導(dǎo)語：如何才能寫好一篇鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞:土地利用規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜述國內(nèi)

中圖分類號:F301 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1007-3973(2010)08-134-03

我國土地管理法規(guī)定了地方各級人民政府編制土地利用規(guī)劃的責(zé)任,目前隨著省、市、縣級規(guī)劃指標(biāo)分解工作的逐步完成,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的編制階段。截至2006年底,我國有19369個(gè)建制鎮(zhèn)和14119個(gè)建制鄉(xiāng)。從行政級別來看,鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然其處于中國政府中的最低層次,但其在規(guī)劃體系中的作用還是不容小覷?？陀^地講,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制水平直接關(guān)系我國土地利用規(guī)劃體系的牢固與否,對于自上而下編制土地利用規(guī)劃及系統(tǒng)開展土地的調(diào)查、登記、統(tǒng)計(jì)、評價(jià)等工作發(fā)揮著非常重要的基礎(chǔ)性作用。為此,在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃即將全面開始編制時(shí)期,本文通過梳理相關(guān)的文獻(xiàn)和專著,嘗試對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的已有研究和實(shí)踐進(jìn)行細(xì)致的回顧和總結(jié),以期為新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制提供些許借鑒和幫助。

1鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的地位和特點(diǎn)

目前,在我國的五級土地利用規(guī)劃體系中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃處于最低一個(gè)層級,國家、省、市、縣四級規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和各項(xiàng)控制指標(biāo)最終都必須通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃得以落實(shí)。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃具有重要的地位與特點(diǎn)。沈曙文認(rèn)為與縣級規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制最直接的依據(jù),應(yīng)具有更強(qiáng)的可操作性。歐名豪認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃處于規(guī)劃的最低層次,屬實(shí)施性規(guī)劃,其內(nèi)容應(yīng)能達(dá)到控制性詳細(xì)規(guī)劃的要求,應(yīng)為用地管理提供直接依據(jù)。徐鄧耀等認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與國家、地市、縣市級土地利用總體規(guī)劃相比,具有難度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特點(diǎn)。

與其他級別規(guī)劃相比,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃作為用地控制管理直接依據(jù)的“剛性”要求與其可操作性等要求的“彈性”之間的矛盾更加嚴(yán)重,為此部分學(xué)者也對鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃“剛性”與“彈性”相結(jié)合的問題做了初步的探索和研究。

此外,諸多學(xué)者還直接或間接地理清了鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處基層所具有的技術(shù)、人才、資金等劣勢及由此導(dǎo)致的基礎(chǔ)資料不足的特點(diǎn)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的影響。但總的來講,缺乏一個(gè)統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn),地位也相對模糊。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的任務(wù)和內(nèi)容

根據(jù)《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定:鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是劃分土地利用區(qū),確定每一塊土地的用途。據(jù)此,不同學(xué)者又做了諸多闡釋:

王萬茂認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃是在縣級土地利用規(guī)劃分區(qū)的基礎(chǔ)上落實(shí)分區(qū)界線和區(qū)內(nèi)每一塊土地的用途,進(jìn)一步的指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃要制定分區(qū)土地用途管制規(guī)則并統(tǒng)計(jì)不同用途土地面積。沈曙文認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的編制應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容。歐名豪認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃的重點(diǎn)應(yīng)是在縣級規(guī)劃總量控制與用地分區(qū)控制的基礎(chǔ)上進(jìn)行詳細(xì)的土地用途編定,但在用途編定時(shí)應(yīng)避免把用途劃分得過細(xì),為市場調(diào)節(jié)留下足夠的空間。

則結(jié)合“四定”的方法,在農(nóng)用土地適宜性評價(jià)的基礎(chǔ)上,綜合考慮縣級規(guī)劃的指標(biāo)安排及當(dāng)?shù)氐淖匀粭l件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r,對重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)土地進(jìn)行土地利用分區(qū)規(guī)劃和研究探索。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃成果的重要表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃圖是土地用途管制最基礎(chǔ)的圖件和直接依據(jù),是規(guī)劃任務(wù)和內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的重要工具和保障。然而現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃圖編制水平總體不高,突出表現(xiàn)為數(shù)、圖、表、文不一致等;由于規(guī)劃操作性不夠以及隨意修改也導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容和任務(wù)落實(shí)的不夠理想。

3鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制的階段和方法

對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制階段和方法選擇,代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)主要有以下幾種:沈曙文認(rèn)為“四定”既是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃四項(xiàng)不可缺少的內(nèi)容,又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的四個(gè)具體步驟和方法。徐鄧耀等則認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃同步進(jìn)行,相互協(xié)調(diào)。為此,在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制規(guī)劃之前,縣規(guī)劃組應(yīng)完成全縣人口時(shí)空分布預(yù)測,主要部門用地需求預(yù)測,土地生產(chǎn)力諸要素預(yù)測,土地詳查及土地利用現(xiàn)狀分析資料、圖件,土地適宜性評價(jià)及功能利用分區(qū),土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整思路與目標(biāo)設(shè)想并制作鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制的技術(shù)指南。

王靜認(rèn)為,由于規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃對象的不同以及內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)和深度有別,因而編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的模式、方法等都不盡相同;并在?？谑朽l(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃編制時(shí),按照距離城市遠(yuǎn)近和性質(zhì)不同等將鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為不同的類型城市擴(kuò)散型、服務(wù)城市型、農(nóng)業(yè)型,進(jìn)而分析了各類型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用特點(diǎn)、規(guī)劃編制指導(dǎo)思想和編制規(guī)劃內(nèi)容等。

在王靜研究基礎(chǔ)上,鄧晶認(rèn)為城市擴(kuò)展型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的重點(diǎn)是合理安排和布局建設(shè)用地及其配套設(shè)施用地,農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是農(nóng)業(yè)用地以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施的安排,生態(tài)保護(hù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)則應(yīng)當(dāng)利用“反規(guī)劃”的理念。

童菊兒、吳次芳認(rèn)為分為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃的編制分為四個(gè)階段:準(zhǔn)備階段、資料收集分析階段、規(guī)劃編制階段、上報(bào)審批階段。

尹凌等認(rèn)為可達(dá)性作為反映區(qū)域土地利用狀況、居民生活質(zhì)量和社會公平性的重要指標(biāo),如將其應(yīng)用到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃方案的分析與評價(jià)中,可以從時(shí)空角度量化規(guī)劃對農(nóng)村居民出行可達(dá)性的影響狀況,輔助規(guī)劃者和決策者科學(xué)決策。

石英、程鋒認(rèn)為遺傳算法是一種輔助鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃的有效優(yōu)化方法,并針對鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃中如何將確定的土地利用數(shù)量結(jié)構(gòu)方案優(yōu)化配置到具體的地域空間,提出了輔助產(chǎn)生可供選擇的鄉(xiāng)級土地利用規(guī)劃空間布局方案的數(shù)學(xué)模型和遺傳算法求解方法。

4鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃制圖問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的最終落實(shí)需要體現(xiàn)在圖件上面,為此童菊兒、吳次芳認(rèn)為基礎(chǔ)圖件應(yīng)采用1∶5000或1∶2000的變更調(diào)查圖,同時(shí)增加地形圖制圖的部分要素,如地形、地貌、建構(gòu)筑物界線等,在此基礎(chǔ)圖件上進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的制作;規(guī)劃圖件為便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。

而目前鄉(xiāng)級規(guī)劃圖件的比例尺一般為1∶10000,這主要是考慮到要充分利用土地利用現(xiàn)狀調(diào)查成果;從多年的實(shí)踐來看,萬分之一比例尺的圖件顯然還達(dá)不到按圖審批用地、劃用地紅線的程度。此外,由于規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實(shí)以及規(guī)劃技術(shù)手段落后、人才資金限制等原因,造成規(guī)劃圖件、表格和文字說明與實(shí)際數(shù)據(jù)等不一致。這就使規(guī)劃編制的科學(xué)性和合理性得不到保證,對于規(guī)劃的有效實(shí)施十分不利。

針對以上問題,彭芳對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的編制方法進(jìn)行了深入探討,著重論述了利用GIS技術(shù)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃圖的步驟和方法,重點(diǎn)討論了如何在文圖對接中做到圖數(shù)一致,并以重慶市江津區(qū)26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制進(jìn)行了深入細(xì)致的實(shí)證分析。

5鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題

“政出多門、協(xié)調(diào)不暢”一直是中國各種規(guī)劃在落實(shí)過程中遇到的最大障礙,鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃亦不例外。歐名豪強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃是村鎮(zhèn)居民點(diǎn)規(guī)劃與鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的基層融合點(diǎn),為了從體制上保證規(guī)劃體系的整合與協(xié)調(diào),必須要對目前的城鎮(zhèn)規(guī)劃與土地管理,建議盡快將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的村鎮(zhèn)建設(shè)部門和土地管理部門合并,把矛盾消除在基層。

童菊兒、吳次芳認(rèn)為城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接,主要應(yīng)解決基礎(chǔ)數(shù)據(jù)包括城鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地規(guī)模、人口、城鄉(xiāng)用地規(guī)模、圖件等的銜接問題。

劉志剛認(rèn)為由于多數(shù)小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是在投入少、無體系規(guī)劃指導(dǎo)、無相應(yīng)基礎(chǔ)資料、無專業(yè)技術(shù)人才的情況下各地各自為政形成的,在時(shí)效、空間與實(shí)際存在較大偏差,加之基層土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)力量的薄弱,這就使土地利用總體規(guī)劃在積極與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃互相銜接中難免存在弊端。

李偉芳認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)總體規(guī)劃不協(xié)調(diào)的原因是五個(gè)“不一致”:規(guī)劃的指導(dǎo)思想不一致、規(guī)劃的用地分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模的定位上不一致、規(guī)劃人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)不一致、規(guī)劃城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計(jì)口徑不一致;認(rèn)為“兩規(guī)”銜接主要內(nèi)容包括經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、城鎮(zhèn)規(guī)模的定位、村莊撤并和整理等方面,銜接途徑包括提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位、統(tǒng)一資料口徑、實(shí)現(xiàn)資料共享、統(tǒng)一規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想、加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)部門與土地管理部門的配合等。

6前兩輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的評價(jià)

蔡玉梅等認(rèn)為我國五級土地利用規(guī)劃體系中各級規(guī)劃理應(yīng)具有不同的目標(biāo)、內(nèi)容、方法和保障手段,然而現(xiàn)實(shí)中是各級規(guī)劃在內(nèi)容上層次性不突出、職能分工不明確,大多是宏觀上過細(xì)、微觀上過粗。

童菊兒、吳次芳認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多不足如缺乏明確的編制技術(shù)的思路、缺乏技術(shù)操作規(guī)程和技術(shù)要點(diǎn)提示、編制規(guī)劃的基礎(chǔ)條件差、規(guī)劃的科技含量低、城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃銜接困難重重等。林素容也認(rèn)為目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃存在諸多弊端,如權(quán)威性不夠、基礎(chǔ)圖件和資料不實(shí)、剛性強(qiáng)、與其他規(guī)劃協(xié)調(diào)不足等,建議更新規(guī)劃理念、加強(qiáng)規(guī)劃銜接、促進(jìn)公眾參與、提高技術(shù)如GIS應(yīng)用水平等。

鄭偉元等認(rèn)為各級規(guī)劃的編制采取自上而下、上下結(jié)合的辦法,主要指標(biāo)自上而下逐級分解下達(dá),指標(biāo)的確定實(shí)行從嚴(yán)控制的方針,使得規(guī)劃缺乏彈性和應(yīng)變能力。劉志剛則認(rèn)為由于客觀上的需要、主觀上的促進(jìn)以及制度存在缺陷等原因?qū)е滦〕擎?zhèn)土地規(guī)劃跟著項(xiàng)目走。

郭春華等認(rèn)為由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制導(dǎo)致地籍資料的準(zhǔn)確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差,同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理水平不高、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查工作滯后,這些都導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃水平不高;此外鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃隨意調(diào)整現(xiàn)象也比較突出。

7小結(jié)

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)級土地利用規(guī)劃研究具有重要的理論地位和實(shí)踐價(jià)值,然而遺憾的是學(xué)者們對此關(guān)注和研究嚴(yán)重不足,以此為研究主題的論文竟不足20篇(依據(jù)中國期刊網(wǎng)2009年7月對題目中含“規(guī)劃+土地+鄉(xiāng)/鎮(zhèn)”的搜索,去除非研究類文章,包括西南大學(xué)刁承泰導(dǎo)師2008年四位學(xué)生的碩士畢業(yè)論文),且研究水平整體不高。王青峰、李光認(rèn)為由于全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況千差萬別,鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃作為我國五級規(guī)劃體系中重要的組成部分,其編制的理論和技術(shù)卻往往被忽視?，F(xiàn)有的研究還存在諸多不足,未來應(yīng)在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上加強(qiáng)對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃理論和技術(shù)的研究,如對于GIS技術(shù)應(yīng)用和制圖、數(shù)學(xué)模型和方法的應(yīng)用、規(guī)劃模式、不同規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和融合、規(guī)劃的多目標(biāo)協(xié)調(diào)問題、規(guī)劃彈性與剛性、公眾參與、規(guī)劃后監(jiān)管與反饋等,從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃編制和土地利用管理水平。

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篇2

中圖分類號：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

一、土地利用規(guī)劃概述

1、土地利用規(guī)劃概述

土地利用規(guī)劃是按照國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,遵循有關(guān)的自然規(guī)律和社會經(jīng)濟(jì)規(guī)律,在時(shí)空上對土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營管理合理分配國民經(jīng)濟(jì)各部門的用地正確地和各項(xiàng)建設(shè)工程以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的措施相結(jié)合,從而制定最優(yōu)的土地利用方案,提高土地利用率和土地生產(chǎn)率,以取得最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益,同時(shí)又為將來保護(hù)好土地資源,以達(dá)到土地資源可持續(xù)利用的目的。

2、土地利用規(guī)劃的目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容

開展土地利用總體規(guī)劃的根本目的是加強(qiáng)對土地利用的宏觀控制和統(tǒng)一管理,對十分寶貴和極其稀缺的土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置,提高土地利用的綜合效益,為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。其主要目標(biāo)包括:(1)統(tǒng)籌安排各業(yè)用地,促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展;(2)合理利用土地資源,提高土地的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益;(3)加強(qiáng)對土地的統(tǒng)一和計(jì)劃管理。具體的任務(wù)包含下列四個(gè)方面:(1)在國民經(jīng)濟(jì)各部門間合理分配土地,為國民經(jīng)濟(jì)各部門的發(fā)展創(chuàng)造良好的用地條件;(2)為建立良好的自然生態(tài)環(huán)境和社會環(huán)境創(chuàng)造土地條件;(3)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造科學(xué)的土地組織條件;(4)調(diào)整我國社會主義土地關(guān)系"土地利用總體規(guī)劃范圍大、綜合性強(qiáng)、內(nèi)容多、關(guān)系復(fù)雜"

二、經(jīng)濟(jì)外部性的含義

經(jīng)濟(jì)外部性是指經(jīng)濟(jì)主體（包括廠商或個(gè)人）的經(jīng)濟(jì)活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性和負(fù)外部性。正外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費(fèi)代價(jià)，負(fù)外部性是某個(gè)經(jīng)濟(jì)行為個(gè)體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經(jīng)濟(jì)的人卻沒有為此承擔(dān)成本。

三、土地利用規(guī)劃評價(jià)指標(biāo)體系建立的原則和標(biāo)準(zhǔn)

土地是重要的基礎(chǔ)性資源,土地開發(fā)利用既不是純粹的經(jīng)濟(jì)過程,也不是純粹的生態(tài)過程,而應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)過程和生態(tài)過程的有機(jī)統(tǒng)一,其實(shí)質(zhì)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，對于土地利用規(guī)劃的評價(jià)應(yīng)建立一個(gè)評價(jià)體系，本文簡要敘述評價(jià)體系的指標(biāo)組成、體系建立的設(shè)計(jì)原則以及建立體系的指標(biāo)選擇建議。

1、指標(biāo)體系的組成

本文進(jìn)行基于經(jīng)濟(jì)外部性的土地利用規(guī)劃的評價(jià)出于兩個(gè)出發(fā)點(diǎn):一是研究土地利用規(guī)劃的建設(shè)用地布局影響,二是研究土地利用規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境影響,旨在探討土地利用規(guī)劃的布局是否合理，是否對農(nóng)地造成影響，以及土地利用規(guī)劃是否考慮生態(tài)棲地的影響以及生態(tài)環(huán)境影響，從而更加實(shí)際的得出土地利用規(guī)劃的發(fā)展重點(diǎn)思路與發(fā)展方向。

2、指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)原則

指標(biāo)體系應(yīng)能全面真實(shí)地反映社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)部特征及外部狀態(tài)，系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)相互間的聯(lián)系以及主要目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度"因此在指標(biāo)的選取上應(yīng)遵循以下原則:

(1)科學(xué)性和實(shí)用性相結(jié)合的原則

科學(xué)性是指標(biāo)體系建立的重要原則,在指標(biāo)體系的建立方面,科學(xué)性體現(xiàn)在該指標(biāo)體系應(yīng)該能夠全面、客觀、準(zhǔn)確地反映規(guī)劃實(shí)施前后,社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的狀態(tài)變化趨勢和系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)程度,并能夠體現(xiàn)戰(zhàn)略實(shí)施帶來的社會經(jīng)濟(jì)影響"因此,所選指標(biāo)必須概念清晰明確,且有具體的科學(xué)內(nèi)涵,測算方法標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)計(jì)計(jì)算方法規(guī)范"同時(shí),指標(biāo)體系應(yīng)具有實(shí)用性的特點(diǎn),即考慮定量化的可行性,建模的復(fù)雜性以及數(shù)據(jù)的可靠性和可獲得性,土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)應(yīng)具有明確的科學(xué)內(nèi)涵較好的度量性,要便于不同地區(qū)之間的比較"

(2)層次性原則

由于土地利用規(guī)劃評價(jià)以社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)復(fù)合系統(tǒng)為研究對象,而從內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析,該系統(tǒng)具有復(fù)雜的層次結(jié)構(gòu),因而指標(biāo)設(shè)置也應(yīng)該滿足這一特點(diǎn)要求"也就是說,指標(biāo)體系具有鮮明的層次結(jié)構(gòu),能反映在不同層次上的規(guī)劃影響"

(3)代表性原則

土地利用規(guī)劃的影響是多方面的、復(fù)雜的,選用的指標(biāo)要充分體現(xiàn)土地利用對各社會、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等各方面影響狀況,同時(shí),定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合"。

(4)綜合性原則

全面衡量各種影響因素,嚴(yán)格進(jìn)行綜合性的分析評價(jià)"

(5)系統(tǒng)性原則

確定相應(yīng)的評價(jià)層次,按系統(tǒng)論的觀點(diǎn)評價(jià)各個(gè)指標(biāo),構(gòu)成完整的評價(jià)指標(biāo)

體系"

(6)靜態(tài)指標(biāo)和動態(tài)指標(biāo)相結(jié)合的原則

靜態(tài)指標(biāo)反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的狀態(tài),動態(tài)指標(biāo)則用于反映區(qū)域可持續(xù)發(fā)展

的趨勢,二者對于全面!客觀反映土地利用規(guī)劃評價(jià)的目標(biāo)是必不可少的"土地

(7)可操作性原則

土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的指標(biāo)應(yīng)具有很強(qiáng)的可操作性,易于從現(xiàn)有資料

中獲取,便于管理部門使用"

3、土地利用規(guī)劃評價(jià)的指標(biāo)體系因子選擇建議

土地利用規(guī)劃的影響是長期的,并且會隨時(shí)間的變化發(fā)生一定的變化"指標(biāo)體系應(yīng)具有一定的靈活性,為將來增加或改變某些單項(xiàng)指標(biāo)提供接口"，釆取德爾菲法,在廣泛征求專家意見的基礎(chǔ)上,根據(jù)土地利用規(guī)劃的基本特點(diǎn)來探討評價(jià)指標(biāo)體系,以土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)外部性為總目標(biāo),根據(jù)建設(shè)用地布局和生態(tài)影響基本特點(diǎn)來探討評價(jià)指標(biāo)體系,根據(jù)評價(jià)目標(biāo)、評價(jià)方法、評價(jià)原則與評價(jià)內(nèi)容,構(gòu)建了指標(biāo)體系,并選擇27個(gè)指標(biāo)作為參評因子,組成土地利用規(guī)劃外部性影響的利用評價(jià)指標(biāo)體系

布局影響 土地人口承載力指數(shù)、城鎮(zhèn)化水平、道路通達(dá)水平、城鄉(xiāng)居民收入比重、人口自然增長率、城市化水平、農(nóng)民人均住房面積、人均建設(shè)用地面積、土地利用率、土地生產(chǎn)率、糧食產(chǎn)量、林木蓄積量、水資源總量、農(nóng)作物單位面積產(chǎn)量、單位面積林地產(chǎn)量、養(yǎng)殖業(yè)產(chǎn)值等。

生態(tài)環(huán)境影響 基本農(nóng)田占土地總面積比、土地生產(chǎn)潛力指數(shù)、森林覆蓋率、農(nóng)業(yè)廢氣排放達(dá)標(biāo)率、農(nóng)業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、農(nóng)業(yè)固體廢棄物利用率、水土流失、土地污染指數(shù)、垃圾無害化處理率、治理污染年投入、公頃農(nóng)藥施用量、林地面積比重、耕地年減少量等。

4、指標(biāo)選擇確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)直接反映評價(jià)結(jié)果,關(guān)系到評價(jià)結(jié)果的現(xiàn)實(shí)應(yīng)用,一般而言,確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)大致采用兩種判斷方法:一是,定性判斷法。即依據(jù)個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和知識對土地利用規(guī)劃的的持續(xù)度進(jìn)行評價(jià),然后作出判斷是否可持續(xù),以及其可持續(xù)利用程度。不過,這種方法對評價(jià)者自身在農(nóng)用地可持續(xù)利用的知識和經(jīng)驗(yàn)方面要求很高,才能對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行全面的分析,作出適合的評價(jià);②比較法。即設(shè)定土地利用規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)正外部性為1分,經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性狀態(tài)為0分,然后在0~1分之間劃分兩個(gè)級別,其余的情況通過選取的指標(biāo)與理想值和最差值之間進(jìn)行比較、計(jì)算、最終確定出評價(jià)單元的評價(jià)結(jié)果。

四、基于經(jīng)濟(jì)外部性對土地利用規(guī)劃的幾點(diǎn)評價(jià)

通過對指標(biāo)體系的建立，對于現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃無論是從各項(xiàng)指標(biāo)數(shù)據(jù)的搜集還是按當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所做的預(yù)測，修編基礎(chǔ)工作、準(zhǔn)備工作較充分，是“指標(biāo)控制＋用途管制”為模式的土地利用規(guī)劃?？傮w而言，從實(shí)施以來的情況看，提高了各級政府對土地利用規(guī)劃的認(rèn)識，樹立了規(guī)劃的權(quán)威性，使規(guī)劃在土地管理工作中具有一定的基礎(chǔ)地位和“龍頭”作用。對于合理利用土地資源，強(qiáng)化土地利用宏觀調(diào)控，協(xié)調(diào)用地矛盾，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和落實(shí)土地空間布局起到了積極作用。這些對于土地利用總體規(guī)劃而言，經(jīng)濟(jì)外部性是體現(xiàn)的正外部性。

但是隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的調(diào)整，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，上一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施中存在的問題日漸顯露，已調(diào)整的規(guī)劃也并未解決相關(guān)問題。土地利用總體規(guī)劃的負(fù)外部性也逐漸體現(xiàn)，其主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)：

1、土地利用總體規(guī)劃隨意性大，導(dǎo)致布局不相協(xié)調(diào)的負(fù)外部性

土地利用總體規(guī)劃從理論上來說應(yīng)該為主導(dǎo)作用，能控制各個(gè)行業(yè)及布局的土地利用數(shù)量、結(jié)構(gòu)和規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃不能突破土地利用總體規(guī)劃的用地控制指標(biāo)。

然而，由于土地利用總體規(guī)劃的編制和修編的滯后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編制城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，不顧實(shí)際，盲目追求大規(guī)模、大框架，亂設(shè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)小區(qū), 致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃與現(xiàn)行城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)規(guī)劃不相銜接和協(xié)調(diào)，在規(guī)劃實(shí)施中時(shí)有矛盾發(fā)生，影響土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，同時(shí)隨意調(diào)整土地利用規(guī)劃，鉆政策空子，導(dǎo)致規(guī)劃喪失其科學(xué)性和嚴(yán)肅性。又由于土地供應(yīng)在很大程度上依賴于建設(shè)項(xiàng)目，而地方政府承擔(dān)著壯大地方經(jīng)濟(jì)的重任，因此，為實(shí)現(xiàn)招商引資的目的而隨意用地，將土地利用總體規(guī)劃擱置, 不斷違法用地;鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在制定和實(shí)施過程中缺乏先進(jìn)的規(guī)劃理論指導(dǎo)，缺乏超前意識，缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃，使得總體規(guī)劃缺乏可操作性。

從經(jīng)濟(jì)上而言，土地利用總體規(guī)劃并沒有起到相應(yīng)的作用，從而體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)外部性為負(fù)的方面。

2、 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善準(zhǔn)備工作不充分

由于管理體制落后、土地利用狀況調(diào)查工作的滯后性，雖然每年都做變更調(diào)查工作，但由于基層土地管理技術(shù)、條件的限制，往往靠人為變更，導(dǎo)致地籍資料的準(zhǔn)確性、連續(xù)性、系統(tǒng)性都比較差。地方土地管理部門隸屬于同級政府，難以約束當(dāng)?shù)卣畯木植坷娉霭l(fā)的短期行為。土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善的業(yè)務(wù)工作很倉促，匆忙進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整，其科學(xué)性、權(quán)威性將大打折扣。但有許多地方作了簡單短暫的培訓(xùn)，下發(fā)了上級下達(dá)規(guī)劃指標(biāo)，簡單認(rèn)為只要完成了建設(shè)用地置換指標(biāo)和農(nóng)用地整理折抵指標(biāo)就行，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只關(guān)心用地指標(biāo)夠不夠用，只要求滿足城鎮(zhèn)發(fā)展、園區(qū)發(fā)展的需要。不注重與其他部門的協(xié)調(diào)，造成此次規(guī)劃調(diào)整完善只是土地部門的事，只為了地方建設(shè)的需要。

這些做法導(dǎo)致評價(jià)體系中相關(guān)規(guī)劃實(shí)施后的成果指標(biāo)不能滿足要求，從而體現(xiàn)出規(guī)劃經(jīng)濟(jì)的負(fù)面性。

篇3

關(guān)鍵詞：ArcEngine；土地利用規(guī)劃；建庫系統(tǒng)；技術(shù)流程

中圖分類號：F20文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1672-3198（2007）12-0291-02

1 引言

土地利用規(guī)劃空間數(shù)據(jù)庫是土地利用信息化的基礎(chǔ)，是國土資源基礎(chǔ)空間數(shù)據(jù)庫的重要組成部分。為了便于土地規(guī)劃審批的圖形審查工作，各地國土資源部門都建立了以一定年限為基年的土地利用空間數(shù)據(jù)庫。

2 土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)源處理

2.1 土地利用規(guī)劃信息的基本內(nèi)容和分類體系

為便于土地利用規(guī)劃信息數(shù)據(jù)的管理、共享和使用, 根據(jù)土地利用規(guī)劃信息的主要特征，將土地利用規(guī)劃信息劃分成不同的門類、大類、小類，構(gòu)成土地利用規(guī)劃信息的分類體系，以控制各類信息的編碼和使用。整個(gè)土地利用規(guī)劃信息分為4個(gè)門類，10個(gè)大類，48個(gè)小類。數(shù)據(jù)編碼采用線分類法，按照土地利用規(guī)劃要素分類體系分為若干大類，并依次分為小類、一級類和二級類，基本分類代碼由七位數(shù)字層次碼組成，可根據(jù)具體情況進(jìn)行縮減或擴(kuò)充。具體分類情況可參見《縣(市)級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》。

2.2 空間數(shù)據(jù)分層及定義

圖層劃分應(yīng)做到適用、合理，無關(guān)聯(lián)的信息要分層存放,并結(jié)合空間數(shù)據(jù)管理的實(shí)際需要進(jìn)行。圖層的劃分應(yīng)符合下列3條原則：(1)按不同的圖素內(nèi)容劃分若干圖層 (2)相同邏輯的信息內(nèi)容盡量放在同一圖層中； (3)圖層的劃分要符合地理信息系統(tǒng)管理空間數(shù)據(jù)的基本要求。依據(jù)“三原則”，參照《縣(市)級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》的要求，在《標(biāo)準(zhǔn)》的基礎(chǔ)上，增加以下圖層：輔助線、輔助面、地類符號、圖斑面、注記層。

3 建庫系統(tǒng)

3.1 建庫平臺

規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建立采用基于ArcEngine組件進(jìn)行二次開發(fā)的土地利用規(guī)劃建庫系統(tǒng)作為建庫平臺。根據(jù)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建庫要求，平臺提供以下功能（1）數(shù)據(jù)管理：提供類似ArcCatalog一樣的數(shù)據(jù)組織、管理工具，可以實(shí)現(xiàn)SDE數(shù)據(jù)庫、個(gè)人數(shù)據(jù)庫等的綜合管理；（2）數(shù)據(jù)處理：坐標(biāo)轉(zhuǎn)換、拓?fù)錁?gòu)面、圖幅坐標(biāo)計(jì)算、圖幅理論面積計(jì)算、圖幅合并、基期屬性傳值導(dǎo)航圖層、注記層創(chuàng)建、用途分區(qū)劃定、規(guī)劃建庫圖層屬性賦碼；（3）數(shù)據(jù)輸出：標(biāo)準(zhǔn)圖框生成、規(guī)劃專題渲染圖件制作、專題圖件模版制作；（4）數(shù)據(jù)檢查：屬性檢查、圖形檢查、拓?fù)錂z查、其它檢查。

3.2 數(shù)據(jù)庫平臺

由于此次建庫使用的數(shù)字?jǐn)?shù)據(jù)比例尺較大，形成海量數(shù)據(jù)，因此利用ArcSDE+關(guān)系數(shù)據(jù)庫來管理空間數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)空間數(shù)據(jù)在邏輯上的連續(xù)和空間上的無縫集成。在選擇關(guān)系型數(shù)據(jù)庫時(shí)，考慮到數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)必須符合網(wǎng)絡(luò)化、多媒體化以及統(tǒng)一管理空間數(shù)據(jù)和非空間數(shù)據(jù)的要求，我們選取不僅能支持海量空間數(shù)據(jù)統(tǒng)一存儲管理，還能夠支持國土綜合電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的關(guān)系型數(shù)據(jù)Oracle10g作為此次數(shù)據(jù)庫管理平臺。

4 建庫實(shí)現(xiàn)

考慮龍泉驛區(qū)土地利用規(guī)劃工作的實(shí)際情況，經(jīng)反復(fù)試驗(yàn)總結(jié)，本次建庫的技術(shù)路線包括以下幾步：（1）收集、準(zhǔn)備、分析、處理資料，擬定技術(shù)方案；（2）以規(guī)劃管理信息系統(tǒng)軟件為平臺，將基期現(xiàn)狀信息進(jìn)行入庫處理，然后在此基礎(chǔ)上編制土地利用總體規(guī)劃大綱；（3）在系統(tǒng)支持下，編制多套規(guī)劃方案，多方征求意見形成最終的方案，并報(bào)有關(guān)部門審批，直至審查通過根據(jù)通過的規(guī)劃建立規(guī)劃數(shù)據(jù)；（4）將所有規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行入庫處理；（5）在系統(tǒng)支持下輸出各項(xiàng)規(guī)劃成果數(shù)據(jù)表格及圖件。以此建庫技術(shù)路線為準(zhǔn)則，制定了如下的建庫技術(shù)流程，如圖1所示。

4.1 資料收集準(zhǔn)備

在資料準(zhǔn)備的過程中，資料的內(nèi)容以《縣（市）級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》要求為準(zhǔn)。在本次建庫中，土地利用規(guī)劃資料收集包括圖件資料、數(shù)據(jù)資料和文本資料。圖件資料包括基年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)1：1萬土地利用現(xiàn)狀總體圖，現(xiàn)階段城市總體規(guī)劃圖，上一輪土地利用規(guī)劃圖以及土地利用、復(fù)墾、整理和基本農(nóng)田保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃圖等。數(shù)據(jù)資料是包括2004年7月建立的2003年土地利用更新調(diào)查數(shù)據(jù)庫以及中心城區(qū)規(guī)劃電子文檔。文檔資料包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心村分布、面積登記表，中心城區(qū)各時(shí)段的規(guī)劃指標(biāo)及分布情況表、土地潛力整理表。

4.2 基期數(shù)據(jù)入庫

土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫所用的基期現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為國土局提供的“土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫”電子文件，為MapInfo格式。首先，需要將MapInfo格式的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成本次建庫平臺所支持的數(shù)據(jù)格式即e00或.shp格式，并且利用平臺提供的非標(biāo)準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)圖層字段映射匹配關(guān)系的設(shè)置功能使得一些非標(biāo)準(zhǔn)圖層結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換成國土資源部規(guī)劃數(shù)據(jù)建庫要求的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)。其次，將土地利用現(xiàn)狀圖的地類代碼或者是實(shí)體代碼與規(guī)劃基期地類代碼或規(guī)劃代碼形成映射，自動將規(guī)劃基期數(shù)據(jù)中三位的 “DLDM”生成七位的“GHDM”。第三，將空間圖層統(tǒng)一到同一坐標(biāo)系下。最后，對合并的基期數(shù)據(jù)進(jìn)行自檢處理，數(shù)據(jù)檢查包括圖形檢查、屬性檢查、拓?fù)錂z查和其他檢查。在進(jìn)行基期屬性傳值自動處理的同時(shí)，形成規(guī)劃編制所需各類導(dǎo)航圖層（鄉(xiāng)導(dǎo)航、村導(dǎo)航）以及注記圖層，一并轉(zhuǎn)入規(guī)劃基期數(shù)據(jù)庫。

4.3 編制規(guī)劃方案

在基期信息資料的基礎(chǔ)上，編制規(guī)劃要素，建立各項(xiàng)規(guī)劃信息圖層，劃分用途分區(qū)，建立規(guī)劃屬性數(shù)據(jù)、從而獲得相應(yīng)的規(guī)劃數(shù)據(jù)。規(guī)劃建庫制作采用四定原則：定序（土地使用的時(shí)序）、定量（土地使用數(shù)量）、定性（土地使用性質(zhì)）、定位（土地使用空間位置）原則。定序，將各專題規(guī)劃要素進(jìn)行規(guī)劃屬性的賦碼與自動傳值，包括每一個(gè)規(guī)劃圖層所需的規(guī)劃代碼、規(guī)劃時(shí)段、規(guī)劃方案（版本）編號、行政單位代碼以及權(quán)屬單位代碼，確定土地使用的時(shí)序。定量，通過規(guī)劃專題分析，進(jìn)行規(guī)劃要素的指標(biāo)劃定，確定規(guī)劃占用基期統(tǒng)計(jì)確定土地使用數(shù)量。定性，從規(guī)劃基期提取規(guī)劃編制要素信息，自動根據(jù)規(guī)劃編碼確定土地使用性質(zhì)。定位，采用快速導(dǎo)入坐標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目位置定位、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定以及土地用途分區(qū)劃定，確定土地使用空間位置。

4.4 規(guī)劃數(shù)據(jù)入庫

根據(jù)通過規(guī)劃編制的數(shù)據(jù)建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。在規(guī)劃數(shù)據(jù)入庫前需要進(jìn)行數(shù)據(jù)處理。首先，進(jìn)行圖形數(shù)據(jù)整理。在圖形數(shù)據(jù)整理過程中刪掉所有過渡性的臨時(shí)圖層文件，對圖層進(jìn)行全面的規(guī)范化整理，從而獲得標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)格化的具有準(zhǔn)確屬性的分層圖形數(shù)據(jù)庫。屬性數(shù)據(jù)處理其次進(jìn)行數(shù)據(jù)質(zhì)量檢查。質(zhì)量檢查包括屬性檢查、圖形檢查和拓?fù)錂z查。屬性檢查主要檢查規(guī)劃代碼、規(guī)劃時(shí)段成對出現(xiàn)、圈內(nèi)外、城市、是否屬于本測區(qū)權(quán)屬代碼。

4.5 規(guī)劃數(shù)據(jù)庫應(yīng)用

通過土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的建設(shè)，形成規(guī)劃修編圖件成果及規(guī)劃編制相關(guān)統(tǒng)計(jì)表格。規(guī)劃指標(biāo)及規(guī)劃文本作為規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃指標(biāo)的核減依據(jù)。規(guī)劃成果數(shù)據(jù)（圖件及表格）作為規(guī)劃實(shí)施建設(shè)用地控制指標(biāo)的核減依據(jù)，從而為下一輪更加科學(xué)地進(jìn)行規(guī)劃編制提供參考。

參考文獻(xiàn)

［1］阮曉兵.淺談縣級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設(shè)［J］. 測繪與空間地理信息系統(tǒng)，2005，(12).

篇4

關(guān)鍵詞:土地利用;環(huán)境;評價(jià)

中圖分類號:F301文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:16723198(2009)23004302

土地是人類懶以生存的環(huán)境,是一切生產(chǎn)生活活動的載體,土地利用過程中對環(huán)境產(chǎn)生的影響越來越大,在構(gòu)建和諧社會過程中對環(huán)境的保護(hù)管理和評價(jià)也越來越重要, 人類逐漸認(rèn)識到了環(huán)境對生產(chǎn)生活的作用,也更重視環(huán)境對人類活動的影響,由于人口的快速增長,生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢逐漸加快,在對環(huán)境管理過程中環(huán)境的土地利用規(guī)劃作為配置和合理利用土地資源的重要手段,與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)息息相關(guān)。

1土地利用環(huán)境影響評價(jià)的重要性

我國在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)卻面臨著水土流失,土地荒漠化、鹽堿化、貧瘠化加劇的生態(tài)環(huán)境問題。我國生態(tài)環(huán)境總體上呈惡化趨勢是由于我國過去沒有一個(gè)完整的、系統(tǒng)的、科學(xué)的土地資源可持續(xù)利用規(guī)劃,人們的生態(tài)環(huán)境意識淡薄。土地利用總體規(guī)劃作為土地資源保護(hù)和利用的統(tǒng)領(lǐng),是對一定區(qū)域未來土地利用超前的計(jì)劃和安排;是依據(jù)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性,在時(shí)空進(jìn)行土地資源分配和組織的綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施;是實(shí)現(xiàn)國家和各級政府對區(qū)域土地利用進(jìn)行總體規(guī)劃、引導(dǎo)、調(diào)控和管理的重要手段。進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)是確保土地利用總體規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向性的最有效的方法之一。開展土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評價(jià)的一個(gè)基本原則就是評價(jià)與規(guī)劃過程的緊密結(jié)合,即兩者要同步進(jìn)行、滾動發(fā)展、互為反饋。這樣在土地利用總體規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中,通過研究規(guī)劃對環(huán)境的有利和不利影響,研究環(huán)境的自凈能力和環(huán)境容量,從環(huán)境保護(hù)的角度提出土地利用的規(guī)模、空間布局等方面的戰(zhàn)略關(guān)系;并分析預(yù)測規(guī)劃實(shí)施后產(chǎn)生的生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益及規(guī)劃實(shí)施后會產(chǎn)生的不良環(huán)境后果?？梢?在編制土地利用規(guī)劃時(shí),應(yīng)將規(guī)劃對象看成是一個(gè)完整的環(huán)境生態(tài)系統(tǒng),進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià),從而提高土地利用總體規(guī)劃對土地利用和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)的統(tǒng)領(lǐng)能力,保證自然、經(jīng)濟(jì)、社會的和諧發(fā)展。

土地利用規(guī)劃是對土地資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化過程。土地利用規(guī)劃方案的實(shí)施,必然會打破區(qū)域內(nèi)土地資源的原位狀態(tài),對區(qū)域內(nèi)的水資源、土壤、植被、生物等環(huán)境要素產(chǎn)生許多直接或間接、有利或有害的影響,從而使得土地生態(tài)系統(tǒng)對人類的生產(chǎn)、生活條件產(chǎn)生正向的或負(fù)面的環(huán)境效應(yīng)。為了預(yù)防有缺陷的土地利用規(guī)劃的出臺和實(shí)施對環(huán)境造成不良影響,迫切需要在編制土地利用規(guī)劃時(shí)對規(guī)劃區(qū)與土地利用有關(guān)的環(huán)境影響進(jìn)行科學(xué)研究,為土地利用方式選擇和土地利用分區(qū)布局提供科學(xué)的依據(jù),同時(shí)為環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策提供有效的技術(shù)支持,促進(jìn)地區(qū)土地資源持續(xù)、協(xié)調(diào)的利用

1.1土地利用規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境有著深遠(yuǎn)的影響

土地利用規(guī)劃是一種綜合性的用地規(guī)劃,涵蓋各業(yè)用地,是合理配置和利用土地資源的重要手段,與生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)息息相關(guān)。不合理地開發(fā)利用土地資源可能會引發(fā)消極的環(huán)境影響,如陡坡地開墾可引發(fā)或加劇水土流失,從而引發(fā)泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害;圍湖造田縮小湖面面積會增加洪澇災(zāi)害發(fā)生機(jī)率和程度;對某些水面、荒草地的開墾會破壞濕地或野生動物棲息地,對保護(hù)生物多樣性造成負(fù)面影響;在水資源緊缺的地區(qū),城鎮(zhèn)用地、耕地和園地面積的增加,導(dǎo)致生活用水、工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水的激增,加速了水資源的耗竭;非農(nóng)建設(shè)會導(dǎo)致高質(zhì)量農(nóng)地的損失;大面積的城市化可能會降低景觀的異質(zhì)化程度,降低景觀的抗干擾能力。而合理的土地利用規(guī)劃會對環(huán)境產(chǎn)生積極的影響,如土地整理復(fù)墾可以增加農(nóng)地?cái)?shù)量,提高植被覆蓋率,從而改善生態(tài)環(huán)境;增加生態(tài)建設(shè)用地的供應(yīng),可以促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與建設(shè)等。

1.2中國嚴(yán)峻生態(tài)環(huán)境問題多與土地利用有關(guān)

多年以來,國家和政府為改善生態(tài)環(huán)境做出了巨大努力,取得了很大成績。但是,中國的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢依然嚴(yán)峻,生態(tài)建設(shè)的任務(wù)依然繁重。主要表現(xiàn)在:(1)水土流失面積仍在不斷擴(kuò)大;(2)土地荒漠化面積繼續(xù)呈擴(kuò)展趨勢;(3)水資源緊缺且開發(fā)利用不合理; (4) 濕地保護(hù)力度不夠;(5)生物多樣性受到嚴(yán)重威脅,區(qū)域生態(tài)能值下降;(6)不合理開發(fā)利用導(dǎo)致耕地質(zhì)量退化,數(shù)量減少等等。這些問題與我國的土地利用有著十分密切的關(guān)系。規(guī)劃中做環(huán)境影響評價(jià)的重視程度不足,同時(shí)缺少規(guī)劃實(shí)施過程中的環(huán)境跟蹤影響評價(jià),在一些重要工程中環(huán)境問題最突出的階段就是在實(shí)施過程中,如土地平整過程中對優(yōu)質(zhì)表層土壤的保護(hù),對區(qū)域內(nèi)原生態(tài)環(huán)境的破壞能否恢復(fù)的問題;對綠化破壞的問題,對空氣環(huán)境和水環(huán)境的影響的科學(xué)合理的跟蹤評價(jià)。

1.3土地利用規(guī)劃對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)考慮不夠

近幾十年中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐證明,相對于具體的建設(shè)項(xiàng)目來說,政府及有關(guān)部門制定的政策和規(guī)劃實(shí)施后對環(huán)境的影響更加巨大和持久,范圍更加廣泛。土地作為一切人類活動的載體,在整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)中起著舉足輕重的作用。土地利用在很大程度上決定了施加于環(huán)境的壓力。它與環(huán)境的脆弱程度一道,決定了環(huán)境的質(zhì)量。

土地利用結(jié)構(gòu)與布局調(diào)整、土地整理復(fù)墾開發(fā)等土地利用活動對環(huán)境的影響是長期性的,累積性的,有時(shí)是不可逆轉(zhuǎn)的。不合理的土地資源開發(fā)利用可能會引發(fā)消極環(huán)境影響。比如: (1) 陡坡地開墾為耕地可能會引發(fā)或加劇水土流失,或引發(fā)泥石流、滑坡等地質(zhì)災(zāi)害; (2) 圍湖造田縮小湖面面積可能會增加洪澇災(zāi)害發(fā)生幾率和程度; (3) 對某些水面、荒草地的開墾可能會破壞濕地或野生動物棲息地,進(jìn)而對保護(hù)生物多樣性造成負(fù)面影響; (4) 在水資源緊缺的地區(qū),增加城鎮(zhèn)用地(生活用水和工業(yè)用水增加) 、擴(kuò)大耕地和園地面積(農(nóng)業(yè)用水增加) 可能加速水資源的耗竭; (5) 非農(nóng)建設(shè)可能會導(dǎo)致高質(zhì)量農(nóng)地的損失; (6) 土地利用的空間布局不當(dāng)可能會導(dǎo)致生物群落生境的破碎化和島嶼化; (7) 大面積的城市化可能會降低景觀的異質(zhì)化程度,從而降低景觀的抗干擾能力和穩(wěn)定性,等等。

當(dāng)然,合理的土地利用規(guī)劃也會對環(huán)境產(chǎn)生積極的影響,例如: (1) 土地整理復(fù)墾可以增加農(nóng)地?cái)?shù)量和植被覆蓋,改善生態(tài)環(huán)境; (2) 生態(tài)建設(shè)用地的供應(yīng)可以促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)與建設(shè),等等。

開展土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的意義在于為國家和各級人民政府的環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策提供技術(shù)支持,提高土地利用規(guī)劃的科學(xué)性和合理性,使之成為真正的為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的規(guī)劃。

2我國土地利用環(huán)境影響評價(jià)中存在的問題

2.1土地利用變化對環(huán)境效應(yīng)的研究需要加強(qiáng)

土地利用變化對環(huán)境效應(yīng)的研究主要集中在微觀和小流域尺度上,考慮較多的是土地利用、土地覆蓋變化對氣候、土壤、水量和水質(zhì)等不同尺度生態(tài)系統(tǒng)的影響。但這些成果較難應(yīng)用于大尺度區(qū)域。

2.2現(xiàn)行的土地規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)有待完善

現(xiàn)行的土地規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)存在很多問題,亟需改善:

(1)土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價(jià)及其經(jīng)濟(jì)學(xué)分析研究的內(nèi)容、范圍、程度和體系有待廓清。

(2)土地利用規(guī)劃的環(huán)境影響機(jī)理,環(huán)境影響主體、環(huán)境影響源、環(huán)境影響受體,規(guī)劃內(nèi)容及其控制系統(tǒng)與環(huán)境之間的作用機(jī)制等基礎(chǔ)性問題需要做深入的研究和闡釋,否則,土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃、其他戰(zhàn)略的環(huán)境影響評價(jià)就會沒有區(qū)別,因而也就失去獨(dú)特的涵、失去評價(jià)的意義。

(3)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評價(jià)主要應(yīng)評價(jià)的環(huán)境要素構(gòu)成及其評價(jià)的重點(diǎn)需要科分析。

(4)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響的評價(jià)理論和評價(jià)方法體系如土地規(guī)劃環(huán)境影響識別理論方法、土地規(guī)劃環(huán)境影響預(yù)測理論方法、土地規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的分析綜合理論方法、土利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)成、土地利用規(guī)劃的內(nèi)容體系構(gòu)成等需要系統(tǒng)研究。

(5)各種尺度的土地利用規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響評內(nèi)容、評價(jià)要求、評價(jià)原則、評價(jià)方法、評價(jià)程度如何都待解決。

(6)土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的工作方法、工作程序、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)技術(shù)要求、土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、土地利用規(guī)劃的管理體系等也都需盡快探討。

另外,需要注意的是,我國的規(guī)劃體系與國外的規(guī)劃體系是極其不同的,我國以部門或者行業(yè)為主, 從全國到省(市)、地區(qū)(市)、縣(市)、鄉(xiāng)鎮(zhèn),按行政級別層層分解制定,級級審定和同步執(zhí)行,規(guī)劃除了技術(shù)性外,行政性很強(qiáng),在國外,特別是西方發(fā)達(dá)國家很難找到對應(yīng)物。而且,目前國內(nèi)外土地規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)研究成果大多是對其中的個(gè)別問題的理論探討,結(jié)合土地利用規(guī)劃實(shí)際內(nèi)容的理論研究不多,實(shí)踐研究的案例更屬鳳毛麟角,可以說土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)理論尚未成形、方法尚很粗糙。針對我國獨(dú)特的土地利用規(guī)劃體系內(nèi)涵的環(huán)境影響評價(jià)理論方法體系尚處于探索階段,研究成果非常少。

2.3對有關(guān)預(yù)防和減輕不良環(huán)境影響的對策和措施研究非常少

“根據(jù)預(yù)測和評估結(jié)果,針對規(guī)劃的具體情況,提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施”,這是環(huán)評法規(guī)定的開展戰(zhàn)略環(huán)評的主要內(nèi)容之一。但是縱觀國內(nèi)外有關(guān)戰(zhàn)略環(huán)評的研究報(bào)道,只有在環(huán)評結(jié)果中要求有此內(nèi)容,具體通過什么方法來生成要求目標(biāo)所需的策略,目前缺乏這方面的專門研究。

此外,我國土地開發(fā)規(guī)劃資源環(huán)境評價(jià)的調(diào)控機(jī)制,評價(jià)方法指標(biāo)體系也有待于進(jìn)一步深入完善。土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)面對的問題非常復(fù)雜,需要我們針對土地可持續(xù)利用,熟悉土地利用規(guī)劃理論方法,評價(jià)分析土地利用規(guī)劃影響的環(huán)境質(zhì)量變化?；谶@樣的認(rèn)識,在研究過程中,針對土地利用規(guī)劃環(huán)境影響問題,充分吸收環(huán)境科學(xué)、自然環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)理論、土壤科學(xué)、森林資源學(xué)、旅游資源學(xué)、地質(zhì)環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)、景觀生態(tài)學(xué)、水資源水環(huán)境學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等相關(guān)學(xué)科的研究成果,進(jìn)行細(xì)致地分析和綜合。

3結(jié)語

到目前為止,規(guī)劃環(huán)評的評價(jià)方法及評價(jià)指標(biāo)體系還沒形成統(tǒng)一、廣泛的認(rèn)識,缺乏系統(tǒng)性,因此,對規(guī)劃環(huán)評展開深入及廣泛的研究、構(gòu)建科學(xué)的土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)體系顯得十分必要且尤為迫切。然而,不同尺度的土地利用規(guī)劃功能和所針對的問題不同,在構(gòu)建土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)體系時(shí),我們更應(yīng)根據(jù)不同類型、不同層次的土地利用規(guī)劃,采用不同的評價(jià)程序、指標(biāo)體系及技術(shù)方法,這將是今后進(jìn)行規(guī)劃環(huán)評時(shí),更應(yīng)注意研究的問題。

參考文獻(xiàn)

[1]王萬茂.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].武漢:中國大地出版社,1996:3747.

篇5

關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；規(guī)劃修編；縣級

中圖分類號：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673－291X（2011）11－0170－02

2010年是新疆維吾爾自治區(qū)努力消除國際金融危機(jī)和“七?五”事件雙重影響，全力推動新疆實(shí)現(xiàn)“跨越式”發(fā)展的關(guān)鍵一年，也是深化新疆國土資源管理制度改革，促進(jìn)國土管理工作科學(xué)發(fā)展的重要一年。按照新疆維吾爾自治區(qū)國土資源廳的工作安排，在總結(jié)評估自治區(qū)國土資源“十一五”各項(xiàng)規(guī)劃實(shí)施情況的基礎(chǔ)上，目前正在認(rèn)真開展國土資源“十二五”規(guī)劃綱要編制工作，以及加快推進(jìn)縣（市）土地利用總體規(guī)劃的修編和審批工作，力爭年底前基本完成土地利用總體規(guī)劃修編任務(wù)。

一、新一輪規(guī)劃修編的思路

（一）全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

新一輪規(guī)劃修編工作需在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，立足地方實(shí)際，按照保護(hù)資源、保障發(fā)展、維護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會的要求，統(tǒng)籌發(fā)展與保護(hù)、需要與可能、局部與全局、當(dāng)前與長遠(yuǎn)、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變用地觀念，創(chuàng)新用地模式，加大公眾參與力度，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行國家和自治區(qū)的土地利用宏觀政策。

（二）樹立可持續(xù)發(fā)展的土地利用規(guī)劃理念

在維護(hù)糧食安全和生態(tài)平衡的前提下，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地資源配置，放棄外延擴(kuò)張式的土地利用模式，著重于內(nèi)部挖潛，依靠土地管理系統(tǒng)功能的完善和科技的進(jìn)步，提高土地利用效率和效益，解決非農(nóng)建設(shè)用地短缺的問題，促進(jìn)人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（三）嚴(yán)格保護(hù)耕地，節(jié)約、集約利用建設(shè)用地

保護(hù)耕地是我國的一項(xiàng)基本國策，是土地利用規(guī)劃的基石。在新一輪規(guī)劃中保護(hù)耕地要堅(jiān)持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重，加大中低產(chǎn)田改造，加強(qiáng)基本農(nóng)田的保護(hù)和建設(shè)。對于建設(shè)用地要按照嚴(yán)控增量、盤活存量、管住總量、集約高效的要求，注重城鎮(zhèn)用地內(nèi)部挖潛，根據(jù)土地適宜性評價(jià)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，確定各類建設(shè)用地集約高效的利用方式。

（四）加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)土地利用

推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)人口從農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，逐步減少農(nóng)村建設(shè)用地總量，是我國人多地少的國情條件下，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地合理調(diào)整，有效保護(hù)耕地和基本農(nóng)田的必然選擇[1]。新一輪規(guī)劃應(yīng)從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，統(tǒng)籌安排各區(qū)域用地布局，鼓勵依法實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在保證耕地和基本農(nóng)田數(shù)量不減少的前提下，通過遷村并點(diǎn)、復(fù)墾開發(fā)廢棄地和居民點(diǎn)整理等方法，合理控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化。

（五）構(gòu)建符合區(qū)域自身特點(diǎn)的規(guī)劃實(shí)施保障體系

土地利用規(guī)劃的實(shí)施過程是一個(gè)極其復(fù)雜的動態(tài)變化過程。新一輪規(guī)劃的實(shí)施應(yīng)在完善原有規(guī)劃實(shí)施政策措施和借鑒其他國家（地區(qū)）規(guī)劃實(shí)施成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對區(qū)域自身土地利用的實(shí)際，根據(jù)土地利用規(guī)劃實(shí)施保障體系的基本思路及框架，從法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)、監(jiān)督等方面構(gòu)建規(guī)劃實(shí)施保障體系[2]。

二、新一輪規(guī)劃修編進(jìn)程中的問題分析

（一）基礎(chǔ)資料對規(guī)劃修編的支撐力不足

縣級土地利用總體規(guī)劃的修編工作是否能順利開展，很大程度上取決于規(guī)劃基礎(chǔ)資料的支撐力。存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）受資金、技術(shù)、人力等方面的因素，土地調(diào)查多為時(shí)點(diǎn)勘測，時(shí)序資料較為缺乏，在規(guī)劃修編過程中所涉及的土地時(shí)序數(shù)據(jù)多為歷年土地利用變更數(shù)據(jù)累加所得。（2）現(xiàn)行規(guī)劃執(zhí)行過程中，行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，加之土地管理工作的疏忽，轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地調(diào)查數(shù)據(jù)對接時(shí)不注意修正數(shù)據(jù)期水平，造成現(xiàn)狀數(shù)據(jù)不實(shí)。（3）由于規(guī)劃修編需要的數(shù)據(jù)資料龐雜，涉及到政府的多個(gè)部門，將收集到的數(shù)據(jù)統(tǒng)一到規(guī)劃基期年這一時(shí)點(diǎn)上，存在一定的困難。（4）多數(shù)現(xiàn)行縣級土地利用總體規(guī)劃缺少規(guī)劃實(shí)施評價(jià)這一環(huán)節(jié)，不能了解規(guī)劃執(zhí)行的結(jié)果是否符合規(guī)劃目標(biāo)的要求，也無法了解規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)程度、規(guī)劃的效益和規(guī)劃的效力等，進(jìn)而不能為新一輪規(guī)劃修編提供依據(jù)。

（二）規(guī)劃指標(biāo)分解的科學(xué)依據(jù)不足

縣級土地利用總體規(guī)劃的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是采取嚴(yán)格的指標(biāo)控制，引導(dǎo)土地的供需方向，實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)各地類之間的動態(tài)平衡。而縣級土地利用總體規(guī)劃一般是由地方國土資源管理部門組織有規(guī)劃資質(zhì)的大專院校、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位來修編；由于規(guī)劃修編時(shí)間緊迫， 規(guī)劃修編單位多采取分析相關(guān)部門提供的資料的方式來了解轄區(qū)土地利用情況，實(shí)地調(diào)研較少，調(diào)查研究時(shí)間較短，規(guī)劃修編人員對區(qū)域?qū)嶋H情況很難做到全面掌握，從而造成規(guī)劃指標(biāo)的分解隨意性較大。其主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）土地控制指標(biāo)多根據(jù)重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域的布局情況下分到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，然后做局部調(diào)整，指標(biāo)分解的說服力不強(qiáng)。（2）規(guī)劃指標(biāo)分解時(shí)受修編人員主觀因素的影響較大，某些指標(biāo)的制定脫離了轄區(qū)的發(fā)展實(shí)際，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)級規(guī)劃目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。（3）受提供資料的準(zhǔn)確性和時(shí)效性的限制，指標(biāo)分解的科學(xué)性也受到限制。

（三）理論研究與規(guī)劃實(shí)踐存在差距

規(guī)劃修編的理論依據(jù)包括地租和地價(jià)理論、土地區(qū)位理論、持續(xù)利用理論、生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論、人地協(xié)調(diào)理論和系統(tǒng)工程理論[3]。針對規(guī)劃修編過程中出現(xiàn)的問題而進(jìn)行的理論研究能更好地提高規(guī)劃的科學(xué)性、可行性和可操作性。但目前在縣土地利用總體規(guī)劃修編過程中，理論研究與規(guī)劃實(shí)踐存在一定的差距。如在研究縣級土地利用總體規(guī)劃彈性問題時(shí)，如何根據(jù)節(jié)約集約利用土地的要求合理確定縣級土地利用彈性供給需要進(jìn)一步研究，如何根據(jù)上一級規(guī)劃的要求合理確定縣級土地利用總體規(guī)劃彈性方案需要進(jìn)一步研究。

（四）規(guī)劃修編的時(shí)效性與現(xiàn)實(shí)發(fā)展脫節(jié)

隨著自治區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的加快，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的不足也日益顯現(xiàn)，而新一輪規(guī)劃卻一直不見結(jié)果，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，某些縣（市）進(jìn)行了規(guī)劃局部調(diào)整。目前，在應(yīng)對國際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需和推動新疆“跨越式”發(fā)展的大背景下，大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目急需大量建設(shè)用地作為支撐，使所剩不多的建設(shè)用地指標(biāo)更加緊張，某些地區(qū)甚至已經(jīng)突破了2010年的用地指標(biāo)。規(guī)劃修編戰(zhàn)線拉得越長越不利于土地利用的管理，同時(shí)也造成規(guī)劃法律效力的降低。因此，在保證規(guī)劃質(zhì)量的前提下，規(guī)劃的修編和審批的速度必須加快。

三、新一輪規(guī)劃修編的幾點(diǎn)建議

（一）順應(yīng)發(fā)展，重新定位

對規(guī)劃修編的定位要重新認(rèn)識，不能簡單地認(rèn)為規(guī)劃修編的目的是降低基本農(nóng)田保護(hù)面積和耕地保有量，增加建設(shè)用地指標(biāo)。現(xiàn)階段規(guī)劃修編的目標(biāo)應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持保護(hù)耕地的法定國策，認(rèn)真落實(shí)《土地管理法》確定的占用耕地補(bǔ)償制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度和土地用途管制制度，突出體現(xiàn)保護(hù)耕地的規(guī)劃重點(diǎn)和主線，確定保護(hù)耕地和節(jié)約、合理用地的方式、重點(diǎn)措施等。而從長遠(yuǎn)考慮，新一輪規(guī)劃應(yīng)全面把握土地資源對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要作用，堅(jiān)持自然資源的全面保護(hù)，堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展的公平性、發(fā)展過程的持續(xù)性、人和自然的和諧性等可持續(xù)發(fā)展的理念，將規(guī)劃的重點(diǎn)由保護(hù)耕地、控制建設(shè)用地向保護(hù)國土資源的方向轉(zhuǎn)變。

（二）轉(zhuǎn)變思路，合理規(guī)劃

《土地管理法》的頒布，正式確定了土地利用總體規(guī)劃的法律地位，明確了規(guī)劃對土地利用的調(diào)控作用。各地、各級領(lǐng)導(dǎo)也開始“認(rèn)識”到土地利用總體規(guī)劃的重要性，通過土地利用總體規(guī)劃改變轄區(qū)用地布局，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，將以往違規(guī)用地合法化。在新一輪規(guī)劃修編過程中，建議轉(zhuǎn)變以往的修編思路，避免“一屆政府，一套規(guī)劃”，做到在聽取各級領(lǐng)導(dǎo)意見的同時(shí)，以規(guī)劃研究理論為基礎(chǔ)，理性吸收領(lǐng)導(dǎo)建議，滿足社會發(fā)展對土地的合理需求，確保規(guī)劃方案的合理性，最終使規(guī)劃得到各方的理解。

（三）注重銜接，注重實(shí)踐

第一，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)與城市總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接，而下延伸到國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃，即“十二五”規(guī)劃所確定的重大項(xiàng)目必須在土地利用總體規(guī)劃中落實(shí)到地塊，土地利用總體規(guī)劃要與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)相一致。第二，上下級土地利用總體規(guī)劃要相互銜接，即縣級土地利用總體規(guī)劃在服從市級規(guī)劃提出的指標(biāo)控制和區(qū)域調(diào)控要求的同時(shí)，指導(dǎo)和調(diào)控鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級土地利用總體規(guī)劃。第三，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與村鎮(zhèn)布局規(guī)劃以及交通、水利等各類專項(xiàng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。第四，土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與理論研究成果緊密結(jié)合。例如在對耕地的調(diào)控上，可將基本農(nóng)田保護(hù)圖、農(nóng)地分等定級圖等反映耕地質(zhì)量的圖件與規(guī)劃底圖疊加，確定耕地調(diào)整方案，實(shí)現(xiàn)耕地在數(shù)量和質(zhì)量上的動態(tài)平衡。

（四）豐富內(nèi)容，不斷創(chuàng)新

援疆工作會議和十七屆五中全會的召開，對新疆土地利用管理工作有了更高的要求。在開展的縣級土地利用總體規(guī)劃修編工作過程中，首先，要創(chuàng)新規(guī)劃理念，強(qiáng)調(diào)市場理念、以人為本的理念、綠色規(guī)劃理念、目標(biāo)有限性理念和規(guī)劃調(diào)控法律化理念[4]。其次，要創(chuàng)新規(guī)劃方法，通過對“3S”技術(shù)的進(jìn)一步開發(fā)，采用空間模型方法對土地利用變化進(jìn)行模擬、預(yù)測和評價(jià)[5]，另外還要加快規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和監(jiān)管系統(tǒng)的建設(shè)。最后，要豐富規(guī)劃內(nèi)容，以人口、資源、環(huán)境為切入點(diǎn)，涉及政策法規(guī)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、資源開發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)等方面，強(qiáng)調(diào)土地布局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境改善、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等內(nèi)容，促進(jìn)土地利用總體規(guī)劃向綜合性規(guī)劃發(fā)展。

（五）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)

土地利用總體規(guī)劃修編工作涉及各行各業(yè)，關(guān)系全局和長遠(yuǎn)，縣（市）級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)將規(guī)劃修編及前期工作納入政府重要議事日程，成立由政府主管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，專家學(xué)者及有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)參加的規(guī)劃修編工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對規(guī)劃修編的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)?？h（市）級國土資源部門要在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，做好具體組織工作，切實(shí)履行職責(zé)，要把規(guī)劃修編前期工作作為近期國土資源工作的重點(diǎn)，明確工作目標(biāo)，制訂周密計(jì)劃，成立強(qiáng)有力的規(guī)劃工作班子，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)作和聯(lián)動，充分發(fā)揮各方面的積極性，切實(shí)抓緊抓好每項(xiàng)工作。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 孟梅，蒲春玲，白蕾，等.縣級土地利用總體規(guī)劃實(shí)施保障措施研究――以新疆伊寧市為例[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，36（3）：1209－1211.

[3] 王萬茂，韓桐魁.土地利用規(guī)劃學(xué)[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2002.

篇6

關(guān)鍵詞：整治潛力；人均建設(shè)用地核算；用地現(xiàn)狀

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0062-03

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各項(xiàng)建設(shè)需要占用了大量的農(nóng)村集體土地，使得中國耕地?cái)?shù)量大大減少，也使得建設(shè)用地需求與耕地保護(hù)之間的矛盾日益突出。城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化已成為土地利用規(guī)劃的重點(diǎn)，如何將新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村居民點(diǎn)整理相結(jié)合、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，已成為新時(shí)期一個(gè)亟待解決的問題[1]。農(nóng)村居民點(diǎn)整理是通過村莊改造、歸并和再利用，使農(nóng)村建設(shè)逐步集中、集約，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化，使土地利用由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，提高土地利用率[2]。農(nóng)村居民點(diǎn)整治是通過改變農(nóng)村居民點(diǎn)用地閑置、低效利用現(xiàn)狀，有效增加耕地及其他農(nóng)用地面積、促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約、集約利用、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的重要途徑，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要手段之一[3]。

一、研究區(qū)概況

1.自然地理?xiàng)l件。望城區(qū)地處湘中東北部，湘江下游兩岸，瀕臨洞庭湖區(qū)，隸屬省會長沙，是長沙市新成立的第六區(qū)。地理坐標(biāo)為東經(jīng)112°35′~113°02′和北緯27°58′~28°33′之間。東北與長沙市岳麓區(qū)、開福區(qū)、長沙縣交界，南抵湘潭縣，西接寧鄉(xiāng)縣，北連湘陰、汨羅。全區(qū)在2008年行政區(qū)劃調(diào)整后，土地總面積為90 830.9公頃。

望城區(qū)整個(gè)地形呈不規(guī)則的長方形，地勢由南向北傾斜。東北部群山綿亙，區(qū)域內(nèi)崗地面積較大；西北部為濱湖沖積平原區(qū)，土地平曠，渠溝縱橫；中部多為丘陵崗地。

2.經(jīng)濟(jì)社會條件。望城區(qū)地處長江產(chǎn)業(yè)開發(fā)帶的腹地和湖南省“一點(diǎn)一線”的戰(zhàn)略區(qū)位，區(qū)位優(yōu)勢突出，被譽(yù)為“長沙市的后花園”。隨著長沙市逐步走向特大城市，經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷增大，勢必對望城縣產(chǎn)生良好的輻射作用。2009年，全區(qū)財(cái)政收入達(dá)15億元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值35.32億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)9 343元。

二、用地現(xiàn)狀分析

1.土地利用布局。受經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局和土地資源稟賦基礎(chǔ)的影響，望城縣各類土地呈不均分布。城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地集中分布在靠近長沙市的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。其中鎮(zhèn)建設(shè)用在縣城高塘嶺、星城鎮(zhèn)、黃金鄉(xiāng)等，三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模為1 824.94公頃，占全縣城鎮(zhèn)建設(shè)用地的73.5%；耕地主要分別在縣域西北部地勢較平坦的烏山、格塘、喬口、茶亭等鄉(xiāng)鎮(zhèn)；未利用土地中水域面積為5 890.4公頃，占未利用土地的72.86%，主要為湘江水面，未利用土地中可作為補(bǔ)充耕地后備資源的草地面積較小，且在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有零散分布，集中規(guī)模開發(fā)可行性小。

2.土地利用問題。（1）重用輕養(yǎng)，耕地質(zhì)量下降。傳統(tǒng)耕作方法在全區(qū)范圍依然普遍存在，受長期形成的靠天吃飯的觀念影響，加上農(nóng)業(yè)種植效益低下，農(nóng)戶自身對農(nóng)地投入不高，僅僅依賴政府財(cái)政投資，使得耕地質(zhì)量和生產(chǎn)力有所下降，不少地區(qū)存在著撂荒的現(xiàn)象。（2）城鄉(xiāng)建設(shè)用地缺乏統(tǒng)籌利用，土地規(guī)劃制定不合理。城鄉(xiāng)社會制度和土地制度的“二元性”決定了望城縣存在著城鄉(xiāng)建設(shè)用地“二元結(jié)構(gòu)”突出，城鄉(xiāng)土地利用缺乏互動，農(nóng)村居民點(diǎn)用地并沒有隨著城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地的增加而減少，不利于全縣建設(shè)用地的節(jié)約集約利用。加之，地方政府對于地區(qū)發(fā)展前瞻性不夠，土地利用未能做到科學(xué)合理規(guī)劃，造成不少地方出現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)用地緊缺和集體土地空置難以流轉(zhuǎn)的矛盾局面。（3）建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平有待提高。2004年全省閑置土地調(diào)查中，望城縣尚有閑置建設(shè)用地268.5公頃，全縣城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地單位GDP產(chǎn)出為25.15萬元/公頃，雖在全省居于領(lǐng)先水平，但仍低于國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)的水平。人均農(nóng)村人口居民點(diǎn)建設(shè)用地為244.14平方米，遠(yuǎn)高于國標(biāo)（GB50188－93）150平方米/人的規(guī)劃上限。

三、望城農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力研究

農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力主要包括增加耕地及其他農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量、農(nóng)村聚落優(yōu)化的潛力、改善生態(tài)環(huán)境的潛力、土地增值的潛力四個(gè)方面。本文主要研究農(nóng)村居民點(diǎn)整理增加的凈耕地面積。

1.研究方法。本文對望城區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整治潛力計(jì)算采用人均建設(shè)用地核算方法。依據(jù)國家規(guī)定的人均建設(shè)用地指標(biāo)，在預(yù)期規(guī)劃期末的人口數(shù)量的基礎(chǔ)上，計(jì)算得到理論上農(nóng)村居民點(diǎn)的用地面積，并將其與現(xiàn)狀居民點(diǎn)用地的面積計(jì)算差值得到整理可獲得的潛力面積[4]。

2.農(nóng)村居民點(diǎn)人口的確定。結(jié)合望城區(qū)土地利用總體規(guī)劃修編專題研究（2005―2020年），建立人口預(yù)測模型測算2020年的農(nóng)村人口:

Qt=Q。（1+r）t±Q

式中，Qt為規(guī)劃年農(nóng)村人口總數(shù)，Q0為基期年農(nóng)村人口總數(shù)，r為農(nóng)村人口自然增長率，t為規(guī)劃期，Q為人口機(jī)械變動量。

3.農(nóng)村居民點(diǎn)人均標(biāo)準(zhǔn)。望城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)2008年現(xiàn)狀人均居民點(diǎn)差別較大，但有11個(gè)鎮(zhèn)街均超過了150m2的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》（GB50188―93）的規(guī)定，規(guī)劃期末人均標(biāo)準(zhǔn)（見表2）:

4.農(nóng)村居民點(diǎn)潛力預(yù)測。在人口預(yù)測模型計(jì)算的基礎(chǔ)上，結(jié)合望城區(qū)2020年各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃城市化率，可以計(jì)算出2020年望城各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村人口數(shù)量。

根據(jù)人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)化:

Mi=M現(xiàn)狀i―M標(biāo)準(zhǔn)i

式中，Mi代表i單元農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力面積；M現(xiàn)狀i代表i單元農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀面積；M標(biāo)準(zhǔn)i代表i單元農(nóng)村居民點(diǎn)標(biāo)準(zhǔn)面積。

最終可以計(jì)算得出2020年農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力為6 054.01hm2。全區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)潛力值（見下頁表3）:

四、結(jié)論

1.人均居民點(diǎn)用地超標(biāo)，理論潛力巨大。望城區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)用地面廣量大，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均用地都嚴(yán)重超標(biāo)，具有很大的整理潛力。經(jīng)測算，望城區(qū)至2020年農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力值達(dá)6 054.01hm2，占現(xiàn)狀農(nóng)村居民點(diǎn)用地的68.8%。

2.因地制宜，科學(xué)合理推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理。要充分考慮當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜，探索合理可行的整理模式；積極開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃，嘗試開展掛鉤指標(biāo)異地市場化調(diào)劑[5]；引入市場化運(yùn)作機(jī)制，多渠道多方面籌措資金；注意尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，提高農(nóng)民參與整治的積極性。

參考文獻(xiàn)：

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Study on the Potential of Rural Residential Renovation Theory of Wangcheng County

YU Zhi-biao，DUAN Jian-nan

（School of Resources and Environment，Hunan Agricultural University，Changsha 410128，China）

篇7

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 土地利用 土地管理

中圖分類號：TU7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2013）05（a）-0211-02

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程大大加快。其中暴露的不少有關(guān)土地的管理和利用問題讓我們不得不對這些問題重視起來。分析土地問題產(chǎn)生的原因以及我們應(yīng)當(dāng)采取的對策，對改善土地利用管理，加快我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)具有至關(guān)重要的意義。

1 當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的關(guān)于土地利用和管理的一些問題

1.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的有關(guān)土地利用的問題

土地嚴(yán)重浪費(fèi)閑置，土地的利用方式過于粗放。當(dāng)前我國在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對于土地的利用極不合理，不僅嚴(yán)重浪費(fèi)了土地資源，而且城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對于土地的利用方式過于粗放。在現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，由于我國耕地的潛力沒有得到充分挖掘，因此造成了我國耕地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。第二個(gè)方面，有些地方政府一窩蜂的建設(shè)開發(fā)區(qū)以及新區(qū)，但是他們拘束于有限的經(jīng)濟(jì)實(shí)力導(dǎo)致相當(dāng)一大部分的開發(fā)區(qū)資金和項(xiàng)目不能準(zhǔn)時(shí)到位，最終導(dǎo)致了大量的土地閑而不用，以至于被長期擱置。

由于盲目追求較快的發(fā)展速度，因此在一定程度上忽略了對土地利用結(jié)構(gòu)的合理安排。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國大部分的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)的土地處于低效利用狀態(tài)，尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，由于居民居住的比較分散，人均建設(shè)用地占有的空間普遍較大。再一個(gè)就是，城鎮(zhèn)發(fā)展的相當(dāng)不集中，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建筑容積率過低。另一方面，對于那些被征用的土地來說，普遍存在著房地產(chǎn)開發(fā)的荒廢、工業(yè)園的荒廢等閑置土地。這些問題都在很大程度上嚴(yán)重浪費(fèi)了我國的土地資源。第二個(gè)方面，城鎮(zhèn)的土地利用結(jié)構(gòu)也相當(dāng)不合理。由于在建設(shè)中忽略了內(nèi)涵的建設(shè)，從而導(dǎo)致了工業(yè)和居住用地的比重較大，而有關(guān)城市交通、第三產(chǎn)業(yè)、園林綠化和公共設(shè)施用地的比重則較低，這就是我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的土地利用結(jié)構(gòu)失衡的問題。

1.2 我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)與現(xiàn)有的保護(hù)耕地的矛盾日益突出

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會主義建設(shè)的加快，使得一些地方政府在努力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程當(dāng)中被所謂的經(jīng)濟(jì)建設(shè)指標(biāo)誤導(dǎo)了方向，這些做法違背了我國土地利用的總體規(guī)劃和我國保護(hù)基本農(nóng)田及耕地的規(guī)定。由于一些城市規(guī)模在擴(kuò)大，在這個(gè)過程當(dāng)中必然伴隨著城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)的擴(kuò)大和廣大耕地面積的縮小，尤其是在小城鎮(zhèn)剛開始發(fā)展的時(shí)候，只是采用了低成本擴(kuò)張政策，不惜以占用大量耕地為代價(jià)。這表現(xiàn)在隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和我國城市化水平的不斷提高，一些工礦企業(yè)用地、建設(shè)用地、農(nóng)村住宅用地和交通拓展用地都占用了大量的耕地，有些甚至是優(yōu)質(zhì)良田?？傮w上來說，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)與保護(hù)耕地的矛盾日益突出。在當(dāng)前中國耕地的利用上，雖然我國耕地的總量維持在一個(gè)較高的水平，但是其中有效灌溉面積較大的耕地卻是連一半也沒有。尤其是其中一些耕地中的灌溉設(shè)施損害嚴(yán)重甚至被盜用，使得我國耕地的質(zhì)量不高，并且產(chǎn)量也受到了極大的限制。另一個(gè)不容忽視的方面就是耕地的污染程度日益加深。隨著我國工業(yè)化以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國的耕地由于受到了諸如工業(yè)廢棄品、生活垃圾、建筑廢棄物等具有污染性的廢棄物品的隨意堆放，造成了我國耕地的質(zhì)量嚴(yán)重下降，污染程度一天天加深，既無法保障耕地的安全，也無法保障耕地上生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品的安全。

1.3 隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加快，土地供需矛盾也變得普遍起來

在當(dāng)前的土地利用規(guī)定下，城市建設(shè)用地挖潛動力不足，由于城市化水平的不斷提高，必然帶來了城市建設(shè)用地規(guī)模的不斷擴(kuò)展。但是在我國當(dāng)前的社會制度下，福利保障制度不夠完善，因此農(nóng)村的土地兼有社會福利保障和生存的雙重功能。在農(nóng)村呆久了的農(nóng)民不愿意拋棄土地去城市發(fā)展，而對于那些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人員，他們在農(nóng)村擁有房屋的現(xiàn)象就相當(dāng)普遍。這一方面造成了建設(shè)用地的重復(fù)占用，增加了城市建設(shè)用地的需求。另一方面，由于城市的就業(yè)容納能力不斷提高，農(nóng)民在城市就業(yè)的機(jī)會也隨著大大增加，因此進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民對于土地投入失去了興趣。這種做法造成了農(nóng)村耕地利用方式的粗放甚至是某些良田的撂荒。由于宅基地的復(fù)墾需要投入大量的資金，將那些節(jié)省出來的土地改為耕地就存在了一定的難度，而那些城市化建設(shè)當(dāng)中所占用的耕地則是良好的耕地。由此我們可以知道，整理過的耕地在質(zhì)量上很難與占用的耕地質(zhì)量相平衡?；谏鲜鲈?，所以說我國城市化建設(shè)過程當(dāng)中與土地供需的矛盾也就日益突出了。

1.4 政府的越權(quán)行為與農(nóng)民的權(quán)益受損并存

有些地方政府在追求自身的利益時(shí)常常會在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生越權(quán)行為，侵害了農(nóng)戶的收入享有權(quán)和自，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：以所謂的公共利益為緣由，在沒有尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上采用非市場化的方法強(qiáng)行征用或者是占用農(nóng)民的集體耕地，然后再以高價(jià)賣給那些潛在的購買客戶；以國家有困難為理由，根本不考慮解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置；以地方比較特殊的情況為緣由，不分給被征地農(nóng)民應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)為理由，根本不尊重農(nóng)民的意愿就強(qiáng)迫農(nóng)民扭轉(zhuǎn)土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些問題的出現(xiàn)嚴(yán)重影響了農(nóng)村的社會秩序和穩(wěn)定發(fā)展。

2 出現(xiàn)有關(guān)土地利用和管理問題的原因

2.1 農(nóng)村集體土地的權(quán)屬不夠明確

首先，農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不夠健全，沒有應(yīng)當(dāng)有的處置權(quán)。村民們對集體所擁有的土地既不能夠進(jìn)行出賣，也不能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。其次，對農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體界定的不夠清晰，也就是土地產(chǎn)權(quán)的歸屬不是明確的。

2.2 現(xiàn)存的土地征收和補(bǔ)償制度存在著弊端

就目前來說，土地的征收補(bǔ)償制度的弊端有二：一是對征收和補(bǔ)償?shù)脑瓌t界定的比較模糊。二是對公共利益的內(nèi)涵規(guī)定的比較模糊。在現(xiàn)存的我國有關(guān)土地的管理法中，沒有對公共利益的內(nèi)涵進(jìn)行較為細(xì)致的界定。

2.3 當(dāng)前農(nóng)村中的土地流轉(zhuǎn)體制不夠完善

當(dāng)前農(nóng)村中土地流轉(zhuǎn)體制的不合理表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的合同內(nèi)容不規(guī)范。（2）農(nóng)村中土地的流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范。（3）在實(shí)際中農(nóng)村土地是按照統(tǒng)一的原則，這與市場經(jīng)濟(jì)下農(nóng)民對土地的需求相脫節(jié)。

2.4 對于土地的利用和規(guī)劃過于滯后于城鎮(zhèn)化建設(shè)

由于一段時(shí)間對土地缺乏有效的管理，導(dǎo)致了對土地的規(guī)劃和城鎮(zhèn)化的建設(shè)相脫節(jié)。再一個(gè)方面就是如今沒有整體的城鎮(zhèn)化關(guān)于土地利用的管理和規(guī)劃。這一方面導(dǎo)致了城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展過快，過于貪大求全，另一方面也造成了大量的土地資源的浪費(fèi)。

3 對于我國城市化建設(shè)過程當(dāng)中所出現(xiàn)的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法

3.1 完善土地征收的補(bǔ)償制度，切實(shí)保障農(nóng)民的切身權(quán)益

首先就是要在憲法中明確土地征收并補(bǔ)償?shù)脑瓌t和標(biāo)準(zhǔn)，為以后的土地征收并補(bǔ)償提供科學(xué)合理可靠的法律依據(jù)。與此同時(shí)，還要明確界定公共利益的內(nèi)涵，避免政府相關(guān)部門再次發(fā)生越權(quán)行為，避免政府的強(qiáng)行征地。然后要做的就是提高征用土地的公開透明度，在全國范圍內(nèi)普遍推進(jìn)土地管理法和國家推進(jìn)征地預(yù)告的管理方法。在必要的情況下還要將部分程序的順序前移到報(bào)批前，保證農(nóng)民享有充分的參與權(quán)與知情權(quán)。其次政府要努力探索一條不僅與市場機(jī)制相掛鉤而且與市場機(jī)制相適應(yīng)的征地補(bǔ)償新機(jī)制。還有就是政府要積極探索研究征地安置的多種方式和方法。

3.2 科學(xué)制定并嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃

在現(xiàn)實(shí)中的城鎮(zhèn)化建設(shè)當(dāng)中，土地利用規(guī)劃缺乏科學(xué)性、系統(tǒng)性、政策性和前瞻性，不能夠優(yōu)化配置土地資源，造成了土地資源的浪費(fèi)。為了避免這一現(xiàn)象，必須要科學(xué)合理的編制土地利用規(guī)劃。土地利用規(guī)劃要體現(xiàn)出節(jié)約以及集約用地的要求，還要調(diào)整原有的用地結(jié)構(gòu)和布局，配合經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)和社會文化結(jié)構(gòu)，在循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論的指導(dǎo)下進(jìn)行合理規(guī)劃。

3.3 整合土地資源，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

首先要充分發(fā)揮用地的功能改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散過度的局面，提倡建造更多的多層式或高層式公寓或小區(qū)來代替院落式居民點(diǎn)和底層式別墅，充分提高建設(shè)的容積率。要改善行業(yè)分布不合理的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)土地的最大效能。然后要引導(dǎo)農(nóng)民居住的適度集中，要有計(jì)劃有步驟的推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的整合，引導(dǎo)農(nóng)民的居住房向規(guī)劃的居民點(diǎn)集中。最后加強(qiáng)農(nóng)村耕地的整合，形成較有規(guī)模和影響力的農(nóng)田區(qū)，增加水利設(shè)施的設(shè)置，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

3.4 建立比較完善的土地流轉(zhuǎn)制度

一是要建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的相關(guān)機(jī)制，可以允許農(nóng)村土地在合法范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。二是要發(fā)展培育各種為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)的中介組織，還要建立調(diào)節(jié)機(jī)制，避免土地使用權(quán)過分集中、壟斷和不公平的現(xiàn)象。三是要建立并完善農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的稅費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn)。四是要建立一個(gè)合理的農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配機(jī)制，不僅確保集體的利益不流失，還要確保其有利于社會，有利于造福人民。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，促進(jìn)土地管理法等相關(guān)法律的修改和完善，從而從根本上保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所出現(xiàn)的問題有一個(gè)科學(xué)合理的法律依據(jù)。建設(shè)過程當(dāng)中所出現(xiàn)的土地利用和管理的問題而采取的對策及方法。

4 結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化的加快，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程當(dāng)中出現(xiàn)了有關(guān)土地利用和管理的種種問題。這些問題涉及的方面眾多，不僅影響了我國居民的合法權(quán)益，還影響了城鎮(zhèn)建設(shè)布局和土地利用結(jié)構(gòu)，甚至還有非法交易。針對這些問題，我們要引起重視，要仔細(xì)研究，要加快改善和落實(shí)相關(guān)法律和政策。只有在清醒認(rèn)識當(dāng)前問題并積極采取有針對性的措施來解決的基礎(chǔ)上才能妥善解決這些問題，從而促進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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篇8

一、我國土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀

1、土地產(chǎn)權(quán)制度模糊內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán)的定義很多，一般認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是由物的存在及對它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)的基本功能在于影響激勵和行為，其主要功能是引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性內(nèi)在化的激勵，產(chǎn)權(quán)界定不清一般被認(rèn)為是產(chǎn)生“外部性”和“搭便車”的主要根源。就產(chǎn)權(quán)構(gòu)成來看，大部分學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一組包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等具體權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束，且物的交換價(jià)值主要取決于交易中權(quán)利束的大小。根據(jù)上述產(chǎn)權(quán)定義，土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)是因土地的存在及對其使用而引起的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，是以土地為客體的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)之和。在產(chǎn)權(quán)明晰的條件下，土地交換價(jià)值應(yīng)取決于土地權(quán)利內(nèi)容的范圍和大小。

就制度來說，諾斯認(rèn)為，制度是一種社會博弈規(guī)則，是人們所創(chuàng)造的用以限制和規(guī)范人們相互交往行為的框架性安排，包括正式制度和非正式制度。制度體現(xiàn)的是集體行動的規(guī)則，也可以說是人們之間的正式或非正式的契約關(guān)系。進(jìn)一步理解，制度是一種放大的契約或稱之為群體契約，與個(gè)人之間契約不同的是，制度需要明確的是群體內(nèi)部或群體之間的行為規(guī)則。在這種情況下，因契約約束范圍模糊導(dǎo)致的契約邊界模糊便不可避免。布坎南在提及契約對財(cái)產(chǎn)的保護(hù)問題時(shí)，認(rèn)為在原始契約得到履行的同時(shí)，必須制定出一些條款來控制邊界交叉的問題，以認(rèn)定并懲罰那些侵犯他人已界定的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的人，對制度來說，這個(gè)觀點(diǎn)似乎同樣適用。

具體到土地制度而言，它是對人們以土地產(chǎn)權(quán)為載體從事的各種行為的約束性規(guī)范，也是人們在使用土地過程中產(chǎn)生或制定的規(guī)則，一般分為土地所有制和土地使用制，并分別對應(yīng)土地所有權(quán)和土地使用權(quán)。但實(shí)際上，由于公權(quán)力的干預(yù)，這種劃分標(biāo)準(zhǔn)及各自作為權(quán)利束所包含的內(nèi)容仍具有一定的不確定性。根據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，由于產(chǎn)權(quán)主體在界定、保護(hù)或?qū)崿F(xiàn)權(quán)利方面的費(fèi)用太高以及外來干預(yù)等原因，產(chǎn)權(quán)往往具有一定的殘缺性。需要明確的是，土地所有權(quán)作為一種非排他性或一定范圍內(nèi)非排他性的所有權(quán)，可以認(rèn)為是一種社團(tuán)產(chǎn)權(quán)。在出現(xiàn)社團(tuán)產(chǎn)權(quán)的情況下，產(chǎn)權(quán)明晰只有在對抗社團(tuán)以外其他人時(shí)才能體現(xiàn)，而在社團(tuán)內(nèi)部，由于所有者并不唯一，這種產(chǎn)權(quán)并不是非此即彼的關(guān)系，是不確定的。而對于土地使用權(quán)來說，其權(quán)利束所包含的內(nèi)容受法律規(guī)定或土地所有權(quán)代表與土地使用權(quán)人協(xié)商的影響，本身也是不確定的。上述這種不確定性表現(xiàn)在制度安排上，就是制度模糊。

2、我國土地產(chǎn)權(quán)制度模糊的原因及表現(xiàn)

我國的土地所有制是社會主義公有制。從前文分析可以看出，不管是何種性質(zhì)的土地所有制，只是所包含的權(quán)利人范圍不同，但作為社團(tuán)產(chǎn)權(quán)，在其內(nèi)部都存在產(chǎn)權(quán)界定不清晰的問題。當(dāng)然，從我國實(shí)踐來看，這種不清晰還有一個(gè)表現(xiàn)，就是全民所有制和集體所有制之間也存在一定的邊界交叉，并且受國家發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向影響，呈現(xiàn)出前者對后者的制度歧視，而造成這種結(jié)果的原因主要有兩點(diǎn)。

(1)制度變遷過程充滿了不確定性甚至過程中斷導(dǎo)致制度模糊。以集體土地所有權(quán)的演進(jìn)過程為例，建國初期，為推動經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，調(diào)動農(nóng)民積極性，1950年6月頒布的《中華人民共和國法》規(guī)定實(shí)行農(nóng)民階級的土地所有制，但實(shí)際上，在1952年這場完成之前的1951年底，中央就印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議(草案)》，要求在已完成改革的地區(qū)實(shí)行農(nóng)業(yè)互助合作。后經(jīng)過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組、初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社、高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等一系列的制度實(shí)踐，逐步在所有權(quán)制度層面上抹去了農(nóng)村土地的私人所有權(quán)，至1962年《農(nóng)村工作條例修正草案》頒布實(shí)施，我國農(nóng)村土地最終確立了“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)制度體系。在1950年至1962年短短十二年的政策演進(jìn)過程中，實(shí)際上貫穿一條主線，即土地產(chǎn)權(quán)逐步由明晰的私人產(chǎn)權(quán)向模糊的社團(tuán)產(chǎn)權(quán)過渡，并逐步擴(kuò)大其范圍。從這方面看，既然集體土地所有權(quán)是一種“進(jìn)化不全面”的所有權(quán)，產(chǎn)權(quán)制度模糊便不可避免。

(2)國家基于發(fā)展戰(zhàn)略的制度故意，即戰(zhàn)略性模糊。這種戰(zhàn)略性模糊可以從兩個(gè)方面予以說明，其一，源于城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展需要的農(nóng)村支援城市戰(zhàn)略計(jì)劃，即長期的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展及城市建設(shè)。從這個(gè)角度上講，自1953年開始，一直延續(xù)至今的低成本征地制度，至少說明這種產(chǎn)權(quán)制度模糊可以大大降低城市建設(shè)成本，并使農(nóng)村土地的資產(chǎn)屬性只能在狹窄的通道內(nèi)通過改變產(chǎn)權(quán)性質(zhì)得以實(shí)現(xiàn)。其二，1978年之后的城鄉(xiāng)土地制度改革開始逐步強(qiáng)化用益物權(quán)，所有權(quán)在某種程度上成了“空制度”。以城市土地使用權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為核心的城鄉(xiāng)土地用益物權(quán)成為時(shí)展與社會性質(zhì)相妥協(xié)的產(chǎn)物。以至于何?皮特(Peger Ho)認(rèn)為，中國農(nóng)村改革之所以取得成功，關(guān)鍵就在于中央政府經(jīng)過審慎考慮后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農(nóng)村土地所有權(quán)制度隱藏在模棱兩可的迷霧中，即有意的制度模糊。

從實(shí)際情況來看，我國土地產(chǎn)權(quán)制度模糊至少表現(xiàn)在以下方面：一是不同類型的所有權(quán)之間、同一類型所有權(quán)內(nèi)部存在制度模糊。我國《憲法》規(guī)定城市土地屬于國有，但由于“城市土地”、“國有”本身就是相對模糊的概念，城市土地的邊界、權(quán)利人主體都難以界定，結(jié)果就造成城市建設(shè)用地面積不斷擴(kuò)大，集體土地不斷受到侵犯。同樣，勞動群眾集體所有制脫胎于過去“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的所有權(quán)結(jié)構(gòu)體系，所有權(quán)主體邊界更加模糊。二是土地使用權(quán)制度模糊。以土地使用年期為例，城市建設(shè)用地使用年期長期處于調(diào)整、總結(jié)和實(shí)踐的過程，從深圳早期土地出讓年期一般不超過30年到《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》(1988)規(guī)定最高期限不超過50年，到《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》(1990)區(qū)分土地利用類型規(guī)定不同的土地使用年期，再到目前提倡的土地出讓彈性年期制，可

以看出，土地使用權(quán)的使用年期是不斷調(diào)整變化的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)同樣如此，早在1984年，國家有關(guān)政策要求土地承包期一般應(yīng)在15年，后《土地管理法》(1998年修改)將其調(diào)整為30年，《農(nóng)村土地承包法》(2002)區(qū)分耕地、草地、林地將承包期調(diào)整為30至70年不等。由此帶來的則是產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，進(jìn)而導(dǎo)致土地使用權(quán)人預(yù)期收益不穩(wěn)定。

二、產(chǎn)權(quán)制度模糊對土地規(guī)劃編制、實(shí)施的影響

1、產(chǎn)權(quán)制度與土地規(guī)劃的關(guān)系

一般認(rèn)為，土地規(guī)劃是國家利用公權(quán)力干涉甚至侵犯私權(quán)-利的工具，土地利用規(guī)劃出于維護(hù)社會公共利益的需要或提高整體土地利用效益而獲得合法性基礎(chǔ)。

(1)產(chǎn)權(quán)是規(guī)劃編制及實(shí)施的條件之一。規(guī)劃影響產(chǎn)權(quán)內(nèi)容，但同時(shí)，既定的產(chǎn)權(quán)也影響規(guī)劃編制及實(shí)施效率。我國新一輪土地規(guī)劃修編基本結(jié)束，與前兩輪不同的是，這次修編更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的公共政策屬性，更加重視規(guī)劃對土地布局及利用結(jié)構(gòu)的宏觀指導(dǎo)性，并將規(guī)劃作為土地管理的基本公共政策以實(shí)現(xiàn)土地利用與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。此外，這次規(guī)劃修編更加面向規(guī)劃的實(shí)施，在這種情況下，土地產(chǎn)權(quán)作為影響規(guī)劃實(shí)施成本的重要因素，必須得到充分考慮。

(2)在一定條件下，產(chǎn)權(quán)是產(chǎn)權(quán)主體保障規(guī)劃落實(shí)的動力。土地規(guī)劃強(qiáng)調(diào)的是土地結(jié)構(gòu)的宏觀布局，賦予土地發(fā)展什么、怎么發(fā)展的權(quán)利，并指導(dǎo)土地利用方向。但產(chǎn)權(quán)主體作為理性經(jīng)濟(jì)人，在面臨規(guī)劃時(shí)他們首先考慮的往往是規(guī)劃對土地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容、進(jìn)而對土地價(jià)值的影響。不可否認(rèn)的是，對個(gè)體來說這種影響一般是雙面的，甚至可能使私權(quán)利受損。但從另一方面來說，如果實(shí)施規(guī)劃提高了權(quán)利人預(yù)期收益，由此帶來的保護(hù)力量無疑是最大的。

2、產(chǎn)權(quán)制度模糊對土地規(guī)劃編制、實(shí)施的影響

目前，土地產(chǎn)權(quán)邊界不清和主體模糊已成為我國土地管理的突出問題，土地產(chǎn)權(quán)制度模糊很大程度上降低了規(guī)劃實(shí)施效率，使規(guī)劃控制效果低于預(yù)期。在所有權(quán)層面上，土地產(chǎn)權(quán)邊界不清和主體模糊使規(guī)劃控制對象難以明確；在使用權(quán)層面上，產(chǎn)權(quán)有效期限不穩(wěn)定導(dǎo)致使用權(quán)人存在有效期限內(nèi)攫取最大利益的沖動，使規(guī)劃難以有效保護(hù)和落實(shí)。

(1)土地產(chǎn)權(quán)制度模糊使不同層次的管理主體行為目標(biāo)不一。我國城市土地屬于國家所有，由國務(wù)院負(fù)責(zé)行使，但問題是，我國現(xiàn)行國家一省一市一縣一鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的五級行政架構(gòu)中，縣級以上人民政府具有批地權(quán)，實(shí)際掌握了土地的部分處分權(quán)和收益權(quán)。不同層級政府出于多方面考慮，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施目標(biāo)、立場和效果很難統(tǒng)一。對集體土地產(chǎn)權(quán)制度而言，也存在大量問題，一方面，自然村、行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是三級集體土地所有權(quán)主體，但從另一方面來看，一個(gè)自然村既是集體土地所有權(quán)主體，同時(shí)也是其所在行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地所有權(quán)構(gòu)成主體之一。這種產(chǎn)權(quán)主體模糊、邊界不清的問題容易引發(fā)不同所有權(quán)主體之間的糾紛，并造成上級所有權(quán)主體對下級土地所有權(quán)主體的權(quán)益侵犯，提高了規(guī)劃實(shí)施成本。

(2)土地產(chǎn)權(quán)制度模糊導(dǎo)致主體缺位，公眾監(jiān)督效力難以體現(xiàn)。主體缺位或虛置是產(chǎn)權(quán)制度模糊的直接結(jié)果，―方面，缺乏明確的產(chǎn)權(quán)主體意味著缺乏明確的被監(jiān)督對象，從法理角度分析，委托―關(guān)系并非意味著權(quán)利義務(wù)的絕對轉(zhuǎn)移，在某種程度上，責(zé)任主體仍為委托方；另一方面，主體不確定往往更容易導(dǎo)致信息不對稱。土地利用規(guī)劃作為專業(yè)性相對較強(qiáng)的公共政策，具有一定的理解門檻，增加了受眾的監(jiān)督難度，而主體不確定進(jìn)一步增加了公眾獲取信息的難度，加大了信息的不對稱，提高了監(jiān)督成本。

此外，從當(dāng)前土地利用形勢和長遠(yuǎn)發(fā)展來看，探索市場經(jīng)濟(jì)條件下的規(guī)劃編制模式已是必然趨勢，而產(chǎn)權(quán)清晰是市場經(jīng)濟(jì)中交換物的基本特征。目前產(chǎn)權(quán)制度模糊和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展存有明顯矛盾，并成為影響規(guī)劃編制效率和編制成本的主要因素。

三、基于推進(jìn)土地利用規(guī)劃編制及實(shí)施的土地產(chǎn)權(quán)制度改進(jìn)建議

1、物化土地產(chǎn)權(quán)，明確產(chǎn)權(quán)制度

一般來說，土地私有制在產(chǎn)權(quán)邊界及產(chǎn)權(quán)主體方面相對明確，產(chǎn)權(quán)保護(hù)效率較高，但我國的社會性質(zhì)決定其不可能實(shí)行土地私有制。我國的土地所有制已經(jīng)超越所有權(quán)層面的價(jià)值，而被賦予了社會性質(zhì)的政治意義。但從國外經(jīng)驗(yàn)來看，公有往往意味著“都有”或“都沒有”，這明顯與當(dāng)前的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不相適應(yīng)，也是我國土地規(guī)劃編制和實(shí)施低效率的制度根源。

結(jié)合當(dāng)前的情況和產(chǎn)權(quán)制度發(fā)展趨勢，對于集體土地，從短期來看，必須在強(qiáng)化集體土地使用權(quán)上下功夫，在使用權(quán)層面上逐步強(qiáng)化私有，豐富和固化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。在明確的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，以規(guī)劃引導(dǎo)建設(shè)，以產(chǎn)權(quán)保護(hù)促進(jìn)規(guī)劃編制和實(shí)施。從長期來看，還是應(yīng)審視和反思現(xiàn)行以全民所有制和集體土地所有制為構(gòu)成的土地所有權(quán)制度，消除國家對集體土地所有權(quán)的歧視性政策，盡快賦予集體土地相對完整、明晰的土地所有權(quán)。對于國有土地，一方面，應(yīng)穩(wěn)定現(xiàn)有土地使用權(quán)使用年限和內(nèi)容，明確土地使用權(quán)在時(shí)間維度和空間維度上的邊界；另一方面，要明確土地所有權(quán)的法律主體。在當(dāng)前行政管理和績效考核機(jī)制不變的情況下，建議以國有土地地域范圍為依托，明確權(quán)利主體和權(quán)利邊界。地域范圍的確定應(yīng)獨(dú)立于現(xiàn)在的行政邊界，以區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)體為主體，并編制區(qū)域土地利用規(guī)劃，改變地方政府因產(chǎn)權(quán)主體模糊而實(shí)際獲得近乎所有權(quán)的土地處分權(quán)現(xiàn)狀。

篇9

關(guān)鍵詞：國土資源部門 國土資源管理 新農(nóng)村建設(shè)

筆者結(jié)合基層工作實(shí)際，談?wù)勑罗r(nóng)村建設(shè)中如何加強(qiáng)國土資源管理。

1.正確認(rèn)識國土資源管理與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的關(guān)系

1.1新農(nóng)村建設(shè)需要國土資源部門強(qiáng)化農(nóng)村土地管理

（1）國土資源部門在土地管理上首先不能有重國有土地管理，輕農(nóng)村集體土地管理的思想，要將農(nóng)村集體土地作為一件大事來抓，不能偏廢。其次是法律法規(guī)要到位。重點(diǎn)要制定和完善農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營管理，農(nóng)村宅基地管理，農(nóng)村集體建設(shè)用地管理等法律法規(guī)。第三是管理措施要到位。農(nóng)村土地管理體制要加強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)，基層土地管理人員素質(zhì)要提高，以利農(nóng)地保護(hù)和管理。

（2）完善土地用途管制，嚴(yán)格限制農(nóng)地轉(zhuǎn)用。要按照用途管制的原則，確保農(nóng)地農(nóng)用，確保農(nóng)村各項(xiàng)用地嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃的用途使用。要按照科學(xué)性和現(xiàn)實(shí)性的原則，建立農(nóng)地總量動態(tài)平衡制度代替耕地總量動態(tài)平衡制度。要編制科學(xué)性、指導(dǎo)性、操作性較強(qiáng)的鄉(xiāng)、村土地利用總體規(guī)劃。要鼓勵土地承包權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模。在確保糧食生產(chǎn)能力穩(wěn)定發(fā)展的前提下，千方百計(jì)提高土地利用效益。

（3）全面推行農(nóng)村土地整理。農(nóng)村土地整理包括農(nóng)用地和建設(shè)用地的整理。它不僅改善農(nóng)、林、水、路排灌系統(tǒng)，增加耕地面積，而且還可以改善農(nóng)村生活環(huán)境，是維護(hù)農(nóng)村風(fēng)貌和自然景觀，增進(jìn)農(nóng)村休閑游憩功能的一項(xiàng)新農(nóng)村建設(shè)的重要工作。

1.2新農(nóng)村建設(shè)需要國土資源管理部門的全面支持

（1）新農(nóng)村建設(shè)需要科學(xué)合理編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃。新農(nóng)村建設(shè)要在節(jié)約集約用地的前提下，科學(xué)合理地編制好土地利用規(guī)劃或村莊建設(shè)規(guī)劃。通過優(yōu)化鎮(zhèn)村布局，合理安排農(nóng)村建設(shè)特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，引導(dǎo)居民適當(dāng)集中，從長遠(yuǎn)利益和根本利益上為廣大農(nóng)民進(jìn)行政策引導(dǎo)和技術(shù)支持。

（2）新農(nóng)村建設(shè)需要國土資源管理部門加大土地開發(fā)整理力度。國土資源部門通過組織農(nóng)民開展農(nóng)村建設(shè)用地以及農(nóng)用地的整理，不僅能夠迅速改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施，整治生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，而且還可以大大增加耕地面積、提高耕地質(zhì)量，防范自然災(zāi)害，實(shí)現(xiàn)增產(chǎn)增收。

2.加強(qiáng)國土資源管理，支持服務(wù)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的幾點(diǎn)思考

社會主義新農(nóng)村建設(shè)，對土地政策提出了新的要求，涉及土地規(guī)劃、耕地保護(hù)、集體建設(shè)用地管理、土地征收征用等方面，迫切需要國土資源部門提高認(rèn)識，轉(zhuǎn)變觀念，采取有力措施，切實(shí)提供堅(jiān)強(qiáng)的政策服務(wù)與保障。

2.1在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中國土資源部門必須堅(jiān)持嚴(yán)格依法依規(guī)管理的原則

堅(jiān)持依法依規(guī)管理國土資源，與支持新農(nóng)村建設(shè)并不矛盾。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，國土資源管理部門依法履行工作職責(zé)，切實(shí)貫徹落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決防止以新農(nóng)村建設(shè)為名亂占濫用、大肆違法批（圈）占土地特別是農(nóng)用地，堅(jiān)決查處土地違法案件，與維護(hù)農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益、根本利益是一致的。

（1）堅(jiān)持“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策的原則。我國人口多，人均耕地少，耕地后備資源不足，這是我國國情的一個(gè)重要特點(diǎn)。建設(shè)社會主義新農(nóng)村涉及的建設(shè)項(xiàng)目離不開土地的供給。但也必須實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡，切實(shí)貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策。

（2）堅(jiān)持節(jié)約集約用地的原則。節(jié)約集約用地是由我國土地利用基本國情決定的，是經(jīng)濟(jì)社會可持發(fā)展的客觀需要，也是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的必然要求。我國農(nóng)村居民點(diǎn)用地高達(dá)2.46億畝，人均用地185平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)。這既說明我國農(nóng)村建設(shè)用地總量很大，粗放、低效利用現(xiàn)象嚴(yán)重；也說明農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約集約利用的潛力還很大。

（3）堅(jiān)持因地制宜、切實(shí)可行的原則。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，不能一刀切，不注重形式，不盲目而行，要統(tǒng)籌兼顧、區(qū)別對待、分類實(shí)施，堅(jiān)持因地制宜的原則。國土資源管理部門就要依法突出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等重點(diǎn)建設(shè)，保障農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、飲水安全、農(nóng)村能源、村鎮(zhèn)規(guī)劃、人居環(huán)境治理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生教育社會公共事業(yè)發(fā)展，健全土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)機(jī)制，加快征地改革，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)保障與可行相一致。

2.2國土資源部門采取切實(shí)措施，支持服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)

（1）加強(qiáng)農(nóng)村用地的規(guī)劃管理，為新農(nóng)村建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障。要充分發(fā)揮好土地利用規(guī)劃對村莊、集鎮(zhèn)等專項(xiàng)規(guī)劃的引導(dǎo)和調(diào)控作用，努力提高土地規(guī)劃的實(shí)用效能，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展。科學(xué)制定土地利用年度計(jì)劃，合理安排新農(nóng)村建設(shè)用地，重點(diǎn)安排生、生活、公共基礎(chǔ)設(shè)施等急需的基礎(chǔ)工程建設(shè)用地，進(jìn)一步提高審查報(bào)批效率和服務(wù)水平。國土資源部門要主動介入新農(nóng)村建設(shè)的各類相關(guān)規(guī)劃。

（2）嚴(yán)格保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)田，提高糧食生產(chǎn)能力。

（3）積極推進(jìn)土地開發(fā)整理，切實(shí)征收和用好土地收益。

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關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃;存在問題;解決措施

Abstract: the land planning is the national control land management to a kind of administrative behavior, and the current land planning exists and the reality of economic development are contradiction, the method of dynamic, lack of lag maneuverability, individual character, etc. This paper aiming at these problems, this paper puts forward the improved planning method, system reform, improve the management mechanism, improving relevant personnel specialized level and other measures.

Keywords: land planning; Existing problems; measures

中圖分類號： F301.23文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：

緒言

土地規(guī)劃是指根據(jù)國家社會經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的要求，在一定區(qū)域范圍內(nèi)對土地開發(fā)、利用、治理以及保護(hù)在空間時(shí)間上所作的戰(zhàn)略性布局和統(tǒng)籌規(guī)劃。土地規(guī)劃具有指令性和拘束性，屬于行政規(guī)劃的范疇。其目的在于加強(qiáng)土地利用并合理開發(fā)與保護(hù)土地資源，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。目前而言，土地資源相對不足以及土地需求旺盛的現(xiàn)狀使得土地的開發(fā)、利用、管理和保護(hù)顯得尤為重要，其直接影響到經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，必須科學(xué)、民主、合理地進(jìn)行土地規(guī)劃。如今土地問題已成為世界令人矚目的重大社會經(jīng)濟(jì)問題，為了研究解決這一關(guān)系到人類生存與發(fā)展的問題，世界各國都非常重視土地利用規(guī)劃．目前，中國正處于“兩期”時(shí)期，我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化仍處于快速發(fā)展時(shí)期，資源環(huán)境方面的約束日益加劇，農(nóng)村用地特別是耕地保護(hù)日益嚴(yán)峻，建設(shè)用地供需矛盾突出，統(tǒng)籌規(guī)劃土地利用的任務(wù)相當(dāng)艱巨，這又給土地規(guī)劃提出了更高的要求。

土地規(guī)劃過程中所存在的問題：

1.土地規(guī)劃缺乏動態(tài)性，方案單一且與現(xiàn)實(shí)操作有差距。以前土地規(guī)劃因受到人力、財(cái)力、物力以及科技水平等因素的影響，對規(guī)劃區(qū)域范圍僅采用靜態(tài)的定性定量分析方法，從局部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展出發(fā)制定出相應(yīng)的規(guī)劃指標(biāo)，再進(jìn)行各種數(shù)據(jù)運(yùn)算，最終達(dá)到綜合平衡的狀態(tài)。而對于區(qū)域內(nèi)的其他方面，如土地自然屬性、生態(tài)環(huán)境以及人文地理等方面，缺少全面細(xì)致的分析，同時(shí)也沒有對各專業(yè)用地的規(guī)模進(jìn)行闡述，這樣導(dǎo)致十分復(fù)雜的土地利用問題過于簡單化，從而造成其指標(biāo)預(yù)測精確度下降。加上規(guī)劃本身的約束性，有些規(guī)劃只有一種方案，沒有制定相應(yīng)的第二種方案。如果規(guī)劃受到不確定因素的影響，需要做出調(diào)整或者更改，那之前的規(guī)劃方案就可能作廢，或者是很難做出相應(yīng)的作出變化來及時(shí)調(diào)整。而且在實(shí)際工作中，許多地方的土地利用規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)并沒有根據(jù)客觀情況來制定，也沒有對未來用地進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測規(guī)劃，而只是在原基礎(chǔ)上做表面工作，編造相關(guān)數(shù)據(jù)，使得土地規(guī)劃成為僵化的形式，從而導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃工作與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，削弱了規(guī)劃指導(dǎo)控制作用，規(guī)劃也就越來越脫離實(shí)際。

2.土地規(guī)劃缺乏可操作性及個(gè)性。如今一些土地規(guī)劃只是過分強(qiáng)調(diào)評價(jià)，特別重視農(nóng)業(yè)用地的評價(jià)，卻輕視了整個(gè)資源的優(yōu)化配置以及空間布局。對于建設(shè)用地的預(yù)測和安排也只是根據(jù)有關(guān)部門現(xiàn)有的規(guī)劃展開的，創(chuàng)新能力極其低下。且在一些土地規(guī)劃的制定過程中，一些地方思想保守落后，觀點(diǎn)缺乏新穎性，土地規(guī)劃方案執(zhí)行性不強(qiáng)，無法體現(xiàn)土地規(guī)劃的預(yù)測性、先進(jìn)性。土地規(guī)劃的重復(fù)問題嚴(yán)重，利用土地的目標(biāo)、實(shí)施方針政策的具體措施也缺乏特色，尤其缺乏地方特色，特別是還有一些地方的土地規(guī)劃出現(xiàn)雷同。

3. 土地規(guī)劃程序不嚴(yán)謹(jǐn)，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，相關(guān)人員專業(yè)化水平不高。我國相關(guān)的土地規(guī)劃的條款很多且隸屬各自的行政主管部門。但是規(guī)劃的制定者與執(zhí)行者屬于同一主體，與法治要求的“權(quán)力分立”的原則相矛盾，難以滿足規(guī)劃的公正性、科學(xué)性等要求，從而把規(guī)劃變成了謀取利益的一類工具。農(nóng)村土地規(guī)劃及其管理主要涉及到縣、鄉(xiāng)兩級國土管理部門，在編制實(shí)施規(guī)劃時(shí)又集中到縣級規(guī)劃管理的相關(guān)科室，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村土地規(guī)劃的編制實(shí)施、管理存在缺位，并且管理人員缺乏專業(yè)的土地規(guī)劃的知識，從而導(dǎo)致了規(guī)劃的片面性和盲目性。

三、解決土地規(guī)劃中的問題的具體措施：

1.改進(jìn)規(guī)劃方法，制定規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)范。改變傳統(tǒng)的靜態(tài)定性定量的研究方法，采用一種全新的動態(tài)定性與定量研究方法相結(jié)合的分析方法，這是因?yàn)橥恋乩玫膭討B(tài)過程，所以土地規(guī)劃應(yīng)是能體現(xiàn)這種動態(tài)過程的，所以它會涉及到與社會同步發(fā)展的經(jīng)濟(jì)、人文、環(huán)境、社會因素等多方面的影響。所以必須采用動態(tài)的規(guī)劃方法來制定具有動態(tài)特點(diǎn)的規(guī)劃方案。用動態(tài)方法可以把規(guī)劃劃分成幾個(gè)階段，并且在每個(gè)階段有明確的任務(wù)指標(biāo)要求，這樣對于實(shí)施者來說就容易把握了，規(guī)劃也就容易得到落實(shí)。所以主管部門應(yīng)組織人員研究制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，通過不斷實(shí)踐修正，將標(biāo)準(zhǔn)不斷完善。

2.加強(qiáng)規(guī)劃可操作性及個(gè)性，深入規(guī)劃體制改革。土地規(guī)劃要高效有序與編制實(shí)施空間規(guī)劃密切相關(guān)，無論從規(guī)劃的定位還是規(guī)劃的內(nèi)容、編制程序等都有比較清晰的界定，規(guī)劃數(shù)量少而精，規(guī)劃之間不存在交叉重疊和矛盾，因而實(shí)施起來比較順利，操作性提高。有效解決土地規(guī)劃中存在的問題，必須改革規(guī)劃體制，加強(qiáng)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)力和綜合管理力，減少規(guī)劃數(shù)量，嚴(yán)格界定各類規(guī)劃的范圍，建立起在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展下，以主體功能規(guī)劃為基礎(chǔ)，土地規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃為補(bǔ)充，各類規(guī)劃定位清晰、功能互補(bǔ)的規(guī)劃體制。

3.確立土地規(guī)劃的監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)相關(guān)人員的專業(yè)化水平。我國現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)以及社會結(jié)構(gòu)都在不停地發(fā)生變化，所以我們對規(guī)劃編制也要不斷地進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整，在一定時(shí)期內(nèi)無論規(guī)劃做的多詳細(xì)總會有許多新問題、新情況，所以規(guī)劃應(yīng)進(jìn)行有科學(xué)依據(jù)的調(diào)整，不能為了追求穩(wěn)定而不進(jìn)行相關(guān)的調(diào)整。只有根據(jù)實(shí)際情況的改變，對規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整才能保證規(guī)劃的的順利實(shí)施。

土地規(guī)劃的復(fù)雜性要求相關(guān)人員必須不斷豐富自己的知識，通過各種方式學(xué)習(xí)各類關(guān)于專業(yè)用地及相關(guān)法律政策的知識，提高自身綜合分析能力，確保規(guī)劃水平，提高規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)性、有效性、可操作性，在今后的規(guī)劃工作中，要盡可能多利用科技手段作為分析政策影響、跟蹤區(qū)域問題、籌劃重大決策的重要支撐。

結(jié)語：

在土地規(guī)劃實(shí)施的問題上，我們要冷靜認(rèn)真地考慮，發(fā)現(xiàn)問題的原因，采取有力的措施解決問題，從而將土地利用總體規(guī)劃實(shí)施工作做好。只有這樣才能夠讓土地規(guī)劃實(shí)施工作科學(xué)的、可持續(xù)的發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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