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關鍵詞：土地；管理；整理；利用；規(guī)劃

一、概況

為了切實保護耕地，進一步統(tǒng)籌土地資源的開發(fā)和利用，促進經(jīng)濟與社會的進一步發(fā)展，就必須制定科學合理的土地管理工作中的整理利用規(guī)劃方案，加強政府對土地的管理的監(jiān)督，引導全社會保護有限的土地資源。

二、土地管理規(guī)劃方案的基本含義

1.土地管理規(guī)劃的種類。在世界大多數(shù)國家，由于其社會制度、經(jīng)濟發(fā)展狀況、人口和資源的情況不同，其土地管理總體規(guī)劃的編制方法和保障系統(tǒng)都不相同。在市場經(jīng)濟發(fā)展程度較高的國家里，土地管理規(guī)劃的種類可以分為以下幾類：第一，在人口眾多但是土地資源緊缺的發(fā)達國家里，其土地規(guī)劃具有較強的干預性，規(guī)劃的權責劃分也較為明晰，土地的規(guī)劃和管理由政府進行統(tǒng)一的管理和約束。第二類是在工業(yè)化高度發(fā)達的國家里，政府積極引導公眾參與到土地規(guī)劃的編制和實施過程中。第三類是在地廣人稀、土地資源特別豐富的發(fā)達資本主義國家里，采用地方自主管理的制度，中央政府對土地規(guī)劃不進行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，而是通過法律法、法規(guī)進行規(guī)范和引導，對土地的總體規(guī)范的權利大部分集中在地方政府，并且相關的實施工作也由地方政府負責。

中國采用的是和西方一樣的土地規(guī)劃許可證制度，如開發(fā)利用土地必須得到政府的規(guī)劃許可證，如果得不到相關許可證明則不能開發(fā)利用土地。在德國也采用了建筑許可證，開放土地必須符合相關的規(guī)范。在日本，未經(jīng)規(guī)劃的土地不得利用開放，盲目開放未經(jīng)規(guī)劃的土地都屬于違法行為。

2.土地管理規(guī)劃的含義。土地管理規(guī)劃方案是進行土地管理的綱領性文件，是政府進行土地管理的重要依據(jù)，是在一定的時期內(nèi)，根據(jù)我國的土地資源狀況和國家的經(jīng)濟發(fā)展前景制定的規(guī)劃，同時也是土地資源的一次統(tǒng)籌配置。根據(jù)我國的土地管理法的規(guī)定，按照我國的行政管理體系的分類，土地管理規(guī)劃一共分為5級。下級的土地管理規(guī)劃應該嚴格按照上級的規(guī)劃進行制定，下級的耕地保有量和建筑用地的比例不能超過上級規(guī)劃的調控指標，同時，上級的規(guī)劃還應該保持區(qū)域內(nèi)的耕地總量的穩(wěn)定，下級規(guī)劃應該充分劃分土地的利用區(qū)，明確土地的功能。

3.制定土地管理工作中利用規(guī)劃方案的目的。①可以加強對土地資源的保護和開發(fā)利用，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)性發(fā)展以及我國耕地資源的整體動態(tài)平衡。②根據(jù)土地的供應情況，來引導土地資源的利用與開發(fā)。③統(tǒng)籌配置土地資源，實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。④建立完整的土地管理機制，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。

4.制定土地管理工作中利用規(guī)劃方案的意義。①土地管理規(guī)劃是在一定時期內(nèi)根據(jù)社會的自然、經(jīng)濟和社會條件，對土地資源進行整體性的統(tǒng)籌安排。土地管理就是根據(jù)土地所有人和使用人之間的需要進行一種平衡性統(tǒng)籌。土地管理總體規(guī)劃是對土地資源進行宏觀調好的制度依據(jù)，所以說土地管理利用規(guī)劃是否科學合理將會直接影響到土地資源的利用情況。我國的土地管理規(guī)劃必須嚴格遵守法律法規(guī)，確保這種土地管理規(guī)劃具有科學性和嚴謹性。②我國的土地管理法已經(jīng)建立了土地用途管理制度，也肯定了土地管理規(guī)劃的重要地位。但是，在實際的操作過程中，一些地方還是存在著有法不依，或者擅自更改規(guī)劃的問題。所以，必須加強土地管理的規(guī)劃，進一步提高規(guī)劃的法律地位，同時提高規(guī)劃的透明度和執(zhí)行力度。在土地管理規(guī)劃批準之前，相關機關嚴格加強對規(guī)劃的指導和監(jiān)督，同時通過公示等程序，提高民眾的參與程度，加強民眾對土地規(guī)劃的知情權。

三、制定合理的土地管理整理利用規(guī)劃方案

1.協(xié)調土地管理規(guī)劃與城市規(guī)劃直接的關系。城市在發(fā)展過程中出現(xiàn)土地的無秩序擴張是一種不健康的表現(xiàn)，城市在實際的發(fā)展過程中超出土地管理總規(guī)劃的現(xiàn)象普遍的存在著，特別是在一些大城市嚴重超標用地的問題特別突出，這些問題的存在對土地管理規(guī)劃的權威性是一種威脅和調整。當前，我國的土地管理規(guī)劃可以分為國家級規(guī)劃、省級規(guī)劃、市級規(guī)劃、縣級規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃。按照規(guī)劃的內(nèi)容，又可以分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃。各級規(guī)劃需要與城市的整體發(fā)展目標保護一致。

2.加強橫向縱向規(guī)劃。加強土地管理規(guī)劃的橫向與縱向規(guī)劃，才能提高土地管理規(guī)劃的前瞻性。所謂的縱向規(guī)劃是指處理好國家規(guī)劃與地方規(guī)劃之間的關系，在我國土地管理的總體規(guī)劃中，國家級規(guī)劃與省級規(guī)劃以及城鎮(zhèn)規(guī)劃過程中在內(nèi)容和結構上有很多雷同的地方。所以，應該建立起一種下級規(guī)劃對上級規(guī)劃負責，上級規(guī)劃對下級規(guī)劃監(jiān)管協(xié)調的制度，每一級規(guī)劃都應該形成自己的特色。所謂橫向規(guī)劃就是指土地管理規(guī)劃與其他相關規(guī)劃直接的聯(lián)系。在我國涉及到土地利用的部門不僅僅是國土部，還有一些其他行政部門的項目會涉及到土地的利用，如城市規(guī)劃、水利規(guī)劃等等。當前，我國還沒有形成一個統(tǒng)一的規(guī)范，這些部門在職權范圍存在著交集，關于土地利用的相關手續(xù)和審批程序也需要一個較好的銜接，簡化相關手續(xù)完善相關法律，將區(qū)域內(nèi)的土地用途進行合理的規(guī)劃和安排。

3.優(yōu)化土地管理規(guī)劃的制定方法，提高規(guī)劃的執(zhí)行效率。當前，我國制度土地管理總體規(guī)劃的方式和方法比較落后，采用的往往是比較常規(guī)的方式，如手工繪制圖表等等。在規(guī)劃的圖表中，比例尺要求為1:1萬，這種方式不僅達不到審核的管理要求，而且精度差距也較大。很多土地在地圖上只是一個點，很難顯示出其形狀。因此，為了加強對土地的管理，必須改進土地管理規(guī)劃的制作方式，采用現(xiàn)代的設備和作圖設備，或者采用數(shù)字化的技術來讀取圖形的相關信息。同時，對原有的圖表進行數(shù)字化處理和升級，對信息不完整的圖表進行填補相關數(shù)據(jù)，利用數(shù)字掃描儀器實現(xiàn)圖形向數(shù)據(jù)的轉化。建立起土地管理系統(tǒng)和土地利用監(jiān)測系統(tǒng)，使規(guī)劃與數(shù)據(jù)相匹配。在采用現(xiàn)代設備和技術的同時，還應該加強對工作人員的技術培訓，提高他們的專業(yè)知識和對設備的熟練程度。通過這樣的技術改造，不僅可以提高土地總體規(guī)劃的準確性，而且還可以為土地使用的監(jiān)管提高相關的技術支持。

4.加強土地管理整理利用規(guī)劃方案的落實。①土地管理整理利用規(guī)劃方案一定制定并得到通過后，就必須嚴格執(zhí)行，以保障耕地資源的總體平衡，運用法律和行政等手段確保耕地資源不被侵占。②增強土地規(guī)劃的可操作性。在土地規(guī)劃的實施過程中應該嚴格按照我國法律的相關規(guī)定，對失去土地的農(nóng)民給以合理的補償，增強群眾對土地管理規(guī)劃的了解。③加強土地的節(jié)約意識。在落實土地管理規(guī)劃過程中，要嚴格按照我國的法律法規(guī)，優(yōu)化土地結構，節(jié)約土地資源。④加強對生態(tài)環(huán)境的保護。在制定土地管理規(guī)劃方案前應該充分考慮到生態(tài)環(huán)境保護的因素，在規(guī)劃的實踐階段，應該注重對生態(tài)環(huán)境的保護，和污染后的處理恢復工作。

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目前，各省、自治區(qū)、直轄市土地利用總體規(guī)劃和其他需國務院審批的城市土地利用總體規(guī)劃（以下簡稱《規(guī)劃》）已陸續(xù)上報國務院審批。為使審批工作順利進行，現(xiàn)將有關事項通知如下：

一、《規(guī)劃》在編制過程中應廣泛征求同級有關部門的意見，做好協(xié)調工作。同級有關部門應包括國務院批準的《省級土地利用總體規(guī)劃審查辦法》（國土資發(fā)〔1998〕257號文件轉發(fā)）中列出的有關部門的相應部門。

《規(guī)劃》上報前，各有關部門意見應協(xié)調一致，如部門間有不同意見，應請地方人民政府協(xié)調、裁定，形成一致意見后再組織上報。

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摘 要 通過對土地利用規(guī)劃中公眾參與實施的必要性進行理論探討,提出土地利用規(guī)劃中公眾參與的意義和實現(xiàn)途徑。當前土地利用規(guī)劃中存在一定程度的參與過程,但總體上說尚處于起步階段,問題較多。公眾參與作為土地利用規(guī)劃的重要組成部分,應盡快建立和健全相關法律制度,增加規(guī)劃透明度和公開性,尊重和保障公民權利,改進和完善參與方法,重視公眾的監(jiān)督修改意見,實現(xiàn)土地利用規(guī)劃由靜態(tài)規(guī)劃向動態(tài)規(guī)劃的轉移,保障區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞 土地利用規(guī)劃 公眾參與 必要性 實現(xiàn)途徑

一、土地利用規(guī)劃中公眾參與的意義

公眾參與是土地利用規(guī)劃中的一個重要的組成部分,是實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置與合理布局,保障社會經(jīng)濟環(huán)境的持續(xù)發(fā)展和土地資源的持續(xù)高效有序利用目標的重要一環(huán),只有建立在公眾參與基礎上的土地利用規(guī)劃,才能正確的反映規(guī)劃區(qū)域的客觀實際,才能針對規(guī)劃區(qū)域的社會經(jīng)濟環(huán)境協(xié)調發(fā)展的要求,做出合理的用地布局。在土地利用規(guī)劃過程中實施公眾參與的必要性和意義主要表現(xiàn)在:

(一)土地利用規(guī)劃的內(nèi)在要求

土地利用規(guī)劃不單是消極的管理,還包含了積極的引導。土地利用規(guī)劃涉及面廣,包括社會經(jīng)濟環(huán)境的各個方面,涉及規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一個人。編制一個好的土地利用規(guī)劃,應使社會福利有所增進,經(jīng)濟有所發(fā)展,有利于產(chǎn)業(yè)結構調整,促進生產(chǎn)力的提高,區(qū)域環(huán)境質量的改善和區(qū)域環(huán)境承載力的增強。這些僅靠政府官員的政治抱負、規(guī)劃專家的精英謀略而缺乏公眾的積極參與是不可能實現(xiàn)的。因此,土地利用規(guī)劃只有充分吸收公眾參與,在此基礎上編制的規(guī)劃才是切合實際的,才能達到預期的效果。

(二)合理保護各階層利益

土地利用規(guī)劃是在對土地資源狀況、潛力和各業(yè)用地需求充分了解的基礎上,對土地利用、區(qū)域經(jīng)濟社會環(huán)境多方面發(fā)展所作的統(tǒng)籌安排和綜合部署。土地利用規(guī)劃具有強制性、整體性、戰(zhàn)略性和長遠性等特點。其規(guī)劃效應涉及規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一個人。只有通過公眾參與,反映各個利益主體的相關利益,才能實現(xiàn)規(guī)劃的有效性,達到預期效果。尤其是對規(guī)劃過程中的弱勢利益主體(如農(nóng)民階層)的利益保護,更是需要通過公眾參與到規(guī)劃中來才可能實現(xiàn)。

(三)協(xié)調社會目標和部門/個人目標的關系

土地利用規(guī)劃具有超前性,它依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理調配和土地利用社會目標、部門/個人目標之間的綜合部署。在規(guī)劃協(xié)調過程中,這就涉及國家、集體和個人之間權利和利益的問題,所以規(guī)劃的編制和實施都需要所有權益相關主體的積極參與,實現(xiàn)這一目標需要公眾參與。

在規(guī)劃中存在不同利益主體的現(xiàn)有利益和所期望的規(guī)劃利益,而各個利益主體之間由于存在著所處地位、關注對象、既得利益、社會偏好等多方面的差異,這種差異只有通過公眾參與才能得以更為完整的體現(xiàn);也只有通過公眾參與才能了解到這種差異,這樣才能使土地利用規(guī)劃發(fā)揮更大的協(xié)調和調控作用,以實現(xiàn)符合客觀的規(guī)劃預期,協(xié)調社會目標和部門/個人目標之間的關系。

(四)優(yōu)化規(guī)劃方案的擬訂,完善規(guī)劃內(nèi)容

土地利用規(guī)劃中公眾參與,使得社會各個利益主體均參與到規(guī)劃中來,這樣有利于促使規(guī)劃過程中調查研究的深入、實現(xiàn)對有關建設項目選址的合理布局和土地利用方式的優(yōu)化配置,彌補規(guī)劃專家在規(guī)劃過程中難以發(fā)現(xiàn)的規(guī)劃問題,如人文景觀保護使得規(guī)劃方案的擬訂和規(guī)劃的內(nèi)容更為完善,切合區(qū)域客觀實際。通過公眾的積極參與,公務員、多學科專家、不同層次的社會人員,與土地利用規(guī)劃專家的質疑探討等雙向或多向交流,能促使土地利用規(guī)劃更加合理和完善,更具有指導意義。

(五)對自然與社會系統(tǒng)復雜性簡化處理的補充

系統(tǒng)論認為,自然系統(tǒng)內(nèi)部是一個和諧聯(lián)系的統(tǒng)一整體。土地利用規(guī)劃的對象是區(qū)域土地自然綜合體,其作為復雜的自然巨系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng),同樣具有一定的復雜性。土地利用方式影響著人類的生存方式,同時人類的生存方式也反作用于土地利用,這種互動表現(xiàn)出土地利用規(guī)劃的社會性。而自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng)組成的復合系統(tǒng)仍然是一個和諧聯(lián)系的統(tǒng)一整體。

土地子系統(tǒng)不僅與其他自然子系統(tǒng)之間存在著的聯(lián)系,與社會、經(jīng)濟等人文系統(tǒng)之間的聯(lián)系也十分緊密。因此,土地利用規(guī)劃不僅屬于自然科學范疇,同時也屬于人文科學的范疇。土地利用規(guī)劃的社會性揭示了以純粹的技術手段來處理作為社會問題的土地利用規(guī)劃必然難以達到預期目標,也很難明確哪些因素由于忽視社會因素而損失了,更談不上將這些損失的因素重新納入到規(guī)劃過程中進行考慮,這將為規(guī)劃的后續(xù)問題埋下隱患。正是在這種情景下,公眾參與規(guī)劃才能正確的反映出土地利用規(guī)劃的社會特性,才能對忽略的社會因素和社會價值加以補充。

(六)監(jiān)督規(guī)劃實施的重要前提

公眾參與對土地利用規(guī)劃的實施也具有重要的現(xiàn)實意義。對規(guī)劃實施的監(jiān)督,不應該僅僅是上級對下級的監(jiān)督,這是片面的,也是不科學的。只有在廣大公眾的參與和監(jiān)督下,規(guī)劃內(nèi)容的實施過程才可能避免違背、破壞規(guī)劃的行為;也只有在公眾參與的條件下實現(xiàn)監(jiān)督規(guī)劃的實施,才能使公眾更能維護土地利用規(guī)劃的權威性,進一步強化土地利用規(guī)劃的有效性。

(七)時展、社會進步的要求

隨著時代的發(fā)展和社會的進步,我國已經(jīng)由計劃經(jīng)濟時代逐步向市場經(jīng)濟轉變。人們的思想意識也在不斷發(fā)生變化。以前一直存在規(guī)劃僅是政府部門的事情,管也沒有用的思想,到如今有更多的公眾希望參與到規(guī)劃中來,尤其是對規(guī)劃過程中涉及到與切身利益密切相關的規(guī)劃內(nèi)容,則愿意傾注更大的精力去關注并提出相關建議。隨著經(jīng)濟體制的轉軌,如何適應市場的動態(tài)變化和不確定性,吸取更廣泛的社會公眾也成為一種必然。

綜上所述,公眾參與是土地利用規(guī)劃中的一個重要組成部分,是對土地利用規(guī)劃的完善和保障,是客觀地反映規(guī)劃區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的需求,體現(xiàn)各個利益群體的用地需求和利益,實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的有力手段。公眾參與土地利用規(guī)劃為實現(xiàn)規(guī)劃整體目標給予了強有力的支持和保證。

二、土地利用規(guī)劃中公眾參與的實現(xiàn)途徑

(一)提高公眾參與土地利用規(guī)劃的認識

土地利用規(guī)劃是一項事關全社會發(fā)展前途的公共事業(yè),必須讓全社會認知規(guī)劃、理解規(guī)劃,進而支持規(guī)劃和最大限度地參與規(guī)劃。長期以來,我國土地利用規(guī)劃的制定基本上局限在由專家、領導和相關部門人員形成的一個小圈子里,土地利用規(guī)劃的宣傳和普及工作做得很不夠,致使廣大人民群眾對規(guī)劃知之甚少,甚至連規(guī)劃是何物都不知曉,更不用說積極主動地參與規(guī)劃了。加強對土地利用規(guī)劃的宣傳,可以解決公眾對規(guī)劃的認知不足,使公眾了解到規(guī)劃與自身的密切關系,了解到規(guī)劃對自身生活的重要影響。加強規(guī)劃的宣傳,首先規(guī)劃部門要了解公眾參與的優(yōu)勢,進而才能夠主動積極地進行宣傳。公眾參與規(guī)劃的優(yōu)勢,具體體現(xiàn)在以下幾個方面:①額外資源優(yōu)化決策;②增強民主意識;③易籌集到資金;④可以促進全民素質提高;⑤有利于專業(yè)人士的再教育;⑥滿足公眾的需要;⑦建立良好的反饋機制加速規(guī)劃進度;⑧有利于社會發(fā)展的可持續(xù)性。其次,規(guī)劃部門要以更加開放的心態(tài)和善于運用多樣的方式來進行規(guī)劃的宣傳,提高規(guī)劃宣傳的效力。具體來講,可以采取以下幾種方式:①通過電視宣傳,這種方式是規(guī)劃部門加強宣傳,實現(xiàn)公眾參與良好的方式之一;②通過召開各種形式的公眾會議進行宣傳,并印制手冊提供給公眾;③在報紙上開辟土地利用規(guī)劃專欄,介紹土地利用規(guī)劃的基本知識;④設立土地利用規(guī)劃服務中心;⑤經(jīng)由展覽會和展示會的方法,宣傳土地利用規(guī)劃的目的和精神。

(二)構建公眾參與土地利用規(guī)劃的制度體系

制度是公眾參與土地利用規(guī)劃的載體,忽視制度建設是我國目前土地規(guī)劃中公眾參與低下的主要原因。為此,要加強相關制度的建設,構建一個科學有效的公眾參與土地利用規(guī)劃的制度體系,努力推進公眾的全過程參與。一是要打破規(guī)劃行政部門對規(guī)劃制定的壟斷權,建立公眾參與程度較高的規(guī)劃審批機構。這樣一種機構不僅要保證有關職能部門及各領域專家的參與,而且還要確保受影響的利益集團以及個人的參與,確保規(guī)劃編制審批成為政府、專家、公眾等的研究、磋商與討論的互動過程,使規(guī)劃成為上至政府、下至社會公眾均能接受和遵守的“契約”。二是要進一步完善規(guī)劃決策的公開制度。公開和透明是公眾參與的前提條件,只有真正實現(xiàn)公民的“知情權”,公眾才能了解規(guī)劃的編制、審批、決策、實施和管理等各個階段的情況,進而積極有效地參與其中。三是要加強相關的法律、法規(guī)建設,特別是應制定土地利用規(guī)劃法,建立健全規(guī)劃的立法管理體系,并逐步將公眾參與納入到立法體系中,明確政府作為土地利用規(guī)劃的組織者和實施者吸收公眾參與的責任和義務,用法律來保障公眾參與規(guī)劃的權利得以實現(xiàn)。

(三)組建合理的公眾參與土地利用規(guī)劃的組織形式

國外的經(jīng)驗表明,真正富有成效的公眾參與不是個人層次上的參與,而是非贏利機構、企業(yè)、社區(qū)等非政府組織的參與,并且這種參與規(guī)劃的組織實力越大,參與的成效越明顯。而我國,由于歷史的原因,公民社會萎縮不振,規(guī)劃中公眾參與多是一種個體化、非制度化的偶發(fā)現(xiàn)象,很少有非贏利機構、企業(yè)、社區(qū)的參與,因而很難發(fā)揮實質性的作用。為此,要積極組建獨立于行政組織之外,擁有一定的決策和管理權限并受到法律保護,由具有相當?shù)囊?guī)劃知識基礎的成熟的行業(yè)代表、有關利益集團、個體公眾組成的非政府的、多層次的團體。該團體應當是固定性的,類似于我國的消費者協(xié)會,可以代表公眾直接參與規(guī)劃的制定和監(jiān)督規(guī)劃的實施,也可以直接受理公眾的維權要求,負責代表公眾這種特殊的消費者與開發(fā)商甚至主管部門交涉,進而可以為公眾提供法律援助。此外,也要允許和積極支持利益相關群體組成各種合法的臨時性公眾團體參與到規(guī)劃的制定和管理的過程中,反映其利益要求,從而最大限度地拓寬公眾參與的范圍提高公眾參與的效力。

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土地是人類賴以生存和發(fā)展的最寶貴的資源，也是一種不可再生資源。人類在生產(chǎn)生活中通過根據(jù)土地的質量情況來協(xié)調安排土地的使用價值，這個過程稱為土地利用。充分合理的利用土地資源以及協(xié)調處理好土地資源和人類的生產(chǎn)生活關系顯得極其重要，為此土地利用規(guī)劃則應需而產(chǎn)生。土地利用規(guī)劃是在充分了解和掌握土地資源的性質、規(guī)模、容量和承載力前提下，并結合社會綜合環(huán)境和自然環(huán)境，對土地資源做出行之有效的利用并賦予土地價值的過程。其目的在于更好實現(xiàn)土地資源利用效益和滿足人們的生活、生存、生產(chǎn)需求，從而能夠達到資源的可持續(xù)利用。廣西賀州市八步區(qū)仁義鎮(zhèn)龍珠村作為賀州市新農(nóng)村建設的典型事例，其土地利用規(guī)劃在適應“美麗廣西，清潔鄉(xiāng)村”政策方案實施中，得到了科學有效的規(guī)劃和利用，能夠充分的發(fā)揮土地的作用，為當?shù)亟?jīng)濟、人文的發(fā)展提供了有力保障。

二、龍珠村土地利用規(guī)劃的變化走向

1、農(nóng)村的城鎮(zhèn)化趨向

隨著農(nóng)村土地利用規(guī)劃的變化以及人口的增加，深刻的改變了傳統(tǒng)農(nóng)村的地域結構。農(nóng)村的領域逐漸擴展，并形成一定的商業(yè)小圈，廣大農(nóng)村地域凝聚起大量的新興小城鎮(zhèn)。此外，原有的城鎮(zhèn)街道隨之農(nóng)村規(guī)劃用地的延伸也得到了拓展，使得城鎮(zhèn)、街道與農(nóng)村新興小城鎮(zhèn)相互接軌，形成片狀、條狀、帶狀分布使得農(nóng)村向城鎮(zhèn)化方向發(fā)展。

2、農(nóng)村村民的非農(nóng)化轉向

在政策背景下農(nóng)村建設用地的擴大化，使得農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展，特別是農(nóng)業(yè)機械化的普及，與此同時，耕地面積的下降解放了生產(chǎn)力，推動了農(nóng)村大規(guī)模剩余勞動力的轉移，但主要是年輕力壯、較高素質的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力轉移。轉移朝著外出務工方向發(fā)展，并且能夠有效的增加農(nóng)民的個人收入，逐漸的提高自身的生活水平。在住房建設等方面趨向于城鎮(zhèn)聚集地發(fā)展，引發(fā)農(nóng)民的居住地向城鎮(zhèn)推進，農(nóng)民脫離了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)民身份發(fā)生轉變。就從事的生產(chǎn)生活來看，該村的耕地逐漸的開始以規(guī)?；?，實行土地承包。村民轉讓出使用權，轉向從事工業(yè)生產(chǎn)或者從事商業(yè)活動，脫離了土地開始以商人和工業(yè)生產(chǎn)者的身份謀發(fā)展。在農(nóng)轉非的過程中，了解到在一個家庭中由之前的1個人從事商業(yè)或者工業(yè)生產(chǎn)活動增加到3個人從事此類活動。此外，在居住地上越來越多的村民轉向城鎮(zhèn)或市區(qū)置業(yè)，該村30%以上的家庭在城鎮(zhèn)或市區(qū)擁有自己的用房，農(nóng)村居民呈現(xiàn)向城鎮(zhèn)居民的地域上轉變。

3、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的工業(yè)化走向

在該村土地利用規(guī)劃中，農(nóng)村建設用地的增加，主要用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的發(fā)展上，農(nóng)村農(nóng)用地向工業(yè)建設地和農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；a(chǎn)上。使得該村由單一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟變成了多元化發(fā)展的經(jīng)濟結構，同時推動了農(nóng)村工農(nóng)商的發(fā)展，間接或直接使農(nóng)用地轉變成為工業(yè)用地、建設用地等非農(nóng)形式，大大的推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向工業(yè)化方向發(fā)展進程。通過農(nóng)村土地利用規(guī)劃在此背景下該村的產(chǎn)業(yè)布局上出現(xiàn)了塊狀分布，在產(chǎn)業(yè)結構上第一產(chǎn)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)并重。農(nóng)村中涌現(xiàn)出磚廠、石灰廠、木材加工廠、食品加工廠、打火機制造廠等，隨著工業(yè)化的發(fā)展也上出現(xiàn)了文化投資、餐飲服務等相關服務產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

三、龍珠村土地利用規(guī)劃的效益

1、產(chǎn)生良好的生態(tài)效益

土地利用規(guī)劃的生態(tài)效益是指在開展土地利用規(guī)劃過程當中形成與自然界生態(tài)之間在相互碰撞、相互摩擦之間，以至人類的土地利用方式與自然界生態(tài)逐漸融合和相互作用后所產(chǎn)生的積極有效影響。該村在進行土地利用規(guī)劃中，有效的結合了“清潔鄉(xiāng)村，美麗廣西”這一有利政策，對村里的綠化用地進行調整規(guī)劃，從建設用地的美化、綠化到居住地的美化、綠化使得村容村貌變得更加的整潔有序，有效地改善了農(nóng)民的生活環(huán)境、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活。由此可見，土地利用規(guī)劃的變化能夠引起生態(tài)系統(tǒng)服務價值的變化。

2、提升了經(jīng)濟效益

土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟效益體現(xiàn)在土地利用規(guī)劃中對人類所產(chǎn)生的經(jīng)濟價值。在規(guī)劃的過程所需的成本與所產(chǎn)生的總價值之間的關系，能夠衡量出在利用規(guī)劃中是否體現(xiàn)其規(guī)劃的合理性和科學性。該村的土地利用規(guī)劃使農(nóng)村向城鎮(zhèn)化推進、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)向工業(yè)化發(fā)展、農(nóng)民向非農(nóng)化轉變，可以清晰的了解到該村的土地利用規(guī)劃能夠促進當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和人民生活水平的提高。土地利用規(guī)劃所帶來的生產(chǎn)總值遠遠大于規(guī)劃成本，實現(xiàn)其應有的經(jīng)濟價值。

3、取得明顯的社會效益

土地利用規(guī)劃的社會效益主要表現(xiàn)在對社會的發(fā)展進步，對物質文明和精神文明建設的影響。土地利用規(guī)劃需要對當?shù)厣鐣闹虚L期發(fā)展做出積極有利的影響，利用規(guī)劃理念去引導和鼓勵整個社會的發(fā)展方向和人民訴求。該村通過土地利用規(guī)劃在建設用地和綠化用地的實際利用中建設“十個一”（一室、一會、一隊、一網(wǎng)、一景、一長廊、一場地、一基地、一品、一標兵）來引導當?shù)卮屣L民風的發(fā)展，不斷地提高農(nóng)村的精神文明建設水平。此外，在土地利用規(guī)劃的決策程序上，采取民主決議和村規(guī)協(xié)議等方式，使當?shù)卮迕竦拿裰鳈嘁媸艿降谋Ｕ?，增強村民參與自治的意識。

四、關于土地利用規(guī)劃的建議

1、堅持人與自然的和諧發(fā)展，創(chuàng)建生態(tài)和諧美麗新農(nóng)村

農(nóng)村土地利用規(guī)劃是一個綜合性的工程建設，需要顧及當下的同時還要考慮長遠之計，考慮到國計民生。通過運用規(guī)劃手段完善農(nóng)村的基礎設施建設可以調整產(chǎn)業(yè)結構，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，人民收入的提高。治理農(nóng)村的衛(wèi)生死角和改造農(nóng)村土地流失坡地、堤壩、可以建設好整潔干凈美麗的農(nóng)村，保持好農(nóng)村的生態(tài)平衡。修繕和修建農(nóng)村的文化娛樂場所，可以促進農(nóng)民生活方式的轉變，改善農(nóng)民的生活條件，潛移默化的改變農(nóng)民的世界觀、人生觀、價值觀，為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展提供有利經(jīng)濟基礎和文化保障。

篇5

關鍵詞：土地利用；規(guī)劃；環(huán)境影響；評價研究

中圖分類號：P285文獻標識碼： A

一、土地利用規(guī)劃中進行環(huán)境影響評價的必要性

1、是解決我國當前嚴峻生態(tài)環(huán)境形勢的必由之路

我國的發(fā)展現(xiàn)狀也如同發(fā)達國家早期一樣，經(jīng)歷著社會經(jīng)濟發(fā)展過程中以犧牲環(huán)境為代價換來的經(jīng)濟大發(fā)展。目前我國已經(jīng)逐步實現(xiàn)由粗放式發(fā)展向集約型發(fā)展的轉變，在這個轉變過程中必然要求對當前嚴峻的生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀加以改變。土地利用帶來的環(huán)境問題是我國當前眾多環(huán)境問題中較為突出的一項，因此，土地利用中進行環(huán)境影響評價是構建和諧社會、促進社會可持續(xù)發(fā)展的必要手段，對社會各方面發(fā)展都有很深遠的現(xiàn)實意義。

2、適應了當前土地規(guī)劃環(huán)境現(xiàn)狀的改革的要求

當前，我國土地問題較多，如水土流失嚴重，山體滑坡、土地荒漠化、珍惜動植物生存的濕地日益減少等等，都必然要求在土地利用中進行環(huán)境影響評價，合理利用土地，減少對環(huán)境的影響。由于多年的粗放式經(jīng)濟發(fā)展，對環(huán)境問題的認識不深刻，新時期必然要以環(huán)境影響評價為突破口，土地利用中讓環(huán)境保護觀念深入人心。

3、有利于促進土地恢復，改善生態(tài)環(huán)境

很多地區(qū)為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展，大力將寶貴的農(nóng)田資源用于工廠建設、地產(chǎn)開發(fā)等項目，嚴重縮減了我國耕地的有效使用面積，對國民經(jīng)濟的健康發(fā)展造成了不利影響，在土地利用規(guī)劃中進行環(huán)境影響評價，有利于實現(xiàn)土地恢復。

二、規(guī)劃環(huán)境影響評價的意義

1、有利于克服項目環(huán)評的不足，成為實施可持續(xù)發(fā)展的有力手段

規(guī)劃環(huán)評使得在決策的“上游”就能充分考慮到規(guī)劃的實施可能對環(huán)境造成的不利影響，從而為減緩措施的制定留有更大余地，而不是到了“下游”的項目實施階段或實施之后去彌補出現(xiàn)的問題；規(guī)劃環(huán)評還能考慮到項目環(huán)評無法考慮的多個項目的累積環(huán)境影響，能對一些大型、累積的環(huán)境問題作出預測?？梢哉f，規(guī)劃環(huán)評把可持續(xù)發(fā)展的理念從抽象、宏觀的戰(zhàn)略落實到了可操作的具體項目上，因此規(guī)劃環(huán)評是實施可持續(xù)發(fā)展的有力手段。

2、推進土地利用總體規(guī)劃的科學性、綜合性和戰(zhàn)略性

土地利用總體規(guī)劃是土地利用管理工作的“龍頭”，由于我國人多地少的國 情，在實施土地利用規(guī)劃時注重對土地的保護顯得尤為重要。在規(guī)劃實施過程中， 隨著宏觀環(huán)境的變化、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的調整及執(zhí)行過程中可能出現(xiàn)重大的問 題，我們需要對戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略方案進行及時調整，不斷收集、分析戰(zhàn)略實施過 程中反饋的各種信息，科學的遇見和把握發(fā)展動態(tài)，以提高規(guī)劃的科學性和戰(zhàn)略性 ，達到規(guī)避風險的目的。同時實施戰(zhàn)略環(huán)評，注重經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調發(fā)展，綜合考察規(guī)劃實施所帶來的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的高度統(tǒng)一， 使土地利用的效益發(fā)揮到最大值。

3、有利于促進土地利用的可持續(xù)發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展關注土地利用的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益三者的綜合發(fā)展，是一條綜合的可持續(xù)發(fā)展的道路。隨著中國人口數(shù)量的不斷攀升，城市發(fā)展及工業(yè)用地的規(guī)模不斷擴大，土地利用需求和供給之間的不平衡愈來愈大，亟需對土地資源的使用進行科學的有利于建立環(huán)境與發(fā)展的綜合決策機制。

三、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論基礎

目前,規(guī)劃環(huán)境影響評價最重要的理論基礎是可持續(xù)發(fā)展理論與規(guī)劃環(huán)境評價。土地可持續(xù)利用的思想與可持續(xù)土地利用理論,由印度農(nóng)業(yè)研究會(ICAR)、美國研究中心共同組織的首次國際土地持續(xù)利用系統(tǒng)研討會、美國農(nóng)業(yè)部(USDA)在1990年2月在新德里正式提出。不斷提高環(huán)境承載力與人類生活質量是其未來目標,滿足其需求能力的土地資源前提是滿足當代人需求而又不損害后代，正確實施提供重要的指導是可持續(xù)土地利用理論為土地利用規(guī)劃環(huán)境評價方式?？沙掷m(xù)發(fā)展理論是核心，重要手段依托規(guī)劃環(huán)境影響評價是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基石,可持續(xù)性是從環(huán)境角度衡量規(guī)劃實施后資源的整合,得出符合我國可持續(xù)發(fā)展要求的補救措施、減緩與替代方案,提供環(huán)境依據(jù)是實施土地利用規(guī)劃的終極目標,社會可接受性在土地利用規(guī)劃中體現(xiàn)。

四、對我國土地利用規(guī)劃中環(huán)境影響評價的重要指標體系分析

在這個具體的指標評價體系中，我們主要應該遵循幾個不同的原則，首先是科學性的原則，也就是說我國土地的利用規(guī)劃的環(huán)境方面的具體影響都應該具有比較明確的科學內(nèi)涵，比較好的度量性，只有這樣才能更好地在各個地區(qū)之間進行綜合的比較。其次是綜合性以及主要的成分性，也就是我們土地的利用規(guī)劃方面的影響都應該與規(guī)劃包括相應的項目相聯(lián)系，并且積極做好各個方面的綜合分析以及考慮。第三個方面是可操作性，這主要是土地利用與規(guī)劃方面的具體影響從國民經(jīng)濟的統(tǒng)計數(shù)據(jù)或者是相關的部門資料之間進行篩選考慮。第四個方面是動態(tài)性，這一點主要是因為我國的土地利用的規(guī)劃環(huán)境影響評價的復雜性或者是公眾參與的反饋信息不斷進行補充來達到最終完善的程度。

在對這些都有比較切實的了解之后，我們就要積極構建評價的指標體系之間的聯(lián)合框架了，常用的方式主要是進行加權的比較方法、可持續(xù)發(fā)展能力方面的評價方法、環(huán)境的承載能力方面的評價方法以及最后的對比分析方法。

五、土地利用環(huán)境影響評價所存在的問題

1、我國現(xiàn)行土地規(guī)劃環(huán)境影響評價只限于小區(qū)域范圍

目前土地利用規(guī)劃對環(huán)境影響的探究著重于小區(qū)域尺度范圍上，考慮較多的則是土地用地性質變化或土地利用對土壤、水質和地質酸堿度等的影響。只能在一個很狹窄的空間去評價土地利用規(guī)劃對當?shù)丨h(huán)境所造成的影響，因此，僅靠這些方面的研究結果很難進行大范圍區(qū)域影響的研究。

2、缺乏相關預防或減輕負面影響的措施。

預測、評估結果，對于不同的土地利用規(guī)劃的情況，所提出得預防或者減輕環(huán)境負面影響的措施，這是環(huán)境保護評價規(guī)定中的重要內(nèi)容之一。但是很多戰(zhàn)略性的環(huán)境影響評價，只是在評價結果中提出相關內(nèi)容，而具體用什么策略來解決這方面相關難題缺少專門的研究。其實土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價所面臨的問題異常雜，需要我們科學探究土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價方法，探究土地利用規(guī)劃對環(huán)境質量所帶來的各方面影響，在探究進程中要善于利用環(huán)境科學、可持續(xù)理論、地質環(huán)境學、生態(tài)學等相關學科所得出的理論成果，進行全面的探究與綜合分析。

3、我國土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價體系缺乏系統(tǒng)性

到目前為止，土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價體系還沒有形成統(tǒng)一、普遍的共識，所以人們迫切需要對土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價進行更深入的研究、進而建立科學合理地評價體系。然而，我們需根據(jù)不同層次、不同類型的土地利用進行規(guī)劃，采取不同的評價標準，這是我們在進行土地規(guī)劃利用環(huán)境影響評價探究中所應注意的問題。以后的評價體系標準更應涉及多層次、多因素影響、具體問題具體分析，這樣才能更科學更合理地對土地規(guī)劃利用環(huán)境影響進行評價。

六、做好土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的幾點措施建議

1、提升土地利用規(guī)劃環(huán)評公眾參與度

土地利用規(guī)劃是協(xié)調政府、企業(yè)以及公民個人等多方利益的行為，其本質是對未來土地利用方式的提供一種較為完善的選擇模式。因此，鼓勵更多的利益相關者參與到土地利用規(guī)劃環(huán)評中，有利于提高規(guī)劃制定的合理性和科學性。

2、加快土地利用規(guī)劃環(huán)評技術規(guī)程編制

制定將土地利用規(guī)劃環(huán)評引入到土地利用規(guī)劃編制中的技術方案。通過環(huán)境影響評價清單法、公眾參與法等快速土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價，將土地利用規(guī)劃轉變?yōu)椤皼Q策前評價”；在規(guī)劃中，考慮環(huán)境影響因素因子，將環(huán)境影響評價納入到土地利用規(guī)劃編制過程中，實現(xiàn)“同步?jīng)Q策”；在規(guī)劃編制后，進行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響做預測分析，為環(huán)境影響評價的實施提供保障。

3、出臺土地利用規(guī)劃環(huán)評行業(yè)標準

實行嚴格的土地利用規(guī)劃環(huán)評制度，就需要再在全國或者區(qū)域范圍內(nèi)出臺一定的行業(yè)標準，規(guī)范土地利用歸化環(huán)評行業(yè)行為，否則現(xiàn)行的制度實施起來沒有強有力的依據(jù)做保障，會影響行業(yè)發(fā)展，不僅難以取得預期效果，還會把土地利用規(guī)劃環(huán)評當成了“走過場”，增加政府負擔不說，還起不到預期效果。

結束語

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作面對的問題非常復雜，涉及面非常廣泛，產(chǎn)生的影響非常的深刻，隨著環(huán)境與生態(tài)問題的加重，國家對環(huán)評工作尤其是土地利用總體規(guī)劃的環(huán)評工作越來越重視。而目前土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的理論還很不成熟，還需要更多的理論創(chuàng)新與實例研究分析，逐步完善土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價方法體系及指標體系。

參考文獻

[1].吳克寧.關于土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的思考[J].資源?產(chǎn)業(yè),2012,7(1):39-43.

篇6

關鍵詞：土地利用規(guī)劃信息系統(tǒng)GIS

中圖分類號： F301.23 文獻標識碼：A 文章編號：

The networked and socialized application study of land use planning information

Xu Wenjun Liu Hengqin

( Territory resource institute of university of Chang’anXi'an710054)

ABSTRACT: Along with societal rapid economy development, the course of Urbanization feeding up, the position of land utilization is increasingly austerity. How to make land resource exert more benefit of economy, zoology and society, is the goal of land use planning management. Using modern technology can realize the information and socialization management; improve the governments’ management level and macroscopically adjustment ability. The paper realizes the system design and construction, and more, particularly expatiates, analyzes and discusses the problems of framework and function and so on.

KEYWORD: land use planning; information system; GIS

1 引言

隨著社會經(jīng)濟飛速發(fā)展，城市化進程不斷加速，土地利用形勢日益嚴峻，因此對土地利用的管理越來越重要。土地利用規(guī)劃作為土地利用管理工作的龍頭，充分利用現(xiàn)代化技術，實現(xiàn)信息化管理，改變傳統(tǒng)的低效的管理模式，及時掌握土地資源的利用動態(tài)，有利于提高政府的管理水平、監(jiān)管和宏觀調控能力，從而促進國土資源的保護和合理利用。

海寧市土地利用規(guī)劃管理系統(tǒng)項目是第一批土地利用規(guī)劃管理信息化建設項目，應用現(xiàn)代化技術，依據(jù)業(yè)務、表格和數(shù)據(jù)的不同，結合現(xiàn)行業(yè)務管理工作流程及需求，而設計開發(fā)規(guī)劃系統(tǒng)軟件和建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的。它改變了手工作業(yè)方式，最終實行遠程報批和無紙化辦公，為海寧市國土資源管理局規(guī)劃管理提供及時準確的利用現(xiàn)狀和動態(tài)變化趨勢等信息，實現(xiàn)了土地的信息化、規(guī)范化管理，從而大大提高工作效率和管理水平，同時全面實現(xiàn)了規(guī)劃信息的高度共享，對國土資源信息化建設起了很大的推動作用。

2 土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設的內(nèi)容

土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設的內(nèi)容應根據(jù)不同單位、不同地域、不同投資規(guī)模等實際情況因地制宜，從實際出發(fā)，確定信息系統(tǒng)建設的內(nèi)容和功能需求。以下主要從三個方面加以說明：

（1）系統(tǒng)的結構。系統(tǒng)的結構可以采用C/S或B/S方式，或者兩種結構體系混合使用。其中C/S部分主要是對數(shù)據(jù)的錄入，地圖的分析與編輯等復雜功能進行操作，實現(xiàn)專題數(shù)據(jù)分層分色、管理、查詢、統(tǒng)計以及生成不同形式的視圖等，為B/S服務作鋪墊。B/S部分主要將圖形數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)和業(yè)務數(shù)據(jù)統(tǒng)一起來，以業(yè)務為主線，實現(xiàn)對土地利用規(guī)劃管理信息的圖形與業(yè)務信息的緊密結合，相互查詢，形成真正的圖文一體化管理。并將圖形和文本等規(guī)劃成果用網(wǎng)頁的形式，實現(xiàn)信息的網(wǎng)絡化和社會化。

（2）系統(tǒng)的功能。利用現(xiàn)代化網(wǎng)絡技術實施遠程報批和無紙化辦公。完善土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設，基本形成市（縣）級土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的主體框架和與省級土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)相統(tǒng)一的應用模式。實現(xiàn)規(guī)劃成果管理、規(guī)劃編制、規(guī)劃實施等規(guī)劃工作的信息化、規(guī)范化。

（3）用戶角度。系統(tǒng)為直接用戶提供對規(guī)劃信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進行讀寫操作；間接用戶根據(jù)本身的需要訪問系統(tǒng)的規(guī)劃和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)；潛在用戶也可根據(jù)需要查看相關信息。

3 海寧市土地利用規(guī)劃管理系統(tǒng)建設的技術思路和構架

3.1 系統(tǒng)設計的技術思路

浙江省海寧市土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)使用C/S和B/S相結合的結構。C/S通過利用ArcMap+ArcSDE+Oracle 9i實現(xiàn)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)（包括圖形數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)）的編輯與維護，ArcMap作為應用的客戶端。以ArcGIS作為GIS應用平臺，利用ArcMap本身提供的功能外，用戶可以根據(jù)需要，定制許多特定的功能，實現(xiàn)更快、更方便的數(shù)據(jù)編輯維護工作，滿足土地利用規(guī)劃管理中圖形的操作需求。B/S結構子系統(tǒng)利用ASP+Oracle 9i實現(xiàn)規(guī)劃信息的管理及報表輸出，用Web GIS來管理系統(tǒng)中的圖形功能，最終達到空間數(shù)據(jù)、屬性數(shù)據(jù)、及其他業(yè)務信息無縫集成，實現(xiàn)圖文一體化管理。

3.2 系統(tǒng)的構架

系統(tǒng)采用標準的C/S結構和B/S結構及分布計算的三層式模型。數(shù)據(jù)服務層根據(jù)系統(tǒng)對海量數(shù)據(jù)以及空間數(shù)據(jù)的存儲與管理要求，選用Oracle9i作為數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對空間和非空間數(shù)據(jù)的統(tǒng)一存儲管理。利用ArcGIS作為GIS應用平臺，ArcSDE空間數(shù)據(jù)引擎為空間數(shù)據(jù)的存儲和維護提供了一條通道，利用ArcMap提供的定制功能，實現(xiàn)空間數(shù)據(jù)編輯、維護、管理。WEB服務層，實現(xiàn)對空間數(shù)據(jù)查詢、顯示與分布。系統(tǒng)結構及軟件配置方案如右圖（圖1）。

3.3系統(tǒng)功能模塊的組成

海寧市土地利用規(guī)劃管理系統(tǒng)中C/S子系統(tǒng)從圖形操作出發(fā)，結合ArcGIS強大的空間數(shù)據(jù)管理功能，實現(xiàn)規(guī)劃編制，并根據(jù)土地利用規(guī)劃實施過程中的實際需要，按照法律程序對土地利用規(guī)劃進行局部調整和修改。輔助編制包括規(guī)劃方案的擬定、方案比較、成果輸出等；規(guī)劃局部調整和修改包括對規(guī)劃指標、用地布局等的調整。B/S子系統(tǒng)側重于信息的、查詢、統(tǒng)計、分析和報表的生成及輸出。主要對規(guī)劃成果的管理、規(guī)劃圖層的控制、規(guī)劃實施管理，及其規(guī)劃數(shù)據(jù)的查詢、分析和統(tǒng)計。系統(tǒng)模塊組成見下圖（圖2）。

系統(tǒng)以業(yè)務為主線，集海量數(shù)據(jù)信息、業(yè)務文件和報表于一體，真正達到圖文一體化。系統(tǒng)根據(jù)結合不同部門人員的管理或應用對象的不同，給予不同權限，實現(xiàn)對系統(tǒng)的維護和管理，使整個系統(tǒng)達到更好的安全性能。

4 前景與展望

系統(tǒng)建設不僅實現(xiàn)了土地管理部門內(nèi)部協(xié)同辦公自動化，并為廣大用戶提供基礎土地數(shù)據(jù)和圖件。通過土地利用規(guī)劃信息的可視化、網(wǎng)絡化，進一步使廣大土地利用規(guī)劃信息服務于社會，讓服務質量更高，使用戶真正獲得真實可靠的信息。

海寧市土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)是國土資源部第一批縣（市）級建設試點項目之一。系統(tǒng)根據(jù)土地利用規(guī)劃管理各職能業(yè)務日常辦公的需要，利用高科技技術，建立適合土地利用規(guī)劃管理的電子政務平臺，既為本部門提供了高效、準確、及時、科學的工作環(huán)境，又方便了群眾。系統(tǒng)具有一定的開創(chuàng)性和前瞻性，也代表著土地利用規(guī)劃GIS系統(tǒng)建設發(fā)展的方向，GIS將具有更巨大的應用前景，并能給社會帶來更好的效益。而且系統(tǒng)的功能與具體數(shù)據(jù)在一定程度上是相互分離的，因此，系統(tǒng)很容易移植到其他應用領域和行業(yè)中。

參考文獻：

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[4].王萬茂, 韓桐魁 《土地利用規(guī)劃學》 中國農(nóng)業(yè)出版社,2002

篇7

摘要：土地是人類生產(chǎn)和生活不可缺少的物質基礎，也是人類賴以生存的生態(tài)系統(tǒng)?？墒侨祟惖耐恋乩没顒訁s造成了土地資源的嚴重污染和破壞，土地不合理利用產(chǎn)生的問題威脅到人類自身的發(fā)展。由于我國土地利用規(guī)劃制度中存在一些問題，致使土地利用規(guī)劃沒能充分發(fā)揮作用。本文主要分析了土地利用的概念和特點，回顧了國外土地利用法律制度發(fā)展的歷程，對我國土地利用規(guī)劃制度的現(xiàn)狀與不足進行分析，并對其健全和完善做了初步的探討。

關鍵詞：土地利用 規(guī)劃 公益 私益 法律制度

土地利用是人類將主觀需要和客觀對象——土地相結合的過程。廣義上的土地利用不僅包括土地的分配，而且包括人們直接與土地進行物質和能量交換的過程。土地利用是一定的主體行為，表現(xiàn)和反映著主體的意志，包含著主體對土地價值的認識，進而影響土地利用的結果。由于人們在土地利用的過程中不僅存在個人利益和個人利益之間的矛盾，而且存在個人利益與公共利益之間的沖突，因此需要利用法律制度進行調整。

一．土地利用的概念

土地是生命的支撐地，是人類生產(chǎn)和生活不可缺少的物質基礎，人類利用土地獲取物質和能量的所有活動都可以稱為土地利用，但是對土地利用仍然存在廣義和狹義兩種解釋。廣義的土地利用包括土地資源的利用和配置兩個方面的內(nèi)容，認為“土地利用是指人們?yōu)榱诉_到經(jīng)濟和社會發(fā)展的目的，采用一定的技術措施對土地資源進行利用以滿足自身需要的過程。它是對某一國家、某一地區(qū)、某一單位之土地，在社會需要的不同方面，在國民經(jīng)濟各個不同部門和各個不同項目上的分配和使用”①。狹義的土地利用專指直接利用土地的行為，是“人類通過與土地結合獲得物質產(chǎn)品和服務的經(jīng)濟活動過程，這一過程是人類與土地進行的物質、能量和價值、信息的交流、轉換過程”。上述兩種觀點都有其道理，在本文中，土地利用一詞將使用其廣義的含義，這是因為人對土地利用的活動不是單純的個體行為，而是出于社會中的個體對土地的利用活動，個人在利用土地的過程中彼此存在分工。土地配置既是土地利用的基礎，又是土地利用的結果，土地的配置雖然沒有直接影響土地的物理或生物過程，但是它通過土地用途的分配而影響土地利用活動。

二．我國土地利用規(guī)劃制度存在的問題

土地利用規(guī)劃是土地利用控制的基礎。土地利用的規(guī)劃控制一般分為以下幾個步驟：首先國家確定土地利用開發(fā)的總量；在總量下，各城鎮(zhèn)依據(jù)耕地保有量、建設用地總量和用地指標，制定自己的城鎮(zhèn)規(guī)劃，進行土地利用分區(qū)并確定各種土地利用類型的數(shù)量和規(guī)模；在此基礎上企業(yè)和市政部門根據(jù)批準的數(shù)量和類型進行土地開發(fā)利用。各土地利用單位和個人要遵守用地要求，如果超出確定的范圍，將受到處罰。

1．土地規(guī)劃脫離公眾需求的問題

我國土地利用規(guī)劃實施有一個自上而下的指標分解過程。規(guī)劃指標落實的主要依據(jù)是各地歷年用地情況統(tǒng)計、土地后備資源調查數(shù)據(jù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等基礎數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)信息的不完備，在一定程度上影響了規(guī)劃分解的準確性。

2．國家土地利益和地方土地利益之間的協(xié)調問題

全國的土地利用總體規(guī)劃著眼于全國土地資源的合理配置和利用，強調優(yōu)先保護耕地，控制建設用地規(guī)模。而地方考慮的是如何供給土地滿足生產(chǎn)和投資的需要，關注的是局部的經(jīng)濟利益。

3．公益之間的協(xié)調問題

保護耕地的一個重要內(nèi)容是控制城市的建設用地。但是在目前經(jīng)濟快速發(fā)展，建設用地仍不斷占用耕地的情況下，為了保障耕地的數(shù)量，往往犧牲一些林地、草地或其他一些生態(tài)環(huán)境區(qū)域。在建設用地不斷占用耕地的情況下，如何協(xié)調各公益目標之間的關系，土地利用規(guī)劃中并沒有明確，實踐中由于“占優(yōu)補劣”導致耕地整體質量下降、生態(tài)環(huán)境被嚴重破壞。

三．完善我國土地利用規(guī)劃制度的思路

土地利用規(guī)劃制度是實現(xiàn)公益目標的基本手段。要實現(xiàn)公益目標，必須解決土地利用規(guī)劃中所存在的各種可能偏離公共利益的問題。

1．各公益目標的協(xié)調發(fā)展

耕地保護非常重要，但是耕地保護并非土地利用規(guī)劃的唯一目標。我國目前正處于經(jīng)濟快速發(fā)展的時期，提高全體國民的生活水平，增進國民的福利，也是公共利益的要求。經(jīng)濟要求發(fā)展，就必定會占用土地。雖然新《土地管理法》立法指導思想從保護建設用地轉移到保護耕地，但并不意味著我們無需發(fā)展經(jīng)濟，不再供應建設用地。依據(jù)《全國生態(tài)環(huán)境建設規(guī)劃》的要求，我國退耕還林、還草、還湖的力度還將明顯加大，而全國可供開發(fā)的后備資源又多處于生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)，因此我們必須處理好耕地保護和環(huán)境保護兩者之間的關系。

2．土地利用規(guī)劃應滿足公眾需求

制定專門的土地利用規(guī)劃法，增強土地利用規(guī)劃的法律效力是必要的。土地利用規(guī)劃必須對用地者的行為進行有效的調節(jié)，才能發(fā)揮作用，達到其預期的目的?！叭绻f普通公民在政策制定之前和政策制定過程中可能不會主動的表達自己的利益需求，并向決策者施加壓力以使其在政策中得到體現(xiàn)，那么當政策經(jīng)過官僚系統(tǒng)層層貫徹下來，付諸實施時，他們在政策實施過程中很可能會以一定的方式尋求自己的利益，宣泄自己受到壓抑的不滿。但是，在利益需求的驅動下，公民有可能以社會行為方式來反映自己的政策偏好，以更好的實現(xiàn)自己的利用，并因此對政策績效發(fā)生根本的影響?！雹谒酝恋乩靡?guī)劃制度首先需要解決的是土地利用規(guī)劃是否滿足公眾實際需求的問題。

3．處理好地方與國家之間的利益矛盾

我國的土地利用規(guī)劃是一個多層次的規(guī)劃體系。如果權力集中在中央，那么在具體的實施過程中存在指標分解的技術性問題。我國國土面積大，各地的自然條件、經(jīng)濟狀況、社會發(fā)展水平有很大的差距。由國家制定一個非常詳盡地規(guī)劃，沒有可能也不現(xiàn)實。另外，具體的土地利用計劃和安排需要根據(jù)國家的發(fā)展戰(zhàn)略和各地的實際發(fā)展情況適時地做出一些調整和修改，如果土地利用規(guī)劃的指標過于剛性，土地供求之間也會出現(xiàn)較大差距。如果權力下放到地方，低層次土地利用規(guī)劃常用來實現(xiàn)他們的土地利益目標，這樣就有可能出現(xiàn)群體的目標與國家的目標不一致，或者雖然一致，但是成員的行為卻表現(xiàn)出于目標不一致的情況，這時候，就需要協(xié)調好地方與國家之間的利益矛盾。

總之，土地利用問題一直是世界各國普遍關注的問題，如何解決這一問題，也是國際社會不斷探討的話題。應該說，土地資源可持續(xù)利用的思想早于“可持續(xù)發(fā)展”概念的提出，只不過人們當時更多的關注土地資源保護的目標，缺乏可行性的行動。可持續(xù)的土地利用強調的是環(huán)境和經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展，追求人和土地關系的和諧。利益關系是土地利用規(guī)劃制度的基礎，土地利用規(guī)劃法律制度的建立和完善，不僅取決于法律制度的建立和制度的配套化，而且取決于法律制度的功能和機制。（作者單位：西北民族大學法學院）

注解：

①皮純協(xié)主編：《新土地管理法的理論與適用》，法律出版社2000年版，第123頁。

②趙成根：《民主與公共政策研究》，黑龍江人民出版社2003年版，第187頁。

參考文獻

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［5］李啟家：《環(huán)境資源的使用權》，載蔡守秋主編：《環(huán)境資源法》，武漢大學出版社2007年版。

篇8

1.1 理性發(fā)展

上一輪土地利用規(guī)劃在規(guī)劃理念上過分強調對農(nóng)用地，特別是耕地的保護，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，協(xié)調社會關系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手段。新一輪土地利用總體規(guī)劃應該充分借鑒國際上的“理性發(fā)展”理念，按照“五個統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導思想、原則、規(guī)劃目標、建設用地指標分配時，妥善處理好“經(jīng)濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關系，在規(guī)劃修編的操作過程中，立全局觀念、彈性觀念和動態(tài)觀念，真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標、社會進步目標和生態(tài)環(huán)境改善目標的高度協(xié)調統(tǒng)一。

1.2空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展

1.2.1空間規(guī)劃理論。土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結構、布局和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的中長期空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃最基本的特征是地域性。我國上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標調控與規(guī)劃分區(qū)相結合”，其著重強調的是規(guī)劃對用地數(shù)量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔起有效地控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。

1.2.2可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展是指一種既滿足當代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質的問題是不損及我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會退化、耗竭。故對土地的開發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時采用人工生態(tài)措施(包括鄰域或更大的區(qū)域)，確保土地持續(xù)利用。土地是一切社會、經(jīng)濟活動的基礎和資源，同時也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標無非是建設發(fā)達的經(jīng)濟、健康的環(huán)境和高質量的生活.因此強調人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應當成為當前我國土地利用規(guī)劃的主題。在制定土地利用規(guī)劃過程中把土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進去，實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟效益和社會效益，即達到生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性和社會可接受性。

2 土地規(guī)劃創(chuàng)新方法

2.1評價方法

①規(guī)劃實施評價：按照國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對上輪規(guī)劃的實施效果進行評價，做出是否進行規(guī)劃修編的結論性意見。②環(huán)境影響評價：按照我國2012年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進行環(huán)境影響評價。但如何進行土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價目前還缺乏具體的規(guī)程和辦法，各地也是各行其是，迫切需要進行統(tǒng)一和規(guī)范。

2.2 系統(tǒng)工程方法

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調控宏觀經(jīng)濟運行和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本物質載體，是國家最主要、可調控的資源，這一特點決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標的統(tǒng)籌協(xié)調過程。因此，在規(guī)劃過程中，采用以數(shù)學模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然?？梢赃\用不同的規(guī)劃方法來解決，如線性規(guī)劃、灰色線性規(guī)劃、模糊線性規(guī)劃、非線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標規(guī)劃等。如按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會大大提高，規(guī)劃對地方社會經(jīng)濟的發(fā)展一定會有很好的保障和促進作用。

2.3 應用3S技術

按照國士資源部《國土資源部關于開展縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作的通知》( 土資發(fā)[20021189號)、《縣(市)級土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設措南(試行)》和《縣(市)級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準(試行)》的要求，本輪規(guī)劃修編要在地籍數(shù)據(jù)庫的基礎上，建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設同步進行，提高規(guī)劃管理水平。這是本輪規(guī)劃修編最突出、最嚴格的技術要求，對提升整體規(guī)劃的技術水平具有重要意義。這兩個數(shù)據(jù)庫和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建設應當以地理信息技術為基礎，重點普及遙感技術、GIS技術、GPS技術等現(xiàn)代化手段，使土地規(guī)劃從野外調查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實施全過程實現(xiàn)信息化。同時，基于土地規(guī)劃中需要解決的許多問題(如資源優(yōu)化配置、地區(qū)經(jīng)濟社會同人口、資源、環(huán)境協(xié)調發(fā)展等)具有半結構化的特點(即對所需解決的問題雖有一定的了解，但又難以精確把握其發(fā)展演化的規(guī)律)，因此要特別重視將決策支持系統(tǒng)(DSS)技術引入土地規(guī)劃，通過人―機交互系統(tǒng)，為決策者對半結構化問題進行有效決策支持，提高決策的透明度與決策的科學性。

2.4 吸收公眾參與

土地利用總體規(guī)劃作為國家的宏觀規(guī)劃，其編制應該是各級人民政府的事情，而不是國土資源管理部門的部門規(guī)劃，因此，規(guī)劃的編制應由政府主導，各有關部門、有關專家和相關社會群體共同參與，規(guī)劃的主體要由以政府各職能部門和規(guī)劃管理部門為主，向以政府規(guī)劃部門和社會重要研究機構為主轉變。公眾參與不僅是像上輪規(guī)劃一樣為了提供信息資料，而是要參與規(guī)劃目標、指標的分配和確定，規(guī)劃方案的擬定、協(xié)商和協(xié)調。

3 結語

未來的土地利用規(guī)劃將會以各種不同途徑沿著可預見的方向發(fā)展，規(guī)劃必須更加有效地協(xié)調人地關系，解決人地糾紛。規(guī)劃理念的創(chuàng)新勢必會引發(fā)規(guī)劃工作的全新發(fā)展，但同時，只有規(guī)劃中各環(huán)節(jié)的進一步完善，規(guī)劃理念的新成果才能得以體現(xiàn)。

（收稿：2013-11-12）

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篇9

摘要：土地利用規(guī)劃是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要大量的人力、財力來完成這項工程。地理信息技術的支持為規(guī)劃工作的開展提供了便利。本文分別分析了地理信息技術中攝影測量與遙感(RS)、全球定位系統(tǒng)(GPS)和地理信息系統(tǒng)(GIS)在土地利用規(guī)劃中的作用。

關鍵詞：土地規(guī)劃 攝影測量與遙感(RS) 全球定位系統(tǒng)(GPS)地理信息系統(tǒng)(GIS)

土地規(guī)劃指一國土資源在一定地區(qū)范圍內(nèi)，按照經(jīng)濟發(fā)展的前景和需要，對土地的合理使用所作出的長期安排或近期安排。旨在保證土地的利用能滿足國民經(jīng)濟各部門按比例發(fā)展的要求。規(guī)劃的依據(jù)是現(xiàn)有自然資源、技術資源和人力資源的分布和配置狀況，務使土地得到充分、有效的利用，而不因人為的原因造成浪費。

地理信息技術是獲取、管理、分析和應用地理空間信息的現(xiàn)代技術的總稱。主要包括3S：遙感(Remote Sensing，RS)——人們在航空器或者航天器上利用一定的技術裝備，對地物進行遠距離感知；地理信息系統(tǒng)(Geographic Information System，GIS)——專門處理地理空間數(shù)據(jù)的計算機系統(tǒng)；全球定位系統(tǒng)(Global Positioning System，GPS)——利用衛(wèi)星，在全球范圍內(nèi)適時進行導航、定位的系統(tǒng)。

1 遙感(RS)在土地規(guī)劃中的應用

當前，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地利用的進程日益加快。為了加強土地產(chǎn)權的有效監(jiān)督，需要先進的管理方式來對土地利用現(xiàn)狀跟蹤管理，實現(xiàn)土地利用現(xiàn)狀動態(tài)管理、加強土地產(chǎn)權的有效監(jiān)督、建立“以圖管地”的土地資源管理新模式。遙感技術可以給土地規(guī)劃提供大量的相關信息，是信息時代土地現(xiàn)狀數(shù)據(jù)采集、更新和修正的重要手段。遙感圖像具有信息量豐富、形象直觀、覆蓋面廣，多波段、多時相、準確等特性。通過遙感圖像，可分析土地利用類別和土地空間格局及其動態(tài)變化。航空圖像像片可用于編制大中比例尺影像地圖，在土地利用規(guī)劃中，為城市規(guī)劃利用提供了重要的工作底圖。隨著計算機技術、空間技術的迅猛發(fā)展，遙感影像應用步入全數(shù)字階段，進入1m甚至1m以下的高分辨率和立體成像后，在土地規(guī)劃中的利用越來越廣，減少土地規(guī)劃中對人力、物力和財力投入，特別是在貴州銅仁思南條件困難的地區(qū)，進行實地調查更是難度大、周期長。而利用遙感技術進行國土資源調查，可大大減輕勞動強度，從而提高工作效益。但是遙感影像解譯還必須與外業(yè)調查相結合，否則解譯質量很難符合要求，同時在遙感影像解譯過程中，人為影響因素較大，要求作業(yè)員有較高素質。

2 全球定位系統(tǒng)(GPS)在土地規(guī)劃中的應用

全球定位系統(tǒng)(GPS)主要用于土地利用規(guī)劃工程中的空間定位，并能輔助遙感。目前,GPS輔助的空中三角測量利用少量的幾個控制點或僅利用一個控制點(基準站)即可取得厘米級的定位精度,完全可滿足大、中比例尺的測圖要求。隨著GPS動態(tài)定位技術的不斷發(fā)展以及新型GPS接收機的不斷推出使得動態(tài)確定載體姿態(tài)的技術有了巨大發(fā)展從而大大開拓了GPS在遙感中的應用領域。目前，GPS已與多種傳感器(如合成孔徑雷達、機載激光斷面測量系統(tǒng)等)組合應用，極大地提高了這類傳感器的定位與測量精度。GPS在攝影測量與遙感中的應用歸納起來主要有如下三個方面[1]：

(1)GPS輔助航攝飛行導航,以實現(xiàn)精確定點航攝；

(2)高精度動態(tài)像機定位,輔助空中三角測量；

(3)與其他傳感器組合，確定載體的位置、姿態(tài)、速度和加速度。

近幾年，國內(nèi)外有關研究人員在上述幾個方面的研究中已取得了突破性的進展。其中最重要的一項研究成果既解決了運動中載波相位模糊度這一難題，又克服了機載動態(tài)GPS應用的主要限制因素，極大地推動了GPS在攝影測量與遙感中的實際應用。GPS在遙感攝影測量方面的廣泛應用，對土地的利用規(guī)劃無疑是一個巨大的幫助。

3 地理信息系統(tǒng)(GIS)在土地利用規(guī)劃中的應用

基于GIS 的土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)以土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫為基礎，結合規(guī)劃管理工作的業(yè)務數(shù)據(jù)，將規(guī)劃理論與計算機技術結合起來，利用計算機圖形、圖像處理技術和數(shù)據(jù)庫技術完成土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設、規(guī)劃輔助編制等任務。目前，GIS在土地利用規(guī)劃領域的應用和發(fā)展趨勢主要體現(xiàn)以下幾個方面:

(1)規(guī)劃設計分析現(xiàn)在GIS在土地利用規(guī)劃設計中已成功運用。如：土地地類適應性評價、地類規(guī)劃平衡分析、規(guī)劃技術指標分析、規(guī)劃道路網(wǎng)分析、規(guī)劃方案評價等。GIS的技術支持,加大了分析的深度和廣度[2]。

(2)輔助土地利用規(guī)劃設計運用遙感數(shù)據(jù)和GIS對地理空間信息強大的管理和分析功能，能準確計算農(nóng)田規(guī)模和環(huán)境容量，進行有關土地利用規(guī)劃設計的各項技術經(jīng)濟指標和生態(tài)指標分析，完成土地利用規(guī)劃中的田面平整、基質改良工程量、與周圍環(huán)境融洽度等指標計算，從而有效確定各地塊利用方向，輔助土地利用規(guī)劃中各項工程的合理選擇。運用GIS技術可以極大提高規(guī)劃的科學性、準確性和工作效率,正確指導規(guī)劃的編制和具體規(guī)劃方案設計。

(3)規(guī)劃設計方案虛擬虛擬GIS具有觀察立體細節(jié)的能力，土地利用規(guī)劃設計者通過虛擬GIS能觀察房屋、田塊、道路、公共設施等各層實際景觀，分析出土地利用的各項效益與弊端，結合GIS數(shù)據(jù)庫實時對房屋、田塊,道路、公共設施定位,獲得規(guī)劃設計區(qū)域的3維圖像。規(guī)劃設計者可對土地利用規(guī)劃設計進行身臨其境的感受,由此作出正確評價和篩選,輔助進行形象思維和空間造型[3]。

參考文獻：

[1]汪凌.GPS在攝影測量與遙感中應用的現(xiàn)狀與趨勢[J].北京測繪,1996,(3):7-101

篇10

一、國外發(fā)達國家(美國、英國)城市土地利用規(guī)劃

（一）英國。法規(guī)導向型集中制的土地利用規(guī)劃。英國城市土地規(guī)劃由完善的法規(guī)體系和執(zhí)法系統(tǒng)構成。在英國，每一種類型的開發(fā)規(guī)劃編制過程中，幾乎都有法定的和公眾參與的程序，其形式有公眾評議、公眾審查、公眾討論、公眾審核、公眾意見，等等。政府部門參與土地分配，并在再分配過程中對不同利益集團的近期和遠期的需求進行平衡。這種方法有效地避免了制定城市土地規(guī)劃過程中信息不對稱的產(chǎn)生，并保護農(nóng)民等弱勢群體。

英國土地利用規(guī)劃制定過程中法律的引導作用是值得我國學習和借鑒的。1947年英國政府頒布了《城鎮(zhèn)規(guī)劃法》，其所包含的一個重要內(nèi)容就是土地開發(fā)權歸政府所有；1975年的《社區(qū)土地法》為英格蘭地方政府征購土地，調配地塊及出售土地用于開發(fā)等提供了法律保證。英國中央政府對土地的管轄權不僅包括立法和編制部級規(guī)范（規(guī)劃政策導則），還包括觀察、控制和規(guī)劃批準方面的廣泛權利。中央政府在批準地方規(guī)劃時，主要審查規(guī)劃是否貫徹了中央制定的規(guī)劃政策。然而，英國的規(guī)劃并不能被認為完全是“自上而下”的規(guī)劃，中央政府的任何一項規(guī)劃建議都有相關地區(qū)和地方的密切參與。另外，城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在具體發(fā)展目標的制定方面具有很大的自由，雖然地區(qū)規(guī)劃應該貫徹中央政府的政策方針，但是中央政府對具體的發(fā)展方向和內(nèi)容并沒有做出詳盡的規(guī)定。

（二）美國。宏觀調控導向型的土地利用規(guī)劃。美國政府更加注重加強城市用地的宏觀調控。美國最早的城市用地法規(guī)出臺于1967年，而真正的城市土地利用規(guī)劃工作早在20世紀初就已經(jīng)開始，其里程碑是1909年的芝加哥總體規(guī)劃。在美國社會市場經(jīng)濟下，各種社會勢力力求控制資源與謀取利潤，城市土地作為有限的重要資源，自然成為各利益集團爭奪的對象。土地投機、用地混亂、只顧個別企業(yè)的近利而置全體市民的長期利益于不顧等弊病，迫使政府加以干預。相應政府職能部門――城市土地利用規(guī)劃管理部門應運而生，土地利用規(guī)劃與控制因而成為地方政府的責任。當代美國城市土地利用規(guī)劃的社會功能特別明顯：通過編制土地利用規(guī)劃指導經(jīng)濟穩(wěn)定成長，為經(jīng)濟發(fā)展服務。經(jīng)過近一個世紀的發(fā)展，美國的土地利用規(guī)劃體系已經(jīng)相當成熟，其中有很多值得我國目前借鑒的內(nèi)容：

1、城市發(fā)展邊界（UDP）制度。理性發(fā)展法要求州、郡和市合作共同畫一條UDP，以保證農(nóng)地向城市用地的有序轉變，并指出州在UDP的劃定和執(zhí)行過程中起著重要的作用。按照州土地利用目標和指導方針，地方政府可以在他們的權限內(nèi)，使用稅、費、區(qū)劃以及制定城市服務計劃等措施，引導UDP內(nèi)的城市開發(fā)活動。然而，按照州的法律，地方政府不能允許在UDP以外進行城市開發(fā)。鑒于我國城市向外無序擴張“攤大餅”的現(xiàn)狀，美國的UDP不失為一種宏觀控制的有效手段。即在對城市發(fā)展規(guī)模和服務容量充分分析的基礎上，由省、市和縣級政府合作共同劃定UDP，還可以根據(jù)需要劃定中期發(fā)展邊界UDP，引導農(nóng)地向城市用地的有序轉變。這樣既可以滿足UDP控制城市未來發(fā)展的要求，又兼顧了在UDP內(nèi)開發(fā)活動的短期成效，使城市的發(fā)展更加緊湊，從而降低城市開發(fā)活動的邊際總成本，最大化利用現(xiàn)有城市服務容量。應該指出省政府的檢查、審核作用必須得到體現(xiàn)，以防止地方政府利用劃定UDP趁機圈地。

2、復合型規(guī)劃。復合型規(guī)劃從城市發(fā)展的內(nèi)在動力機制及其規(guī)律出發(fā)，強調規(guī)劃的政策性、可操作性、法律地位，規(guī)劃編制過程透明化、程序化、法制化。規(guī)劃人員除專業(yè)人士外，還包括政府、法律、經(jīng)濟、環(huán)境、居民、社會團體等多方面人士，強化規(guī)劃對城市發(fā)展過程的引導、協(xié)調功能，變靜態(tài)規(guī)劃為動態(tài)、管理型規(guī)劃。復合型規(guī)劃力圖避免規(guī)劃僅由少數(shù)專家閉門造車、規(guī)劃成果，很大程度上依靠專家自身知識與創(chuàng)造性的缺陷。復合型規(guī)劃運用市場調節(jié)、財政、稅收等市場經(jīng)濟手段，而不單純依賴行政強制方式，有效地引導社會各團體的開發(fā)行為，使之與公共利益及城市的整體發(fā)展趨向相協(xié)調、統(tǒng)一。復合型規(guī)劃重點突出，詳細得當，針對不同尺度的地域，編制重點不同、形式不同的規(guī)劃。較大范圍的總體規(guī)劃應強調土地（尤其是區(qū)域）的合理分配，明確城市發(fā)展區(qū)、限制發(fā)展區(qū)及生態(tài)保護區(qū)的范圍，針對本地實際，圍繞幾個關鍵性的重大發(fā)展戰(zhàn)略問題加以制定，突出其戰(zhàn)略性、指導性；而局部地段，則著重于對公共中心、交通等基礎設施的配置及對人口密度的控制。

二、我國土地利用規(guī)劃現(xiàn)狀

我國可以將土地利用規(guī)劃分為國家、省和地方三個層次。不同的層次上，規(guī)劃的方法和內(nèi)容有所不同。國家級規(guī)劃是一種戰(zhàn)略規(guī)劃，主要考慮國家目標和土地資源的分配問題。省級層次主要是關于項目發(fā)展的規(guī)劃。通過分析土地利用的多樣性和適宜性，落實國家級規(guī)劃的相關內(nèi)容，并解決國家和省之間的各種沖突。地方級范圍包括一個縣城、一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、幾個村落或一個小流域。在這一層次上，充分考慮當?shù)毓竦慕ㄗh，滿足他們的需要。從這種規(guī)劃的層次來看與英國、美國基本是相同的。但是我國在土地利用上存在一些具有中國特殊情況的問題。

（一）一些城市政府不顧我國基本國情，在城市建設上貪大求洋，浪費土地現(xiàn)象十分嚴重。據(jù)有關資料，全國有182個城市提出要建設“國際化大都市”，許多城市搞大廣場、大馬路等“形象工程”，以各種名目（如高科技園、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、大學城等）大量圈占土地。從2003年開始，國土資源部同有關部門一起開展了以清理各類園區(qū)為主的土地市場秩序清理整頓，據(jù)初步統(tǒng)計，全國有各類園區(qū)6800多個，規(guī)劃用地達3.5萬多平方公里，比現(xiàn)有城市用地還多近1萬平方公里，已建成達1萬多平方公里，雖然也有許多園區(qū)用地的效率和效益都比較高，但政府借機尋租和浪費土地的現(xiàn)象還是比較普遍。

（二）城市擴展造成大量優(yōu)質耕地流失。在我國國居民點和交通用地的增加幾乎只以農(nóng)用地的減少作為代價。城市的擴展必然要占用一定數(shù)量的土地（包括耕地），盡管從數(shù)量看，耕地減少的主要原因不是城市擴展造成的，甚至其所占的比例不大，包括城市擴展在內(nèi)的各項非農(nóng)建設占用耕地占耕地凈減總量的14%，但城市擴展占的耕地往往是優(yōu)質高產(chǎn)的耕地，對糧食生產(chǎn)能力和農(nóng)副產(chǎn)品供應能力的影響不容低估。

（三）在一些地方城市擴展農(nóng)地非農(nóng)化過程中，農(nóng)民利益沒有得到充分考慮。有的地方政府片面強調“以地生財”、以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益發(fā)展城市，許多農(nóng)民失去賴以生存的土地，失地又失業(yè)，造成農(nóng)民上訪、群訪不斷，一定程度上影響了社會的穩(wěn)定及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展。

（四）城市土地利用規(guī)劃與城市總體規(guī)劃之間存在不一致的問題。從目前城市土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的實施情況看，二者在很多方面還存在相互不一致、脫節(jié)甚至沖突的情況，給規(guī)劃的審批、管理和實施工作帶來諸多不便。更為嚴重的是，土地資源沒有依照規(guī)劃得到合理開發(fā)、利用和有效保護。負責兩種規(guī)劃編制的行政主管部門不同、編制的工作路線不同；兩大規(guī)劃的目的、內(nèi)容不同；兩大規(guī)劃用地分類標準不同、統(tǒng)計口徑和范圍存在差異、規(guī)劃期限不一致。

三、對策

認識到我國上述的種種弊端，我們應進一步深化體制改革，樹立科學發(fā)展觀。以人為本、全面、協(xié)調、可持續(xù)的科學發(fā)展觀，將成為指導我們各項工作的基本出發(fā)點。當然，深化體制改革、完善市場經(jīng)濟體制、樹立科學發(fā)展觀不是一朝一夕的事，在體制轉型和經(jīng)濟快速發(fā)展階段，政府適時適度的宏觀調控是十分必要的，政府的工作也應該循序漸進。

（一）加快土地產(chǎn)權制度、征地制度等有關制度改革。通過立法完善我國的產(chǎn)權制度，完善我國的產(chǎn)權分配。關于征地制度改革都已寫入《憲法》和十六大報告，有關部門正在擬定《土地征用條例》，其核心是要明確征地范圍，區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，只對公益性用地實行征收或征用，并進一步改革補償辦法。

（二）進一步培育土地市場。首先經(jīng)營性用地必須實行招標拍賣掛牌出讓，公益性用地有條件的也應當通過市場手段配置，要通過市場機制，促進城市存量土地的內(nèi)涵挖潛和集約利用。公開土地市場信息，消除我國現(xiàn)階段土地市場的信息不對稱，防止地方政府通過土地市場的壟斷地位尋租、造租造成土地價格升高。