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篇1

【關(guān)鍵詞】城市地下空間 開(kāi)發(fā)利用 問(wèn)題 對(duì)策研究

一、引言

近年來(lái)，隨著城市化進(jìn)展加快，城市規(guī)模不斷發(fā)展壯大，由于地上空間有限，對(duì)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用逐漸加強(qiáng)。城市軌道交通的建設(shè)也帶動(dòng)了地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用。城市地下空間不同于地上土地資源，其開(kāi)發(fā)利用有不可逆性，同時(shí)也要滿足人防工程的要求。目前，在城市地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，存在著很多問(wèn)題，亟須尋求切實(shí)有效的對(duì)策進(jìn)行解決。

二、我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

我國(guó)的城市地下空間利用，開(kāi)始于60年代的人防工程建設(shè)，80年代中期以來(lái)，在北京、上海等大城市，隨著舊城改造工程的起步，與城市再開(kāi)發(fā)相結(jié)合的地下空間利用項(xiàng)目不斷增加，類型和規(guī)模不斷擴(kuò)大。城市地下空間利用主要包括以下幾個(gè)方面。

1.城市軌道交通

城市軌道交通的建設(shè)極大的改善了城市交通狀況，地下空間的優(yōu)勢(shì)得到明顯體現(xiàn)。目前國(guó)內(nèi)有北京、上海、廣州、深圳、南京等22個(gè)城市已經(jīng)建成并運(yùn)營(yíng)城市軌道交通線路101條，修建規(guī)模還在不斷擴(kuò)大。鄭州市已開(kāi)通地鐵1號(hào)線，2號(hào)線、5號(hào)線正在建設(shè)中。

2.城市隧道工程

城市隧道工程是城市道路交通的重要組成部分。隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市機(jī)動(dòng)車的數(shù)量正持續(xù)高速增長(zhǎng)，而城市已沒(méi)有再進(jìn)行規(guī)模化道路建設(shè)的可能，建設(shè)城市隧道已成為必然趨勢(shì)。以鄭州為例，2014年開(kāi)工建設(shè)了中州大道4處下穿隧道、金水路3處下穿隧道，市政隧道的建設(shè)將極大改善了道路交通狀況。

3.地下街、地下商場(chǎng)及地下綜合體

我國(guó)許多大、中型城市的繁華地區(qū)都建有地下商場(chǎng)、地下商業(yè)街及地下綜合體。地下商業(yè)街通常結(jié)合地鐵車站建設(shè)，既能滿足過(guò)街交通需求，又能帶來(lái)商業(yè)效益。目前北京、上海、哈爾濱、沈陽(yáng)、大連、成都等大型城市都建有數(shù)萬(wàn)至十多萬(wàn)平方米的地下綜合體和地下街。鄭州新建成的地下街有二七區(qū)德化步行街等；鄭州市地鐵1號(hào)線站點(diǎn)與商業(yè)設(shè)施也做了互通互連，例如人民路站與丹尼斯、二七廣場(chǎng)站與北京華聯(lián)均做了互通互連，發(fā)揮地鐵站點(diǎn)與周邊商業(yè)設(shè)施的綜合效益。

4.地下公共設(shè)施

國(guó)內(nèi)許多城市都在積極規(guī)劃建設(shè)綜合管廊。北京于1958年在天安門廣場(chǎng)下鋪設(shè)了1000多米的綜合管廊。上海于1994年規(guī)劃建設(shè)了大陸第一條規(guī)模最大、距離最長(zhǎng)的綜合管廊――浦東新區(qū)張楊路綜合管廊，全長(zhǎng)11.1公里。目前，國(guó)內(nèi)很多城市都在新區(qū)規(guī)劃建設(shè)綜合管廊，如深圳中心區(qū)、上海松江大學(xué)城、廣州大學(xué)城、寧波東部新城等。

三、存在問(wèn)題分析

城市地下空間開(kāi)發(fā)涉及土地、規(guī)劃、管理、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等諸多環(huán)節(jié)和因素，在開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，問(wèn)題逐漸呈現(xiàn)，概括如下。

1.國(guó)家層面法律、法規(guī)體系缺失。

目前，國(guó)家層面地下空間開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》等對(duì)地下空間只是“原則表述”。建設(shè)部規(guī)章《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》（1997）僅涉及規(guī)劃、建設(shè)等方面原則性規(guī)定；《人民防空法》僅對(duì)人防工程建設(shè)與管理做出了規(guī)定。對(duì)于地下空間權(quán)的有償使用，產(chǎn)權(quán)取得、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等，國(guó)家尚未出臺(tái)專門的法律、法規(guī)。技術(shù)層面存在土地出讓金的收取、容積率的計(jì)算、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件的確定、產(chǎn)權(quán)登記政策的明確等一系列需要研究確定的問(wèn)題。

2.地方層面相對(duì)分散、缺乏支撐

國(guó)內(nèi)部分城市結(jié)合自身實(shí)踐積極進(jìn)行探索，相繼出臺(tái)了一些地方性法規(guī)、規(guī)章和政策，例如，天津市于2008年出臺(tái)了《天津市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》、上海市于2013年出臺(tái)了《上海市地下空間規(guī)劃管理?xiàng)l例》、杭州市于2009年出臺(tái)了《杭州市區(qū)地下空間建設(shè)用地管理和土地登記暫行規(guī)定》、西安市于2014年出臺(tái)了《西安市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理辦法》，均從不同角度加強(qiáng)了對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的管理。鄭州市于2014年出臺(tái)新的《鄭州市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行規(guī)定》，從地下空間的規(guī)劃、產(chǎn)權(quán)確定及管理維護(hù)等方面，進(jìn)行了規(guī)定，要求，編制城市總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步編制城市地下空間及人防開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃。

地方層面對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用管理的規(guī)定在土地出讓金征收標(biāo)準(zhǔn)、供地方式、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)界定等方面差異較大，也都明顯滯后于城市地下空間的實(shí)踐運(yùn)行。

3.缺乏技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一，無(wú)明確的規(guī)范依據(jù)。例如對(duì)開(kāi)發(fā)深度和層數(shù)均無(wú)明確規(guī)定。

4.管理體制機(jī)制不完善

在我國(guó)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的管理過(guò)程中，存在多頭管理與無(wú)人管理并存現(xiàn)象。對(duì)于多頭管理，地下空間的開(kāi)發(fā)用涉及土地、規(guī)劃、人防等多個(gè)部門，管理權(quán)限條塊分割、缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，無(wú)法明確各部門的權(quán)利責(zé)任，導(dǎo)致其各行其是。對(duì)于無(wú)人管理，很多工作職能分工尚不明確，例如，對(duì)地下空間的使用管理監(jiān)控不到位。多頭管理與無(wú)人管理并存的矛盾現(xiàn)象無(wú)法保證開(kāi)發(fā)投資者的利益，還對(duì)開(kāi)發(fā)地下空間的積極性造成了嚴(yán)重影響。

鄭州市城市地下空間利用存在以上普遍問(wèn)題，尤其是缺乏地下空間技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，在控制性詳細(xì)規(guī)劃中，對(duì)地下空間的部分指標(biāo)無(wú)法做出明確要求。規(guī)劃審批、建設(shè)管理、使用維護(hù)等環(huán)節(jié)均存在問(wèn)題。

四、對(duì)策研究

針對(duì)以上存在問(wèn)題，結(jié)合實(shí)際調(diào)研，經(jīng)過(guò)分析研究，提出以下對(duì)策。

1.國(guó)家層面制定法律、法規(guī)

研究出臺(tái)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用法律、法規(guī)，從國(guó)家層面為地下空間開(kāi)發(fā)利用提供法律依據(jù)。對(duì)地下空間產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，同時(shí)，體現(xiàn)對(duì)地下公共交通的控制引導(dǎo)，明確監(jiān)督主體，保障開(kāi)發(fā)建設(shè)嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行。做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。法律、法規(guī)能夠具體指導(dǎo)地方建設(shè)。

2.明確地下空間權(quán)屬劃分和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合國(guó)家法律法規(guī)，地方層面能夠明確地下空間權(quán)屬劃分和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)地下空間使用權(quán)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記，主要包括取得、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承、贈(zèng)予等要做出明確規(guī)定。出臺(tái)有關(guān)地下空間土地使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，積極鼓勵(lì)引導(dǎo)多元化資本進(jìn)入地下空間開(kāi)發(fā)。

3.研究制定相關(guān)技術(shù)指標(biāo)規(guī)范

研究制定城市地下空間開(kāi)發(fā)利用有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，從技術(shù)指標(biāo)層面對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用提供規(guī)劃和建設(shè)依據(jù)，不斷完善地下空間開(kāi)發(fā)利用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。對(duì)方案技術(shù)審查提供直接依據(jù)。

4.理順管理體制機(jī)制

城市地下空間開(kāi)發(fā)利用涉及多個(gè)部門，建議理順工作體制機(jī)制，明確責(zé)任和監(jiān)督主體。完善對(duì)地下空間工程竣工驗(yàn)收程序，加強(qiáng)對(duì)地下空間工程平時(shí)主要使用功能的監(jiān)督管理。逐步完善我市城市地下空間的規(guī)劃、建設(shè)和管理工作。

針對(duì)鄭州市的情況，按照新出臺(tái)的《鄭州市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行規(guī)定》（2014）嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃、維護(hù)管理等要求，編制城市地下空間利用及人防工程專項(xiàng)規(guī)劃，在地塊控制性規(guī)劃中明確地下空間指標(biāo)體系，同時(shí)，部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，不斷完善工作機(jī)制。

五、結(jié)束語(yǔ)

城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用可以有效緩解城市土地資源緊張問(wèn)題，已經(jīng)成了現(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展的重要保證，城市地下空間的開(kāi)發(fā)有廣闊的前景。目前，開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在的問(wèn)題不容忽視，應(yīng)當(dāng)在在不斷創(chuàng)新發(fā)展中解決問(wèn)題。多措并舉、多管齊下，城市地下空間開(kāi)發(fā)利用將會(huì)更加規(guī)范合理有序。

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