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關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；制度安排

一、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的緊迫性

失去土地對農(nóng)民生活具有重大影響。一方面，農(nóng)民失去了一項最重要的家庭財富。在我國城市化進程中，土地的增值空間巨大。我國《土地承包法》賦予農(nóng)民對土地的使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)以及繼承權(quán)。失去土地對農(nóng)民來講等于失去了一項最重要的家庭財富。另一方面，農(nóng)民失去了一項最穩(wěn)定的就業(yè)崗位。在我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，農(nóng)業(yè)仍是農(nóng)民最基本的就業(yè)崗位。失去土地后，農(nóng)民由于缺乏相應的文化素質(zhì)和勞動技能，很難在城鎮(zhèn)就業(yè)。最重要的一方面是，失地農(nóng)民失去了最可靠的養(yǎng)老保障。農(nóng)民擁有土地時，可以家庭耕種或轉(zhuǎn)讓出租獲得收益，保障老年生活。失去土地后，農(nóng)民基本失去了生活來源，養(yǎng)老保險費用無處籌集，老后生活十分困難。

據(jù)國土資源部2002 年底測算，在征地過程中，每征用一畝地將造成1.4個農(nóng)民失去土地。近7年來全國有近億畝耕地被征用。因失地而成為“務農(nóng)無地，上班無崗，低保無分”的“三無農(nóng)民”達4000多萬。這一社會群體的問題如果處理不好，必將成為我國社會穩(wěn)定的巨大隱患和經(jīng)濟發(fā)展的重大難題。在我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尚未健全完善的情況下，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作基本上處于剛剛起步的階段。4000多萬的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險的覆蓋范圍非常有限，同時各地的具體制度安排也有很大差異，統(tǒng)籌層次不高。做好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作已經(jīng)是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的重中之重。

二、失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的具體安排

失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度應該本著：“政府保障為主，個人保障為輔，制度和資金來源可持續(xù)”的原則來設(shè)計。要堅持一次性補償與長期性代繳養(yǎng)老保險費相結(jié)合的方式，把失地農(nóng)民逐步納入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險體系。長期性代繳養(yǎng)老保險費是失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的核心工作。具體實施辦法可以按照不同的年齡段采取不同的繳費比例，按各地的經(jīng)濟發(fā)展水平確定繳費數(shù)額，并且需要逐步提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次。

對于男性年齡在60周歲以上，女性年齡在55周歲以上的失地農(nóng)民，地方社會保障部門根據(jù)每年養(yǎng)老保險金水平，按15年期限，從政府土地征用收益中扣除一部分資金用于養(yǎng)老保險費用的支付，個人不負擔繳費。從失地的當月起，開始領(lǐng)取養(yǎng)老保險。

對于男性年齡在45—60周歲之間，女性年齡在40—55周歲之間的失地農(nóng)民應加入到城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險項目中。靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險繳費年限與失地農(nóng)民實際年齡之間的差額即為實際繳費年限。每年所需繳納的費用由政府，集體，個人三方共同承擔。政府負擔的部分從政府土地征用收益中扣除再加專項的財政撥款，集體承擔部分從土地補償費和集體經(jīng)濟積累中提取，失地農(nóng)民個人繳納的部分每年定期自我支付。具體比例要合理，政府出資應在50％以上，集體出資應在30％左右，個人出資在20％左右，堅持政府保障為主，個人保障為輔的原則。失地農(nóng)民達到繳費年限后，可以領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。

對于男性45周歲以下，女性40周歲以下的失地農(nóng)民，當?shù)厣鐣Ｕ喜块T的主要任務是促進勞動力再就業(yè)，應從集體獲得的土地補償費中，提出一部分就業(yè)培訓專用資金，使失地農(nóng)民掌握新的勞動技能，增加就業(yè)機會，加快就業(yè)進程。當這部分失地農(nóng)民自謀職業(yè)后，應參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險項目，憑借失地農(nóng)民身份證明，享受一定的養(yǎng)老保險繳費的優(yōu)惠待遇。同時也應特別注意農(nóng)村低保人員失地后的養(yǎng)老保險安排，對于失地低保人員，社會保障部門應不分年齡差別，對其實施城鎮(zhèn)最低生活保障。

三、實施失地農(nóng)民養(yǎng)老保險所需要注意的問題

1.堅持“先就業(yè)，再保障”的原則，從被動的“輸血”方式向主動的“造血”方式轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的失地農(nóng)民土地補償方式都是一次性的貨幣補償，包括搬遷費用、住房安置費用、就業(yè)培訓費用、養(yǎng)老補助費用等。一次性貨幣補償方式存在許多不合理的地方，安置費用在失地農(nóng)民手中得不到有效利用，往往會出現(xiàn)投資失誤現(xiàn)象。同時一次性安置費用的補償水平也較低，根本無法對失地農(nóng)民的老后生活進行保障。所以必須堅持“一次性補償與長期性代繳養(yǎng)老保險費”相結(jié)合的制度。保障失地農(nóng)民生活的關(guān)鍵是促進失地農(nóng)民的就業(yè)工作，使失地農(nóng)民盡快向城鎮(zhèn)自謀職業(yè)者轉(zhuǎn)變，而不是僅僅依靠土地補償費用和政府補貼生活，充分發(fā)揮失地農(nóng)民的自保作用，從被動的“輸血”方式向主動的“造血”方式轉(zhuǎn)變。

2.制度建立時，要特別注意“公平問題”。失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險替代率要達到較高水平，與城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險水平相一致，防止失地農(nóng)民生活水平下降現(xiàn)象的產(chǎn)生。農(nóng)業(yè)部提供的數(shù)據(jù)顯示，自2001年以來，因征地引發(fā)的農(nóng)民群體上訪事件呈激增之勢，占農(nóng)民上訪案件總數(shù)的70％左右，而最集中的問題表現(xiàn)在征用土地的補償水平過低，沒有穩(wěn)定合理的養(yǎng)老保險。由此可見建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度必須考慮到“公平問題”。如果失地農(nóng)民養(yǎng)老保險替代率過低，勢必會影響失地農(nóng)民的情緒，造成嚴重的社會問題和不穩(wěn)定因素。

3.需要做好失地農(nóng)民養(yǎng)老保險向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險過渡的銜接工作。失地農(nóng)民在城市化過程中，會逐漸轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度也應做好向城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險過渡的銜接工作。各地應參考已經(jīng)建立的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，來建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度。在繳費費率，繳費年限，待遇水平上做到協(xié)調(diào)一致，為銜接工作打好基礎(chǔ)。對于在一定時期內(nèi)，主動加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的失地農(nóng)民應當適當降低養(yǎng)老保險中個人的繳費比例，提高失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的積極性。

四、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的意義

1.制度的建立有利于保障失地農(nóng)民的老后生活，切實解決“三農(nóng)問題”，加快城市化進程。據(jù)筆者了解浙江省失地農(nóng)民養(yǎng)老保險工作在全國做得較好，但是保障水平也較低，低于每月215元的農(nóng)村最低生活保障水平。建立了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度后，政府、集體、個人三方共同籌資負擔，必然提高養(yǎng)老保險的給付水平。從一定意義上來說，解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題，對于促進農(nóng)村勞動力的流動，充分利用我國土地資源，縮小城鄉(xiāng)差距都有重要作用，最終促進“三農(nóng)問題”的解決，并且逐步加快我國城市化進程。

2.制度的建立是完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的重要一步。據(jù)專家估計，到2030年我國失地農(nóng)民群體將達到1.1億人，失地農(nóng)民占我國農(nóng)村人口的比例將逐步提高。從人數(shù)上來講，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建立對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的完善具有重要意義。同時還要看到，目前我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險工作不容樂觀，國家尚未出臺具體的實施辦法，各地自主建立的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度有存在很大的差異性，總體來講對農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平也較低。所以，在這種情況下，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度就顯得尤為重要。

3.制度的建立是改變我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的有效措施。改變我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的重點是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，而發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟必然會涉及到農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。如果解決不好失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，必然會影響到農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和征用土地問題，阻礙農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善。同時，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險工作與失地農(nóng)民的就業(yè)工作兩者相互促進，可以很大程度上提高農(nóng)村的人力資本水平，從勞動主體上促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，調(diào)整我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

參考文獻：

[1]曾波：《構(gòu)建城市化進程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度》，法制與社會，2007.10.

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[3]陸遷 葉小雯：《關(guān)于我國失地農(nóng)民的安置和補償問題的思考》，華南農(nóng)業(yè)大學學報，2005年第2期.

[4]李亞華：《解決失地農(nóng)民保障問題的幾點思考》，武漢大學學報，2004.05.

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關(guān)鍵詞 失地農(nóng)戶；養(yǎng)老保障；勞動供給；農(nóng)村土地

中圖分類號 F301.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2015）12-0154-12

我國正在建構(gòu)多元化的農(nóng)村居民養(yǎng)老保障體系，家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社會養(yǎng)老在其中充當不同角色和承擔相應功能，而土地作為一種影響農(nóng)村居民個體效用函數(shù)的核心要素，也或多或少地承擔了農(nóng)村居民社會保障的功能。對于失去部分土地或全部土地的農(nóng)民來說，很多地方除了實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險外，還制定了被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，或采取村集體和個人繳費、地方政府財政用土地出讓金補貼的辦法為失地農(nóng)戶建立社會養(yǎng)老保障賬戶，來解決失地農(nóng)戶的“養(yǎng)老難”問題，這意味著在我國農(nóng)村土地確實具備保障農(nóng)村居民養(yǎng)老的特別功能，失地農(nóng)戶養(yǎng)老保障制度建立、變革與創(chuàng)新也正是對農(nóng)村居民失去土地的一種變相補償。

目前我國被征地農(nóng)民人數(shù)巨大，大約有7 000萬人，以當前城市化發(fā)展速度和用地需求預測，2020年被征地農(nóng)民數(shù)量累計將超過1億人。2003年以來，我國農(nóng)村居民養(yǎng)老保障體系日益完善，包括農(nóng)民工綜合社會保險、被征地農(nóng)民社會保險、新型農(nóng)村居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險在內(nèi)的多種養(yǎng)老保障制度已經(jīng)落地實施，有些失地農(nóng)戶業(yè)已參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險、被征地農(nóng)民社會保險、農(nóng)民工綜合社會保險等各類養(yǎng)老保險。就養(yǎng)老保障的勞動供給效應看，在農(nóng)村人口老齡化日趨嚴重的背景下，養(yǎng)老保障制度不僅需要發(fā)揮社會保障的福利功能，而且需要發(fā)揮保障勞動力持續(xù)供給的功能，有效調(diào)節(jié)勞動參與和勞動供給水平，這對于經(jīng)濟增長方式正在轉(zhuǎn)型、“人口紅利”正在消解的當下至關(guān)重要。農(nóng)村土地更是發(fā)揮著“勞動力蓄水池”的作用，調(diào)節(jié)著農(nóng)業(yè)勞動和非農(nóng)勞動的參與率和供給水平，對失地農(nóng)戶這一特殊群體來說，失去土地一般會使其獲得數(shù)額不等的征地補償金，增加當期收入水平，但如果使用不善，這些征地補償金難以順利轉(zhuǎn)換為人力資本投資和就業(yè)創(chuàng)業(yè)投資，就難以增加預期收入水平，使得失地農(nóng)戶的養(yǎng)老保障堪憂。因而，基于勞動供給效應視角，失地農(nóng)戶要調(diào)節(jié)當期收入和預期收入的關(guān)系，映射到勞動供給上，就會增加或減少勞動參與率和勞動供給水平，導致土地保障和養(yǎng)老保障在農(nóng)業(yè)勞動和非農(nóng)勞動的參與和供給上存在著某種程度的替代與互補。無論是土地征用貨幣化安置還是養(yǎng)老保障都可能產(chǎn)生收入效應或替代效應，進而對總體勞動供給產(chǎn)生影響，而收入效應和替代效應哪種效應更大，土地保障和社會保障對失地農(nóng)戶農(nóng)業(yè)勞動和非農(nóng)勞動參與和供給會產(chǎn)生何種影響，正是本文要回答的問題。

1 文獻述評

失地農(nóng)戶獲得征地補償金能夠增加當期或預期收入，按照勞動供給理論的收入效應，這將激勵失地農(nóng)戶減少農(nóng)業(yè)勞動或非農(nóng)勞動的參與率與供給水平，即產(chǎn)生勞動供給的負效應[1]，且由于對失地農(nóng)戶就業(yè)安置方式等不合理，更是加劇了“失地就失業(yè)”、“種田無地、就業(yè)無崗”等現(xiàn)象。而農(nóng)村居民養(yǎng)老保障制度也會產(chǎn)生勞動供給的負效應，激勵勞動者將更多時間用于閑暇，減少勞動時間甚至是退出勞動力市場，這在市場化程度高且社會保障體系完善的發(fā)達國家表現(xiàn)尤為明顯，養(yǎng)老保障可以放松勞動者的預算約束，提高當期和預期收入水平，降低儲蓄動機，激勵勞動者較早地退出勞動力市場或者降低為獲得收入的勞動供給水平。美國在20世紀初至20世紀80年代、歐洲在最近40年都發(fā)生了勞動參與率的持續(xù)下降[2-3]，完善的養(yǎng)老保障體系被認為是歐美勞動參與率長期下降的主要原因之一，尤其是激勵著老年勞動者提前退休。發(fā)展中國家的養(yǎng)老保障實踐也驗證了這一點，南非的居民養(yǎng)老金是接近1/3家庭的重要收入來源，而有養(yǎng)老金的三代家庭的勞動參與率明顯較低[4]。巴西的養(yǎng)老保障制度改革降低了養(yǎng)老金的申請標準，提高了養(yǎng)老金收益，顯著影響了農(nóng)村勞動者的勞動供給意愿與行為，使農(nóng)村勞動者退出勞動力市場的概率提高了38%[5]。

另一方面，征地補償金和養(yǎng)老保障又可能同時放松預算約束，增加就業(yè)機會，比如通過人力資本投資、創(chuàng)業(yè)就業(yè)投資提高就業(yè)能力和增加就業(yè)機會，通過提高勞動的邊際報酬發(fā)揮類似于工資率的替代效應，這將激勵勞動者增加勞動供給，產(chǎn)生勞動供給的正效應。例如，通過加強失地農(nóng)戶教育培訓、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)就業(yè)安置方式和改革養(yǎng)老保障模式讓失地農(nóng)戶實現(xiàn)就業(yè)并完成脫貧[6]。Imrohoroglu & Kitao指出，雖然養(yǎng)老保障制度改革產(chǎn)生了一個顯著的勞動供給分配效應，但改革并沒有對總體勞動供給參與率和參與水平產(chǎn)生明顯的影響[7]。Posel 等研究發(fā)現(xiàn)，對于享受養(yǎng)老保險金的南非家庭，農(nóng)村婦女更傾向于增加勞動供給，他給出的主要解釋是，養(yǎng)老金能夠幫助克服遷移的收入約束，使得壯年婦女可以遷移[8]。

針對失地農(nóng)戶的養(yǎng)老保障體系還處在改革發(fā)展的初期探索階段，相關(guān)研究往往更多把養(yǎng)老保障制度和土地保障功能分裂開來進行研究，或僅探討?zhàn)B老保障體系本身，如養(yǎng)老保障的政策模式、參保激勵、財務可持續(xù)性等[9-11]，或僅探討失地對農(nóng)戶就業(yè)、收入、消費和福利等的影響[12-13]，針對失地農(nóng)戶養(yǎng)老保障體系的經(jīng)濟社會效果評價明顯不足，也尚未充分關(guān)注到農(nóng)民失地、養(yǎng)老保障與勞動決策三者之間的關(guān)系，無法指導政府對失地農(nóng)戶群體設(shè)計和施行具有針對性、科學性的社會保障政策和勞動力管理政策。冀望于本文的研究能夠為深入理解這一關(guān)系作出貢獻，進而為政府制定相關(guān)政策提供幫助。

2 數(shù)據(jù)、模型與分析方法

2.1 調(diào)查方法與樣本分布

本文使用的數(shù)據(jù)是2011年6-9月世界銀行在成都市所做的農(nóng)村住戶家庭問卷調(diào)查數(shù)據(jù)。成都市近年來在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)化建設(shè)等方面做出了諸多努力，土地征用規(guī)模不斷增加，失地農(nóng)戶數(shù)量不斷攀升，2014年9月，已經(jīng)達到 140萬人左右。與此同時，成都市養(yǎng)老保障制度改革也經(jīng)歷了快速發(fā)展和演變的過程，2003年之前只有城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度和舊的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，2003年建立了農(nóng)民工綜合社會保險，2004年建立了被征地農(nóng)民社會保險制度、2007年實施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，2008年開始建立城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，2010年開始整合并建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。成都市養(yǎng)老保障制度改革和變遷的過程，幾乎涉及和涵蓋了所有養(yǎng)老保障制度，可以被視為我國養(yǎng)老保障制度改革變遷的縮影。

調(diào)查采取四階段抽樣法，每一階段均采用與規(guī)模成比例的概率抽樣（PPS）方法進行抽樣，先是從成都市下轄縣（市）中抽取3個被調(diào)查縣市，即雙流縣、金堂縣和崇州市，然后，在每縣（市）再抽取3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中抽取3個行政村，再采取隨機抽樣和典型抽樣相結(jié)合的方式對農(nóng)戶進行問卷調(diào)查，經(jīng)過問卷的審查、復核與整理，最終獲得失地農(nóng)戶有效問卷1 267份。在被調(diào)查者中，男性和女性分別占到49%和51%，農(nóng)業(yè)戶口居民占到76%，平均年齡48.67周歲，平均受教育年限8.92年，平均家庭規(guī)模4.07人，家庭人均純收入1.17萬元，參加各類養(yǎng)老保險的人數(shù)為816人，總體養(yǎng)老保險覆蓋率為69%，農(nóng)村養(yǎng)老保險和被征地農(nóng)民社會保險是失地農(nóng)戶參與的兩種主要保險，覆蓋率分別為38.2%和19.6%，部分農(nóng)村居民參加了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和農(nóng)民工綜合社會保險，覆蓋率分別為4.1%和5.4%，有7%的失地農(nóng)戶享受到了養(yǎng)老保險待遇，平均享受水平0.04萬元，被調(diào)查者總體勞動參與率為0.61，總體勞動供給為174.79天，其中，農(nóng)業(yè)勞動參與率和非農(nóng)勞動參與率分別為0.27和0.45，農(nóng)業(yè)勞動供給和非農(nóng)勞動供給分別為46.27天和131.58天。

2.2 模型選取與估計方法

Becker建立了農(nóng)戶勞動行為決策的初步分析框架[14]，Singh 等對這一框架進行了補充和拓展[15]，按照Singh等的農(nóng)戶決策行為理論分析模型，和普通農(nóng)戶一致，失地農(nóng)戶的時間配置也服從家庭效用最大化原則，失地農(nóng)戶的家庭時間一般可分為農(nóng)業(yè)勞動時間、非農(nóng)勞動時間和閑暇時間，為考察養(yǎng)老保障的勞動供給效應，并解讀農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障功能，把失地農(nóng)戶的養(yǎng)老保障因素和失地農(nóng)戶所獲征地補償金因素納入到預算約束和勞動供給條件之中。

式（1）-（4）中，效應函數(shù)U取決于收入Y和閑暇E，在失地農(nóng)戶時間分配中，總時間T由農(nóng)業(yè)勞動時間LSf、非農(nóng)勞動時間LSn和閑暇E組成，在失地農(nóng)戶預算約束中，全部收入Y由農(nóng)業(yè)收入（pyYff-pxXf）、非農(nóng)業(yè)收入wnLSn、社會保障的預期收入E（P）、征地補償金的衍生性收入V1和其他轉(zhuǎn)移性收入V2構(gòu)成，Yf、Xf分別表示農(nóng)業(yè)產(chǎn)出品和農(nóng)業(yè)投入品的數(shù)量，py、px分別表示農(nóng)業(yè)產(chǎn)出品和農(nóng)業(yè)投入品的價格。

基于失地農(nóng)戶效用最大化的農(nóng)戶模型，農(nóng)戶的勞動供給行為決策主要有兩個：農(nóng)戶是否參與勞動供給和農(nóng)戶參與供給的時間，前者體現(xiàn)為農(nóng)戶勞動參與率，與之相對應的模型可稱為勞動參與模型，后者體現(xiàn)為農(nóng)戶的勞動供給水平，稱為勞動供給模型。一般來說，勞動供給模型要比勞動參與模型的可靠性要弱，除非數(shù)據(jù)精確性能夠得到保證，即農(nóng)戶非農(nóng)勞動時間和農(nóng)業(yè)勞動時間能夠準確測量和加總，但勞動供給模型在反映社會保障的勞動供給效應時其解釋力更為突出其解釋力更為突出[16]。本文所使用的數(shù)據(jù)無論是抽樣方法還是調(diào)研過程都受到嚴格控制，因而，同時使用勞動供給模型和勞動參與模型來印證失地農(nóng)戶的養(yǎng)老保障的勞動供給效應，并解讀和闡釋農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障功能。

勞動參與模型反應了總體勞動參與率LP、農(nóng)業(yè)勞動參與率LPf和非農(nóng)勞動參與率的LPn決策過程，總體勞動參與決策表示過去一年是否從事過一天以上有收入的勞動，農(nóng)業(yè)勞動參與決策和非農(nóng)勞動參與決策分別表示過去一年是否從事過一天以上的有收入的農(nóng)業(yè)勞動和非農(nóng)勞動，當然，失地農(nóng)戶可以從事兼業(yè)勞動，LP、LPf和LPn都為啞變量。自變量中，養(yǎng)老保障和征地補償金衍生收入將是本文考察的重點，但征地補償金對勞動供給的影響效應可能逐年遞減，而且所調(diào)研地區(qū)的土地征用基本發(fā)生在2007年和2008年，征地補償金衍生收入難以準確劃分和測算，另本文一個重要研究目標是考察土地養(yǎng)老保障功能，而且經(jīng)檢驗，征地比例和征地補償金高度相關(guān)，相關(guān)系數(shù)為0.89，因而本文用征地比例作為對征地補償金衍生收入的替代變量。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，不同征地比例的失地農(nóng)戶勞動供給行為有明顯差別，參考陳瑩等[17]、郭玲霞等[18]關(guān)于征地比例影響效應的劃分，本文把征地比例劃分為四個層次，分別是25%以下、25%-50%、50%-75%和75%以上，表示征地程度很少、較少、較多、很多。養(yǎng)老保障因素從兩個視角去考察，分別是養(yǎng)老覆蓋率和養(yǎng)老保障待遇，養(yǎng)老覆蓋率用是否參加養(yǎng)老保險coverage表示，這里養(yǎng)老保險包括新農(nóng)保、農(nóng)民工社會保險、失地農(nóng)戶綜合保險、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險等各類保險，養(yǎng)老保障待遇分別用是否享受養(yǎng)老待遇beneficiary和養(yǎng)老待遇享受水平pension來測量。另外，農(nóng)業(yè)勞動供給行為決策的核心變量是勞動邊際報酬和工資率，但由于農(nóng)戶既可能從事農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營，又可能從事非農(nóng)勞動，勞動邊際報酬和工資率難以測算，因而本文用家庭人均收入income、家庭人均農(nóng)業(yè)收入incomef和家庭人均非農(nóng)業(yè)收入incomen來表示。其他變量設(shè)置為控制變量，包括個人特征和家庭特征。具體變量定義見表1。

在計量檢驗時，采用dprobit模型對勞動參與率模型進行回歸，并使用穩(wěn)健標準誤應對可能出現(xiàn)的異方差。勞動供給模型的被解釋變量、LS、LSf和LSn分別表示總勞動供給時間、農(nóng)業(yè)勞動供給時間和非農(nóng)勞動供給時間，為非負連續(xù)變量。首先用Robust OLS對模型進行回歸，并使用穩(wěn)健標準誤處理可能出現(xiàn)的異方差問題。由于勞動時間為左側(cè)受限變量，再使用Tobit模型來解決可能存在的樣本選擇偏差問題，并使用最大似然法（MLE）進行有效性估計。最后再對比和驗證Robust OLS模型和Tobit模型的估計結(jié)果，判斷回歸模型估計的穩(wěn)健性。

3 實證研究結(jié)果

3.1 征地比例和勞動供給關(guān)系的基本判斷

從總體來看，參加養(yǎng)老保險的失地農(nóng)戶無論是總體勞動參與、農(nóng)業(yè)勞動參與還是非農(nóng)勞動參與都要稍低于未參與養(yǎng)老保險的失地農(nóng)戶，這表明養(yǎng)老保險覆蓋可能對失地農(nóng)戶是否參與勞動供給產(chǎn)生了某種影響，但影響程度的顯著性還需要計量模型進行檢驗。而養(yǎng)老保險覆蓋對勞動供給時間的影響則出現(xiàn)了分化，參加養(yǎng)老保險的失地農(nóng)戶在總體勞動供給時間和農(nóng)業(yè)勞動供給時間上少于未參保者，但在非農(nóng)勞動供給時間上略多于未參保者（見表2），當然，養(yǎng)老保險覆蓋率對勞動供給時間影響效應的顯著性也有待計量模型檢驗。

從失地百分比與勞動參與關(guān)系維度考察，失地比例在25%以下的農(nóng)戶無論是參保者還是非參保者其農(nóng)業(yè)勞動參與都最高，分別為58.0%和56.5%；失地比例在50%-75%的農(nóng)戶其非農(nóng)勞動參與相對最高，分別為82.6%和70.6%；失地比例在75%以上的農(nóng)戶的非農(nóng)勞動參與有所下降，兩類群體的比率分別為61.8%和43.3%。另外，失地比例為50%-75%的未參保農(nóng)戶的非農(nóng)勞動參與比農(nóng)業(yè)勞動參與要高出39.1%，參保農(nóng)戶的這一比例也達到了38.2%。失地比例在75%以上的未參保農(nóng)戶的非農(nóng)勞動參與比農(nóng)業(yè)勞動參與要高出47.3%，參保農(nóng)戶的這一比例也達到了31.8%，這可初步判斷，一個基本的趨勢是，土地具有較強的農(nóng)業(yè)勞動吸附功能，隨著失地比例增加，農(nóng)業(yè)勞動參與就會下降，非農(nóng)勞動參與可能會呈現(xiàn)出先上升后下降的態(tài)勢，50%-75%的失地比例可能是一個拐點。

從失地百分比與勞動供給時間關(guān)系維度考察，失地比例在25%以下的農(nóng)戶其農(nóng)業(yè)勞動供給時間最多，失地比例在75%以上的農(nóng)戶其非農(nóng)勞動供給時間最多，并且，隨著失地比例增加，非農(nóng)勞動供給時間會逐漸增多。失地比例25%以下、25%-50%、50%-75%和75%以上的未參保農(nóng)戶其非農(nóng)勞動供給時間要分別比農(nóng)業(yè)勞動供給時間多出46.6天、108.8天、134.6天和164.6天，而相應的參保農(nóng)戶其非農(nóng)勞動供給時間分別比農(nóng)業(yè)勞動供給時間多出60天、94.4天、98.6天和130天，這表明，隨著失地比例增加，不管農(nóng)戶有沒有參保，其可能都會提供更多的非農(nóng)勞動供給時間。3.2 勞動參與模型的估計

勞動參與模型估計結(jié)果如表3和表4所示?？刂谱兞康墓烙嫿Y(jié)果與一般理論框架以及已有經(jīng)驗研究結(jié)果大致吻合，在此不作深入和具體的討論，但要注意的是，在本文中，控制變量健康狀況對失地農(nóng)戶勞動參與的影響不顯著，這和既有研究有所區(qū)別，可能的原因是，失去土地將使得農(nóng)民產(chǎn)生生存壓力并增加勞動參與動力與意愿，不管健康狀況如何，失地農(nóng)戶都不會選擇顯著降低勞動參與率和顯著減少勞動參與行為，以減輕生存壓力。尤其是，對于健康狀況為一般水平的失地農(nóng)戶，健康變差可能會使其從非農(nóng)勞動參與中退出并轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)勞動中來，反而增加了農(nóng)業(yè)勞動參與率。

本文重點關(guān)注的是征地比例和養(yǎng)老保障因素，養(yǎng)老保障因素具體從養(yǎng)老保險覆蓋和養(yǎng)老保險待遇兩個視角考察，養(yǎng)老保險待遇又從待遇享受和待遇水平兩個維度分析。首先考察征地比例，從表3可以發(fā)現(xiàn)，征地比例對失地農(nóng)戶總體勞動參與率和農(nóng)業(yè)勞動參與率有顯著影響，而且是在1%水平上有顯著影響，這表明征地比例越少失地農(nóng)戶越會參加總體勞動和農(nóng)業(yè)勞動，以dprobit估計的邊際效應來看，這在25%以下的征地比例上表現(xiàn)的最為明顯，相比較于75%以上的征地比例，失地農(nóng)戶總體勞動參與率和農(nóng)業(yè)勞動參與率將提高29.9%和48.4%。然而，實證研究也表明，征地比例雖然會對非農(nóng)勞動參與率會產(chǎn)生正向影響，但大體上影響并不顯著，只在50%-75%的征地比例上具有10%水平的影響，這表明在50%-75%的征地比例上體現(xiàn)出了特殊性，征地越少顯著增加了非農(nóng)勞動參與率，從表4我們同樣也可以得到類似結(jié)論，只是用dprobit估計的征地比例邊際效應略有不同。表3和表4可以說明，在城市化加速推進的情境下，農(nóng)村土地依然具有很強的勞動吸附功能，也具有較強的資源稟賦效應，失地農(nóng)戶越多占有土地就越會增加勞動參與尤其是農(nóng)業(yè)勞動參與，由于兼業(yè)經(jīng)營、就業(yè)安置和就業(yè)培訓等原因，更大比例的土地征用只會顯著減少農(nóng)業(yè)勞動參與率和總體勞動參與率，但卻未必能夠把更多的失地農(nóng)戶的勞動力釋放到非農(nóng)勞動中，從而增加非農(nóng)勞動參與率，非農(nóng)勞動參與沒有對農(nóng)業(yè)勞動參與形成替代。但在50%-75%的征地比例上又會存有差異，失地農(nóng)戶同時顯著增加了農(nóng)業(yè)勞動和非農(nóng)勞動參與率，因而應重視這一失地農(nóng)戶群體的勞動參與問題。

其次，再來考察養(yǎng)老保險覆蓋和養(yǎng)老保險待遇。表3表明，在控制了家庭特征、個人特征、經(jīng)濟因素和健康狀況后，養(yǎng)老保險覆蓋無論是對總體勞動參與、農(nóng)業(yè)勞動參與還是非農(nóng)勞動參與都不產(chǎn)生顯著影響，參加養(yǎng)老保險并不能顯著降低失地農(nóng)戶的勞動參與率，出現(xiàn)這一結(jié)果可能主要是兩個方面的原因，一是失地農(nóng)戶預期未來領(lǐng)取的養(yǎng)老金額度較低。二是失去土地意味著將失去重要保障，增加勞動參與本質(zhì)上就是預防性儲蓄。與參保行為不同，養(yǎng)老保險待遇享受和養(yǎng)老保險享受水平是由保險制度決定的，并不受勞動決策行為的影響，我們也使用dprobit方法進行估計，從估計結(jié)果看，享受養(yǎng)老保險待遇會顯著降低總體勞動和非農(nóng)勞動的參與率，使總體勞動參與率下降2.1%，非農(nóng)勞動參與率下降2.8%，但享受養(yǎng)老保險待遇并不會顯著影響農(nóng)業(yè)勞動參與率，不足以改變失地農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)勞動參與決策。同樣，由表4可知，養(yǎng)老保險待遇享受水平也會顯著影響總體勞動參與率和非農(nóng)勞動參與率，養(yǎng)老保險待遇水平提高1%，將會使總體勞動參與率下降3.5%，非農(nóng)勞動參與率下降4.7%，而養(yǎng)老保險待遇享受水平也不會改變失地農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)勞動參與決策。這表明，我國所實施的各類養(yǎng)老保險制度并不會擠出失地農(nóng)戶的勞動參與，使失地農(nóng)戶顯著減少勞動參與或直接退出勞動力市場，因享受養(yǎng)老待遇的大都是中老年人，失地農(nóng)戶參加各類保險的待遇享受以及所享受的養(yǎng)老金水平只會顯著降低非農(nóng)勞動參與率，但它可能卻把失地農(nóng)戶的勞動更多地留在農(nóng)業(yè)與農(nóng)村之中，促使我國的農(nóng)業(yè)延續(xù)著老年農(nóng)業(yè)的發(fā)展路徑。

3.3 勞動供給模型的估計

由表5和表6可知，使用Robust OLS模型和Tobit模型的估計結(jié)果基本一致。結(jié)合表3和表4，控制變量健康狀況雖然不對失地農(nóng)戶的勞動參與率產(chǎn)生顯著影響，卻對總體勞動供給時間尤其是非農(nóng)勞動供給時間有著顯著影響，也就是說，隨著失地農(nóng)戶健康水平下降，失地農(nóng)戶雖然不會降低勞動參與率，但會減少勞動供給時間和非農(nóng)勞動供給時間。健康狀況變量雖然對農(nóng)業(yè)勞動時間產(chǎn)生負影響，但并不顯著，可能原因是，農(nóng)業(yè)對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體中的小農(nóng)戶而言依然是稟賦農(nóng)業(yè)，農(nóng)村土地仍然具有較強的稟賦效應。

先考察征地比例這一影響因素。表5和表6都顯示，農(nóng)戶被征地越少，耕種土地越多，就會顯著增加勞動供給時間和農(nóng)業(yè)勞動供給時間，雖然也會降低非農(nóng)勞動供給時間，但這一影響并不顯著。這表明，快速推進城鎮(zhèn)化而進行的征地并不能讓大多兼業(yè)經(jīng)營的小農(nóng)戶放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營而完全轉(zhuǎn)向于非農(nóng)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)和農(nóng)地仍然具有較強的勞動吸附性，農(nóng)地的社會保障功能仍然存在。由于兼業(yè)原因，失地農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)勞動也并沒有對非農(nóng)勞動產(chǎn)生顯著的擠出效應，農(nóng)民失地的多少并不影響農(nóng)戶的非農(nóng)勞動供給時間，這應該與本文研究對象是城郊的失地農(nóng)戶有關(guān)，這些農(nóng)民往往具有非農(nóng)就業(yè)機會多、非農(nóng)就業(yè)離土不離鄉(xiāng)的特征，這保障了非農(nóng)勞動供給時間。同樣，和參與模型研究結(jié)果一致，50%-75%征地比例上的失地農(nóng)戶在征地比例勞動時間供給效應上具有特殊性，在顯著增加農(nóng)業(yè)勞動時間的同時，也顯著減少了非農(nóng)勞動時間。

再來考察養(yǎng)老保險覆蓋和養(yǎng)老保險待遇對勞動供給時間的影響。表5表明，在控制了家庭特征、個人特征、經(jīng)濟因素和健康狀況后，養(yǎng)老保險覆蓋率雖然會對農(nóng)戶總體勞動時間、農(nóng)業(yè)勞動時間和非農(nóng)勞動時間產(chǎn)生負影響，但影響不顯著，也就是說，參加養(yǎng)老保險并不傾向于顯著減少失地農(nóng)戶的勞動供給時間。農(nóng)戶失去土地意味著失去部分養(yǎng)老保障，雖然參加了養(yǎng)老保險，但由于預期收入、生存壓力等原因，并不能激勵失地農(nóng)戶用閑暇替代勞動，減少勞動供給時間或直接退出勞動力市場。而養(yǎng)老保險待遇卻具有較強的收入效應，且能享受養(yǎng)老保險的失地農(nóng)戶主要是接近退休年齡的中老年人，養(yǎng)老金作為一項轉(zhuǎn)移支付可以放松預算限制，激勵失地農(nóng)戶減少勞動供給時間，表6（Robust OLS 與Tobit估計結(jié)果具有一致性，只報告了Tobit模型估計結(jié)果）實證研究結(jié)果恰證明了這一點。養(yǎng)老待遇將顯著影響總體勞動時間和非農(nóng)勞動時間，會使失地農(nóng)戶的總體勞動時間減少29.6天，非農(nóng)勞動時間減少35.8天，但對農(nóng)業(yè)勞動供給時間的影響不顯著。養(yǎng)老保險待遇享受水平的勞動供給負效應更為突出，其在總體勞動、農(nóng)業(yè)勞動和非農(nóng)勞動的供給模型中均通過了顯著性檢驗，即隨著養(yǎng)老保險享受水平的提高，失地農(nóng)戶會傾向于降低農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)和總體的勞動供給時間。

4 主要結(jié)論與討論

本研究將農(nóng)民失地、養(yǎng)老保障納入勞動參與模型和勞動供給模型，利用世界銀行在成都市的農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)觀察了土地征用和養(yǎng)老保障對失地農(nóng)戶勞動供給的影響效應，兼而考察了農(nóng)村土地的社會保障功能。在快速推進城鎮(zhèn)化的背景下，土地征用以及由此而產(chǎn)生的失地農(nóng)戶是一個在較長歷史時期內(nèi)都存在的現(xiàn)象，失去土地不僅對農(nóng)民的生產(chǎn)、生活都會產(chǎn)生影響，而且還可能對宏觀層面的勞動供給產(chǎn)生沖擊，進而沖擊到我國的“人口紅利”水平，影響經(jīng)濟增長潛力。實證研究表明，雖然隨著城鎮(zhèn)化的推進，農(nóng)民就業(yè)非農(nóng)化趨勢增強，工資性收入的占比增加，農(nóng)民就業(yè)方式多元化，但是農(nóng)民對土地的依賴程度并沒有顯著減弱，農(nóng)村土地的勞動吸附功能仍然很強，農(nóng)民失地越少，耕種土地越多，總體勞動參與和農(nóng)業(yè)勞動參與就會越高，總體勞動供給時間和農(nóng)業(yè)勞動供給時間就會越長，哪怕是對于城鄉(xiāng)結(jié)合部或近郊區(qū)的農(nóng)民來說也是如此。而且，本文研究還表明，農(nóng)民耕種土地的多少并不顯著影響非農(nóng)勞動參與和非農(nóng)勞動供給時間，農(nóng)業(yè)勞動供給并沒有對非農(nóng)勞動供給造成替代，土地征用只會影響到農(nóng)業(yè)勞動供給而不會影響到非農(nóng)勞動供給，農(nóng)民不會因為土地被征用獲得補償金而減少非農(nóng)勞動或直接退出非農(nóng)勞動市場，土地被征用不會顯著影響非農(nóng)業(yè)就業(yè)的“人口紅利”，但這對于不同失地比例的失地農(nóng)戶來說會產(chǎn)生分化，失地比例在50%-75%的失地農(nóng)戶具有特殊性。這一結(jié)論將為建構(gòu)失地農(nóng)戶勞動力市場、完善失地農(nóng)戶勞動力配置與管理提供幫助，要針對不同失地比例的失地農(nóng)戶制定區(qū)別化的就業(yè)制度和勞動力管理方法。要實現(xiàn)失地農(nóng)戶由農(nóng)業(yè)勞動順利轉(zhuǎn)換到非農(nóng)業(yè)勞動，政府還必須進一步完善就業(yè)安置方式，健全失地農(nóng)戶就業(yè)培訓制度，積極為失地農(nóng)戶創(chuàng)造就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會，避免“失地就失業(yè)”現(xiàn)象發(fā)生。

對失地農(nóng)戶來說，養(yǎng)老保障制度存在明顯的勞動供給效應分化，這對于失地農(nóng)戶勞動力市場建設(shè)以及長遠經(jīng)濟增長都具有政策涵義。與發(fā)達國家大多存在明顯勞動供給負效應相比，我國失地農(nóng)戶養(yǎng)老保障的勞動供給效應具有特殊性，養(yǎng)老保險覆蓋率不會對失地農(nóng)戶勞動供給產(chǎn)生顯著影響，參加養(yǎng)老保險并不傾向于激勵失地農(nóng)戶減少勞動供給或退出勞動市場，這表明，農(nóng)民失去土地的生存發(fā)展壓力以及獲得的養(yǎng)老保險待遇可能在一定程度上發(fā)揮了提高人力資本水平“觸發(fā)器”的功能。而是否享受養(yǎng)老保險待遇以及養(yǎng)老保險待遇享受水平卻會顯著影響總體勞動供給和非農(nóng)勞動供給，也意味著我國以中老年人為主體的農(nóng)業(yè)勞動力市場仍然會長時間持續(xù)存在，隨著養(yǎng)老保險待遇享受水平的提高，中老年勞動力可能會選擇降低農(nóng)業(yè)勞動供給時間或直接退出農(nóng)業(yè)勞動力市場，從而使我國以中老年人為主體的農(nóng)業(yè)勞動力市場面臨更加突出的供給不足，這迫使農(nóng)業(yè)要加快轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“青年接班人”，擴大經(jīng)營規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。在這一過程中，社會保障制度既有可能降低勞動供給水平，也有可能某種程度上發(fā)揮了提高人力資本水平的功能，這就特別需要在社會保障制度設(shè)計與實施中付出更多努力，在強調(diào)保障制度福利功能的同時，兼顧勞動力的供給功能，使兩種功能能夠協(xié)調(diào)和平衡起來。

從農(nóng)民失地與養(yǎng)老保障的關(guān)系看，農(nóng)民失去土地意味著失去部分社會保障，這要求政府承擔起相應社會責任，土地作為社會保障的一種機制，其對勞動供給的效應與社會保障的勞動供給效應無論在方向還是顯著性上都會存在差異。無論農(nóng)民被征地是多還是少，實施具有更高參保率的養(yǎng)老保障制度都不會降低失地農(nóng)戶這一群體的“人口紅利”，因而應當建立全覆蓋的養(yǎng)老保障制度，并突出這一制度的福利功能，此外，應當客觀地看待養(yǎng)老保險待遇水平這一政策工具作用，因為它會產(chǎn)生對勞動供給尤其是非農(nóng)勞動供給負效應，影響到我國“人口紅利”水平，因而應強調(diào)這一工具的勞動供給功能。我國正處在社會保障制度轉(zhuǎn)型期，如何協(xié)調(diào)、統(tǒng)一好土地保障和養(yǎng)老保障的勞動供給效應，是政府必須要面對的亟待解決的問題。我國社會保障制度無法走歐洲福利國家模式，因為財政壓力，也因為養(yǎng)老保障制度對勞動供給與經(jīng)濟增長的潛在負效應，我國應建構(gòu)與勞動力市場和經(jīng)濟發(fā)展程度相適應的社會保障制度，哪怕對失地農(nóng)戶這一特殊群體也是如此，只有這樣，才能減少對勞動供給的扭曲，降低陷入“中等收入陷阱”的風險。

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[關(guān)鍵詞] 社會公平；失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障

公平是人類社會永恒的價值理念和基本的行為準則?！皶r下，改革發(fā)展成果的共享成為政府、學界和民眾共同關(guān)注的重要課題?！盵1]“社會公平”已然成為公眾的心理預期和訴求，是社會主義和諧社會的根本內(nèi)容和重要特征。如果在城市化的過程中不考慮失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題，勢必會影響整個社會的長治久安。

一、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的必要性

1.失地農(nóng)民失去土地保障

土地保障歷來被當作是農(nóng)民的最后一道保障線，它是農(nóng)民工作和生活的重要場所和生存基礎(chǔ)，是農(nóng)民安身立命的根本。據(jù)不完全統(tǒng)計，按照當前我國城市化進程的速度計算，到2020年我國失地農(nóng)民將達到1億人。土地對農(nóng)民的社會保障功能可以歸納為以下六個方面：第一，土地為農(nóng)民提供基本的生活保障；第二，土地為農(nóng)民提供就業(yè)機會；第三，為農(nóng)民的后代提供土地繼承權(quán)；第四，土地對農(nóng)民有著資產(chǎn)的增值效用；第五，土地對農(nóng)民有直接受益功效；第六，避免重新獲取時掏大筆費用的效用。[2]對農(nóng)村老年人來說，大多不愿增加子女的負擔，具有很強的自我保障意識，一般只要還能參加體力勞動都不會放棄農(nóng)活。據(jù)調(diào)查，85 歲及以上的農(nóng)村老年人中，仍有 23.9%表示愿意繼續(xù)干農(nóng)活。[3]在沒有失去土地的時候，即使他們已經(jīng)沒有能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們也會把土地轉(zhuǎn)包出去，靠收取租金來解決養(yǎng)老問題。因此，從土地上獲取生存保障是老年人最可靠、最穩(wěn)定的養(yǎng)老保障來源，一旦農(nóng)民們失去了土地，就意味著這份具有天然穩(wěn)定性的養(yǎng)老保障來源被割斷。

2.當前家庭養(yǎng)老保障功能弱化

目前農(nóng)村老年人在養(yǎng)老經(jīng)濟支持的獲取方面對家庭尤其子女存在著較強的依賴性，這種現(xiàn)狀既根源于家庭與養(yǎng)老間存在密切的東方傳統(tǒng)，也與農(nóng)村老年人相對脆弱的養(yǎng)老自我經(jīng)濟支持力有關(guān)。然而家庭規(guī)模與結(jié)構(gòu)在不斷地趨于小型化和簡單化，在承遞傳統(tǒng)家庭模式和養(yǎng)老模式的同時，現(xiàn)代家庭模式和養(yǎng)老模式也在緩慢然而不可抗拒地隨社會經(jīng)濟背景的變化而變化。計劃生育政策對控制我國人口規(guī)模、降低生育率水平起到積極作用的同時，對我國的人口結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了不容忽視的影響：人口年齡金字塔的底部由于出生減少，明顯呈縮進狀態(tài)，加之平均預期壽命的延長，人口老齡化的態(tài)勢愈加嚴重。人口學家預測，到2020年我國農(nóng)村65歲以上老人的比例是14.0%～17.7%。“4：2：1”或“4：2：2”式的家庭結(jié)構(gòu)則逐漸增多，這就意味著，一個獨生子女成年后將不得不為 4～6 位老人養(yǎng)老，這無論在經(jīng)濟上，還是在時間和精力上都是難以承受的。同時，由于現(xiàn)代價值觀念的變遷對家庭內(nèi)聚力也造成一定的沖擊，年輕人更多追求的是自我價值的實現(xiàn)，社會、經(jīng)濟、文化等外部環(huán)境的變化也使年輕一代的家庭觀念受到影響，青年人參與現(xiàn)代生活，競爭激烈，照料父母的意識和能力下降，傳統(tǒng)的孝敬老人、贍養(yǎng)父母的道德觀念有所淡化。

3.現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度有待完善

國家民政部頒布實施了《縣級農(nóng)村社會基本養(yǎng)老保險基本方案》中養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次僅到村級。由于統(tǒng)籌層次過低，參與“分擔”的人太少，以及由政府和村集體負責的資金常常落空等原因，使得這份方案在解決農(nóng)民老年生活困難問題方面的能力大打折扣。自 1991 年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度開始試點，農(nóng)村的養(yǎng)老保險工作取得了一定的進展。但是 1998 年以后這項工作因各種原因有所后退，參保人數(shù)逐年下降，農(nóng)村的養(yǎng)老保險覆蓋面小，保障水平低。據(jù)人力資源和社會保障部統(tǒng)計，2010年底，參加新農(nóng)保的人數(shù)達1.43億。[4]建立起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的只有少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達地區(qū)，共濟性差。另外，建立的地區(qū)所采取的是完全個人賬戶的養(yǎng)老保險模式，基金籌集方式為自我平衡方式，即個人按一定數(shù)額積累基金，到一定年齡后按積累額支取。其帶來的突出問題是參加養(yǎng)老保險的人大都是有經(jīng)濟實力的農(nóng)民，而最需要養(yǎng)老保險的低收入和貧困農(nóng)民卻不能從養(yǎng)老保險中受惠。此外，過低的繳費必然導致保障的低水平，這也無法得到農(nóng)民的認同。

二、完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障思考

1.改進征地補償和利益分享機制

征地補償標準的確定應考慮和權(quán)衡農(nóng)民收入與消費、地方經(jīng)濟發(fā)展水平及政府的財力等多方面的因素，綜合、科學地確定失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障水平。應細化補償項目，擴大征地補償范圍。除了補償土地價值、勞動力安置、青苗損失及地上附著物外，還應該對因征用而導致的相鄰土地損害、土地潛在收益的損失以及其他各種因征地所致的醫(yī)藥費用等可確定、可量化的財產(chǎn)損失，列入補償范圍，以切實保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，使土地所有權(quán)及其相關(guān)收益在土地征用中得到充分反映。征地費用應比照接近的城鎮(zhèn)基準地價，堅持市場化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按土地區(qū)位、環(huán)境、產(chǎn)出、交通、人口等因素進行市場考核，從而對條件相同的區(qū)片土地確定一個相對合理的標準，評估出合理的農(nóng)地征用價格。對于國家公益性項目征地，要對農(nóng)地進行科學評估，參照市場價大幅度提高征用標準，使失地農(nóng)民能夠獲得轉(zhuǎn)化其他產(chǎn)業(yè)和成為城鎮(zhèn)居民的必要資本；對于工商用地通過土地市場機制對農(nóng)用土地進行配置，達到既發(fā)展工商業(yè)，又保護了農(nóng)民合法權(quán)益的目的。[5]

2.基本生活保障和分類區(qū)別并重

基本生活需求內(nèi)容隨經(jīng)濟增長和發(fā)展水平的變動而變動。從靜態(tài)角度看包含兩方面的內(nèi)容，一是社會保障提供的保障項目與居民生存相關(guān)，二是社會保障提供的保障水平應限于居民的基本生活費用需求。強調(diào)動態(tài)的生活需求有利于居民通過社會保障制度分享經(jīng)濟增長和發(fā)展的成果；而強調(diào)靜態(tài)的基本生活需求是因為社會保障制度說到底還是受制于經(jīng)濟增長和發(fā)展水平的。年齡在16周歲以下的失地農(nóng)民，按征地補償規(guī)定一次性發(fā)給征地安置補償費，讓他們繼續(xù)完成學業(yè)，或者參加就業(yè)培訓。當他們達到就業(yè)年齡后，或從學校畢業(yè)后，按照城市新生勞動力，進入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系。對于征地時已經(jīng)超過勞動年齡段以上即進入老年年齡段的人員，由于這部分人員對土地的依賴性最強，他們的養(yǎng)老主要是依靠土地，因此給與他們的安置補償標準可以相對高一點。而且用其所得的安置補償費的大部分為其建立養(yǎng)老保險個人賬戶，直接把他們納入到城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險體系領(lǐng)取退休金。對于征地時屬于勞動年齡段以內(nèi)的人員，分成兩種情況：第一，沒有就業(yè)的失地農(nóng)民，參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。第二，已就業(yè)的失地農(nóng)民可以在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險之間自由選擇。若參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，則為其繳納一定年限的養(yǎng)老保險基金，其余年限的費用由其轉(zhuǎn)崗后按城鎮(zhèn)職工的標準繳納養(yǎng)老保險金。

3.規(guī)范養(yǎng)老保險資金籌集、運營與監(jiān)督機制

養(yǎng)老保險資金由地方政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、個人共同出資，多渠道籌集。政府應起主導作用，其承擔的部分可從國有土地出讓收入和增值收益中列支或安排專項財政撥款；集體承擔部分從土地補償費和集體經(jīng)濟積累中提??；失地農(nóng)民個人繳納的部分可視其具體經(jīng)濟狀況在安置補助費中扣除養(yǎng)老保險費的繳納標準和養(yǎng)老金的發(fā)放標準，應隨著經(jīng)濟發(fā)展水平作相應的調(diào)整，使失地農(nóng)民既履行應盡的義務又分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的利益。勞動社會保障部門和財政部門共同設(shè)立專門處理失地農(nóng)民養(yǎng)老保險基金管理和監(jiān)督的機構(gòu)，基金的管理實行收支兩條線，專戶建賬與管理，?？顚Ｓ?，以杜絕被挪用現(xiàn)象的發(fā)生。通過招標的形式，交由效益好、信譽高的商業(yè)保險公司或?qū)I(yè)投資管理機構(gòu)投資運營。投資項目上，具體可投資于銀行存款、國債、股票及其他各種有價債券等，并注重對投資項目的嚴格風險監(jiān)管，在安全性的前提下保證基金收益性的最大化，從而實現(xiàn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保障基金的順利保值增值。[6]政府應充當擔保人、監(jiān)護人的角色，承擔投資虧損或貶值風險。

4.繼續(xù)發(fā)揮家庭養(yǎng)老保障功能

在我國傳統(tǒng)農(nóng)村文化中，家庭具有特殊的含義。家庭不僅是人們居住和生活場所，是人們生活方式的一種選擇，更重要的是，家庭是幾代人生命活動歸屬和連接的存在與表現(xiàn)形式，是人們生活目的和生命意義所在。家庭成員相互提供生活保障，是我們中華民族的優(yōu)良傳統(tǒng)，特別是在廣大農(nóng)村。目前我國農(nóng)村有 97.6%的老人依靠家庭養(yǎng)老，家庭保障近期仍是農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的主體。所以，在建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系時不可忽略家庭養(yǎng)老保障的功能。盡管家庭養(yǎng)老保障的功能在逐漸弱化，但在失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度還沒有全面建立起來以前，仍需要繼續(xù)延伸并堅持以此為主要支撐的養(yǎng)老保障體系，而要提高家庭養(yǎng)老保障能力，從根本上講依舊要歸屬到經(jīng)濟建設(shè)問題上，因此必須加快農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)步伐，減輕農(nóng)民負擔，切實提高失地農(nóng)民收入水平、增加其收入。此時的家庭養(yǎng)老保障也體現(xiàn)了從傳統(tǒng)的大家庭保障形式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實生活的小家庭保障，從原來的以血緣關(guān)系、親屬關(guān)系和其他社會關(guān)系為紐帶，相互聯(lián)結(jié)、相互支持的縱向家庭保障網(wǎng)絡，開始并更多地從保障橫向網(wǎng)絡中尋求支持。

5.充分發(fā)揮商業(yè)保險的補充作用

商業(yè)保險在社會保障體系建設(shè)中具有不可替代的作用，是構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險體系一項重要內(nèi)容，在營銷渠道、保險服務、風險管理、資產(chǎn)運營、精算方面具有一定優(yōu)勢。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險業(yè)務的市場潛力很大，商業(yè)保險機構(gòu)也應該順應形勢的發(fā)展，適時推出適合失地農(nóng)民的險種。包括設(shè)計專門針對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險合同，制定工作程序，建立和完備規(guī)章制度，充分利用現(xiàn)有的網(wǎng)絡、服務等優(yōu)勢，以低成本創(chuàng)立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的平臺，安全有效地運作養(yǎng)老保險金，以保障失地農(nóng)民的后顧之憂。例如中國人壽義烏支公司推出了“團體年金分紅險”等新險種，規(guī)定統(tǒng)一由村集體投保，本金歸村集體所有，以分紅方式來支付養(yǎng)老金，失地農(nóng)民只要達到男60歲，女55歲，就能享受養(yǎng)老分配。這樣本金不但能保值增值，而且不會永遠消失，等于把失去的土地變成貨幣存了起來，讓失地農(nóng)民可以世代享受。這幾個險種一經(jīng)推出就受到失地農(nóng)民的歡迎。

總之，失地農(nóng)民的生活問題及由此而引起的征地矛盾，已經(jīng)逐漸成為社會的不穩(wěn)定因素，進而影響城市化戰(zhàn)略決策目標的實現(xiàn)。所以我們必須盡快建立一個合適的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，以解決他們的老年生活，切實保障他們的權(quán)益。

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關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；養(yǎng)老保險；保障水平；調(diào)查研究

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2013）11-0030-05

一、引言

近年來，上海市城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)由1978年的58.7%提高到2011年的89.3%。城鎮(zhèn)化水平的提高，產(chǎn)生很多失地農(nóng)民。農(nóng)民失去了土地也就意味著失去了基本的生活來源，由于失地農(nóng)民文化水平普遍偏低，自身掌握的技能又比較少，難以在就業(yè)市場上找到合適的工作，所以他們的養(yǎng)老金收入直接影響到征地后的基本生活。在構(gòu)建上海市失地農(nóng)民社會保障體系過程中，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平的高低是非常重要的，它不僅關(guān)系到失地農(nóng)民征地后的基本生活，更關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。為此，本文通過對上海市松江區(qū)佘山鎮(zhèn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險實施情況的調(diào)查，反映調(diào)研地區(qū)存在的問題，并提出解決問題的對策。

二、調(diào)研地區(qū)選擇依據(jù)

對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的實施情況進行調(diào)查，就需要選擇失地農(nóng)民數(shù)量較多的地區(qū)進行實地調(diào)研，才能夠獲取比較詳實的一手資料。近年來，佘山鎮(zhèn)為了促進經(jīng)濟發(fā)展，大力實施“陽光動遷”政策，相繼完成了上海辰山植物園、天馬現(xiàn)代服務業(yè)集聚區(qū)、佘苑路1號地塊、橫山花園4隊、佘山天文臺、武警政治學院、鼎源路高壓走廊、翠鑫苑等地塊的居民動遷工作，征用了大面積的土地。五年來，已累計動遷農(nóng)村居民2 600戶，產(chǎn)生很多失地農(nóng)民。因此，本調(diào)查選擇佘山鎮(zhèn)作為調(diào)研地點比較具有典型性和代表性。

由于征地時間的不同和征地安置政策的調(diào)整，佘山鎮(zhèn)的失地農(nóng)民可能會出現(xiàn)不同養(yǎng)老保險制度并存的情況，不同保障制度的保障水平還存在著差距，通過對參加不同保障制度的失地農(nóng)民進行實地調(diào)研，能夠詳細地了解他們對現(xiàn)行政策的一些看法，以便為政府決策提供參考。本次調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷600份，回收問卷580份，其中有效問卷556份，有效率達93%。

三、上海市松江區(qū)佘山鎮(zhèn)的調(diào)查結(jié)果分析

（一）失地農(nóng)民的土地征用狀況分析

1. 失地農(nóng)民的土地被征用情況。問卷數(shù)據(jù)顯示，在被調(diào)查的失地農(nóng)民中，有81%的失地農(nóng)民土地已經(jīng)被完全征用了，10%的失地農(nóng)民土地被部分征用，僅有9%的失地農(nóng)民土地沒有被征用。

2. 征地補償標準調(diào)研情況。雖然上海市的征地補償標準從全國來看是比較高的，農(nóng)用地的補償標準已經(jīng)達到每畝4.5萬元。但從我們調(diào)查的結(jié)果來看，現(xiàn)行的補償標準仍然難以滿足失地農(nóng)民的要求，有接近50%的失地農(nóng)民認為目前的征地補償制度是不合理的。

3. 失地農(nóng)民對征地補償制度的看法。為了能夠詳細地了解失地農(nóng)民對征地補償制度的一些看法，我們對現(xiàn)行征地補償制度不滿意的失地農(nóng)民也進行了調(diào)研。調(diào)查顯示，大部分的農(nóng)民都認為補償標準低，占調(diào)查樣本總數(shù)的37%，還有占樣本總數(shù)27%的失地農(nóng)民認為居住在同一區(qū)縣但補償標準卻不同，認為征地收益分配不合理的占樣本總數(shù)的19%，認為征地過程不透明的占樣本總數(shù)的17%。

4. 失地農(nóng)民期望的征地補償標準。

（1）建設(shè)用地和未利用耕地的補償標準

針對建設(shè)用地和未利用耕地的補償標準，調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，認為補償標準達到3.5萬元/畝的，占調(diào)查樣本總數(shù)的28%，補償標準在4萬～5萬元的，占調(diào)查樣本總數(shù)的39%，認為補償標準在5萬元以上的，占調(diào)查樣本總數(shù)的33%。

（2）農(nóng)用地補償標準

失地農(nóng)民對于農(nóng)用地的補償標準，期望在4.5萬元/畝的占樣本總數(shù)的31%，期望4.5萬～5萬元的，占調(diào)查樣本總數(shù)的41%，期望農(nóng)用地補償標準在5萬元以上的，占調(diào)查樣本總數(shù)的28%。

（3）糧棉地補償標準

在調(diào)查的樣本中，18%的失地農(nóng)民認為糧棉地的補償標準應該達到1 600元/畝，49%的失地農(nóng)民認為糧棉地的補償標準應該在1 600～2 000元，還有33%的失地農(nóng)民認為補償標準應該達到2 000元以上。

（4）蔬菜地補償標準

30%的失地農(nóng)民認為蔬菜地的補償標準應該達到3 000元，46%的失地農(nóng)民認為蔬菜地補償標準應該在3 000～4 000元，另有24%的失地農(nóng)民認為補償標準應該在4 000元以上。

5. 土地征用后擔心的問題。對于失地農(nóng)民土地征用后最擔心的問題，我們也進行了調(diào)研，調(diào)查顯示，有307人選擇了養(yǎng)老問題，占調(diào)查樣本總數(shù)的55%；104人選擇了就業(yè)問題，占調(diào)查樣本總數(shù)的19%；96人選擇了教育培訓問題，占調(diào)查樣本總數(shù)的17%；41人選擇了生活水平下降，占調(diào)查樣本總數(shù)的8%；僅有1%的人選擇了其他?？梢钥闯?，失地農(nóng)民最關(guān)心的還是他們的養(yǎng)老問題。

6. 失地農(nóng)民期望的補償方式。在對失地農(nóng)民期望的補償方式進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有236人選擇了期望解決養(yǎng)老問題，占調(diào)查樣本總數(shù)的42%；207人選擇了期望能夠解決就業(yè)問題，占調(diào)查樣本總數(shù)的37%；另外，還有51人選擇了一次性支付足夠的錢，占調(diào)查樣本總數(shù)的12%，其中大部分都是年輕人，他們主要是缺少創(chuàng)業(yè)啟動資金，希望用獲得的土地補償金去創(chuàng)業(yè)；還有62人選擇了提供教育培訓，占樣本總數(shù)的9%，這些人多處于中年，由于自身掌握的技能少，他們在就業(yè)市場上處于劣勢，期望政府提供教育培訓以提高自身文化素質(zhì)水平。

（二）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險實施情況調(diào)查

1. 失地農(nóng)民參加養(yǎng)老保險情況。在調(diào)查的失地農(nóng)民中，大部分人參加的是“鎮(zhèn)?！保颊{(diào)查樣本總數(shù)的78%，另有8%的失地農(nóng)民參加的是城保，14%的失地農(nóng)民參加征地養(yǎng)老，如圖1所示。

2. 失地農(nóng)民每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇標準。在所調(diào)查的失地農(nóng)民群體中，大部分人每月領(lǐng)取的養(yǎng)老金待遇標準在851～950元，占調(diào)查樣本總數(shù)的51%，領(lǐng)取750～850元的占調(diào)查樣本總數(shù)的34%，養(yǎng)老金水平在951～1 050元的占調(diào)查樣本總數(shù)的12%，領(lǐng)取1 050元以上的僅占調(diào)查樣本總數(shù)的3%。

（三）失地農(nóng)民就業(yè)培訓調(diào)研情況

1. 失地農(nóng)民就業(yè)狀況。從調(diào)查的情況看，他們在失去土地后，仍有51人從事務農(nóng)，占調(diào)查樣本總數(shù)的9%；有118人從事保潔員，占調(diào)查樣本總數(shù)的21%；有97人從事保安，占調(diào)查樣本總數(shù)的17%；從事個體經(jīng)營的有106人，占調(diào)查樣本總數(shù)的19%；成為工人的有117人，占調(diào)查樣本總數(shù)的21%；失業(yè)的有38人，占調(diào)查樣本總數(shù)的7%。

2. 失地農(nóng)民再就業(yè)困難程度調(diào)研情況。在調(diào)查的失地農(nóng)民中，47%的失地農(nóng)民認為再就業(yè)是非常困難的，37%的失地農(nóng)民認為再就業(yè)一般困難，只有16%的失地農(nóng)民認為再就業(yè)是沒有困難的。

3. 失地農(nóng)民未能就業(yè)原因的調(diào)查情況。針對失地農(nóng)民未能就業(yè)的原因也進行了調(diào)查，問卷數(shù)據(jù)顯示，有39.75%的失地農(nóng)民認為是自身的文化素質(zhì)低不能夠順利就業(yè)，27.7%的失地農(nóng)民認為自身掌握的技能少，難以找到工作，18.35%的失地農(nóng)民認為自己的年齡大無法找到工作，也有14.21%的失地農(nóng)民在失地后不想找工作。

四、上海市松江區(qū)佘山鎮(zhèn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的調(diào)查結(jié)論

通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)松江區(qū)佘山鎮(zhèn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險還存在以下需要解決的問題。

（一）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平低

通過實地調(diào)研我們了解到，上海市現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平仍然沒有達到失地農(nóng)民要求的標準，51%的失地農(nóng)民對目前的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平是不滿意的，22%的失地農(nóng)民對保障水平非常不滿意，只有7%的失地農(nóng)民對養(yǎng)老保險保障水平是非常滿意的，20%的失地農(nóng)民基本滿意（見圖2），可見提高養(yǎng)老保險保障水平已經(jīng)勢在必行。

通過對上海市已經(jīng)頒布的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險相關(guān)政策進行梳理，也可以看出來，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平的歷年調(diào)整幅度并不大，從另一個角度證明了失地農(nóng)民難以對目前養(yǎng)老保險保障水平滿意。

自2003年上海市頒布小城鎮(zhèn)社會保險暫行辦法至今，上海市每年都會根據(jù)本市職工平均工資增長幅度和居民消費價格指數(shù)的變化情況對失地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇予以調(diào)整，如表1所示。

可以發(fā)現(xiàn)每年的養(yǎng)老金增長幅度差別較大，增長最多的是2008年每月增加100元，增長最少的是2005年每月只增加35元，不固定的增長金額難以從根本上保障失地農(nóng)民的自身利益。

自2007年開始，上海市人保局每年都會下發(fā)一個補充通知，適當?shù)靥岣呤У剞r(nóng)民養(yǎng)老金標準（見表2），但增加的金額并不多，2007年和2009年每月只增加了15元，增長幅度最多的是2011年，每月增加55元。在生活成本不斷增加的情況下，目前每年增加的養(yǎng)老金已經(jīng)難以滿足失地農(nóng)民的要求，有必要提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老金標準。

（二）失地農(nóng)民受教育程度低

從調(diào)查情況來看，失地農(nóng)民的受教育程度普遍偏低，大部分人只具有小學或初中學歷，分別占調(diào)查樣本總數(shù)的20%和38%，高中文化水平的占調(diào)查樣本總數(shù)的23%，大專以上學歷的占樣本總數(shù)的12%。另外，各個年齡段的失地農(nóng)民文化水平差別較大，50周歲以上的失地農(nóng)民基本屬于文盲和半文盲，占調(diào)查樣本總數(shù)的7%（圖3所示）。由于失地農(nóng)民的文化水平低，而且掌握的技能少，增加了他們就業(yè)的難度。

（三）失地農(nóng)民再就業(yè)難

目前針對失地農(nóng)民實施的很多養(yǎng)老保險政策，都只是一種生活指向性的安排，而并不是一種就業(yè)指向性的安排[1]。建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度能夠解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，但并沒有解決失地農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和職業(yè)轉(zhuǎn)換的問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)有大部分的失地農(nóng)民都能夠解決自身的就業(yè)問題，但大部分從事的都是很低級的工作，保潔員、保安和建筑工人是失地農(nóng)民的主要就業(yè)方向。這種勞動方式對從業(yè)人員要求低，競爭人數(shù)多也使他們再就業(yè)遇到了很多困難。另外，許多失地農(nóng)民都沒有接受過正規(guī)的教育培訓，他們想自主創(chuàng)業(yè)也是比較困難的。大多數(shù)的失地農(nóng)民都希望政府能夠?qū)λ麄冞M行培訓，掌握一門技術(shù)受益終生。

五、上海市松江區(qū)佘山鎮(zhèn)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題的成因分析

1999年以來，我國針對失地農(nóng)民采取的政策是一次性貨幣補償，但是這種方式?jīng)]有將失地農(nóng)民的長遠生活考慮在內(nèi)，而且在征地的過程中，容易發(fā)生侵犯失地農(nóng)民利益的情況，這嚴重地影響了城鎮(zhèn)化的進程和失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的建設(shè)。

（一）征地補償制度不合理

目前我國采取的征地補償制度還存在很明顯的計劃經(jīng)濟特征，在市場經(jīng)濟逐步健全的情況下，如果土地補償標準仍然按照計劃經(jīng)濟時代的思路進行，顯然是不合理的。根據(jù)《中國人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，計算土地征用補償標準也是根據(jù)土地前三年的平均產(chǎn)值。這種補償方式不僅違反市場經(jīng)濟規(guī)律，也難以準確地反映土地市場的供求狀況，更不能保障失地農(nóng)民的長遠生活。上海市的征地補償標準與全國其他地區(qū)相比是比較高的，各區(qū)縣糧棉地的征地補償標準是相同的為1 570元/畝，蔬菜地的補償標準各區(qū)縣是不同的，閔行區(qū)、徐匯區(qū)華涇鎮(zhèn)和長寧區(qū)新涇鎮(zhèn)補償標準較高為3 260元/畝，而崇明縣的蔬菜地補償標準在上海市各區(qū)縣中是最低的僅為2 750元/畝，其他各區(qū)縣補償標準是一致的為2 900元/畝。但我們還要看到目前上海市征地補償制度的不足之處，上海市在征地過程中實施的補償辦法是上海市物價局和財政局在2006年制定的，已經(jīng)難以適應現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展形勢。如果仍然按照現(xiàn)行辦法來補償失地農(nóng)民，是很難滿足失地農(nóng)民的愿望，更不能提高他們的養(yǎng)老保險保障水平。所以，應該結(jié)合近幾年上海市經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，盡快制定新的征地補償制度。

（二）政府保障措施不到位

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一半以上的失地農(nóng)民很難找到滿意的工作，一方面，這與失地農(nóng)民的文化水平低有關(guān)，另一方面也與政府的責任缺失有關(guān)。在受調(diào)查的失地農(nóng)民群體中還有34%的人沒有參加過政府的培訓（圖4所示），這表明政府的培訓工作還不到位。失地農(nóng)民由于長期從事務農(nóng)，基本只會種植和養(yǎng)殖技術(shù)，很難接受到專業(yè)的技能培訓。即使那些有工作經(jīng)驗的失地農(nóng)民，他們在企業(yè)所做的也都是體力勞動，沒有學到真正的技術(shù)。他們也期望政府能夠提供培訓，在接受調(diào)查的失地農(nóng)民群體中，27.88%的人選擇了計算機培訓，16.91%的人選擇了家政服務培訓，16.01%的人選擇了廚師培訓，13.85%的人選擇了家電維修培訓，13.13%的人選擇電焊工培訓，12.23%的人選擇了美容美發(fā)培訓，見圖5。

總之，失地農(nóng)民面臨很多就業(yè)難和創(chuàng)業(yè)難的問題，他們很難依靠自身的能力去解決這些問題。因此，政府應該承擔解決失地農(nóng)民就業(yè)難和創(chuàng)業(yè)難問題的責任，把解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題從制度上和政策上予以落實。

（三）失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平調(diào)整體系不科學

上海市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平雖然在逐年地得到提高，但是這種調(diào)整幅度仍然難以確保失地農(nóng)民養(yǎng)老保障權(quán)利的充分實現(xiàn)。上海市已經(jīng)為失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平的提高做出了很大的努力，每年都會根據(jù)上海市職工平均工資增長幅度和居民消費價格指數(shù)的變化情況予以調(diào)整，但這種調(diào)整幅度存在很大的不確定性，有的年份每人每月增加40元，有的年份每人每月增加100元，現(xiàn)行的養(yǎng)老金調(diào)整方式，一般是按照社會平均工資的浮動或者根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展狀況來進行的，具有很大的隨意性和盲目性，未能將養(yǎng)老保險保障水平的調(diào)整與經(jīng)濟發(fā)展的各項指標結(jié)合起來，缺乏科學的精算，缺乏具體可行的操作化指標或標準體系，從而也無法保障調(diào)整后的養(yǎng)老保險待遇標準適應社會經(jīng)濟發(fā)展水平。

因此，采取合理的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇的動態(tài)調(diào)整機制，對保障失地農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，讓失地農(nóng)民分享社會經(jīng)濟發(fā)展成果，具有重要的現(xiàn)實意義[2]。

六、完善上海市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度的對策

隨著上海市城鎮(zhèn)化進程的加快，土地非農(nóng)化現(xiàn)象仍會存在，還會產(chǎn)生很多失地農(nóng)民。因此，如何完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，保障失地農(nóng)民利益將顯得尤為重要。

（一）提高征地補償標準，完善征地補償制度

制定合理的征地補償標準，不能僅僅考慮到土地征用前的價值，更應該考慮到征用土地后由于土地所處的地理位置、土地市場的供求關(guān)系、社會經(jīng)濟發(fā)展的狀況以及政府的政策等因素影響下的土地增值部分[3]。土地是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，它對農(nóng)民而言不僅僅只具有簡單的生活保障功能，更具有就業(yè)保障功能，因此，征地補償標準的制定還要考慮到農(nóng)民失去土地后產(chǎn)生的再就業(yè)成本及物價上漲增加的生活成本。當然，也要清醒地認識到上海市各區(qū)縣的不同經(jīng)濟發(fā)展狀況，所以制定征地補償標準也要充分考慮到各區(qū)縣政府的財政收支情況，科學地制定征地補償標準。

與此同時，對現(xiàn)行的征用土地分配制度改革也是很有必要的，政府征用土地后將其賣給開發(fā)商，這中間產(chǎn)生的利潤是巨大的，但農(nóng)民只獲得了很少的一部分，大部分都被政府和開發(fā)商獲取，這種不合理的分配制度不僅容易滋生腐敗，還會造成土地要素市場產(chǎn)生不合理的交易價格。失地農(nóng)民的經(jīng)濟利益也受到了極大的損害，使農(nóng)民和政府之間的矛盾逐漸增大，影響社會的和諧穩(wěn)定。因此，對征用土地分配制度改革，就要堅持維護失地農(nóng)民切身經(jīng)濟利益的原則，在對土地收益進行分配的過程中，要給予失地農(nóng)民更多的土地收益，這不僅能夠保障失地農(nóng)民的經(jīng)濟利益，還能讓失地農(nóng)民分享到城鎮(zhèn)化帶來的好處。

（二）加強教育培訓，促進失地農(nóng)民就業(yè)

就業(yè)是民生之本，由于失地農(nóng)民的自身文化素質(zhì)偏低，掌握的勞動技能少，他們很難在城市中找到合適的工作崗位。解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的關(guān)鍵就在于提高失地農(nóng)民的自身素質(zhì)，鼓勵他們參加教育培訓，使他們能夠適應現(xiàn)代市場的要求。政府部門還應健全現(xiàn)有的就業(yè)培訓體系，根據(jù)失地農(nóng)民的自身特點，有針對性的進行培訓，以便順利地促進失地農(nóng)民就業(yè)。在此基礎(chǔ)上，政府部門還應該加強對失地農(nóng)民的就業(yè)指導，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，制定優(yōu)惠政策促進失地農(nóng)民順利就業(yè)?？紤]到失地農(nóng)民的自身文化水平，政府要大力扶持第三產(chǎn)業(yè)，鼓勵其吸收失地農(nóng)民，對于招用失地農(nóng)民的企業(yè)給予一定的鼓勵和政策優(yōu)惠，同時還要在政策上對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民給予特殊的照顧，以實現(xiàn)失地農(nóng)民的多渠道就業(yè)。

（三）促進征地養(yǎng)老制度與“鎮(zhèn)?！敝贫炔④墸岣呤У剞r(nóng)民“鎮(zhèn)?！贝鰳藴?/p>

2011年《社會保險法》實施后，上海市已經(jīng)由原來的五種社會保險制度轉(zhuǎn)變?yōu)槿N社會保險制度，即“城保”、“居保”和“新農(nóng)?！?，不僅面臨著新老被征地人員之間社保待遇的比較，也將面臨著被征地人員與外來從業(yè)人員社保待遇的比較[4]。所以，政府可以從制度設(shè)計方面提高失地農(nóng)民的社保待遇。

由于上海市征地養(yǎng)老制度是各區(qū)縣負責實施，它的預防風險能力并不高。同時各區(qū)縣的失地農(nóng)民享受的養(yǎng)老保險待遇標準差距也各不相同，因此，要逐步將征地養(yǎng)老制度與“鎮(zhèn)?！敝贫炔④?，以保障上海市失地農(nóng)民能夠適用統(tǒng)一的社會保障制度。目前，“鎮(zhèn)?！贝鰳藴氏鄬^低，有的甚至低于征地城保人員。隨著《社會保險法》的實施，“城?！薄ⅰ版?zhèn)?！焙汀熬C?！钡牟④?，造成部分失地農(nóng)民享受的養(yǎng)老待遇標準還沒有外來從業(yè)人員的待遇標準高，導致社會成員的不公平，影響了社會的和諧穩(wěn)定。因此，政府要加大財政投入力度，拿出部分土地收益，進一步提高失地農(nóng)民的“鎮(zhèn)?！贝鰳藴?。

（四）構(gòu)建科學的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平調(diào)整機制

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上海市現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平待遇調(diào)整機制未能將養(yǎng)老保險保障水平的調(diào)整與經(jīng)濟發(fā)展的各項指標結(jié)合起來，養(yǎng)老保險待遇調(diào)整只是根據(jù)本市職工平均工資增長幅度和居民消費價格指數(shù)的變化情況予以調(diào)整，這種待遇調(diào)整方法具有很大的隨意性，缺乏科學的精算，無法保障調(diào)整后的養(yǎng)老保險待遇能夠滿足失地農(nóng)民的生活需要。因此，要結(jié)合上海市的實際情況構(gòu)建科學的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平調(diào)整機制，養(yǎng)老保險待遇的調(diào)整要將社會經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平、人口預期壽命和基金預算平衡等多方面的因素結(jié)合到一起[5]，才會提高失地農(nóng)民養(yǎng)老保險保障水平。

參考文獻：

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篇5

論文關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；農(nóng)民工；失地農(nóng)民

社會保障制度關(guān)系到社會經(jīng)濟的健康發(fā)展，關(guān)系到國計民生。農(nóng)村社會保障是我國社會保障體系中最薄弱的環(huán)節(jié)之一，隨著農(nóng)村人口老齡化程度的日益加劇，農(nóng)村養(yǎng)老問題顯得日益突出，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)問題成為不可回避的現(xiàn)實問題。我國社會養(yǎng)老保險制度的目標是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系，使廣大人民群眾“老有所養(yǎng)”。黨和政府早在1986年就開始在部分地區(qū)開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，但是由于種種原因，到目前為止覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度并未真正建立起來。2009年6月，國務院研究部署開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(簡稱“新農(nóng)保”)試點工作，提出今年在全國10％的縣(市)、區(qū)采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式和“個人繳費、集體補助、政府補貼”相結(jié)合的籌資方式，開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作。隨后在8月份召開的全國“新農(nóng)?！痹圏c工作會議上，進一步明確由國家財政支付最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金，中央財政對中西部地區(qū)最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)補助50％，并由地方財政對農(nóng)民繳費實行補貼，以實現(xiàn)“?；尽薄ⅰ皬V覆蓋”的目標?！靶罗r(nóng)保”是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項重大惠農(nóng)政策。

一、社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)銜接

隨著“普惠式”的“新農(nóng)?！闭呖蚣艿闹鸩矫魑?，兩類特殊人群的社會養(yǎng)老保險問題成為學術(shù)界和政策決策層必須思考的問題。這兩類特殊群體分別是農(nóng)民工和失地農(nóng)民。他們部分是從農(nóng)民群體中逐漸演化出來的群體，處于農(nóng)村社會或城鎮(zhèn)社會的邊緣。

在我國城鎮(zhèn)，已經(jīng)建立了以企業(yè)和個人繳費為主的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。國家規(guī)定有條件的農(nóng)民工可以加入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，但是，由于農(nóng)民工具有較強的流動性，收人有限，導致農(nóng)民工的參保率很低，農(nóng)民工的參保率不足三成。對于失地農(nóng)民，一些地方規(guī)定將其納人城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險，但是，由于失地農(nóng)民就業(yè)問題并未得到真正解決，其收人很不穩(wěn)定，城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險很難為其提供有效保障。當前，我國農(nóng)村開展“新農(nóng)保”試點工作，其基本趨勢是由政府承擔較大責任，由國家財政負責最低標準基礎(chǔ)養(yǎng)老金的支付，農(nóng)民個人可以選擇100元、200元、300元、400元、500元五個檔次的年繳費金額。很明顯，城鄉(xiāng)之間以及各群體之間在社會養(yǎng)老保險的享有上存在明顯差別。

從未來的發(fā)展趨勢來看，社會養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)銜接是必然的。其目的有二：一是要消除城鄉(xiāng)之間的不平等，使城鄉(xiāng)居民之間以及不同群體之間，平等享有改革成果，共同得到社會提供的養(yǎng)老保障；二是城鄉(xiāng)銜接可以促進居民在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間、行業(yè)間、職業(yè)間、就業(yè)狀態(tài)間的轉(zhuǎn)移和流動。

二、“新農(nóng)?！迸c農(nóng)民工養(yǎng)老保險的制度銜接問題

農(nóng)民工之所以特殊，是因為他們一般在城鎮(zhèn)不穩(wěn)定的崗位工作，又在城鄉(xiāng)之間流動生活。盡管一少部分農(nóng)民工已經(jīng)加入了城鎮(zhèn)職業(yè)養(yǎng)老保險，但是大部分農(nóng)民工沒有加入任何社會養(yǎng)老保險項目。目前開展的“新農(nóng)?！惫ぷ骼響阉麄兗{入進來，擺在我們面前的問題是：已經(jīng)加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險項目的農(nóng)民工還能不能加入“新農(nóng)?！?如果加入“新農(nóng)?！庇衷撊绾翁幚砼c原來保障項目的關(guān)系?如果不加入“新農(nóng)保”，政府補貼部分又如何體現(xiàn)?另外，“新農(nóng)?！比绾螒獙r(nóng)民工在城鄉(xiāng)間不斷流動的現(xiàn)實需要?

農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式的選擇可分為四種：第一種是“進城”模式，即要求農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工社會養(yǎng)老保險，第二種是“返鄉(xiāng)”模式，即要求農(nóng)民工參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，第三種是“第三條道路”模式，即對農(nóng)民工實行相對獨立的社會保障制度，第四種是暫不解決農(nóng)民工的養(yǎng)老保險。在政策決策層已經(jīng)決定推進“新農(nóng)?！备母镌圏c的今天，第三種和第四種選擇顯然已經(jīng)失去意義，農(nóng)民工只能在第一種和第二種之間進行選擇。這要根據(jù)農(nóng)民工的實際情況來進行。

筆者建議，首先由政府對農(nóng)民工加入城鎮(zhèn)職業(yè)養(yǎng)老保險給予一定補貼，這樣一方面會提高用工單位為農(nóng)民工繳納保險的積極性，另一方面農(nóng)民工不論是加入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險項目還是“新農(nóng)保”項目，都會享受到政府的補貼，體現(xiàn)了制度的公平性。其次，要設(shè)計不同參保方案供農(nóng)民工選擇，改革要在尊重“農(nóng)民工”意愿的基礎(chǔ)上進行，農(nóng)民工可以在兩種社保項目之間選擇，也可以在同社保項目不同參保方案之間進行選擇。有一點值得強調(diào)，農(nóng)民工不能同時參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和“新農(nóng)?！眱蓚€項目，因為如果同時參加兩個社會養(yǎng)老保險項目，等于他同時享受了雙份政府補貼，顯然有失公平。最后，要設(shè)計好“新農(nóng)保”和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險項目的對接方案，在已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職業(yè)養(yǎng)老保險項目的農(nóng)民工，如果失去城里的工作回到農(nóng)村，他如何加入“新農(nóng)?！?，如何對原來的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險項目進行折算，這應當在對接方案中加以考慮。另外，在農(nóng)村已經(jīng)加入“新農(nóng)?！钡霓r(nóng)民，如果有一天放棄了經(jīng)營的土地遷居到城鎮(zhèn)生活，而他距離享受養(yǎng)老金的年限還很遠，他可以保留原來的“新農(nóng)?！北ｋU項目，當然也可以選擇將原來的“新農(nóng)?！边M行折算然后加入城鎮(zhèn)養(yǎng)老項目，這些也應當在所設(shè)計的方案中加以考慮。

三、“新農(nóng)?！迸c失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的制度銜接問題

失地農(nóng)民之所以特殊，是因為他們失去了原來的生活來源——土地。農(nóng)民失去土地的原因在于城市化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進程中公共利益(和部分非公共利益)對土地的需求，失地農(nóng)民往往在與政府和征地單位的利益博弈中處于劣勢地位！村集體也很難成為農(nóng)民的代言人，失地農(nóng)民成了“種田無地，就業(yè)無崗，低保無份，創(chuàng)業(yè)無錢”的弱勢群體。政府作為公共產(chǎn)品的供給者，有責任為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保險，使他們不會因為失去土地而失去養(yǎng)老保障。

失地農(nóng)民的情況是多樣的，有些失地農(nóng)民已經(jīng)找到較穩(wěn)定的工作，有些失地農(nóng)民自謀職業(yè)，有些則失業(yè)在家。擺在我們面前的問題是，已經(jīng)離開土地的農(nóng)民要不要加入“新農(nóng)?！?，已經(jīng)加入“新農(nóng)?！钡霓r(nóng)民如果未來有一天失去了土地，對其要不要采取特殊政策，采取什么樣的特殊政策。這些都應該是制定政策時加以考慮的問題。

對于失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險問題，筆者建議應分情況區(qū)別對待。失地農(nóng)民如果又重新獲得了較穩(wěn)定職業(yè)的工作，他可以加入當?shù)爻擎?zhèn)職業(yè)養(yǎng)老保險。如果失地農(nóng)民后來自謀職業(yè)或失業(yè)在家的，可由其自由選擇是加入“新農(nóng)保”還是加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險。無論是上述何種情況，村集體、地方財政，尤其是當初從農(nóng)民手中獲得土地收益的一方應當承當一定的繳費義務，并適當降低失地農(nóng)民的個人繳費比例。對于已經(jīng)加入“新農(nóng)?！焙笫ネ恋氐霓r(nóng)民，可以考慮減免個人在“新農(nóng)?！敝欣U納的部分費用，由土地獲益方承擔農(nóng)民個人的繳費義務。

另外，除了農(nóng)民工和失地農(nóng)民這兩類特殊群體外，城鎮(zhèn)失業(yè)人員這一群體也應引起政策制訂者的注意。在城鎮(zhèn)，有相當一部分失業(yè)人員，他們一直沒有穩(wěn)定工作，也沒有能力加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，面臨年齡增大的風險，未來只能依靠子女解決養(yǎng)老問題。建議政府參照向農(nóng)民提供的優(yōu)惠政策，給予失業(yè)人員群體更多的社會保障補貼，使他們有能力加入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險項目中來。

篇6

（五）靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險

城鄉(xiāng)居民中的靈活就業(yè)人員是一個特殊的群體，他們的參保情況值得特別關(guān)注。我們走訪到的靈活就業(yè)人員一般有以下三種情況：一類是曾在外多次打工，然后回鄉(xiāng)村的就業(yè)不穩(wěn)定的人員，他們打工時可以參加職保，但由于是農(nóng)村戶籍，回鄉(xiāng)后很多地方就不能參加職保。另一類多數(shù)是縣級企業(yè)下崗失業(yè)人員，年齡一般在30歲以上，一般難以打工，只能自謀職業(yè)，以靈活就業(yè)人員身份參保，負擔過重，湖北遠安縣城里有7000人以靈活就業(yè)人員身份參加職保，主要是這類下崗失業(yè)人員。還有一種靈活就業(yè)人員，他們實際上在單位工作，但是與企業(yè)沒有勞動合同或者企業(yè)沒有給交保險，這種類型的靈活就業(yè)人員比重很大，包括原來有養(yǎng)老保險和沒有養(yǎng)老保險的人。事實上，絕大多數(shù)的勞動年齡內(nèi)人員，只要身體允許、家庭允許，都在單位打工、自謀職業(yè)和自主就業(yè)，因此，靈活就業(yè)的比重是很高的。相對同等水平的雇傭就業(yè)，自主就業(yè)的靈活就業(yè)人員的收入高、風險也大，而打零工的則收入低。受訪居民反映，年齡大的，打工沒人要了，小企業(yè)工資低且沒保障，年齡大的找工作難、穩(wěn)定就業(yè)難。

受訪的靈活就業(yè)人員，有合伙經(jīng)營美容店的，有在物業(yè)打工的，有當社區(qū)協(xié)理員的，有幫夜市攤主串烤串的，有照顧家庭做家務兼打零工的，有在工地上做小工的，有發(fā)揮業(yè)余愛好如賣字畫賺外快的，有看門的，有拉人力三輪車的，有做木工的，有做保潔的……在很多地方，一旦失業(yè)，要實現(xiàn)正規(guī)再就業(yè)非常困難。很多年齡較大的人實際上成為政府政策幫扶對象，如公益崗位等，然后等待退休安置。

訪談中，靈活就業(yè)人員參保有幾種情況：以前有過正規(guī)就業(yè)經(jīng)歷的，一般堅持以靈活就業(yè)人員身份參加職保，也有斷保的；而沒有職保參保經(jīng)歷、沒有職保參保資格或經(jīng)濟能力弱的人則參加了居保；還有一部分人沒有參加任何類型的保險。靈活就業(yè)人員參保遇到的問題主要有以下幾個方面：一是繳費標準高、繳費基數(shù)增長幅度大，使一部分靈活就業(yè)人員繳不起職保，中斷參保，想?yún)⒓泳颖?，但還沒有辦法轉(zhuǎn)；二是大齡靈活就業(yè)人員無法參加職保，只能參加居保；三是省外打工回來的農(nóng)民工因為是農(nóng)民身份，不能參加職保，如果進居保，待遇太低，最終導致退保；四是現(xiàn)在我國有較大比例的人員是異地靈活就業(yè)，如果經(jīng)營順利，他們會繼續(xù)在流入地就業(yè)，一旦生病或其他不順，他們中的一些人會回到原籍，因此，迫切需要打通醫(yī)保等各項社會保險，如在流入地參加了職保，需要轉(zhuǎn)為流出地的居保。

三、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系存在的問題

城鄉(xiāng)居民在參加養(yǎng)老保險時，反映的最主要問題還是居保和職保兩項制度不銜接的問題。

（一）領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡不同

居保領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡統(tǒng)一為60歲，但職保女職工退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡是50歲，藏區(qū)領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡更早。

領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡不同引起群體之間的攀比，參加居保的受訪居民希望能更早地領(lǐng)取養(yǎng)老金。同時，很多參加職保、從事體力勞動的人員，都期盼著盡早領(lǐng)到養(yǎng)老金，因為他們再就業(yè)困難、收入低，領(lǐng)到養(yǎng)老金是他們改善生活的主要途徑。

一方面，人口預期壽命不斷延長，領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡不宜提前；另一方面，確實有大批就業(yè)困難群體等待退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，如果延遲退休領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡，將使他們退休前的生活異常困難，也增加就業(yè)扶持的難度以及用人單位的負擔。

（二）養(yǎng)老金待遇等方面的不同

受訪居民普遍反映的一個問題是職保和居保待遇差的問題。職保的養(yǎng)老金可以是居保養(yǎng)老金的10倍甚至更多，因此，很多居民都希望能參加職保，更多的居民希望將居保養(yǎng)老金提高到每月200—300元的水平。

受訪居民反映的另外一個問題是養(yǎng)老金調(diào)整機制的問題。職保的繳費基數(shù)和養(yǎng)老金水平每年都在調(diào)整，物價一直在漲，工資也一直在漲，而居保和失地農(nóng)民養(yǎng)老金卻一致沒有調(diào)整，沒有一種動態(tài)調(diào)整機制。

受訪居民反映的待遇差問題還有喪葬費的問題。居保沒有喪葬費安排，但職保有，失地農(nóng)民保險也有，江蘇大豐失地農(nóng)民的喪葬費為一次性2000元。

（三）養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的問題

受訪居民反映的另一個主要問題，是制度內(nèi)和各項保險制度之間的相互轉(zhuǎn)換銜接問題，特別是異地不同險種之間的轉(zhuǎn)換接續(xù)問題。

一是外出打工人員回鄉(xiāng)后，如果不繼續(xù)在企業(yè)打工，由于是農(nóng)村戶口，有的地方規(guī)定不能參加職保，也不能參加城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險。

二是農(nóng)民工在外打工，有一半人參加了職保，要轉(zhuǎn)回原籍，只轉(zhuǎn)個人賬戶，統(tǒng)籌部分不轉(zhuǎn)，當?shù)刎斦Ц秹毫υ龃?、個人待遇下降，轉(zhuǎn)不回來，所以很多人就退保了；而且多處打工，可能有多個城保賬戶，各地的銜接政策不同，他們回來怎么辦仍然是個問題。

三是一些下崗職工、私企打工者以靈活就業(yè)人員身份參加了職保，但繳費困難，尚無法轉(zhuǎn)入居保。

四是完全失地納入職保，部分失地參保的政策也需要明確。還有的村干部考上了公務員，也存在保險接續(xù)轉(zhuǎn)換的問題。

此外，也存在重復參保的問題，即在外打工的人既參加了職保，也參加了居保；年輕人在工作之前參加了居保，工作后職保沒有篩選機制，又參加了職保；參加了失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的，也參加了居保。

四、完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險體系的思考

2012年，我國60歲以上老年人口的數(shù)量接近2億人，占總?cè)丝诘谋戎剡_到14.3%。我國老年人口在未來的40年間將持續(xù)快速增長，預計在2050—2055年達到峰值5億人上下，占到總?cè)丝诘?/3左右。即使以后的人口老齡化速度會有所放慢，但總的趨勢是2100年時老年人占總?cè)丝诘谋壤龑⒕S持在較高的水平。從這個意義上講，給幾億老年人提供基本保障是重要的民生。應根據(jù)國力的發(fā)展不斷提高老年人的保障水平，實現(xiàn)老有所養(yǎng)。

（一）指導思想

養(yǎng)老保險是保障公民養(yǎng)老權(quán)益的制度安排，必須堅持公平的原則，即實際待遇水平可以有差異，但基本制度要素必須一致；不管是哪個制度，都是國家養(yǎng)老保險體系的組成部分，涉及公民權(quán)益的事項應統(tǒng)一考慮安排，不能各自為政；同時要協(xié)調(diào)好養(yǎng)老保險制度與醫(yī)療保險等其他保險制度的關(guān)系。確保將居民全部納入養(yǎng)老保險體系，實現(xiàn)全覆蓋、?；径鄬哟?、可持續(xù)。

（二）總體思路

1.明晰我國養(yǎng)老保險的制度體系。鑒于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險的實際狀況，我國總的養(yǎng)老保險制度體系應該是：國家基礎(chǔ)保障+單位補充保障+個人家庭保障+商業(yè)保障。這樣就可以將各項保險統(tǒng)一起來，實現(xiàn)制度公平。居民由于沒有單位，保障水平可以低于職工。為了提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障水平，應鼓勵家庭早參保、高投保、長投保，鼓勵有能力的子女盡早為老人購買養(yǎng)老保險。

2.通過制度設(shè)計，貫通居保和職保。如保持居保繳費檔次下限不變，同時提高居保繳費檔次上限，與職保不同繳費檔次銜接；加強基金投資運營，做到基金保值增值；盡快出臺居保和職保的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法等，使城鄉(xiāng)居民能夠根據(jù)自身情況順暢、連續(xù)地選擇參保。

3.統(tǒng)一各項制度的基本要素。按照物價水平變動等統(tǒng)一原則，對職保、居保、失地農(nóng)民保險待遇每年按統(tǒng)一原則進行統(tǒng)一調(diào)整，因為都是生活在同樣條件下的公民，不應因為制度原因?qū)е麓霾睢?/p>

4.將勞動年齡內(nèi)的農(nóng)村居民納入職保統(tǒng)籌考慮。我國城鎮(zhèn)化速度將會加快，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率必須提高，只有將農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，才能提高農(nóng)民收入。農(nóng)民打工時被要求參加職保，回鄉(xiāng)后也應允許不受戶口和工作限制參加職保。他們實際上是未來的城鎮(zhèn)就業(yè)群體。可以根據(jù)居民的勞動性質(zhì)決定參保類型，而不是根據(jù)戶口性質(zhì)。

5.更好地體現(xiàn)效率和公平原則。在保持福利功能不變的前提下，應增強居保的保險功能，調(diào)動城鄉(xiāng)居民參保的積極性。財政按人頭補、不按繳費補，并且只能低標準補。應強化居民繳費投保。對非規(guī)模經(jīng)營的純農(nóng)戶必須有補貼和幫扶，促進其參加居保待遇的提高。

（三）具體建議

1.審慎延遲退休年齡，在先行試點彈性退休制度的基礎(chǔ)上，再制定延遲退休年齡的具體政策。鑒于城鄉(xiāng)居民中靈活就業(yè)的比重高、高質(zhì)量就業(yè)比重低，如果急于宣傳延遲退休年齡，會遭致較強的反對聲音，必須要循序漸進，在推行延遲退休年齡政策前，必須制定好配套的就業(yè)等政策。

2.取消居保多繳多補的政策。各地為了激勵大家參保繳費，制定了多繳多補的政策，在制度執(zhí)行中，這一激勵政策一定程度上已經(jīng)變?yōu)樽璧K性政策，很多人本來愿意多交，但地方工作人員只宣傳低檔次，導致一些參保人員不知道可以選擇不同檔次參保繳費；一些人把參保繳費當作政府的事，政府不多補就選擇低檔次繳費。公共財政應體現(xiàn)公平，政府不應嫌貧愛富，應一視同仁，不論繳費檔次，統(tǒng)一入口補貼標準，選擇什么檔次繳費是個人的事，不應多繳多補。但可以將多繳多補的補貼轉(zhuǎn)到出口，作為動態(tài)調(diào)整系數(shù)，鼓勵居民連續(xù)參保。居保養(yǎng)老金建議由三個部分組成：基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金+繳費補貼。

3.提高居保的繳費檔次和養(yǎng)老金水平。人們主要根據(jù)收入的多少決定繳費的檔次，要隨著居民收入水平的提高形成繳費檔次的動態(tài)調(diào)整機制，將居保繳費檔次上限提高到至少職保的繳費水平，應該允許躉交。根據(jù)職保養(yǎng)老金調(diào)整的原則，補齊居?；A(chǔ)養(yǎng)老金的欠賬，并形成每年正常的養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整機制。

4.貫通職保和居保。放開參加職保的戶籍、年齡限制，按照新型城鎮(zhèn)化的思路前瞻性地將未來的非農(nóng)勞動力納入職保，實現(xiàn)公平待遇。盡快完善養(yǎng)老保險的異地轉(zhuǎn)移接續(xù)、職保和居保的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法。對于異地參保的，可以考慮在參保地領(lǐng)取待遇，而不必轉(zhuǎn)來轉(zhuǎn)去。

5.加強居?；鶎庸ぷ?。人們不選較高繳費檔次的原因主要有以下幾條：一是覺得基礎(chǔ)養(yǎng)老金太少，繳得再多也無法養(yǎng)老；二是對政策不放心，擔心有變損失嚴重；三是剛開始很多人認為選了一個繳費檔次就不能變了，所以都選擇低檔次；四是經(jīng)濟條件有限。為此，要特別加強基層工作人員的政策落實能力，通過垂直業(yè)務培訓等方式，使直接與城鄉(xiāng)居民打交道的村級和社區(qū)工作人員切實掌握政策，做好政策的宣傳和落實工作。

注釋：

篇7

[關(guān)鍵詞] 失地農(nóng)民；再就業(yè)；社會保障

【中圖分類號】 F323.89 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1007-4244（2013）05-095-1

一、失地農(nóng)民的界定

失地農(nóng)民可簡要表述為：因國家運用公共權(quán)力進行社會建設(shè)，征收或征用農(nóng)民集體土地，使之實際失去對土地用途的支配權(quán)的農(nóng)民。農(nóng)民失去土地后，在身份上被轉(zhuǎn)化成為城市居民；在居住上，通常以群體聚集方式居住在城郊或城內(nèi)某一特定區(qū)域。

二、失地農(nóng)民的生活狀況

根據(jù)權(quán)威估計，全國失地農(nóng)民是3500萬左右，其中保守估計也有5000萬左右的農(nóng)民處于既失地又失業(yè)的狀態(tài)，而從動態(tài)上看，較客觀地估計，全國失地農(nóng)民約在8000萬人左右，而且基本上屬于失地而又無恒產(chǎn)者。失地農(nóng)民文化程度不高，缺乏非農(nóng)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。主要表現(xiàn)在：（一）就業(yè)環(huán)境條件差，由于文化水平不高，農(nóng)民兄弟外出務工多從事建筑施工、煤炭、電子加工、制衣制帽 的高危行業(yè)或勞動密集行業(yè)。（二）工資拖欠嚴重、基本養(yǎng)老無保障，拖欠農(nóng)民工工資問題屢禁不止。（三）社會地位不高，就業(yè)限制多，農(nóng)民工外出務工多數(shù)從事的臟、累、苦的工作，生活在城市的最底層，受歧視現(xiàn)象嚴重。

三、政府對失地農(nóng)民補償制度不完善

一般而言，政府對失地農(nóng)民安置主要采用二種方式：（一）“農(nóng)轉(zhuǎn)工”，政府對有就業(yè)能力的失去土地農(nóng)民以征地單位安置就業(yè)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)村留用的形式直接安排進入當?shù)貜S礦企業(yè)工作，失地農(nóng)民中有一部分兒童、老人等其他弱勢群體，沒有或目前沒有勞動能力的人被排斥之外，發(fā)展上得不到有效保障，生活上得不到最低救濟，由于他們?nèi)后w的特殊性，更不可能得到針對性的安置，使原本生活困難的他們更加艱難。這種方式只是解決了一部分由勞動能力的失地農(nóng)民的眼前困難，并不能根本解決失地農(nóng)民的后顧之憂。（二）讓其自謀職業(yè)，這部分失地農(nóng)民沒被安排工作，而是政府直接一次性給他們?nèi)炕虿糠终鞯匮a償費和生活安置費，就完全把他們推到市場經(jīng)濟的優(yōu)勝劣汰中，接受市場的暴風驟雨，這種一次性的安置方式忽視了農(nóng)民在市場經(jīng)濟地位的弱勢地位，并不能解決政府的后顧之憂，往往會帶來極大地不安定風險。

四、失地農(nóng)民再就業(yè)解決途徑

（一）完善就業(yè)安置，經(jīng)濟發(fā)展的過程中農(nóng)民與征地單位的人地矛盾不可避免，以往的征地補償主要以金錢補償為主，這種補償方式忽視了農(nóng)民生產(chǎn)發(fā)展的持續(xù)性，容易導致農(nóng)民生活陷入困境。要求政府部門應建立完善的就業(yè)培訓體系，根據(jù)不同的年齡階段和文化層次，有針對性地安排不同的適用培訓內(nèi)容，盡可能多的解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。把勞動保障、農(nóng)業(yè)、水利、科技、建設(shè)、社會團體等部門和行業(yè)培訓基地確定為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓機構(gòu)，形成合力。同時積極建立政府和民間攜手合作、利益分享機制，鼓勵興辦民間培訓機構(gòu)。

（二）就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，根據(jù)農(nóng)村地區(qū)的自然資源、人口素質(zhì)、交通狀況等方面的特點和優(yōu)勢，進行區(qū)域要素合理布局。在次基礎(chǔ)上，要求政府部門以土地資本為前提，建立合理的土地有償流轉(zhuǎn)體制，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，抓住城鎮(zhèn)化建設(shè)契機，整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品品加工，第三產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)，為本地區(qū)農(nóng)民提供就業(yè)崗位。

（三）異地轉(zhuǎn)移就業(yè)，政府應加大管理力度，培育和發(fā)展專門針對農(nóng)民的勞動市場，建立和健全信息化的農(nóng)民勞動中介服務機構(gòu)，減少農(nóng)民外出就業(yè)的盲目性。

（四）政府應建立相應的失地農(nóng)民再就業(yè)培訓機制。大部分失地農(nóng)民文化素質(zhì)不高，在進行就業(yè)的時候，會明顯處于劣勢，政府應加大對其培訓力度，積極轉(zhuǎn)變其就業(yè)觀念，提高其勞動技能，為失地農(nóng)民營造良好的就業(yè)環(huán)境。

五、建立完善的社會保障制度

養(yǎng)老保險可謂是就業(yè)保障中的最后一道防線，對于勞動者來說尤為重要。傳統(tǒng)的以家庭為單位的農(nóng)村養(yǎng)老隨著人地矛盾的激化也隨之面臨著挑戰(zhàn)。家庭抵御各類社會風險的能力變得薄弱，急需構(gòu)建新的養(yǎng)老體系。因此，構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保險，不僅消除失地農(nóng)民的后顧之憂，亦能促進城市化進程。同時，也應建立并完善失地農(nóng)民的最低生活保障制度，制定詳細的最低生活保障標準線和保障對象范圍，解決失地農(nóng)民因土地征用而生活質(zhì)量嚴重下降的問題。在社會保障上給予農(nóng)村居民與城市居民同樣的待遇，實現(xiàn)公平的社會保障制度。將城鄉(xiāng)居民納入社會養(yǎng)老保險“安全網(wǎng)”，保障全體人民的晚年基本生活。結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，建立事業(yè)單位養(yǎng)老保險、企業(yè)養(yǎng)老保險征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險的基本養(yǎng)老保險體系。

失地農(nóng)民再就業(yè)問題的解決，需要從補償方面入手，更需要從保障制度方面下足功夫，妥善解決此問題，不僅讓失地農(nóng)民共享改革開放的成果，也會極大地促進城市化、工業(yè)化的進程，讓國民經(jīng)濟發(fā)展地更好更快，同時利于和諧社會的構(gòu)建。

參考文獻：

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[2]成得禮.對中國城中村發(fā)展問題的再思考——基于失地農(nóng)民可持續(xù)生計的角度[J].城市發(fā)展研究，2008，（3）.

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論文摘要:土地是農(nóng)民的生存之本、保障之源，隨著被征地農(nóng)民的逐漸增多，失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題日益突顯。解決此問題，可采取調(diào)整征地補償標準、拓展養(yǎng)老保障金的籌集果道、將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系等措施，以構(gòu)建和完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。

自20世紀80年代以來，伴隨著重慶城市化、工業(yè)化的不斷推進，農(nóng)民的土地被大規(guī)模征用，產(chǎn)生了一個失去土地又無法真正融人城市生活，游離于城市與鄉(xiāng)村的新的社會弱勢群體—失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的社會保障問題作為“三農(nóng)”問題的重要方面之一，日益受到社會各界的廣泛關(guān)注。盡快建立和完善失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度，已成為城市化、工業(yè)化面臨的迫切任務，亦是保證社會穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會的基石。

1、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀

1.1失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀

(1)現(xiàn)行失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的內(nèi)容。現(xiàn)行重慶市失地農(nóng)民養(yǎng)老保險是指男滿50周歲、女滿40周歲的農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，經(jīng)本人書面申請，土地行政主管部門可將該農(nóng)轉(zhuǎn)非人員的土地補償費、安置補助費全額或者半額交由中國人壽保險公司重慶市分公司辦理儲蓄式養(yǎng)老保險。但由于銀行利率不斷下調(diào)，重慶市財政局、社保局、國土資源和房屋管理局聯(lián)合了文件，保證失地農(nóng)民養(yǎng)老保險利率達到10%，差額部分由財政局從征地統(tǒng)籌費中支出。

(2)現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度采用“三個一點”的資金供給模式。目前，重慶失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度主要采取“三個一點”的資金供給模式，即失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障基金的來源由政府、集體和個人三方共同承擔。

1.2失地農(nóng)民養(yǎng)老保障存在的問題

(1)征地補償費用低，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障缺失。目前重慶各地政府或企業(yè)對農(nóng)民的征地補償只體現(xiàn)了對土地資源屬性的補償，而未考慮到土地對農(nóng)民的綜合功能與經(jīng)濟價值，重慶市市區(qū)安置補助費和土地補償費之和最高金額為22050元/人。即使失地農(nóng)民把其全部投入儲蓄式養(yǎng)老保險，每年得到的最高養(yǎng)老金也只有2 205元，即每月183.75元。

(2)一次性的貨幣補償難以發(fā)揮養(yǎng)老保障的功能。失地農(nóng)民在取得了貨幣安置補償后，多數(shù)農(nóng)民缺乏理財觀念和長遠的打算，抱著對政府和集體“等、靠、要”的思想，坐吃山空，失地農(nóng)民現(xiàn)期消費的短期化行為，導致一次性的貨幣補償起不到養(yǎng)老保障的作用。

1.3現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度繳費方式不合理

(1)繳費方式不合理。重慶現(xiàn)行的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度采取“三個一點”的供給模式。首先，土地征用后的安置補助費和土地補償費本來就屬于農(nóng)民所有，政府用這筆錢替農(nóng)民建立養(yǎng)老保障，本質(zhì)上仍是農(nóng)民自費買保險。其次，集體交納部分從土地補償費中列支，會產(chǎn)生于集體經(jīng)濟發(fā)展爭奪資金的矛盾。再者，政府出資部分是從土地出讓金中列支的，但如果政府不能按期取得土地收益，同樣也會影響政府資金的及時、足額到帳。

(2)基金監(jiān)管體制缺失?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保障走的是市場化、專業(yè)化運作模式，以保險公司為依托。但這一制度設(shè)計使得一方面受托人存在風險，另一方面政府和農(nóng)民也存在風險。

1.4與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險缺乏銜接

許多地區(qū)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體系完全獨立于城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保障體系之外，使失地農(nóng)民同時參加了多種社會養(yǎng)老保險，在短期內(nèi)需承擔繳納多種保險費的負擔。而兩個不同的養(yǎng)老基金的相互隔離，使失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險基金資金規(guī)劃規(guī)模較少，運行范圍有限。

1.5失地農(nóng)民就業(yè)難

存在大量的“閑置”勞動力。就業(yè)是失地農(nóng)民的根本出路，是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。就目前重慶各地失地農(nóng)民就業(yè)情況來看，失地農(nóng)民就業(yè)安置率低，失地農(nóng)民就業(yè)難、就業(yè)質(zhì)量差，就業(yè)安置現(xiàn)狀不容樂觀。

2、建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的必要性

2.1減少征地引起的矛盾

在當前整個社會就業(yè)壓力增大、農(nóng)村社會保障制度尚不健全的情況下，對土地的大量征用，會導致農(nóng)民對征地行為產(chǎn)生抵觸情緒，從而阻礙和延緩重慶工業(yè)化、城市化的進程。若失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題得到解決，他們將會積極主動的投人到城市化建設(shè)的進程中，將更加穩(wěn)定、健康、有序的推進重慶城市化、工業(yè)化的進程。

2.2解決失地農(nóng)民的后顧之憂

當前，一次性的貨幣補償，即使按最低的生活標準來計算，也只能維持3-5年，步入老年后，部分失地農(nóng)民將會陷人老無所養(yǎng)的困境。為了解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老困境，安定人心，營造穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境，有必要建立適合失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。 轉(zhuǎn)貼于

2.3擴大養(yǎng)老保障覆蓋面

隨著計劃生育政策實行，中國農(nóng)村的家庭結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化:家庭規(guī)模趨于小型化，核心家庭日益增多，農(nóng)村獨生子女比例增大。此外，隨著大批農(nóng)民年輕勞動力向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村形成了大量“空巢家庭”。家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。通過建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，可以彌補家庭養(yǎng)老功能的不足，使失地農(nóng)民有一個幸福、快樂的晚年生活。

3、構(gòu)建和完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的政策建議

失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度是實現(xiàn)農(nóng)村城市化的一項重要配套措施。目前，重慶對如何解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題還處于初步探索階段，有關(guān)實施方案和措施有待進一步改進與完善。

3.1對征地的補償標準和補償分配進行調(diào)整

(1)補償標準的調(diào)整。提高征地補償和農(nóng)民安置費，最大限度保證失地農(nóng)民的利益。盡快修改制定適合市場經(jīng)濟的征地補償計算辦法和補償標準，同時還考慮到農(nóng)業(yè)產(chǎn)值低下及各村上報農(nóng)業(yè)產(chǎn)值偏低的客觀因素和對農(nóng)民喪失生產(chǎn)資料的補償。在制定補償和安置標準時，要從一個城市居民的角度來看失地農(nóng)民;要綜合考慮征地對農(nóng)民的影響，保證失地農(nóng)民的利益。

(2)補償分配的調(diào)整。由于補償分配的不公平，落到農(nóng)民手中的補償款極少，因此應該調(diào)整補償資金的比例，提高農(nóng)民的分配比例。這樣不但對解決失地農(nóng)民的各個問題、實現(xiàn)農(nóng)民的可持續(xù)發(fā)展有促進作用，也可以減少各級政府從土地出讓金中分得利潤的空間，將土地補償費主要用于安置失地農(nóng)民，從而保證失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的實現(xiàn)。

3.2加強養(yǎng)老保瞳咨金的管理

失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金管理十分重要，其重點應放在事前的風險防范上，提早加強監(jiān)督機制的建設(shè)。一是盡可能地將資金的使用渠道及辦法在制度中明確規(guī)定，增強透明度，加大社會監(jiān)督的力度;二是明確監(jiān)督主體及其監(jiān)督職能，增強監(jiān)督部門對資金監(jiān)督的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性;三是盡快建立和完善有關(guān)的社會保障法規(guī)體系，嚴格依法監(jiān)管。四是明確和加強市級以上業(yè)務管理和監(jiān)督機制的建設(shè)，強化現(xiàn)有的勞動和社會保障部門的管理與監(jiān)督作用，確保失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的健康運行。

3.3拓展養(yǎng)老保障金的籌集渠道

失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障基金可通過如下渠道籌集:一是政府按一定比例的財政撥款。二是從土地儲備增值收益中提取的收益，使農(nóng)民變?yōu)楣擅?，農(nóng)民的土地承包權(quán)變?yōu)楣煞莘旨t權(quán)。三是從全國社會保障基金投資收益、社會各界捐獻、國有資產(chǎn)變現(xiàn)收人等渠道籌集資金。

3.4將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系

將失地農(nóng)民納人城鎮(zhèn)社會保障體系可從以下3方面著手:①參加失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的人員在市區(qū)各類企業(yè)就業(yè)的，企業(yè)及個人必須按規(guī)定繳納城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險費。②個人可以把失地農(nóng)民養(yǎng)老保險中的個人賬戶資金轉(zhuǎn)人到城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的個人賬戶中，從而退出失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。③失地農(nóng)民符合城鎮(zhèn)自由職業(yè)者參保條件的，允許按城鎮(zhèn)自由職業(yè)者的身份參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，同時也把失地農(nóng)民養(yǎng)老保險中的個人賬戶資金轉(zhuǎn)入過來，從而退出失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。

3.5促進再就業(yè)及大力發(fā)展集體經(jīng)濟

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1 失地農(nóng)民社會保障制度存在的問題

1.1 土地征收補償制度不合理

目前，我國農(nóng)村土地被征收后的補償費用十分低?，F(xiàn)有的補償機制通常是從土地的農(nóng)業(yè)用途去計算，而并非土地被征收后的實際價值，這樣的補償計算缺乏科學性。政府一般采用一次性貨幣補償辦法，而這并不是對失地農(nóng)民的可持續(xù)生計問題的最佳解決方案。伴隨著物價總體水平的不斷上漲，如果不加以科學的利用這筆資金，有限的補償金很難維持失地農(nóng)民長期的生活，甚至出現(xiàn)了“富農(nóng)轉(zhuǎn)貧農(nóng)”的現(xiàn)象。以長遠的眼光來看，失地農(nóng)民的安置費用一旦被用完，他們甚至不能維持原有的生活水平，社會保障問題就會突出，這必然會給社會的穩(wěn)定發(fā)展留下隱患。

1.2 養(yǎng)老保障制度缺失

根據(jù)我國農(nóng)村并沒有建立完善的社會保障體系的現(xiàn)狀，土地成為農(nóng)民最低生活標準的生存保障。在養(yǎng)老保障方面，雖然在2009國務院推出一個新的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點，但農(nóng)村養(yǎng)老保險制度還很落后且存在著諸多問題，例如保障水平較低，沒有形成一個統(tǒng)一的保險體系，相關(guān)的法律法規(guī)體系不健全，缺乏專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險監(jiān)管機制，且參保的農(nóng)民占總體比例較低?，F(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尚不能保證農(nóng)民養(yǎng)老，更不用說養(yǎng)老失地農(nóng)民。一直以來，我國農(nóng)村居民的養(yǎng)老保障形式是家庭養(yǎng)老，而土地則是家庭養(yǎng)老的重要經(jīng)濟來源，農(nóng)民一旦失去土地，就失去了養(yǎng)老保障的基本經(jīng)濟基礎(chǔ)。

1.3 醫(yī)療保障制度缺失

醫(yī)療保障制度不完善，疾病的風險就會給農(nóng)民帶來沉重的經(jīng)濟負擔。隨著醫(yī)學技術(shù)的進步，醫(yī)療服務水平有了很大提高，但與此同時，醫(yī)療費用大幅上漲，特別是嚴重的疾病。在我國現(xiàn)有的醫(yī)療體系中，醫(yī)療費用大多數(shù)由農(nóng)民自己承擔。雖然中央也嘗試在農(nóng)村地區(qū)開展“新合作醫(yī)療”試點，但由于失地農(nóng)民的尷尬身份――既不是真正意義的農(nóng)民，也不是制度保障中的居民，導致合作醫(yī)療并沒有覆蓋這一群體。失地農(nóng)民的醫(yī)療問題成了誰都不管的真空地帶，因此失地農(nóng)民因病致貧的可能性極大。

1.4 最低生活保障制度缺失

農(nóng)民的土地一旦被征收，他們的最低生活保障權(quán)利也通常會被隨之剝奪。例如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其保障范圍只是有限的城市居民，不包括廣大農(nóng)民。最低生活保障制度是現(xiàn)代社會保障制度的重要組成部分，是保障公民生存權(quán)的一個重要體現(xiàn)，而現(xiàn)行的政策存在著覆蓋面小、保障水平不高、社會化程度低、保障金來源不穩(wěn)定，管理不夠科學與規(guī)范、缺乏必要的配套政策等諸多問題。

1.5 失業(yè)保障制度缺失

農(nóng)民失去了土地，就失去了“農(nóng)民”這一穩(wěn)定的職業(yè)，這時的失地農(nóng)民迫切需要一份可以滿足其未來的生存和發(fā)展、獲得穩(wěn)定收入的新職業(yè)。一直以來，我國農(nóng)民所從事的農(nóng)業(yè)勞動的生產(chǎn)力水平低，所要求農(nóng)民具備的文化水平和勞動技術(shù)相對也較低。他們大多數(shù)文化素質(zhì)不高、只掌握簡單的勞動技能。而現(xiàn)有的政策通常只發(fā)放給失地農(nóng)民的一次性貨幣補償，政府很少對失地農(nóng)民進行再就業(yè)培訓，失地農(nóng)民也未被政府進行較好的職業(yè)安置。而在當今社會，就業(yè)市場競爭日益激烈，失地農(nóng)民的自身特點使他們處于就業(yè)劣勢，在尋找適合自己的工作時處于被動狀態(tài)。由于缺少資金和知識能力有限，大多數(shù)失地農(nóng)民無法自主創(chuàng)業(yè)，只能從事簡單加工也或者重體力勞動。這種狀況更使得失地農(nóng)民難以從心理上轉(zhuǎn)換身份融入城市。事實上，失地農(nóng)民的就業(yè)面臨諸多困境，甚至許多無法找到適合的職業(yè)，這就導致他們無法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟收入，也勢必無法過多的投入于其子女的教育。而自己教育投資的減少，又將影響到下一代的素質(zhì)水平，導致家庭養(yǎng)老也面臨問題。這樣的惡性循環(huán)，影響了失地農(nóng)民及其后代的可持續(xù)生計。

2 完善失地農(nóng)民社會保障制度的對策

2.1 設(shè)計合理的補償機制

征地補償金是農(nóng)民失去土地的資產(chǎn)置換費用，是否合理，關(guān)系到能否解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計問題。所以，應該以提升或維持失地農(nóng)民的經(jīng)濟收入和生活水準為目標，科學制定補償機制，落實可持續(xù)生計政策。政策的制定應該考慮到兩方面，首先，征地補償費即便不能做到對失地損失的“全額賠償”，至少應保證及時足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費用。由于現(xiàn)行的征地補償金遠遠少于實際，科學的征地補償標準應在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上著重考慮以下三方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值，土地對農(nóng)民承擔的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況.其次，置換資產(chǎn)最多只能使失地農(nóng)戶保持和以前一樣的發(fā)展速度，而不能彌補由此損失的時間，“迎頭趕上”.要想真正實現(xiàn)加速發(fā)展，就必須在此之外，還向失地農(nóng)民提供以發(fā)展為目的的投資。

2.2 建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度

養(yǎng)老保險制度是解決失地農(nóng)民老有所依的基本保障。保障內(nèi)容應就失地農(nóng)民的不同情況而制定。對于失地時尚未就業(yè)的失地農(nóng)民，應建立有別于城鎮(zhèn)的統(tǒng)帳結(jié)合的保險模式；對于已經(jīng)就業(yè)的失地農(nóng)民，應同城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度并軌。失地農(nóng)民養(yǎng)老保險資金的來源渠道應由當?shù)卣⒋寮w和個人共同出資籌集。政府承擔部分應納入每年年度財政預算，村集體承擔部分可從土地補償費中支付，個人承擔部分可從安置補償費中列支，總之，制度的設(shè)計和實施應具有優(yōu)越性和可操作性。

2.3 建立失地農(nóng)民醫(yī)療保險制度

醫(yī)療保險解決失地農(nóng)民病有所醫(yī)的基本保障。我國大多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平較低，尚不能把所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障都納入社會醫(yī)療保險制度。因此，應該根據(jù)各地區(qū)的不同實際情況，在國家，集體和個人共同投入、風險共擔的基礎(chǔ)上，建立多形式，多層次的醫(yī)療保障體系。該體系可包括以下內(nèi)容：第一，由社會保障部門牽頭為失地農(nóng)民建立相應配套的醫(yī)療救助制度，由政府出資，加之企業(yè)、慈善機構(gòu)的捐助，按照互助共濟、權(quán)得相當、規(guī)范管理、封閉管理的原則為失地農(nóng)民提供醫(yī)療救助服務。第二，鼓勵失地農(nóng)民參加商業(yè)醫(yī)療保險。各地政府應加大宣傳力度，普及相關(guān)保險知識，鼓勵失地農(nóng)民投保商業(yè)保險保障自己的健康，解除其可能因病致貧的后顧之憂。第三，目前，將失地農(nóng)民全部納入農(nóng)村新型合作醫(yī)療保障政府框架，待條件成熟后再與城市居民基本醫(yī)療保險制度并軌。

2.4 建立失地農(nóng)民最低生活保障制度

沒有最低生活保障是失地農(nóng)民中弱勢人群面臨的一個切實問題。首先，政府應逐漸擴展失地農(nóng)民最低生活保障覆蓋范圍，合理界定保障對象，做到“應保必?！?。第二，從維持基本生活的物質(zhì)需要、當?shù)厝司杖搿⒌胤截斦榷喾矫婵紤]科學設(shè)定失地農(nóng)民最低生活保障標準。第三，資金來源渠道還應該堅持地方政府、鄉(xiāng)村級組織為主，以社會化幫扶為輔。第四，加強最低生活保障制度的監(jiān)管，做到公開、公平、公正切實做到“雪中送炭”。第五，政府廣開就業(yè)渠道，切實增加農(nóng)民收入，從根本上消除失地農(nóng)民的貧困問題。

2.5 建立失地農(nóng)民社會保障基金

建立失地農(nóng)民社會保障基金，是落實失地農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療最低生活保障制度的再保障制度設(shè)計，也是失地農(nóng)民的迫切需求。失地農(nóng)民社會保障基金的高效運作必須建立健全相關(guān)的管理制度。第一，資金有來源。失地農(nóng)民社會保障基金仍需要地方政府從土地出讓金，村級集體從土地補償費，個人從征地安置補助費中按比例籌集。第二，基金運營安全有保障。發(fā)揮好基金的作用就必須考慮好基金運營收益問題，確保未來能放大基金的倍數(shù)，發(fā)揮更大的保障作用。第三，加強對社會保障基金的監(jiān)管，做到專款專用，收支兩條線，要建立健全相應的法律法規(guī)，做到有法可循，有法可依。落實監(jiān)督主體，將失地農(nóng)民社會保障基金管理機構(gòu)與經(jīng)營機構(gòu)分開設(shè)置，保證監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性、公開性、科學性和獨立性。

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論文摘要：隨著我國工業(yè)化、城市化進程的加快，失地農(nóng)民作為一個龐大的利益群體出現(xiàn)了。和諧社會的建設(shè)應該是諸多利益群體的利益協(xié)調(diào)機制健全、訴求表達機制健全、權(quán)益保障機制健全的社會。所以失地農(nóng)民的利益應得到應有的重視，我國已進入老齡化社會，養(yǎng)老問題迫在眉睫。失地農(nóng)民養(yǎng)老保障問題更是急需探討研究解決的。本文分析了國外失地農(nóng)民安置間題以及我國目前失地農(nóng)民養(yǎng)老安置模式對我們的啟示，提出了區(qū)域性失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的初步構(gòu)想。

    眾所周知，土地一直是農(nóng)民安身立命、工作、生活的重要場所和生存基礎(chǔ)。而如今，在人口老齡化和城市化進程加快的雙重背景下，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民的失地農(nóng)民的養(yǎng)老，己經(jīng)成為我國經(jīng)濟和社會發(fā)展中一個毋庸忽視的重要社會問題。

    一、基本概念的界定

    失地農(nóng)民泛指沒有土地耕種的農(nóng)民，本文討論的是特指由于土地被征用，而被迫放棄土地耕種的農(nóng)村中的這部分農(nóng)民。

    養(yǎng)老保障是社會保障系統(tǒng)中的一個主要項目。它是指對退出勞動領(lǐng)域或無勞動能力的老年人實行的社會保護和社會救助。老年社會保障的內(nèi)容比較廣泛，具體包括收入保障、醫(yī)療保障、最低生活保障、住房保障、生活服務和保健服務等。

    二、構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的必要性

    (一)失地農(nóng)民的現(xiàn)狀

    1.失地農(nóng)民成為不可忽視的利益群體

    城市化改變著中國土地千百年來不變的生產(chǎn)方式，據(jù)國土資源部最新調(diào)查顯示，1996-2006年間，中國平均每年凈減少的耕地是1230萬畝。按照目前城市化進程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，今后每年需征用農(nóng)民土地至少500萬畝，若按照城郊農(nóng)民人均0. 17畝地計算，就意味著每年增加700多萬失地農(nóng)民，十年后失地農(nóng)民總數(shù)將達到1. 3億左右。

    2.失地農(nóng)民利益訴求緊迫

    近年來，由于城市化建設(shè)在全國范圍內(nèi)如火如茶地進行，中西部地區(qū)失地農(nóng)民也越來越多，由于沒能解決好失地農(nóng)民長遠生計問題，導致該問題由發(fā)達地區(qū)的局部社會問題逐漸演變成全國性的社會問題。由于在征地過程中，出現(xiàn)“暗箱操作”、“尋租”，失地農(nóng)民補償款混亂，土地浪費驚人，政府與民爭利，賺取“低征高賣”中的巨額差價等行為，直接導致失地農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害，因征地引發(fā)的社會矛盾急劇上升越來越多的失地農(nóng)民基本生活不能得到保障，肯定會影響到城市化進程、社會穩(wěn)定與經(jīng)濟發(fā)展。

    (二)構(gòu)建失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的必要性

    1.原有土地保障功能退位

    土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，是農(nóng)業(yè)最基本的生活資料來源，在政府主導的農(nóng)村社會保障幾乎空白的情況下，土地對農(nóng)民起著重要的保障作用。根據(jù)王克強的研究，農(nóng)村土地的社會保障功能效用達到農(nóng)村土地總效用的51. 23 %。因此，要讓農(nóng)民放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)起碼要保證農(nóng)民達到的經(jīng)濟補償不低于耕種土地的收益，這里的收益不僅包括土地自身的產(chǎn)出，還應包括土地為農(nóng)民提供的養(yǎng)老、失業(yè)保障的利益。一位村民說:“以前我一畝地一季空心菜就有1萬多元的收入，現(xiàn)在一分地都沒有了，就換來1萬多元的補償金，省吃儉用又能維持多久，孩子上學、碰到生病，幾下花光了，一點辦法都沒有?！?/p>

    2.家庭養(yǎng)老功能日趨弱化

    當前，在家庭贍養(yǎng)老人的功能部分轉(zhuǎn)讓給社會的趨勢下，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老開始面臨許多的挑戰(zhàn)。在家庭小型化、核心化的過程中，和子女生活在一起的老人已不是多數(shù)，老年夫婦獨居，喪偶或離異的老人單住或居住在養(yǎng)老機構(gòu)，己是多數(shù)老年人的生活歸宿。子女對老年人的經(jīng)濟承擔只是生活的補充，而感情的承擔也因分居生活而變得非常間接和有限。

    3.現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保險無法保障失地農(nóng)民的養(yǎng)老

    長期以來，在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)下，我國農(nóng)民社會保障與城市較為完善的社會保障系統(tǒng)相差甚遠。農(nóng)村養(yǎng)老社會保險制度的建立過程中遇到的問題和阻力表現(xiàn)在以下幾方面:第一，社會化水平低，目標人群的覆蓋面過窄。第二，保障水平低，不能完全起到社會保障的作用。第三，農(nóng)村養(yǎng)老保險缺乏健全的法制化的管理和規(guī)范。第四，思想觀念不適應(農(nóng)民對政策的不放心)。

    4.建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障對于建立和諧社會的作用

    建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障對于構(gòu)建和諧社會的作用主要體現(xiàn)在以下幾方面:(1)解除失地農(nóng)民后顧之憂，有利于他們把全部精力放在安身立命上，從而為和諧社會的建設(shè)貢獻一份力量。(2)和諧社會必然是一個城鄉(xiāng)和諧的社會，建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障對于城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟體系的改善有一定的促進作用。(3)由于農(nóng)民失去了土地這一生產(chǎn)資料，解決今后的養(yǎng)老問題將成為矛盾的焦點，所以失地農(nóng)民養(yǎng)老保障的建立能夠營造一個安定團結(jié)的社會氛圍，這也是和諧社會所必需的氛圍。

    三、國內(nèi)外養(yǎng)老安置方式簡介及其啟示

    (一)發(fā)達國家對失地農(nóng)民安置方式特點及啟示

    發(fā)達國家對失地農(nóng)民安置方式有三大特點:第一，在大部分國家和地區(qū)，征用農(nóng)民土地一般按市場價格對失地農(nóng)民進行補償，給他們較為滿意的補償。第二，將失地農(nóng)民納入社會保障體系。第三，高度重視失地農(nóng)民的教育與培訓工作。

    由于國外大部分國家經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)好，法制比較健全，所以它們的征地補償貨幣補償充足，而且補償形式多樣，旨在解決失地農(nóng)民的長遠發(fā)展，即對失地農(nóng)民建立“造血”而非僅是“輸血”的長效機制。而我國現(xiàn)在大部分地區(qū)政府采取簡單易行的貨幣安置，很少考慮被征地農(nóng)民的重新就業(yè)和社會保障等其他安置方式。

    (二)國內(nèi)不同的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險理論模式分析

    1.政府主導的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式

    政府主導的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度與我國的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障相似，體現(xiàn)在籌資方面和機構(gòu)管理方面?；I資方面，采取政府補貼、集體繳納、個人賬戶的方式形成保險基金，但是政府承擔的費用從土地出讓金收入中列支，集體承擔的費用從土地補償費中列支，個人承擔的費用從征地安置補助費中抵繳，到法定退休年齡后開始領(lǐng)取養(yǎng)老金。在機構(gòu)管理方面，保險基金的運作、管理、理賠服務都由政府相關(guān)部門負責。這種模式主要集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，需要相當穩(wěn)定的經(jīng)濟來源才能常年負擔固定的投保費用，投保水平檔次較低，在銀行利率下調(diào)和通貨膨脹的情況下，難以保證將來領(lǐng)取養(yǎng)老金的連續(xù)性和保值性。

    2.商業(yè)保險型失地農(nóng)民養(yǎng)老保險模式

    該模式由保險公司與失地農(nóng)民簽訂商業(yè)保險合同，為失地農(nóng)民提供養(yǎng)老保險。失地農(nóng)民社會保障體系設(shè)計也必須考慮基金投資運營問題，確保未來有足夠的支付能力。當然，未必要像西方國家那樣全部交由私營機構(gòu)經(jīng)營管理，結(jié)合國情，我們可以交由銀行和非銀行金融機構(gòu)經(jīng)營管理，并引入競爭機制，來促進基金的保值增值。

    3.參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險

    為了最大限度規(guī)避政府目前低成本征地、延置社會高風險的問題，在目前農(nóng)村社保尚未立法，且社保制度建設(shè)基本是空白的情況下，應當盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接?，F(xiàn)實的做法是，設(shè)計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮(zhèn)社保體系相銜接的操作方案，先養(yǎng)老保險，后醫(yī)療保險和失業(yè)保險，因地制宜、循序漸進。城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，社保標準要逐步提高，失地農(nóng)民享受低保標準應等同城鎮(zhèn)居民。

    4.小城鎮(zhèn)社會保險

    這種模式強調(diào)征地安置補助費應當首先用于解決被征地人員的社會保障問題，所以被征地人員的安置補助費應當首先用于繳納不低于15年的小城鎮(zhèn)社會保險。這樣，被征地人員年老后，生活和患大病醫(yī)療就有了保障。“小城鎮(zhèn)保險模式”的本質(zhì)就是“土地換保障”。同時，上海市將《上海市被征用農(nóng)民集體所有土地農(nóng)業(yè)人員就業(yè)和社會保障管理辦法》中原有的“誰用地，誰負責安置”的原則，按照市場經(jīng)濟的要求，調(diào)整為“落實保障，市場就業(yè)”的新原則。

   四、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障構(gòu)思

    (一)建立失地養(yǎng)老保障的原則

    1.立法規(guī)范原則

    社會保障作為政府的一項制度性行為，必須通過一定的社會立法手段去實現(xiàn)，同樣失地農(nóng)民的社會保障制度也不例外。目前各地有關(guān)失地農(nóng)民社會保障的改革措施層出不窮，缺乏統(tǒng)一性，隨意性較大，往往是“拍腦瓜”的改革，發(fā)生糾紛時缺乏公正合理的處理，這都源于沒有統(tǒng)一的立法規(guī)范作為行政的指引。通過立法形式來明文規(guī)定失地農(nóng)民和政府的基本權(quán)利和義務，使失地農(nóng)民社會保障的具體操作更加制度化、規(guī)范化，避免了人治的主觀隨意性。

    2.因地制宜原則

    在全國范圍內(nèi)對失地農(nóng)民社會保障制度進行法律規(guī)范，并不意味著全國應實行完全統(tǒng)一的社會保障制度和保障水平，而是指各地方在制定失地農(nóng)民社會保障措施時必須按照統(tǒng)一的規(guī)則行事，在此基礎(chǔ)上結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和失地農(nóng)民的具體情況，因地制宜，制定出最能解決當?shù)厥У剞r(nóng)民社會保障問題的措施。

    3.保障形式多樣性原則

    加強對失地農(nóng)民(尤其是青壯年勞動力)進行職業(yè)教育與技能培訓，提高他們在市場經(jīng)濟中的就業(yè)能力。除了對失地農(nóng)民進行就業(yè)培訓與職業(yè)教育，以及社會保障安置外，還應積極探索解決失地農(nóng)民長遠生計的其他安置方式，如投資入股安置、劃地安置、住房安置等。

    (二)區(qū)域性失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立

    1.發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民建立個人賬戶完全積累的養(yǎng)老保障。

    發(fā)達地區(qū)主要是指中東部沿海城市，該地區(qū)城市化進程快，失地農(nóng)民多，金融保險體系完善，財政較為充足但發(fā)達地區(qū)失地農(nóng)民不應納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險統(tǒng)帳結(jié)合系統(tǒng)。在老齡化社會的強大壓力下，把失地農(nóng)民盲目納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險系統(tǒng)，不僅無法為失地農(nóng)民民提供有效保障，而且還會對發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險系統(tǒng)帶來沉重壓力，使制度的完善更加舉步維艱。采取“政府出一點，集體補一點，個人繳一點”予以籌集。其中政府出資部分不低于保障資金總額的30 %，從土地出讓金中支出，直接進入社會統(tǒng)籌賬戶以備調(diào)劑用;集體承擔部分不低于保障資金總額的40，從地補償費中支出;個人負擔部分從征地安置補償費中抵交，集體與個人所繳資金進入個人賬戶。政府要擺正自己作為“責任人”的位置，暫時通過支付管理費的方式，利用保險公司的人才、技術(shù)、網(wǎng)點、服務、資金管理與運用等優(yōu)勢，完全可以采用政府主導、商業(yè)保險公司經(jīng)辦的模式。

    2一般發(fā)達地區(qū)的失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障可建立小城鎮(zhèn)社會保險

    雖然該模式目前只在部分試點推行，但對于一般發(fā)達地區(qū)還是適用的，一般發(fā)達地區(qū)是指中西部一些中等發(fā)達地區(qū)。這些地區(qū)在城市化進程、金融保險、就業(yè)容納、政府財政實力方面較發(fā)達地區(qū)都顯弱勢，不能直接過渡到建立個人賬戶完全積累模式。通過上文對小城鎮(zhèn)社會保險的分析，我們看到其一個顯著優(yōu)點，即市場化就業(yè)。對于一般發(fā)達地區(qū)，失地農(nóng)民再就業(yè)的難度很大。通過小城鎮(zhèn)社會保險的模式便可以增強失地農(nóng)民的市場競爭力，促進就業(yè)。從而保障了大多數(shù)勞動力的補充養(yǎng)老需求，提高其生活質(zhì)量。其實我認為對勞動力的就業(yè)的保證才是一種可持續(xù)的養(yǎng)老保障。

    3.在欠發(fā)達地區(qū)實行“政府承擔型”養(yǎng)老補充保障