導語：如何才能寫好一篇土地利用規(guī)劃的本質，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：土地利用；特點；方法

中圖分類號： C35 文獻標識碼： A

一、土地利用規(guī)劃的特點

1、公共政策屬性

土地利用規(guī)劃是基于社會經濟發(fā)展的需求而產生的，具有與社會經濟同步演化的特點。總結國際上土地利用相關規(guī)劃的特點，土地利用規(guī)劃總體上可分為以科學和理性為特點的藍圖規(guī)劃階段、系統(tǒng)綜合為特點的過程規(guī)劃階段以及倡導人的社會價值理念為特點的參與式規(guī)劃階段。中國處于社會經濟的快速發(fā)展階段，規(guī)劃更應該采用過程規(guī)劃模式，土地利用規(guī)劃不僅是描繪未來變化的圖景，更重要的是通過行動綱領和政策的制訂，調整社會經濟關系的變化，引導社會經濟和環(huán)境的發(fā)展方向、行動步驟，促進社會經濟在客觀規(guī)律和規(guī)劃的綜合作用下，符合未來發(fā)展的要求。因此更具有政策屬性，在某種程度上，土地利用規(guī)劃成為政府的公共政策的工具或者一部分。

2、綜合性

綜合性不僅僅是指傳統(tǒng)意義上的自然、社會、經濟和生態(tài)的綜合，部門的綜合，多學科的綜合，更強調作為政治、經濟、環(huán)境、社會與土地利用空間相互作用基礎上的綜合。中國的土地利用規(guī)劃編制過程中也經過大量的社會經濟調查和預測，在規(guī)劃的內容中也有社會經濟的內容（人口、GDP等），但是這些社會經濟的分析、預測及結論均未很好地轉化為規(guī)劃的組成部分，或者并沒有有機的結合進規(guī)劃內容之中，兩部分是脫離的。而實際上，土地利用規(guī)劃是將社會經濟和環(huán)境發(fā)展的內容轉化為空間層次的內容，土地利用規(guī)劃通過協(xié)調和調節(jié)土地使用關系，建立社會經濟和環(huán)境要素在土地使用上的關系，為社會經濟和環(huán)境發(fā)展提供空間支持。因此，土地利用規(guī)劃的綜合性體現(xiàn)在土地利用系統(tǒng)和社會經濟和環(huán)境系統(tǒng)的相互作用之中。

3、空間層次性

中國經濟體制的改革使中央和地方政府在財權、事權等方面有了不同劃分。具有鮮明政治經濟特點的土地利用規(guī)劃也相應的有所不同。土地利用規(guī)劃的空間層次性體現(xiàn)在不同層級的土地利用規(guī)劃有不同的目標、內容、方法和保障手段等。

二、土地利用規(guī)劃方法

土地利用規(guī)劃的方法取決于規(guī)劃的理論或模式。首先，不同發(fā)展階段的土地利用規(guī)劃方法有所不同。需要指出的是，新方法的產生并不意味著舊方法的失效，隨著問題導向的土地利用規(guī)劃的發(fā)展，方法也在不斷地發(fā)展之中。其次土地利用規(guī)劃的要素綜合性和學科集成性決定了其方法的多樣性，總體上可分為普遍的方法和具體的方法兩個層次。

1、土地利用規(guī)劃方法比較

原國家土地管理局制定的《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》規(guī)定土地利用規(guī)劃必須在土地利用現(xiàn)狀分析和各類用地需求量預測的基礎上綜合考慮社會、經濟和生態(tài)效益，協(xié)調各部門和產業(yè)間的用地矛盾。但《規(guī)程》中沒有給出具體“綜合協(xié)調”的方法，導致實踐操作中，地方只是將各類用地需求預測結果拼湊成一個規(guī)劃方案，提出了各類用地間的矛盾，而對于如何解決這些矛盾，即如何進行矛盾的“綜合協(xié)調”這個本質而關鍵的問題卻懸而未決。為了有效利用土地資源，保證社會、經濟的持續(xù)發(fā)展，創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，減少人為因素對土地利用主觀隨意性的干擾，就必然要依靠科學合理的規(guī)劃方法。下表從土地利用規(guī)劃方法取決于規(guī)劃理論的觀點出發(fā)，對土地利用規(guī)劃方法進行總結。

基于土地利用規(guī)劃理論的土地利用規(guī)劃方法分析

理論基礎 理論分支 規(guī)劃方法

地理學 人地關系論

區(qū)位論

地域分異理論

地理信息系統(tǒng) 土地適應性分析、土地潛力評價

土地集約利用、土地規(guī)模效益、級差地租分析

土地利用分區(qū)、土地用途管制

元胞自動機(CA)分析法，多智體(NfAS)分析模型

經濟學 經濟增長論

運籌學理論

自然資源價值理論 成本收益分析法

博弈論方法、線性規(guī)劃法、目標規(guī)劃法

資源環(huán)境經濟核算法

管理學 非理性理論

外部性理論

行為科學理論 有限性規(guī)劃法、彈性規(guī)劃法

環(huán)境影響評價分析、外部性內部化方法

行為分析法

生態(tài)學 種群生態(tài)學理論

景觀生態(tài)學理論 生態(tài)位方法

景觀格局分析法

哲學 可持續(xù)發(fā)展理論

低碳經濟理論 生態(tài)足跡方法、生態(tài)系統(tǒng)服務價值測度方法

碳源(匯)分析法

社會學 公共關系理論 交互式方法、參與式方法

心理學 實驗心理學 決策分析法

系統(tǒng)科學 系統(tǒng)工程 系統(tǒng)動力學分析法

2、土地利用規(guī)劃方法

從土地利用規(guī)劃的特點而知, 意識形態(tài)和經濟體制對土地利用規(guī)劃起著根本性的制約作用。探討社會主義市場經濟的運行規(guī)律和與此相關的土地利用變化規(guī)律, 土地利用規(guī)劃管理的特點是創(chuàng)新土地利用規(guī)劃方法的重要基礎。進而發(fā)展以下方法:

1.加強土地評價

從土地利用規(guī)劃的空間性出發(fā), 土地資源的空間配置需要以評價為基礎, FAO 土地利用規(guī)劃指南強調土地利用規(guī)劃作為最佳土地利用的選擇, 是以土地計價為基礎的, 而且不包括自然的適宜性評價, 也包括經濟效益和環(huán)境效益的評價, 如農業(yè)生態(tài)區(qū)方法, 以及基層規(guī)劃服務的土地評價, 如土地評價和立地評價, 以及包括土地不同層次上的生態(tài)經濟評價, 方案的環(huán)境影響評價等在內的土地評價系列方法都可以為規(guī)劃的協(xié)調和決策提供科學支撐。

2.建立土地利用變化與社會, 經濟發(fā)展關系的模型

工業(yè)化, 城鎮(zhèn)化的加快與農用地尤其是耕地的減少的雙向過程是一個客觀的規(guī)律。但由于土地資源的有限性, 這種雙向的過程不會是線性的, 社會經濟發(fā)展到一定階段, 土地利用結構會出現(xiàn)相對平穩(wěn)狀態(tài), 既土地利用變化和社會經濟發(fā)展具有偶合關系。在不同國家和地區(qū)有不同的表現(xiàn)形式, 尤其是市場經濟體制的建立, 使這一過程變得更為復雜。為此, 借鑒“土地利用和土地覆蓋變化的驅動力模型”, 引入投入產出的宏觀經濟模型, 度量區(qū)域產業(yè)結構和經濟發(fā)展狀態(tài), 考察地區(qū)變化的城鎮(zhèn)化速率, 通過典型地區(qū)的案例研究提取所需參數, 建立動態(tài)經濟, 發(fā)展土地利用變化的耦合關系模型, 可為這一復雜過程的分析找到解決的方法。

3.建立土地利用變化與生態(tài)環(huán)境演變的模型

土地生態(tài)環(huán)境的演變與土地利用規(guī)劃引致的土地利用結構和布局的變化及土地利用方式的選擇是密不可分的, 基于可持續(xù)發(fā)展的要求, 土地利用的規(guī)劃應以不導致土地生態(tài)環(huán)境的退化或不超時土地資源的生態(tài)安全為基礎。為此, 需要建立土地利用變化和生態(tài)環(huán)境演變關系的模型, 合理確定土地生態(tài)安全標準下的土地利用模式。國際土地利用和土地覆蓋變化的研究, 把土地利用引起的環(huán)境效應作為重要內容, 并主要在微觀和小流域尺度上建立相應的模型。借鑒這一方法, 建立不同利用尺度的土地利用變化和生態(tài)環(huán)境演變關系模型以及生態(tài)安全評價指標體系, 為尋找土地資源生態(tài)安全下的土地利用方案提供有效的途徑。

4.制定土地用途管制分區(qū)的法則

隨著社會經濟的發(fā)展, 土地利用規(guī)劃轉向以技術領域為重點轉向非技術領域為重點的趨勢。基于土地利用規(guī)劃作為政策工具的特點, 土地用途管制作為基層土地利用規(guī)劃的主要方法為核心內容, 其本質是制定一種土地用途管制的規(guī)則, 或者說是法規(guī)。盡管土地用途分區(qū)管制法在國外比較成熟, 但其特點是一個國家的基本政體、法律傳統(tǒng)、歷史基礎、經濟體制、社會發(fā)展階段、自然資源和條件的稟賦以及文化背景都密切相關。基于中國社會主義市場經濟體制的發(fā)展階段特點, 分析中國進行土地用途分區(qū)的背景, 在探討不同地區(qū)用途分區(qū)法令化的可能框架基礎之上, 制定土地用途分區(qū)的法則, 使之真正成為土地利用規(guī)劃的重要方法之一。

參考文獻

[1]梁鶴年.簡明土地利用規(guī)劃[M].北京:地質出版社，2003

篇2

【關鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃；編制與完善；實施；服務新農村

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調控宏觀經濟運行和經濟社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。但在過去很長一段時間里，我國的土地利用規(guī)劃特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級土地利用規(guī)劃由于缺乏應有的作用和約束力，被人們視為紙上談兵的擺設。有人說，規(guī)劃是猴皮筋，可以任意伸縮；主要原因是規(guī)劃無力改變計劃經濟條件下按需定供、粗放利用的用地模式。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃并付之實施，使規(guī)劃成為紅線、高壓線是十分必要的。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的弊端

（一）規(guī)劃的權威性不夠

有人說：規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，不如領導一句話。其實不然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是列入法律范疇的，一旦形成就應具有法律效力。但是，在實際實施的時候，土地利用計劃不與規(guī)劃配套，二者的指標往往不相吻合，沒有遵守預測-規(guī)劃-計劃這樣一個合理的過程，造成規(guī)劃架空，難以落實。審批用地不按照規(guī)劃進行，審批用地的過程中，未堅持在規(guī)劃指導下有計劃地審批用地，出現(xiàn)了規(guī)劃跟著項目走，頻繁進行規(guī)劃局部調整的被動局面。

（二）規(guī)劃基礎數據和圖件不實

基礎數據和圖件不實，影響了規(guī)劃的合理性及其實施。如某城市統(tǒng)計的規(guī)劃基期的城市建設用地面積與衛(wèi)星遙感監(jiān)測數據相比有較大差距，但該市當時只認可統(tǒng)計面積，結果造成規(guī)劃用地規(guī)模偏小，給目前的規(guī)劃實施造成了很大困難。還有一個城市，4次調查4個結果，每次相差幾萬畝?？梢哉f，一些地區(qū)規(guī)劃基礎數據不準對規(guī)劃編制和實施造成了不良影響。

（三）規(guī)劃內容剛性強，實施難度大

規(guī)劃制定一些剛性指標是必要的，但實施過程中需要足夠的彈性內容作為補充，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在內容深度和具體程度上把握適當。上輪規(guī)劃編制將所有的用地區(qū)都落實到具置，在規(guī)劃圖上每塊地的用途都完全定死，但實際發(fā)展過程難以按照規(guī)劃設想實施。

（四）現(xiàn)有規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接不當

由于我國的規(guī)劃體系不夠完善，規(guī)劃編制時間、調整范圍不統(tǒng)一，交通、水利、城市建設、生態(tài)環(huán)境建設、旅游規(guī)劃等在土地利用上與土地規(guī)劃在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不銜接的問題比較突出。重城鎮(zhèn)規(guī)劃輕土地規(guī)劃的傾向比較嚴重。雖然在理論上各項規(guī)劃應與土地利用規(guī)劃相互銜接，但由于各項規(guī)劃的側重點不同，修編期限不同步，缺少統(tǒng)一的建設用地標準，操作起來協(xié)調性差，實施難度大。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制與完善

（一）建立新的規(guī)劃理念與理論

充分借鑒國際上的理性發(fā)展理念，妥善處理好經濟、社會發(fā)展與資源保護、人與自然和諧發(fā)展等方面的關系。在確定規(guī)劃的目標時，緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經濟協(xié)調發(fā)展這一中心議題，保證土地資源永續(xù)利用；在編制過程中應由上輪主要分配建設用地指標、定建設用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設標準轉變；并通過較大比例尺的地圖確定城市合理發(fā)展邊界，從而解決城市無序擴張、優(yōu)質農地嚴重流失等問題；大膽借鑒和吸收國外的和相鄰學科（如城市規(guī)劃、地理學、經濟學、社會學、環(huán)境科學、系統(tǒng)科學等）的相關理論，特別是空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。

（二）協(xié)調土地利用與生產環(huán)境建設

全國現(xiàn)有村莊320多萬個，自然條件、經濟發(fā)展、生活習俗等千差萬別，農民長期養(yǎng)成的生活垃圾隨意丟棄、在住宅周圍亂搭亂建的陋習一時難以改變。受傳統(tǒng)文化和習慣的影響，絕大多數農民喜歡單門獨院、前庭后作的居住方式，農民對于集中居住也不能完全接受。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃應尊重農民習慣與科學合理規(guī)劃之間的關系，做好必要的新農村建設用地預留。過去，有些地方把建設用地指標高度集中在城市，以城市為重點層層預留指標，分到最后，農村這一塊就沒有多少指標了。這樣，阻礙或限制了農村的發(fā)展，導致農村違法用地的大量產生。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃修編中要做好必要的新農村建設用地預留。

（三）加強相關規(guī)劃的銜接

當前國家和地方有關部門都在編制新農村建設的各類規(guī)劃，比如經濟社會發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、基礎設施規(guī)農村經濟、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等。這些規(guī)劃都涉及用地。各類用地矛盾需要通過土地利用規(guī)劃管理來統(tǒng)籌協(xié)調，修編中應主動介入各類相關規(guī)劃。

（四）加強公眾參與，開放編制規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃的制定和實施涉及技術、行政、經濟、社會等多個學科領域，同時又需要多部門、多主體的認可和協(xié)作，公眾參與能夠集思廣益，使規(guī)劃更為科學。可以采取包括問卷調查、公開征詢意見、社會聽證、專家論證、公告公示等多種方式，廣泛聽取各方面意見特別是不同意見；在規(guī)劃修編階段應設置專門的接待時間，進行規(guī)劃實施的現(xiàn)場接待或建立規(guī)劃熱線電話、公眾信箱等，給公眾滿意的答復，這樣既保障人民群眾參與規(guī)劃編制的權利，開門、開放編制規(guī)劃，又保證規(guī)劃決策的民主化和科學化。

（五）提高規(guī)劃技術含量

應用地理信息（3S）技術，在地籍數據庫的基礎上建立土地利用規(guī)劃數據庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設同步進行，提高規(guī)劃管理水平。使土地規(guī)劃從野外調查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實施全過程實現(xiàn)信息化。要特別重視將決策支持系統(tǒng)（DSS）技術引入土地規(guī)劃，通過人-機交互系統(tǒng)，提高決策的透明度與決策的科學性。

（六）加強規(guī)劃隊伍建設

在規(guī)劃修編時，由于一些地方對規(guī)劃編制工作重視不夠，基礎工作比較薄弱，嚴重影響了規(guī)劃的權威性和可操作性。規(guī)劃人員總體水平不高，成果質量參差不齊。規(guī)劃模式，千人一面，甚至照搬照抄。只有加強對規(guī)劃專業(yè)隊伍的管理，加快基礎調查和信息系統(tǒng)建設，才能為編制規(guī)劃提供準確翔實的基礎信息支持。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃的調整與實施

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的調整

過去都說規(guī)劃是藍圖，現(xiàn)在有專家提出規(guī)劃是綠圖，意思是規(guī)劃不是一成不變的，是允許進行修改和調整的。規(guī)劃的本質是剛性的，土地利用規(guī)劃經過審批，就有了法定效力。從這個意義上說，執(zhí)行規(guī)劃就是執(zhí)法，違反規(guī)劃就是違法。由于客觀和主觀的原因，已經批準的土地利用總體規(guī)劃實施過程中的確存在一些問題，應當根據實際情況，按照有利于實施法律和規(guī)劃的原則，對其加以調整和修改。

（二）土地利用規(guī)劃的全部意義在于實施

人們常說：三分規(guī)劃，七分實施。規(guī)劃編制的過程是短暫的、一次性的，規(guī)劃實施的過程是長期的。規(guī)劃能否從紙上落到地上，取決于規(guī)劃的實施效果。確保規(guī)劃實施的關鍵是什么？關鍵在于管理。規(guī)劃實施管理包括用地計劃管理、用地預審管理、用地審批規(guī)劃管理、土地出讓規(guī)劃管理、土地保護規(guī)劃管理、土地開發(fā)復墾規(guī)劃管理、監(jiān)督管理等多方面內容。采用法律、行政、經濟、社會和科學的管理方法，多管齊下，全面加強規(guī)劃實施管理，保證規(guī)劃實施。

1.結合土地整理。土地整理通過對溝、渠、坎、田塊等進行工程治理，對挖損、塌陷、壓占、污染破壞的土地和各類廢棄地、閑散地進行復墾，一般能夠增加15%左右的有效土地利用面積。在修編中先期介入，摸清農村用地現(xiàn)狀的基礎上，明確農村居民點的數量、布局和規(guī)模，將新農村建設用地做好土地開發(fā)整理規(guī)劃，并及時納入土地利用總體規(guī)劃修編。

2.服務新農村新農村建設的內涵非常豐富，建設新農村，規(guī)劃要先行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃是新農村建設的基礎和前提。農村建設缺乏統(tǒng)籌安排，布局散亂，臟、亂、差現(xiàn)象比較普遍。沒有規(guī)劃的建設就是盲目建設。也就是說，新農村建設中提出的一些要求，實際上都需要通過土地利用規(guī)劃來落實。鄉(xiāng)風文明也包括用地文明，規(guī)劃用地就是一種文明用地；村容整潔更離不開土地利用規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃在其中發(fā)揮的作用都是基礎的，也是關鍵性的。支持新農村建設，并不意味著放松對農村建設用地的控制。其最根本的是保護耕地，保護基本農田，通過規(guī)劃，把新農村建設必要的建設用地給予合理安排。

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篇3

[關鍵詞]土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃（簡稱“兩規(guī)”）

中圖分類號：G27 文獻標識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）25-0343-01

一、“兩規(guī)”需要協(xié)調的原因

1由于城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃都要對未來相應區(qū)域的土地利用進行安排，土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃均為國土規(guī)劃專項規(guī)劃，因此許多專家學者建議兩個規(guī)劃的上一層次的國土規(guī)劃基礎下進行協(xié)調。

2“兩規(guī)”研究的角度不同，在用地調整的問題上具有從屬性，土地利用總體規(guī)劃是對行政區(qū)域內全部土地的利用結構及其布局所做的安排；而城市總體規(guī)劃則著重于城市總體規(guī)劃范圍內的建設用地的分類及其布局的安排，如果忽視兩者的差異和關系，將導致兩者在規(guī)劃思路和規(guī)劃結果上的矛盾。

3“兩規(guī)”對于用地均以合理用地、節(jié)約用地為核心。土地利用總體規(guī)劃本質上是對土地的開發(fā)、利用、治理和保護所進行的一項綜合部署，其中心任務是確定土地利用結構、土地利用布局和土地利用方式，以達到合理用地、節(jié)約用地和保護土地的目的。而城市總體規(guī)劃重點是用地規(guī)模的確定、用地選擇和用地分類及布局等。由于土地數量的有限，土地資源的稀缺性決定了“兩規(guī)”在用地上都要以節(jié)約和合理利用土地為核心。

二、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不協(xié)調的原因

1“兩規(guī)”各自的出發(fā)點和目的不盡相同，土地利用總體規(guī)劃主要目的是：在不增加土地面積投入的條件下，優(yōu)化土地供需平衡的結構，統(tǒng)籌安排各類用地，促進國民經濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調發(fā)展。城市總體規(guī)劃的主要目的是：統(tǒng)籌安排城市各類用地及空間資源，綜合部署各項建設，促進城市經濟和社會協(xié)調發(fā)展。它側重于規(guī)劃的過程，它的結果只是一種預測，強調的是為達到城市經濟和社會發(fā)展的階段性目標而進行的調控過程。

2編制所依據的基礎資料和統(tǒng)計方法不一致，土地利用總體規(guī)劃依據的是土地詳查資料及土地利用變更調查的更新成果可信度較高；而城市總體規(guī)劃依據的是城建部門的統(tǒng)計資料，對用地進行統(tǒng)計時，往往采取抽樣調查的方法，所得到的數據為概查和估算數據。此外兩部門統(tǒng)計口徑不一致也是造成基礎數據不一致的原因之一，如：城市規(guī)劃部在統(tǒng)計城市建設用地時，往往將已有城市總體規(guī)劃區(qū)的、還沒有建設的郊區(qū)或部分農村也計人城市現(xiàn)狀用地，土地部門則以實際成為城市建設用地或已辦理了建設用地手續(xù)的用地作為現(xiàn)狀城市建設用地，所以統(tǒng)計的城市建設用地面積會大于土地利用詳查及變更調查數據。

三、“兩規(guī)”不協(xié)調對規(guī)劃實施影響的分析

1編制不同步，“兩規(guī)”城鎮(zhèn)用地規(guī)模的規(guī)劃結論缺乏可比性。土地利用總體規(guī)劃是由土地部門負責編制的，在全國范圍內開展始于20世紀8O年代，直到1998年新修改的《土地管理法》對土地利用總體規(guī)劃作了原則性規(guī)定。我國的城市規(guī)劃始于20世紀5O年代初期并確立了《城市規(guī)劃法》同時早于《土地管理法》。往往在各地的編制過程中，規(guī)劃的起點和規(guī)劃期限也不同，使得“兩規(guī)”在表述城鎮(zhèn)用地規(guī)模時明顯存在不同，其結論缺乏可比性。

2土地利用總體規(guī)劃的編制水平影響用地規(guī)模的控制效果。上輪土地利用總體規(guī)劃以“供給制約和引導需求”為指導思想，由上而下編制，實施以來雖然在控制城市的發(fā)展規(guī)模和避免城市無規(guī)則蔓延上起重要作用，但由于土地系統(tǒng)的復雜性、規(guī)劃基礎條件的欠缺，加之我國處于社會經濟轉型時期，其規(guī)劃的理論與方法難以適應市場經濟發(fā)展的需要，規(guī)劃實施的可操作性大打折扣。

四、“兩規(guī)”協(xié)調途徑

1實行規(guī)劃的同步編制。在城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的編制過程中，建議城市規(guī)劃行政主管部門和土地行政主管部門將“兩規(guī)”編制的基期年和目標予以規(guī)范化、制度化，做到同步編制，并且其他相關規(guī)劃也應在規(guī)劃期限內進行編制，不得隨意改變規(guī)劃編制的期限。

2人口規(guī)模預測的協(xié)調。城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃人口規(guī)模的預測關系到建設用地規(guī)模的預測，因此，在“兩規(guī)”的協(xié)調過程中，首先必須在人口統(tǒng)計口徑上達到一致；其次二者統(tǒng)計的行政區(qū)域范圍必須一致，這樣的話，二者所用的數據基礎是一樣的，由此確定的規(guī)劃建設人均用地指標也顯得科學合理。

3建設用地規(guī)?？刂颇繕私y(tǒng)一。在“兩規(guī)”的協(xié)調中，目前以人均建設用地指標作為控制城鎮(zhèn)用地規(guī)模的標準，但它忽視了城市建設用地擴張原因和影響因素、影響程度的研究，城市與區(qū)域之間的關系研究，從而影響了城鎮(zhèn)規(guī)?？刂频男Ч?。只有在對已有的擴張是否合理進行分析判斷的前提下，針對城市集約利用水平和閑置地、空地情況，根據對未來城市土地需求量研究和區(qū)域土地需求的矛盾，才能提出未來城市用地適宜擴張的范圍。顯然，通過上述兩者的結合，將城市現(xiàn)狀、城市用地擴張分析與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃要求結合，可確立統(tǒng)一的建設用地規(guī)?？刂颇繕?。

4城市發(fā)展方向協(xié)調統(tǒng)一。要使“兩規(guī)”在城市發(fā)展方向上達到協(xié)調統(tǒng)一，必須先確定城市的性質，城市性質的確定對城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展方向具有決定性的作用。根據我國的國情，保護耕地應作為城市發(fā)展用地時首先考慮的問題，其次結合區(qū)域范圍內的土地適宜性評價和在城市發(fā)展過程中基礎設施的建設情況，在確?；巨r田的基礎上，合理的確定城市的發(fā)展方向，即向宜建區(qū)和基礎設施有所延伸的地方拓展。

5“兩規(guī)”實施一致有效?！皟梢?guī)”只有通過實施，才能夠真正實現(xiàn)其自身的價值。在“兩規(guī)”的實施過程中，各級政府應在科學發(fā)展觀的指導下，為實現(xiàn)人與自然的和諧，經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調，對“兩規(guī)”的實施予以同等重視?！皟梢?guī)”的實施都應注重法律、行政、經濟、技術等手段的綜合應用。此外，應加強規(guī)劃宣傳、社會的監(jiān)督和進行規(guī)劃實施評價，建立規(guī)劃公眾參與制度、規(guī)劃公示制度和規(guī)劃管理公開，調動公眾的主動意識，促進政府部門的公正執(zhí)法，提高工作效率，制約和避免各種違反規(guī)劃行為的發(fā)生，保證規(guī)劃的實施。

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篇4

關鍵詞：土地規(guī)劃 城市經濟 土地利用

城市是一種復合生態(tài)系統(tǒng)，在城鄉(xiāng)一體化的進程中城市發(fā)揮著非常重要的作用。在城市經濟增長的過程中可以對農村的經濟增長產生帶動的作用。但是在城市發(fā)展的過程中，對土地的利用和控制有著相當突出的矛盾。對城市的土地資源進行合理的配置，就是為了能夠有效的控制在土地利用的活動可能出現(xiàn)的各種消極的外部效應。通過合理的配置來實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境以及經濟增長之間的相互協(xié)調，使得土地的利用現(xiàn)狀得到有效的改善，為城市經濟地位增長提供良好的基礎。有效的推動城鄉(xiāng)一體化建設。

一、城市經濟增長與土地利用之間的關系

從總體上來看，城市經濟增長與土地利用之間是相互影響的，同時也會有相互制約的作用。一方面，城市經濟增長會在一定程度上促進土地的合理使用。另一方面利用土地，可以為城市建設、城市經濟增長以及促進城市經濟結構的調整提供資金來源、為城市生態(tài)經濟的發(fā)展帶來相當深遠的影響。

（一）城市經濟增速、經濟增長的質量以及水平都會受到土地利用的影響

在城市經濟活動的開展中，土地是非常重要的載體，土地、原材料、勞動力以及資本等都是城市發(fā)展開發(fā)的成本要素。因此土地的利用程度會直接對城市的經濟增長和發(fā)展水平帶來影響。

土地的利用程度會對城市的經濟增長帶來一定的制約或者是促進。作為重要的經濟要素，土地的承載力、產出效益會體現(xiàn)出土地配置效率以及利用程度的高低，進而會對城市的經濟效益帶來影響。而土地的承載力與產出效益則會受到土地的集約性利用以及土地供應總量的保證程度的影響。

土地利用結構會對城市經濟結構以及功能結構帶來影響。而城市的經濟機構和功能結構則會直接決定土地的利用結構，并且能夠對土地利用結構進行優(yōu)化，以此來對城市功能進行強化，使得城市的輻射能力與吸引力更強，有效的減少城市運行與布局的成本，讓城市產業(yè)機構能夠更好的進行升級與轉型。

土地市場上出現(xiàn)的變化會讓城市建設的資金來源受到巨大的影響。因為一些特殊原因，當前土地市場對于城市經濟影響相當嚴重，使得城市建設的資金很多都是來源于土地買賣，直接導致了土地市場的變化影響到城市建設的資金獲取。

通過對土地的利用會在一定的程度上影響到城市企業(yè)的外部聚集經濟效益。一個企業(yè)的外部規(guī)模聚集效益和其所在城市的土地使用情況有著非常緊密的聯(lián)系，會對企業(yè)的生產要素的組成帶來影響，城市土地利用的科學性與合理性會在一定程度上影響到企業(yè)的生產要素聚集的成本。

在城市的生態(tài)經濟發(fā)展過重，土地的利用是相當重要的基礎。自然生態(tài)、社會生態(tài)以及經濟生態(tài)一起構成了城市生態(tài)，對土地進行合理的利用所能夠產生的效益將會直接影響到生態(tài)效益與成本，并會城市未來的可持續(xù)發(fā)展環(huán)境帶來決定性的影響。

（二）城市經濟增長推動城市土地利用發(fā)展

從經濟學的角度來看，城市經濟的快速增長會在一定程度上合理的推動土地的合理利用。城市是一個統(tǒng)一體，具有很強的經濟實體性，城市的經濟增長是城市的核心內容。城市經濟增長會帶動成果是的整體規(guī)模和數量上的擴張，提高城市質量，所包括的內容內容有很多。作為一種特殊的商品，土地會遵從經濟學中的供需規(guī)律，但是此外土地還擁有一些屬于其自身的特別的特點。當前土地的供給主要分為自然供給與經濟供給這兩種。所謂的自然供給，就是地球提供給人類的能夠直接利用的土地的數量，主要包括有已經被利用的土地資源以及在未來能夠進行使用的后備土地資源。而經濟供給則是指的建立在自然供給的基礎上的，需要投入勞動力進行開發(fā)之后才可以使用到生產、生活中的土地的供給。

城市化與現(xiàn)代化要獲得發(fā)展就必須要有良好的工業(yè)化作為支撐。工業(yè)化是當前國內大多數城市發(fā)展的一種必然的選擇，也構成了是城鄉(xiāng)一體化建設的重要基礎。從當前的情況來看，國內城市的工業(yè)用地獲得的產出效益也國際水平之間存在有巨大的差距。這是一種相當不合理的現(xiàn)象，但是卻客觀的反映出了我國的工業(yè)化發(fā)展水平嚴重的不足。從當前的情況來看，我國正處于工業(yè)化重汽的第二階段，度過了工業(yè)化的初期以及中期的第一階段，當前是處于以高加工度投資品制造業(yè)為主導產業(yè)的階段。隨著高新技術的產業(yè)的不斷發(fā)展，促進了傳統(tǒng)工業(yè)部門的快速改造，使得高加工度的投資品的市場容量得到快速的擴張，讓第二次產業(yè)內部機構改革獲得了足夠的動力，有效的推動了企業(yè)組織形式和企業(yè)組織機構的改革，為并為大量高科技型企業(yè)的成長打下了堅實的基礎，有效的推動了經濟增長。

人類社會是在不斷的前進發(fā)展的，城市作為人類社會進行集中生產與生活的聚集地，其發(fā)展程度相當的重要，對土地的需求也會越來越高。隨著我國工業(yè)化與城市化的快速推進，城市發(fā)展需要的建設用地規(guī)模與人口規(guī)模都在快速的膨脹。

二、當前城市土地規(guī)劃現(xiàn)狀分析

（一）當前城市土地規(guī)劃現(xiàn)狀分析

城市土地規(guī)劃的內容包括有許多的方面，主要是對各種土地以及水域的規(guī)劃。在當前，進行城市規(guī)劃主要我是為了對土地進行合理的利用，并讓土地利用不會對土地資源的可更新利用的特性帶來損害，并維持好土地系統(tǒng)生態(tài)平衡，同時讓城市經濟增長與生態(tài)能夠獲得協(xié)調發(fā)展，最后實現(xiàn)人地關系的和諧，有效的改善用地矛盾和沖突，防止土地退化現(xiàn)象的惡化，并獲得效率、公平和環(huán)境的高度統(tǒng)一。在進行城市土地規(guī)劃時所采用的主要措施有：控制建設用地的總量，從經濟運行的實際情況出發(fā)，控制好土地供應量，促進經濟的健康、合理增長；調控土地供應結構，根據經濟發(fā)展的具體需要，有效的調整建設項目供地；對處于不同區(qū)域中的土地的供應進行合理的調控，對產業(yè)的布局進行合理的、有效的引導，實現(xiàn)協(xié)調的發(fā)展。

（二）當前城市土地規(guī)劃面臨的問題

1、城市用地不斷增加，弱勢群體規(guī)模在不斷擴大

在對城市土地進行規(guī)劃的過程中，因為經濟的增長，城市工業(yè)用地的要求在不斷的升高。這種情況的出現(xiàn)導致了城市周邊很多的耕地都被占用，加速了農業(yè)人口轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口的速度，讓更多的農民只有選擇到城市中務工。而進入到城市中的農民和城市中原來的那些低收入者一起形成了城市中的弱勢群體，并使得弱勢群體的規(guī)模擴大。同時因為城市居民住宅價格的快速上漲，而且弱勢群體本就沒有足夠的能力保障自身的合法權益，這就在很大的程度上讓弱勢群體不能夠有效的享受到土地規(guī)劃帶來的各種好處，對于這些弱勢群體來見是相當不公平的。

2、土地開發(fā)有著嚴重的不可逆性，容易出現(xiàn)代際問題

土地是一種重要的自然資源，具有很強的不可逆性，在進行土地開發(fā)時，很多時候都會導致土地上原有的森林、綠地等各種自然資源出現(xiàn)不可逆的損失。而且在我國城市發(fā)展的初期這種現(xiàn)象表現(xiàn)的非常的嚴重。而城市經濟的過分追求會需要通過對城市資源的掠奪性開發(fā)來進行滿足，很容易出現(xiàn)代際公平問題以及代內公平問題。自然資源本就是非常有限的，當代人在發(fā)展的過程中不能夠損害后世生存需要的資源。同時代內公民都擁有公平的發(fā)展與分配權力。

3、土地供應量大幅度縮減，圈地情況較為嚴重

隨著土地供應量的減少，城市中的可用土地量大幅度的減少，城市中的“圈地運動”的情況變得越來越嚴重，這對于保護土地帶來了相當大的挑戰(zhàn)。例如在各種大型項目的建設中，使得城郊的大量耕地被占用，而因為開發(fā)過渡會導致大量的耕地被無端的浪費，還有部分會被閑置起來，使得土地的利用率相當的低下，這和城市土地規(guī)劃的客觀規(guī)律是相違背的。

4、城市用地結構存在不合理的地方，環(huán)境問題相當突出

我國城市發(fā)展的初期，工業(yè)化建設相當的迅猛，同時帶來是對用地的快速消耗，使得城市中的各種綠地以及交通用地都大幅的減少。并且在初期城市土地規(guī)劃根本就沒有從可持續(xù)發(fā)的角度進行過考慮，因此各種污染情況的現(xiàn)象較為嚴重，使得城市環(huán)境質量變得惡劣。從這里來看，在我國過去的城市土地規(guī)劃過程中對于經濟增長的趨勢過分的注重，沒有能夠考慮到經濟增長是建立在破壞土地的可持續(xù)利用的價值基礎上的。從實際情況來看，對城市土地資源進行掠奪性的開發(fā)是一個全球性的問題，基本現(xiàn)在都出現(xiàn)了如何平衡城市經濟發(fā)展與土地保護的難點，處理這個問題已經變得非常的迫切。

三、加強土地利用規(guī)劃調控

土地利用規(guī)劃是一項非常復雜的系統(tǒng)工程，涉及到的利益主體非常多，在土地規(guī)劃過程中城市政府、官員、規(guī)劃師、開發(fā)商以及普通市民都在不斷的進行利益訴求與博弈。為了能夠有效的推動土地規(guī)劃的公正合理有效，有效的推動城鄉(xiāng)一體化進程。為此需要做好以下的幾個方面的工作。

（一）對公眾參與進行完善

城市土地利用規(guī)劃在本質上體現(xiàn)的是一項相當重要的公共權力。從國外的經驗來看，單一依靠政府的權力來保障與實現(xiàn)公共利益是相當不合理的。城市土地利用規(guī)劃需要引入多元利益溝通、協(xié)商與談判程序，對公眾參與的合法權利進行保障，使得公眾能夠通過合法、有序的渠道來對自身的利益訴求進行表達。必須要對政府和公眾之間的對話進行強調，加強雙方的互動與權力制衡，讓最終的決策是多方力量所共同作用得到的結果。必須要通過制度來為公民參與到規(guī)劃中來提供渠道，并樹立起公眾參與的原則與地位，讓公眾參與具備有相應的法律效力、權力以及義務，并就組織、方式、程序以及領域和范圍進行規(guī)定，讓其能在一定的制度框架以內有序的開展，讓公眾的利益目標得到更好的實現(xiàn)。

（二）做到依法管地

依法管地必須要嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，一方面必須要對那些違反土地利用規(guī)劃擅自建設的行為、未批先建的行為以及囤地的行為進行嚴厲的打擊；另一方面，必須要對土地的產權進行明晰，改變政府部門對用地的粗放式操作，并且還需要兼顧到失地群眾的生產與生活保障，對土地收益分配進行全面的均衡，加速推進依法管地制度的改革。必須要建立起完善的土地供應、利用、出讓、轉讓等各種方法的法律法規(guī)，讓土地管理實現(xiàn)法律化、規(guī)范化、科學化。對地方政府在土地管理中的權責進行明確，加強并規(guī)范對地方政府的考核。

（三）加強對用地的監(jiān)控

城市經濟發(fā)展的過程中巨額土地財政會讓很多地方政府與利益團體不能夠經受住誘惑，出現(xiàn)嚴重的違法現(xiàn)象。特別是“以征代租”的行為讓公民與國家財產都蒙受了巨大的損失，土地產權的不明晰所導致的各種問題變得越來越突出，同時也出現(xiàn)了很嚴重的亂圈亂占的行為。因此，需要通過高科技的手段，積極的引進高層次的人才，加強對土地利用的監(jiān)管，建立并健全全民動員共同監(jiān)督的制度，進一步的做好對土地利用的監(jiān)督與檢查工作。對土地市場的秩序進行有效的維護，更好的引導城市理性發(fā)展，對現(xiàn)有的城市土地規(guī)劃與制度安排進行進一步的完善，確保城市土地市場的規(guī)范有序。

四、結束語

自從改革開放以來，我國的經濟獲得了快速的發(fā)展，取得了相當耀眼的成就。但是同時也不得不面對一些經濟發(fā)展帶來的負面影響。土地資源是經濟社會發(fā)展的重要載體，所有經濟活動都離不開土地資源。在大力提倡可持續(xù)發(fā)展的今天，城市經濟發(fā)展的過程中需要加強對土地規(guī)劃控制。

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關鍵詞 農村集體建設用地 流轉 改革

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

一、引言

自20世紀90年代末以來，全國尤其是沿海發(fā)達地區(qū)的城市化進程明顯加快，成為經濟高速增長的驅動力，其中地方政府發(fā)揮了主導作用，土地扮演了舉足輕重的角色。政府通過壟斷土地一級市場，限制集體建設用地市場化，低價征收農民土地后，以市場交易價格出讓土地，獲得了巨額的土地收益。土地出讓金成為了地方政府財政預算外收入的最主要來源。許多城市土地出讓收入及相關的房地產收入已經占到了其地方財政總收入的40%以上，有些地區(qū)甚至高達60%～70%。此外，土地交易采用招標、拍賣、掛牌出讓的形式也從根本上刺激了政府更多地出讓土地，為城市擴張和基礎設施建設提供資金來源。

農村集體建設用地流轉是從過去政府“以地生財”向提高農民財產性收入的根本性轉變。農村集體建設用地流轉，減少了土地征收對于農民土地財產權益的侵害，把城市化帶來的土地級差地租歸還給農民，可以緩解目前土地征收過程中產生的農民和政府的對立性緊張關系。減少土地征收，也可以抑制城市蔓延，提高城市土地的集約利用水平，提高城市基礎設施使用效率和減少城市基礎設施投資需求。農村集體建設用地流轉，毫無疑問，將直接減少土地征收數量，減少政府的土地出讓收入。這就要求政府要轉變城市土地經營的思維，從依賴土地出讓收入轉變?yōu)樘岣叱鞘泄芾砗头账?，通過提高城市土地質量和改善人居環(huán)境，來提高城市的綜合競爭力，加快城市土地資產的保值和升值。通過實現(xiàn)城市的產業(yè)結構升級以及土地的合理配置，最終增加城市的土地收益。農村集體建設用地流轉，減少政府土地出讓收益來源，并不意味著政府不能“以地生財”。 實際上世界上很多發(fā)達國家也都依靠“土地財政”，但國外主要通過對存量土地征收物業(yè)稅、房產稅等方式創(chuàng)造財政收入，這樣既體現(xiàn)了公平性，也保證了政府有相對穩(wěn)定的財政收入。從某種程度而言，物業(yè)稅本質并不是為打壓房價而設計，而是旨在為地方政府提供穩(wěn)定稅源，改善區(qū)域內的公共服務，促使地方政府從“土地財政” 向“公共財政”轉型。

二、管理改革的前提：保證集體建設用地來源的合法性

農村集體建設用地流轉是集體建設用地市場化和土地所有權在經濟上得以實現(xiàn)的過程。由于土地非農開發(fā)收益遠高于農業(yè)用地收益，因此必須嚴格控制農地轉用，落實嚴格保護耕地和嚴格集約利用土地的政策。農村集體建設用地流轉，應充分發(fā)揮土地利用規(guī)劃的作用，使之成為土地用途管制的前提和依據。凡是土地利用規(guī)劃上沒有確定為建設用地的，就不能使之成為集體建設用地流轉。土地利用規(guī)劃必須按照生產布局的要求來配置土地資源，規(guī)劃確定的土地用途不可能按照各個土地所有者的要求來平均分布，其受到自然、經濟、社會環(huán)境和區(qū)位條件的制約。劃分為基本農田的地區(qū)，其單位面積土地利用的經濟產出低，劃分為城鎮(zhèn)用地的，其單位面積土地利用的經濟產出高。即使同為城鎮(zhèn)用地，商業(yè)用地的土地資產價格也高于工業(yè)用地。土地利用總體規(guī)劃對于同一個區(qū)域中的土地確定為不同的用途，實際上是賦予了不同的開發(fā)權利。為了維護社會公平，必須要建立起不同土地用途之間的利益均衡機制。對于土地利用收益高的土地非農開發(fā)，應該適當征收土地增值稅，使因土地規(guī)劃而形成的土地級差收益歸公。例如，英國規(guī)定所有土地的開發(fā)權都屬于政府所有，土地開發(fā)都必須經過政府許可，要繳納土地增值稅，實際上是落實“漲價歸公”。相反，對于土地規(guī)劃規(guī)定只能作為基本農田保護的地方，實際上是通過土地利用規(guī)劃剝奪了其土地開發(fā)權，政府應該給予合理的經濟補償，即購買土地開發(fā)權。至于土地規(guī)劃公布實施以后，有的土地使用者要求要改變土地用途，或者提高土地開發(fā)強度，實際上是對于土地開發(fā)權的再分配，政府在維護土地利用權威性的同時，應該容許不同土地使用者之間進行土地開發(fā)權交易。土地用途由農用地轉變?yōu)楣I(yè)、商業(yè)或住宅用地的，或者要求提高土地開發(fā)強度（建筑容積率）的，在不影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量的前提下可以容許其購買土地開發(fā)權；相反，愿意保持農業(yè)用途和生態(tài)用地的，或者要求降低土地開發(fā)強度（建筑容積率）的，或放棄土地開發(fā)權的，應該從周圍地塊開發(fā)權增加而獲得的級差地租中給予補償。

農村集體建設用地流轉應符合土地利用總體規(guī)劃，只有符合規(guī)劃的集體建設用地流轉才能視為合法。土地利用規(guī)劃的實施，必須兼顧土地所有者的合法土地財產權益，建立起不同的土地用途之間的土地開發(fā)權的經濟補償機制，使土地開發(fā)在促進工業(yè)化和城市化健康發(fā)展的同時，能夠兼顧社會公平，促進和諧社會的建設。只有實現(xiàn)每個農民擁有平等的土地利用開發(fā)權利，或者在實際獲得的土地利用開發(fā)權利不一致時能夠獲得經濟補償，農民才不會違背土地利用規(guī)劃使用土地，土地利用的違法現(xiàn)象也必然減少。

三、管理改革的重點：維護農民的長遠利益

農村集體建設用地流轉必須以提高農民的收入和生存發(fā)展能力為前提。以浙江省寧波市為例，其農民就業(yè)非農化程度較高，土地已經從以農民生存發(fā)展需要的農業(yè)生產資料功能為主轉變?yōu)橐赞r民的社會保障功能和土地資本功能為主。上述情況的出現(xiàn)，并非是指其在寧波農業(yè)地位的下降，而是由于目前當地農業(yè)經濟收入占農民經濟收入的比例已經下降到一個較低水平，農業(yè)也主要依靠外來人口和邊際勞動力支撐，寧波農業(yè)發(fā)展對于寧波農民的重要性程度降低。寧波工業(yè)化和城市化程度高，基礎設施配套條件好，特別是改革開放30年來在市場經濟條件下培育了許多創(chuàng)新機制，使之能夠成為企業(yè)家的搖籃，形成了中國社會經濟發(fā)展最需要和最難得的資源。如果讓寧波能夠擁有更加多的建設用地，寧波就可以興起更加多的、具有市場活力的企業(yè)，將可以吸引更加多的外來人口在此就業(yè)，也就能夠為全中國的農業(yè)剩余勞動力的轉移和農業(yè)生產率的提高做出貢獻。因此，農村集體建設用地流轉是為了擴大城鎮(zhèn)化和工業(yè)化需要的建設用地供給，為企業(yè)家提供發(fā)揮才能的空間。農村集體建設用地流轉，不僅是為了增加經濟收入，而是為了吸引更加多的資金，加快產業(yè)經濟結構升級和經濟增長方式轉變，使經濟發(fā)展更快更好，農民對于農業(yè)的依存程度更小，農業(yè)不再成為農民的生存負擔，而是成為享受自然和生態(tài)文明的源泉。

在倡導農村集體建設用地流轉的同時，應嚴防外來剩余資本通過招商引資進入，并憑借資本優(yōu)勢直接占有鄉(xiāng)土社會資源，從根本上擠占本土農民的發(fā)展空間。農村集體建設用地流轉應成為外來投資促進本土開發(fā)，增加農村居民財產性收入的催化劑，而非成為農民獲取土地收益的絆腳石。農村集體建設用地流轉必須保證土地流轉收益能夠長久維持，為農民的生存和發(fā)展提供可靠保證，這就要求農村集體建設用地直接入市時不能投機，而必須采取非常穩(wěn)妥的策略，即農民建設用地應以作價入股的方式從事基本建設，以租賃的方式與工商企業(yè)結合。由于基本建設可以長期獲取收益，土地投入的風險較小。無論是建車站、碼頭還是建水廠或電廠，農民土地作價入股后都可以占有相當比例的收益，它不僅降低了基本建設用地的成本，并且開辟了農民收入的來源。但是，針對工商企業(yè)，農民絕不可出讓土地，更不能把土地作價入股，由于農民本身的局限性，很難在土地出讓后獲取長遠利益。目前我國很多工商企業(yè)的平均生命周期不到三年，因此農民把土地賣給工商企業(yè)也就存在風險，如果企業(yè)破產，農民不僅得不到分紅，并且有可能損失賴以為生的土地資源。在當前我國農村社會治理結構還不盡完善，腐敗現(xiàn)象并不鮮見的情況下，農村集體建設用地流轉應警惕上述現(xiàn)象的發(fā)生。農村集體建設用地流轉決不應成為金融資本對于農民剝奪的最后方式。

此外，農村集體建設用地流轉還承擔著為農村基礎設施籌集資金的任務。農村集體建設用地的有償使用可以為實行無償劃撥的農村公共設施用地及公益性用地提供保障。只有農村集體建設用地流轉能夠獲得足夠的經濟收益，農村才有可能投入足夠的建設用地用于公共設施建設和公益性事業(yè)發(fā)展。因此，農村集體建設用地流轉要處理好農村集體建設用地有償使用與農村公共設施建設和公益性事業(yè)發(fā)展的關系。

四、管理改革的措施：建立完善的市場化服務體系

農村集體建設用地流轉應建立完善的市場服務體系，應結合農村集體建設用地流轉的現(xiàn)實需要，對于已經建立的土地交易有形市場進行擴容和完善，盡快把農村集體建設用地流轉納入土地交易有形市場的服務范圍，健全交易規(guī)則，提供相關服務，形成農村集體建設用地土地使用權公平、公開、公正交易的市場環(huán)境。農村集體建設用地流轉，要實行交易許可制度和交易預報制度，對于農村集體建設用地的入市條件進行必要的審查，未獲得農村集體經濟組織三分之二以上農戶同意，不符合農村集體建設用地流轉條件的農村集體建設用地不得入市交易。

土地交易市場要將農村集體建設用地入市交易的全程公開、透明深入貫徹到實際工作，著重把公開辦事程序、公開業(yè)務規(guī)則、公開交易信息作為實現(xiàn)陽光操作和市場平等競爭的基礎。要通過公告欄、告知單、互聯(lián)網，以及公布交易活動即時信息、設立咨詢投訴電話等多種形式，把地塊信息、操作流程、進度安排、參與方式、注意事項、咨詢答疑等內容充分、及時地予以披露，確保交易當事人對土地交易中的每個步驟、環(huán)節(jié)以及流程都能清晰地了解和掌握。此外，還應加大土地市場信息披露力度，各地農村集體建設用地流轉計劃、土地公開交易信息、土地公開交易結果等，必須及時和準確地向社會公布。要加強對土地市場的動態(tài)監(jiān)測，及時了解市場、分析市場，研究完善調控土地市場的政策措施，科學地進行土地價格管理，有效地防止集體土地資產的流失。要加強對有形市場的監(jiān)督管理，對不按規(guī)定進入有形市場交易或不按規(guī)則進行交易的行為適時進行糾正，對拒不改正者，不予辦理土地變更登記手續(xù)，并按違法用地查處。對政府部門或土地交易機構人員在辦理土地交易過程中接受賄賂、、泄漏機密、的，按情況給予紀律處分，對構成犯罪的，交由司法機關處理。建立農村集體建設用地流轉完善的土地市場服務體系，可以創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，避免人為地抬高公開交易競爭門檻，提高土地交易的成功率，也可以降低農村集體建設用地交易成本，通過公平、公開的市場競爭，獲得滿意的土地成交價格，能夠使農民的土地財產權益得到充分和有效的維護。

五、結束語

綜上所述，農村集體建設用地流轉是政府從土地財政向公共財政轉變的根本途徑，必須依照土地總體規(guī)劃的要求保證農村集體建設用地的合法性，通過經濟增長方式的轉變來維護農民的長遠利益，并結合農村集體建設用地流轉的現(xiàn)實需求，建立土地交易許可制度和交易預報制度，保證土地市場交易的公正、公開、透明，形成完善的市場化服務體系。

（作者單位：浙江大學公共管理學院）

參考文獻：

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[5]龍開勝.農村集體建設用地流轉的再思考.國土資源，2009（1）.

篇6

關鍵詞土地利用總體規(guī)劃;環(huán)境影響評價;對策;安徽宣城

目前，各地新一輪土地利用總體規(guī)劃都在緊張編制之中。土地利用總體規(guī)劃的實施需要借助一系列的行為和措施對水、田、路、林、村進行綜合整治，在此過程中不可避免地會對規(guī)劃區(qū)及其周邊區(qū)域的自然環(huán)境和社會環(huán)境要素產生諸多直接或間接、有利或不利的影響，因此在編制規(guī)劃的同時，決不能忽略規(guī)劃環(huán)境影響評價的研究。宣城市新一輪土地利用總體規(guī)劃期限為2006—2020年，規(guī)劃基期年為2005年，近期年為2010年，目標年為2020年。

1土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價

土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價是一項綜合性分析評價，要在遵循科學性、可操作性、綜合性、定量與定性相結合原則的基礎上進行，包括對規(guī)劃區(qū)域各類用地規(guī)模、土地利用結構、土地利用布局、基礎設施建設、土地整理和生態(tài)建設等項目的評價[1-2]。

1.1土地利用結構和布局的環(huán)境影響評價

土地資源合理配置和優(yōu)化，有助于減緩土地利用時帶來的生態(tài)環(huán)境問題。宣城市新一輪土地利用總體規(guī)劃對改善土地生態(tài)環(huán)境有積極意義，但土地利用結構和布局的調整和優(yōu)化，也會產生一系列的負面環(huán)境影響。對土地利用結構和布局環(huán)境影響評價，有助于認清當前的環(huán)境狀況，在實施新一輪的土地利用總體規(guī)劃時，采取有效措施，控制和減少其負面影響，提升宣城市的土地資源承載能力。

1.1.1農用地和建設用地結構調整和布局變化分析。規(guī)劃期內，農用地總面積逐漸增加。2005年宣城市農用地面積為105.556 7萬hm2，規(guī)劃至2020年調整為105.893 9萬hm2，增加0.337 2萬hm2。其中，林地不斷增加，由2005年的64.628 4萬hm2增加至2020年的67.436 7萬hm2，增加2.808 3萬hm2;耕地不斷減少，由2005年的26.3萬hm2減少至2020年的26.05萬hm2，減少0.25萬hm2。規(guī)劃期內，建設用地不斷增加，由2005年的7.088 5萬hm2增加至2020年的8.090 2萬hm2，增加1.001 7萬hm2。

1.1.2農用地和建設用地結構和布局的環(huán)境影響分析?？偟膩碚f，農用地結構與規(guī)模調整對環(huán)境的有利影響主要表現(xiàn)在林地增加產生的生態(tài)效益上，森林覆蓋率的提高，增強了生物多樣性，減輕了水土流失，使生態(tài)環(huán)境得到改良。耕地、園地和牧草地面積的減少幅度不大，從總體上看對生態(tài)安全直接影響不大，不會對環(huán)境產生重大負面影響。而建設用地的增加對環(huán)境卻有一定的影響，主要表現(xiàn)在:一是城市規(guī)模不斷擴大，設施逐漸完善，城市環(huán)境問題日益突出。新一輪規(guī)劃中，在城市經濟迅速發(fā)展的同時，城市用地和建制鎮(zhèn)用地逐年加大，土地類型由農用地向城市建設用地轉變，城市環(huán)境也在發(fā)生著較大變化。一方面，城市工業(yè)“三廢”的排放以及城市生活垃圾、廢水的排放，城市各介質環(huán)境均受到不同程度的污染;另一方面，城市人口規(guī)模的日趨增大，所帶來的環(huán)境問題對城市生態(tài)環(huán)境也會造成很大壓力。二是隨著城鎮(zhèn)建設、交通以及獨立工礦等用地規(guī)模的增加，區(qū)域大氣環(huán)境受到一定程度的影響。新一輪規(guī)劃的實施，勢必會導致區(qū)域內環(huán)境空氣質量綜合指數發(fā)生變化。SO2、TSP、NOx呈明顯的變化。據統(tǒng)計，近年來，全市TSP污染有相對突出現(xiàn)象，這主要是因為大規(guī)模的城市建設;另外，NOx濃度會有上升的趨勢，這與交通用地的增加，車流量的增加也有必然聯(lián)系。三是在城鎮(zhèn)化水平的不斷加快、工業(yè)化水平的不斷提高，工業(yè)廢水排放量大幅度增多的大背景下，新一輪規(guī)劃的實施，充分反應了經濟社會發(fā)展增加了對建設用地的需求，工業(yè)用地比重明顯增加，工業(yè)廢水排放量也會大幅度提高。同時，隨著全市城鎮(zhèn)人口規(guī)模的逐漸擴大，大量的城市生活污水直接排放到地表水體中，這也會成為城市地表水污染的重要因素之一。四是城鎮(zhèn)建設用地增加和農村居民點面積減少相掛鉤，有利于促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌用地，形成良好的生活環(huán)境。選擇基礎較好的農村居民點或布置新村莊，使零散農居點逐步向中心村集中、靠攏、合并，這對于改善農村臟、亂、差等不良生活環(huán)境有很大的促進作用;同時，也可以優(yōu)化城鎮(zhèn)新增建設用地布局。這些都充分體現(xiàn)了節(jié)約、集約用地的原則，有利于提高土地利用效率和挖潛土地潛力，營造良好的生活環(huán)境。

1.2土地利用分區(qū)的環(huán)境影響評價

新一輪宣城市土地利用總體規(guī)劃在充分考慮經濟、社會和生態(tài)效益的同時，綜合相關規(guī)劃分區(qū)的情況，對市域內的土地進行了分區(qū)，這個分區(qū)角度體現(xiàn)了保護生態(tài)環(huán)境的理念。通過劃定基本農田集中區(qū)，通過加大整理力度，可以提高區(qū)內土地的質量和產量，改善土地生態(tài)環(huán)境，形成良好的農田利用景觀格局。自然與歷史文化遺產保護區(qū)和生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)中禁止對具有重要資源、生態(tài)、環(huán)境和歷史文化價值的區(qū)域進行開發(fā)建設，這有利于對自然保護區(qū)、森林公園等的保護。針對不同分區(qū)內的土地采取適合本區(qū)域的土地利用方式，體現(xiàn)不同區(qū)域的生態(tài)建設和發(fā)展的特點，因地制宜地實現(xiàn)地區(qū)經濟、社會和生態(tài)的同步發(fā)展。

1.3重大建設工程的環(huán)境影響預測分析

1.3.1基本農田建設工程對生態(tài)環(huán)境的影響。通過基本農田建設工程的建設，大力開展基本農田整理，改善基本農田生產條件，提高基本農田質量，對改良土地生態(tài)環(huán)境有重要的作用。通過將大面積、集中成片、高質量等級耕地優(yōu)先劃入基本農田，有利于實現(xiàn)保護性耕作，不僅能顯著提高旱作農業(yè)產量，還能減少揚塵、減少秸稈焚燒、能抵抗風蝕水蝕、保護土壤和生態(tài)環(huán)境。這些大面積連片基本農田作為綠帶的重要組成部分，能構建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境。

1.3.2土地整理對生態(tài)環(huán)境的影響。土地整理是指為改變地塊零散、插花狀況，改良土地，提高土地利用率、生產率、勞動生產率和改善環(huán)境，而采取的一整套合理組織土地利用、調整土地權屬的綜合措施。它包括土地整理、土地復墾和土地開發(fā)。因此，只要政策措施得當，資金投入到位，土地整理不僅可以改變中低產田的面貌，還可以節(jié)約土地資源，是實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡的重要途徑和實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化的有效措施。但同時也要防止不合理或過度開墾帶來的植被破壞、水土流失和土地退化、野生動物生活環(huán)境破壞等問題。因此，無論是現(xiàn)有利用土地的整理，還是對未利用地的適度開發(fā)以及對災毀塌陷地的復墾，都要注意水土保持工程和生態(tài)環(huán)境保護。

1.3.3基礎設施建設對生態(tài)環(huán)境的影響。宣城市在新一輪規(guī)劃期內基礎設施將主要包括防洪工程、水電站、水庫、圩口除險加固和農田水利工程的水利設施建設;鐵路、公路的交通設施以及能源建設項目設施。規(guī)劃期內，根據土地利用總體規(guī)劃安排，基礎設施項目的建設，對改善全市的經濟面貌和生態(tài)景觀具有重要的意義?；A設施的建設可能會對生態(tài)環(huán)境產生一定程度的不良影響，但是基礎設施擬建項目必須按照有關環(huán)保標準執(zhí)行。而且隨著項目的投入營運，會消除或減輕對環(huán)境的不良影響。如水利工程設施建設，能加強防洪排澇能力，減少生態(tài)環(huán)境隱患;同時對河道進行疏浚、整治，除了能使水路運輸暢順外，還促進河流水質的好轉，為全市生產、生活提供良好的水環(huán)境。

1.3.4重大生態(tài)建設工程對生態(tài)環(huán)境的影響。新一輪規(guī)劃中全市進一步加大了生態(tài)環(huán)境保護與建設的力度，結合《宣城市環(huán)境保護“十一五規(guī)劃》的要求，確立了新安江源績溪段主要生態(tài)功能保護區(qū)建設、績溪縣龍川河流域水土保持生態(tài)建設、涇縣徽水河綜合治理項目、水土保持生態(tài)修復等生態(tài)建設工程項目。這些生態(tài)工程建設對改善土壤的物理性質，協(xié)調水分，調整土壤中空氣的含量和比例，起到涵養(yǎng)水源、保持水土、提高土壤肥力、防風固沙、凈化空氣、調節(jié)氣候、保護野生動植物等作用，從而形成良好的生態(tài)系統(tǒng)，將會為全市農、林、牧、水各項事業(yè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

2對策

盡管采用的土地利用總體規(guī)劃方案是優(yōu)化方案，但是土地利用總體規(guī)劃的實施，仍會給區(qū)域帶來一些潛在的不良生態(tài)環(huán)境影響。因此，需要人們堅持科學發(fā)展觀念，樹立可持續(xù)發(fā)展思想，使區(qū)域經濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調發(fā)展。開發(fā)利用土地資源時，必須考慮其生態(tài)環(huán)境效應，注重生態(tài)環(huán)境保護。同時，對土地利用可能存在的生態(tài)環(huán)境問題，應采取有效措施進行治理，以促進區(qū)域經濟和生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。

2.1完善生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)測體系，健全環(huán)境保護機制

提高對土地利用結構調整和布局的生態(tài)分析監(jiān)測，加強對農用地的保護和建設，嚴禁濫占濫建設。在進行土地結構調整和經濟開發(fā)建設時，要充分考慮到建設項目對周圍環(huán)境的影響，并提出相應的評估報告，不允許以任何借口隨意改變土地用途。加強對林業(yè)的管理，積極開辟投資渠道促進水土保持、植樹種草等生態(tài)環(huán)境建設。建立環(huán)境準入機制和淘汰機制，控制高污染、高耗能行業(yè)的發(fā)展，禁止不利于生態(tài)環(huán)境保護的土地開發(fā)和結構調整的行為[3-4]。

2.2推廣科學施肥，降低農業(yè)生產土壤污染

從實地調查研究著手，加快農業(yè)用地土地治理和低產土壤改良，強化保護措施，促進土地生態(tài)良性循環(huán)。根據土壤的特性、氣候狀況和農作物生長發(fā)育特點，配方施肥，提高土壤有機質含量，不斷提高土壤環(huán)境質量，適當施用化肥，多施農家肥或綠肥;盡可能地降低土壤中化學物質的含量，增加土地肥力，提高農作物產量。對已污染的土壤，需清除土壤中的污染物，在受重金屬輕度污染的土壤中施用抑制劑和化學改良劑，采取生物改良措施，可將重金屬轉化成為難溶的化合物，減少農作物的吸收。

2.3加強耕地保護，提高土地利用綜合效益

現(xiàn)有耕地的利用過程中，有重數量輕質量、重開發(fā)輕管理、重外延輕挖潛的趨向，這種模式只能取得“廣種薄收”的效果。新一輪規(guī)劃期內，一方面，要加強農業(yè)用地特別是基本農田的保護，對居民點、開發(fā)區(qū)及工業(yè)小區(qū)的建設要嚴格規(guī)劃;另一方面，農業(yè)用地經濟效益低下，應適當調整農業(yè)產業(yè)結構，提高土地利用綜合生產效益。要發(fā)揮耕地最大效益，因地制宜確定其利用結構，在統(tǒng)籌兼顧的前提下堅持優(yōu)質優(yōu)用，適當增施有機肥，合理施用化肥，擴大綠肥面積;提倡秸稈還田，用地養(yǎng)地;以林牧護農綜合發(fā)展，以達到經濟效益、社會效益和生態(tài)效益的三者有機統(tǒng)一[5-6]。

2.4提高森林覆蓋率，加大水土流失監(jiān)控力度

新一輪規(guī)劃中修建的鐵路、公路、水利等工程項目的實施，會產生水土流失以及對地貌和植被的破壞等生態(tài)環(huán)境問題，同時土地整理復墾開發(fā)過程中也可能出現(xiàn)的水土流失隱患。針對這些生態(tài)環(huán)境問題，必須做到以保護和培育好現(xiàn)有植被和水土保持設施為重點，嚴格控制森林采伐、開礦采石、毀林開荒或從事其他生產建設等破壞地貌、植被的活動。嚴禁在25°以上的坡地種植農作物，對于現(xiàn)有的25°以上坡耕地，要制定切實可行的計劃，逐步實施退耕還林。對于5~15°坡耕地，要有計劃地實施坡改梯工程。嚴禁無保護措施的全墾造林。加強對風景名勝區(qū)、自然保護區(qū)、水源地保護區(qū)等區(qū)域的保護，在重要的保護區(qū)要設立明顯的標記，制定和完善管理制度。堅持山、水、田、林、路綜合治理，建立水土流失綜合防護體系。切實加強水土流失的動態(tài)監(jiān)測，強化水土保持監(jiān)督管理和行政執(zhí)法工作，依法防治水土流失，不斷改善全市的生態(tài)環(huán)境，為實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略奠定堅實的基礎。

2.5控制“三廢”排放，減少對環(huán)境污染的影響

隨著全市經濟的發(fā)展，“三廢”的排放量均有所上升，在規(guī)劃實施過程中應嚴格控制。一方面要嚴格遵守國家規(guī)定的有關排放標準和要求;另一方面要針對不同區(qū)域、不同情況分類對待。具體措施，一是建設與完善城市污水處理設施，建設集中式污水處理廠，提高工業(yè)污水和城市生活污水處理能力。農村結合“三改”，推行無害化廁所。在污水處理廠建設中，同步建設污水回用設施。二是建設城市垃圾無害化處理設施，推行生活垃圾源頭分類、分裝化，結合宣城實際，采用衛(wèi)生填埋、垃圾發(fā)電、生化有機堆肥等方式，推進垃圾減量化、資源化、無害化和危險廢物處理。三是發(fā)展天然氣，改善能源結構。利用“西氣東輸”有利時機發(fā)展天然氣，替代大氣污染較重的煤炭燃料，徹底解決千家萬戶小爐灶低空排放的面源污染。

3參考文獻

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篇7

關鍵詞：城市；土地利用；規(guī)劃

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A

隨著我國改革開放的持續(xù)進行，經濟發(fā)展速度不斷加快，取得了令人驕傲的成績。經濟的快速發(fā)展帶動了城市經濟的發(fā)展，我國的城市規(guī)模在近年來房地產市場的繁榮下以及各種經濟活動的帶動而不斷擴大，城市土地資源逐漸變得緊俏起來，有關于土地的利用也逐漸被人們所關注。城市本來就是一個土地高效利用的場所，承擔著生產消費的進行，尤其是一些大型城市，土地資源幾乎到了珍惜的程度，有的地方用寸土寸金來形容毫不夸張，而近年來人們的主人翁意識逐漸增強，在各種社會壓力的驅使下，土地資源的可持續(xù)發(fā)展已經成為整個社會的研究熱點，只有我們把這項工作做好，才能較好地處理有關于土地使用者之間的矛盾，才能保證社會的和諧穩(wěn)定，所以，對現(xiàn)有的土地利用狀況進行總結，尋找其中存在的問題并加以完善，對于城市規(guī)劃與建設工作者來說非常重要。

一、我國城市土地利用中存在的問題

近年來, 隨著我國城市化步伐的逐步加快, 我國在城市土地利用方面存在的問題日益暴露出來, 主要表現(xiàn)在以下幾方面。

1.城市用地規(guī)模擴張過快, 用地供需矛盾尖銳目前全國共設有660 個城市, 兩萬多個建制鎮(zhèn), 2005年我國的城市化率達到43%, 大體上每年增長一個百分點; 而全國城市土地面積2000年為2. 24萬平方公里, 2003 年達到2. 83 萬平方公里,2004年全國城市建成區(qū)總用地面積約3 萬多平方公里, 年均增長8%左右, 遠遠超過城市化的速度。并且, 一些地方在城市建設過程中, 以產業(yè)園、軟件園、物流園、大學城等多種形式, 大量圈占土地, 占用了不少耕地, 導致土地資源透支, 難以在數量上滿足日益增長的城市用地需求。

2.城市已占用土地利用效率低下

在城市用地大規(guī)模外延擴張的同時, 我國城市 已占用土地的利用效率卻非常低下, 絕大多數城市建成區(qū)內或多或少都有一定數量的閑置或廢棄地。據國家有關部門統(tǒng)計, 目前全國城市有閑置土地、空閑土地、批而未供土地近400萬畝, 占建設用地的7. 8%, 城市人均用地面積明顯高于亞洲近鄰國家和地區(qū), 例如去年北京市經清理后, 仍有占而未用土地144平方公里, 按建設用量10年也用不完。同時,城市中存在住宅建設項目用地、商服建設用地等各類建設用地的容積率普遍偏低、工業(yè)建設項目用地的投資強度、產出水平低下等現(xiàn)象, 遠遠達不到集約用地的要求。

3.城市用地結構比例失調

我國城市用地結構不合理主要體現(xiàn)在城市中工業(yè)用地比例過大, 商業(yè)服務業(yè)及市政環(huán)境用地比例過小。目前我國城市工業(yè)用地占城市用地比重一般在20% - 30%之間, 遠遠高于建設部關于工業(yè)用地占建設用地的比例控制在15% - 25% 之間的規(guī)定,而發(fā)達國家城市工業(yè)用地比例一般不超過15% 。此外, 全國城市人均道路廣場用地、綠地、市政公用設施與國外綜合性城市相比低5 - 10個百分點 。城市的工業(yè)用地比重過大, 影響了土地的價值收益率及城市商務中心功能的發(fā)揮, 有礙城市經濟的協(xié)調發(fā)展。

二、改善城市土地利用的對策

1.深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標體系

通過供地機制的變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地的問題，進而推動建設用地內涵挖潛和集約利用。通過調查研究，盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系，在指標體系中體現(xiàn)城市人均用地標準、城市容積率、城市土地產出效益等。使所建指標體系，既有利于城市化建設，又有利于集約利用土地，既達到發(fā)展建設的目的，又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設用地和保護耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調和統(tǒng)一。

2.做好城市土地利用規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是國家調控土地的基本手段，通過分析土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，科學地預測未來土地需求，調整各類用地結構和數量，從而綜合平衡土地供需形勢，達到宏觀調控土地的目的。城市規(guī)劃是根據城市經濟、社會發(fā)展的需求，在研究城市密度的前提下，對城市空間布局和城市形態(tài)的總體設計，并通過城市土地利用規(guī)劃來落實。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“一要吃飯、二要建設”的基本方針，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

3.控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過多的耕地

由于城市化的發(fā)展，人、財、物等資源必然流向城市，通過城市基礎設施、資金、技術以及服務等便利條件引導分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，占用過多的耕地，達到節(jié)省建設用地，減少環(huán)境污染的目的。

4.挖掘城市存量土地的潛力

城市的發(fā)展建設要立足我國的基本國情和社會經濟發(fā)展水平，更多地通過實施舊城改造，確定以內涵為主的城市發(fā)展方針，充分挖掘城市存量土地的潛力，加強基礎設施建設，提高土地容積率、產出率，增加城區(qū)容量；搞好城市規(guī)劃工作，堅持城市建設不求最大，只求最佳的原則，利用市場機制不斷調整區(qū)域城市結構、城市用地結構和用地布局，考慮城市、集鎮(zhèn)相互協(xié)作、取消重復設置，減少城市化過程中不必要的耕地浪費。把粗放型土地利用方式轉變?yōu)榧s化經營土地。為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標服務。

5.根據具體情況，改革現(xiàn)有有關不利城市化發(fā)展和土地集約利用的制度和政策

制定出一系列發(fā)展城市化建設的政策，改革現(xiàn)有有關制度和政策，以利于技術、資源和人才的流動。如改革城市戶籍制度。凡是基本上放棄農業(yè)生產，脫離農村，在城市做工、經商、經營企業(yè)，并成為自已和家庭的生活來源；長期居住城市并有自己住房，或有能力長期租住房屋的農村居民，應該改變戶籍關系，變農村戶口為城市戶口，享有同其他城市居民同等待遇。對于已經獲城市戶口的原農村居民，不再作為農村居民，也不再作為農村集體經濟組織的成員，并收回分配的責任田或口糧田。同其他城市居民一樣，脫離同土地，特別同耕地的直接聯(lián)系等。

6.依靠法律、法規(guī)制止城市化發(fā)展過程中出現(xiàn)的對耕地保護不利的方面

對于城市化發(fā)展中對耕地保護不利的方面，必須依靠教育，法律、法規(guī)，嚴格審批手續(xù)，采取經濟、法律和行政手段，保證城市化的健康發(fā)展，對重復、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止，防止借城市化發(fā)展理由使耕地資源大量流失。

三、結束語

總之，城市化道路也是社會發(fā)展的必然趨勢。城市化發(fā)展同社會生產力存在著必然的、本質的聯(lián)系，這種聯(lián)系在任何社會制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發(fā)展過程就證明了這一點。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了經濟結構的現(xiàn)代化，也衡量了國家的經濟發(fā)展和經濟實力。因此，為了實現(xiàn)土地總量動態(tài)平衡，必須發(fā)展城市化建設。但在發(fā)展城市化進程中，要采取有效措施，處理好土地利用的問題。

參考文獻：

[1]魏友誼.當前我國城市土地利用中存在的突出問題[J].淮海工學院學報（社會科學版•社會經緯）.2011(08)

[2]吳郁玲,曲福田,馮忠壘.城市開發(fā)區(qū)土地集約利用的影響因素分析——以江蘇省為例[J].經濟問題探索.2006(08)

篇8

關鍵詞：城市化; 耕地：保護

中圖分類號: F301.21 文獻標識碼：A

一、城市化建設中耕地保護的必要性

政府在城市化建設中提出要保護耕地，其用意很明顯：一是維護糧食安全，二是不讓農民失業(yè)。前者牽涉到城里人吃飯，后者關系到農民的飯碗。民以食為天，像這等關乎民生的大事，哪國政府也不會坐視不管。于是，問題就來了，城市化不是空中建塔，須占用大片耕地。可耕地是個定數，工業(yè)或城市用地多了，農業(yè)用地就得減少，兩者此消彼長，魚與熊掌不可兼得。只有改變耕地保護的傳統(tǒng)觀念，才能從真正意義上使耕地得到有效的保護。這就要求我們秉持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則。因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時為城鄉(xiāng)各項建設提供必需的建設用地，保持社會經濟的可持續(xù)發(fā)展的新路子，以緩解城市化建設與保護耕地之間的矛盾。

二 、我國城市化建設中土地利用存在的問題

在現(xiàn)實的經濟發(fā)展中，特別是城市化建設中，并沒有很好地處理好城市化建設與保護耕地這兩方面的關系，存在著在加速城市化建設的同時，忽視保護耕地的傾向。從現(xiàn)實狀況來看，具體表現(xiàn)在：

1.城市土地閑置與撂荒

隨著國民經濟的持續(xù)快速發(fā)展和基本建設規(guī)模的大幅度增長，一些地方出現(xiàn)了城市土地閑置，甚至撂荒。從廣義上講，城市土地閑置是指：（1）取得土地使用權后，未及時對土地加以利用，或土地利用率未達到規(guī)定要求，致使土地處于未被利用或利用不充分的狀態(tài)；（2）各種非法批地所造成的閑置狀態(tài)；未經批準已圈占了土地，以及未征、未用或利用不充分所造成的閑置等。

2.城市違法用地現(xiàn)象嚴重

大規(guī)模的集中占用土地和違法濫用土地，不僅遠遠超出了城市化建設的正常需求和實際可能的開發(fā)能力，而且是外延發(fā)展、粗放經營、以犧牲大量土地資源為代價的

3.城市土地利用效率低下

我國城市建成區(qū)平均整體容積率[1]太低，1990年全國455個設市城市建成區(qū)平均整體容積率只有0.31。城市用地結構亦不合理，在結構上存在工業(yè)用地比例過大，商業(yè)用地比例偏小，道路用地比例過小的問題。用地結構不合理造成地不能盡其用，土地產出效益差，土地價值不能體現(xiàn)。1991年全國城市土地平均工業(yè)產值7277元／平方米，地均利稅715元／平方米，且因城市規(guī)模而差別大，20-50萬人口城市地均工業(yè)產值6625元／平方米，地均利稅525元／平方米，20-50萬人口以下城市地均工業(yè)產值2459元／平方米，地均利稅265元／平方米。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局分散，用地規(guī)模過大

由于過度分散，使用地規(guī)模至少增加1/3，出現(xiàn)了不注意節(jié)約用地，大量圈占農田，削弱農業(yè)生產的問題。還有一種現(xiàn)象是利用國家政策間的間隙，為違規(guī)占地打掩護。國家近年來相繼出臺了生態(tài)退耕、綠色通道建設、農業(yè)結構調整等政策，但有的地方沒有進行很好的政策協(xié)調，隨意擴大生態(tài)退耕范圍和綠色通道建設的寬度，違規(guī)占用基本農田植樹造林、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)。

5.城市用地增長速度超過人口增長

隨著我國城市化水平的不斷提高，城市人口增長需要相應的土地供應，從而占用部分耕地，這是符合經濟發(fā)展規(guī)律的。但是，在符合客觀規(guī)律的前提下，盲目擴大占地規(guī)模，把城市的合理發(fā)展不適當地變成亂占耕地，應予以糾正。

三、發(fā)展城市化建設，保護耕地應采取的措施

耕地問題無小事[2]?？梢哉f，在一個相當長的時期內，耕地問題始終是我國土地利用中第一位的問題。建議采取以下措施。

1.深化土地使用制度改革，建立土地集約化利用指標體系

通過供地機制的變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地的問題，進而推動建設用地內涵挖潛和集約利用。通過調查研究，盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標體系，在指標體系中體現(xiàn)城市人均用地標準、城市容積率、城市土地產出效益等。使所建指標體系，既有利于城市化建設，又有利于集約利用土地，既達到發(fā)展建設的目的，又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設用地和保護耕地的矛盾，變矛盾為協(xié)調和統(tǒng)一。

2.做好城市土地利用規(guī)劃

土地利用總體規(guī)劃是國家調控土地的基本手段，通過分析土地利用現(xiàn)狀和土地潛力，科學地預測未來土地需求，調整各類用地結構和數量，從而綜合平衡土地供需形勢，達到宏觀調控土地的目的。城市規(guī)劃是根據城市經濟、社會發(fā)展的需求，在研究城市密度的前提下，對城市空間布局和城市形態(tài)的總體設計，并通過城市土地利用規(guī)劃來落實。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來，貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，堅持“一要吃飯、二要建設”的基本方針，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

3.控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占用過多的耕地

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展要十分注意合理的開發(fā)利用土地資源，保護耕地，保護環(huán)境，堅持可持續(xù)發(fā)展，決不能濫占耕地。所以必須嚴格用地審批制度，九有荒地、劣地可以利用的，不能占用耕地、好地。由于城市化的發(fā)展，人、財、物等資源必然流向城市，通過城市基礎設施、資金、技術以及服務等便利條件引導分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向城市集中，可以避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花，占用過多的耕地，達到節(jié)省建設用地，減少環(huán)境污染的目的。

4.挖掘城市存量土地的潛力

城市的發(fā)展建設要立足我國的基本國情和社會經濟發(fā)展水平，從城市存量土地的利用上看，立足建成區(qū)改造挖潛，一可使舊城更新，二可使城市增容擴能，三可節(jié)約土地、保護耕地。從開發(fā)區(qū)的情況看，只要注意擇商引資，改變過去粗放用地的方式，充分利用空閑用地，提高土地投資強度、容積率和建筑密度，從農村居民點用地來看，通過合理規(guī)劃，引導農民“進城出村”，發(fā)展小城鎮(zhèn)、中心村，遷村并點、建設農民多層住宅、整理“空心村”、退宅還田，可以騰出大量土地。為實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡目標服務。

5、依靠法律法規(guī)保護耕地

繼續(xù)堅持實施最嚴格的耕地保護制度[3]，以維護農民土地使用權這一最根本的權益，嚴格遵守對非農占地的審批權限和審批程序，嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃。對于城市化發(fā)展中對耕地保護不利的方面，必須依靠教育，法律、法規(guī)，嚴格審批手續(xù)，采取經濟、法律和行政手段，保證城市化的健康發(fā)展，對重復、潛力挖掘不夠等亂占耕地的項目則嚴格禁止，防止借城市化發(fā)展理由使耕地資源大量流失。

結語

城市化道路是社會發(fā)展的必然趨勢。城市化發(fā)展同社會生產力存在著必然的、本質的聯(lián)系，這種聯(lián)系在任何社會制度下都客觀存在著。世界城市化道路的發(fā)展過程就證明了這一點。人口城市化和人民生活方式城市化，既指示了經濟結構的現(xiàn)代化，也衡量了國家的經濟發(fā)展和經濟實力。當然城市化建設盡管占用一部分耕地，但遠遠低于限制城市化的發(fā)展所帶來的人口增長及農村人口非農業(yè)占用耕的數量。因此，為了實現(xiàn)確保耕地總量動態(tài)平衡，必須發(fā)展城市化建設。但在發(fā)展城市化進程中，要必須處理好保護耕地的問題。

參考文獻

[1]中國城市統(tǒng)計年鑒

篇9

【關鍵詞】土地整理；規(guī)劃設計；問題分析

土地整理泛指人們?yōu)榱艘欢康?，對土地進行調整、安排和整治的生產實踐活動，是一項涉及工程與技術、經濟與法律、行政與管理的系統(tǒng)工程，其實質是合理組織土地利用。廣義的土地整理分農地整理和市地整理兩方面內容，狹義的土地整理則僅指農地整理，我國目前開展的土地整理活動大都屬于農地整理，以增加耕地面積、提高耕地利用率和產出率為根本目的農用地整理。我國目前的土地整理尚處于初級階段，大多數地區(qū)土地整理目標仍主要是擴大耕地數量，補償因非農建設占用的耕地， 尚未進入以提高生態(tài)環(huán)境品質和農地質量為主要目標的階段，這就需要以可持續(xù)發(fā)展理論為指導，對土地整理項目規(guī)劃的理論和方法進行研究。

1土地整理的內涵

土地整理的實質是通過對土地利用環(huán)境的建設，消除土地利用中的制約或限制因素，促進土地利用的有序化和集約化，保證土地資源可持續(xù)利用，從而滿足社會經濟可持續(xù)發(fā)展對土地資源的要求。其內涵包括以下方面：

1.1土地整理強調開發(fā)利用與保護的相互結合

土地整理必須以土地資源的永續(xù)利用為基礎；而土地資源的永續(xù)利用，要有良好的土地生態(tài)環(huán)境作前提。土地資源開發(fā)利用，必須以保護和改善土地生態(tài)環(huán)境為前提；而土地資源保護的根本目的是為了土地資源的永續(xù)利用，也是為了更好更有效地開發(fā)利用土地資源。二者相互影響、相互促進。因此，土地整理必須把開發(fā)利用與保護有機地結合在一起。

1.2土地整理本質是不斷提高土地資源的經濟供給能力

土地整理是通過影響土地的經濟供給因素，如提高土地經濟能力和數量，從而服務于經濟社會的發(fā)展。通過土地整理來提高土地資源的經濟供給能力，是解決土地利用現(xiàn)狀與經濟社會發(fā)展中形成的土地需求之間矛盾的有效途徑。

1.3土地整理追求生態(tài)、經濟、社會三效益的協(xié)調統(tǒng)一

土地整理應追求生態(tài)、社會、經濟效益的統(tǒng)一，做到生態(tài)上平衡，經濟上有效，社會上可行。

2規(guī)劃設計出現(xiàn)問題的原因

2.1規(guī)劃設計思想與現(xiàn)行農村管理體制的矛盾

（1）土地整理規(guī)劃設計思想與現(xiàn)行土地承包經營管理方式有比較大的沖突。土地整理的設計思想是通過田、水、路、林、村的綜合整治，集約化利用土地，實現(xiàn)機械化、規(guī)?；霓r業(yè)生產，與現(xiàn)行的農村聯(lián)產承包的土地政策和以農戶家庭為單位的小農經濟的生產模式有不小的沖突，突出表現(xiàn)在：零碎的耕地使用權屬與建設大格田之間的矛盾。現(xiàn)在的農村聯(lián)產承包、分田到戶由與距離農民住宅的遠近、田塊質量的差異等原因多采用遠近搭配（農田離住房的距離）、好壞搭配（農田質量、設施的好壞）的方式，單個農戶所承包的土地較少，而且并非連片集中，而是零碎分散，這樣的土地使用狀況給土地整理中田塊平整帶來了比較大的阻力。整理后農民依舊把集中連片、整齊劃一的大格田分割為零碎的小田塊，難以達到方便農業(yè)機械耕作的目的，妨礙了農業(yè)生產效率的提高，也讓土地整理的效益大打折扣。

水利設施重建與現(xiàn)有水利利用格局的矛盾。整理以前的灌排水系大部分是依據自然形成的村組界線自發(fā)形成，或者說村組界線大部分依水系劃分，兩者相輔相成。改造重建時由于要為實施大農業(yè)生產服務，要建設滿足大灌大排要求的大型水利設施，以提高整體灌排保證率，必然要打破原有保證小范圍灌排的水系，也就打破了原有的利益平衡，有的人因此認為設計方案不科學，還不如整理前經濟實用。

依據建立大農業(yè)生產思想而設計的方案必定與實行小農業(yè)生產方式的農民在土地平整、過路涵和放水口的設置、農用機械下田口的配置、灌排水系的調整布置、甚至田間道路的設置和取水水源等問題上存在不小的矛盾。

（2）土地整理項目建設與當前農村水利設施管理體制存在矛盾。由于農村經濟管理體制的改革，當前農村水利設施的管理體制已經多元化，如從大型水庫取水要支付水資源使用費，小型水庫、泵站等水利設施已經承包給農戶經營，因此為節(jié)約灌溉成本，有些農民就以農田周邊的小坑塘收集雨水和田間排水為灌溉水源。土地整理后可能要填埋這些坑塘以增加耕地面積，建設節(jié)水型的硬化灌溉溝渠，引用大型水庫的水進行灌溉，在現(xiàn)有小農業(yè)生產模式不變的情況下，可能會增加少部分人的灌溉成本。所以有些農民不同意填埋這些坑塘，有的農民棄新修的硬化渠道不用，用潛水泵從排水溝或坑塘取水灌溉。

2.2規(guī)劃設計隊伍有待整頓

土地整理項目規(guī)劃設計是一個微觀上的設計，設計的對象就是農民田間使用的土地和溝、渠、路、涵、橋等建筑物，同時，它又是一個大范圍的規(guī)劃設計，平均一個國家投資項目涉及農田近3萬畝，而且情況千差萬別，因此不但設計任務相當繁重，而且需要對項目區(qū)的情況達到相當細致的了解。而有些設計單位就是一個老師帶幾個學生的草臺班子，實際經驗和技術水平都不夠，到項目區(qū)調查也是蜻蜓點水，三兩天就結束了，根本來不及了解當地的水系和地理情況，當然設計出來的項目就不可能符合當地的實際情況。設計中沒有認真征求群眾意見，公眾參與過程中的規(guī)劃公示也只滿足于走過場，流于形式，蒙混過關。當然設計出來的東西就不可能滿足實際使用的需要。

2.3規(guī)劃設計審查程序有待改進

目前的規(guī)劃設計審查程序有點不合情理，熟悉情況的基層國土資源部門沒有能力或不注重對項目設計的審查。而省級以上國土部門由于需要審查的項目太多，精力有限，又不熟悉實際情況，無從進行細致地審查。有些過分追求線形地物橫平豎直的規(guī)劃設計與不切實際的片面追求好看的審查也有關系。

在規(guī)劃設計過程中，基層國土資源部門只注重爭取項目，爭取通過上級部門的審查批準，不注重對項目設計的把關，有些項目設計甚至是從設計單位拿過來后直接蓋上章就上報了，部門論證也只是走走過場，設計的到底是什么樣子都不清楚，到實施時才發(fā)現(xiàn)有那么多問題。

2.4 規(guī)劃設計規(guī)程有待完善

土地整理規(guī)劃設計規(guī)程中的有關規(guī)定也與農民的現(xiàn)實需求不相符合，比如在我們南方，生產路的寬度規(guī)定為2m，但在項目實施中基層干部群眾大多認為偏窄，不利于農業(yè)機械下田作業(yè)，強烈要求加寬到2.5m。

3結束語

土地整理涉及地形地貌、土壤土地利用、產權調整、路渠溝建設等一系列內容，要達到可持續(xù)土地整理目的，必須把土地整理作為一個系統(tǒng)，將這些因素統(tǒng)籌考慮、使之協(xié)調一致，整體最佳。具體應包括：面向問題設計。以因地制宜、最大限度滿足土地利用要求和發(fā)展需要為原則，并通過可持續(xù)土地整理項目工程設計和施工，最大限度地消除那些影響土地合理、高效和方便利用的限制性因素。

整體性設計。整理區(qū)內的地形地貌影響甚至決定田塊、溝渠、道路的設計；氣候、水文條件和水資源狀況、社會條件和經濟發(fā)展水平影響或決定土地利用方式設計、溝渠路的設計；整理區(qū)外道路、水系、地形等因素會影響整理區(qū)內主干溝渠路的線路設計，城鎮(zhèn)布局會影響整理區(qū)內的土地利用設計，而且很多因素之間還有相互影響。

參考文獻：

篇10

1.城鄉(xiāng)土地利用混淆

改革開放以來，我國農民土地利用自擴大，對于長期存在的工農業(yè)產品價格剪刀差和農業(yè)勞動報酬低的反思，農村經濟自發(fā)地向非農經濟領域擴展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展。隨著農村工業(yè)化，建設用地的擴展，也從根本上改變了農村——農業(yè)、城市——工、商業(yè)的空間經濟格局，改變了集體土地農業(yè)利用、國有土地建設使用的土地所有制用地結構。我國城鄉(xiāng)土地利用景觀也呈現(xiàn)出了“走過一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走過一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農村”。

2.國有土地市場壟斷

我國《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”，基本上只有國有土地才能進入市場，形成了政府對于土地市場的壟斷。集體建設用地進入土地市場交易，依法必須先通過征地轉變?yōu)閲型恋?。由于征地具有強制性，補償標準由政府制定，容易造成征地補償標準偏低。實際上，在城市化過程中，政府低價征地，高價出讓，土地進入非農建設使用的進出通道完全由政府控制，低價進，高價出的土地差價，成為了地方政府土地財政的主要來源。

我國土地出讓制度規(guī)定，土地出讓的最高法定年期是40～70年，而我國干部的法定任期是4～5年，半價賣地對于本屆政府“穩(wěn)賺不賠”，只是“子吃卯糧”，以后的政府日子難過，那是別人的事情。由于缺乏嚴格的土地資產核算制度，我國地方政府多賣地，就意味著多收益。薄利多銷，低價賣地，成為地方政府籌集城市建設資金和政府可用資金的有效途徑。這就造成了一方面我國各地建設用地供應指標緊張，地方政府都希望增加建設用地供應；另一方面各地低價出讓土地，開發(fā)商或土地使用者大量囤地，城市土地低效利用，閑置土地的現(xiàn)象屢見不鮮。

3.集體土地灰色交易

我國農村土地集體所有，城市土地國家所有。城市居民享有相對豐裕的社會保障，而農村居民則占有較多的土地。我國法律規(guī)定，農村家庭只能夠一戶一宅，宅基地面積各地也制定了比較嚴格的用地標準。而我國城市居民住房困難戶，政府提供住房補貼，通過廉租房、經濟適用房等，切實保證“住有所居”。我國限定了農村居民的住房用地標準，沒有限制農村居民到城市購買住房；而城市居民雖然沒有住房的面積限制，卻規(guī)定不得到農村建房或購房。我國城鄉(xiāng)居民對于建設用地的使用權能不一樣，市場交易規(guī)則很不相同。

我國《土地管理法》規(guī)定：“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續(xù)。”由于建設用地規(guī)?？刂疲ㄔO用地供給需要用地指標，審批手續(xù)比較復雜，而且也必須繳納一定的費用，這也使得建設用地指標具有了稀缺性和商品性。集體農用地不辦理用地轉用審批手續(xù)，直接轉變?yōu)榧w建設用地，雖然屬于違法行為，但在我國征地補償標準偏低、可以增加土地所有者的收益，并能夠給土地使用者節(jié)省開發(fā)成本的情況下，容易為土地交易雙方所接受。它造成了我國不少地方集體建設用地擴展缺乏自我制約機制，灰色交易泛濫，大量城市居民不顧政策限制購買農村集體建設用地所建住房，“小產權房”問題在大城市郊區(qū)尤為普遍。

4.外向型經濟占有土地

我國城市土地使用制度改革，建設用地供給由無償、無限期、無流動使用轉變?yōu)橛袃?、有限期、有流動使用，各地城市和開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設，以地生財，筑巢引鳳，以地招商，外向型經濟發(fā)達。外向型經濟促進了我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，國民經濟增長迅速，有效地提高了國民收入，同時，也形成了外商憑借經濟實力對于我國土地使用權的占有。實際上，由于土地具有位置和面積的固定性，外商投資加快了土地資源開發(fā)速度，提高了土地集約利用水平，客觀上也減少了我國國民的土地利用空間，加劇了我國土地資源的稀缺性，增加了土地環(huán)境的壓力。

5.土地城市化超前于人口城市化

我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，也促進了農業(yè)剩余勞動力的合理轉移。大量的農民離土離鄉(xiāng)，外出打工，成為城市的“外來人口”。由于我國目前戶籍制度限制，進城農民無法享受所在城市居民的平等待遇，受傳統(tǒng)觀念的影響，許多農民的辛苦打工收入的很大部分又用于家鄉(xiāng)農村建房，造成了在我國城市化水平不斷提高，城市建設用地擴展迅速的同時，農村居民點用地并沒有因為農村居住人口減少而減少，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設用地競相增長的局面，不但加劇了耕地保護的壓力，也是我國土地資源的最大浪費。

隨著城市化進程的推進，城市版圖不斷向農村延伸，許多原有的農村集體建設用地進入了城市規(guī)劃控制區(qū)范圍，形成了許許多多的“城中村”。我國大量農民進城，居住問題的解決，主要是依靠“城中村”的低租農民房，形成了“城中村”居民的重要收入來源。這使得“城中村”居民的土地資產意識日益增強，對于政府征地和拆遷補償標準的提高形成巨大壓力。征地和拆遷補償標準的提高，使得政府對于“城中村”改造望而卻步，進展緩慢；即使完成改造，也使得一些人憑借占有的土地和房屋，一夜暴富，成為了不勞而獲的“食利者”。由于“城中村”房屋出租能夠產生收益，“城中村”改造過程中必須進行房屋拆遷補償，房屋面積大，意味著收益多。所以，“城中村”房屋違章搭建，高密度建房，也愈演愈烈。

由于“城中村”改造、城市舊城改造，市民維權力量比征地農民大，城市房屋拆遷安置成本往往遠大于征地費用，許多地方城市政府寧愿多征地，也不愿利用存量土地?！俺侵写濉焙统鞘信f城改造的利益矛盾，也加劇了城市擴張。

6.城市土地持續(xù)擴展難以為繼

我國人多地少，山區(qū)和難利用土地面積比例大，可供開發(fā)的土地后備資源有限。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化加快推進，建設用地需求剛性上升，土地資源剛性約束進一步顯現(xiàn)，基本國情和發(fā)展階段決定了我國未來用地形勢更加嚴峻，土地供需矛盾日益突出。我國城市化依靠“投資拉動“資源投入、規(guī)模擴張”的發(fā)展模式不可持續(xù)，城市化蔓延已經帶來了城市交通堵塞，環(huán)境污染嚴重，水源供應緊張等一系列“城市病”，城市過度消耗和低效利用土地資源的粗放型發(fā)展方式已難以為繼。

我國目前許多城市建設用地比例已經過高。例如，2010年深圳市建設用地893.85平方公里，占陸域面積的45%，建設用地比例全國最高（北京只有20%，上海為30%，香港也只有24%），深圳建市30年來，年均建設用地增長超過30平方公里。深圳市未來陸域地表生態(tài)控制線外新增建設用地極限潛力約142平方公里。如果以年均十幾平方公里的速度消耗，在10年內即可消耗殆盡。我國城市建設中， 由于規(guī)劃、管理和土地利用上存在的種種問題，城市土地利用粗放不適應經濟增長方式轉變，土地利用結構不適應城市產業(yè)結構升級，城市人居環(huán)境不適應人民群眾生活質量提高需求，建筑物壽命短，城市土地二次開發(fā)的要求日益迫切。城市土地利用結構調整，“城中村”和舊城改造方興未艾，具有較大潛力。

二、我國城市化過程中土地管理制度改革的困惑

我國城市化過程中土地管理制度改革，在大多數情況下，人們一般認為是為了解決城市化過程中出現(xiàn)的土地利用矛盾和土地利用管理存在的問題，具有很強的針對性和實用性。我國城市化過程中土地管理制度改革的困惑主要表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.問題的復雜性

由于土地是人類生存和發(fā)展最重要的資源，它具有生態(tài)系統(tǒng)、生存空間和環(huán)境景觀等多重功能，也是同資金、勞動力相提并論的最基本的生產要素。土地制度是人們在一定社會經濟條件下，因土地的歸屬和利用問題而產生的所有土地關系的總稱，直接反映了一個社會的人與人、人與地之間的關系，是構成上層建筑的有機組成部分。它使得土地管理制度的改革，政治上比較敏感，涉及面廣，制約因素很多，問題復雜，實施非常不容易。它不可能一蹴而就，需要循序漸進，有時只能夠就事論事。

2.認識的局限性

應該指出，上述我國城市化過程中土地利用和管理存在的主要問題，仍然只是指出了客觀存在問題的表面現(xiàn)象。我國土地管理制度改革，很多時候是“病急求醫(yī)”，缺乏深入的科學研究。土地科學研究，在某種情況下過于強調實用性，容易受到行政部門的影響，往往把復雜的問題簡單化。例如，政策研究有時成為了政策解釋和政策宣傳。土地管理制度改革有時也因為政治因素，上綱上線，舉步不前；學術研究缺乏百家爭鳴，難以深入。例如，關于我國實行嚴格的耕地保護制度，很多人把它解釋成為了維護糧食安全。當有的經濟學者指出，由于經濟全球化、技術進步、國際貿易等因素，不保護耕地，也可能不會出現(xiàn)糧食安全時，部分人就把這位經濟學者的言論上升為替外國代言，忽視了我國改革開放以來耕地大量減少，糧食產量連年增加的事實。很少有人認真思考保護耕地是不是真的只是為了糧食安全。世界上主要糧食出口國美國、加拿大、澳大利亞等地多人少，絕對不存在糧食安全的國家，為什么也保護耕地？保護耕地，實際上是因為耕地資源稀缺，耕地是最優(yōu)質的、可替代性小、難替代的農業(yè)用地，它具有生產功能、生態(tài)功能、景觀功能和文化功能，是土地可持續(xù)利用的必然選擇?，F(xiàn)狀土地利用是歷史上人們長期根據經濟規(guī)律對于自然環(huán)境適應性的選擇，現(xiàn)有的耕地，實際上是區(qū)域自然環(huán)境中最適宜耕種的土地，它凝聚了歷史上大量的土地資本投入。占用耕地，實際上是巨大的資源浪費，也是對于生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化的破壞。

3.研究的艱巨性

土地管理制度改革問題研究屬于應用科學研究，必須理論聯(lián)系實際，進行廣泛和深入的調查研究，沒有調查就難有發(fā)言權。然而，這也往往是最費力，很多學者最不愿意做的事情。個別學者對于土地問題的研究，很多是憑主觀臆斷，以偏概全，許多結論似是而非。

關于農村土地產權制度改革，主張私有化的學者強調農村土地私有，可以增加征地限制，使圈地比現(xiàn)在更困難，能夠減少對于農民土地財產權益的侵害。而反對私有化的學者則強調農民是社會弱勢群體，農村土地私有會使農民維護自己土地財產權益的能力更加降低。對于土地產權問題的學術探討，上升到意識形態(tài)上的“自由派”和“左派”的對立，也阻礙了這一問題的深入研究。實際上，土地公有制和私有制作為所有權，存在的實際意義并沒有學者們認為的那樣重要，世界上大多數國家都不完全是土地私有制，美國目前聯(lián)邦政府所有的土地約占國土面積的30%。在近現(xiàn)代，國外的土地所有權制度經歷了從個人所有權絕對性向社會所有權，再向社會和個人協(xié)調發(fā)展的過程，土地產權關系從以歸屬為中心轉向以利用為中心，從以地表的平面利用為主轉向重視土地空間的立體開發(fā)。明晰土地產權，實際上是土地資產經營的前提條件。在我國雖然土地屬于國家或者集體經濟組織所有，而每一塊已經利用土地的土地使用權歸誰擁有基本上是明確的，國家或者集體經濟組織所有對于土地利用的干預實際上也是越來越少。

我國征地侵害農民的土地財產權益主要是由于征地補償標準低，而不是因為土地產權不明確。征地標準低，不是因為農民沒有土地所有權，而是因為農民屬于弱勢群體，沒有充分的發(fā)言權。有人認為土地私有會導致土地兼并、導致社會危機，甚至說會導致農民戰(zhàn)爭，卻忽視了土地公有制，實際上已經廢除了私有制的宗地邊界，完成了土地兼并的事實。土地兼并不可怕，土地規(guī)模經營是生產力發(fā)展的必然結果；可怕的是土地兼并過程中有大量的失地農民不能再就業(yè)，形成巨大的貧富差距。

4.目標的難選性

土地管理制度的改革主要以問題導向，目標的選擇非常重要，但是，其目標的確定也不容易。例如，明晰土地產權作為土地管理制度改革的目標，很多人認為非常必要。實際上，明晰土地產權是很容易根據目前土地占有和實際利用狀況，通過辦理土地登記手續(xù)和土地產權證發(fā)放來完成的。難的是明晰土地產權的目標是什么？改革的愿望是希望通過明晰土地產權，使土地利用權益能夠更好地得到法律的保護，土地利用利益的分配更加公平合理。充分發(fā)揮土地產權在土地合理利用過程中激勵功能、約束功能、資源配置功能、協(xié)調功能，土地資源通過市場配置，能夠實現(xiàn)土地利用結構合理調整和空間布局優(yōu)化，獲取最佳的土地利用的社會、經濟、生態(tài)效益。

由于目前土地占有和實際利用狀況存在許多不合理性，明晰土地產權，是在法律上通過土地登記發(fā)證將這種不合理性進行合法化和對個別人歷史上通過不正當手段取得的土地使用權的社會認同，土地不合理利用和土地利用權益分配不公平的現(xiàn)象因此會得到了長期固化。例如，對于集體建設用地進行確權，首先必須弄清集體建設用地的來源，理論上只有按照土地利用總體規(guī)劃依法依規(guī)取得的建設用地才是合法的，在土地權屬沒有異議時，才能夠確權。由于新增加建設用地合法來源的依據，只是有土地利用規(guī)劃以后才能夠以此為據。對于土地利用規(guī)劃編制以前就存在的集體建設用地，通過遺產繼承而獲得的農村宅基地，土地利用規(guī)劃實際上只能夠被動地承認既有的事實。實際上，我國農村集體建設用地存在著巨大的資源分配不均。企業(yè)用地經濟發(fā)達地區(qū)多，經濟落后地區(qū)少。即使是農村宅基地，同一個村莊富裕農戶的人均占有面積是貧困農戶的幾倍，甚至幾十倍。明晰土地產權不進行產權結構調整，可能難以解決土地不合理利用和土地利用權益分配不公平的問題，反而把農村土地占有現(xiàn)狀存在的利益矛盾顯化，不利于農村的安定團結。

5.行動的逆反性

土地管理制度改革如果對于土地利用和管理存在的矛盾和問題，不能透過現(xiàn)象看本質，改革目標只能夠頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，缺乏科學性和長遠目標，改革措施也容易出現(xiàn)徘徊反復，改革措施出臺后的實際效果和改變初衷有時出現(xiàn)南轅北轍。例如，我國實行嚴格的耕地保護制度，劃定基本農田保護區(qū)，主觀上是希望把肥沃的高產農田作為基本農田進行長期保護，但是，實際上由于土地非農開發(fā)比較效益大，現(xiàn)狀高產田，往往也是地勢平坦，交通方便，建設用地條件好的地方。為了招商引資，盡量降低土地開發(fā)成本。建設用地和耕地的空間競爭結果，出現(xiàn)了基本農田上山下海，新墾耕地構成比例增加，土地質量和生產力下降。我國實行城市土地有償使用制度改革，從理論上講，由于需要進行土地成本核算，應該可以促進土地集約利用，實際上卻出現(xiàn)了大量圈地，土地粗放利用，甚至土地閑置和浪費。避免這種現(xiàn)象，要求在實行城市土地有償使用的同時，必須要保證城市土地保值和增值。要求土地出讓金收入根據土地出讓時期分期合理使用，城市現(xiàn)任官員只能夠使用任期以內的土地收入（租金），使用任期以外的土地收入（租金），必須還本付息。

6.普適的不易性

我國各地開展土地管理制度改革試點，其最終目標是為了探索適合中國國情的土地利用和管理模式。由于我國傳統(tǒng)文化和長期實行計劃經濟的影響，我國政策制定習慣于追求中央政令統(tǒng)一，在土地管理政策上，大量存在一刀切的現(xiàn)象。這樣做，表面上看公平公正，實施阻力小，效果很明顯。但是，我國地域遼闊，由于自然和歷史等原因，我國各地經濟社會發(fā)展水平不一樣，土地資源質量和利用條件也存在著巨大的地域差異，土地的現(xiàn)狀人口承載量，土地利用需求和土地利用潛力很不一樣。要制定一個普遍適用于所有地區(qū)的全國性政策非常不容易。

例如，我國耕地保護政策，目前基本上得到了全國人民的廣泛認同，耕地占補平衡已經成為法律規(guī)定的義務。仔細分析，這個政策也有很多不合理性。首先各地墾殖指數不一樣，耕地后備資源數量不同。對于耕地后備資源豐富的地區(qū)，耕地占補平衡很容易實現(xiàn)，但是，由于這些地區(qū)一般是經濟發(fā)展相對落后地區(qū)，建設用地大量供應無市場需求。相反，一些經濟發(fā)達地區(qū)，投資環(huán)境好，外來投資活躍，建設用地需求大，卻因為土地利用率高和現(xiàn)狀墾殖指數高，實際上依靠本地資源根本無法完成耕地占補平衡任務。我國一些地區(qū)實行耕地補充指標跨地區(qū)交易，卻因為考慮到其他地區(qū)東施效顰，影響國家嚴格耕地保護政策的落實，也被國家有關部門叫停。

我國土地管理，耕地保護和建設用地合理供給，土地市場調控等方面，常出現(xiàn)“一放就活，一收就死”的問題，土地利用和管理如何做到因地制宜，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，及其科學合理地維護區(qū)域公平，促進區(qū)域競爭和合作，如何維護中央政令統(tǒng)一，進而維護國家發(fā)展大局，成為土地管理制度改革中越來越需要關注的問題。

三、我國城市化過程中土地管理制度改革的思考

1.堅持正確的土地利用和管理的價值取向

我國城市化過程中土地管理制度改革，應堅持正確的土地利用和管理價值趨向，直接影響著土地管理制度改革的目標選擇，是土地管理制度改革走向成功的保證。我國土地管理制度改革，要重視土地和資本同經濟發(fā)展的關系，要看到土地和房地產市場發(fā)展，對于國民經濟供給和需求調整的巨大作用，在保障土地使用者合法土地財產權益與維護土地市場的合理公平競爭環(huán)境的同時，也要防止任何人憑借資本優(yōu)勢對于土地利用的壟斷，多占土地，剝奪他人的合法土地資源使用權和發(fā)展權。我國土地管理制度改革，也要和政府管理體制改革相結合，引導地方政府樹立正確的政績觀、發(fā)展觀，按照公共政府的職能處理政府和市場的關系，以努力營造投資環(huán)境為發(fā)展服務、市場服務，防止公共政府的土地管理職能被市場化改革異化。

2.注意總結土地管理的實踐經驗

我國城市化過程中土地管理制度改革，要對于土地管理實踐中自發(fā)產生行為進行認真研究，即使是按照常理屬于非理性的行為也不例外，注意總結土地管理的實踐經驗。對于城市化過程的各地出現(xiàn)的土地利用行為和管理措施，要認真研究其形成機制，重點評價其是否公平。例如，浙江省在耕地保護中出現(xiàn)的建設用地折抵指標跨縣交易，它既是耕地保護，補充耕地的激勵機制，也在經濟發(fā)達、建設用地需求旺盛、耕地后備資源不足地區(qū)，和經濟相對落后、土地開發(fā)投資不足、建設用地需要量少、耕地后備資源豐富地區(qū)形成了區(qū)域合作、協(xié)同發(fā)展的關系。它比通過規(guī)劃進行建設用地指標分配，更加具有區(qū)域公平性。建設用地折抵指標跨縣交易，耕地易地保護，個別地方有可能出現(xiàn)耕地質量下降，耕地補充地區(qū)因為過度墾殖導致生態(tài)環(huán)境破壞等問題，這只說明它需要進一步完善，而不應該完全否定。同理，我國城市郊區(qū)大量出現(xiàn)“小產權房”的建設，它應該是推動我國建設用地管理改革的重要動力，應該積極思考集體建設用地和國有建設用地，同權同價、同地同價的合理性和公平性，不能憑借政府擁有的強制性權力，拆除了之。政府的首要職責是為社會的自我成長提供基礎性保障，而不是社會的主宰。

我國城市化過程中土地管理制度改革，也需要積極借鑒海內外土地管理的成功經驗。著名華裔經濟學者楊小凱認為，對法制尚不成熟的國家來說，有意的制度模仿有時比自發(fā)的制度試驗更有成效。例如，韓國城市土地開發(fā)，政府部門主要致力于土地開發(fā)政策的制定，研究機構提供規(guī)劃和技術支持，土地公社或住宅公社負責具體實施。這種管理、規(guī)劃和執(zhí)行部門比較系統(tǒng)和科學的分工，非常值得學習。我國一些政府部門有時把精力放在了事務性工作方面，而忽視了對于政策的研究，對于主管的事務缺乏有效的管理和監(jiān)督。而一些研究機構、執(zhí)行機構又常常樂于成為管理者，變成為了行政機關；研究機構不進行科學研究，成為行政機構的代言工具；執(zhí)行機構，不做具體工作，成為了行政機構的人。這種功能錯位，也使得我國土地利用和管理的效率和效果大打折扣。

3.努力健全和完善土地行政管理體制

我國土地行政管理體制改革，應該正確認識土地垂直管理和分級管理的利弊和相互作用關系，必須認識到土地利用和管理問題具有明顯的區(qū)域性。世界上大多數國家，土地利用和收益分配問題，主要是地方政府的問題，有利于避免“看得到，管不到”。各國地方政府的財政收入可以說也是土地財政，土地收益是地方財政收入的主要來源；和我國不同的是，它們不是依靠賣地財政，而是依靠管地財政。土地財政收入是依靠土地管理，主要來源于稅收，而不是土地出讓收入。

土地管理需要科學和合理地劃分中央和地方政府的責任。我國土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨區(qū)域土地利用；省級土地管理部門主要管理城市體系規(guī)劃和建設，作為耕地保護的責任主體負責區(qū)域耕地數量的動態(tài)平衡和土地開發(fā)復墾整理；地（市）政府土地管理部門主要負責區(qū)域中心城市規(guī)劃和建設；縣（市）政府土地管理部門主要負責土地利用總體規(guī)劃、管理和實施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門主要負責土地權籍管理，土地利用監(jiān)測。 我國土地行政管理體制改革，垂直管理和分級管理相結合，減少條塊矛盾沖突，最根本的方法是減少不必要的行政干預，正確履行政府在市場經濟條件下的職能，還權于民、還權于社會、還權于市場。

參考文獻：

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2.丁聲俊.評茅于軾的“耕地觀”.糧食科技與經濟.2009.5

3.秦暉.十字路口的中國土地制度改革.南方都市報.2008.10.8