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關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺；多維互動教學(xué)體系；城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)

中圖分類號：G642.3 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1005-2909（2016）05-0176-06

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)是全國高等學(xué)校城鄉(xiāng)規(guī)劃學(xué)科專業(yè)指導(dǎo)委員會在《高等學(xué)校城鄉(xiāng)規(guī)劃本科指導(dǎo)性專業(yè)規(guī)范（2013年版）》中明確規(guī)定的10門專業(yè)核心課程之一，也是全國注冊城市規(guī)劃師執(zhí)業(yè)資格考試必考的科目之一。

長期以來城市規(guī)劃①一直強調(diào)以物質(zhì)空間形態(tài)規(guī)劃為本體的實用技術(shù)，在教學(xué)中重視規(guī)劃設(shè)計類課程，忽視政治、法律、社會、經(jīng)濟、環(huán)境等多方面的理論課程，造成城市規(guī)劃專業(yè)的師生普遍認(rèn)為城市規(guī)劃只要做好空間規(guī)劃方案，把圖形繪制美觀就可以了。教師也都愿意承擔(dān)設(shè)計類課程，對理論類課程的積極性不高，課程改革動力不足。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程作為一門理論課程，教師多采用理論講授+案例教學(xué)的課堂講授方法，只是在有限的課時內(nèi)完成對課程內(nèi)容的講授，很少安排實踐及其他形式的教學(xué)。由于本身法律法規(guī)條文都是很枯燥的條條框框，加之學(xué)生對理論類課程興趣較低，不能積極進行思考并回答問題，最終為了應(yīng)付考試突擊記憶重點內(nèi)容，課程結(jié)束后對該門課程所學(xué)內(nèi)容幾近空白。傳統(tǒng)教學(xué)沒有真正起到對學(xué)生管理知識、管理思維和管理能力等各方面的培養(yǎng)。

一、多維互動教學(xué)的內(nèi)涵

多維互動教學(xué)是一種創(chuàng)新性教學(xué)過程， 致力于構(gòu)建教師與學(xué)生、學(xué)生與學(xué)生的新型關(guān)系[1-2]。在教學(xué)過程中，教師要根據(jù)教學(xué)內(nèi)容的特點，采用多種方法，多渠道傳授知識點，多系統(tǒng)地激勵、開拓學(xué)生思維，著重培養(yǎng)和提高學(xué)生分析、概括、判斷和遷移運用等綜合能力。在多維互動教學(xué)中信息傳遞、師生交往不再是單向的，而是從多角度展開，采用多種方式融合的教學(xué)模式[3]。

二、網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺助力多維互動教學(xué)的實現(xiàn)

網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺適應(yīng)信息化時代學(xué)生學(xué)習(xí)和溝通的新需求[4]。基于無線網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)的發(fā)展，在傳統(tǒng)的課堂媒介外，年輕一代在日常生活中更愿意也更容易通過網(wǎng)絡(luò)進行溝通和學(xué)習(xí)[5]。充分利用移動網(wǎng)絡(luò)，通過學(xué)校網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺來建設(shè)課程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)資源，引導(dǎo)學(xué)生在線學(xué)習(xí)、自主學(xué)習(xí)、討論學(xué)習(xí)、協(xié)作學(xué)習(xí)[6]。

通過網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺，教師將原來在課堂上講授的基本內(nèi)容轉(zhuǎn)移到課下[7-8]，課堂上才能留出充足的時間用于講解自主學(xué)習(xí)中遇到的難點，以及如何對知識進行運用、分析、綜合和評價等高級別學(xué)習(xí)目標(biāo)內(nèi)容的深入探討。在探討過程中充分利用多維互動方法，發(fā)揮學(xué)生的主體地位，增強學(xué)生之間、師生之間的互動，積極擴展和創(chuàng)造深度知識，提高學(xué)生對知識的理解程度，實現(xiàn)課堂時間的高效利用。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程多維互動教學(xué)體系的構(gòu)建

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程多維互動教學(xué)體系的構(gòu)建貫穿于課前、課堂和課后的整個過程，三個環(huán)節(jié)的內(nèi)容環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。

（一）以指導(dǎo)自學(xué)完成課前預(yù)習(xí)

通過網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺，以指導(dǎo)自學(xué)法為主，引導(dǎo)學(xué)生完成課前預(yù)習(xí)，保證課堂多維互動教學(xué)的順利開展。

在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺中，精心設(shè)計有課程信息、教學(xué)資源、教學(xué)互動、教學(xué)評價與反思和課程管理五個課程教學(xué)模塊（圖1），通過課程信息、教學(xué)資源和教學(xué)互動三個模塊，引導(dǎo)學(xué)生完成識記和理解層面的基本知識學(xué)習(xí)，完成相關(guān)的作業(yè)練習(xí)，并擴展學(xué)習(xí)相關(guān)知識，為課堂多維互動做好基礎(chǔ)。各模塊所包含的詳細內(nèi)容及主要功能如表1所示。

（二）以多維互動開展課堂教學(xué)

根據(jù)課程各章節(jié)的內(nèi)容特點和學(xué)生課前的自學(xué)情況，開展多維互動的課堂教學(xué)。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程可分為四部分：一是行政法學(xué)基礎(chǔ)；二是城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系、方針政策；三是城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的運作；四是城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)管理和職業(yè)道德。其中城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系和城鄉(xiāng)規(guī)劃管理運作是核心內(nèi)容。根據(jù)各部分內(nèi)容特征和學(xué)生自學(xué)問題反饋，課堂內(nèi)主要采用了案例研究、研討會和情景模擬的互動教學(xué)方法[9]（表2）。

1.案例研究法

案例研究是理論與實踐之間的橋梁，對實踐性較強的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程而言，通過對案例的分析，不僅能將所學(xué)法律及管理理論知識融入逼真的情境之中進行具體化應(yīng)用，讓學(xué)生感受實際管理工作中的問題和解決方法，而且也能省去完全依靠實地調(diào)研所需花費的大量時間、金錢和精力等[10]。

案例研究法在課程中的應(yīng)用主要在“城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的運作”部分，圍繞建設(shè)項目選址、建設(shè)用地選擇及管理、建設(shè)工程管理、鄉(xiāng)村建設(shè)用地規(guī)劃管理和臨時用地、臨時建設(shè)管理等內(nèi)容，選取較為典型的違法案例，對案例進行違法原因和處理意見的討論，在大量案例討論的過程中，不斷提高學(xué)生的分析、判斷，以及解決問題的能力，不斷總結(jié)加深對城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作內(nèi)容和方法的理解。在“行政法學(xué)基礎(chǔ)”和“城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系、方針政策”等方面也有所應(yīng)用。在“行政法學(xué)基礎(chǔ)”部分主要是通過簡單的舉例以說明各抽象概念的含義，在“城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系、方針政策”部分，可分別挑選總規(guī)、控規(guī)、修規(guī)及村莊規(guī)劃等規(guī)劃的經(jīng)典案例或結(jié)合學(xué)生已完成的各類型規(guī)劃的課程設(shè)計作業(yè)，對照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《城市規(guī)劃編制辦法》及相關(guān)法律、法規(guī)等所規(guī)定的編制內(nèi)容來加深理解。

2.研討會

課程用到的研討會形式主要有小組討論發(fā)言、法規(guī)知識競賽、主題演講和專家講座[11]。研討會形式的教學(xué)主要運用在“城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的運作”“城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系、方針政策”和“城鄉(xiāng)規(guī)劃的行業(yè)管理、職業(yè)道德”三部分。在“城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的運作”部分，會針對案例分析進行多次“小組討論發(fā)言”，對教師或?qū)W生所提出的規(guī)劃管理案例，先進行小組內(nèi)討論，形成基本觀點，再統(tǒng)一進行觀點的分析評論。在“城鄉(xiāng)規(guī)劃法律法規(guī)體系、方針政策”部分，為強化學(xué)生對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《城市規(guī)劃編制辦法》內(nèi)容的記憶，會以各小組為單位，組織“城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)知識競賽”，充分調(diào)動學(xué)生的學(xué)習(xí)熱情和對課程的興趣。在“城鄉(xiāng)規(guī)劃的行業(yè)管理、職業(yè)道德”部分，針對行業(yè)職業(yè)道德的重要性問題，要求學(xué)生在課堂上進行有關(guān)城鄉(xiāng)規(guī)劃職業(yè)道德重要性的演講，演講內(nèi)容要理論聯(lián)系實際，具有時代性和說服力。在學(xué)習(xí)過程中，還會邀請2～3名在規(guī)劃局工作的專家或掛職過的教師，針對管理過程中所遇到的實際問題進行專題講座。通過一系列研討會的開展，不僅提高了學(xué)生對知識的接受程度，也鍛煉了他們的溝通表達能力。

3.情景模擬法

情景模擬法[12]主要用于“城鄉(xiāng)規(guī)劃管理運作”內(nèi)容中各項規(guī)劃許可證書的申請、審核、核發(fā)程序，要求各小組根據(jù)抽簽獲得的任務(wù)要求，虛擬一項具體的申請項目，并制作完成審批過程所需的相關(guān)材料（內(nèi)容可適當(dāng)簡化，但材料要完整），小組成員分別扮演申請者和不同的審批單位，在課堂上完整模擬該證書從申請到核發(fā)的整個過程。教師和其他小組則作為評委，對整個過程各環(huán)節(jié)的專業(yè)性及綜合表現(xiàn)進行打分。通過情景模擬法，將枯燥的理論知識轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N真實的場景，不僅能調(diào)動學(xué)生參與的積極性，更通過自身參與，牢固記憶了相應(yīng)內(nèi)容。

（三）以實習(xí)實踐進行課后拓展

根據(jù)課堂的深入交流探討，課后利用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺及時進行知識鞏固，并通過問卷調(diào)查（圖2）等環(huán)節(jié)進行課堂學(xué)習(xí)反思和交流。在對課程知識進行識記和理解的基礎(chǔ)上，積極開展實習(xí)實踐，充分深化拓展課程內(nèi)容。

通過實習(xí)實踐能將抽象的理論知識進行具體化的分析應(yīng)用，加強對學(xué)生技術(shù)和能力的綜合培養(yǎng)。課程的實踐調(diào)研主要針對兩部分內(nèi)容：一部分為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理問題調(diào)研，要求學(xué)生根據(jù)課內(nèi)外的學(xué)習(xí)和平時積累，對當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中出現(xiàn)的新問題進行實地調(diào)研，調(diào)研以小組為單位開展，要有具體的調(diào)研提綱、調(diào)研問卷和詳實的調(diào)研數(shù)據(jù)，最終提交一份圖文并茂的調(diào)研報告，提交的調(diào)研報告擇優(yōu)參與大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目立項或參加城鄉(xiāng)規(guī)劃專業(yè)指導(dǎo)委員會作業(yè)評優(yōu)。另一部分為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理實習(xí)，這部分內(nèi)容放到課程結(jié)束后的假期，要求學(xué)生在假期到規(guī)劃管理部門完成3周的實習(xí)，了解規(guī)劃管理人員的具體工作內(nèi)容，進行實踐體驗。

可以看出，基于網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺構(gòu)建多維互動教學(xué)體系需要課前、課堂和課后三個環(huán)節(jié)的緊密配合，課前的預(yù)習(xí)是基礎(chǔ)，課堂互動是核心，課后的鞏固實踐是深化，各環(huán)節(jié)根據(jù)任務(wù)要求和內(nèi)容特點，分別采用不同的教學(xué)方法（表3）。缺少任何一個環(huán)節(jié)，都將影響多維互動教學(xué)體系的構(gòu)建和最佳教學(xué)效果的實現(xiàn)。

四、基于網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺的多維互動教學(xué)方法應(yīng)用中需注意的問題

基于網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺開展多維互動教學(xué)是一種較新的教學(xué)方式改革，需要教師、學(xué)生和院校三方的共同努力。缺少任何一方的配合，教學(xué)過程的實施都會遇到障礙。

首先，教師課程改革的決心和恒心是課程改革順利進行的前提。網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺的建設(shè)和課堂的互動，每一個環(huán)節(jié)都需要教師的精心設(shè)計和全心投入，對教師的專業(yè)知識、反應(yīng)能力、分析總結(jié)及表達能力都提出了更高的要求，會增加大量有形和無形的工作量，所以教師是否有強烈意愿改變傳統(tǒng)的教學(xué)方法是至關(guān)重要的前提條件[13]。

學(xué)生是多維互動教學(xué)改革的主體，學(xué)生配合改革的意愿是否強烈，直接影響課程改革的順利開展。如果學(xué)生沒有強烈學(xué)習(xí)的意愿，則多維模式改革的目標(biāo)就無從談起。

學(xué)院與學(xué)校的支持是多維互動教學(xué)方法實施的保障?；诰W(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺開展的多維互動教學(xué)翻轉(zhuǎn)了傳統(tǒng)的課堂教學(xué)理念，靈活多樣的教學(xué)形式和課程考核方式將會和學(xué)?，F(xiàn)有的一些

條條框框產(chǎn)生沖突，這給學(xué)院與學(xué)校的考核制度帶來挑戰(zhàn)。所以高校課程考核方法改革項目的推進是教學(xué)方法改革實施的保障。

五、結(jié)語

多維互動教學(xué)是一種充分發(fā)揮學(xué)生主體地位的教學(xué)過程。利用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺，教師將原來在課堂上講授的基本內(nèi)容轉(zhuǎn)移到課下，才能在課堂上留出足夠的時間進行互動教學(xué)，對知識點進行深入探討。

城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程的多維互動教學(xué)體系構(gòu)建貫穿于課前、課堂和課后三個環(huán)節(jié)，以指導(dǎo)自學(xué)完成課前預(yù)習(xí)，以多維互動開展課堂教學(xué)，以實習(xí)實踐進行課后拓展。大量的案例分析將抽象的理論知識具體化，便于知識的傳授。在多次交流研討、情景模擬的互動中，鍛煉了學(xué)生的團隊合作和分析表達能力。通過實習(xí)實踐環(huán)節(jié)的開展，擴充了學(xué)生的實踐知識，培養(yǎng)了學(xué)生參與規(guī)劃決策的信心與興趣。網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺與多維互動教學(xué)方法的結(jié)合，充分鍛煉了學(xué)生的綜合能力，滿足了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理與法規(guī)課程的教學(xué)目標(biāo)要求，取得了較好的課堂教學(xué)效果。

基于網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺開展多維互動教學(xué)是信息化時代教學(xué)發(fā)展的必然趨勢，在推行過程中需要教師、學(xué)生和院校三方的共同努力。教師課程改革的決心和恒心、學(xué)生強烈的學(xué)習(xí)意愿和院校的技術(shù)及政策支持，是利用網(wǎng)絡(luò)教學(xué)平臺順利開展多維互動教學(xué)的重要保障。

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篇2

【關(guān)鍵詞】人口老齡化；城鄉(xiāng)規(guī)劃；應(yīng)對措施

從1999年我國正式步入老齡化社會以來，老齡化已經(jīng)成了一個日益嚴(yán)重的社會問題，也逐漸成為我國經(jīng)濟發(fā)展中的戰(zhàn)略性課題，并且影響著社會的方方面面，作為一個綜合性的學(xué)科，城鄉(xiāng)規(guī)劃必須把人口老齡化納入到自己的規(guī)劃體系中來，深刻的認(rèn)識到老齡化問題的存在，明確老齡化帶來的社會變革。對于城鄉(xiāng)規(guī)劃中的內(nèi)容進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，把人口老齡化當(dāng)做一個切實存在的社會問題，梳理和總結(jié)老齡化的相關(guān)問題的要素和特點，營造對老年友好的城鄉(xiāng)整體環(huán)境。

一.人口老齡化給城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來的問題

首先是老年人人口分布不均勻，人口老齡化不均勻主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)分布的不均，這些都跟當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展有關(guān)，而且很多農(nóng)村地區(qū)的空巢現(xiàn)象非常嚴(yán)重，這種人口的分布不均勻制約了城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的大范圍的推廣力度，需要實際考慮到不同的人口分布。其次是現(xiàn)有的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施不足，基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)的社區(qū)生活配套服務(wù)是城鄉(xiāng)規(guī)劃中的重點，但是現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的不足給當(dāng)前的城鄉(xiāng)規(guī)劃造成了不小的困難，導(dǎo)致基層養(yǎng)老服務(wù)形同虛設(shè)，養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施表現(xiàn)出了供給的嚴(yán)重矛盾，對于老年人的養(yǎng)老環(huán)境造成了非常大的挑戰(zhàn)。最后是適合老年人居住的空間逐漸的縮小，從居住的層面，老年由于生理機能的逐漸減退，決定了老年人對于公共設(shè)施的布局都有著較高的要求，在城鄉(xiāng)規(guī)劃中要重點考慮到很多老年人日常生活有關(guān)的機構(gòu)設(shè)計，例如醫(yī)院、健身場所等公共服務(wù)的的設(shè)施體現(xiàn)出對老年人的友好性，從空間上尊重老年人，降低他們生活中不必要的麻煩。

二.老齡化背景下城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點

由于我國目前的養(yǎng)老多以居家養(yǎng)老為主，所以當(dāng)前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中的養(yǎng)老設(shè)施也要適配這個特點。從城鄉(xiāng)規(guī)劃的角度給予空間設(shè)計的合理性，在加大養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)的同時，更加科學(xué)合理的設(shè)計養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和城市空間的整體設(shè)計，一方面尊重中國“在家養(yǎng)老”的養(yǎng)老模式，一方面著重規(guī)劃老年人的公共服務(wù)設(shè)施。提高老年人交通出行的便利性。圍繞老年人衣食住行的每一個環(huán)節(jié)，提供更為便捷和人性化的城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計，綜合的考慮養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、公共活動空間和交通設(shè)施。

1、營造適老居住區(qū)

針對我國在家養(yǎng)老的傳統(tǒng)思想，營造適合老年人居住的社區(qū)是當(dāng)下城鄉(xiāng)規(guī)劃中面對老齡化的重要改進，考慮到老年人在生理和心理上的特點，以居民區(qū)的住宅為主要的載體，配套建設(shè)老年人無障礙服務(wù)設(shè)施的社區(qū)，主要的面向的對象是孤寡獨居老人。為了考慮到不同年齡層次的人的需求，在居住區(qū)域內(nèi)根據(jù)人群密集度分別設(shè)立一般居住社區(qū)和獨立養(yǎng)老居住社區(qū)。而獨立養(yǎng)老居住社區(qū)的建設(shè)，我們可以參考美國太陽城的構(gòu)建模式，使用商業(yè)化市場化的運作方式，主要針對中等收入水平或以上的老年人，提供一系列的商業(yè)化的服務(wù)，改善老年人的生活環(huán)境。而一般居住區(qū)，則需要做出適應(yīng)性的調(diào)整，體現(xiàn)在老年人與社會的融合。

2、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施

養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施一般是面向公眾，主要包括了社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施兩大類。其中機構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施一般有兩大類，主要有養(yǎng)老院和養(yǎng)護院。其中養(yǎng)老院是為老年人提供養(yǎng)老服務(wù)的社會福利性事業(yè)組織，主要收養(yǎng)的對象是“五?！崩先?，也可以接受享受退休金的自費老人，堅持自愿入院出院的原則，平常也可以組織很多適量的勞動和文化活動。養(yǎng)護院的主要服務(wù)對象是介護老人，就是那些有一定照護難度的老人，并為他們提供關(guān)于健康、飲食、娛樂等服務(wù)的養(yǎng)護機構(gòu)。這些養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的設(shè)計要求是，要盡量的靠近公共交通社會，還要盡量的靠近公共醫(yī)療設(shè)施和公共的空間等。而社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要是社區(qū)中配套的養(yǎng)老設(shè)施，設(shè)計的過程中主要考慮到服務(wù)的輻射范圍。

3、適老交通設(shè)施

適老交通設(shè)施主要是營造適合老年出行的交通設(shè)施，對于老年人出行的過程，可以做到舒適便捷等無障礙的交通服務(wù)，針對老年人特點建設(shè)適老和宜老的交通設(shè)施。

4、老年公共開敞空間

適合老年人的公共敞開空間有一定的公共性，主要針對老年人公共社交和集體的相關(guān)活動，比如集體娛樂、集體健身、集體組織的文娛活動等的戶外公共空間的建設(shè)，空間具備一定的公共性，同樣的，在公共開敞空間的設(shè)計上也要注重于養(yǎng)老設(shè)施和交通服務(wù)設(shè)施的臨近性。

5、為老服務(wù)設(shè)施

為老設(shè)施的建設(shè)上一定要避免和其他服務(wù)設(shè)施的重復(fù)，在滿足基本的公共設(shè)施的規(guī)劃和建設(shè)布局上，主要為老年人提供相關(guān)的文化娛樂和再教育等精神活動的服務(wù)設(shè)施。

三.針對老齡化問題城市規(guī)劃需要采取的具體應(yīng)對措施

隨著老齡化對城鄉(xiāng)發(fā)展的影響的不斷擴大，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中對于老齡化的要素的分析必須也加快工作的進度，能夠有效分析老齡化的趨勢，提出適應(yīng)未來的建設(shè)目標(biāo)和戰(zhàn)略，以城鄉(xiāng)規(guī)劃的基本原則為出發(fā)點，針對性的強化養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的重要作用，明確服務(wù)設(shè)施的輻射半徑，重點解決社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的建設(shè)力度，強化相關(guān)設(shè)計和布局。具體的措施有：

1、區(qū)域性城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，要求我們在研究老齡化人口規(guī)律的基礎(chǔ)上，對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進行重點的分析和規(guī)劃，并以此為主要的設(shè)計思想，圍繞周邊的服務(wù)加大其他相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的布局，因地制宜，對醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等關(guān)系民生的基礎(chǔ)公共服務(wù)機構(gòu)進行布局上的配合。

2、城市的總體規(guī)劃，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)的差距上，對于城鄉(xiāng)差距，適當(dāng)?shù)恼{(diào)整養(yǎng)老設(shè)施的服務(wù)的人均和總量，綜合考慮城鄉(xiāng)差距，結(jié)合城市居民的生活習(xí)慣，明確各類基礎(chǔ)設(shè)施的空間布局。

3、控制性的詳細規(guī)劃。所謂控制性的規(guī)劃，即在落實到城鄉(xiāng)規(guī)劃的實際工作中，以切合實際的規(guī)劃目標(biāo)對公共設(shè)施的建設(shè)采取重點的控制性措施，并且以此作為主要的引導(dǎo)目標(biāo)，對于老年基礎(chǔ)設(shè)施采取重點的控制和管理，滿足相關(guān)的公共設(shè)施的效益的使用范圍。

結(jié)語：面對日益擴大的老齡化問題，我們要認(rèn)清楚老齡化帶來的具體改變和需求，針對這些問題結(jié)合老年人的特點，在科學(xué)規(guī)范的城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，貫徹以人為本的具體思想，針對性的提出適合老年居住和生活的城鄉(xiāng)規(guī)劃方案，營造宜老為老的養(yǎng)老環(huán)境，為構(gòu)建我國社會主義和諧社會做出應(yīng)有的貢獻。

參考文獻：

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【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)發(fā)展；規(guī)劃編制；可持續(xù)發(fā)展；問題和措施

對城鄉(xiāng)進行規(guī)劃編制的目標(biāo)，是為了實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展，具體來說包括城鄉(xiāng)性質(zhì)、城鄉(xiāng)規(guī)模和發(fā)展方向、城鄉(xiāng)土地資源的利用、城鄉(xiāng)空間布局和設(shè)施建設(shè)等各個方面。因此可以看出，這是一項巨大的、具有復(fù)雜性的工程。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展相對較晚，因此存在許多問題，如何采取措施進行改進和完善，是當(dāng)前規(guī)劃工作的一個重點。以下就規(guī)劃編制工作中存在的問題及改進措施闡述一下自己的觀點。

一、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的重要作用

城鄉(xiāng)規(guī)劃編制，主要是依據(jù)經(jīng)濟體制和發(fā)展環(huán)境來采用不同的規(guī)劃方式。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的基礎(chǔ)是經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，合理的規(guī)劃編制，實質(zhì)上是從中追求建筑數(shù)量向建筑質(zhì)量的轉(zhuǎn)變，從追求經(jīng)濟利益向文明建設(shè)的方向轉(zhuǎn)變。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃一方面能夠?qū)Τ鞘泻袜l(xiāng)鎮(zhèn)進行有效的發(fā)展協(xié)調(diào)，另一方面減少了污染、節(jié)約了資源，促使其可持續(xù)發(fā)展。

從技術(shù)層面看，城鄉(xiāng)規(guī)劃能夠更好的利用土地資源，更好的控制物質(zhì)空間。從社會層面看，城鄉(xiāng)規(guī)劃改變了人們的生活環(huán)境和工作環(huán)境，從而提高區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展水平，提升人們的生存質(zhì)量。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作的開展，主要作用體現(xiàn)在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)之間的關(guān)系，縮短城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，在維護公共利益和整體利益的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟共同發(fā)展的目標(biāo)。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中存在的問題

（一）前期調(diào)查工作不扎實

在編制城鄉(xiāng)規(guī)劃之前，調(diào)查是必不可少的工作，因為調(diào)查的過程，其實就是規(guī)劃方案的初步形成過程，因此應(yīng)該引起規(guī)劃設(shè)計人員的關(guān)注。城市的建設(shè)與發(fā)展是一個動態(tài)變化的過程，需要在原有資料上進行修改和補充，要綜合考慮到當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民的生活質(zhì)量、以及對于城鄉(xiāng)規(guī)劃人們的可接受程度等因素。

（二）規(guī)劃研究缺乏前瞻性

規(guī)劃編制前瞻性的缺失，主要表現(xiàn)在：第一，現(xiàn)狀規(guī)劃只注重眼前的經(jīng)濟發(fā)展要求，并不能放遠眼光；第二，規(guī)劃工作偏重于城區(qū)規(guī)劃，相對比之下村鎮(zhèn)的規(guī)劃工作沒有提升日程。由于對于城鄉(xiāng)發(fā)展的定位并不明確，所以農(nóng)村發(fā)展的研究比較缺乏。第三，在規(guī)劃過程中沒有對各種資源進行整合，缺少人文理念，最終導(dǎo)致的結(jié)果是地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟定位偏差過大，其中也包括文化結(jié)構(gòu)這一部分。

經(jīng)濟發(fā)展較快，促使規(guī)劃設(shè)計人員在工作中將更多地精力放在了經(jīng)濟功能上，從而忽視了人民群眾對于文化生活的需求。于是，對于城鄉(xiāng)自身存在的文化傳統(tǒng)、歷史人情等因素的考察和掌握不足，而是片面強調(diào)城鄉(xiāng)一體化，導(dǎo)致千城一面。這樣的結(jié)果使人們?nèi)笔Я藢τ诩亦l(xiāng)的歸屬感，所以人們生活的幸福指數(shù)并沒有得到提升。

（三）規(guī)劃缺少權(quán)威性和可持續(xù)性

在規(guī)劃進行編制的過程中，常常會出現(xiàn)隨意修改的情況。比如：其一，用地規(guī)模的規(guī)劃為了完成硬性指標(biāo)，會突破城市建設(shè)用地所規(guī)定的范圍。通過對控規(guī)進行修改，來提高用地容積率，從而使土地資源帶來的經(jīng)濟利益最大化。其二，在設(shè)施建設(shè)方面，缺乏長遠利益和公共利益的眼光，對公共設(shè)施、綠化用地、市政設(shè)施進行大規(guī)模壓縮。其三，在規(guī)模編制的時間安排上，為了趕項目搶工期，使規(guī)劃編制變成了土地出讓的工具，不具有科學(xué)性。其四，規(guī)劃工作缺少可持續(xù)性，一項規(guī)劃往往隨著領(lǐng)導(dǎo)的換屆就此終止，然后新的領(lǐng)導(dǎo)班子上臺，重新提出規(guī)劃方案。這樣一來導(dǎo)致的結(jié)果是規(guī)劃工作混亂，不利于城區(qū)的長久發(fā)展。

（四）規(guī)劃實施性不強，部門銜接性差

就我國目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，國土資源部門和規(guī)劃部門的工作并不相干，兩者各自為政。在部門銜接性差的情況下，對土地進行修編基本上不考慮規(guī)劃，或者在規(guī)劃的用地范圍以外。如此一來，土地的置換受到了制約，城市建設(shè)受到阻礙。另一方面，土地修編的時間過長，這對于實際的經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)而言是不利的。 于是，就使得通過調(diào)整規(guī)劃的方式來進行土地報批成為了惡性循環(huán)。

（五）規(guī)劃管理的監(jiān)管不到位

各地政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制上，往往存在重視規(guī)劃、輕視監(jiān)管的現(xiàn)象，這就導(dǎo)致規(guī)劃監(jiān)管體制不完善。政府沒有針對性的設(shè)立多層監(jiān)管體系，管理部門之間由于溝通和交流的缺失，導(dǎo)致對城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)管了解并不深入。違反規(guī)劃的部門和個人不進行責(zé)任追究，行政糾錯制度不健全，政府沒有發(fā)揮出群眾監(jiān)督的作用，對群眾檢舉的方式不重視。

三、對于規(guī)劃編制的改進措施

（一）對規(guī)劃編制理念進行引導(dǎo)和審查

第一，對從業(yè)人員的調(diào)研、考察能力進行培養(yǎng)，能夠?qū)嵤┣闆r進行反饋，通過完善規(guī)劃設(shè)計人員的理念，來提升編制水平。第二，現(xiàn)在很多規(guī)劃設(shè)計人員將不符合規(guī)范的編制方案上報，只是為了滿足編制主體的要求。對此，應(yīng)該進一步加強編制的審查工作。改變技術(shù)規(guī)范只讓審查單位把關(guān)的現(xiàn)狀，所有涉及到的部門和單位都要對技術(shù)負(fù)責(zé)，從而提高編制質(zhì)量。第三，隨意對規(guī)劃編制進行調(diào)整的現(xiàn)象要杜絕，要維護規(guī)劃的權(quán)威性和延續(xù)性。

（二）關(guān)注城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特色發(fā)展

第一，規(guī)劃設(shè)計人員要深入到農(nóng)村中進行調(diào)查，真正了解人民的需求，考慮人民的真實需要。第二，城市和農(nóng)村結(jié)合的區(qū)域，是規(guī)劃研究的重點方向，應(yīng)該使傳統(tǒng)的二元格局發(fā)展為多元格局。第三，立足于農(nóng)村的整體利益，對農(nóng)村資源進行合理配置，通過運作效率的提高來促進經(jīng)濟的發(fā)展。并且建立控制規(guī)則和引導(dǎo)機制，使建設(shè)項目和農(nóng)村的發(fā)展目標(biāo)具有一致性。

（三）加強規(guī)劃編制的有效銜接

第一，國家發(fā)改委、住房建設(shè)部門、國土資源部門等應(yīng)該合力協(xié)作，具有全局意識觀念，在城鄉(xiāng)規(guī)劃上，能夠以規(guī)劃發(fā)展方向為出發(fā)點，同時綜合考慮經(jīng)濟的發(fā)展水平，以及城市的協(xié)調(diào)能力，從而保證城市發(fā)展逐步推進。第二，制定相關(guān)措施，使建設(shè)項目和重點的規(guī)劃內(nèi)容能夠和城市的發(fā)展相協(xié)調(diào)。第三，加強土地修編的核對工作，避免修編工作影響到供地的舉措，保障規(guī)劃的實施。

（四）建立健全監(jiān)督管理機制

對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系進行改革，監(jiān)督管理機制的完善十分重要。其一，監(jiān)督管理要符合市場多元化的需求，要注重各個部門之間的聯(lián)系，通過協(xié)調(diào)使戰(zhàn)略目標(biāo)統(tǒng)一，從而共同尋找高效的改革路徑。其二，近期規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、整體規(guī)劃工作的開展要加強，通過完善監(jiān)督體系來保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的合理性和規(guī)范性。其三，要發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，通過公眾參與，促進規(guī)劃編制信息的公開性、透明性。

結(jié)語：

保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制具有較強的實用性，是每一個規(guī)劃設(shè)計人員追求的目標(biāo)，同時也有利于規(guī)劃管理人員開展工作。由于住房價格的持續(xù)提高，導(dǎo)致土地資源的經(jīng)濟利益越來越大，這就為規(guī)劃編制工作帶來了更大的困難。只有轉(zhuǎn)變編制理念，根據(jù)實際情況對規(guī)劃編制中存在的問題進行改進和完善，才能保證規(guī)劃的科學(xué)合理，推動城鄉(xiāng)的進一步發(fā)展。

參考文獻：

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關(guān)鍵詞：多元利益主體；城鄉(xiāng)規(guī)劃；管理

中圖分類號： C93 文獻標(biāo)識碼： A

隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展以及《物權(quán)法》對私有產(chǎn)權(quán)的保護，資源私有化范圍的逐步擴大，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的利益主體構(gòu)成趨向多元化，原有計劃經(jīng)濟體制下的政府部門一元的、單向性的決策管理模式受到挑戰(zhàn)，管理體系的改革與創(chuàng)新成為今后城鄉(xiāng)規(guī)劃管理研究的一個重要領(lǐng)域。

1對城鄉(xiāng)規(guī)劃“多元利益主體”的初步認(rèn)識

利益主體的概念來源于公司管理領(lǐng)域：“利益主體是指那些能夠影響企業(yè)的目標(biāo)達成，或者在企業(yè)達成目標(biāo)中受到影響的個人和群體?！苯陙?，隨著土地使用方式和建設(shè)方式的轉(zhuǎn)變，以市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)規(guī)劃事業(yè)利益矛盾日益顯現(xiàn)，利益主體概念亦被逐漸引入城鄉(xiāng)規(guī)劃相關(guān)領(lǐng)域中。廣言之，城市規(guī)劃中涉及的利益主體是指直接或間接地參與規(guī)劃的編制、審批、執(zhí)行、評估，及監(jiān)督的個人、團體和組織[1]。因此，從這一概念出發(fā)，城鄉(xiāng)規(guī)劃的利益主體可以主要分為地方政府、社會公眾、利益實體和城市規(guī)劃師四類。

1.1地方政府

此處的地方政府是一個廣義的概念，主要是指能夠代表國家利益并與城鄉(xiāng)規(guī)劃有密切聯(lián)系的各個管理部門。從利益角度看，地方政府具有特殊的角色地位。一方面，地方政府承擔(dān)著維護國家和地方利益的重要職責(zé)；另一方面，政府是規(guī)劃實施與管理的重要主體，在利益公平分配中占主導(dǎo)角色。

1.2社會公眾

社會公眾是存在數(shù)量最多、涉及最為廣泛的規(guī)劃利益主體，代表著市民公眾的集體利益。伴隨社會公眾文化素質(zhì)的提高和民主意識的增強，其對于城市規(guī)劃利益分配的關(guān)心程度加深，對切身利益的要求愈加強烈。

1.3利益實體

利益實體是指代表市場利益主體的各類開發(fā)商、企業(yè)等組織、團體[1]。他們是掌握著土地資源的直接投資者并擁有極高的享有權(quán)，因此，他們對規(guī)劃管理中所能產(chǎn)生利益的注重程度極高。

1.4城市規(guī)劃師

城市規(guī)劃師肩負(fù)著政府、公眾、實體三方利益，是以專業(yè)知識進行利益協(xié)調(diào)的專業(yè)技術(shù)人員。

2城鄉(xiāng)規(guī)劃利益主體存在的主要矛盾

2.1政府決策力受質(zhì)疑

其一，地方政府以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃為目標(biāo)，對公眾和實體利益方面兼顧不到位，三者之間存在根本矛盾；其二，個別政府、個人將城市規(guī)劃作為追求政治利益的渠道，脫離城市發(fā)展現(xiàn)實情況，過分追求標(biāo)新立異、實施性差，“朝令夕改”的現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)，使規(guī)劃決策受到公眾質(zhì)疑；其三，個別政府為了維護穩(wěn)定的稅收利益，決策上偏重利益實體，忽略了公眾對城市規(guī)劃的訴求，令規(guī)劃決策公信力減弱。

2.2公眾民主程度微弱

一是，我國目前依然收到計劃經(jīng)濟主導(dǎo)時期管理形式的影響，采用嚴(yán)格的層級管理制度，公眾參與的渠道較少；二是，政府信息公開程度不足，雖然目前大部分政府通過網(wǎng)站共識、不定期的宣傳活動等手段增加了信息透明度，但與強烈的公眾需求相比顯得薄弱；三是，與公眾參與相關(guān)的法律法規(guī)制度不完善，未能提供嚴(yán)格的公眾參與流程及公眾參與意見反饋的處理辦法，往往是公眾參與流于形式，為能真正落到實處，降低了公眾參與的積極性。

2.3實體利益追求最大化

利益實體掌握著城市中大量土地資源使用權(quán)，在這些有償使用的土地來發(fā)利用上，一方面，利益實體迫切需要通過規(guī)劃實現(xiàn)其“生產(chǎn)”和制造“產(chǎn)值”的目標(biāo)追求利益最大化；另一方面，在一定程度上存在單純追求實體效益而突破規(guī)劃限制的違規(guī)行為。

2.4規(guī)劃行業(yè)隊伍建設(shè)有待加強

一是，規(guī)劃決策者的規(guī)劃專業(yè)水平參差不齊，難以實現(xiàn)對城市規(guī)劃工作的最優(yōu)判斷；二是，規(guī)劃師職業(yè)資格推行不夠廣泛，在規(guī)劃行業(yè)隊伍中具有職業(yè)資格的專業(yè)人士比例不高；三是，部分規(guī)劃師對研究、學(xué)習(xí)的認(rèn)識不足，無法推進規(guī)劃工作的良性循環(huán)。

3基于多元利益主體的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體系創(chuàng)新

針對規(guī)劃利益主體的不同需求及其相互之間的矛盾關(guān)系，規(guī)劃管理職能應(yīng)順勢作出積極調(diào)整，切實維護各主體利益。

3.1維護城市利益，提高決策質(zhì)量

一是，完善規(guī)劃編制體系。增加規(guī)劃層次，引入分區(qū)規(guī)劃概念，增強城市總體規(guī)劃與城市控制性詳細規(guī)劃的聯(lián)系；堅持深入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略性規(guī)劃的編制和研究；促進城市重點地區(qū)、重要地段的城市設(shè)計成果法定化。

二是，完善規(guī)劃決策機構(gòu)建設(shè)。完善規(guī)劃委員會決策機制，強化議事制度，規(guī)范議事程序，明確重大規(guī)劃決策項目范圍；構(gòu)建“市局―分局―街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)規(guī)劃督察員”的“垂直”管理模式，加強宏觀指導(dǎo)和控制；設(shè)立規(guī)劃管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，以城市總體規(guī)劃為載體協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃和空間資源配置之間的關(guān)系；建立廣泛的多部門聯(lián)席制度，綜合協(xié)調(diào)各行政主體、建設(shè)主管部門的指導(dǎo)性意見。

三是，建立健全輔助決策咨詢系統(tǒng)。一是培育和發(fā)展規(guī)劃行業(yè)協(xié)會，由行業(yè)協(xié)會承擔(dān)部分行政性職能并發(fā)揮其服務(wù)職能，搭建規(guī)劃服務(wù)平臺；二是積極同社會上的非政府組織、社會團體等合作；三是推進中介服務(wù)體系建設(shè)，建立嚴(yán)格規(guī)范的規(guī)劃資質(zhì)、資格準(zhǔn)入制度，完善市場競爭機制和中介機構(gòu)的培訓(xùn)和考核機制。

3.2維護公眾利益，建立健全公眾參與機制

第一，將公眾參與納入規(guī)劃立法體系以及規(guī)劃部門的運作框架，以立法形式明確公眾參與的必要性、地位、內(nèi)容及程序。第二，在規(guī)劃實施的長期過程中，建立以街區(qū)為單位的責(zé)任規(guī)劃師、社區(qū)民意調(diào)查員和市民監(jiān)督員三位一體的“一師兩員”制度。責(zé)任規(guī)劃師定期深入街道社區(qū)宣傳規(guī)劃，了解居民的想法和為居民提供技術(shù)咨詢；民意調(diào)查員加強與街道社區(qū)的溝通聯(lián)系，定期收集匯總公眾意見和建議，并向區(qū)政府和規(guī)劃部門反饋；市民監(jiān)督員反映本街區(qū)居民對規(guī)劃的建議，對規(guī)劃實施情況進行協(xié)調(diào)與監(jiān)督。

3.3維護利益實體利益，管理監(jiān)督與服務(wù)共同升級

一是，轉(zhuǎn)變規(guī)劃管理模式，由單純通則式或判例式向通則式與判例式結(jié)合的管理模式轉(zhuǎn)變。對城市建設(shè)發(fā)展中的一般區(qū)域進行通則式管理方式；而對城市次要區(qū)域（主要為周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)村等區(qū)域）則主要采用五線控制為主結(jié)合技術(shù)引導(dǎo)性內(nèi)容的制定靈活控制；對城市重點發(fā)展區(qū)域采用判例式管理方式，制定特殊的開發(fā)控制體系，對重點區(qū)域增加城市設(shè)計，嚴(yán)格控制規(guī)劃管理。二是，規(guī)范規(guī)劃審批權(quán)限及程序，公開規(guī)劃審批依據(jù)，限定工作人員的自由裁量權(quán)，明確管理人員的職權(quán)范圍、限度和程序。三是，提高監(jiān)督力度，樹立利益實體的責(zé)任感，完善地方性法律法規(guī)制度建設(shè)和監(jiān)督機制，實現(xiàn)對規(guī)劃利益實體的充分約束。

3.4協(xié)調(diào)各方主體利益，加強城鄉(xiāng)規(guī)劃隊伍建設(shè)

第一，加強我市規(guī)劃決策機構(gòu)人員自身建設(shè)，強調(diào)執(zhí)政能力，以思想政治建設(shè)為重點。第二，將取得注冊規(guī)劃師資格作為從事規(guī)劃業(yè)務(wù)工作和晉升職務(wù)的必備條件并探索完善注冊規(guī)劃師與重要崗位掛鉤的工作機制，同事加強對注冊城市規(guī)劃師的繼續(xù)教育工作。第三，應(yīng)加強規(guī)劃從業(yè)人員的繼續(xù)教育工作，通過短期培訓(xùn)、專題交流等方式更新城鄉(xiāng)規(guī)劃知識、提高相關(guān)技能；優(yōu)化人才組合，持續(xù)開展局內(nèi)規(guī)劃管理人員輪崗制度。第四，完善智力引進機制，多渠道的引進人才，加強引智借腦工作，邀請海內(nèi)外人才來哈爾濱指導(dǎo)，促進交流，相互學(xué)習(xí)。

參考文獻

1 吳可人，華晨.城市規(guī)劃中四類利益主體剖析[J].城市規(guī)劃，2005，(11)

2 張昊哲.基于多元利益主體價值觀的城市規(guī)劃再認(rèn)識.城市規(guī)劃，2008

3 劉暢. 從利益角度看我國地方政府間競爭. 天水行政學(xué)院學(xué)報，2006

4 關(guān)于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中規(guī)劃利益主體關(guān)系的解讀. 《北京規(guī)劃建設(shè)》，2008

篇5

一、規(guī)劃的重點內(nèi)容和相互間的關(guān)系

1.國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃----“定目標(biāo)”

國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的主導(dǎo)內(nèi)容是確定近遠期經(jīng)濟和社會發(fā)展總體目標(biāo)，明確需要重點建設(shè)的項目列表，規(guī)定項目一經(jīng)確定，嚴(yán)格進行更改。其他規(guī)劃均要以國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為準(zhǔn)，不需要另行界定。

2.土地利用總體規(guī)劃----“指標(biāo)和坐標(biāo)”

土地利用總體規(guī)劃突出體現(xiàn)對建設(shè)定用地規(guī)模、耕地保有量和基本農(nóng)田保護等指標(biāo)的剛性約束。建設(shè)用地、耕地保有量、基本農(nóng)田等規(guī)模必須以土地規(guī)劃為準(zhǔn)。綜合協(xié)調(diào)農(nóng)用地、建設(shè)用地和其他土地等三大地類的結(jié)構(gòu)和布局，解決各地類“放哪里”的坐標(biāo)定位問題。

3.城鄉(xiāng)總體規(guī)劃----“定布局”

城鄉(xiāng)總體規(guī)劃發(fā)揮宏觀戰(zhàn)略分析的優(yōu)勢，領(lǐng)銜制定城市發(fā)展戰(zhàn)略，具體確定城市空間結(jié)構(gòu)、城市建設(shè)用地內(nèi)部各項用地比例和空間布局。具體解決“放什么”的用地布局問題。

4.各類專項規(guī)劃----“定方向”

各類專項規(guī)劃主要是依據(jù)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)、資源現(xiàn)狀，提出未來發(fā)展的思路、重點打造的方向，但是其最根本的原則是不能違背“三大規(guī)劃”。

關(guān)于規(guī)劃的問題，要從規(guī)劃體系的角度去加以完善?？傮w上講，規(guī)劃體系大體可以分為三大塊，一塊是發(fā)展規(guī)劃，一塊是專項規(guī)劃，還有一塊是空間規(guī)劃。發(fā)展規(guī)劃主要是各級政府授權(quán)各級發(fā)改委牽頭編制的五年發(fā)展規(guī)劃綱要。專項規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的細化，包括發(fā)改委和其他政府各個部門編制的行業(yè)規(guī)劃、事業(yè)規(guī)劃，等等。第三塊包括建設(shè)部門抓的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃或謂城鄉(xiāng)規(guī)劃，國土部門抓的土地利用規(guī)劃，發(fā)改部門抓的區(qū)域規(guī)劃，這些規(guī)劃合在一起叫做空間規(guī)劃。這三者之間的關(guān)系是發(fā)展規(guī)劃處于統(tǒng)領(lǐng)地位，由它確定總體目標(biāo)和主要任務(wù)，是管“干什么”的；專項規(guī)劃明確一個一個領(lǐng)域、一個一個行業(yè)怎么去干，是管“怎么干”的；空間規(guī)劃是解決空間布局和管制問題的，是管“哪里干”的。三大規(guī)劃有機統(tǒng)一，這就是我們的規(guī)劃體系。

二、當(dāng)前各類規(guī)劃之間存在的矛盾

當(dāng)前，許多專家學(xué)者提出“三規(guī)合一”，即國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃以及土地利用規(guī)劃合為一體。2004年我國頒布實施的《中華人民共和國土地管理法》及2008年開始施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》均提出了“三規(guī)合一”的相關(guān)要求?！锻恋毓芾矸ā返诙l對城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的銜接關(guān)系作出明確規(guī)定：城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五條提出：城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但如何依據(jù)、如何銜接依然是目前總體規(guī)劃編制過程中非常棘手的問題。

多年的規(guī)劃實踐表明，我國當(dāng)前的空間規(guī)劃體系突出地存在著城鄉(xiāng)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃之間缺乏有效銜接的弊端，在同一個城市空間上，往往多個政府部門都有規(guī)劃引導(dǎo)和控制要求，但由于彼此之間缺乏協(xié)調(diào)甚至相互沖突，導(dǎo)致了開發(fā)管理上的混亂和建設(shè)成本的增加，這影響了經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。究其原因，主要是“三規(guī)”之間在工作目標(biāo)、空間范疇、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、運作機制等方面存在交叉和矛盾。住建主管的城市規(guī)劃最具有技術(shù)和管理實力，但它屬于專業(yè)管理部門，城市規(guī)劃在綜合作用的發(fā)揮上受到較大制約。發(fā)改委具有綜合協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展職能，但其空間規(guī)劃技術(shù)力量相對薄弱。土地利用總體規(guī)劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標(biāo)規(guī)劃體系，難以在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮各項用地供需之間的綜合協(xié)調(diào)作用。

三、盱眙規(guī)劃的基本現(xiàn)狀

就盱眙的規(guī)劃實際情況來看，主要有：

一是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃五年綱要。該規(guī)劃由縣發(fā)改委牽頭編制，目前正在執(zhí)行的是“十二五規(guī)劃”，從2011年至2015年，是重點針對產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局的規(guī)劃。同時，著手考慮“十三五規(guī)劃”。

二是城鄉(xiāng)規(guī)劃。該規(guī)劃由縣住建局牽頭負(fù)責(zé)編制，盱眙縣城市總體規(guī)劃（2006-2020）旨在恢復(fù)盱眙縣城區(qū)山水生態(tài)風(fēng)貌。規(guī)劃通過有機疏解老城區(qū)人口，改善城區(qū)住房條件，優(yōu)化城區(qū)生活空間；控制城區(qū)建筑高度，凸顯盱眙山水城市風(fēng)貌特色，將“山、水、城”融為一體；完善城區(qū)文化、旅游服務(wù)設(shè)施，充分展示盱眙地方文化，助推旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是土地利用總體規(guī)劃。該規(guī)劃由縣國土局牽頭編制，規(guī)劃期限是2006年到2020年，該規(guī)劃落實最嚴(yán)格的耕地保護制度和節(jié)約集約用地制度，對上級下達的各項規(guī)劃指標(biāo)，圍繞全縣經(jīng)濟發(fā)展大局，科學(xué)規(guī)劃、合理布局，力爭在規(guī)劃基期年內(nèi)確保各類項目用地的需求。

其他的還有各類產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、特色園區(qū)規(guī)劃等，這些都是各職能部門牽頭負(fù)責(zé)編制，是比較專業(yè)、單一的規(guī)劃。

四、對規(guī)劃整合的建議

1.構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)機制體系?？h級政府成立規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并建立專家?guī)?，?fù)責(zé)對全縣所有的規(guī)劃編制進行指導(dǎo)、審查。建議由縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，各位分管縣長任副組長，成員單位為縣直各職能部門，并且設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)具體的日常工作。

2. 重點重抓關(guān)鍵規(guī)劃?！皣窠?jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”、“城市總體規(guī)劃”“土地利用總體規(guī)劃”三大重點規(guī)劃是地區(qū)規(guī)劃的核心，規(guī)劃的水平和層次必須要高。建議對此三大規(guī)劃在編制過程中，聘請資質(zhì)水平較高的咨詢機構(gòu)參與編制，之后縣政府組織專家反復(fù)論證。

篇6

【關(guān)鍵詞】英國城市規(guī)劃、發(fā)展歷程、最新動態(tài)

中圖分類號：TU984 文獻標(biāo)識碼： A

英國是城市規(guī)劃立法與建立現(xiàn)代城市規(guī)劃最早的國家之一，其城市規(guī)劃為許多國家所效仿，而且英國中央集權(quán)制和判例式的特征與我國極為相似，國內(nèi)規(guī)劃學(xué)者向英國學(xué)習(xí)的熱度和興趣一直都較高?；仡櫽?909年現(xiàn)代城市規(guī)劃建立以來經(jīng)歷的多次改革，對于國內(nèi)城市規(guī)劃的發(fā)展將有較大益處。

以英國城市規(guī)劃法規(guī)的進程及其法定規(guī)劃改革為線索，自19世紀(jì)早期開始回顧英國城市規(guī)劃的發(fā)展歷程，可將其分為六個階段：（1）萌芽與城鎮(zhèn)規(guī)劃大綱階段（19世紀(jì)初―1947年）；（2）開發(fā)規(guī)劃階段（1947―1968年）；（3）“兩級”體系階段（1968―1985年）；（4）“雙軌制”階段（1985―2004年）；（5）“新兩級”體系階段（2004-2010年）；（6）國家地方體系階段（2010年至今），具體如下：

1.第一階段-萌芽與城鎮(zhèn)規(guī)劃大綱階段（19世紀(jì)初―1947年）

19世紀(jì)初，工業(yè)化使得英國經(jīng)濟蓬勃發(fā)展，同時也帶來了城市急劇膨脹，以及公共衛(wèi)生、住房等諸多城市問題。1848年，英國政府頒布了第一部《公共衛(wèi)生法》（Public Health Act），并于1875 年對該法進行重新修改； 1875年和1890 年又先后頒布《住房改善法》（Dwellings Improvement Act），它們分別對城市衛(wèi)生和住房環(huán)境作出規(guī)定，以解決隨著城市膨脹帶來的環(huán)境衛(wèi)生和住房問題。

1909年，英國頒布了第一部規(guī)劃法――《住房與城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法》（The Housing and Town Planning，etc Act 1909），標(biāo)志著英國現(xiàn)代城市規(guī)劃的建立，同時也標(biāo)志著城市規(guī)劃成為政府管理職能的開端。該法授權(quán)地方政府編制城鎮(zhèn)規(guī)劃大綱（Town Planning Scheme），以控制新開發(fā)地區(qū)建設(shè)和城市無序蔓延。

開發(fā)控制方面，1919年《住房與城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法》第一次提出了“過渡開發(fā)控制”（Interim Development Control）的政策，允許在規(guī)劃沒有完成編制之前提前進行開發(fā)活動，此類“提前開發(fā)項目”無需申請規(guī)劃許可證（Planning Permission）。1922年《城鎮(zhèn)規(guī)劃過渡性開發(fā)控制規(guī)則》（The Town Planning General Interim Development Order）提出了開發(fā)控制的正式內(nèi)容，即開發(fā)必須提交規(guī)劃申請（Planning Application）并獲得規(guī)劃許可證方可進行。1932年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將開發(fā)控制的范圍擴展到城區(qū)所有土地。

該階段城市規(guī)劃主要具有以下兩個特點：（1）城市規(guī)劃機制的從無到有，并逐漸發(fā)展成熟，構(gòu)成英國現(xiàn)代城市規(guī)劃的萌芽發(fā)展階段；（2）以1909年《住房與城鎮(zhèn)規(guī)劃諸法》為起點，1932年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》為終點，英國城市規(guī)劃的開發(fā)控制完成了它的初始進程。

2.第二階段-開發(fā)規(guī)劃階段（1947―1968年）

1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的頒布，為戰(zhàn)后英國建立了新的城市規(guī)劃體系。它提出了一種更為靈活的規(guī)劃方式――開發(fā)規(guī)劃（Development Plan）。該開發(fā)規(guī)劃為土地利用提供基本框架和開發(fā)政策，不涉及具體開發(fā)項目。

開發(fā)控制方面，1947年城鄉(xiāng)規(guī)劃法頒布后，城市開發(fā)控制的工作過程和具體開發(fā)控制手段也基本定型。即所有土地開發(fā)和建筑項目必須根據(jù)開發(fā)規(guī)劃申請規(guī)劃，并獲得開發(fā)規(guī)劃許可。

開發(fā)規(guī)劃階段較城鎮(zhèn)規(guī)劃大綱階段具有兩大進步之處：（1）開發(fā)規(guī)劃具有更大的約束作用，規(guī)劃的法律地位得以提高；（2）開發(fā)規(guī)劃不設(shè)定具體項目，具有更多的彈性和更大的靈活性。

3.第三階段-“兩級”體系階段（1968―1985年）

1968年，英國保守黨政府頒布了新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。該法將1947年開發(fā)規(guī)劃分成兩部分，即戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)規(guī)劃（Structure Plan）和實施性的地方規(guī)劃（Local Plan），它們構(gòu)成了英國城市規(guī)劃的“兩級”體系。

1968年后，英國城市規(guī)劃體系逐漸趨于完善，國家規(guī)劃政策指引（PPG）、區(qū)域規(guī)劃導(dǎo)則（RPG）、結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃構(gòu)成國家、區(qū)域、地方三層面的完整規(guī)劃體系，雖然國家規(guī)劃政策指引和區(qū)域空間導(dǎo)則不是法定規(guī)劃，但兩者對地方層面的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃起了較好的政策指引作用。英國城市規(guī)劃“兩級”體系構(gòu)成具體見下圖。

圖1：英國城市規(guī)劃“兩級”體系構(gòu)成

4.第四階段-“雙軌制”階段（1985―2004年）

為加強對地方政府的管理和控制，1985年英國中英政府頒布了新《地方政府法》，該法廢除了6個大都市郡議會和大倫敦地區(qū)郡議會，分別被32個倫敦自治區(qū)議會和36個大都市區(qū)議會取代。自此，6個大都市郡和大倫敦地區(qū)的郡一級地方政府便被撤銷，其下原屬區(qū)級政府變成自治政府，直接受中央政府管轄。

根據(jù)1985年《地方政府法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃（修正）法》，這些地區(qū)原本由郡政府負(fù)責(zé)編制的結(jié)構(gòu)規(guī)劃便不再編制，而是由其區(qū)級政府負(fù)責(zé)編制一種新的規(guī)劃形式――整體發(fā)展規(guī)劃（Unitary Development Plan）；非大都市郡則仍采用原來的由結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃構(gòu)成的“兩級”體系。如此，英國城市規(guī)劃體系便保持著結(jié)構(gòu)規(guī)劃、地方規(guī)劃和整體發(fā)展規(guī)劃并存的局面，文章將這段時期稱之為英國城市規(guī)劃的“雙軌制”階段。

圖2：“雙軌制”階段體系構(gòu)成

5.第五階段-“新兩級”體系階段（2004-2010年）

2004年，英國政府頒布《規(guī)劃和強制性購買法》（Planning and Compulsory Purchase Act），該法取消了結(jié)構(gòu)規(guī)劃、地方規(guī)劃和整體發(fā)展規(guī)劃，由地方層面的地方發(fā)展框架取代，并且將區(qū)域?qū)用娴膮^(qū)域空間戰(zhàn)略法定化。自此，英國城市規(guī)劃開始進入由區(qū)域空間戰(zhàn)略（Regional Space Strategy，簡成“RSS”）和地方發(fā)展框架（Local Development Framework，簡成“LDF”）構(gòu)成的“新兩級”體系階段。

自2004年《規(guī)劃與強制性購買法》確立的區(qū)域空間戰(zhàn)略與地方發(fā)展框架的英國城市規(guī)劃“新兩級”體系，也包括三個國家、區(qū)域與地方三個層面：國家規(guī)劃政策（PPS）是國家層面的政策指引；區(qū)域空間戰(zhàn)略是由區(qū)域政府編制的區(qū)域?qū)用娴姆ǘㄒ?guī)劃，用以指導(dǎo)地方發(fā)展框架與地區(qū)交通規(guī)劃；地方發(fā)展框架是區(qū)級政府編制的地方層面的法定規(guī)劃，地方發(fā)展框架不僅必須在垂直方向與國家與區(qū)域的規(guī)劃政策相一致，還必須在水平方向上與專項規(guī)劃、戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。

圖3：：“新兩級體系”構(gòu)成示意圖

6.第六階段-國家地方體系階段（2010年至今）

截至2006年底，共有5個修訂的“區(qū)域空間戰(zhàn)略”草案提交至中央政府，然而這些草案更像是“區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)”更新，并非真正的“區(qū)域空間戰(zhàn)略”藍本。其中，英格蘭東部地區(qū)提交了第一份區(qū)域空間戰(zhàn)略，隨后又被住房和交通基礎(chǔ)設(shè)施的所“摧毀”；2008年10月，西南地區(qū)的“區(qū)域空間戰(zhàn)略”在公眾咨詢階段招致了4000多人的反對，從而使得計劃嚴(yán)重推遲。

2010年7月6日，區(qū)域空間戰(zhàn)略被新執(zhí)政的保守黨和自由政府宣布廢除。在2011年下議院報告中提出：“區(qū)域空間規(guī)劃戰(zhàn)略的廢除給英國規(guī)劃系統(tǒng)的核心造成了真空，這會對社會、經(jīng)濟和環(huán)境造成至少為期數(shù)年的深刻影響”，以及“區(qū)域空間戰(zhàn)略為兩種不同的規(guī)劃層次架起來橋梁，我們所擔(dān)憂的正是他們這種‘廢除’所帶來的‘橋梁’中斷；這會產(chǎn)生一個慣性，即阻礙經(jīng)濟發(fā)展，使得那些盡管存在爭論卻十分必要的跨區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施更難提供，例如廢物處理點、礦物運作區(qū)和為吉普賽人和流浪者準(zhǔn)備的空間；同時也使得國家住房增加決策難以確定?！?/p>

2011年3月《National Planning Policy Framework》，作為地方規(guī)劃部門和決策者的重要指導(dǎo)文件，它使得規(guī)劃系統(tǒng)變得更簡單。即英國的規(guī)劃體系構(gòu)成變成了“國家與地方”垂直銜接體系。

圖4：國家地方體系構(gòu)成示意圖

7.結(jié)語

縱觀一個多世紀(jì)以來英國城市規(guī)劃發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)其經(jīng)歷了從關(guān)注微觀開發(fā)控制走向宏觀政策引導(dǎo)的過程演變，以及從“技術(shù)”型向“政策”型規(guī)劃的轉(zhuǎn)變。（1）第一階段城鎮(zhèn)規(guī)劃大綱需具體到開發(fā)項目，內(nèi)容較細；（2）第二階段開發(fā)規(guī)劃在城鎮(zhèn)規(guī)劃大綱基礎(chǔ)上，補充了宏觀層面的戰(zhàn)略內(nèi)容；（3）第三階段，將開發(fā)規(guī)劃的政策內(nèi)容統(tǒng)一整合至結(jié)構(gòu)規(guī)劃，將其詳細開發(fā)規(guī)劃的內(nèi)容直接下放至地方規(guī)劃；（4）第四階段，英國中央政府要加強對地方政府的控制和管理，工黨政府進行了一場行政區(qū)劃大調(diào)整，整體發(fā)展規(guī)劃作為結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃的“綜合體”，目的是指導(dǎo)經(jīng)區(qū)劃調(diào)整的大都市區(qū)和倫敦自治區(qū)；（5）第五階段，將地方規(guī)劃和整體發(fā)展規(guī)劃的一系列規(guī)劃政策整合至地方發(fā)展框架，地方發(fā)展框架內(nèi)容要更偏于政策引導(dǎo)；同時為了不加強中央政府的負(fù)擔(dān)，區(qū)域?qū)用嬉?guī)劃政策的法定化便成為必然；（6）第六階段，區(qū)域?qū)用娴目臻g戰(zhàn)略被取消，國家開始行使垂直管理，以及地方政府獲得更多自。

試著剖析英國城市規(guī)劃改革的背后，可能存在以下幾個主要影響因素：（1）社會經(jīng)濟因素，是引起城市規(guī)劃體系改革的重要的背景因素，社會經(jīng)濟的發(fā)展要求城市規(guī)劃能適應(yīng)且促進社會經(jīng)濟的發(fā)展；（2）政治因素，是引起英國城市規(guī)劃改革的決定力量，英國城市規(guī)劃的數(shù)次改革都與英國政治變革密不開分，不論是政府執(zhí)政黨的更替，亦或是期間中央政府權(quán)力的下放，還是行政區(qū)劃的調(diào)整；（3）公眾認(rèn)知的覺醒，如果說政治要素是自上至下作用于規(guī)劃改革，那么公眾認(rèn)知的逐漸覺醒便是自下而上地影響著英國城市規(guī)劃變革。

經(jīng)歷了一個多世紀(jì)的發(fā)展，我國城市規(guī)劃的法定地位不斷提升，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)逐漸趨于成熟和完善。同時，改革開放三十年的快速經(jīng)濟發(fā)展與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾日益突出，探索出一條適合我國國情的更為科學(xué)、合理的規(guī)劃管理模式成為我們目前重要的研究課題。文章結(jié)合我國城市規(guī)劃的發(fā)展情況，對我國城市規(guī)劃的發(fā)展與完善提出以下五點建議：（1）簡化規(guī)劃等級體系，減少規(guī)劃層次，使得規(guī)劃體系更靈活；（2）加強各層次規(guī)劃內(nèi)容的銜接，理清規(guī)劃關(guān)系，減少規(guī)劃“打架”；（3）增加規(guī)劃彈性，加強宏觀政策引導(dǎo)，減少對成熟發(fā)展地區(qū)的微觀控制；（4）加快規(guī)劃決策速度，規(guī)劃目標(biāo)是促進發(fā)展而不是阻撓發(fā)展；（5）增加公眾參與程度，規(guī)劃編制內(nèi)容要讓公眾更易懂。

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篇7

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；公眾參與；有效性

中圖分類號：DF3 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）14-0258-03

一、考察意義

公眾參與的有效性，指的是公眾參與所發(fā)揮作用的程度以及所產(chǎn)生的效果。公眾參與應(yīng)當(dāng)是有效的參與，如果公眾參與不具有有效性，而只是流于形式，那么公眾參與制度也就失去了存在的必要性[1]。因而，參與的有效性是公眾參與的制度根本所在，因為“在參與走過場的陰影籠罩下，公眾也會自然而然地喪失對參與制度的信任?！盵2]

具體到城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，公眾參與有效性的考量顯得尤為重要。這可以從兩個層面進行分析。

第一，從公眾參與規(guī)劃過程本身而言，如果參與的規(guī)則不能使公眾對最終的規(guī)劃結(jié)果產(chǎn)生預(yù)期的影響力，那么一方面這樣喪失了公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的必要意義，另一方面也使公眾參與下一次規(guī)劃的積極性受挫。這兩方面將使公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃制度淪為形式。

第二，從公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的最終結(jié)果——規(guī)劃方案而言，又具有兩個特性：

一是相比較大多數(shù)行政行為的結(jié)果而言，城鄉(xiāng)規(guī)劃方案具有未來導(dǎo)向性，規(guī)劃方案都是對未來的城市建設(shè)進行指導(dǎo)的，因此判斷此次公眾參與規(guī)劃的有效性可能要經(jīng)歷一段時間的等待，即參與的效果顯現(xiàn)具有延后性。同時，此次參與的效果又會一定意義上影響接下來公眾參與的信心，因此，預(yù)先通過制度設(shè)計提高參與有效性對城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域尤為重要。

二是長期性和廣泛性。其他大量的行政行為存續(xù)期限較短，適用范圍有限。而城鄉(xiāng)規(guī)劃行政行為則不然，規(guī)劃方案通常期限長，適用范圍非常廣泛①，一旦失誤后果將難以彌補，而且規(guī)劃修改階段的公眾參與也非常受限。這樣看來，通過加強規(guī)劃制定過程中公眾參與的有效性，盡可能的避免失誤和錯誤就顯得尤為重要。

二、參與有效性的評價機制

評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該分兩個層次：第一是事實層面的，評價公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性是否具備，即有無現(xiàn)實參與效力；第二是價值層面的，在參與效力產(chǎn)生的情況下，公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效力是高或低、效果是好或壞，即參與的質(zhì)量。

（一）事實層面之標(biāo)準(zhǔn)

事實層面去判斷公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的效力主要表現(xiàn)為：從程序角度看，是否在既有制定法中具體設(shè)置了一系列規(guī)則，如規(guī)劃行政主體對公眾參與意見的回應(yīng)程序，這些程序規(guī)則的運行或多或少將使公眾參與產(chǎn)生效力。

（二）價值層面之標(biāo)準(zhǔn)

判斷公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃之有效性高低應(yīng)當(dāng)主要從應(yīng)然情況進行考察。而這里的應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)實際就是從價值層面對參與之有效性的判斷。

1.從參與階段來看，城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的每個參與階段，規(guī)劃啟動階段、規(guī)劃編制階段、規(guī)劃實施階段、規(guī)劃修改階段都應(yīng)該設(shè)置相應(yīng)的公眾參與的具體規(guī)則。

2.從參與內(nèi)容來看，應(yīng)當(dāng)保障城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的每個規(guī)劃種類都能夠成為公眾參與的對象，不論是總體規(guī)劃，抑或是詳細性規(guī)劃；不論是控制性詳細規(guī)劃，抑或是修建性詳細規(guī)劃。

3.從參與主體來看，應(yīng)當(dāng)保障最廣泛意義上的公眾參與，不論與規(guī)劃事項有無利害關(guān)系，不論是專家等特殊主體抑或是普通公眾，都可以憑借恰當(dāng)?shù)姆绞竭M行參與。

4.從參與方式來看，首先應(yīng)當(dāng)設(shè)置一系列規(guī)則保障公眾參與權(quán)，其次更重要的是設(shè)置保障這些規(guī)則實施效果的另一部分規(guī)則。例如：首先規(guī)定了聽證程序，其次規(guī)定了聽證后公眾意見的回應(yīng)機制，以保證聽證的最終有效性。

我們認(rèn)為，如果城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域公眾參與程序設(shè)計能夠符合上述四個標(biāo)準(zhǔn)，那么這樣的參與程序體系是完備的、良性的，也同時會最大限度的保障在實體上實現(xiàn)公眾參與的意見主張。

為了便于理解，將公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃有效性之考察標(biāo)準(zhǔn)的脈絡(luò)以圖示方式表示，如圖1。

三、提高公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃有效性之途徑

上文分析城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域公眾參與的所有內(nèi)容，都是為了解決困境，提出完善路徑。這也是分析城鄉(xiāng)規(guī)劃之有效性的目的所在，也是公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的根本實質(zhì)內(nèi)容。所有的“What”、“Why”其實都是為了解決“How”的問題。

需要說明的是，我們探求公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性問題，主要從法律制度，尤其是行政法律制度的層面，其他的諸如轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念、提升公眾參與熱情、公眾專業(yè)參與素質(zhì)提高等社會或心理層面的部分不進行列舉。

（一）參與主體層面——社區(qū)規(guī)劃師的出現(xiàn)

北京市目前在積極試點社區(qū)規(guī)劃師的參與模式，① 由北京市規(guī)劃委員會發(fā)起，在區(qū)縣政府、街道辦事處的協(xié)調(diào)幫助下，由城市規(guī)劃設(shè)計院的規(guī)劃師直接與社區(qū)“一對一”掛鉤，負(fù)責(zé)該社區(qū)公眾參與規(guī)劃之意見收集、規(guī)劃知識講解、規(guī)劃方案的說明等工作。

社區(qū)規(guī)劃師是致力于社區(qū)管理、更新和復(fù)新等事項的管理性規(guī)劃師，也是服務(wù)于城市街道一級政府機構(gòu)的規(guī)劃師?，F(xiàn)階段我們的社區(qū)規(guī)劃師主要的工作內(nèi)容可以集中在，向社區(qū)居民提供相關(guān)規(guī)劃專業(yè)內(nèi)容方面的咨詢服務(wù)、定期或不定期開展規(guī)劃宣傳和規(guī)劃知識培訓(xùn)、為政府或規(guī)劃機構(gòu)進行城市研究和公共政策制定提供材料、組織居民對本社區(qū)的規(guī)劃建設(shè)情況做發(fā)展評估等方面。同時，社區(qū)規(guī)劃師要為市民和政府之間的溝通擔(dān)負(fù)起橋梁作用[3]。

目前社區(qū)規(guī)劃師項目在北京市朝陽區(qū)雙井街道辦事處轄區(qū)取得了較好的參與效果，在全市推廣的效果有待進一步考察。我們認(rèn)為，可能出現(xiàn)的影響參與效力的層面是：（1）規(guī)劃師的主觀意愿和時間、經(jīng)費保障等因素；（2）區(qū)縣、街道辦事處、社區(qū)的協(xié)調(diào)和動員機制；（3）“社區(qū)規(guī)劃師”定位的準(zhǔn)確性。與一般規(guī)劃師之區(qū)別，同一規(guī)劃師兩種活動時之區(qū)別等；（4）規(guī)劃師的工作方法。

（二）參與方式層面

1.規(guī)劃運行中信息公開的完善

在公眾參與活動中奉行公開基本原則，早已經(jīng)形成共識。政府信息公開是公眾參與的基礎(chǔ)，公眾參與反過來也推動著政府信息公開向廣度和深度發(fā)展[4]。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》已經(jīng)明示地規(guī)定了基本的規(guī)劃信息之公開（如“公告”制度，且規(guī)定期限不少于30日）。但是由于規(guī)劃是專業(yè)性、未來性的行政活動，在編制和實施中行政主體和專家的功能比較突出，普通公眾則基本處于征詢意見的地位。因此，信息的公開顯得尤為重要。

從城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域視角看，信息公開要完善以下幾個層面。

1.信息公開要具備一定的廣度

規(guī)劃信息是公眾參與之基礎(chǔ)，不能只對某一階段或某種規(guī)劃進行公開，而應(yīng)該除了涉及國家保密等不適宜于公開的內(nèi)容外，實現(xiàn)全方位覆蓋。尤其是規(guī)劃草案的形成過程之信息公開。公眾參與不一定覆蓋規(guī)劃的所有方面，但信息公開是可以做到的。

通過2008年5月1日實施的《政府信息公開條例》第14條、第21條、第23條的規(guī)定我們可以看出，在政府公開范圍和事項的確定上，行政相對人只有事后的被告知決定及其理由權(quán)，沒有事先的決定做出參與權(quán)。另外，政府信息以公開為原則，以不公開為例外，其“例外”的事項標(biāo)準(zhǔn)必須明確，對于政府公開信息范圍的立法界定方式上，一般都是采取“概括加例外列舉”的方式” [5]，而不應(yīng)該采用現(xiàn)在的“概括+公開列舉+兜底條款+例外列舉”的方式。②

2.信息公開的程度加強

規(guī)劃信息公開的內(nèi)容以滿足公眾參與的目的和必要性為標(biāo)準(zhǔn)，“公開原則是制止自由裁量權(quán)專橫行使最有效的武器”[6]?？傮w來說，除非有法律規(guī)定的特殊情形，應(yīng)當(dāng)無保留公開。實踐中以規(guī)劃專業(yè)性為由阻止公開，認(rèn)為公開也沒有意義的做法是重大錯誤，公開與否是前提問題，公眾能否理解是實施完善的問題。

3.信息公開的方式轉(zhuǎn)為主動公開

規(guī)劃信息公開很大程度上還表現(xiàn)為信息的依申請公開，如規(guī)劃調(diào)整的內(nèi)容。這在實踐中明顯不能滿足公眾參與的需求。城鄉(xiāng)規(guī)劃之信息公開主要應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為主動公開，而且對于規(guī)劃行政主體而言，這是權(quán)利亦是義務(wù)。如同行政機關(guān)在行政訴訟中“先取證、后裁決”一樣，規(guī)劃也應(yīng)該基于一定的原理、主張而制定，這些原理主張應(yīng)當(dāng)公開公布，且這些信息是在制定規(guī)劃時就存在的，提供并不增加額外的成本。

4.其他相關(guān)內(nèi)容的一并公開。

規(guī)劃領(lǐng)域之信息公開絕不僅限于規(guī)劃方案之公開，與規(guī)劃方案編制、確定、修改相關(guān)的信息也屬于公開的范疇。如：規(guī)劃意見征詢聽證會信息之公開，聽證代表的選擇，主張，聽證意見的取舍等都屬于公開的范疇。

（二）提升聽證會的運行效力

聽證會是行政領(lǐng)域的基本運行方式，“作為程序法的核心，聽證對行政民主、法治保障人權(quán)的作用越來越突出，聽證也越來越受到人們的關(guān)注，并得到廣泛的運用?！?[7]有關(guān)聽證的具體運作程序和方式，本文在此不再贅述。以下僅就如何提升公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃聽證的運行效力進行分析。

1.制衡規(guī)劃行政主體在聽證會中的作用

德國公法學(xué)家Larl-Heinz Ladeur指出：在19世紀(jì)自由主義法治國家傳統(tǒng)的見解中，在范式上行政被認(rèn)為是與私利相分離的、自律的、為實現(xiàn)公共目的而行動的（公共行政），但是這種范式并不能理所當(dāng)然地適用于現(xiàn)代的規(guī)劃行政領(lǐng)域規(guī)劃行政針對社會的功能性要求，已經(jīng)不具有“中立性”而成為與其他當(dāng)事人相并列的“當(dāng)事人”。①

與其他行政領(lǐng)域相比，城鄉(xiāng)規(guī)劃行政領(lǐng)域的行政主體表現(xiàn)出一定的特殊性：（1）是規(guī)劃方案的制定主體，并控制規(guī)劃的實施與修改；（2）規(guī)劃是對社會產(chǎn)生長期、普適效力的行政行為；（3）同屬行政系統(tǒng)內(nèi)的其他行政機關(guān)行使國有土地使用權(quán)的管理職能，而城市規(guī)劃很大程度上是對土地用途的再劃分；（4）土地具有巨大經(jīng)濟價值的屬性，是地方稅收的主要來源。

因此，對于城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的聽證程序，我們非常有理由懷疑規(guī)劃行政主體是否能處于“中立地位”。事實上，它已經(jīng)成為或至少是“類當(dāng)事人”的地位。因此，有必要在聽證程序中引入制衡機制進行權(quán)力分化，這也體現(xiàn)出“均衡性”的參與原則。有學(xué)者提出在城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域聽證活動中引入獨立的仲裁機構(gòu)的理念[8]，盡管不成熟，但至少提醒我們規(guī)劃聽證中主體之特殊性。

2.多層次“大聽證”方式之建立

目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明示規(guī)定的聽證等嚴(yán)格程序的法條表述均為：“并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見”。這樣表述除了將論證會順序放在聽證會之前有待商榷之外，似乎還表明了立法者的另一種思路，即這三種方式“擇其一”運用，選擇了聽證會是否還可運行論證會，選擇了論證會、聽證會是否還可運行“其他方式”。立法沒有明確回答，但從實踐中的做法看，基本是選擇一種運行。

我們認(rèn)為，“大聽證”模式不但不會降低行政效率，反而在提升參與效力的前提下附帶提高行政效率。因為更廣泛的征求意見有利于規(guī)劃內(nèi)容的民主性；更全面的聽取看法有利于規(guī)劃建議的集中；更多主體的意見表達有利于規(guī)劃方案的執(zhí)行。試想一下，規(guī)劃方案由于意見征詢不充分而倉促出臺，在執(zhí)行中遭遇公眾巨大阻力，行政效率在制定當(dāng)時是比較高，但整體來看是喪失的。

（三）建立規(guī)劃意見回應(yīng)機制

公眾參與城鄉(xiāng)規(guī)劃的有效性固然存在一些客觀性標(biāo)準(zhǔn)，但實際上在每個參與主體內(nèi)心對本次公眾參與的有效性都會產(chǎn)生自我評判。最為關(guān)鍵的是意見的采納情況以及理由的回饋。也就是說，參與渠道的通暢性是否具備，從下至上、從上至下兩方面是否都順暢？

規(guī)劃意見回應(yīng)機制的建立需注意以下幾個問題。

1.回應(yīng)的內(nèi)容盡可能全面

意見回應(yīng)主要是表達對公眾意見的最終評價結(jié)果，反饋時需要對所有意見進行回應(yīng)，不能只限于采納的意見，未采納的意見相較而言更具有回應(yīng)的必要性。另外，回應(yīng)不能只是簡單地說明是否采納，必須說明理由，理由的是否充分是公眾判斷參與效力的關(guān)鍵，即使意見未被采納，但理由可以接受，公眾仍將認(rèn)為參與有效；反之，即使意見被采納，但沒有說明理由，參與的效力將被大打折扣。

2.回應(yīng)的主體不限于提出主體

意見回應(yīng)的主體不限于提出意見、建議的主體，公眾參與是大眾化的、全面的，意見的多樣性非常豐富，未提出意見的主體可能也是意見的受益者，即使與該意見無關(guān)聯(lián)性，因為其參與了規(guī)劃活動，對規(guī)劃活動中的公眾意見也享有知情權(quán)，也就是說，規(guī)劃公眾參與的意見應(yīng)當(dāng)向所有公眾參與主體回應(yīng)并公開。

3.回應(yīng)的具體程序明確清晰

回應(yīng)機制的建立必須設(shè)置相應(yīng)的程序規(guī)則來保證?！熬唧w的信息反饋要求政府必須對每一個建議的處理情況進行說明理由：采納建議的情況要說明原因，未接受的建議更要說明原因，并將這些意見附隨說明理由一并歸檔，以備日后公眾的查閱?！?[9]包括回應(yīng)的期限、回應(yīng)的主體、回應(yīng)的內(nèi)容及理由以及不回應(yīng)的法律后果。

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篇8

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃；體制改革；規(guī)劃編制

1 規(guī)劃管理體制現(xiàn)狀分析

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的推進，城鄉(xiāng)規(guī)劃工作必將進入一個嶄新時期，面對日新月異的城鄉(xiāng)發(fā)展，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理必將面臨新的挑戰(zhàn)。在我國，城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制上仍存在許多問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構(gòu)嚴(yán)重不健全，無規(guī)劃管理專業(yè)隊伍，村鎮(zhèn)建設(shè)中選址不當(dāng)（甚至無選址）、亂占耕地、違章建設(shè)、雜亂無章、功能不合理、風(fēng)貌不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象比比皆是，機構(gòu)人員素質(zhì)參差不齊、整體偏低，專業(yè)院校畢業(yè)生由于受編制、人事規(guī)定和各種關(guān)系的制約，很難直接進入管理部門，多數(shù)管理部門形成數(shù)年未進正規(guī)規(guī)劃專業(yè)畢業(yè)生的現(xiàn)象。由于城市發(fā)展，規(guī)劃區(qū)、建成區(qū)拓展，規(guī)劃管理業(yè)務(wù)成數(shù)倍增加，而受機構(gòu)編制制約，人員嚴(yán)重缺乏，管理難以到位；還有是人員質(zhì)量不高。部分規(guī)劃部門人員的知識結(jié)構(gòu)或構(gòu)成不合理，知識老化、單一，難以適應(yīng)現(xiàn)代城鄉(xiāng)規(guī)劃管理的需要。

2 深化規(guī)劃管理體制改革的必要性

深化城市管理體制改革和推進精細化管理，就意味著將復(fù)雜、混亂的城市部件科學(xué)分類，將目標(biāo)不同、運轉(zhuǎn)方式各異的基礎(chǔ)單元、事件統(tǒng)一到一個大的目標(biāo)體系中，解決城市基礎(chǔ)設(shè)施的“短板”，使各類設(shè)施發(fā)揮最大的效益，同時減少各種矛盾和沖突，形成規(guī)范有序、運轉(zhuǎn)高效的機制，提高城市綜合承載能力。加強城市管理意味著城市能夠以較小的投入產(chǎn)生更大的效益，可以降低社會交易成本，吸引更多的企業(yè)、更多的要素向城市聚集，從而解決城市發(fā)展環(huán)境不優(yōu)、民營經(jīng)濟不強、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不快、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)滯后等問題，發(fā)揮城市聚焦輻射效應(yīng)，做大做強中心城市，提升城市的整體競爭力。進一步深化城市管理體制改革和推進精細化管理，可以加快提高城市管理水平，為人民生活、企業(yè)生產(chǎn)提供更加順暢的公共設(shè)施，更加優(yōu)美的環(huán)境，更加公平、高效的公共服務(wù)，減少社會的矛盾和沖突，促進城市社會和諧發(fā)展。

3 完善規(guī)劃管理體制的建議

城市規(guī)劃的管理是一個完整的系統(tǒng)過程，其實際運作有賴于整個社會經(jīng)濟、政治環(huán)境相互協(xié)調(diào)，為使城市規(guī)劃能真正對城市建設(shè)起到指導(dǎo)作用，有必要對規(guī)劃管理的各個環(huán)節(jié)加以完善和提高，求實創(chuàng)新。

3.1 加強和完善規(guī)劃編制工作與實施相結(jié)合

人們常說規(guī)劃是“龍頭”，規(guī)劃編制方法不改進，編制水平不提高，規(guī)劃管理就如無源之水。因此，改進規(guī)劃管理實施機制，首先必須提高規(guī)劃的可操作性，建立為規(guī)劃能夠?qū)嵤┒幹埔?guī)劃的思想，規(guī)劃編制部門應(yīng)加強信息的溝通，廣泛收集資料，充分掌握上層規(guī)劃的內(nèi)容及編制動向，編制近期建設(shè)規(guī)劃，加大詳細規(guī)劃的編制力度及空間范圍上的覆蓋率，作為指導(dǎo)城市建設(shè)和進行城市規(guī)劃實施和管理的最切實依據(jù)。

其次，為提高規(guī)劃的可操作性、可實施性，規(guī)劃編制單位應(yīng)深入實際，現(xiàn)場踏勘，對規(guī)劃的每一個重點地塊都要充分了解，掌握信息，為規(guī)劃的可實施性進行充分論證，要讓公眾理解和支持規(guī)劃管理工作就必須先讓公眾了解規(guī)劃，所以必須加強規(guī)劃制定和實施過程中的公眾參與，廣泛征求意見，將規(guī)劃成果通過網(wǎng)絡(luò)、電視、報紙等傳媒向社會公布，為今后的規(guī)劃能夠順利實施打下基礎(chǔ)。

3.2 強化措施，規(guī)范土地管理

城市土地是城市規(guī)劃、建設(shè)和未來發(fā)展的第一資源，城市規(guī)劃的實施和管理受城市土地的制約，在很大程度上影響城市規(guī)劃藍圖的實現(xiàn)，因此，為了有效的實施城市規(guī)劃，必須加大城市土地管理的力度。高度壟斷土地一級市場，放開二、三級土地市場，對用地行為及土地交易實行扎口管理，同時完善土地供應(yīng)機制，使城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃相銜接，推行土地收購儲備制度，對城區(qū)的閑置土地和“退城進郊”置換的土地，實行儲備管理，納入地方土地儲備庫，統(tǒng)一經(jīng)營。

對于被征地、拆遷及城郊想利用區(qū)位優(yōu)勢進行建設(shè)的農(nóng)民，可以按照村莊布點規(guī)劃，通過新農(nóng)村建設(shè)的方式加以引導(dǎo)進行按規(guī)劃建設(shè)。一是劃定建設(shè)范圍。對城郊結(jié)合部及城市規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)的村莊，以城市總體規(guī)劃為依據(jù)，按照“有利生產(chǎn)、方便生活、分類指導(dǎo)、適度集中”的原則，綜合考慮，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，劃定村民住宅建設(shè)范圍。二是制定具體標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)選址應(yīng)選擇區(qū)位優(yōu)勢大、集聚程度較高、有一定基礎(chǔ)設(shè)施且利于多個村組集聚的中心村或組。新建的村民集居區(qū)應(yīng)以多層建筑為主，嚴(yán)格控制低密度，低層住宅。三是出臺優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)民到集居區(qū)內(nèi)建設(shè)，同時對原居住地進行嚴(yán)格的規(guī)劃控制，加強管理，杜絕違章建設(shè)的產(chǎn)生。

3.3 改革行政管理體制，強化規(guī)劃調(diào)控作用

城市規(guī)劃管理作為公共管理的一個組成部分，其具體管理方法的改進對于推動規(guī)劃的實施也具有相當(dāng)大的作用。管理的手段可以是運用法律手段和經(jīng)過科學(xué)決策的行政手段，也可以是運用經(jīng)濟手段和物質(zhì)技術(shù)手段，同時利用現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)成果向公眾傳播信息，規(guī)范管理。例如，開發(fā)商在進行開發(fā)建設(shè)時，在符合規(guī)劃設(shè)計條件以外為公眾提供公共使用空間或設(shè)施，經(jīng)批準(zhǔn)就可以允許適當(dāng)提高容積率，用提高容積率作為規(guī)劃管理手段的獎勵方式，這就是規(guī)劃管理部門的一種調(diào)控方法。

其次利用現(xiàn)代的先進網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，加大規(guī)劃宣傳力度，公布規(guī)劃信息，使管理部門與公眾之間建立相互理解、相互信任的關(guān)系，有助于取得人民群眾的理解和社會對規(guī)劃管理的支持和協(xié)作。另外，通過公眾參與，可以克服規(guī)劃管理中出現(xiàn)的片面性，消除過分拖延和不適宜的折衷。規(guī)劃的制訂、實施過程民主化是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，市場經(jīng)濟要求尊重社會各個階層的利益，有了公眾參與的這種決策、監(jiān)督機制將促進城市規(guī)劃借助更廣泛的社會力量實現(xiàn)既定的規(guī)劃目標(biāo)。

3.4 構(gòu)建規(guī)劃決策機制，建立完善規(guī)劃委員會制度

規(guī)劃管理決策是城市建設(shè)的中心環(huán)節(jié)，關(guān)系到城市建設(shè)管理的最重要的活動，在當(dāng)前工業(yè)、信息突飛猛進的時代，為解決規(guī)劃實施及管理中的問題，避免

規(guī)劃編制在城市發(fā)展過程中出現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”及“拍腦袋”決策等現(xiàn)象，就必須構(gòu)建規(guī)劃的決策機制，建立和完善城市規(guī)劃委員會和專家咨詢委員會

制度。建立規(guī)劃委員會，可以進一步提高政府綜合科學(xué)決策水平，創(chuàng)新規(guī)劃理念，加強對規(guī)劃建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，同時它也可以發(fā)揮強有力的組織協(xié)調(diào)作用，統(tǒng)籌空間資源，完善功能布局，有效決策各項建設(shè)，使決策更加科學(xué)、民主。規(guī)劃專家咨詢委員會則是政府重大規(guī)劃決策咨詢機構(gòu)，對各類重大決策、規(guī)劃方案和專項規(guī)劃提供前期咨詢。本著科學(xué)合理、集體討論、集思廣益、促進發(fā)展的原則，從各個不同領(lǐng)域、不同角度探討發(fā)展思路，為規(guī)劃委員會審批重要規(guī)劃做出重大規(guī)劃決策提供依據(jù)。

3.5 理順規(guī)劃管理體制，健全規(guī)劃管理機構(gòu)

隨著市場經(jīng)濟體制改革不斷深化，城鄉(xiāng)規(guī)劃職能越來越突出的成為政府宏觀調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展、城市空間資源和社會事務(wù)等各方面的有力手段，城市規(guī)劃及管理水平越來越突出的成為影響經(jīng)濟發(fā)展和城市發(fā)展水平的關(guān)鍵因素。城市規(guī)劃是政府的職能，是龍頭，是建設(shè)的依據(jù)，是關(guān)鍵。

因此為了加強規(guī)劃的管理，應(yīng)理順當(dāng)前的規(guī)劃管理體制，成立單獨的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構(gòu)，納人政府系列，統(tǒng)一行使規(guī)劃管理權(quán)，以便更好的為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供組織保障，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用。同時，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理需要，配備相應(yīng)的專業(yè)隊伍，把城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、管理工作經(jīng)費納人財政預(yù)算，切實予以保證。

篇9

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃管理；城市規(guī)劃；規(guī)劃管理體制；規(guī)劃理念

中圖分類號：TU984 文獻標(biāo)識碼： A

0引言

城市規(guī)劃主要是指對城市各項資源優(yōu)化配置，使其更加適應(yīng)地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。城市規(guī)劃管理工作的好壞程度將直接影響到城市規(guī)劃進程的整體實施進程[2]。

我國城市規(guī)劃管理發(fā)展主要經(jīng)歷了三個階段，第一個階段為計劃經(jīng)濟體制時期（20世紀(jì)50-70年代），由于黨的工作重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市，規(guī)劃編制的目的主要是將國民計劃經(jīng)濟落實到生產(chǎn)生活中。第二階段為改革開放初期的城市規(guī)劃（1978-80年代末），其目的主要是指導(dǎo)城市體系的發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，該段時期的城市規(guī)劃管理為城市現(xiàn)代化建設(shè)奠定了基本框架和發(fā)展規(guī)模。第三階段為經(jīng)濟大發(fā)展時期（80年代末以來），在改革開放和經(jīng)濟大發(fā)展的背景下，規(guī)劃的地位和作用都得到了提升，規(guī)劃開始以社會經(jīng)濟環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展為原則，以管理的現(xiàn)代化為目標(biāo)，加快城市化進程。

近幾年來，隨著經(jīng)濟、科學(xué)、文化的發(fā)展，面對經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，城市急劇擴張和城市化進程日益加速等諸多變化，就我市規(guī)劃管理工作而言，問題與成績同在?？v向比，我市的規(guī)劃管理工作取得了較大的成績，城市土地和空間資源配置得到了優(yōu)化，城市布局合理，城市功能相對完善，有效的為廣大市民群眾提供公共服務(wù)。但是橫向比，城市管理工作還跟不上城市建設(shè)和城市化進程的步伐，嚴(yán)重制約了城市總體功能的發(fā)揮和城市品位的提升。作為規(guī)劃管理工作人員而言，我們有必要對當(dāng)前城市規(guī)劃管理中存在的問題以及原因進行分析，尋求解決對策，本文以芒市城市規(guī)劃管理中存在的問題為出發(fā)點，探索解決城市規(guī)劃管理中的問題思路，使我們的城市規(guī)劃建設(shè)事業(yè)走上健康、和諧發(fā)展的康莊大道。

1芒市規(guī)劃管理過程中存在的問題

盡管規(guī)劃管理理念、規(guī)劃管理手段與時俱進，但是在科學(xué)技術(shù)和社會經(jīng)濟高速發(fā)展的今天，芒市城市規(guī)劃管理存在的問題主要集中在一下幾個方面：

1、私人建房糾紛多。由于歷史原因，芒市小宗地私人建房現(xiàn)象較為普遍，私人建房的在日照、建筑界線退讓、建筑高度等問題上的糾紛也接踵而來[3]。

2、城市風(fēng)格不突出。與很多中小城市一樣，芒市在城市發(fā)展的過程中，城市迅速擴張，但是城市的建筑設(shè)計粗糙，建筑之間不協(xié)調(diào)，建筑風(fēng)格不夠突出，阻礙芒市走具有邊疆少數(shù)民族地域特色的城市化道路。

3、在舊城改造的過程中，由于種種原因，舊城改造的規(guī)劃粗糙，基礎(chǔ)設(shè)施更新不完善，這些舉措給城市社會的長遠發(fā)展帶來了諸多不和諧的因素，是芒市城鎮(zhèn)化道路長期發(fā)展進程中的一顆暗癰。

4、規(guī)劃編制不能達到100%覆蓋芒市城區(qū)。我市的西部新城、以及舊城區(qū)尚未編制控制性詳細規(guī)劃，同時城市道路、給排水、綠地系統(tǒng)、環(huán)衛(wèi)、芒市機場凈空保護規(guī)劃等與《芒市城市總體規(guī)劃》相配套的專項規(guī)劃尚未編制[3]。

5、雖然城市范圍不斷擴大，城市基礎(chǔ)設(shè)施不配套、不完善，城市的醫(yī)療、教育、文化等社會資源相對困乏，城市職能不夠完善，城市品位有待提高。

6、在城市發(fā)展過程中，忽略了城市建設(shè)對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，對規(guī)劃管理工作的重要性認(rèn)識不到位，短視城市管理的作用和價值，城市建設(shè)對經(jīng)濟的提升作用緩慢，規(guī)劃跟著建設(shè)走的現(xiàn)象仍舊存在。

2不良現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

上述不良現(xiàn)象存在的主要原因如下：

1、規(guī)劃管理工作自身的局限性。城市的規(guī)劃管理工作具有長期性、動態(tài)性、復(fù)雜性等特點，無論是作為城市決策者的官員還是掌握著專業(yè)知識的專家或規(guī)劃師，都無法擺脫自身角色的局限性。因為城市規(guī)劃不僅專業(yè)技術(shù)要符合科學(xué)規(guī)律，還必須考慮政治、經(jīng)濟、社會、心理等多方面的因素及實施的可行性[4]。

2、受現(xiàn)行城市規(guī)劃法規(guī)體系的局限。一方面是違規(guī)建設(shè)的查處程序有很多不足，從立案、調(diào)查取證、告知、申辯、做出處罰決定、處罰決定書的送達到聽證程序，時間長，流程復(fù)雜。有些程序還沒有履行，違法建設(shè)行為早已形成[5]。另一方面，由于市情的特殊性，例如私人建房等問題，在規(guī)劃管理過程中，無明確的法律法規(guī)條例作為執(zhí)法依據(jù)。

3、規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性。由于規(guī)劃多變，導(dǎo)致了人們不把規(guī)劃當(dāng)回事，不批自建、少批多建、先建后批、擅自擴建和不按規(guī)劃要求施工的現(xiàn)象存在普遍，這些問題直接影響芒市特色城鎮(zhèn)化的進程，直接影響了芒市經(jīng)濟的快速發(fā)展。

4、規(guī)劃編制專項資金不足。目前我市規(guī)劃編制、測繪等費用仍有部分欠款，導(dǎo)致后續(xù)修建性詳細規(guī)劃無法按期進行，影響城市建設(shè)項目的順利進展[3]。

5、缺乏有效的城市管理手段。城市規(guī)劃管理質(zhì)量低下的主要原因是宏觀失控、微觀越位。規(guī)劃管理工作人員的全部精力都用到了城市建設(shè)的具體項目上去了，陷入了開會、協(xié)調(diào)、糾紛、批項目等繁雜的業(yè)務(wù)工作中，對城市規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略研究、宏觀規(guī)劃參謀決策、綜合服務(wù)和綜合調(diào)控協(xié)作工作重視度不夠，沒有形成完整的主題管理體制，城市規(guī)劃管理大多還是人為進行操作，沒有形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理模式；同時城市規(guī)劃的經(jīng)費還遠不能滿足需求，技術(shù)管理工作人員不足[5]。

3解決問題的思路

3.1加強規(guī)劃檔案動態(tài)管理，用成熟的規(guī)劃理念引導(dǎo)城市發(fā)展

首先完善規(guī)劃管理檔案，加強城市規(guī)劃執(zhí)行的后續(xù)跟蹤及服務(wù)，建立規(guī)劃執(zhí)行影響的追蹤檔案，明確影響因素，綜合各方意見，科學(xué)評估及預(yù)測，及時發(fā)現(xiàn)問題并及時修正城市規(guī)劃，為芒市城市規(guī)劃管理發(fā)展提供理論支持。其次無論作為城市規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)者，還是城市規(guī)劃的實際工作者，都應(yīng)該加強學(xué)習(xí)和研究，學(xué)習(xí)借鑒優(yōu)秀的、先進的、科學(xué)的城市規(guī)劃理念和科學(xué)成果，并利用一切可能的機會考察分析剖析其他城市規(guī)劃的經(jīng)驗開闊眼界，豐富城市規(guī)劃的理論和經(jīng)驗，增強規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性、提高精品意識；再次應(yīng)用經(jīng)營的眼光規(guī)劃城市，強化城市的特色，形成高品質(zhì)的具有地域特色的現(xiàn)代城市規(guī)劃理念，塑造城市品牌。

3.2要堅持因地制宜，保證循序漸進

城市規(guī)劃要量力而行，根據(jù)城市的實際情況，科學(xué)的制定規(guī)劃目標(biāo)，對一些重大問題，要進行綜合調(diào)研和討論，不能盲目跟風(fēng)，以免造成不必要的損失。由于我國國情特殊，在城市規(guī)劃建設(shè)中存在資源占用大，能源消耗多，浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重。因此，我市的城市規(guī)劃應(yīng)將節(jié)約、集約的原則作為制定規(guī)劃的中心，形成合理的城市功能和城市布局結(jié)構(gòu)，并不斷提高城市發(fā)展將來會出現(xiàn)的矛盾的預(yù)見性，及時緩解矛盾，從而實現(xiàn)城市的科學(xué)、和諧、可持續(xù)發(fā)展。

3.3豐富規(guī)劃管理手段，提高規(guī)劃管理效率

城市的有序管理不僅需要人治，也需要技術(shù)手段的輔助。利用GIS、GPS、RS等現(xiàn)代信息化管理技術(shù)，系統(tǒng)掌握權(quán)威、客觀、準(zhǔn)確的城市各類信息，不僅是編制各類城鄉(xiāng)規(guī)劃、優(yōu)化國土空間開發(fā)格局和各類資源配置的重要依據(jù)，也是相關(guān)行業(yè)開展調(diào)查統(tǒng)計工作的重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，為智慧城市的開展奠定基礎(chǔ)，促進政府部門完善工作職能，轉(zhuǎn)變工作方式，變被動管理到主動服務(wù)，提高工作效率。

3.4完善規(guī)劃法規(guī)，健全規(guī)劃法規(guī)體系

地方性法規(guī)不完善造成規(guī)劃權(quán)威性受損，建立健全規(guī)劃法規(guī)體系，運用法律手段，保證科學(xué)制定和實施城市規(guī)劃，進一步強化城市規(guī)劃管理的綜合協(xié)調(diào)職能[6]。,同時注意運用法制手段維護城市規(guī)劃及其管理的權(quán)威，將城市規(guī)劃行政執(zhí)法工作提高到新水平。節(jié)制規(guī)劃許可自由裁量權(quán)，遵守法定程序，嚴(yán)守合理性原則，逐步推行城市規(guī)劃審批法制化、城市規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化，最終組成嚴(yán)密的管理體系，從而使城市規(guī)劃管理工作更加科學(xué)化[7]。

3.5理順規(guī)劃管理體制,健全規(guī)劃管理機構(gòu)

加強規(guī)劃的管理，應(yīng)理順當(dāng)前的規(guī)劃管理體制，成立單獨的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理機構(gòu),納入政府系列，統(tǒng)一行使規(guī)劃管理權(quán)，以便更好的為城鄉(xiāng)規(guī)劃提供組織保障，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮區(qū)域規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用[8]，同時根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理需要，把城鄉(xiāng)規(guī)劃工作經(jīng)費納入財政預(yù)算，切實予以保證[9]。

3.6在城市規(guī)劃中提高公眾的參與度

城市規(guī)劃是對特定資源進行再分配的過程，而這部分資源的分配公眾有權(quán)也應(yīng)當(dāng)積極參與。如果不能提升公眾的參與程度，以政府意志為代表的規(guī)劃很可能具有一定的不公平性，進而容易激發(fā)政府與公眾之間的矛盾。建立完善公眾參與城市規(guī)劃制度，給人民群眾以最大的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓人民群眾了解規(guī)劃、參與城市規(guī)劃。要建立科學(xué)的決策機制，實行集體決策、專家咨詢、社會公示和聽證制度；要加強規(guī)劃運作的監(jiān)督機制，實現(xiàn)規(guī)劃實施的全社會、全過程、全覆蓋監(jiān)督；要加強規(guī)劃法制建設(shè)，加快規(guī)劃立法工作，建立健全規(guī)劃法規(guī)和規(guī)章，保證城市規(guī)劃決策的民主化、科學(xué)化、法制化，減少盲目性，增加自覺性，提高科學(xué)性，最終保證城市規(guī)劃全民參與實施，這也是構(gòu)建和諧環(huán)境的重要舉措之一。

4結(jié)語

新時代的規(guī)劃管理工作，機遇與挑戰(zhàn)并存，作為新時期的城市規(guī)劃管理工作者我們要能夠保持清醒的頭腦，對于目前我市規(guī)劃管理過程中出現(xiàn)的不合理現(xiàn)象進行深入的分析與研究并提出解決思路，這樣才能夠更好的促進我市城市規(guī)劃管理工作的順利進行，更好的促進規(guī)劃管理工作整體水平的提升，推進城市規(guī)劃的順利實施。

參考文獻

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篇10

關(guān)鍵詞：城市設(shè)計作用；城市設(shè)計控制要素；規(guī)劃法律體系；規(guī)劃實施；彈性控制

前言

城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃是兩套控制和指導(dǎo)城市建設(shè)發(fā)展的規(guī)劃體系，它們控制的內(nèi)容各有側(cè)重。城市設(shè)計通常以控制城市空間和城市景觀為主，但在現(xiàn)行規(guī)劃法規(guī)中并沒有被賦予相應(yīng)的法律地位，本文探討在以控制性詳細規(guī)劃為主體，以彈性形式增加若干城市設(shè)計中重要的控制要素，將兩者控制內(nèi)容和優(yōu)勢相融合，使其更好的指導(dǎo)城市發(fā)展建設(shè)，同時具有更好的可操作和可控性。

1城市設(shè)計與控制性詳細規(guī)劃的區(qū)別

城市設(shè)計通常指以城市整體或某個區(qū)域作為研究對象的設(shè)計工作，結(jié)合城市規(guī)劃、景觀建筑與建筑設(shè)計之間的一種設(shè)計，并且對規(guī)劃功能分區(qū)、街區(qū)的界面、建筑形體間關(guān)系、建筑色彩、公共空間、景觀處理等方面作出一定的指導(dǎo)性建議。它和控制性詳細規(guī)劃區(qū)別在于：控制性詳細規(guī)劃控制內(nèi)容為地塊性質(zhì)、范圍、道路、管線、配套設(shè)施、容積率等，偏重于以土地區(qū)域為媒界的二維平面規(guī)劃；城市設(shè)計側(cè)重城市中各種關(guān)系的組合，建筑、交通、開放空間、綠化體系、城市子系統(tǒng)交叉綜合，聯(lián)結(jié)滲透，是一種整合的三維空間性的系統(tǒng)設(shè)計。

2城市設(shè)計法律定位

兩者所考慮的側(cè)重點不同，控制的方面和方式也不盡相同，國內(nèi)規(guī)劃界也逐漸對城市設(shè)計漸漸重視起來，逐步通過這種空間系統(tǒng)性控制方法指導(dǎo)規(guī)劃設(shè)計的落實。但是從《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》或新法）的條款內(nèi)容上我們無法直接得知與城市設(shè)計的條款信息，或者說法律沒有對城市設(shè)計賦予法律的意義和具體技術(shù)的定義?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》與《城市規(guī)劃編制辦法》在對城市設(shè)計的技術(shù)手段予以肯定和提倡的同時，因為城市設(shè)計難以有效和規(guī)范的開展與實施，同時因為缺少法律的支撐，城市設(shè)計終不能與控制性詳細規(guī)劃一樣予以落實，無法有效引導(dǎo)城市在空間形態(tài)、城市景觀等方面有序發(fā)展。

城市空間形態(tài)是不同的主體對地塊按照控制性詳細規(guī)劃的要求進行開發(fā)而形成的。不同背景的開發(fā)商是城市開發(fā)里的主體，房地產(chǎn)的開發(fā)又是城市開發(fā)中重要的形式。所以開發(fā)商盡可能地追求高利潤，在控制性詳細規(guī)劃給出的指標(biāo)條件框架下，將以各種方式去達到盡可能高的利益，所以這樣必然會造成控制性詳細規(guī)劃中沒有硬性規(guī)定的諸如建筑色彩、景觀環(huán)境、街墻①，貼線率等控制要素的缺失，最后所形成的城市空間形態(tài)將是雜亂無序、缺乏聯(lián)系，無法真正達到城市規(guī)劃的目的。

3與控制性詳細規(guī)劃的有機融合

綜上所述，考慮到控制性詳細規(guī)劃具有法律的效力，控制指標(biāo)大多具有強制性，是指導(dǎo)城市規(guī)劃的主要途徑，筆者認(rèn)為如果另外確立城市設(shè)計的法律效力，通過控制性詳細規(guī)劃及城市設(shè)計兩套標(biāo)準(zhǔn)與流程進行管理，將可能造成實際操作時管理難度增大，規(guī)劃審批變復(fù)雜以、編制難度上升、調(diào)整程序繁瑣等問題。所以筆者建議以控制性詳細規(guī)劃為主體，在其基礎(chǔ)上以非強制性內(nèi)容的方式增加若干城市設(shè)計中主要考慮的要素，使兩者有機的融合，更全面更有效的方法指導(dǎo)城市發(fā)展。

在上述討論的基礎(chǔ)上，本文嘗試提出在控制性詳細規(guī)劃管理體系中增加如下的彈性控制要素的建議：（1）、開放空間，提倡在地塊用地紅線內(nèi)建設(shè)全天候的公共開放空間，彌補高強度開發(fā)中造成的缺乏地面公共空間的情況。此類公共空間可以通過地塊內(nèi)部場地、建筑內(nèi)部首層開放空間、架空層及屋頂花園等形式實現(xiàn)。（2）、建筑間口率②，通過該要素控制高層塔樓的空間布局，盡可能互相不遮擋，同時形成豐富的空間效果。（3）、街墻連續(xù)度與貼線率③，通過此要素控制沿街建筑面的連續(xù)度和規(guī)整程度。鼓勵形成整齊、連續(xù)的界面景觀，鼓勵建筑底層宜提供零售、餐飲、展示、休閑娛樂等商業(yè)、文化設(shè)施。（4）、建筑風(fēng)貌，包括建筑風(fēng)格、形式、材質(zhì)等，通過此要素控制和引導(dǎo)形成豐富有致的城市空間想象。（5）、街墻退界區(qū)④，鼓勵在形成較為活躍和寬敞的步行開放空間，宜結(jié)合建筑底層設(shè)置公共服務(wù)功能，提供餐飲、休憩、展示等設(shè)施。

如果地塊的開發(fā)者在滿足控制性詳細規(guī)劃前提下，盡可能多的滿足上述的彈性控制要素的內(nèi)容，將得到建筑密度、容積率等方面的獎勵，以鼓勵開發(fā)者按照規(guī)劃的引導(dǎo)進行開發(fā)，創(chuàng)造更優(yōu)越的環(huán)境和城市空間。（上述要素具體的控制體系及獎勵機制需根據(jù)不同城市不同地段及地塊功能性質(zhì)制定）例如在用地紅線內(nèi)（除建筑退界區(qū)）為城市提供永久性場地開放空間，無條件為公眾使用時，該用地建筑密度可適當(dāng)提高。

4結(jié)語

筆者認(rèn)為將城市設(shè)計的要素加入控制性詳細規(guī)劃管理控制體系中是為了加強兩者的銜接及從各方面指導(dǎo)城市的發(fā)展，形成良好的城市空間景觀、宜人的開放空間。使地塊開發(fā)邁向更高水平，并鼓勵營造更多更豐富的公共空間。從法規(guī)來看，控制性詳細規(guī)劃體系是具有法定地位的完善體系，而目前城市設(shè)計無論暫不具備獨立的法律地位，所以在現(xiàn)在“法制”的管理模式下不能獨立運作，無法通過從城市設(shè)計的方面知道城市的開發(fā)建設(shè)?；谶@點筆者提出了上述建議，希望控制性詳細規(guī)劃及城市設(shè)計能有機融合。

注釋：

①街墻：指街道兩側(cè)地塊內(nèi)的沿街建筑立面。

②建筑間口率：地塊一側(cè)基地面寬與同側(cè)高層建筑面寬之和的差值與該側(cè)基地面寬之間的比值稱為建筑間口率。

③貼線率建筑有效貼線界面的垂直投影長度（貼線率計算長度）與規(guī)劃貼線基準(zhǔn)長度的比值，以百分比計，不保留小數(shù)。

④街墻退界區(qū)：建筑紅線與對應(yīng)一邊道路紅線之間的距離區(qū)。

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