共責(zé)任機(jī)制 、實(shí)現(xiàn)公共利益等 。例如 ,在政府部分職能市場(chǎng)化以后 ,政府公共部門(mén)承擔(dān)的責(zé)任就是確定這些公共服務(wù)供給者所提供服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn) ,保證這些供給者無(wú)法利用提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)謀取不正當(dāng)?shù)睦?,保障社會(huì)公平 。這都是公共性本質(zhì)內(nèi)涵的體現(xiàn) 。公共管理的具體功能目標(biāo)與具體的政治體制 、經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)的意識(shí)形態(tài)相聯(lián)系 , 與一定時(shí)期 、一定歷史條件下社會(huì)所面臨和要解決的主要問(wèn)題相聯(lián)系 ,與實(shí)現(xiàn)基本功能目標(biāo)的具體方式相聯(lián)系 。一句話 ,具體功能目標(biāo)是與社會(huì)發(fā)展的需要相聯(lián)系的 ,充分體現(xiàn)了公共管理在維護(hù)和進(jìn)行政治統(tǒng)治方面的間接性質(zhì) 。因此 ,政治體制 、經(jīng)濟(jì)體制 、社會(huì)意識(shí)形態(tài) 、社會(huì)所處的歷史發(fā)展階段和社會(huì)所要解決的主要矛盾問(wèn)題不同 ,公共管理具體功能目標(biāo)也不相同 ,從而導(dǎo)致了公共管理所采取的方法 、措施和所適用的理論也各不相同 。這樣 ,在公共行政學(xué)中就會(huì)形成各種各樣的公共管理方法 、措施和理論派別 。具體的政治體制 ,即國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)形式 、國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成形式及各機(jī)構(gòu)之間的相互關(guān)系 ,決定了國(guó)家權(quán)力的分割及其結(jié)構(gòu)形式 、政府行政組織的職能 、具體組織形式及其在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中所處的地位與作用 。

具體的經(jīng)濟(jì)環(huán)境條件 ,包括自然資源狀況 、生產(chǎn)力和科技發(fā)展?fàn)顩r 、人口狀況 、國(guó)民收入狀況 、社會(huì)的基本生產(chǎn)關(guān)系結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)體制 , 也都會(huì)導(dǎo)致不同的公共管理功能目標(biāo) 。就經(jīng)濟(jì)體制的影響而言 ,在自然經(jīng)濟(jì)體制下 ,經(jīng)濟(jì)資源的配置由習(xí)慣經(jīng)驗(yàn)所支配 ,政府的經(jīng)濟(jì)功能微弱 ,主要限于全局性的農(nóng)田水利 、交通 、道路建設(shè)等方面 。政府行政組織的社會(huì)服務(wù)功能也很微弱 , 負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì) 、社會(huì)事務(wù)的部門(mén)較少 。政府行政組織行使國(guó)家權(quán)力的目的主要是出自對(duì)社會(huì)的管理與控制 , 其政治功能 、社會(huì)治安功能較為突出 ;行使功能的手段比較簡(jiǎn)單 , 主要是采取行政手段進(jìn)行管理 。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下 , 由政府配置各類(lèi)資源 , 政府行政組織對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng) ,甚至包括人們的日常生活都實(shí)行全面 、直接的指令性管理 , 設(shè)置大量的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén) 。把太多的社會(huì)功能加在政府肩上 ,大大擴(kuò)充了政府行政組織的職能范圍 。公共管理所體現(xiàn)的特征表現(xiàn)為干預(yù)的直接而廣泛性 、管理手段的單一性 、和行政命令的強(qiáng)制性和企業(yè)主體的附屬性 。公共管理的具體目標(biāo)是實(shí)行對(duì)社會(huì)高度集中的管理與控制 , 政府計(jì)劃成為各生產(chǎn)主體 、社會(huì)組織和公眾活動(dòng)的邊界 。指令體系成為惟一與法律等同的東西 。

篇8

關(guān)鍵詞:共管理；管理學(xué)；社會(huì)管理論

內(nèi)涵是關(guān)于事物的本質(zhì)屬性。揭示事物的內(nèi)涵是認(rèn)識(shí)事物和處理問(wèn)題的基礎(chǔ)和前提。 然而，我國(guó)關(guān)于公共管理問(wèn)題的討論與爭(zhēng)鳴雖早已開(kāi)鑼，但對(duì)其內(nèi)涵卻未有很深入的研究， 已有的看法意見(jiàn)不一。有鑒于此，筆者不揣淺陋，將管見(jiàn)和盤(pán)托出，就教于行家、學(xué)者。

一、公共管理的概念與類(lèi)型辨析

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。 但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也 有類(lèi)似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬 作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活 動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事 務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多 共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公 共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其 管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管 理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是 管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳 統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之 以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì) 公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類(lèi)型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該 概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概 括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類(lèi)型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可 分為三類(lèi)：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管 轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管 理?！边@是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó) 家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家主權(quán)統(tǒng)一和領(lǐng) 土完整，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把 握的宏觀控制和影響類(lèi)型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)。《美國(guó)百科全書(shū)》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及 其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī) 構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。 由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)?！睉?yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一 個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀 方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行 政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類(lèi)社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府 管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一 個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包 括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社 會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類(lèi)型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最 緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的 社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù) 可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類(lèi)，因此，我們也應(yīng)該把種種 公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu) 成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共 性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó) 家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管 理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展 階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而 為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì) 消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在 “秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó) 家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的 結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類(lèi)處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人 都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利 去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將 自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予 他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“主權(quán)者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的 過(guò)程，而這個(gè)“主權(quán)者”就是國(guó)家。 這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與 人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn) 物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約 理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá) 了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明 國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì) 是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就 有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的 消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也 發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域 就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng) 治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。 統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊?，國(guó)家存在于社會(huì)之中，以 社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一 定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成 部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的 發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的 各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上 政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在 相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映 社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè) 沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù) 作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的 規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是 把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本 身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和 政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙 印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì) 自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位 而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行 自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因 為，在對(duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成 了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立 的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。 但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善， 隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去承擔(dān)。我們 應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向 著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性 公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自 性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這 里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性， 也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。

“ 公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以 下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門(mén)或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私 人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體， 就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利 益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治 階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公 共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基 礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切 政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種 社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。”他還指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少， 它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性 的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng) 治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家 的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@ 一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn) 階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的 方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì) 性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表 現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的 利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利 益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家 的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹(shù)立服 務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方 法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體 的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)” 是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn) 的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng) 的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服 務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué) 理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì) 責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望， 構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公 平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)： 其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織 存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨?的刺激作出迅速的反應(yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià) 值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó) 家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求為行為導(dǎo)向，納 稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府 提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公 共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參 與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通 過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的 制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和 非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由 各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改 用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面， 也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新 聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共 管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò) 程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組 成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性 內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵， 并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科 體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題 上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。 國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組 織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而 言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少 本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治” 的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政 治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否 推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí) 斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性， 在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步 與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保 護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的 宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類(lèi)社會(huì)了， 國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空 間論，廣義的“社會(huì)”是指人類(lèi)社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則 是人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí) 間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久 得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好 當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的 “世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上 是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的 成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè) 帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是 “門(mén)類(lèi)”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門(mén)公共管理課程的體系。就“公共管理”而 言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門(mén)別類(lèi)的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。 筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見(jiàn)。

篇9

 

一、公共管理案例教學(xué)的功能分析

 

“所謂案例教學(xué),并不是教師在課堂教學(xué)中為說(shuō)明一定的理論或概念進(jìn)行的舉例分析，也不是教師指導(dǎo)學(xué)生開(kāi)展的具有實(shí)例性的課程實(shí)習(xí)，而是一種開(kāi)放式、互動(dòng)式的新型教學(xué)方式?！雹谠诎咐虒W(xué)過(guò)程中，教師以搜集整理的案例為教學(xué)資料,指導(dǎo)學(xué)生通過(guò)個(gè)人自學(xué)、小組討論、班級(jí)討論等形式，運(yùn)用相關(guān)理論分力、管理能力、合作交往能力、信息處理能力等社會(huì)能力;中間層是行業(yè)能力，是某種職業(yè)領(lǐng)域具有共性的普通職業(yè)能力;最高層是專門(mén)的特定職業(yè)能力，即專門(mén)職業(yè)崗位上符合專門(mén)工作要求的職業(yè)能力。例如，在開(kāi)發(fā)課程的時(shí)候往往是從過(guò)去的“公共課一專業(yè)理論課一試驗(yàn)實(shí)訓(xùn)課”層次轉(zhuǎn)向“基礎(chǔ)學(xué)習(xí)領(lǐng)域一專業(yè)學(xué)習(xí)領(lǐng)域一拓展學(xué)習(xí)領(lǐng)域”層次，按照這樣的框架來(lái)組建課程的內(nèi)部體系。另外，從學(xué)生個(gè)體差異看,既有能力方面的差異，也有性格、興趣、愛(ài)好和需要等方面的差異。因此要改變刀切”的培養(yǎng)模式，注重個(gè)性化的教學(xué)，如在安排頂崗實(shí)習(xí)的教學(xué)時(shí)可按照“職業(yè)素養(yǎng)一專業(yè)技能一預(yù)就業(yè)”的層次推進(jìn)。

 

3.找到行動(dòng)性的能力發(fā)揮載體。從能力發(fā)揮的載體看，能力是人在某種實(shí)際行動(dòng)或現(xiàn)實(shí)活動(dòng)中表現(xiàn)出來(lái)的可以實(shí)際觀察和確認(rèn)的實(shí)際能力。能力的發(fā)揮與活動(dòng)、行動(dòng)的關(guān)系極為密切，因而是一種“行動(dòng)”范疇。離開(kāi)實(shí)際行動(dòng)載體，人的能力就難以表現(xiàn)。因此，在注重知識(shí)的同時(shí),更要注重如何找到行動(dòng)載體來(lái)“活化”知識(shí)，把知識(shí)變成能力。如“零件的數(shù)控洗削加工”這門(mén)課程中，要培養(yǎng)學(xué)生“零件外形銑削”能力，就可以選擇“沖載模凸模加工”為載體;又如“PLC控制系統(tǒng)安裝與運(yùn)行維護(hù)”課程中要培養(yǎng)硬件安裝、線路布控、程序編寫(xiě)、系統(tǒng)調(diào)試等能力，可以選擇交通燈控制訓(xùn)練、嘖泉模擬控制項(xiàng)目訓(xùn)練等為載體。

 

4.確立發(fā)展性終極目標(biāo)?？萍嫉娘w速發(fā)展、人類(lèi)社會(huì)的巨大變遷對(duì)勞動(dòng)者獲取崗位的能力提出多樣化的要求。一方面職業(yè)能力的內(nèi)容處于不斷的發(fā)展變化之中。當(dāng)人類(lèi)開(kāi)辟了新的生產(chǎn)領(lǐng)域，新的能力就隨之產(chǎn)生，舊的能力也獲得新的內(nèi)容;另一方面?zhèn)€人一生的職業(yè)崗位不可能一成不變，崗位的變化使其對(duì)個(gè)體的能力要求也隨之變化，從而使能力始終處于一種不斷發(fā)展的變化之中。例如，電氣自動(dòng)化專業(yè)課程在設(shè)計(jì)的時(shí)候可以將就業(yè)崗位定位為汽車(chē)制造、冶金、機(jī)械加工等企業(yè)中生產(chǎn)設(shè)備的電氣線路的安裝、調(diào)試、維護(hù)、維修;發(fā)展崗位定位為汽車(chē)制造、冶金、機(jī)械加工等企業(yè)中生產(chǎn)設(shè)備的電氣技術(shù)改造、生產(chǎn)管理。

 

總之，當(dāng)前職業(yè)教育教學(xué)論的研究要從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面展開(kāi)。一方面要努力研究跟職業(yè)教育教學(xué)有關(guān)的各種理論，結(jié)合職業(yè)教育教學(xué)實(shí)際對(duì)各種理論進(jìn)行整合，嘗試建立描述職業(yè)教育教學(xué)系統(tǒng)的理論模型。另一方面，要在先進(jìn)理論的指導(dǎo)下研究職業(yè)教育教學(xué)的實(shí)踐，對(duì)體現(xiàn)職業(yè)教育教學(xué)發(fā)展方向的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)和理論概括?？梢哉f(shuō)，職業(yè)教育教學(xué)論研究領(lǐng)域是一個(gè)充滿著鮮活生命力的領(lǐng)地。盡管我國(guó)國(guó)家示范性高職課程教學(xué)改革仍處于起步階段，但肩負(fù)著培養(yǎng)數(shù)以億計(jì)的高素質(zhì)的勞動(dòng)者和數(shù)以千百萬(wàn)計(jì)的專門(mén)性人才使命的職業(yè)教育領(lǐng)域，一定要加大教學(xué)論對(duì)開(kāi)發(fā)出來(lái)的課程進(jìn)行設(shè)計(jì)和實(shí)施。紀(jì)析、研究案例及相關(guān)問(wèn)題，從而使學(xué)生全面深入地理解和掌握相關(guān)理論體系。案例教學(xué)實(shí)際上就是通過(guò)對(duì)“點(diǎn)”的深度分析和討論,來(lái)推導(dǎo)、歸納和驗(yàn)證一般原理，進(jìn)而解決“面”上的普遍問(wèn)題。因此，案例教學(xué)具有歸納推演法的特點(diǎn)，與傳統(tǒng)教育以演繹為主的方法有很大不同。案例教學(xué)不僅僅是一種教學(xué)方法的改進(jìn)，相對(duì)于傳統(tǒng)的“傳授一吸收”教學(xué)模式來(lái)說(shuō)，它是一種全新的教學(xué)模式。它涉及教育思想和觀念的更新和教學(xué)目標(biāo)、教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)過(guò)程、教學(xué)評(píng)價(jià)一系列環(huán)節(jié)的變革。聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)課堂講授、案例研究、研討會(huì)等九種教學(xué)方法進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)：案例研究的教學(xué)方法綜合效果名列第一。案例教學(xué)的功能主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

 

1.促使教師關(guān)注公共管理實(shí)踐活動(dòng)。公共管理作為一種新的理論范式，興起于20世紀(jì)80年代經(jīng)濟(jì)全球化和信息化背景下西方發(fā)達(dá)國(guó)家推行的新公共管理運(yùn)動(dòng)，它是對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式的繼承和超越。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府改革實(shí)踐創(chuàng)造了許多經(jīng)典的案例，為公共管理案例教學(xué)創(chuàng)造了大量的素材，需要教師去挖掘整理。在我國(guó)，30年來(lái)的政治體制改革和社會(huì)管理體制改革也催生了大量的標(biāo)志性事件，這些事件大都蘊(yùn)涵著豐富的公共管理理念。這就需要教師以專業(yè)的眼光去觀察、收集、梳理、分析曾經(jīng)發(fā)生和正在發(fā)生的有案例價(jià)值的事件。根據(jù)筆者的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，學(xué)生一般對(duì)近期發(fā)生或正在發(fā)生的典型事件比較感興趣，因此教師要經(jīng)常關(guān)注媒體、政府網(wǎng)站,及時(shí)發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的線索，不斷跟蹤收集相關(guān)報(bào)道和評(píng)論，編輯制作成教學(xué)案例。

 

2.激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣、培養(yǎng)學(xué)生的學(xué)習(xí)能力。相對(duì)于傳統(tǒng)的教學(xué)方式，案例教學(xué)方式比較能夠吸引學(xué)生的注意力。從結(jié)構(gòu)上看，如果案例設(shè)計(jì)精美，案例應(yīng)該包括文字表述的故事、具有現(xiàn)場(chǎng)感的圖片,甚至還有必要的視頻錄像等。從內(nèi)容上看，案例的故事情節(jié)試圖營(yíng)造一種空間，使學(xué)生產(chǎn)生一種身臨其境的在場(chǎng)狀態(tài)。從過(guò)程來(lái)看，案例教學(xué)過(guò)程需要學(xué)生積極思考,深入討論，廣泛參與，特別是討論中要有不同觀點(diǎn)的爭(zhēng)論和交鋒。從形式上看，案例教學(xué)中老師與學(xué)生處于相對(duì)平等的地位，師生之間更容易對(duì)話和交流。這些因素都能夠激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣和參與積極性。同時(shí)，由于案例教學(xué)要求師生相互配合、實(shí)現(xiàn)互動(dòng)，因此，學(xué)生必須要事先查閱相關(guān)資料,閱讀相關(guān)書(shū)籍，積極思考并尋求解決案例設(shè)定的問(wèn)題，這樣就能夠激活學(xué)生已有的理論知識(shí)，從而提高其學(xué)習(xí)能力。

 

3.提高學(xué)生的公共管理實(shí)踐能力。學(xué)生管理能力的培養(yǎng)，需要運(yùn)用優(yōu)秀的教學(xué)方法。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)證明，在工商企業(yè)管理者的教育中，案例教學(xué)發(fā)揮了十分重要的作用。對(duì)于培養(yǎng)未來(lái)公共管理者的教育,案例教學(xué)也具有同樣的功能。公共管理案例是對(duì)公共管理實(shí)踐的總結(jié)和抽象,通過(guò)案例教學(xué)，可以幫助未來(lái)的公共管理者學(xué)習(xí)對(duì)公共管理實(shí)踐中出現(xiàn)的情況進(jìn)行分析和思考，從而選擇最優(yōu)的行動(dòng)策略。通過(guò)案例教學(xué),使學(xué)生不僅在模擬的情況中獲得擔(dān)任公共管理者的體驗(yàn)，而且意識(shí)到作為公共管理者所遭遇問(wèn)題的復(fù)雜性和多變性，以及解決問(wèn)題的困難性,并深刻體會(huì)到，只有努力提高自己的管理能力，才能應(yīng)對(duì)未來(lái)的挑戰(zhàn)。在案例討論中，通過(guò)學(xué)生的參與互動(dòng),激發(fā)他們對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的關(guān)注，對(duì)相關(guān)理論的學(xué)習(xí),在相互交鋒中激發(fā)學(xué)生的創(chuàng)造性思維，提高其判斷能力、分析能力、決策能力、協(xié)調(diào)能力、溝通能力和表達(dá)能力。

 

二、公共管理案例教學(xué)的流程控制

 

在公共管理案例教學(xué)流程中存在著諸多復(fù)雜的環(huán)節(jié)，從案例的選擇、編寫(xiě)、預(yù)習(xí)到課堂教學(xué)的組織實(shí)施，每一個(gè)環(huán)節(jié)都有比較高的要求。下面僅就案例選擇、案例編輯和案例討論等環(huán)節(jié)，結(jié)合筆者的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)談?wù)勔恍w會(huì)。

 

1.案例選擇。案例選擇是整個(gè)案例教學(xué)過(guò)程的起點(diǎn),是案例教學(xué)能否成功的先決條件。只有選擇了合適的案例，才有可能搞好案例教學(xué)。一般來(lái)說(shuō)，案例選擇應(yīng)該把握以下幾個(gè)原則：(1)真實(shí)原則。公共管理案例一定是來(lái)源于社會(huì)公共生活的客觀存在的事實(shí)。教師不能夠根據(jù)教學(xué)需要杜撰“事實(shí)”也不能對(duì)客觀事實(shí)進(jìn)行主觀演繹，隨意聯(lián)系。案例教學(xué)的目的就在于通過(guò)對(duì)事實(shí)本身的復(fù)雜性的分析和討論，使學(xué)生獲得真正的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和能力。任何對(duì)案例事實(shí)簡(jiǎn)單化和主觀化的處理都將從根本上損害案例的價(jià)值。(2完整原則。所選擇的案例應(yīng)是相對(duì)完整的事件,要對(duì)事件發(fā)生的背景、原因、時(shí)間、地點(diǎn)、情節(jié)和過(guò)程等相關(guān)信息有完整而清楚地把握，不應(yīng)該只是事件的總體特征作抽象化、概括化說(shuō)明。(3)時(shí)效原則。教師應(yīng)該優(yōu)先選擇具有較強(qiáng)時(shí)效性的案例。這些案例與現(xiàn)時(shí)的社會(huì)生活聯(lián)系密切，學(xué)生更容易從自己所處的社會(huì)環(huán)境去理解案例事件發(fā)生的背景。(4)本土原則。公共管理案例有許多來(lái)自西方發(fā)達(dá)國(guó)家，由于學(xué)生缺乏對(duì)西方社會(huì)的感性認(rèn)識(shí)和經(jīng)驗(yàn),對(duì)案例背景的理解存在障礙，因此教師要盡量選擇中國(guó)的案例，甚至可以選擇本校所在的省份或城市的案例，若條件具備還可以帶學(xué)生去現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查和體驗(yàn),這樣才能使學(xué)生更好地理解和掌握案例所揭示的理論和經(jīng)驗(yàn)。(5典型原則。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，改革正在向縱深推進(jìn)，在公共管理領(lǐng)域時(shí)常發(fā)生許多轟動(dòng)全國(guó)或地方的典型事件。教師要善于從專業(yè)的角度,以敏銳的眼光和嗅覺(jué)去捕捉這些典型事件，使之成為典型案例。

 

2.案例編輯。教學(xué)案例是一個(gè)描述或基于真實(shí)事件和情景而創(chuàng)作的故事,它有明確的教學(xué)目的，學(xué)習(xí)者經(jīng)過(guò)認(rèn)真的研究和分析后會(huì)從中有所收獲。③教學(xué)案例有六種主要來(lái)源渠道:文獻(xiàn)、檔案記錄、訪談、直接觀察、參與性觀察和實(shí)物證據(jù)。④從實(shí)際情況來(lái)看，公共管理教學(xué)案例一般有三個(gè)來(lái)源途徑:一是中外學(xué)者專門(mén)為公共管理教學(xué)編輯出版的案例選編;二是教師收集整理媒體報(bào)道的公共管理領(lǐng)域發(fā)生的重大典型事件，編輯加工成為教學(xué)案例;三是教師深入實(shí)際對(duì)相關(guān)事件進(jìn)行實(shí)地調(diào)研,獲得第一手素材，再通過(guò)對(duì)素材的加工整理，編輯成為教學(xué)案例。無(wú)論哪一種途徑獲得的案例,都需要根據(jù)教學(xué)目的、教學(xué)計(jì)劃、教學(xué)對(duì)象、教學(xué)環(huán)境對(duì)案例進(jìn)行編輯加工，以增強(qiáng)案例教學(xué)的針對(duì)性和實(shí)效性。一般來(lái)說(shuō),公共管理教學(xué)案例的編輯應(yīng)該注意把握以下幾個(gè)問(wèn)題：(1)案例編輯要突出教學(xué)目標(biāo)和主題。一個(gè)案例要反映什么樣的理論和觀點(diǎn)，給予參與討論者以什么啟示，目標(biāo)要明確。案例編輯必須要緊緊圍繞一些主題來(lái)展開(kāi),而且主題要有深度，有進(jìn)行理論分析的空間和價(jià)值。(2案例編輯要體現(xiàn)出案例的可讀性。可讀性是吸引和調(diào)動(dòng)學(xué)生參與案例討論的重要元素。為此，案例中要有吸引人的人物和故事情節(jié),案例寫(xiě)作的語(yǔ)言也要流暢，文字、聲音、圖片、影像等設(shè)計(jì)合理、銜接自如。(3)帶著問(wèn)題編輯案例。把主要問(wèn)題埋設(shè)在案例之中，通過(guò)這些問(wèn)題引起學(xué)生的爭(zhēng)論和交鋒，而且不要給這些問(wèn)題設(shè)置所謂的標(biāo)準(zhǔn)答案。(4)根據(jù)教學(xué)對(duì)象設(shè)置需要討論的問(wèn)題的深淺，根據(jù)教學(xué)時(shí)數(shù)控制案例的篇幅和字?jǐn)?shù)。

 

3.案例討論。案例討論是案例教學(xué)的中心環(huán)節(jié)?！鞍咐椒ǖ谋举|(zhì)在于通過(guò)學(xué)生之間的討論將真實(shí)世界引入課堂，在有限的時(shí)間、有限的空間和有限的信息內(nèi)造成一種‘可控情景'以便于學(xué)生盡可能充分地觀察、參與、學(xué)習(xí)、分析和表達(dá)?！卑咐懻搼?yīng)該注意把握以下原則：(1)預(yù)習(xí)原則。教師要求學(xué)生對(duì)案例進(jìn)行預(yù)習(xí)是搞好案例討論的前提條件。學(xué)生要帶著案例要求回答的問(wèn)題認(rèn)真閱讀案例內(nèi)容，把握中心思想，了解案例細(xì)節(jié)，查閱相關(guān)資料,撰寫(xiě)發(fā)言提綱。只有每位學(xué)生都進(jìn)行了認(rèn)真的準(zhǔn)備，案例討論才能取得實(shí)效。(2以學(xué)生為中心的原則。教師在討論中處于輔助和配角地位,教師的觀點(diǎn)也不具有權(quán)威性。正如愛(ài)德華伯克所說(shuō)“在案例討論中教員應(yīng)鼓勵(lì)學(xué)生更多地提出解決問(wèn)題的辦法,教員必須假定不存在唯一最佳辦法”，“案例是要由學(xué)生來(lái)討論的，教師對(duì)此應(yīng)抱著超然的態(tài)度”。⑥(3)引導(dǎo)和鼓勵(lì)原則。教師在案例討論中雖然不處于中心地位，但教師的引導(dǎo)和鼓勵(lì)對(duì)于調(diào)動(dòng)學(xué)生的熱情、控制討論的節(jié)奏、把握討論的主題具有重要作用。教師應(yīng)該及時(shí)對(duì)學(xué)生的觀點(diǎn)進(jìn)行梳理、提煉,對(duì)學(xué)生提出的新觀點(diǎn)及時(shí)加以肯定，對(duì)討論中達(dá)成的共識(shí)或存在的分歧及時(shí)總結(jié),但不要試圖給出所謂的權(quán)威結(jié)論。

 

三、公共管理案例教學(xué)的改進(jìn)策略

 

案例教學(xué)是一種全新的教學(xué)方法，它對(duì)教學(xué)對(duì)象、教學(xué)條件、教學(xué)環(huán)境、教學(xué)管理等諸多方面提出了一系列挑戰(zhàn)。從我國(guó)高校的實(shí)際來(lái)看，雖然許多高校都在公共管理學(xué)科教育中嘗試開(kāi)展了案例教學(xué),并取得了一定的成效，但現(xiàn)階段實(shí)施公共管理案例教學(xué)還存在許多不利因素，只有消除這些不利因素,才能夠使案例教學(xué)水平得到不斷提高。

 

1.增加教學(xué)對(duì)象社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。案例教學(xué)的目的主要不是傳授知識(shí)，而是通過(guò)動(dòng)員學(xué)生的參與熱情，通過(guò)討論和交鋒，提高學(xué)生分析問(wèn)題和解決問(wèn)題的能力。清華大學(xué)王名教授認(rèn)為，“案例教學(xué)要盡量避免以沒(méi)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的學(xué)生為對(duì)象，同時(shí)也要注意所選案例的內(nèi)容與學(xué)生實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的關(guān)聯(lián)性，要盡量將有著多元背景的學(xué)生組合在一起，為案例討論中不同的經(jīng)驗(yàn)、信息、知識(shí)、觀點(diǎn)的交流和互動(dòng)奠定基礎(chǔ)。”?事實(shí)上，目前我國(guó)高校本科生公共管理類(lèi)課程教學(xué)中也廣泛引進(jìn)了案例教學(xué)方式。本科生缺乏社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，缺乏管理崗位的歷練和管理實(shí)踐,所以在案例討論時(shí)，往往只能從理論上進(jìn)行泛泛解釋，致使案例討論的效果受到影響。因此,要對(duì)本科生開(kāi)展公共管理案例教學(xué)，必須采取參觀考察、課程實(shí)習(xí)、實(shí)地調(diào)研等方式參加社會(huì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

 

2.按照案例教學(xué)要求，合理設(shè)置教學(xué)計(jì)劃，加強(qiáng)教學(xué)質(zhì)量管理。目前我國(guó)高校公共管理類(lèi)專業(yè)課程在教學(xué)中比較重視對(duì)學(xué)生進(jìn)行基本理論的教育，教師在課堂上一般會(huì)占用比較多的時(shí)間來(lái)講授基本概念、基本觀點(diǎn)和基本理論,這對(duì)于學(xué)生特別是本科生夯實(shí)理論功底、提高理論素養(yǎng)具有重要作用。但也應(yīng)該看到,公共管理類(lèi)專業(yè)具有很強(qiáng)的實(shí)踐性，它要求學(xué)生在掌握基本理論的基礎(chǔ)上要具備解決實(shí)際問(wèn)題的能力。因此,公共管理類(lèi)專業(yè)教學(xué)計(jì)劃的安排應(yīng)該把案例教學(xué)放在更加重要的地位。一是設(shè)置專門(mén)的案例教學(xué)課程，對(duì)學(xué)時(shí)、課時(shí)和教材提出明確的要求，配備專門(mén)的教師和教學(xué)輔助人員。二是在專業(yè)課程教學(xué)中擴(kuò)大案例教學(xué)的時(shí)間比例。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)，在兩個(gè)學(xué)時(shí)的時(shí)間段中，教師既要講授理論知識(shí),又要組織學(xué)生進(jìn)行案例討論，這種課時(shí)結(jié)構(gòu)顯然無(wú)法使案例討論深入進(jìn)行。因此，在設(shè)置教學(xué)計(jì)劃時(shí)應(yīng)該適當(dāng)延長(zhǎng)案例討論課的課時(shí)。三是要加強(qiáng)對(duì)案例教學(xué)的質(zhì)量監(jiān)控和績(jī)效評(píng)估。由于案例教學(xué)中教師和學(xué)生的角色發(fā)生變化，所以不能再用理論教學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，教務(wù)管理部門(mén)應(yīng)該針對(duì)案例教學(xué)設(shè)計(jì)特殊的指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估，以確保案例教學(xué)的質(zhì)量和效果。

 

3.控制教學(xué)班級(jí)規(guī)模，改善案例教學(xué)的教室環(huán)境條件。近些年來(lái)，由于高校擴(kuò)招，學(xué)生人數(shù)急劇增加，而教學(xué)資源相對(duì)短缺，加之受學(xué)校對(duì)教師業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中的重科研輕教學(xué)的取向等因素的影響，學(xué)校和教師都愿意采取合班授課方式，每次授課學(xué)生人數(shù)1般都在100?150人。這種狀況只能適用于教師主導(dǎo)的灌輸式教學(xué)。從效益上來(lái)看,學(xué)生人數(shù)的增加并不會(huì)帶來(lái)授課邊際成本的增加。但對(duì)于案例教學(xué)來(lái)說(shuō)，學(xué)生人數(shù)不能太多，班級(jí)不宜過(guò)大。若每班30人，每次案例教學(xué)課1?2個(gè)班比較合適。在這樣的人數(shù)規(guī)模下，更多的學(xué)生才有更多的參與討論的機(jī)會(huì)。因此，控制教學(xué)班級(jí)規(guī)模是搞好案例教學(xué)的重要條件。在控制人數(shù)的同時(shí)，也要改善案例教學(xué)的教室環(huán)境和條件。案例教學(xué)對(duì)于教室環(huán)境與設(shè)施條件有著特殊要求。學(xué)校或相關(guān)學(xué)院應(yīng)該建設(shè)專門(mén)用于案例教學(xué)的教室或?qū)嶒?yàn)室，并在其中配備多媒體設(shè)備。同時(shí)，教室的內(nèi)部空間布局設(shè)計(jì)也應(yīng)該有利于案例討論和參與互動(dòng)的開(kāi)展。

篇10

（－）關(guān)于公共管理概念

公共管理研究與教育正在華夏大地興起，專家學(xué)者推出的教材、著作、論文頗為可觀。但是在什么是公共管理問(wèn)題上，可謂見(jiàn)仁見(jiàn)智。不說(shuō)中國(guó)，就是“先行者”的西方一些國(guó)家也有類(lèi)似情形，以致于有些學(xué)者認(rèn)為“公共管理”概念象“瞎子摸象”，難以確定。在此，本人擬作一次把復(fù)雜問(wèn)題簡(jiǎn)單化的嘗試，把公共管理的概念界定為：對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體說(shuō)來(lái)，是公共管理主體為了解決公共問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。

作為管理，公共管理和其他管理（如工商管理）的基本原理、方法和運(yùn)作等方面，有許多共同之處。但作為“公共”管理，它在研究對(duì)象及其特點(diǎn)上，又與其他管理有明顯區(qū)別。以公共管理與工商管理為例，公共管理的研究對(duì)象是國(guó)家、政府與社會(huì)公共組織的公共事務(wù)及其管理過(guò)程，而工商管理的研究對(duì)象是工商企業(yè)及其經(jīng)營(yíng)過(guò)程。兩者的具體差異在于：一是管理目的不同，公共管理的目的是謀求社會(huì)公共利益，工商管理的目的是謀求組織利潤(rùn)；二是管理性質(zhì)不同，傳統(tǒng)的公共管理具有壟斷性，工商管理則具有競(jìng)爭(zhēng)性；三是管理手段不同，傳統(tǒng)公共管理以行政手段和法律手段為主，輔之以經(jīng)濟(jì)手段；工商管理以經(jīng)濟(jì)手段為主，輔之以法律手段和行政手段。我們既要把握二者的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，更要著力找出二者的差異處，以求對(duì)公共管理有全面的認(rèn)識(shí)。

（二）關(guān)于公共管理類(lèi)型

為了加深對(duì)公共管理概念的認(rèn)識(shí)，我們須進(jìn)一步對(duì)其作外延分析。概念的外延是指該概念囊括的所有事物。公共管理的外延即指它所管理的一切公共事務(wù)。為了對(duì)“一切”有概括性認(rèn)識(shí)，我們又要對(duì)它們作“類(lèi)型”求解。筆者認(rèn)為，就宏觀而論，世上所有的公共事務(wù)可分為三類(lèi)：一是國(guó)家公共事務(wù)二是政府公共事務(wù)，三是社會(huì)公共事務(wù)。

1．國(guó)家公共事務(wù)。據(jù)英國(guó)《大眾百科全書(shū)》對(duì)國(guó)家作出如下定義：“由政治單位在其管轄的范圍內(nèi)制定規(guī)則和進(jìn)行資源分配的機(jī)構(gòu)。政府的功能：①立法；②司法；③執(zhí)行、行政管理?！边@是廣義的政府（國(guó)家）觀。應(yīng)當(dāng)指出，這里所指的國(guó)家是特指狹義的國(guó)家，即廣義國(guó)家中最重要的部分①立法以及②司法。這種國(guó)家公共事務(wù)主要包括維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一和，制定法律、法規(guī)，維護(hù)社會(huì)秩序等，側(cè)重于與國(guó)體、政體方面有關(guān)的，關(guān)乎整體職能把握的宏觀控制和影響類(lèi)型的公共事務(wù)。

2．政府公共事務(wù)?！睹绹?guó)百科全書(shū)》指出：“政府一詞適應(yīng)于管理團(tuán)體和國(guó)家的機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)。通常它指的是諸如英國(guó)或日本這些民族國(guó)家或其分支如省、市地方政府的組織機(jī)構(gòu)及法定程序，就這一方面而言，政府對(duì)已經(jīng)確認(rèn)為某一民族國(guó)家中成員的事務(wù)進(jìn)行管理。由此可見(jiàn)，政府就是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的治理機(jī)構(gòu)。”應(yīng)當(dāng)指出，這是狹義的政府，它專指一個(gè)國(guó)家的中央和地方的行政機(jī)關(guān)。這種政府公共事務(wù)包括政治選舉、行政區(qū)劃與國(guó)家禮儀方面的政治性公共事務(wù)、國(guó)家安全公共事務(wù)、對(duì)外關(guān)系公共事務(wù)、人事行政公共事務(wù)、財(cái)務(wù)行政公共事務(wù)以及機(jī)關(guān)內(nèi)部的公共事務(wù)。

3．社會(huì)公共事務(wù)。這里的“社會(huì)”并非“人類(lèi)社會(huì)”的廣義“社會(huì)”涵義，而是專指“政府管理社會(huì)”中的中觀的“社會(huì)”，這里的“社會(huì)”，即將社會(huì)管理與政治、經(jīng)濟(jì)管理職能并列的一個(gè)領(lǐng)域，它主要涉及與人們?nèi)粘Ｉ蠲芮新?lián)系的社會(huì)公共事務(wù)。這種社會(huì)公共事務(wù)主要包括：教育、科技、文化藝術(shù)、醫(yī)藥衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)；社會(huì)服務(wù)、社會(huì)公用事業(yè)以及維持社會(huì)秩序的公共事務(wù)等。這種類(lèi)型的公共事務(wù)與全體社會(huì)成員的切身利益和日常生活聯(lián)系最緊密，同時(shí)這部分社會(huì)公共事務(wù)管理是直接以全體社會(huì)成員為實(shí)施對(duì)象，因此，它所顯示的社會(huì)公共性也最強(qiáng)。

如前所述，公共管理是指公共組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理。由于紛繁復(fù)雜的公共事務(wù)可以歸納為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)三大類(lèi)，因此，我們也應(yīng)該把種種公共管理歸結(jié)為國(guó)家公共管理、政府公共管理和社會(huì)公共管理。正是這“三足鼎立”共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的龐大的公共管理體系。我們既要從個(gè)性去分清它們的差異，又要從共性去歸納它們的統(tǒng)一，用共性與個(gè)性相聯(lián)結(jié)的辯證法去把握公共管理的真諦。

二、社會(huì)性是公共管理的共同內(nèi)涵

如上所述，公共管理是由國(guó)家公共管理、政府公共管理、社會(huì)公共管理構(gòu)成的，因此，“國(guó)家”、“政府”、“社會(huì)”都分別是公共管理的內(nèi)涵之一，然而，比較而言，只有“社會(huì)”才是公共管理的共同內(nèi)涵。對(duì)此，可以從如下幾方面闡述：

（一）公共管理主體的社會(huì)性內(nèi)涵

公共管理的主體是國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織。下面分別闡釋它們的社會(huì)職能特征。

1．國(guó)家的社會(huì)職能。正如恩格斯所言，國(guó)家不是從來(lái)就有的，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物。只有到了社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立方面，這些經(jīng)濟(jì)利益相互沖突的階級(jí)，不致于在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在“秩序”內(nèi)，這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相脫離的力量就是國(guó)家。因此，國(guó)家來(lái)自社會(huì)，國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，是社會(huì)內(nèi)部矛盾發(fā)展的結(jié)果。

西方資產(chǎn)階級(jí)政治理論從天賦人權(quán)的自然法理論出發(fā)，認(rèn)為國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)契約的結(jié)果。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為，在國(guó)家產(chǎn)生之前，人類(lèi)處于一種自然狀態(tài)之下。在這種狀態(tài)下，每個(gè)人都有運(yùn)用上天賦予他自己的價(jià)值和趨利避害的權(quán)利。然而，每個(gè)人在運(yùn)用上天給予的權(quán)利去實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值的時(shí)候，產(chǎn)生了人與人之間的沖突。為了不致于使人與人之間的沖突將自己和整個(gè)社會(huì)歸于毀滅，于是人們運(yùn)用理性來(lái)解決沖突。即人們坐下來(lái)協(xié)商，將上天賦予他們實(shí)現(xiàn)自己價(jià)值的權(quán)利部分或全部地轉(zhuǎn)讓給“者”，權(quán)利讓渡的過(guò)程就是國(guó)家產(chǎn)生的過(guò)程，而這個(gè)“者”就是國(guó)家。這種以天賦人權(quán)的自然法理論為核。動(dòng)的社會(huì)契約學(xué)說(shuō)，把人們契約的原因歸結(jié)為人與人之間的沖突，把國(guó)家說(shuō)成是人們契約的結(jié)果，從而否認(rèn)了國(guó)家是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，這固然不對(duì)，但是，它肯定了消除沖突，維護(hù)社會(huì)秩序的社會(huì)契約內(nèi)容。因此，社會(huì)契約理論雖然否認(rèn)了國(guó)家是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)發(fā)展的必然結(jié)果，是階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，但表達(dá)了國(guó)家的產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)家來(lái)自于“社會(huì)契約”的觀點(diǎn)。國(guó)家的產(chǎn)生和存在表明國(guó)家和社會(huì)是不可分的。國(guó)家不是從外部強(qiáng)加給社會(huì)的力量，是社會(huì)矛盾運(yùn)動(dòng)的結(jié)果，社會(huì)是國(guó)家產(chǎn)生、存在的基礎(chǔ)。這清楚地表明了國(guó)家的社會(huì)性特征。還有，國(guó)家不僅不是從來(lái)就有的，而且也不會(huì)永遠(yuǎn)存在下去。當(dāng)社會(huì)發(fā)展到具備消滅階級(jí)的條件時(shí)，國(guó)家就隨著階級(jí)的消滅而自行消亡。這也是國(guó)家依賴社會(huì)的表現(xiàn)。此外，國(guó)家根據(jù)社會(huì)發(fā)展的不同，對(duì)社會(huì)也發(fā)生不同的作用。也就是說(shuō)，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用并不是一成不變的。就整體發(fā)展趨勢(shì)和規(guī)律而言，社會(huì)越向前發(fā)展，社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)的能力越強(qiáng)，國(guó)家對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的領(lǐng)域就越小，作用的強(qiáng)度也越弱。由此，國(guó)家對(duì)社會(huì)的作用呈現(xiàn)出這樣一種發(fā)展趨勢(shì)：在政治統(tǒng)治職能不變的同時(shí)，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能和科技文化職能不斷擴(kuò)展；政治性。統(tǒng)治性職能越來(lái)越依賴于管理性、服務(wù)性職能作用的發(fā)揮?？傊瑖?guó)家存在于社會(huì)之中，以社會(huì)的存在為基礎(chǔ)，我們不能離開(kāi)社會(huì)來(lái)談國(guó)家的存在和作用。

2．政府的社會(huì)服務(wù)作用。作為國(guó)家伴生物的政府，與國(guó)家一樣，僅僅同社會(huì)發(fā)展的一定階段相聯(lián)系，既不是從來(lái)就有的，也不是要永遠(yuǎn)存在下去。政府作為國(guó)家的一個(gè)重要組成部分，不僅其產(chǎn)生是社會(huì)發(fā)展的需要，而且其對(duì)社會(huì)作用所形成的政府職能，也是以社會(huì)的發(fā)展需要為基礎(chǔ)的。當(dāng)代政府與近代政府、古代政府的差異，都是因?yàn)樯鐣?huì)的發(fā)展在政府的各個(gè)特性中，注入和融入了不同時(shí)代社會(huì)的具體發(fā)展要求和時(shí)代特征所使然。還有，歷史上政府行使權(quán)力的方式和對(duì)社會(huì)發(fā)生作用的范圍不同，并不取決于統(tǒng)治者個(gè)人的意志，而是在相當(dāng)大的程度上體現(xiàn)了社會(huì)對(duì)統(tǒng)治者的要求。如果一個(gè)政府不能有效地吸納、代表和反映社會(huì)對(duì)它的要求，如果一個(gè)政府對(duì)社會(huì)的要求沒(méi)有任何回應(yīng)能力，那么，這個(gè)政府就是一個(gè)沒(méi)有能力的政府。因此，從某種意義上我們完全可以說(shuō)，政府的生命力來(lái)自于它的社會(huì)服務(wù)作用。西方新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)以社會(huì)公眾的需求為其行為導(dǎo)向，而不以政府自身規(guī)定的規(guī)則為行為導(dǎo)向，其目的就是為了增強(qiáng)政府適應(yīng)社會(huì)、服務(wù)社會(huì)的能力，而不是要削弱它，是把政府從低效率和高成本中解放出來(lái)的有效舉措。

3．社會(huì)公共組織的社會(huì)性特征。至于社會(huì)事務(wù)的管理者——各種社會(huì)性組織，它們本身就是社會(huì)自我管理、自我服務(wù)的組織。只不過(guò)在階級(jí)社會(huì)，各種社會(huì)組織是依附于國(guó)家和政府組織的，是作為國(guó)家和政府組織的附屬物而存在的，并且在不同程度上打上階級(jí)的烙印，有著不同程度的政治色彩。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)自我管理、自我調(diào)節(jié)、自我服務(wù)能力的增強(qiáng)，這些社會(huì)組織必然要逐漸擺脫這種依附的地位而成為獨(dú)立主體。在國(guó)家、政府消亡了的情況下，整個(gè)社會(huì)就將依靠這些社會(huì)性組織來(lái)進(jìn)行自我管理，規(guī)劃和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展。只不過(guò)到那時(shí)它們已經(jīng)完全喪失掉了階級(jí)性、政治性。因?yàn)椋趯?duì)人的統(tǒng)治與管理由對(duì)物的管理和對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)所代替的時(shí)候，這些組織就變成了純粹的管理性的組織。當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，各種社會(huì)組織還不能真正成為獨(dú)立的組織，社會(huì)仍然將處于國(guó)家組織、政府組織與這些社會(huì)組織同時(shí)管理、雙軌運(yùn)行的局面。但我們并不能因此而抹煞它們的社會(huì)性。隨著我國(guó)政府公共管理體制改革的深化與完善，隨著政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府承擔(dān)的大量社會(huì)職能將更多地由社會(huì)組織去?械！N頤?nbsp;應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)歷史潮流，不斷擴(kuò)大社會(huì)組織的社會(huì)自主性，擴(kuò)大這些組織的社會(huì)性成分，向著它們成為真正的社會(huì)組織遠(yuǎn)大目標(biāo)邁進(jìn)。

（二）公共管理對(duì)象的社會(huì)性公共管理的對(duì)象，即公共管理客體，就是社會(huì)（這是廣義的“社會(huì)”）公共事務(wù)。根據(jù)各自性質(zhì)的不同，社會(huì)公共事務(wù)又可分為國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)。在這里，可以說(shuō)，公共事務(wù)的公共性和社會(huì)性是同義語(yǔ)。因而，我們研究公共管理對(duì)象的社會(huì)性，也就轉(zhuǎn)換到研究以公共管理為對(duì)象的公共特性上來(lái)。

“公共”的對(duì)立面是“贏利的”、“私人的”和“企業(yè)的”。公共事務(wù)的公共性，可以大略從以下幾個(gè)側(cè)面去分析。

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)于公共事務(wù)的管理者是公共部門(mén)或公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，而不是私人或私人組織。這正如文章的前一部分所論述的，公共事務(wù)的管理者，即公共管理的主體，就是國(guó)家、政府以及社會(huì)各種公共組織。

2．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的性質(zhì)和目的，在于為社會(huì)公眾提供公共利益和公共服務(wù)。

正如所揭示的，國(guó)家的本質(zhì)特征“是和人民大眾分離的公共權(quán)力”，是統(tǒng)治階級(jí)用來(lái)進(jìn)行政治統(tǒng)治的工具。但即使這樣，在有階級(jí)剝削和階級(jí)壓迫的社會(huì)之中，運(yùn)用公共權(quán)力所進(jìn)行的政治統(tǒng)治，也必須是以為社會(huì)公眾提供服務(wù)為基礎(chǔ)，以執(zhí)行社會(huì)性職能為基礎(chǔ)。因?yàn)檫@是國(guó)家、政府賴以存在和發(fā)展的前提。正如恩格斯在《反杜林論》中指出：“一切政治權(quán)力起先總是以某種經(jīng)濟(jì)的社會(huì)職能為基礎(chǔ)的”、“政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！彼€指出，不管在波斯和印度興起和衰落的專制政府有多少，它們首先都是“河谷灌溉的總經(jīng)營(yíng)者?！边@些論斷表明，理論作為有鮮明階級(jí)性的革命的理論，也從來(lái)沒(méi)有忽視政治統(tǒng)治的社會(huì)性基礎(chǔ)。相反，而是把社會(huì)性提到了政治統(tǒng)治得以維持的基礎(chǔ)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)和對(duì)待。

馬克思、恩格斯在對(duì)資本主義政治、經(jīng)濟(jì)進(jìn)行了深刻批判的基礎(chǔ)上，揭示資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，指出：“現(xiàn)代的國(guó)家政權(quán)不過(guò)是管理整個(gè)資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)的委員會(huì)罷了?！边@一著名論斷不僅揭示了資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的本質(zhì)，而且說(shuō)明了管理資產(chǎn)階級(jí)的共同事務(wù)是資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家的主要特征。只不過(guò)，它的管理方式不同于個(gè)別資本家或工廠主管理工廠、企業(yè)的方式，它主要是通過(guò)立法形式進(jìn)行管理并具有強(qiáng)制的性質(zhì)。因此，國(guó)家、政府的公共性（社會(huì)性）特征，主要的表現(xiàn)在于，它是整個(gè)社會(huì)的正式代表，是社會(huì)在一個(gè)有形的組織中的集中表現(xiàn)。它體現(xiàn)的正是表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，因而它總是集中反映和代表一定社會(huì)的利益和意志。

此外，還要認(rèn)識(shí)到，為社會(huì)公眾提供服務(wù)的性質(zhì)和目的，也在于為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益，有時(shí)甚至實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益本身就是公共任務(wù)，如向貧窮者提供社會(huì)救濟(jì)等。當(dāng)代西方國(guó)家的政府改革運(yùn)動(dòng)，主張以社會(huì)公眾的偏向和需要作為政府行為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)顧客意識(shí)，樹(shù)立服務(wù)對(duì)象為上帝的觀念，正是在這種公共事務(wù)的社會(huì)性要求壓力下，采用新的統(tǒng)治手段與方法，從而也使西方國(guó)家政治統(tǒng)治進(jìn)一步鞏固，實(shí)現(xiàn)其自身的利益。

應(yīng)當(dāng)指出，這里講的“公共”、“社會(huì)”是抽象的范疇，現(xiàn)實(shí)的“公共”、“社會(huì)”卻是十分具體的，是依時(shí)間、地點(diǎn)、條件為轉(zhuǎn)移的，因此，資產(chǎn)階級(jí)要做到真正凌駕于社會(huì)、代表整個(gè)“社會(huì)”是不現(xiàn)實(shí)的，馬克思、恩格斯用“表面上”三字來(lái)表述，是很確切的。但其社會(huì)性是顯而易見(jiàn)的，我們不能因此而抹煞它的存在。

（三）公共管理活動(dòng)和過(guò)程的社會(huì)性

1．公共事務(wù)的公共性體現(xiàn)了公共管理活動(dòng)的社會(huì)責(zé)任和績(jī)效要求。在公共管理活動(dòng)的績(jī)效方面，公共性要求對(duì)績(jī)效決不能簡(jiǎn)單地用利潤(rùn)或效率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行衡量，而是必須用服務(wù)效果、質(zhì)量和公眾滿意的程度等多種尺度作標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)70年代興起的新公共行政學(xué)理論，基于對(duì)傳統(tǒng)行政學(xué)以經(jīng)濟(jì)和效率為基本目標(biāo)，忽視了公共行政所應(yīng)肩負(fù)的廣泛的社會(huì)責(zé)任，其結(jié)果是在前所未有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)代，長(zhǎng)期存在著普遍失業(yè)、貧窮、疾病、無(wú)知和絕望，構(gòu)成對(duì)現(xiàn)有政治制度的根本威脅的批判，從而提出了公共行政改革應(yīng)將“效率至上”轉(zhuǎn)為“公平至上”，建立民主行政模型。為此，提出了公共行政組織設(shè)計(jì)方案應(yīng)遵循的兩個(gè)基本目標(biāo)：其一是顧客導(dǎo)向的行政組織形態(tài)，即以公眾——公共行政服務(wù)的顧客的需求作為行政組織存在和發(fā)展的前提；其二是應(yīng)變靈活的組織形態(tài)，即加大組織結(jié)構(gòu)的彈性，以便能夠?qū)ν饨绲拇碳ぷ鞒鲅杆俚姆磻?yīng)。將社會(huì)公平和廣泛的社會(huì)責(zé)任提高到作為公共行政追求的首要價(jià)值目標(biāo)，倡導(dǎo)民主行政，是新公共行政學(xué)理論的主要貢獻(xiàn)。為此，這一理論也成為了西方國(guó)家政府改革運(yùn)動(dòng)所依據(jù)的一項(xiàng)重要理論。這種強(qiáng)調(diào)政府以社會(huì)公眾的需求?形枷潁?nbsp;稅人以政府實(shí)際的工作結(jié)果而不是以其工作及過(guò)程為納稅尺度的理論，有效地推動(dòng)了政府提高為社會(huì)公眾服務(wù)的質(zhì)量和效果。

2．公共管理事務(wù)和活動(dòng)的公共性。這種公共性體現(xiàn)了社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)和公共產(chǎn)品供給的廣泛參與，以及公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性。社會(huì)公眾對(duì)公共管理活動(dòng)的廣泛參與，主要表現(xiàn)在社會(huì)公眾對(duì)政府決策的影響，通過(guò)立法、司法機(jī)構(gòu)對(duì)政府行為的約束，以及通過(guò)各種渠道對(duì)政府活動(dòng)的輿論監(jiān)督等，從自身利益的關(guān)。心和實(shí)現(xiàn)角度，影響政府公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程。在部分公共產(chǎn)品的供給方面，由政府的壟斷供給轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)合同出租和非國(guó)有化手段，把原先由政府包攬?zhí)峁┕伯a(chǎn)品的單一化轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)化，將其投放市場(chǎng)，由各個(gè)競(jìng)爭(zhēng)主體和社會(huì)公眾自己來(lái)提供；對(duì)那些不便或不能推向社會(huì)的公共產(chǎn)品的提供，也改用合同的形式，以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)手段，交給社會(huì)公眾承擔(dān)。在實(shí)現(xiàn)公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性方面，也由原來(lái)的“黑箱”操作，變?yōu)椤敖痿~(yú)缸里生活”，讓社會(huì)公眾知曉，讓立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、新聞媒介和公眾了解活動(dòng)內(nèi)容，隨時(shí)可以進(jìn)行檢查、調(diào)查和監(jiān)督。電子政務(wù)的推行，使得公共管理活動(dòng)的公開(kāi)性進(jìn)一步增強(qiáng)。上述種種公開(kāi)性、參與性及其非國(guó)有化等關(guān)于公共管理過(guò)程的環(huán)節(jié)和變化，實(shí)際上都是公共管理社會(huì)性的體現(xiàn)。

總之，無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，都是公共事務(wù)的有機(jī)組成部分；無(wú)論是國(guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)，還是社會(huì)公共事務(wù)，社會(huì)性都是它們的共同性內(nèi)涵、基礎(chǔ)性內(nèi)涵。我們應(yīng)從最普遍、最基本的意義上去準(zhǔn)確把握這種社會(huì)性特征的內(nèi)涵，并以其為一個(gè)重要依據(jù)，搞好公共管理的理論與實(shí)踐建設(shè)，包括構(gòu)建嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓补芾韺W(xué)學(xué)科體系。

三、應(yīng)當(dāng)注意的兩個(gè)問(wèn)題上面集中闡述了公共管理的社會(huì)性特征，但是不能由此掩蓋公共管理的政治性內(nèi)涵。國(guó)家是階級(jí)壓迫的工具，一定階級(jí)的國(guó)家機(jī)器（包括政府）是實(shí)現(xiàn)該階級(jí)政治統(tǒng)治的政治組織。因此，歷來(lái)國(guó)家、政府都具有鮮明的階級(jí)性、政治性，這已是常識(shí)性的問(wèn)題了。一般而言，就是前述意義上的社會(huì)公共管理組織，也或多或少具有階級(jí)性、政治性的特征，其中不少本身就是社會(huì)政治團(tuán)體，不可能沒(méi)有政治性。一言以蔽之，講公共管理是不能不“講政治”的。因此，這里就有一個(gè)正確把握社會(huì)性與政治性的關(guān)系問(wèn)題。

（一）公共管理的社會(huì)性與政治性是相輔相成的

1．公共管理的社會(huì)性是政治性的基礎(chǔ)，政治性寓于社會(huì)性之中，沒(méi)有社會(huì)性就沒(méi)有政治性。我們研究公共管理政治性時(shí)，一定要明確社會(huì)性的這種基礎(chǔ)地位與作用，堅(jiān)持以是否推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，是否符合社會(huì)發(fā)展方向作為先進(jìn)的與落后的政治的最后標(biāo)準(zhǔn)。

2．政治性是社會(huì)性的保證，社會(huì)性以政治性為指導(dǎo)。在階級(jí)社會(huì)和存在著階級(jí)與階級(jí)斗爭(zhēng)的社會(huì)里，沒(méi)有政治性也就很難或者無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)性，實(shí)際上，沒(méi)有全面地體現(xiàn)社會(huì)性，在階級(jí)社會(huì)里，不靠國(guó)家、政府把社會(huì)控制在一定的秩序之內(nèi)，社會(huì)難以存在，更不用說(shuō)進(jìn)步與發(fā)展了。因此，需要把一定的政治灌注于公共管理之中，堅(jiān)持用先進(jìn)的、科學(xué)的政治去保護(hù)和發(fā)展社會(huì)。

（二）積極創(chuàng)造條件，不斷向最高（終）目標(biāo)邁進(jìn)

公共管理的社會(huì)性與政治性的關(guān)系是相互依存、對(duì)立統(tǒng)一的關(guān)系，從徹底的唯物辯證的宇宙觀來(lái)看，從時(shí)間論，社會(huì)性比政治性更長(zhǎng)久。因?yàn)閲?guó)家、政府產(chǎn)生之前就有人類(lèi)社會(huì)了，國(guó)家、政府還將隨著階級(jí)的消滅而自行消亡，而社會(huì)將長(zhǎng)期（不是永遠(yuǎn)）存在著。再者，從空間論，廣義的“社會(huì)”是指人類(lèi)社會(huì)，包括國(guó)家、政府以及社會(huì)上的一切存在，而國(guó)家、政府則是人類(lèi)社會(huì)系統(tǒng)中的一個(gè)或兩個(gè)重要組成部分，簡(jiǎn)言之，社會(huì)性要比政治性寬泛的多。從時(shí)間論，政治性存在于社會(huì)歷史長(zhǎng)河中的一個(gè)漫長(zhǎng)的階段，社會(huì)性的存在比政治性的存在長(zhǎng)久得多。作為一個(gè)徹底的辯證唯物論者，“路就在腳下”，應(yīng)該著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，著手當(dāng)前，正確地做好當(dāng)前所承擔(dān)的每一項(xiàng)公共管理工作，為實(shí)現(xiàn)無(wú)階級(jí)、無(wú)國(guó)家、無(wú)政府的，我們的先賢所謂的“世界大同”的目標(biāo)而奉獻(xiàn)有限人生的一份又一份熱和光。公共管理的社會(huì)化改革也稱得上是朝著這個(gè)遠(yuǎn)大方向努力的一個(gè)工程！

四、根據(jù)公共管理的客觀屬性構(gòu)建公共管理的學(xué)科體系

學(xué)科體系問(wèn)題是學(xué)科建設(shè)的基礎(chǔ)和重點(diǎn)。公共管理研究在這方面雖然已取得了可喜的成果，但不能說(shuō)已經(jīng)完全解決問(wèn)題了。事實(shí)上，尚有不少問(wèn)題需要深入地研討。其中，一個(gè)帶有根本意義的問(wèn)題，就是公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建問(wèn)題。

公共管理學(xué)科體系的構(gòu)建需要解決的一個(gè)難題是“界域”問(wèn)題。即這里講的學(xué)科體系是“門(mén)類(lèi)”學(xué)科體系，還是一級(jí)學(xué)科體系，或者是一門(mén)公共管理課程的體系。就“公共管理”而言，還有一個(gè)綜合“三界”（國(guó)家、政府、社會(huì)）的公共管理與分門(mén)別類(lèi)的公共管理的關(guān)系問(wèn)題。筆者這里擬按“公共管理概論”的范圍定位提出一個(gè)研討意見(jiàn)。