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篇1

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；理論；綜述

中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022

Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.

Key words： rural governance； theory； summary

自20世紀(jì)20年代起，研究農(nóng)村問題的專著在我國(guó)陸續(xù)面世。1998年，在治理理論的基礎(chǔ)上，華中師范大學(xué)學(xué)者提出“鄉(xiāng)村治理”的概念。隨著該理論在鄉(xiāng)村管理工作中的廣泛應(yīng)用，學(xué)術(shù)研究也愈來愈深入，從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，學(xué)者們的研究主要集中在鄉(xiāng)村治理主體、治理權(quán)力配置方式、治理目的以及治理過程等4個(gè)方面[1]。

1 鄉(xiāng)村治理研究的主要觀點(diǎn)

1.1 鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵

在治理主體方面，趙樹凱[2]認(rèn)為，鄉(xiāng)村治理中多種主體參與，通過協(xié)商談判等方式來解決分歧，實(shí)現(xiàn)共同治理。郭正林[3]提出，鄉(xiāng)村治理的主體應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委政府及其附屬機(jī)構(gòu)，以及村委會(huì)等村級(jí)組織和各種民間團(tuán)體。在鄉(xiāng)村治理目標(biāo)上，賀雪峰[1]認(rèn)為“鄉(xiāng)村治理是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展”。其中“有序發(fā)展”也就是公共利益所在。徐勇指出進(jìn)行現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)是治理的目標(biāo)。

1.2 鄉(xiāng)村治理機(jī)制

由于公共信息不透明等原因，腐敗問題日益嚴(yán)重。陳力予等[4]提出戶代表會(huì)議制度，以戶為單位，成立村民小組會(huì)議，協(xié)商、監(jiān)督村務(wù)。王朋琦等[5]指出新農(nóng)村建設(shè)在操作機(jī)制上要走出傳統(tǒng)誤區(qū)，禁用“指標(biāo)攤派”的方法，慎用“試點(diǎn)推廣”的方式，避免“典型激勵(lì)”的慣性，樹立法律至上的理念。在解決農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困難方面，張恒利[6]提出要重建農(nóng)村公共財(cái)政運(yùn)行體制，改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供應(yīng)機(jī)制[6]。針對(duì)當(dāng)前村民選舉非理性投票過多，精英政治受到阻礙的現(xiàn)象，盛義龍[7]提出選舉機(jī)制要與鄉(xiāng)村治理保持整體一致性，特別需要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定相結(jié)合。

1.3 鄉(xiāng)村治理模式

陳洪生[8]以村民自治實(shí)施效果為出發(fā)點(diǎn)，通過對(duì)影響社會(huì)自主性的發(fā)育與發(fā)展的4個(gè)基礎(chǔ)性條件――經(jīng)濟(jì)發(fā)展、利益分化、公民素質(zhì)以及政府控制和主導(dǎo)社會(huì)力量的程度的分析，提出了自覺自治鄉(xiāng)村治理模式。龍立軍[9]以廣東珠海幸福村建設(shè)為例，提出構(gòu)建可運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)村治理模式。將治理融入幸福村居建設(shè)之中，并使其機(jī)制化，使得鄉(xiāng)村的發(fā)展更加人性化和可持續(xù)化。王海俠等[10]通過對(duì)江西分宜的鄉(xiāng)村治理模式進(jìn)行考察，提出從“黨建+村民自治”的角度來進(jìn)行治理探索，以黨建強(qiáng)化鄉(xiāng)村治理的思路的分宜模式，運(yùn)用“黨建+”理念，強(qiáng)化農(nóng)村基層組織建設(shè)，提高村民自治水平。閻占定等[11]提出嵌入農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的鄉(xiāng)村治理模式。這種模式是農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織與鄉(xiāng)村治理結(jié)合的產(chǎn)物，將農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織參與到鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)建設(shè)之中。鄶艷麗[12]以巴林左旗后興隆地村為例，提出了“農(nóng)民置上”的本原模式。在這種模式下農(nóng)民始終作為受益和實(shí)施建設(shè)的主體，其政策效果具有擴(kuò)散效應(yīng)。

1.4 鄉(xiāng)村治理路徑

張繼蘭[13]認(rèn)為可以通過完善協(xié)商互動(dòng)機(jī)制、建設(shè)服務(wù)型政府等路徑來解決鄉(xiāng)村社會(huì)自主性缺乏、鄉(xiāng)村組織不健全、治理機(jī)制不完善等問題。周朗生[14]擇取較有代表性的云南鄉(xiāng)村治理為考察對(duì)象，提出了大力發(fā)展農(nóng)民合作組織、完善鄉(xiāng)村的治理結(jié)構(gòu)和切實(shí)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)等路徑開展鄉(xiāng)村治理。唐紹洪等[15]提出在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對(duì)各決策主體進(jìn)行權(quán)力關(guān)系界定，走多元化主體治理的科學(xué)發(fā)展道路。趙艷霞等[16]在調(diào)查唐山農(nóng)村新民居建設(shè)后，提出鄉(xiāng)村治理的成功路徑是開展新民居建設(shè)。蘭海洋[17]認(rèn)為當(dāng)前要實(shí)現(xiàn)中國(guó)鄉(xiāng)村善治，有三大治理路徑：一是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，政治生態(tài)和諧化；二是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；三是平等化城鄉(xiāng)公共服務(wù)。

2 鄉(xiāng)村治理存在的主要問題

2.1 基層民主建設(shè)滯后

因鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主建設(shè)的滯后性導(dǎo)致很難有效推進(jìn)村民自治的民主化進(jìn)程。在王華[18]看來，由于缺乏有效監(jiān)督，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。賄選、不合理決策與管理現(xiàn)象屢有發(fā)生。高寶琴[19]提出當(dāng)前村民自治組織長(zhǎng)期缺乏有效組織形態(tài)，是治理危機(jī)出現(xiàn)的重要因素之一。歐陽雪梅等[20]認(rèn)為基層政府缺少民主素質(zhì)教育，致使村民主人翁意識(shí)不強(qiáng)，從而導(dǎo)致村民自治能力不強(qiáng)。

2.2 鄉(xiāng)村治理主體混亂，機(jī)構(gòu)權(quán)利分工不明

歐陽雪梅等[20]認(rèn)為由于治理權(quán)力配置不明，一方面導(dǎo)致村委會(huì)與村黨支部在權(quán)力間的沖突，另一方面也增加政府與村民在管理上的沖突，影響了治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。鄭紅娥等[21]提出，國(guó)家行政權(quán)和村莊自治權(quán)的沖突是目前鄉(xiāng)村治理困局的主要原因。在鐘漲寶[22]眼里，缺乏合理有效的機(jī)構(gòu)、人員改革是鄉(xiāng)村治理面對(duì)的困境之一。

2.3 鄉(xiāng)村債務(wù)問題突出，農(nóng)民生活不夠?qū)捲?/p>

在李文政[23]看來，鄉(xiāng)村治理面對(duì)的困難不僅是管理及文化教育上的缺陷，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后與農(nóng)民積貧積弱問題同樣嚴(yán)重。趙艷霞等[24]提出鄉(xiāng)村治理的制約條件包括民主化的現(xiàn)實(shí)制約、法律制約和經(jīng)濟(jì)制約。袁金輝[25]認(rèn)為目前鄉(xiāng)村仍受到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的束縛，收入低，債務(wù)多。鐘宜[26]提出因財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為發(fā)展只得過度干預(yù)村莊事務(wù)。同時(shí)基層政權(quán)缺少財(cái)政來源，村、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政缺口過大，故造成當(dāng)今治理困境。

2.4 其他方面

劉勇[27]認(rèn)為由于我國(guó)幅員廣闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地村民政治素質(zhì)不齊。當(dāng)利益受損，無法通過正常渠道及方式維護(hù)自身利益時(shí)，越級(jí)上訪、申訴或暴力對(duì)抗等就容易成為他們維權(quán)的工具，這嚴(yán)重破壞了鄉(xiāng)村治理的政治環(huán)境。陳柏峰等[28]認(rèn)為灰色勢(shì)力是治理鄉(xiāng)村的一個(gè)惡疾。

3 完善鄉(xiāng)村治理的對(duì)策

3.1 推進(jìn)基層民主建設(shè)，完善村民自治

李文政[23]覺得加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，組建公共服務(wù)體系，重視村民自治，發(fā)揮村委會(huì)作用是治理鄉(xiāng)村的路徑之一。張志英[29]認(rèn)為進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)需加強(qiáng)村民自治、大力發(fā)展創(chuàng)新村民組織。李莉等[30]提出鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵是兩個(gè)尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。

3.2 加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建設(shè)，加快服務(wù)型步伐

在馬寶成[31]看來，完善鄉(xiāng)村治理一方面需要體制改革，另一方面要加強(qiáng)建設(shè)現(xiàn)代化村莊。韓冰[32]提出解決當(dāng)前問題需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，完善管理模式，規(guī)范和完善有關(guān)村民自治法律法規(guī)，大力發(fā)展村民組織，建設(shè)現(xiàn)代化鄉(xiāng)村。陳雙鵬[33]認(rèn)為減少治理危機(jī)出現(xiàn)的方法有改革基層組織，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；建立村民參與政治的合理機(jī)制，動(dòng)員建立村民組織。

3.3 提高村民民主素質(zhì)，加強(qiáng)政治文化學(xué)習(xí)

張曉忠等[34]認(rèn)為要在尊重村民權(quán)利和自由、保障村民權(quán)益的基礎(chǔ)上提高村民的組織化水平。劉勇[27]認(rèn)為村民非理性化的利益訴求方式影響了和諧的政治環(huán)境。因此需要對(duì)村民開展政治參與培訓(xùn)，推動(dòng)村民合法合理參與政治生活，為鄉(xiāng)村政治和諧化發(fā)展提供有效保障。歐陽雪梅等[20]認(rèn)為開展村民意識(shí)教育是完善鄉(xiāng)村治理的對(duì)策之一。

4 結(jié)束語

綜上所述，學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)村治理理論進(jìn)行了較全面的研究。不少學(xué)者研究了鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵、機(jī)制、模式、路徑，分析了鄉(xiāng)村治理存在的問題及原因，取得了一些有價(jià)值的成果。但也存在一些不足，如一些研究還缺乏系統(tǒng)性和整體性，鄉(xiāng)村治理機(jī)制和鄉(xiāng)村治理模式的研究還需進(jìn)一步深入等。從研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，實(shí)證研究更是鮮見。從趨勢(shì)看，不但要重視鄉(xiāng)村的理論研究，更要注重對(duì)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中具體問題的分析，尤其是對(duì)個(gè)案經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)；研究方法應(yīng)當(dāng)多樣化，尤其是運(yùn)用數(shù)理模型和先進(jìn)技術(shù)手段進(jìn)行實(shí)證研究。

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篇2

關(guān)鍵詞：簡(jiǎn)約治理；半正式治理；社會(huì)后果；糾紛調(diào)解；拆遷公司

中圖分類號(hào)：C916.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權(quán)的簡(jiǎn)約治理由來已久，成為傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)治理的有效形式。自秦始皇一統(tǒng)天下以來，中央集權(quán)成為中國(guó)社會(huì)的常態(tài)治理，這種治理形態(tài)匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國(guó)理念即法家主張的高度認(rèn)同國(guó)家的權(quán)威，但是，它卻無法解決官僚體系復(fù)雜化和自我延伸帶來的國(guó)家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會(huì)治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會(huì)在差別規(guī)范“禮”的指引下，通過非正式的社會(huì)機(jī)制進(jìn)行自我治理，官方主要負(fù)責(zé)在社會(huì)自我治理失敗時(shí)的非常態(tài)性介入。儒家踐行的就是一種集權(quán)的簡(jiǎn)約治理模式，即半正式治理。因此，傳統(tǒng)而言，這種治理模式高度認(rèn)同中央的集權(quán)特性，認(rèn)為中央的權(quán)威是絕對(duì)和不可分割的。同時(shí)，這種治理模式又是利用半正式官員的簡(jiǎn)約形式，治理效果良好。

簡(jiǎn)約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風(fēng)俗、習(xí)慣以及在實(shí)踐中總結(jié)出來的經(jīng)驗(yàn)，這種簡(jiǎn)約治理可以達(dá)到節(jié)制國(guó)家官僚體系和節(jié)約社會(huì)治理成本的雙重目的。這意味著簡(jiǎn)約治理不可能是一種社會(huì)對(duì)抗國(guó)家意義上的治理機(jī)制，而是一種國(guó)家與社會(huì)實(shí)現(xiàn)良好互動(dòng)和合作的治理機(jī)制。一直以來，簡(jiǎn)約

治理仍然是中國(guó)治理的一個(gè)重要特色。只不過中央集權(quán)被賦予了民主的理想，這個(gè)治理模式被總結(jié)為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實(shí)踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農(nóng)”研究團(tuán)隊(duì)，對(duì)位于宜昌市的一個(gè)城郊村進(jìn)行了20天的駐村調(diào)研，發(fā)現(xiàn)村干部利用各種非正式人員和非正式組織進(jìn)行村莊半正式治理的現(xiàn)象十分突出。糾紛調(diào)解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡(jiǎn)約治理的主要治理實(shí)踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經(jīng)驗(yàn)證明，簡(jiǎn)約治理越來越不可維系，田野調(diào)查表明，它們需要對(duì)近年來持續(xù)不斷的基層治理困境負(fù)主要責(zé)任。

這是一個(gè)非常有意思的話題，圍繞這一學(xué)術(shù)敏感性話題，我們對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發(fā)，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)基層政權(quán)的性質(zhì)和鄉(xiāng)村治理的邏輯是理解中國(guó)基層治理變化的關(guān)鍵。在總結(jié)中國(guó)特色的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)時(shí)，半正式的治理實(shí)踐一直受到眾多學(xué)者的關(guān)注。半正式的治理實(shí)踐既是傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)集權(quán)的簡(jiǎn)約治理的主要表現(xiàn)形態(tài)，又是近代以來國(guó)家政權(quán)建設(shè)的主要領(lǐng)域。其相關(guān)研究可以追溯到經(jīng)典理論社會(huì)學(xué)家，而后，中國(guó)學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)論證。

韋伯對(duì)兩種不同的治理類型進(jìn)行了的劃分，他認(rèn)為世襲君主制強(qiáng)調(diào)“家長(zhǎng)式”的權(quán)威主義，科層官僚制則強(qiáng)調(diào)“經(jīng)驗(yàn)式”的實(shí)用主義，它們?cè)臼莾蓚€(gè)獨(dú)立的治理模式。然而，當(dāng)運(yùn)用到對(duì)的分析時(shí)，韋伯發(fā)現(xiàn)的治理不屬于這兩個(gè)治理類型中的任何一個(gè)，而是二者的結(jié)合，因而他用“君主世襲的官僚系統(tǒng)”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡(jiǎn)約治理的產(chǎn)生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉(xiāng)村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機(jī)構(gòu)的治理功能層面。因此，他對(duì)中國(guó)國(guó)家治理形態(tài)的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規(guī)權(quán)力中區(qū)別了“專制權(quán)力”（despotic power）和“基層滲透權(quán)力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機(jī)構(gòu)之外的治理。他的雙向區(qū)分的權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然只是一種與民間權(quán)力對(duì)立的正式機(jī)構(gòu)的權(quán)力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國(guó)學(xué)者提供了重要的參考。

關(guān)于鄉(xiāng)村基層政權(quán)的性質(zhì)與鄉(xiāng)村治理的邏輯的研究，較多學(xué)者以非正式或半正式的治理實(shí)踐作為分析對(duì)象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預(yù)設(shè)與經(jīng)驗(yàn)證明。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，半正式的治理實(shí)踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國(guó)特色的一種治理模式，成為現(xiàn)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的有益因素。如，黃宗智通過對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)明清時(shí)期的司法實(shí)踐、稅務(wù)管理及行政實(shí)踐等領(lǐng)域的研究表明，政府與社會(huì)的關(guān)鍵匯點(diǎn)的實(shí)際運(yùn)作，寓于半正式行政的治理方法、準(zhǔn)官員的使用以及政府機(jī)構(gòu)僅在糾紛發(fā)生時(shí)才介入的方法，這一方法的部分內(nèi)涵在近代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權(quán)與簡(jiǎn)約治理官僚制、高專制權(quán)力和低基層滲透權(quán)力，以及法家和儒家相結(jié)合的特點(diǎn)，同時(shí)還提煉出了行政實(shí)踐的特征即“簡(jiǎn)約治理”。李懷印認(rèn)為非正式制度安排即是在國(guó)家權(quán)威和村民共同體的需求下產(chǎn)生的內(nèi)生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個(gè)官民兩便的“實(shí)體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發(fā)，得出了中國(guó)治理模式的特點(diǎn)，即中國(guó)治理以善政為導(dǎo)向，其要素包括人事關(guān)系的模糊治理、中央集權(quán)的簡(jiǎn)約治理和意識(shí)形態(tài)的教化治理。中國(guó)的治理模式首先是中央集權(quán)的，……同時(shí)，中國(guó)的治理模式是簡(jiǎn)約的，這種簡(jiǎn)約治理一方面可以使國(guó)家節(jié)制官僚體系，另一方面可以使社會(huì)節(jié)約治理成本。所以，從治理結(jié)構(gòu)上看，中國(guó)特色的治理可以總結(jié)為中央集權(quán)的簡(jiǎn)約治理[6]。賀東航認(rèn)為，黃宗智的“簡(jiǎn)約治理”理論在對(duì)解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，半正式的治理實(shí)踐是“現(xiàn)代”國(guó)家政權(quán)建設(shè)需要改造的領(lǐng)域，因?yàn)槠渲苯訉?dǎo)致國(guó)家治理陷入困境。杜贊奇通過對(duì)華北農(nóng)村的研究，提出的鄉(xiāng)村治理機(jī)制的“經(jīng)紀(jì)機(jī)制”以及國(guó)家政權(quán)在基層的建設(shè)問題，他將其視野放在了國(guó)家與社會(huì)遭遇的鄉(xiāng)村二級(jí)，關(guān)注的是鄉(xiāng)村治理中扮演重要作用的“權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)”。他的研究試圖表明，國(guó)家政權(quán)建設(shè)并沒有有效地改造傳統(tǒng)中國(guó)的基層治理體制，卻破壞了權(quán)力的文化網(wǎng)絡(luò)，并最終使得國(guó)家政權(quán)建設(shè)為國(guó)家經(jīng)紀(jì)體制內(nèi)卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉(xiāng)村混混的生存狀態(tài)的變遷的研究，成功地論證了傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的秩序是如何一步步瓦解，轉(zhuǎn)而變成為灰色化的社會(huì)[9]。

“簡(jiǎn)約治理”是黃宗智研究中國(guó)鄉(xiāng)村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國(guó)基層治理的特點(diǎn)，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結(jié)構(gòu)形態(tài)，這種行政實(shí)踐誕生于一個(gè)高度集權(quán)卻又試圖盡可能保持簡(jiǎn)約的中央政府，在伴隨人口增長(zhǎng)而擴(kuò)張統(tǒng)治的需要下，所做出的一種適應(yīng)。這種簡(jiǎn)約治理實(shí)現(xiàn)了“低投入、低負(fù)擔(dān)，且高效率”的治理績(jī)效，他進(jìn)而認(rèn)為這可能成為國(guó)家治理的有效形式和一種制度遺產(chǎn)。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學(xué)者指出非正式體制的優(yōu)勢(shì)，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經(jīng)濟(jì)資源、文化資源和社會(huì)資源獲得權(quán)威，較多地獲得了村莊內(nèi)部村民的支持和認(rèn)可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，從鄉(xiāng)村社會(huì)的簡(jiǎn)約治理的實(shí)踐后果來看，這種簡(jiǎn)約治理并不十分有效，甚至直接引發(fā)基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應(yīng)征了半正式與正式的行政實(shí)踐并不必然互補(bǔ)且有效融合。

基于村莊調(diào)查的經(jīng)驗(yàn)，筆者在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了這一半正式治理引發(fā)的嚴(yán)重后果，并試圖通過對(duì)糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實(shí)踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎(chǔ)發(fā)生改變后陷入困境，這種困境在沒有國(guó)家及時(shí)介入的情況下，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村秩序混亂和鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化等問題。

二、半正式治理及社會(huì)后果：基于江漢平原的經(jīng)驗(yàn)

半正式治理在改革開放后的鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)踐后果是極其嚴(yán)重的，這種社會(huì)后果主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜化、灰色化和內(nèi)卷化等問題，這是基于村莊調(diào)研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對(duì)村莊糾紛調(diào)解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進(jìn)一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會(huì)后果。

（一）半正式治理的村莊場(chǎng)景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會(huì)科學(xué)研究的匿名原則，經(jīng)過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個(gè)典型的城郊村，距城區(qū)3.7公里，轄區(qū)面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個(gè)村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優(yōu)越，引進(jìn)的項(xiàng)目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項(xiàng)目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點(diǎn)，大型項(xiàng)目不斷的下鄉(xiāng)進(jìn)村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導(dǎo)致大量糾紛和矛盾產(chǎn)生。圍繞征地拆遷，村干部花費(fèi)大量精力來治理糾紛，當(dāng)治理無效時(shí)就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復(fù)雜化”：關(guān)于糾紛調(diào)解的分析

1.糾紛的產(chǎn)生及治理。隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規(guī)劃中來，征地拆遷成為村莊常態(tài)。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產(chǎn)生和激發(fā)。這種態(tài)勢(shì)以2004年國(guó)家宜萬鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經(jīng)歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動(dòng)。村莊被征地潮流所席卷，由此引發(fā)的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數(shù)量的統(tǒng)計(jì)。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)內(nèi)生規(guī)制力量的缺失使得村干部、小組長(zhǎng)、村民代表及黨員等扮演“調(diào)解員”的角色。國(guó)家利用非正式人員嵌入熟人社會(huì)的特性來開展基層治理，這樣，鄉(xiāng)村社會(huì)的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調(diào)解機(jī)制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個(gè)典型的特點(diǎn)是利益不斷密集，在這個(gè)過程中，國(guó)家關(guān)于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內(nèi)部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構(gòu)建出以村莊為基礎(chǔ)的調(diào)解機(jī)制而不是以國(guó)家法院為主導(dǎo)的判決方式。地方政府對(duì)鄉(xiāng)村治理的態(tài)度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優(yōu)先選擇是讓社會(huì)機(jī)制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調(diào)解，村莊只能依賴于村委會(huì)，村委會(huì)則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調(diào)解程序一般是由小組上升到村一級(jí)。然而小組長(zhǎng)能調(diào)解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達(dá)成。而村對(duì)組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會(huì)被強(qiáng)制壓在組內(nèi)，小組內(nèi)部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當(dāng)組內(nèi)的矛盾危及到村莊治理時(shí)，村干部才親自出面解決。村干部參與調(diào)解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的行政壓力和制度激勵(lì)下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執(zhí)法。但是村莊治權(quán)在稅費(fèi)改革之后也不斷弱化，村級(jí)層面調(diào)解失效。矛盾需要上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)主要通過司法所、派出所和辦進(jìn)行專門調(diào)解，但是這些部門在調(diào)解的過程中，同樣也陷入困境，他們?nèi)匀粫?huì)多次與村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對(duì)糾紛的治理。司法局只有調(diào)解而無判決的權(quán)力，當(dāng)他們的調(diào)解作用失效時(shí)，事件才會(huì)走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會(huì)輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發(fā)的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續(xù)性和平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，法院才會(huì)受理。但是在基層社會(huì)，法院的判決與基層的實(shí)踐是錯(cuò)位的，即法院的執(zhí)行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節(jié)約治理成本，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)會(huì)盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權(quán)力非正式利用”的治理策略和技術(shù)。

總之，在糾紛調(diào)解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規(guī)則成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)“不作為”的幌子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)擠壓村一級(jí)，而村一級(jí)就擠壓組一級(jí)。鄉(xiāng)村基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理失效，繼而引發(fā)出一系列問題。

3.糾紛調(diào)解的社會(huì)后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對(duì)于糾紛的調(diào)解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生變化，而直接導(dǎo)致半正式治理的失效。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權(quán)宜性治理”方式成為治理常態(tài)。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實(shí)施治理。同時(shí)，他們也熱衷于運(yùn)用各類非正式的權(quán)力技術(shù)與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關(guān)于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術(shù)和手段，吳毅在其編著的《小鎮(zhèn)喧囂――一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運(yùn)作的演繹與闡釋》一書中對(duì)其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術(shù)”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應(yīng)星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術(shù)”。 ，其中的一些運(yùn)作技術(shù)具有“不計(jì)成本、不惜代價(jià)”的非理性特點(diǎn)。國(guó)家為了節(jié)約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對(duì)案件處理則常常陷入循環(huán)調(diào)解的境地，當(dāng)村莊對(duì)糾紛的調(diào)解無效，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)又消極行政時(shí)，糾紛就只能在村莊內(nèi)部打轉(zhuǎn)，簡(jiǎn)約的半正式治理在基層社會(huì)的實(shí)踐中就表征為一種復(fù)雜治理，這種治理需要?jiǎng)佑么罅苦l(xiāng)土社會(huì)的資源和規(guī)范，從而導(dǎo)致村莊治理呈現(xiàn)出高成本、復(fù)雜化和無序態(tài)勢(shì)。

從表面上看，依靠半正式的行政實(shí)踐似乎是節(jié)約了國(guó)家治理的大量成本即國(guó)家利用最小的成本，達(dá)到最好的績(jī)效。但是，從鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部來看，一旦簡(jiǎn)約治理需要?jiǎng)訂T大量的資源，則這種治理方式實(shí)際上是復(fù)雜的。國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力不斷滲入鄉(xiāng)村社會(huì)，國(guó)家治理成本就轉(zhuǎn)嫁給村莊，村莊承擔(dān)著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉(xiāng)村社會(huì)中得以解決，但這種矛盾也是經(jīng)過了數(shù)次甚至是數(shù)百次的回合，由此產(chǎn)生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時(shí)，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實(shí)踐極易導(dǎo)致村莊結(jié)構(gòu)混亂和治理的內(nèi)卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權(quán)的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權(quán)位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以預(yù)留工作經(jīng)費(fèi)，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進(jìn)展的難度加大及和諧拆遷口號(hào)的提出，再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村莊的“去熟悉性”而引發(fā)的對(duì)釘子戶的瞄不準(zhǔn)現(xiàn)象，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接將拆遷權(quán)下放到村一級(jí)。責(zé)任權(quán)下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理成本，同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)的部分轉(zhuǎn)移。

責(zé)任主體的下放并沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)想的那樣好。村莊一級(jí)囿于自身的事務(wù)繁多和治權(quán)的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現(xiàn)出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權(quán)力的同時(shí)，村級(jí)承擔(dān)的義務(wù)也加大，村莊運(yùn)轉(zhuǎn)出現(xiàn)超負(fù)荷態(tài)勢(shì)。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進(jìn)拆遷公司。因?yàn)樗麄兙哂胸S富的經(jīng)驗(yàn)，且精通各類“擺平術(shù)”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變?yōu)榕c拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號(hào)暴力。拆遷公司被引入，實(shí)際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉(zhuǎn)換為一種市場(chǎng)行為。拆遷公司的前身是勞務(wù)公司，經(jīng)驗(yàn)豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時(shí)間來應(yīng)對(duì)，這顯然已經(jīng)演變?yōu)橐环N軟暴力。同時(shí)，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實(shí)在沒有辦法了，就會(huì)請(qǐng)外面的人進(jìn)來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對(duì)于那些實(shí)在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據(jù)村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實(shí)就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對(duì)釘子戶的治理，這只是村莊應(yīng)對(duì)其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實(shí)現(xiàn)其行政和治理目標(biāo)的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發(fā)出的一種集市場(chǎng)與行政于一體的半正式治理，而這種市場(chǎng)權(quán)力又將黑灰勢(shì)力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權(quán)力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會(huì)后果：隱蔽治理與鄉(xiāng)村社會(huì)的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權(quán)和治責(zé)雙重弱化的境況下采取的權(quán)宜之計(jì)，這種半正式治理的實(shí)踐是建立在重復(fù)做工作甚至使用灰色符號(hào)的基礎(chǔ)之上。后稅費(fèi)時(shí)代的混混不再是以裸的暴力展現(xiàn)在村民面前，而是隱蔽在制度和規(guī)范范疇中，呈現(xiàn)出一種隱退和監(jiān)控的后臺(tái)景象，操控著鄉(xiāng)村的前臺(tái)。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護(hù)所。而這樣的公司在基層社會(huì)遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國(guó)家治理層面而言，借用這樣的力量進(jìn)行軟硬兼施，達(dá)到了治理釘子戶的目的。但是從鄉(xiāng)村社會(huì)的秩序與基礎(chǔ)方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉(xiāng)土邏輯和地方性規(guī)范，挑戰(zhàn)著法律和政治原則，直接導(dǎo)致基層治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號(hào)暴力開展對(duì)治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)和建立其上的村莊治理將會(huì)徹底遭遇異化，進(jìn)而村莊治權(quán)與治責(zé)就會(huì)更加弱化。同時(shí)，非正式權(quán)力溢出監(jiān)督之外，這會(huì)對(duì)中國(guó)基層民主和基層法治建設(shè)起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結(jié)論

黃宗智給我們描繪出一幅簡(jiǎn)約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強(qiáng)的情境性。20世紀(jì)90年代之后，囿于村莊基礎(chǔ)發(fā)生了變化，半正式治理呈現(xiàn)出越來越不可行的發(fā)展態(tài)勢(shì)。在對(duì)糾紛調(diào)解及引進(jìn)拆遷公司參與治理的行動(dòng)邏輯進(jìn)行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會(huì)引發(fā)的系列社會(huì)后果：

一是，基層治理的內(nèi)卷化。糾紛調(diào)解的手段目的化，注重策略和治理技術(shù)，造成村組干部權(quán)力的虛置和基層治理的乏力，簡(jiǎn)約治理失效和更趨復(fù)雜化?；旎斓鹊胤椒欠▌?shì)力嵌入到基層治理中來，成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現(xiàn)，而在國(guó)家不及時(shí)介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎(chǔ)（鄉(xiāng)土性），而且還瓦解正式治理的基礎(chǔ)（政治性和規(guī)則性）。因此，鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)灰色化和內(nèi)卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術(shù)和治理策略，他們實(shí)踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國(guó)家規(guī)則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)陷入灰色化境地。這樣，國(guó)家基層民主表達(dá)機(jī)制受到損害，國(guó)家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉(xiāng)村社會(huì)的基礎(chǔ)發(fā)生了改變，半正式治理的基礎(chǔ)不存在。國(guó)家政策的“頂層設(shè)計(jì)”經(jīng)過半正式治理環(huán)節(jié)后化為“村莊實(shí)踐”，直接造成了鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜化和灰色化，進(jìn)而導(dǎo)致國(guó)家基層政權(quán)合法性的喪失及鄉(xiāng)村治理和治權(quán)的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉(xiāng)村社會(huì)的常態(tài)，更為嚴(yán)重的是當(dāng)代中國(guó)基層民主法治建設(shè)的根基將永不存在。我們必須警惕這種現(xiàn)象，并推動(dòng)國(guó)家基層民主法治社會(huì)的建設(shè)。因此，半正式治理在基層社會(huì)遭遇的異化現(xiàn)象提醒我們，鄉(xiāng)村社會(huì)更需要國(guó)家正式權(quán)力的引導(dǎo)和干預(yù)。

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篇3

    論文關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村治理 公共服務(wù) 政府主導(dǎo)

    在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)發(fā)展離不開對(duì)社會(huì)公平的關(guān)照。受制于長(zhǎng)期的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),農(nóng)村的發(fā)展落后于城市,在新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中,通過為農(nóng)村提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和公共服務(wù),滿足人民擴(kuò)大的公共服務(wù)需求,以縮小城鄉(xiāng)差距是現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的重點(diǎn)。

    一、鄉(xiāng)村治理的涵義

    關(guān)于鄉(xiāng)村治理的涵義,張潤(rùn)澤,楊華認(rèn)為“鄉(xiāng)村治理是一種綜合治理,它把農(nóng)村的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)諸元素都統(tǒng)攝進(jìn)來,以更廣泛、更宏大的視野觀察農(nóng)村生活,而不囿于單純民主化治理的村民自治。”賀雪峰認(rèn)為,“鄉(xiāng)村治理是指如何對(duì)中國(guó)的鄉(xiāng)村進(jìn)行管理,或中國(guó)鄉(xiāng)村如何可以自主管理,從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有序發(fā)展。鄉(xiāng)村治理這個(gè)詞有兩個(gè)偏向性的所指,一是強(qiáng)調(diào)地方自主性,一是強(qiáng)調(diào)解決農(nóng)村社會(huì)發(fā)展中存在問題的能力?！笨梢钥闯?鄉(xiāng)村治理的基本含義就是是對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行治理,以達(dá)到鄉(xiāng)村社會(huì)善治的目的,解決鄉(xiāng)村社會(huì)的問題。

    從人民公社制度解體后,我國(guó)廣大農(nóng)村建立起了“鄉(xiāng)政村治”的治理模式,“鄉(xiāng)政”指的是鄉(xiāng)一級(jí)政權(quán)(包括鎮(zhèn)政權(quán)),是國(guó)家依法設(shè)在農(nóng)村最基層一級(jí)的政權(quán)組織;“村治”指的是村民委員會(huì),是農(nóng)村基層的群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民委員會(huì)的結(jié)合,形成了當(dāng)前有中國(guó)特色的農(nóng)村基層的一種新的政治格局或政治模式。這種鄉(xiāng)政村治模式一頭牽著國(guó)家,一頭牽著社會(huì),在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)上既有國(guó)家行政權(quán)力對(duì)社會(huì)的嵌入,同時(shí)也體現(xiàn)社會(huì)的自治和民主。這一模式中,村民自治是基礎(chǔ),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是村民自治的指導(dǎo)力量。

    在治理主體問題上,學(xué)者一般都認(rèn)為有多個(gè)主體參與鄉(xiāng)村治理。除了政府以外,社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織、中介組織及其他權(quán)威機(jī)構(gòu)都是鄉(xiāng)村治理的主體;在治理理論的框架內(nèi),各主體的積極參與、協(xié)調(diào)合作才能更好地實(shí)現(xiàn)治理。同時(shí),我們也應(yīng)看到,由于多個(gè)主體在鄉(xiāng)村治理中地位和作用沒有明確定位,多主體的治理結(jié)構(gòu)可能出現(xiàn)責(zé)任模糊,缺乏權(quán)威等問題。實(shí)踐中,社會(huì)的加入突破了政府的單一權(quán)力中心,在一定程度上削弱了政府的權(quán)威,同時(shí)鑒于我國(guó)的其他治理主體發(fā)育尚不完全,力量比較弱小,獲取資源的能力和權(quán)力基礎(chǔ)都較為薄弱,只能部分承接政府的職責(zé)。因此,天生占有大量資源的政府,在其他主體功能不全的情況下如果將自己的責(zé)任推給市場(chǎng)或者社會(huì),可能導(dǎo)致更大的“政府失靈”,這對(duì)鄉(xiāng)村治理來說是不利的。

    二、政府主體在鄉(xiāng)村治理中的定位

    (一)地位和職能

    現(xiàn)階段,政府主體的地位要高于其他主體,在鄉(xiāng)村治理中處于中心地位,其職責(zé)在于向農(nóng)村提供公共服務(wù),實(shí)施有效的公共管理。在治理理論普遍流行,要求政府進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變的今天,分權(quán)、放權(quán)、市場(chǎng)化、縮小政府規(guī)模等詞匯大行其道,好似只要政府讓出權(quán)力,良好的治理就隨之而來,但事實(shí)上,這很有可能是一廂情愿。

    首先,政府職能轉(zhuǎn)變的根本在于“還權(quán)賦能”。將權(quán)力還給社會(huì)不僅要求社會(huì)自治能力的提高,還要求政府自身能力的提高。政府職能轉(zhuǎn)變意味著政府管理權(quán)限和管理方式的轉(zhuǎn)變,一方面要界定政府的權(quán)力范圍,歸還企業(yè)、地方、社會(huì)的權(quán)力,變統(tǒng)治為管理,另一方面要培育社會(huì)力量的發(fā)展。因此,職能轉(zhuǎn)變也是一個(gè)漸進(jìn)的過程,在社會(huì)能力和政府能力都不足夠的時(shí)候,片面地放權(quán)給社會(huì)是不合實(shí)際的。其次,在社會(huì)轉(zhuǎn)型期,強(qiáng)大政府對(duì)政治穩(wěn)定來說是必不可少的。現(xiàn)今,我國(guó)各種社會(huì)問題層出不窮,不同群體和階層的利益分化、利益沖突明顯,各種社會(huì)力量登上舞臺(tái)爭(zhēng)取利益,釋放政治參與熱情,只有強(qiáng)大政府和制度化的政治體系才能農(nóng)業(yè)稅取消之后,農(nóng)村發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市帶動(dòng)鄉(xiāng)村“的時(shí)代,政府的重點(diǎn)放在了為農(nóng)民提供服務(wù)、促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展上,這在客觀上需要一個(gè)有效的政府?，F(xiàn)階段,利益矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜,社會(huì)發(fā)育尚不完全,政府在農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域還不能“缺位”。我們?cè)谛枰粋€(gè)“小政府”的時(shí)候更需要一個(gè)有效的政府。

    (二)政府公共服務(wù)職能的實(shí)施和保障

    公共服務(wù)有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。遲福林指出,公共產(chǎn)品短缺反映了特定歷史階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式深層次的矛盾和問題。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變將直接受制于公共產(chǎn)品短缺,公共產(chǎn)品短缺使多數(shù)人的實(shí)際福利不能隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)同步提高,制約了消費(fèi)主導(dǎo)新格局的形成,制約了服務(wù)業(yè)主導(dǎo)新格局的形成,制約了人力資本主導(dǎo)新格局的形成。因此,為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的客觀趨勢(shì),應(yīng)推進(jìn)以公共服務(wù)為中心的政府轉(zhuǎn)型。

    各層級(jí)的政府在農(nóng)村公共服務(wù)提供上存在角色差異,中央政府是宏觀制度框架的供給者,地方政府是公共服務(wù)的提供主體,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是落實(shí)公共服務(wù)的主體。中央政府公共服務(wù)的輻射范圍是全國(guó)性的,主要通過重大政策和制度來實(shí)施,比如社保制度、教育醫(yī)療制度等。地方政府公共服務(wù)的輻射范圍相應(yīng)縮小,主要是保障和提高地區(qū)居民的福利水平,基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則主要負(fù)責(zé)執(zhí)行。保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能的切實(shí)履行需要提供相應(yīng)的財(cái)力加以保障。在基層財(cái)政沒有獨(dú)立財(cái)政的情況下,中央政府和地方政府需要分擔(dān)履行公共服務(wù)職能的成本,在不同政策中承擔(dān)不同責(zé)任。

    三、建立多主體的農(nóng)村公共服務(wù)供給機(jī)制,發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用

    我國(guó)農(nóng)村公共服務(wù)事務(wù)多,需求多樣,客觀需要多主體發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì),通過協(xié)調(diào)合作達(dá)到資源的優(yōu)化配置,提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平。政府和其他主體在公共服務(wù)的提供中應(yīng)該依據(jù)各自的資源狀況、提供能力、效率以及公共服務(wù)的不同層次、內(nèi)容承擔(dān)相應(yīng)的供給責(zé)任。

    政府在公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用指的是政府是公共服務(wù)的安排者、引導(dǎo)者,而不是直接的生產(chǎn)者和包攬者,其作用主要體現(xiàn)在:一是提供惠及全社會(huì)的公共服務(wù),兼顧效率和公平。通過公共政策和制度的制定,對(duì)整體性的公共服務(wù)進(jìn)行安排,如對(duì)教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的事務(wù)安排。二是“對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)資格認(rèn)證、登記制度審計(jì)制度和公眾投訴等作出制度安排?！比翘峁┵Y金支持,建立府際間責(zé)任和資金分擔(dān)機(jī)制。多主體積極參與則是動(dòng)員社會(huì)力量、市場(chǎng)力量和群眾力量參與到公共服務(wù)中來,吸收各種社會(huì)組織、非政府組織作為公共服務(wù)的供給者,以彌補(bǔ)政府或者市場(chǎng)作為單一主體提供公共服務(wù)可能帶來的“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”,滿足公眾需求,提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平。

    在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中,政府主體和其他主體是協(xié)調(diào)合作的,政府居于核心主導(dǎo)地位,要切實(shí)改善農(nóng)村公共服務(wù)現(xiàn)狀,政府應(yīng)先從以下方面著手。

    1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。在我國(guó)公共服務(wù)供給中,呈現(xiàn)出明顯的非均等化,這種不均等表現(xiàn)為地域性差異和城鄉(xiāng)差異,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)公共服務(wù)水平較高,而相較于農(nóng)村地區(qū),城市的公共服務(wù)水平也明顯好于農(nóng)村地區(qū)。這種差異帶來了相對(duì)的剝奪感,也未達(dá)到全體人民共享改革發(fā)展成果的目的,不利于社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,重要的是要把新農(nóng)村的各項(xiàng)建設(shè)建立在體制改革和制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)之上,強(qiáng)化農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給?！?/p>

    2.培育社會(huì)力量的發(fā)展壯大,調(diào)動(dòng)群眾參與積極性。在公共服務(wù)供給中,社會(huì)力量是政府力量的重要補(bǔ)充。社會(huì)組織、自治組織最貼近人民的需求,能滿足農(nóng)民多樣化的需求,培育社會(huì)力量的發(fā)展壯大,有助于提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量。政府要為各種社會(huì)組織、非政府組織的發(fā)展他們的有序發(fā)展提供制度空間和政策引導(dǎo),保證社會(huì)組織的規(guī)范運(yùn)行。政府可通過制定規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展的法律法規(guī),為社會(huì)組織提供合法性,規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展壯大;給社會(huì)組織提供一定的資源支持,幫助社會(huì)組織的能力發(fā)展,扶持它們?cè)诠卜?wù)中承擔(dān)更多的責(zé)任。在各種社會(huì)組織中,要特別注重農(nóng)民自組織自我服務(wù)能力的培養(yǎng)和提升,鼓勵(lì)農(nóng)民自由地進(jìn)行利益表達(dá)和利益獲取,充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與農(nóng)村公共服務(wù)、參與公共生活的積極性,才是農(nóng)村治理發(fā)展的前途所在。

    3.關(guān)注農(nóng)民需求,提高公共服務(wù)能力。目前,農(nóng)村公共服務(wù)的供給中存在重視短期公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與服務(wù),忽視長(zhǎng)期產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給,硬件多,軟件少等問題?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、道路交通改善等方面的公共產(chǎn)品和服務(wù)容易得到滿足,而在教育、醫(yī)療、科技應(yīng)用、市場(chǎng)信息提供等方面獲得較難,出現(xiàn)了供需不協(xié)調(diào)的狀況。其原因在于公共產(chǎn)品和服務(wù)自上而下的決策沒有同自下而上的農(nóng)民需求相結(jié)合,因此政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求的調(diào)查分析能力,發(fā)揮基層組織同群眾緊密相連的紐帶關(guān)系,同社會(huì)組織力量和市場(chǎng)力量實(shí)現(xiàn)信息共享,把準(zhǔn)農(nóng)民需求的脈搏,統(tǒng)籌安排資源配置,更好地提供服務(wù)。

篇4

城鄉(xiāng)一體化管理成為必然趨勢(shì)

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)基本走向，也是一種必然趨勢(shì)。然而，對(duì)城鎮(zhèn)化的理解，則需要超越傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的范疇。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式主要是人口向城鎮(zhèn)的聚集，伴隨著城鎮(zhèn)的發(fā)展，農(nóng)村走向衰落和終結(jié)。新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，而不是僅僅依靠大城市或小城鎮(zhèn)的發(fā)展。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)，需要解決的關(guān)鍵問題就是城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)分治的格局。而導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的主要根源在制度安排，所以新型城鎮(zhèn)化的主要途徑是要通過制度創(chuàng)新，逐步消除城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的體制機(jī)制障礙。

目前鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基本制度為村民自治，這一制度是在1982年《村民委員會(huì)組織法》頒布實(shí)施后逐步在全國(guó)農(nóng)村推進(jìn)，并得以不斷完善。某種意義上說，村民自治制度是繼制解體后鄉(xiāng)村治理模式的一次重大改革創(chuàng)新。村民自治制度發(fā)展至今，無論在廣度還是深度上都已經(jīng)取得了巨大進(jìn)步，因而也成為當(dāng)前政府農(nóng)村工作的一項(xiàng)基本政策，也是農(nóng)村的一項(xiàng)基本社會(huì)管理體制。

村民自治在擴(kuò)大農(nóng)村基層民主、組織鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)等方面，發(fā)揮了積極作用。但不容忽視的是，現(xiàn)有的村民自治制度是在城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下設(shè)計(jì)的。從該制度的法理內(nèi)容來看，村民自治主要是為了達(dá)到村民的“自我管理、自我教育和自我服務(wù)”。而從制度實(shí)施的現(xiàn)實(shí)來看，村民自治實(shí)際上在執(zhí)行著管理鄉(xiāng)村基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)的職能。一方面村委會(huì)在村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)和集體產(chǎn)權(quán)管理中發(fā)揮著領(lǐng)導(dǎo)功能，另一方面又承擔(dān)著村級(jí)公共事務(wù)管理的職能。然而，由于村并沒有獨(dú)立的財(cái)政來源，所以無法實(shí)現(xiàn)真正的村自治。要讓城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與農(nóng)村發(fā)展協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來，就需要在城鄉(xiāng)一體化的框架下進(jìn)一步改革和完善村民自治制度，也就是將村民自治納入到城鄉(xiāng)一體化的公共管理和社會(huì)管理體系之中。

首先，目前村民自治組織所承擔(dān)的基層公共管理的功能需要納入統(tǒng)一的公共管理體制之中。在地市一級(jí)的行政轄區(qū)內(nèi)，按照城鄉(xiāng)一體化和基本民生公共服務(wù)均等化的原則，統(tǒng)一配置交通、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、水利、環(huán)境等公共基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)，并實(shí)施統(tǒng)一管理。打破城市與農(nóng)村分離的財(cái)政體系，將農(nóng)村公共領(lǐng)域里各項(xiàng)投入，編入到城鄉(xiāng)一體的公共財(cái)政預(yù)算體系之中。對(duì)于偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)農(nóng)村，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)及公共管理的支出，可由地方政府申報(bào)中央財(cái)政資金的扶持。

其次，改革農(nóng)村土地制度和集體產(chǎn)權(quán)制度，讓村民自治組織逐步退出管理村集體土地和村級(jí)經(jīng)濟(jì)。為了深化村民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的獨(dú)立自主性，避免因集體產(chǎn)權(quán)模糊而引發(fā)和激化農(nóng)村社會(huì)矛盾，鄉(xiāng)村在經(jīng)濟(jì)管理方面必須推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)的確權(quán)改革，也就是對(duì)農(nóng)村集體土地或其它集體產(chǎn)權(quán)加以細(xì)化，將具體權(quán)責(zé)范圍明晰到農(nóng)民個(gè)體之上。并通過制度創(chuàng)新建立起集體產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，使農(nóng)民個(gè)體的產(chǎn)權(quán)收益更加明確。

此外，按照城鄉(xiāng)一體化方式，建設(shè)和完善鄉(xiāng)村基層社會(huì)生活領(lǐng)域里的村民自治。農(nóng)村的村民自治組織建設(shè)可以參照城市居委會(huì)建設(shè)模式，由村民直接選舉，組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入到統(tǒng)一的財(cái)政支出之中，以確保村民自治得以普遍地、統(tǒng)一地、正常地運(yùn)行。與此同時(shí)，村民委員會(huì)主要致力于服務(wù)村民生活。

將村民自治作為城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理體制的組成部分去加以發(fā)展和完善，是新型城鎮(zhèn)化的必然要求，也可以說是新形勢(shì)下農(nóng)村發(fā)展的必然趨勢(shì)。作為一項(xiàng)制度改革與創(chuàng)新，城鄉(xiāng)一體化社會(huì)管理體制將為城鄉(xiāng)均衡、和諧發(fā)展提供制度保障。當(dāng)前農(nóng)村與城市之間最突出的差別問題就是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)及其它社會(huì)生活條件的落后，而要徹底改變這種局面，僅僅靠農(nóng)民自我建設(shè)和中央支農(nóng)資金支持，其效率很有限。

作為生活方式的村民自治

新型城鎮(zhèn)化也是社會(huì)生活方式現(xiàn)代化的過程，在這一過程中，社會(huì)生活領(lǐng)域的重要變遷集中體現(xiàn)在社會(huì)生活的民主化。所謂社會(huì)生活的民主化，實(shí)際上也就是村民自治制度的核心內(nèi)容—“四個(gè)民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。

自治是社會(huì)生活的基本屬性和特征之一，自治并不等同于民主。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)也有自治，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治通常是在鄉(xiāng)村精英如族長(zhǎng)和宗教權(quán)威的主導(dǎo)下運(yùn)行的，此種自治雖保證了村莊的相對(duì)獨(dú)立性，但其實(shí)并未實(shí)現(xiàn)村民的自主性，而且也因過于強(qiáng)調(diào)村莊內(nèi)部自治導(dǎo)致村莊封閉性增強(qiáng)。新型城鎮(zhèn)化背景下的村民自治，自然需要從傳統(tǒng)自治向現(xiàn)代自治轉(zhuǎn)型，與現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式保持一致。鄉(xiāng)村是人類居住和生活的重要場(chǎng)域，伴隨著社會(huì)變遷發(fā)展與城市化，一部分鄉(xiāng)村人口遷移至城鎮(zhèn)居住和生活。從遷移理論來看，人們從鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)的遷移行為，主要受兩種力量的作用：一是鄉(xiāng)村的推力作用，二是城鎮(zhèn)的拉力作用。推力作用機(jī)制就是鄉(xiāng)村中影響人們社會(huì)生活的不利條件或因素，拉力作用機(jī)制主要是城市優(yōu)越于鄉(xiāng)村的社會(huì)條件及因素。不過，從人類社會(huì)城鎮(zhèn)化的整個(gè)過程來看，城鎮(zhèn)化并不只是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移和聚集。城鎮(zhèn)化同樣還包括鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化，而鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化實(shí)際上就是鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式的城市化與現(xiàn)代化。

鄉(xiāng)村社會(huì)生活方式的城鎮(zhèn)化，既需要有鄉(xiāng)村生活物質(zhì)環(huán)境和條件的改善，同時(shí)也需要營(yíng)造現(xiàn)代的人文環(huán)境，即農(nóng)村居民社會(huì)生活的民主化。民主化是社會(huì)生活領(lǐng)域的本質(zhì)特征和要求，因?yàn)樵谏钪校哂凶灾餍缘膫€(gè)體完全能夠支配而且應(yīng)該由個(gè)人來支配其自身的生活性事務(wù)，所以自主選擇、自我管理、民主決策、民主監(jiān)督在鄉(xiāng)村基層社會(huì)生活中，不僅是可能的，而且非常重要。

作為鄉(xiāng)村民主化的社會(huì)生活方式，村民自治就是要不斷推進(jìn)和完善基層社會(huì)生活領(lǐng)域的民主。首先，通過民主選舉選擇出多數(shù)村民所信任的村委會(huì)成員，由村民直接選舉出來的基層組織，主要職能就是組織協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村基層社會(huì)生活及社會(huì)秩序，即為不斷改善鄉(xiāng)村社會(huì)生活環(huán)境而服務(wù)。推進(jìn)鄉(xiāng)村基層民主選舉，其重要意義還在于在基層社會(huì)形成民主生活的社會(huì)風(fēng)尚，為社會(huì)主義民主政治建設(shè)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。讓廣大村民參與到與其生活相關(guān)的基層選舉之中，可以培養(yǎng)人們的民主精神、民主意識(shí)和民主作風(fēng)，從而在鄉(xiāng)村社會(huì)生活領(lǐng)域形成民主化的風(fēng)尚和環(huán)境。其次，村民自治中的民主決策也將主要在社會(huì)生活領(lǐng)域得以體現(xiàn)，即鄉(xiāng)村居民可以自主地選擇自己的生活方式、對(duì)自己生活中的事務(wù)能夠自主決策、能參與村莊內(nèi)部生活中的共同事務(wù)的決策。村民自治組織的形成應(yīng)該是為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)提供制度和組織保障，而不是讓村委會(huì)來實(shí)現(xiàn)自治。因而民主決策不能局限在村民自治組織之中，而需要拓展為一項(xiàng)基本原則和制度，這一原則和制度就是要促進(jìn)村民個(gè)人獨(dú)立自主地支配自己的合法權(quán)益和獨(dú)立自主做出自己的合法行為選擇。當(dāng)村莊成為人們自主生活的社會(huì)空間時(shí)，一方面廣大村民的個(gè)體能動(dòng)性、創(chuàng)造性和積極性會(huì)被調(diào)動(dòng)起來、激發(fā)起來，為鄉(xiāng)村發(fā)展提供動(dòng)力來源。另一方面，村民在社會(huì)生活中民主決策范圍的不斷拓展，也將促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步開放。只有當(dāng)村民獨(dú)立自主支配其生產(chǎn)要素或資源配置時(shí)，農(nóng)村的要素市場(chǎng)才能發(fā)育、發(fā)展起來；只有農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)展起來了，農(nóng)村才會(huì)進(jìn)一步開放；農(nóng)村只有走向開放，才會(huì)有新鮮的“血液”進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村才會(huì)獲得新的發(fā)展機(jī)遇。

未來村民自治中的民主管理將主要是鄉(xiāng)村基層社會(huì)管理的民主化。由于村莊主要是社會(huì)生活的空間而不是政治單位或行政單位，因而村民自治的民主管理應(yīng)該走向社會(huì)管理領(lǐng)域，即鄉(xiāng)村民主管理的范圍主要在社會(huì)性事務(wù)或生活性事務(wù)之內(nèi)。目前村民自治的一個(gè)突出問題就在于政社不分、公共管理與社會(huì)管理不分。制度設(shè)計(jì)賦予村民自治過多且模糊的功能，致使鄉(xiāng)村基層政權(quán)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)、公共管理與社會(huì)管理混同在一起，由此影響到村民自治的社會(huì)效益。如果讓村民自治回歸到民主管理鄉(xiāng)村基層社會(huì)的生活性事務(wù)，其職能也就走向?qū)ｉT化、單一化，村民自治組織的權(quán)責(zé)會(huì)更加對(duì)稱、更加明晰，有利于其在基層社會(huì)生活民主化建設(shè)過程中發(fā)揮更加有效、更為積極的功能。

作為一種生活方式的村民自治，民主監(jiān)督的內(nèi)容主要表現(xiàn)為村民在平常生活中的自我教育、自我監(jiān)督，而且民主監(jiān)督主要是在村莊及村民內(nèi)部對(duì)共同生活的事務(wù)和社會(huì)行為的相互監(jiān)督。由于當(dāng)前的村民自治組織承擔(dān)著管理集體土地和集體產(chǎn)權(quán)收益的職能，以及組織和管理村級(jí)經(jīng)濟(jì)的功能，所以村民自治的民主監(jiān)督主要是針對(duì)村委會(huì)的，即村民對(duì)自治組織的監(jiān)督。村民之所以要對(duì)村委會(huì)實(shí)行監(jiān)督，村委會(huì)之所以要公開村務(wù)接受監(jiān)督，在一定意義上表明村級(jí)自治組織擁有了較大權(quán)力，成為一種類似權(quán)力機(jī)關(guān)的組織，而與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。所以，當(dāng)村民自治組織逐步去權(quán)力化，村民就不需要花費(fèi)大量的精力去監(jiān)督村委會(huì)，村委會(huì)也就可以真正代表村民履行社會(huì)監(jiān)督職責(zé)，在構(gòu)建基層良好社會(huì)風(fēng)尚、解決社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序中發(fā)揮更為積極的功能。

作為一種現(xiàn)代生活方式，村民自治需要通過相互監(jiān)督和行為自律來達(dá)到生活的理性化，并由此協(xié)調(diào)個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系。村民自治一方面使個(gè)體的自主性和能動(dòng)性大大提高，與此同時(shí)也就需要提高個(gè)體的社會(huì)性，以使社會(huì)關(guān)系得以協(xié)調(diào)。個(gè)體社會(huì)性的提高必須通過法律及規(guī)范來規(guī)制個(gè)體的行為選擇，并通過社會(huì)監(jiān)督機(jī)制促使個(gè)人遵循法律和規(guī)范。由于村民自治組織是廣大村民直接民主選舉產(chǎn)生的群眾性組織，能很好地反映和代表村民意見，因而充分發(fā)揮其對(duì)基層違法違規(guī)行為的監(jiān)督和教育功能，將有助于構(gòu)建和諧的基層社會(huì)。

走向社區(qū)建設(shè)

在新型城鎮(zhèn)化及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村將依然是居民居住和生活的重要社會(huì)空間，鄉(xiāng)村的變遷與發(fā)展將主要體現(xiàn)為村莊的社會(huì)生活環(huán)境越來越接近于、越來越類似于城鎮(zhèn)社區(qū)生活環(huán)境。要達(dá)到這一目標(biāo)，鄉(xiāng)村在社會(huì)管理上就需要朝著社區(qū)建設(shè)與管理的方向發(fā)展，也就是說，作為鄉(xiāng)村治理的基本制度—村民自治要走向社區(qū)建設(shè)，與社區(qū)管理統(tǒng)一起來。

在社會(huì)學(xué)意義上，傳統(tǒng)的村落盡管也屬于一種社區(qū)，嚴(yán)格地說是一種社會(huì)生活共同體（community），這一共同體主要是基于血緣和地緣而形成的，即具有一定親屬關(guān)系的和長(zhǎng)期居住生活在共同場(chǎng)域的居民而構(gòu)成的社會(huì)共同體。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)的存在和維續(xù)主要依靠熟悉的社會(huì)關(guān)系紐帶、禮俗規(guī)范以及認(rèn)同邊界，因而容易在村莊內(nèi)部形成自治格局，但同時(shí)也容易使社區(qū)封閉起來。現(xiàn)代意義的鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)則是在開放的社會(huì)推進(jìn)社會(huì)生活共同體的建設(shè)，即在不同社會(huì)關(guān)系的個(gè)體及群體之間建構(gòu)社會(huì)共識(shí)、規(guī)范和秩序。

從發(fā)展的角度看，更好地治理鄉(xiāng)村社會(huì)生活空間，關(guān)鍵是要解決制約鄉(xiāng)村發(fā)展的三個(gè)問題：一是村莊的封閉性，二是鄉(xiāng)村人口的單向外流，三是鄉(xiāng)村發(fā)展的可持續(xù)性。就目前的村民自治狀況而言，難以解決這三個(gè)基本問題，甚至有些自治策略和措施，雖對(duì)擴(kuò)大鄉(xiāng)村基層民主有促進(jìn)作用，但對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展問題還可能具有強(qiáng)化和固化作用。因此，村民自治制度必須與時(shí)俱進(jìn)，不斷地根據(jù)鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)際深化改革和創(chuàng)新。

首先，村莊的封閉性使得鄉(xiāng)村發(fā)展只能按照自然循環(huán)的方式發(fā)展，即通過村莊內(nèi)部人口一代一代地自然更替，維持著鄉(xiāng)村的存續(xù)。由于封閉的鄉(xiāng)村難以讓新生力量進(jìn)入，因而鄉(xiāng)村發(fā)展最多不過是村莊內(nèi)部面貌的更新，而難以與社會(huì)轉(zhuǎn)型保持協(xié)調(diào)。未來的村民自治需要改變鄉(xiāng)村治理策略和治理模式。具體而言，就是村民自治必須超越傳統(tǒng)村莊自治理念，走向現(xiàn)代社區(qū)建設(shè)。通過鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)，一方面可以發(fā)揮基層社會(huì)力量更好建設(shè)和管理鄉(xiāng)村社會(huì)；另一方面在新的生活共同體構(gòu)建過程中促進(jìn)鄉(xiāng)村與外部世界的聯(lián)系，讓更為廣泛的社會(huì)力量參與到鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展之中，從而可以把鄉(xiāng)村建設(shè)成與城市社區(qū)相類似的社會(huì)生活空間。

其次，鄉(xiāng)村人口的單向外流，導(dǎo)致鄉(xiāng)村建設(shè)與發(fā)展的基礎(chǔ)越來越不穩(wěn)定、發(fā)展的后勁越來越匱乏，由此也可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)逐步走向衰落，乃至有大量的村莊因此而走向終結(jié)。盡管在城鎮(zhèn)化的大背景下，鄉(xiāng)村人口的外流是一種趨勢(shì)，流動(dòng)也是農(nóng)民的自主選擇，但這并不意味著有些村莊的衰落和終結(jié)是理所當(dāng)然的結(jié)局。鄉(xiāng)村人口向外凈流出的格局是在二元體制和二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)下發(fā)生的，由于城鎮(zhèn)生產(chǎn)和生活方式已走向現(xiàn)代化，而鄉(xiāng)村的生產(chǎn)與生活方式依然維持在傳統(tǒng)落后的狀態(tài)，農(nóng)民自然會(huì)不斷地走出鄉(xiāng)村、流向城市。如果城鄉(xiāng)差別過大、城鄉(xiāng)二元體制存在，這種鄉(xiāng)村人口凈外流的問題就難以得到真正解決。因此，要緩解和改善目前鄉(xiāng)村單向外流局面，必須要滿足兩個(gè)基本條件：一是鄉(xiāng)村社區(qū)得以更好的建設(shè)與發(fā)展，鄉(xiāng)村社區(qū)生活方式同樣達(dá)到現(xiàn)代化水平；二是鄉(xiāng)村社會(huì)是充分開放的，即鄉(xiāng)村市場(chǎng)必須充分發(fā)展。要讓村落社區(qū)不僅發(fā)展成為“本村人”共同生活的社會(huì)空間，更是市場(chǎng)共同體的組成部分。

再次，無論是新農(nóng)村建設(shè)還是城鎮(zhèn)化，其共同目標(biāo)都是促進(jìn)發(fā)展，其中自然也包括鄉(xiāng)村的發(fā)展。如果只有城市擴(kuò)張和發(fā)展，而鄉(xiāng)村不斷走向衰落和終結(jié)，那么這一發(fā)展過程很難說是協(xié)調(diào)的和良性的發(fā)展。加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)將是解決鄉(xiāng)村發(fā)展的持續(xù)性問題的重要途徑之一，也是村民自治的大趨勢(shì)。農(nóng)村社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展必須有相應(yīng)的社會(huì)管理體制作保障，在現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的大背景下，必須改革現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)管理體制，即把村民自治的鄉(xiāng)村社會(huì)管理轉(zhuǎn)向新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，主要就是按照城鄉(xiāng)一體化的原則來建設(shè)和管理鄉(xiāng)村社會(huì)，即參照現(xiàn)代城市的社會(huì)管理體系和模式來管理和發(fā)展鄉(xiāng)村社會(huì)。目前城市社會(huì)的基層管理體制已基本從居委會(huì)管理體制轉(zhuǎn)向社區(qū)管理，社區(qū)建設(shè)與管理體制實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)管理的專門化和社會(huì)化，大大提高了社區(qū)社會(huì)服務(wù)和社會(huì)管理的效率，對(duì)促進(jìn)社區(qū)生活環(huán)境的改善起到積極作用。同樣，在農(nóng)村推進(jìn)村民自治向農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與管理的轉(zhuǎn)變，也將會(huì)提高農(nóng)村社會(huì)管理的效率，對(duì)不斷改善農(nóng)村社會(huì)生活環(huán)境發(fā)揮重要推動(dòng)作用。伴隨著新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)，鄉(xiāng)村作為一種新的社會(huì)生活共同體也就會(huì)得以持續(xù)地發(fā)展。

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村自治的理想選擇，通過農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，可以更好地改變?nèi)藗児逃械某青l(xiāng)差別觀念，形成城鄉(xiāng)融合與一體化的新理念，樹立建設(shè)新農(nóng)村的信心，重新構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)認(rèn)同體系。此外，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的重點(diǎn)在于建立起新型的基層社會(huì)管理體系，通過新的社區(qū)管理模式，使鄉(xiāng)村得以更好地建設(shè)與發(fā)展。由此打破傳統(tǒng)村落邊界的封閉以及舊體制的束縛，把鄉(xiāng)村建設(shè)成為一個(gè)更加開放、更有活力的新型社會(huì)生活共同體。

篇5

關(guān)鍵詞：轉(zhuǎn)型期；案件特殊性；司法職能；司法策略

中圖分類號(hào)：DF82文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言在我國(guó)法治現(xiàn)代化的進(jìn)程中，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法治化是一個(gè)極其重要的制度命題。自改革開放以來，以經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)殚_端的全面的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，引發(fā)了鄉(xiāng)村社會(huì)原有內(nèi)向、封閉結(jié)構(gòu)的逐漸崩解，致使鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法治化面臨著新的時(shí)代背景。在從鄉(xiāng)村社會(huì)向公民社會(huì)、從長(zhǎng)期的人治向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)型期背景下，鄉(xiāng)村社會(huì)治理中糾紛主體意識(shí)所具有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)特色、案件客體所反映的“利益糾葛”紛繁復(fù)雜、糾紛處置中“權(quán)威無序”等特征，構(gòu)成對(duì)人民法院司法實(shí)踐工作的巨大挑戰(zhàn)。對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層法院而言，由于制度轉(zhuǎn)變的外源性特征更加顯著，其工作中所面臨的矛盾沖突也更加劇烈、直觀。

在偏遠(yuǎn)地區(qū)基層法院的視角下，細(xì)致入微而又無所不在的轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的特殊性既是基層司法工作中必須適應(yīng)的微觀環(huán)境，也是我國(guó)法治化進(jìn)程中應(yīng)當(dāng)直面的宏觀問題。人民法院只有正確地認(rèn)識(shí)到這些特殊性，才能真正明晰當(dāng)前司法所承擔(dān)的時(shí)代使命，優(yōu)化深入到基層的鄉(xiāng)村司法策略，在參與轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)治理的過程中，實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

二、認(rèn)識(shí)：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的特殊性從筆者所在地區(qū)基層法院司法統(tǒng)計(jì)的案件收結(jié)存數(shù)量上看，近年來，案件呈現(xiàn)出持續(xù)的高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這直觀地反映了筆者所在的鄉(xiāng)村地區(qū)社會(huì)矛盾糾紛的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，以及基層法院在辦案數(shù)量上不斷增加的工作壓力。但從司法策略的優(yōu)化角度看，對(duì)基層司法更具挑戰(zhàn)意義的并不是案件的數(shù)量，而是在轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)特有的生態(tài)環(huán)境下，各種案件在爭(zhēng)議主體和客體上所表現(xiàn)出的特殊性。

（一）爭(zhēng)議主體的特殊性

案件的爭(zhēng)議主體，即訴訟程序中的當(dāng)事人。從司法普適主義的角度看，任何主體參與訴訟的目的都是獲得司法裁判的支持，其生活居住的地點(diǎn)是否為鄉(xiāng)村，并不影響這一司法基本命題的成立。但從司法特殊主義司法特殊主義，在本文指認(rèn)為規(guī)則在適用中存在大量例外的司法理念，而不是指認(rèn)可規(guī)則之外的特權(quán)或特殊待遇的司法理念。 的角度看，盡管參與訴訟的行為目的并無特殊之處，但因所處大環(huán)境的不同，鄉(xiāng)村糾紛主體行為本身——或者說其行動(dòng)策略和方式——卻在現(xiàn)代法治視野下顯現(xiàn)出與眾不同的特殊性。

1.以“議事”方式參與案件訴訟

轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的所在地區(qū)通常是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后進(jìn)地區(qū)，往往也是具有我國(guó)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)特點(diǎn)的典型地區(qū)。當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)訴訟、調(diào)解等社會(huì)解紛機(jī)制的認(rèn)識(shí)，大多停留在“擺事實(shí)”、“講道理”的鄉(xiāng)村“議事”層面。由于這一認(rèn)識(shí)上的偏誤，當(dāng)事人在參與訴訟或調(diào)解時(shí)，通常會(huì)反復(fù)地描述案件所涉糾紛在發(fā)生和流變上的各種細(xì)節(jié)問題，再結(jié)合鄉(xiāng)土“義理”展開說理，其內(nèi)在邏輯的精致程度并不亞于現(xiàn)代法治的邏輯體系。尤其在微觀事實(shí)的認(rèn)知層面，“議事”方式下的事實(shí)描述往往比司法程序下的事實(shí)認(rèn)定更加精細(xì)入微。然而，“議事”方式的事實(shí)描述恰因如此精細(xì)，甚至于瑣碎，往往會(huì)存在舉證不能的問題。

西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)賀少鋒，陳庚：人民法院參與轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)治理的思考——以偏遠(yuǎn)地區(qū)基層法院為視角在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中，“議事”仲裁者基于熟人社會(huì)關(guān)系下對(duì)糾紛中雙方或多方當(dāng)事人個(gè)性、品格以及處事方式等多方面的長(zhǎng)期了解，通?？梢跃C合性地判斷、還原糾紛全過程的精細(xì)事實(shí)。即使事實(shí)判斷和還原上出現(xiàn)了偏誤，由于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)人員流動(dòng)性極低，熟人社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系會(huì)自行評(píng)價(jià)“說謊者”的行為，使之在被發(fā)現(xiàn)后處于社會(huì)輿論上的弱勢(shì)地位，難以在當(dāng)?shù)卣５亻_展社會(huì)交際生活。從這個(gè)意義上看，舉證不能的問題并不會(huì)真正地對(duì)傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中的“議事”仲裁者形成困擾。但在轉(zhuǎn)型過程中，一方面由于鄉(xiāng)村人員流動(dòng)性逐步增大，熟人社會(huì)的大環(huán)境逐漸轉(zhuǎn)變，半熟人社會(huì)的人際交往關(guān)系已經(jīng)無法對(duì)“說謊”行為形成有效的內(nèi)在約束[1]；另一方面作為仲裁者的法官對(duì)現(xiàn)代法治理念的認(rèn)同逐步增加，對(duì)傳統(tǒng)的“議事”方式逐步揚(yáng)棄，導(dǎo)致當(dāng)事人與辦案法官之間的交流障礙日漸凸顯。特別是在青年法官的身上，甚至?xí)憩F(xiàn)出一種以法治精神為信仰，欲與傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的人情世故相割裂的內(nèi)心沖動(dòng)。因此，在鄉(xiāng)村司法實(shí)踐中，習(xí)慣于“議事”方式的當(dāng)事人，常會(huì)處于舉證不能的現(xiàn)實(shí)困境和與青年法官的交流沖突之中。

2.以實(shí)質(zhì)合理看待程序規(guī)范

同樣是基于傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)對(duì)爭(zhēng)議主體的意識(shí)影響，鄉(xiāng)村群眾在面對(duì)應(yīng)當(dāng)如何看待程序規(guī)范的問題時(shí)，常常會(huì)表現(xiàn)出一種茫然。在不少當(dāng)事人心中，難以理解的程序規(guī)范，不僅不能幫助其維護(hù)正當(dāng)?shù)臋?quán)利，反而是導(dǎo)致其權(quán)利喪失的“組織壓迫”。一種制度陰謀論的氣氛，彌散于不了解法律的相對(duì)弱勢(shì)的當(dāng)事人群體中。因此，當(dāng)事人對(duì)法律程序，常會(huì)因自身訴求未得到充分實(shí)現(xiàn)而表現(xiàn)出較大的不滿情緒和抵制心態(tài)。在鄉(xiāng)村社會(huì)中，這種不滿和抵制往往會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人請(qǐng)求家族勢(shì)力介入司法程序，或者是請(qǐng)求行政部門干預(yù)司法程序。而其說服家族勢(shì)力或行政部門的理由，則是碎片化的具體事實(shí)以及實(shí)質(zhì)合理的鄉(xiāng)土“義理”。后者，尤其能獲得作為案外“權(quán)威”的家族勢(shì)力成員或行政部門人員的心理共鳴，甚至可能獲得辦案法官一定的內(nèi)心認(rèn)同。

這樣，在部分鄉(xiāng)村案件的處理過程中，就會(huì)形成一個(gè)以當(dāng)事人主觀的實(shí)質(zhì)合理性為基礎(chǔ)的案件評(píng)價(jià)系統(tǒng)。以這種主觀的合理性為分析工具，當(dāng)事人以及案外“權(quán)威”對(duì)程序規(guī)范的價(jià)值定位就只會(huì)是實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人訴求的手段——當(dāng)司法程序不能滿足訴求時(shí)，就換行政程序試試。換言之，對(duì)認(rèn)同實(shí)質(zhì)合理性的當(dāng)事人、家族勢(shì)力、行政人員等而言，只要能夠滿足實(shí)質(zhì)合理性，那么變更程序，甚至破壞程序，都是可以接受的必要手段。因此，在鄉(xiāng)村司法實(shí)踐中，以實(shí)質(zhì)合理為根本追求的案件處理過程常常會(huì)出現(xiàn)“申請(qǐng)——上訪——訴訟——上訪”的程序反復(fù)，或者已經(jīng)息訴的案件因?yàn)榱硪幌嗨瓢讣Y(jié)果的不同而“舊事重提”，或者采取越級(jí)上訪、靜坐示威等非正常的訴求表達(dá)方式[2]。這些非程序的行為策略，從根本上否定了程序的存在價(jià)值，完全悖離于現(xiàn)代法治所要求的程序公正?？梢哉f，在向現(xiàn)代法治的轉(zhuǎn)型中，實(shí)質(zhì)合理對(duì)程序公正的否定是鄉(xiāng)村社會(huì)與現(xiàn)代法治相沖突的最激烈之處。

3.小結(jié)

綜上所述，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的主體特征在于，鄉(xiāng)土意識(shí)仍然深刻地影響著當(dāng)?shù)厝罕姷脑V訟參與行為和程序規(guī)范意識(shí)。案件的處理實(shí)際上仍處于一個(gè)法治程序的規(guī)范意義，缺少認(rèn)同；“義理”式的實(shí)質(zhì)合理性占據(jù)競(jìng)勝地位的社會(huì)生態(tài)環(huán)境之中?！爸貙?shí)體，輕程序”，請(qǐng)求法官細(xì)致“查案”，“循義理而斷案”的當(dāng)事人以及案外人依然是轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村基層法官所必須面對(duì)的司法產(chǎn)品輸出的主要群體。

（二）爭(zhēng)議客體的特殊性

案件的爭(zhēng)議客體，即個(gè)案處理中的具體糾紛。從司法普適主義的角度看，這些糾紛，無論其是否發(fā)生在轉(zhuǎn)型時(shí)期的鄉(xiāng)村地區(qū)，只要依循具體的案由分類，即可由法官依據(jù)專門的實(shí)體法律和程序法規(guī)予以審理解決。但從司法特殊主義的角度看，當(dāng)前案件所涉及的在糾紛發(fā)生和流變過程中對(duì)案件處理有巨大影響的轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)，卻是基層司法實(shí)踐中不得不專門了解和高度重視的糾紛特殊性。

1.熟人社會(huì)式微是糾紛增加的重要根源

從糾紛發(fā)生的影響因素上看，熟人社會(huì)的逐漸式微是導(dǎo)致轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)糾紛數(shù)量迅速增加的重要根源。從筆者所在地區(qū)人民法院的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上看，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)中最為典型的糾紛類型，主要包括：承包土地的流轉(zhuǎn)、宅基地的轉(zhuǎn)讓、外出打工群體的婚姻家庭糾紛，以及因現(xiàn)實(shí)利益沖擊而引發(fā)的鄰里糾紛。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)中，這些糾紛幾乎是不可能“成訟”的。因?yàn)樵诨谑烊岁P(guān)系的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中，這些糾紛有的屬于現(xiàn)實(shí)利益不大，可以協(xié)商處理的財(cái)產(chǎn)糾紛；有的屬于社會(huì)流動(dòng)性極低情況下，禮教倫理直接調(diào)整的家庭糾紛；還有的屬于人際關(guān)系和諧情結(jié)下，應(yīng)當(dāng)“息訟”處理的鄰里糾紛。但在轉(zhuǎn)型期的鄉(xiāng)村社會(huì)中，一是經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展所帶來的現(xiàn)實(shí)利益——包括國(guó)家補(bǔ)償?shù)取浅＞薮?，在原有的自發(fā)協(xié)商方式中缺少與之相適應(yīng)的利益平衡方案；二是社會(huì)制度對(duì)男女婚姻權(quán)益的保護(hù)受到普遍認(rèn)同，傳統(tǒng)倫理對(duì)家庭關(guān)系的穩(wěn)定作用正在逐步消解；三是人際關(guān)系的半熟人化人際關(guān)系的半熟人化，是指?jìng)鹘y(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中熟人關(guān)系出現(xiàn)崩解，社會(huì)人際關(guān)系由熟人關(guān)系的典型形態(tài)向熟人關(guān)系與陌生人關(guān)系的混雜形態(tài)演進(jìn)的發(fā)展趨勢(shì)。（參見：楊力.新農(nóng)民階層與鄉(xiāng)村司法理論的反證[J].中國(guó)法學(xué)，2007，（6）：161.） ，自利觀點(diǎn)相較于互利觀點(diǎn)處于優(yōu)勢(shì)地位，對(duì)長(zhǎng)期和諧鄰里關(guān)系的價(jià)值認(rèn)同逐漸下降。

將這些原因歸納起來，即是由于熟人社會(huì)的逐漸式微，在現(xiàn)實(shí)利益的刺激下，人際交往過程中互動(dòng)行為的短期自利現(xiàn)象逐漸增多——在自我利益實(shí)現(xiàn)的過程中，不惜以可能的長(zhǎng)期的人際關(guān)系為代價(jià)。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，這是社會(huì)發(fā)展過程中，尤其是轉(zhuǎn)型過程中，必須支付的制度成本。制度成本，特指制度變遷過程中改變過去制度穩(wěn)定性時(shí)所需要的社會(huì)轉(zhuǎn)型成本。（參見：道格拉斯·C.諾思.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].杭行，譯.韋森，譯審.上海：格致出版社，2008：114-115.） 只有在新的制度逐漸確立之后，即便不再是原有的熟人社會(huì)，自利行為的短期策略也會(huì)逐漸被更加穩(wěn)定的長(zhǎng)期策略所取代。這意味著，人民法院在面對(duì)這樣的糾紛時(shí)，或許只能以盡可能穩(wěn)定的司法策略向社會(huì)成員傳遞社會(huì)法治體系正在逐漸確立的制度信號(hào)，然后等待社會(huì)成員的行為認(rèn)同。

2.權(quán)威無序是沖突升級(jí)的主要原因

從糾紛流變的影響因素上看，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的權(quán)威無序應(yīng)是沖突升級(jí)——尤其是升級(jí)到司法程序難以控制程度——的主要原因。在轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的治理語境中，一方面是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)中家族勢(shì)力、行政部門等案外“權(quán)威”對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的影響力之大，常常是與直接處理糾紛的鄉(xiāng)村司法權(quán)威處于平行地位，甚至是在某些特定語境中占據(jù)優(yōu)先地位的[3]；另一方面是家族勢(shì)力、行政部門等依靠傳統(tǒng)倫理和政治秩序所形成的權(quán)威都已無法“一錘定音”地處置糾紛而不得不在司法場(chǎng)域中，通過在具體案件處理過程中直接的權(quán)威對(duì)抗，嘗試構(gòu)建新的符合自身利益的解紛路徑。因此，即使是在司法場(chǎng)域中，案外“權(quán)威”對(duì)司法權(quán)威的尊重也非常有限。轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的糾紛解決實(shí)際上處于一個(gè)權(quán)威無序——或者說權(quán)威真空——的狀態(tài)。當(dāng)代表不同利益群體的案外“權(quán)威”出現(xiàn)在一個(gè)具體的案件處理過程中時(shí)，一是糾紛處理方式會(huì)在一定程度上表現(xiàn)出偏離人民法院控制的趨勢(shì)，二是糾紛內(nèi)在的沖突程度會(huì)表現(xiàn)出顯著的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。比如：在一起普通的離婚案件中，一旦出現(xiàn)雙方家族勢(shì)力的介入，那么對(duì)案件處理結(jié)果的預(yù)估評(píng)價(jià)就需要從優(yōu)先避免引發(fā)雙方家族勢(shì)力的暴力沖突上予以考慮。

更為嚴(yán)重的是，如果人民法院僅以糾紛解決為中心展開對(duì)此類案件的處理，那么，一方面是案件的處理結(jié)果很可能為了迎合民眾口味的“合乎情理”——包括實(shí)質(zhì)合理的“義理”等——而與現(xiàn)代法治精神相悖離；另一方面是可能引發(fā)更多的案外“權(quán)威”對(duì)司法過程的粗涉，導(dǎo)致司法獨(dú)立品格的喪失。從這個(gè)意義上看，人民法院是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決抵制案外“權(quán)威”對(duì)司法過程的介入的。但是，在權(quán)威無序的狀態(tài)下，人民法院在案件的處理過程中也很難保持理論上所應(yīng)具有的優(yōu)先地位，反而是政府等行政力量更易獲得較高的話語權(quán)?；谶@一現(xiàn)實(shí)，在面對(duì)案外“權(quán)威”可能介入或糾紛沖突可能升級(jí)的轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村地區(qū)的案件時(shí)，基層法院對(duì)基層行政部門力量的依賴性反而是不斷加大的。

3.小結(jié)

綜上所述，轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的客體特征在于，涉訴糾紛的發(fā)生和流變，常常受到人民法院的控制范疇之外因素的巨大影響。無論是熟人社會(huì)的式微，還是解紛權(quán)威的無序，人民法院在面對(duì)和處理相關(guān)案件時(shí)，都處于一種司法權(quán)威不彰、社會(huì)效果不大的尷尬之中。這一方面是因?yàn)榛鶎臃ㄔ核值乃痉ㄒ?guī)律本身的局限，不能過于主動(dòng)地介入到具體糾紛的處理和行為策略的引導(dǎo)之中；另一方面是因?yàn)榛鶎臃ㄔ旱乃痉?quán)威受到各種外部力量的挑戰(zhàn)，對(duì)沖突較大——特別是涉及不同群體結(jié)構(gòu)性利益沖突——的糾紛的處理不得不依靠基層政府以及相關(guān)部門、乃至地方行業(yè)協(xié)會(huì)等組織機(jī)構(gòu)的積極協(xié)助。

三、思考：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村司法的職能使命鄉(xiāng)村社會(huì)爭(zhēng)議主體和客體的特殊性，以及當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，是人民法院——尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層法院——當(dāng)前所必需面對(duì)的巨大挑戰(zhàn)。面對(duì)這一挑戰(zhàn)，每一個(gè)基層法官都應(yīng)當(dāng)明確，作為一個(gè)司法工作者，自己和自己的行為所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)職能使命——在個(gè)案處理中，定分止?fàn)?，形塑社?huì)關(guān)系，營(yíng)造一個(gè)穩(wěn)定、公平的社會(huì)法治環(huán)境；在司法策略上，傳播法治，助力社會(huì)轉(zhuǎn)型，積極推動(dòng)國(guó)家法治建設(shè)的現(xiàn)代化進(jìn)程。

（一）定分止?fàn)?，形塑社?huì)關(guān)系

在現(xiàn)代法治理論中，糾紛解決功能是人民法院所承擔(dān)的基本社會(huì)職能。在社會(huì)發(fā)展的任何時(shí)期，以及糾紛發(fā)生的任何地區(qū)，人民法院都應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)家法律法規(guī)，通過對(duì)具體個(gè)案的審判，明晰當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確定個(gè)案處理的具體結(jié)果，進(jìn)而解決具化于個(gè)案中的矛盾糾紛[4]。同時(shí)，人民法院對(duì)個(gè)案的處理，對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的明晰，也是對(duì)處于混亂狀態(tài)、爭(zhēng)議狀態(tài)的社會(huì)關(guān)系的梳理、調(diào)整。個(gè)案的處理結(jié)果，代表的是原有社會(huì)關(guān)系狀態(tài)被司法行為形塑后的結(jié)果。即使是在一些裁判結(jié)果為“確認(rèn)”、“維持”的案件中，經(jīng)過司法程序的原有社會(huì)關(guān)系也是全新的，因?yàn)槠洳辉偬幱诨靵y或爭(zhēng)議的狀態(tài)之中。從這個(gè)意義上看，定分止?fàn)帲嗡苌鐣?huì)關(guān)系，是司法行為的基本職能——解決糾紛——的具體內(nèi)涵。

處于鄉(xiāng)村地區(qū)的基層法院，當(dāng)然應(yīng)為轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)職責(zé)。并且，針對(duì)相關(guān)案件爭(zhēng)議主體、客體的特殊性，基層法院在個(gè)案處理的過程中，應(yīng)當(dāng)尤其注重對(duì)社會(huì)關(guān)系的形塑。這是因?yàn)榻陙磬l(xiāng)村社會(huì)發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，一方面是原有鄉(xiāng)土社會(huì)格局逐漸崩解，鄉(xiāng)村社會(huì)各階層間的利益沖突處于較為混亂的矛盾多發(fā)時(shí)期，需要鄉(xiāng)村基層法院在定分止?fàn)幍耐瑫r(shí)，更多地考量案件處理后的社會(huì)效果；另一方面是新的社會(huì)秩序尚不穩(wěn)定，鄉(xiāng)村案件所涉及的爭(zhēng)議群體表現(xiàn)出對(duì)新的社會(huì)秩序，以及法律規(guī)范的不適應(yīng)，需要當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ和ㄟ^個(gè)案處理，不斷形塑應(yīng)有的社會(huì)關(guān)系狀態(tài)。值得注意的是，這絕不等同于對(duì)過去社會(huì)關(guān)系的修復(fù)和還原，而是對(duì)新的社會(huì)關(guān)系的把握和形塑。即，鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院需要在法律規(guī)范的體系下，通過適用法律，按法治理論中權(quán)利義務(wù)關(guān)系的應(yīng)然狀態(tài)，形塑抽象于具體案件的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系。

（二）傳播法治，助力社會(huì)轉(zhuǎn)型

鄉(xiāng)村社會(huì)的變遷對(duì)鄉(xiāng)村基層司法提出了新的需要，使得鄉(xiāng)村社會(huì)原有的鄉(xiāng)土特征與國(guó)家法律的規(guī)范特征越來越具有親和性。這主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村案件爭(zhēng)議客體的特殊性上。這些案件糾紛無論因熟人社會(huì)式微而出現(xiàn)，還是因解紛權(quán)威無序而擴(kuò)大，都反映出當(dāng)事人依靠法律武器保護(hù)自身權(quán)益意識(shí)的提升。盡管當(dāng)事人并不總是信賴法律規(guī)范，有時(shí)甚至?xí)榱俗陨頇?quán)益的實(shí)現(xiàn)而抵制法律規(guī)范，但不可否認(rèn)的是，即使是尚不熟悉法律程序的當(dāng)事人，也會(huì)以自己的方式——如“議事”方式等——積極參與到訴訟程序中，積極主張自己的合法權(quán)益。這種權(quán)利意識(shí)，尤其是財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)的提升，本身就是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的社會(huì)進(jìn)步。

究其根源，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，并非社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的單一轉(zhuǎn)變，而是涵蓋社會(huì)政治、法律等諸多領(lǐng)域的社會(huì)整體轉(zhuǎn)變。從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代的市民社會(huì)，也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要組成部分。鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展應(yīng)當(dāng)與全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型保持步調(diào)一致。所以，將法治理念傳播給尚不熟悉法律的鄉(xiāng)村群眾，以構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村法治環(huán)境，助力鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，是鄉(xiāng)村司法策略所應(yīng)承擔(dān)的時(shí)代使命。在傳播法治理念的道路上，鄉(xiāng)村基層法院首先要面對(duì)的問題，就是傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)在普通群眾心智習(xí)慣上留下的深刻烙印。無論是解紛方式的“議事”形態(tài)，還是實(shí)質(zhì)合理的“義理”觀念，都需要基層法官通過自己的言行、司法的策略逐步糾正。引導(dǎo)鄉(xiāng)村當(dāng)事人了解訴訟程序，提高其對(duì)程序規(guī)范價(jià)值的認(rèn)同，則是現(xiàn)階段傳播法治理念和助力社會(huì)轉(zhuǎn)型的職能使命中具有“破冰”意義的重要一步。

四、建議：轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村基層法院的司法策略司法策略是人民法院履行職能使命的具體做法和工作機(jī)制。明確現(xiàn)階段的司法工作職能使命，固然能從根本上認(rèn)清司法工作的長(zhǎng)期目標(biāo)和短期目標(biāo)，但如果缺少必要且正確的司法策略，也是無法真正實(shí)現(xiàn)司法職能使命的。針對(duì)轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村案件的特殊性，筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)從以下三個(gè)方面加強(qiáng)司法策略的構(gòu)建工作。

（一）加強(qiáng)訴調(diào)聯(lián)動(dòng)，優(yōu)化解決糾紛的司法路徑

加強(qiáng)訴調(diào)聯(lián)動(dòng)，一方面可以使不熟悉鄉(xiāng)土社會(huì)的基層法官逐漸了解鄉(xiāng)土社會(huì)中的解紛機(jī)制，以糾紛的合理解決為優(yōu)先考量，而不偏執(zhí)于訴訟程序或者判決形式的實(shí)現(xiàn)；另一方面可以使當(dāng)事人先以“議事”方式參加調(diào)解，在熟悉基層司法的基本程序后再參加訴訟。這樣，鄉(xiāng)村案件的當(dāng)事人和人民法院的基層法官，因各自成長(zhǎng)經(jīng)歷的不同，以及受現(xiàn)代法治教育影響的不同而形成的兩種截然不同的心智結(jié)構(gòu)在面對(duì)糾紛、解決糾紛時(shí)所發(fā)生的沖突、碰撞即可得到一定程度的緩沖，從機(jī)制上降低當(dāng)事人與基層法官發(fā)生直接沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

從現(xiàn)代法治的角度看，基層法官對(duì)糾紛的處理方式一般更為符合法治的程序性要求。但是，這并不能當(dāng)然否定傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)的解紛方式的合理性?，F(xiàn)代司法所強(qiáng)調(diào)的法治合理性與鄉(xiāng)土司法所論述的治理合理性，在當(dāng)前社會(huì)中，應(yīng)當(dāng)是能夠相互并存的。（參見：陳柏峰，董磊明.治理論還是法治論——當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村司法的理論構(gòu)建[J].法學(xué)研究，2010，（5）：45.） 鄉(xiāng)村基層法院在解決糾紛、推進(jìn)法治的過程中，并不應(yīng)當(dāng)生硬地以現(xiàn)代法治的程序規(guī)范替代或者否定鄉(xiāng)土社會(huì)的解紛機(jī)制。被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解，在具體案件的推進(jìn)過程中既能夠滿足當(dāng)事人以鄉(xiāng)土“義理”展開糾紛“議事”的需要，也能夠滿足基層法官以程序規(guī)范推進(jìn)案件審理的需要。從現(xiàn)代法治與鄉(xiāng)土解紛的互動(dòng)上看，調(diào)解或許是最適合基層法官與當(dāng)事人表達(dá)各自觀點(diǎn)、訴求的“緩沖之地”。同時(shí)，就因權(quán)威無序而可能擴(kuò)大的糾紛而言，政府的行政力量也可以在調(diào)解的場(chǎng)域中以政策平衡的方式直接參與具體的案件解紛。而與之聯(lián)動(dòng)的訴訟程序，則是為這個(gè)“緩沖之地”提供了一套可以直接參考的針對(duì)具體糾紛的現(xiàn)代性解紛方案，使糾紛當(dāng)事人——包括政府等行政部門——對(duì)糾紛中權(quán)利的自行平衡結(jié)果在參考、對(duì)比中產(chǎn)生趨近于訴訟程序結(jié)果的傾向。從推進(jìn)法治、解決糾紛的角度上看，加強(qiáng)訴調(diào)聯(lián)動(dòng)的一個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)即是引導(dǎo)當(dāng)事人認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代性解紛方案的存在，提高其在調(diào)解失敗時(shí)接受訴訟程序調(diào)整的可接受性。

（二）加強(qiáng)司法釋明，傳播程序規(guī)范的價(jià)值理念

加強(qiáng)司法釋明，其重點(diǎn)在于加強(qiáng)對(duì)法律條文所蘊(yùn)含的程序規(guī)范價(jià)值的釋明。從解決糾紛的角度看，其作用在于提高當(dāng)事人對(duì)敗訴風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，使之能夠接受程序調(diào)整的結(jié)果——即使這個(gè)結(jié)果存在實(shí)質(zhì)上的不合理。這當(dāng)然是對(duì)一線辦案法官的巨大挑戰(zhàn)。因?yàn)榫彤?dāng)前階段而言，部分基層法官自身也是更認(rèn)同實(shí)質(zhì)合理性的。從這個(gè)意義上看，加強(qiáng)司法釋明，不僅僅是對(duì)當(dāng)事人的認(rèn)知引導(dǎo)，也是對(duì)部分法官自身的再教育。從推進(jìn)法治的角度看，加強(qiáng)司法釋明的作用在于切實(shí)有效地傳播程序規(guī)范的價(jià)值理念，從而提高以形式合理性為分析工具的現(xiàn)代解紛機(jī)制的可接受性。這與加強(qiáng)訴調(diào)聯(lián)動(dòng)的作用有一點(diǎn)殊途同歸的意味。

程序規(guī)范的價(jià)值，根本點(diǎn)在于符合形式合理性的要求。即：以形式合理性為分析工具，程序規(guī)范的結(jié)果具有合理性。在馬克斯·韋伯看來，“形式合理性是關(guān)于不同事實(shí)之間的因果關(guān)系的判斷，主要被歸之于手段和程序的可計(jì)算性，因而是一種客觀的合理性。而實(shí)質(zhì)合理性或價(jià)值合理性則是關(guān)于不同價(jià)值之間的邏輯關(guān)系判斷，主要被歸之于目的和后果的價(jià)值，因而是一種主觀的合理性?！盵5]因此，符合形式合理性的結(jié)果，從個(gè)案角度上看，的確可能出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的不合理，但從系統(tǒng)角度上看，其結(jié)果符合實(shí)質(zhì)合理的可能性遠(yuǎn)大于出現(xiàn)結(jié)果悖離實(shí)質(zhì)合理的可能性。比如：在符合形式合理性要求的舉證規(guī)則之下，因舉證不能承擔(dān)不利后果的一方當(dāng)事人，一般在實(shí)質(zhì)合理性上也是應(yīng)當(dāng)承受不利后果的一方。鄉(xiāng)村基層法官很有必要向遭遇舉證不能困境的當(dāng)事人釋明，“我不清楚你是不是屬于例外，你很有可能就是特殊的那一個(gè)。但是，我只能依據(jù)大多數(shù)人對(duì)這類案子一般情況的理解，確定你這個(gè)案子的結(jié)果?！边@其中，也涉及到司法釋明的技巧問題——熟悉法言法語的基層法官有必要以鄉(xiāng)村案件當(dāng)事人能夠理解的語言形式開展司法釋明。

（三）加強(qiáng)審判公開，提升基層司法的公信權(quán)威

加強(qiáng)審判公開，一是加強(qiáng)審判程序的公開，其代表性做法是巡回審判的形式多樣化；二是加強(qiáng)審判結(jié)果的公開，其代表性做法是裁判文書在互聯(lián)網(wǎng)公開。后者，應(yīng)當(dāng)是當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院加強(qiáng)審判公開工作的重點(diǎn)所在。其原因是，伴隨鄉(xiāng)村社會(huì)流動(dòng)性的增加——例如：農(nóng)民工的“外出”、“返鄉(xiāng)”，大學(xué)生村官的“進(jìn)村”、“駐村”等，鄉(xiāng)村社會(huì)的信息傳播渠道日益開放。廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒介已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的地域覆蓋，手機(jī)、電腦等上網(wǎng)工具也逐漸成為鄉(xiāng)村群眾了解外部信息的重要渠道。在這樣一個(gè)信息爆炸的時(shí)代，巡回審判已經(jīng)很難具有在傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會(huì)背景下“審理一案，教育一片”的巨大影響力，對(duì)行政部門的影響則更加微弱。這就意味著，鄉(xiāng)村地區(qū)基層法院在巡回審判工作上的司法資源投入與社會(huì)效果收益，正逐漸失衡。盡管如此，審判程序公開依然在傳播法治精神方面具有不可估量的價(jià)值，比如對(duì)具有特別重大影響——受到社會(huì)輿論專門關(guān)注——的案件的庭審直播，就具有在更大范圍上宣揚(yáng)司法權(quán)威，提高司法公信的重要意義。

但是，由于具有特別重大影響的案件資源的稀缺，以及案外人對(duì)值得關(guān)注案件的偏好選擇，決定了裁判文書上網(wǎng)等審判結(jié)果的公開，能夠更加穩(wěn)定和持續(xù)地推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的法治化進(jìn)程。具體而言，由于權(quán)利意識(shí)的提升，在當(dāng)前的鄉(xiāng)村資訊條件下，處于特定糾紛中的當(dāng)事人，無論是否已經(jīng)參與到訴訟中，都會(huì)自發(fā)地關(guān)注曾經(jīng)的相關(guān)或相似案件的裁判結(jié)果，進(jìn)而預(yù)判自身所面臨的糾紛結(jié)果。行政部門雖然可以更為直接地向法院咨詢具體案件的解紛路徑，但一般也不會(huì)放棄從外部信息中獲知更有利于自身政策穩(wěn)定的解紛路徑的可能性。因此，糾紛的當(dāng)事人和糾紛涉及的行政部門對(duì)糾紛結(jié)果的預(yù)判，都不是以個(gè)案為參考依據(jù)的心理預(yù)期，而是在多個(gè)案件的比較中得到的自身最為認(rèn)可的可能性結(jié)果——預(yù)判的可能性結(jié)果通常不止一個(gè)。從這個(gè)意義上看，加強(qiáng)審判結(jié)果的公開，一方面是方便了當(dāng)事人獲知多個(gè)相似案件的具體結(jié)果，使之在案件比較的過程中感性地了解特定類型的案件裁判邏輯；另一方面是降低了個(gè)案結(jié)果對(duì)當(dāng)事人和行政部門的“誤導(dǎo)”，多個(gè)案件所形成的系統(tǒng)性特征更有利于當(dāng)事人和行政部門直觀地感受到司法行為所具有的公信權(quán)威。從這個(gè)意義上看，加強(qiáng)審判結(jié)果公開的具體要點(diǎn)，就在于以盡可能方便的形式盡可能多地公開案件的審判結(jié)果。JS

參考文獻(xiàn)：

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[3]楊力.新農(nóng)民階層與鄉(xiāng)村司法理論的反證[J].中國(guó)法學(xué)，2007，（6）：159.

篇6

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧 鄉(xiāng)村治理 治理主體 治理環(huán)境 治理財(cái)政

1研究背景

“精準(zhǔn)扶貧”理念是2013年11月在湖南湘西考察時(shí)提出的，這也是第一次把精準(zhǔn)扶貧上升為國(guó)家政策。根據(jù)我國(guó)貧困標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)，目前還有7000多萬貧困人口，而這些貧困人口幾乎都生活在農(nóng)村，因此農(nóng)村是扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場(chǎng)，農(nóng)村強(qiáng)則中國(guó)強(qiáng)，農(nóng)民富則國(guó)家富。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為中國(guó)最基層的國(guó)家政權(quán)直接面對(duì)并服務(wù)于廣大農(nóng)民，是國(guó)家與原子化農(nóng)民之間的“緩沖帶”、“安全閥”。這里所說的鄉(xiāng)村治理也就是轉(zhuǎn)型后鄉(xiāng)村治理，即后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代的鄉(xiāng)村治理。在鄉(xiāng)村治理背景下對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行研究，則更利于提高扶貧資源在農(nóng)村的利用，從而促進(jìn)小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)。

2鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型后對(duì)精準(zhǔn)扶貧的影響

2.1鄉(xiāng)村治理主體的改變

農(nóng)業(yè)稅改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被稱為全能型政府：收稅收費(fèi)、計(jì)劃生育、招商引資、社會(huì)治安無所不包。但是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形成了新的權(quán)力和格局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在免除農(nóng)業(yè)稅的治理中幾乎不再有收入利益可言，對(duì)村莊治理進(jìn)行全面干預(yù)不但沒有足夠能力，也沒有了積極性和動(dòng)力。在黑龍江省同樣出現(xiàn)類似狀況，自稅費(fèi)制改革后，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變以往做法，轉(zhuǎn)而支持村民自治。在村民自治的過程中，治理主體很大程度落到了村莊精英肩上。在扶貧過程中，救助資金以及扶貧項(xiàng)目一般都要通過村莊精英來完成。隨著扶貧政策的貫徹，村莊精英的功勞是首屈一指的。但是事物有兩面性，由于人性的自私性，村莊精英在識(shí)別貧困戶時(shí)可能存在不公平性，列為貧困戶的不一定是真正的貧困者。在農(nóng)村，村民文化水平低，思想意識(shí)落后，即使明白不公平性，也是跨級(jí)“鬧”鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、縣政府。上一級(jí)無暇村級(jí)矛盾，很多不滿也是不了了之，致使真正貧困戶久久不能脫貧。

2.2鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變化

隨著工業(yè)化和信息化的到來，農(nóng)村的社會(huì)結(jié)構(gòu)開始分化，社會(huì)人口開始出現(xiàn)大規(guī)模的流動(dòng)性，進(jìn)城務(wù)工成為當(dāng)代農(nóng)村青年的致富之路。這種“離土離鄉(xiāng)”的變化使村莊成為空心村，尤其是在貧困村，空心化更為嚴(yán)重，留在村莊大多是老弱病殘和鰥寡孤獨(dú)，沒有年輕力壯的青年做支撐，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶貧的執(zhí)行產(chǎn)生了阻礙。F村是國(guó)家級(jí)貧困村，土壤肥沃，陽光充足，適合萬壽菊的種植，鄰鄉(xiāng)H村因萬壽菊項(xiàng)目的開展，整村實(shí)現(xiàn)了脫貧。看到H村的成效，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)府以及村干部的努力下，也引進(jìn)了萬壽菊項(xiàng)目，但是村民參與度并不高，尤其是貧困戶更是不敢嘗試，此產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目在F村難以執(zhí)行的一個(gè)主要原因就是有能力的、年輕力壯的村民流失嚴(yán)重。此村沒有產(chǎn)業(yè)扶貧的支撐，只依靠低保和社會(huì)救助的方式只能解決一時(shí)之急，并不能實(shí)現(xiàn)真正脫貧，而且返貧嚴(yán)重。

2.3鄉(xiāng)村治理財(cái)政制度的轉(zhuǎn)變

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從向下“收錢”變成了向上“要錢”，此后出現(xiàn)了“窮財(cái)政”與“有所為”、“權(quán)利小”與“責(zé)任大”、“政策好”與“遺憾多”等矛盾。這種“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的財(cái)政管理體制和嚴(yán)重的村級(jí)債務(wù)，使鄉(xiāng)村治理變得心有余而力不足，特別是在貧困村，村級(jí)負(fù)債甚至高達(dá)百萬。從當(dāng)前致貧的原因來看，呈現(xiàn)出共性因素和個(gè)性因素并存的特點(diǎn)。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶在交通、用電、水利等基本生產(chǎn)生活條件方面仍很困難。打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必須繼續(xù)推進(jìn)開發(fā)式扶貧，加大貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)開發(fā)和生態(tài)治理的支持力度。但是僅依靠扶貧資金加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力的支持，因鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力“空殼化”，無力實(shí)現(xiàn)“有所為”。X村是國(guó)家級(jí)貧困村，走訪X村時(shí)，發(fā)現(xiàn)道路泥濘、房屋破陋，農(nóng)田中水利設(shè)施落后，遇大雨天，則會(huì)出現(xiàn)“水漫金山”狀況，有的貧困戶家中，一年下來，顆粒無收也不是罕事。

從個(gè)性因素來看，針對(duì)致貧原因的多樣化、個(gè)性化的特點(diǎn)。要結(jié)合實(shí)際，逐村逐戶分析致貧原因，找準(zhǔn)“病因”，對(duì)癥下藥。比如對(duì)于具有勞動(dòng)能力的貧困戶，可以利用專項(xiàng)扶貧資金鼓勵(lì)其創(chuàng)業(yè)。但是除專項(xiàng)扶貧資金前期的支持外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力卻無力支持貧困者創(chuàng)業(yè)的后續(xù)工作，如發(fā)展進(jìn)入困境期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是否有能力幫其度過困難？創(chuàng)業(yè)失敗后又何去何從？沒有強(qiáng)大的財(cái)力支持，就不能做到善始善終。

3基于鄉(xiāng)村治理思維的對(duì)策建議

3.1加強(qiáng)治理主體的監(jiān)督

村民自治是我國(guó)鄉(xiāng)村治理的大勢(shì)所在，村莊精英也將成為村莊治理的領(lǐng)導(dǎo)者。因此，加強(qiáng)對(duì)扶貧資源的立法監(jiān)督必不可少，同時(shí)還要增強(qiáng)村莊精英為人民服務(wù)的大局意識(shí)，以帶動(dòng)貧困戶脫貧為使命。另外，要對(duì)農(nóng)民加強(qiáng)權(quán)力意識(shí)宣傳，自下而上形成監(jiān)督體系，做到“真扶貧、扶真貧、真脫貧”。

3.2改善治理環(huán)境

“空心化”的農(nóng)村現(xiàn)狀嚴(yán)重影響到了扶貧項(xiàng)目的進(jìn)行，因此要結(jié)合農(nóng)業(yè)政策，鼓勵(lì)優(yōu)秀的進(jìn)城務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為他們提供小額貸款的便利條件、技術(shù)支持等相關(guān)扶持。此外，要加強(qiáng)手工業(yè)的發(fā)展，例如借鑒山東農(nóng)村脫貧模式，聯(lián)系一些半成品加工工廠，在村莊開設(shè)手工作坊，使貧困者在閑暇時(shí)期可以有事可做，既不用遠(yuǎn)出，又可以增加家庭收入，還可以改正農(nóng)村的不良風(fēng)氣。

3.3設(shè)置治理資金鼓勵(lì)

除扶貧資金外，還應(yīng)按照貧困村人口數(shù)量、貧困程度。國(guó)家應(yīng)適度加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政掌控能力，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)要加強(qiáng)資金利用的監(jiān)督。鼓勵(lì)貧困戶參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展，從“輸血式”救助變成“造血式”自救。對(duì)于治理發(fā)展較好的村莊，應(yīng)給予一定的資金獎(jiǎng)勵(lì)，提高更多村民的積極性和創(chuàng)新性。

參考文獻(xiàn)：

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篇7

【論文摘要】：文章從鄉(xiāng)村旅游者的角度出發(fā)，分析游客對(duì)鄉(xiāng)村旅游地飲食產(chǎn)品感知質(zhì)量的影響因素，為進(jìn)一步提高游客對(duì)鄉(xiāng)村旅游地飲食產(chǎn)品的滿足度和忠誠(chéng)度提供依據(jù)，增加鄉(xiāng)村旅游地的回頭客，并更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游地飲食資源的開發(fā)與治理。

游客的飲食主要是由當(dāng)?shù)氐奶厣L(fēng)味和普通便餐組成,當(dāng)?shù)氐拿耖g小吃也是游客感知的重要內(nèi)容。飲食產(chǎn)品由飲食品、服務(wù)、環(huán)境綜合體現(xiàn)。鄉(xiāng)村旅游地的飲食產(chǎn)品更多融入了鄉(xiāng)村飲食文化和體驗(yàn)的因素。因此游客對(duì)鄉(xiāng)村旅游飲食產(chǎn)品的感知是一種體驗(yàn)感知。

一、游客對(duì)鄉(xiāng)村飲食產(chǎn)品感知質(zhì)量的影響因素分析

（一）鄉(xiāng)村飲食產(chǎn)品的技術(shù)質(zhì)量、服務(wù)質(zhì)量與文化內(nèi)涵

鄉(xiāng)村飲食產(chǎn)品在提供給游客時(shí)從菜肴的質(zhì)量、口味、生產(chǎn)、文化品位、服務(wù)等一系列程序中影響著游客在消費(fèi)過程中對(duì)產(chǎn)品的感知效果。其中滲透著技術(shù)質(zhì)量與服務(wù)質(zhì)量。游客來品嘗鄉(xiāng)村飲食除了解決饑餓的需求外還有一部分是體驗(yàn)以往知識(shí)積累中所了解到的目的地飲食產(chǎn)品及其文化內(nèi)涵。

技術(shù)質(zhì)量體現(xiàn)在原料、調(diào)味、口感等方面，對(duì)飲食產(chǎn)品色、香、味、形、器的感知影響著游客在消費(fèi)飲食產(chǎn)品過程中的心理感知。另外，文化的熏陶影響著游客對(duì)飲食產(chǎn)品的文化性感知，產(chǎn)品中有關(guān)的文化背景、歷史淵源、民間傳說、神話故事、風(fēng)土人情等都是很有吸引力的鄉(xiāng)村文化現(xiàn)象。假如感知大于預(yù)期期望，游客就會(huì)獲得高的滿足度，反之，滿足度會(huì)降低。

產(chǎn)品的質(zhì)量除了通過有形的技術(shù)質(zhì)量來呈現(xiàn)外，還通過服務(wù)人員的服務(wù)方式呈現(xiàn)。服務(wù)人員的言行、對(duì)客態(tài)度等都可以組成產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量。服務(wù)中無形因素不僅可以影響游客感知質(zhì)量，還可以使環(huán)境、設(shè)備、飲食產(chǎn)品、員工、旅游地形象等有形的東西產(chǎn)生膨脹，為鄉(xiāng)村旅游地帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）游客的個(gè)體差異

游客的感知質(zhì)量源于游客個(gè)體的評(píng)價(jià)，不同個(gè)體的游客在消費(fèi)時(shí)存在個(gè)體的差異。對(duì)同一件飲食產(chǎn)品，游客的購買心理和需求可能不同。這是因?yàn)橛慰偷穆殬I(yè)、所處的地理位置、收入水平、年齡、性別、個(gè)性、教導(dǎo)程度對(duì)產(chǎn)品的認(rèn)知度等因素的差異而對(duì)產(chǎn)品及服務(wù)有不同的要求，同一產(chǎn)品和服務(wù)在不同游客眼中的價(jià)值是不一樣的。

一些旅行的商人對(duì)攜帶方便的各種大眾化小吃比較忠愛，小吃的味道、技法與品種、方便快捷性，產(chǎn)品價(jià)格成為影響他們感知質(zhì)量的主要因素，滿足生理的需要占據(jù)第一位，對(duì)于就餐環(huán)境、服務(wù)質(zhì)量等外部因素就不顯得那么重要了。知識(shí)分子、青年學(xué)生、工薪階層人士一般具有比較高的文化水平，他們對(duì)飲食的需求不單單停留在吃上，飲食的安全衛(wèi)生、綠色環(huán)保、質(zhì)樸自然、原汁原味、舒適的就餐環(huán)境、熱情周到的服務(wù)、體味特色的鄉(xiāng)村飲食文化等因素將影響他們的感知質(zhì)量。

（三）游客的預(yù)期期望

游客的預(yù)期期望是指包括游客從主要媒體、廣告、促銷人員和其他游客的口碑獲得旅游產(chǎn)品或服務(wù)的信息和經(jīng)歷。預(yù)期質(zhì)量受到諸如游客需求、他人口碑、成本價(jià)格及其企業(yè)形象、預(yù)期的風(fēng)險(xiǎn)等因素的影響。

這種期望可能是正面的也可能是負(fù)面的，當(dāng)消費(fèi)時(shí)感知質(zhì)量高于這種預(yù)期，飲食產(chǎn)品就會(huì)在游客心中留下較高的滿足度，當(dāng)感知質(zhì)量低于預(yù)期，產(chǎn)品對(duì)游客的滿足度就會(huì)降低，進(jìn)而對(duì)游客的重復(fù)購買產(chǎn)生消極影響，不利于產(chǎn)品的口碑宣傳。

（四）游客的滿足度

游客滿足度影響感知質(zhì)量主要體現(xiàn)在消費(fèi)后的感知質(zhì)量上。首先是文化差距，服務(wù)員工可能沒有完全理解不同文化的游客對(duì)服務(wù)的要求，出現(xiàn)了交流問題，或者是不同文化的游客沒有正確的參與服務(wù)過程等等，造成服務(wù)感知質(zhì)量下降。其次是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，非凡是鄉(xiāng)村旅游地的發(fā)展的水平，不同的國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，服務(wù)提供能力也有所差異，使游客在日常生活中對(duì)服務(wù)產(chǎn)生了不同的預(yù)期，從而影響到最后的感知質(zhì)量。

二、如何加強(qiáng)游客感知質(zhì)量，提高游客對(duì)飲食產(chǎn)品的忠誠(chéng)度

（一）提高飲食產(chǎn)品銷售的過程質(zhì)量

游客在消費(fèi)產(chǎn)品中，更多經(jīng)歷的是一種體驗(yàn)，除了產(chǎn)品本身特性滿足其需求外，還領(lǐng)悟到服務(wù)的細(xì)節(jié)，"細(xì)節(jié)決定成敗"，一線服務(wù)人員除了充分了解產(chǎn)品的相關(guān)知識(shí)外還應(yīng)具有良好的服務(wù)素質(zhì)，滿足游客日益增加的個(gè)性化需求。每一個(gè)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)商都是對(duì)客服務(wù)的員工，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)加強(qiáng)自己服務(wù)意識(shí)的培養(yǎng)，了解更多服務(wù)的技能，政府相關(guān)部門應(yīng)請(qǐng)專家學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行培訓(xùn)，提高經(jīng)營(yíng)者的整體素質(zhì)，使其在服務(wù)過程中提高服務(wù)的過程質(zhì)量，給游客帶來更加完美的體驗(yàn)和經(jīng)歷。

（二）通過治理游客期望提高游客的感知質(zhì)量

游客過高的服務(wù)期望會(huì)抵消其體驗(yàn)的感觸而降低感知質(zhì)量，游客對(duì)飲食產(chǎn)品的期望是旅游地宣傳、以往體驗(yàn)、口碑溝通、游客需求與游客價(jià)值的函數(shù)，對(duì)飲食產(chǎn)品宣傳過度帶來的質(zhì)量治理風(fēng)險(xiǎn)是營(yíng)銷治理不善造成的，而游客"以往的體驗(yàn)"和"口碑溝通"兩個(gè)變量都是建立在"曾經(jīng)感觸"上，游客希望即將體驗(yàn)到的質(zhì)量至少不能低于自己或別人"曾經(jīng)感觸"到的質(zhì)量，這就要求產(chǎn)品提供者保持不懈地保持和改善服務(wù)質(zhì)量。根據(jù)飲食產(chǎn)品的市場(chǎng)定位，制定切合游客水平的期望標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到游客的期望是動(dòng)態(tài)變化的，今天的理想期望的服務(wù)水平隨著技術(shù)的進(jìn)步和競(jìng)爭(zhēng)的加劇，可能會(huì)轉(zhuǎn)化為游客最低可接受的適當(dāng)期望。所以，經(jīng)營(yíng)者不僅應(yīng)思索如何去超越游客期望，而且還應(yīng)懂得如何去平衡游客的過高期望。

（三）進(jìn)行完備的市場(chǎng)研究，探究游客個(gè)體心理因素，開發(fā)特色飲食產(chǎn)品

確認(rèn)游客真正想要什么，將自己的產(chǎn)品特色和工作方式與特定游客群進(jìn)行匹配，同時(shí)，保證服務(wù)概念和產(chǎn)品設(shè)計(jì)能代表當(dāng)前的市場(chǎng)定位和發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于同一件餐飲產(chǎn)品，一個(gè)饑腸轆轆的游客，其核心產(chǎn)品是消除饑餓，最重要的質(zhì)量維度是吃飽吃好，這屬于服務(wù)質(zhì)量中的技術(shù)質(zhì)量，此外，功能質(zhì)量中的反應(yīng)度也比較重要;假如是為了達(dá)到一定目的宴請(qǐng)他人，則游客追求的核心產(chǎn)品可能是展示其慷慨大方的個(gè)人形象，有形性就成為游客最關(guān)注的維度，他們通過餐館的裝演、檔次、服務(wù)人員的形象、飯菜的色、形等外在實(shí)體來形成對(duì)服務(wù)質(zhì)量的初步判定，并通過就餐過程中的同情心、反應(yīng)度、保證性等維度來進(jìn)一步修正或加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的判定，至于客人是否吃得飽，則退居次要目標(biāo)，甚至根本不重要。

（四）客觀承諾產(chǎn)品質(zhì)量

實(shí)際交付的服務(wù)質(zhì)量達(dá)不到游客的期望，就會(huì)引起游客的不滿，從而影響旅游地的市場(chǎng)形象，甚至失去已有的市場(chǎng)份額。對(duì)于服務(wù)承諾要重視以下兩方面的治理:(1)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)通過市場(chǎng)調(diào)查弄清游客對(duì)飲食服務(wù)的各種服務(wù)質(zhì)量屬性的看法，在促銷宣傳時(shí)強(qiáng)調(diào)游客最為關(guān)注的那些屬性，使游客能正確判定和認(rèn)識(shí)飲食服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)質(zhì)量水平，使其游客期望值保持在合理水平。(2)做好有形證據(jù)與價(jià)格等隱含性承諾的治理。應(yīng)當(dāng)力求做到有形證據(jù)和價(jià)格水平與實(shí)際提供的服務(wù)水平相符，使之能正確地向游客暗示產(chǎn)品的質(zhì)量水平。

（五）深入挖掘鄉(xiāng)村飲食文化資源

旅游餐飲深度開發(fā)要保持"自然本味"的特色,以本地飲食文化資源為核心，在強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)特色和差異性之時(shí),突出鄉(xiāng)村食品的天然、純樸、綠色,以及清新的鄉(xiāng)村環(huán)境氛圍,以鄉(xiāng)村文化的自然、閑情和野趣為特色,努力展現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游的魅力。在對(duì)鄉(xiāng)村旅游飲食文化資源進(jìn)行深度開發(fā)時(shí),食品制作加工工藝、食品包裝要有獨(dú)特鄉(xiāng)土氣息,以吸引游客有領(lǐng)略"異味"的沖動(dòng)。如鄉(xiāng)村菜點(diǎn)的招牌菜,原料必須是地方特產(chǎn),制作方法必須是地方傳統(tǒng)工藝,還要使用地方特色的"土"器皿。食品經(jīng)營(yíng)地要?jiǎng)?chuàng)造濃郁的田園環(huán)境,鄉(xiāng)村旅游的游客就是要這種體驗(yàn)。

參考文獻(xiàn)

篇8

一、科學(xué)經(jīng)營(yíng)，著力構(gòu)成齊創(chuàng)共建的工作格局。

堅(jiān)持把鄉(xiāng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)作為服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)惠民利民的主要任務(wù)來抓，科學(xué)規(guī)劃，廣泛發(fā)起，具體推進(jìn)。

1、增強(qiáng)組織指導(dǎo)?？h委、縣縣政府高度注重鄉(xiāng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)，經(jīng)過深化調(diào)研、評(píng)論，確立了縣創(chuàng)立省級(jí)鄉(xiāng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)示范縣的工作目的，制訂下發(fā)了《縣年鄉(xiāng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)施行方案》?？h食品藥品安全工作指導(dǎo)小組作為“兩網(wǎng)”建設(shè)的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)創(chuàng)立工作的組織指導(dǎo)、檢查督辦和綜合協(xié)調(diào)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)小組增強(qiáng)指導(dǎo)、協(xié)諧和保證，保證轄區(qū)內(nèi)“兩網(wǎng)”建設(shè)順利推進(jìn)。村級(jí)均設(shè)藥品監(jiān)督信息員，實(shí)時(shí)向上反應(yīng)基層工作動(dòng)態(tài)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、責(zé)任單位一直把創(chuàng)立工作放在重點(diǎn)突出地位，力保人、財(cái)、物、事落實(shí)到位，為“兩網(wǎng)”建設(shè)供應(yīng)了充分的組織保證。

2、完善責(zé)任系統(tǒng)。經(jīng)過分化任務(wù)，細(xì)化規(guī)范，明確了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣政府和責(zé)任單位職責(zé)，提出嚴(yán)格依照施行方案分級(jí)、分塊、分人抓好落實(shí)的辦法?？h縣政府對(duì)創(chuàng)立工作責(zé)任單位執(zhí)行單項(xiàng)審核、一票否決制度，各級(jí)責(zé)任落實(shí)到人、獎(jiǎng)懲兌現(xiàn)，縣政府指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、村級(jí)信息員各盡其責(zé)的藥品安全責(zé)任系統(tǒng)縱向深化。以“兩網(wǎng)”示范縣創(chuàng)立工作為主題，屢次召開藥監(jiān)、衛(wèi)生、工商、質(zhì)監(jiān)等部分指導(dǎo)大會(huì)，明確各部分職責(zé)，強(qiáng)調(diào)多部分共同，各責(zé)任單位圍繞職能、有機(jī)結(jié)合、部分聯(lián)動(dòng)、具體推進(jìn)的工作格局橫向緊扣。

3、加大宣傳力度。堅(jiān)持把宣傳發(fā)起作為示范縣創(chuàng)立的“集結(jié)號(hào)”，多渠道、多條理、多方式開展宣傳，廣泛發(fā)動(dòng)。充分發(fā)揚(yáng)電視臺(tái)、三峽日?qǐng)?bào)版、網(wǎng)等主流媒體優(yōu)勢(shì)，緊緊抓好部分網(wǎng)站、食品藥品監(jiān)管信息、“兩網(wǎng)”示范縣創(chuàng)立工作簡(jiǎn)報(bào)等宣傳陣地，宣傳報(bào)道創(chuàng)立工作的發(fā)展?fàn)顩r和先進(jìn)經(jīng)歷。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在公路干線、集鎮(zhèn)、村委會(huì)、村衛(wèi)生室等地廣泛設(shè)立宣傳牌、宣傳口號(hào)，普及食品藥品監(jiān)管法律、安全知識(shí)，宣傳鄉(xiāng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)主要性，調(diào)動(dòng)全民參加創(chuàng)立的自動(dòng)性和積極性。全縣共建永世性宣傳牌35個(gè)，宣傳欄200個(gè)，發(fā)放宣傳材料5000余份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村覆蓋面到達(dá)100%，營(yíng)建了濃厚的創(chuàng)立氣氛，齊創(chuàng)共建理念家喻戶曉。

二、重點(diǎn)打破，著力打造有序競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

緊緊圍繞創(chuàng)立省級(jí)鄉(xiāng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)示范縣的目的，以切實(shí)保證農(nóng)民用藥安全有用、規(guī)范鄉(xiāng)村藥品市場(chǎng)次序?yàn)橹髦?，鄉(xiāng)村藥品市場(chǎng)環(huán)境分明凈化規(guī)范。

1、開展專治。本著“科學(xué)規(guī)劃、突出重點(diǎn)”的思路，本年在全縣范圍內(nèi)開展以鄉(xiāng)村藥品市場(chǎng)監(jiān)管為重點(diǎn)的藥品安全專治行動(dòng)，確立藥品流通環(huán)節(jié)、運(yùn)用環(huán)節(jié)和鄉(xiāng)村藥品市場(chǎng)次序三大突破口，成立工作專班，執(zhí)行精密化稽察，督促鄉(xiāng)村涉藥單位整改藥品貯存前提不符合要求、藥品養(yǎng)護(hù)工作不到位、藥品收購渠道不規(guī)范、藥品質(zhì)量認(rèn)識(shí)淡漠等主要問題，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法行為堅(jiān)決立案查處。專治行動(dòng)共查辦藥品、醫(yī)療道理違法案件106件，充公銷毀價(jià)值2萬余元的假劣藥械，依法收繳罰款8.845萬元，鄉(xiāng)村藥品質(zhì)量分明提高，涉藥人員責(zé)恣意識(shí)加強(qiáng)，藥品市場(chǎng)次序日趨好轉(zhuǎn)，專治工作獲得分明成效。

2、健全監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。在鄉(xiāng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)中，不斷健全“兩員一網(wǎng)”形式，縣縣政府聘用的7名鄉(xiāng)鎮(zhèn)藥品監(jiān)督協(xié)管員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣政府聘用的115名村級(jí)藥品監(jiān)督信息員，構(gòu)建起鄉(xiāng)村覆蓋面達(dá)100%的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有食品藥品安全辦公室，全縣102個(gè)行政村都依照有專人、有標(biāo)牌、有制度、有告發(fā)電話、有臺(tái)帳的“五有”規(guī)范設(shè)立了村級(jí)食品藥品安全辦公室，辦公室奪目地位張貼全縣鄉(xiāng)村藥品監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)圖，吊掛監(jiān)督告發(fā)公示牌。還，在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“兩網(wǎng)”宣傳欄、主要責(zé)任單位網(wǎng)站、各藥品經(jīng)營(yíng)運(yùn)用單位監(jiān)督告發(fā)電話，發(fā)起更多社會(huì)群眾參加監(jiān)督隊(duì)伍，真正完成全民監(jiān)管。

3、規(guī)范供給渠道。制訂施行了《鄉(xiāng)村藥品配送企業(yè)治理方法》、《規(guī)范藥品供給渠道治理制度》和《鄉(xiāng)村藥品案件申報(bào)制度》，認(rèn)真探究供給網(wǎng)絡(luò)建設(shè)辦法，嚴(yán)格執(zhí)行供給渠道治理方法。一方面規(guī)范藥品收購行為，保證購進(jìn)藥品質(zhì)量，要求全縣鄉(xiāng)村藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、運(yùn)用單位購進(jìn)藥品時(shí)必需對(duì)供藥單位的正當(dāng)證件進(jìn)行審驗(yàn)，購進(jìn)藥品必需簽署含有質(zhì)量保證條目的供貨合同，并堅(jiān)持完好規(guī)范的供貨方檔案。另一方面，加大監(jiān)督檢查力度，規(guī)范藥品購銷行為，認(rèn)真開展鄉(xiāng)村藥品經(jīng)營(yíng)、運(yùn)用單位購藥渠道的監(jiān)督檢查，重拳反擊制假、售假違法犯罪過為，獲得優(yōu)越結(jié)果。

三、勇于創(chuàng)新，著力彰顯亮點(diǎn)紛呈的創(chuàng)立特色。

嚴(yán)密結(jié)合縣情和山區(qū)特點(diǎn)，不斷創(chuàng)新活動(dòng)載體，豐富創(chuàng)立內(nèi)容，勇于開辟、打造亮點(diǎn)，展現(xiàn)山區(qū)特色“兩網(wǎng)”共同魅力。

1、打造誠(chéng)信系統(tǒng)。在增強(qiáng)藥品日常監(jiān)管基本上，深化履行藥品、醫(yī)療道理經(jīng)營(yíng)企業(yè)的藥品安全信譽(yù)系統(tǒng)建設(shè)，嚴(yán)格依照評(píng)價(jià)規(guī)范評(píng)為守信、警示、失約、嚴(yán)格失約四級(jí)，并將后果經(jīng)過藥監(jiān)部分網(wǎng)站等平臺(tái)向社會(huì)，經(jīng)過安全信譽(yù)品級(jí)評(píng)價(jià)的手段督促醫(yī)藥企業(yè)自律，企業(yè)界部治理水平和藥品質(zhì)量治理才能不斷提高。堅(jiān)持從藥品質(zhì)量治理動(dòng)手，增強(qiáng)藥房革新和基本設(shè)備建設(shè)，開展以“售真藥、標(biāo)真價(jià)、送真情”為主題的“規(guī)范藥房”建設(shè)活動(dòng)，打造“安心店”，共制訂11項(xiàng)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)藥械質(zhì)量治理制度，制造藥品監(jiān)督公示牌220塊，近效期藥品一覽牌200塊。當(dāng)前全縣已有106家基層醫(yī)療單位授牌“規(guī)范藥房”，評(píng)價(jià)工作仍在進(jìn)行中。

2、延長(zhǎng)創(chuàng)立觸手。本著以民為本的創(chuàng)立理念，因地制宜、勇敢創(chuàng)新，采取開展學(xué)習(xí)調(diào)研、完成賬戶交代、執(zhí)行制度保證、增強(qiáng)宣傳培訓(xùn)四項(xiàng)辦法成功破解鄉(xiāng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)和新型鄉(xiāng)村協(xié)作醫(yī)療有用對(duì)接的難題，已有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的7家定點(diǎn)零售藥店采取了7個(gè)村組（居委會(huì)）共485戶的“新農(nóng)合”門診帳戶，帳戶報(bào)銷金額達(dá)1.76萬元。定點(diǎn)零售藥店納入“新農(nóng)合”門診報(bào)銷范圍并全部進(jìn)入本質(zhì)運(yùn)作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率完成100%，在全市尚屬首例。當(dāng)前相關(guān)部分正在討論“新農(nóng)合”門診統(tǒng)籌治理的新辦法，力爭(zhēng)2010年使更多零售藥店參加“新農(nóng)合”門診報(bào)銷行列，堅(jiān)持“新農(nóng)合”質(zhì)量、服務(wù)、價(jià)錢有序競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)環(huán)境，為更多農(nóng)民群眾帶來便當(dāng)實(shí)惠。

3、完成動(dòng)態(tài)監(jiān)管。增強(qiáng)信息化建設(shè)，堅(jiān)持縣鄉(xiāng)村藥品“兩網(wǎng)”電子地圖，全縣全部涉藥單位的分布概況、聯(lián)絡(luò)方法、經(jīng)營(yíng)范圍、答應(yīng)證號(hào)及證件有用期、近兩年的檢查記載和諾言品級(jí)明晰可查，為完成“監(jiān)管無盲區(qū)，保證有力度”的目的供應(yīng)高效辦法和技能保證。執(zhí)行“靶向監(jiān)管”，藥品流通及時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)試點(diǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)優(yōu)越，“電子眼”使監(jiān)管效率分明提高。充分運(yùn)用現(xiàn)代技能，以最大限制保證參合農(nóng)民便利查詢和快捷報(bào)銷為起點(diǎn)，完成新農(nóng)合定點(diǎn)零售藥店與縣“新農(nóng)合”門診賬戶治理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，參合農(nóng)民帳戶信息“在線審核、即時(shí)結(jié)算、及時(shí)監(jiān)控和信息匯總”的目的在各家“新農(nóng)合”定點(diǎn)零售藥店成為實(shí)際。

四、與時(shí)俱進(jìn)，著力堅(jiān)持穩(wěn)固效果的長(zhǎng)效機(jī)制。

著眼久遠(yuǎn)，具體履行經(jīng)費(fèi)保證、目的治理、教育培訓(xùn)機(jī)制，穩(wěn)固深化鄉(xiāng)村藥品“兩網(wǎng)”建設(shè)效果，耐久發(fā)揚(yáng)用藥安全防地保證功能。

1、堅(jiān)持經(jīng)費(fèi)保證機(jī)制?？h財(cái)務(wù)將食品藥品安全工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)務(wù)預(yù)算，并為“兩網(wǎng)”示范創(chuàng)立工作劃撥專項(xiàng)資金，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極籌撥“兩網(wǎng)”建設(shè)款子，保證食品藥品安全工作經(jīng)費(fèi)逐年增進(jìn)，為工作長(zhǎng)期開展供應(yīng)了財(cái)力保證。堅(jiān)持企業(yè)投資、社會(huì)籌資、群眾捐資的鼓勵(lì)制度，不斷拓寬經(jīng)費(fèi)籌集渠道，積極服務(wù)醫(yī)藥經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓舞醫(yī)藥企業(yè)自立投資硬件設(shè)備建設(shè)、基本環(huán)境改善，整合社會(huì)各界力量參加“兩網(wǎng)”建設(shè)，執(zhí)行資金專項(xiàng)治理，優(yōu)化資源裝備，保證經(jīng)費(fèi)發(fā)揚(yáng)最大效益。

篇9

關(guān)鍵詞：“一票否決”制；基層治理；科層制；壓力型政府

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）15-0263-02

“一票否決”制，最早出現(xiàn)于1991年國(guó)務(wù)院作出的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)治安綜合治理的決定》。“一票否決”制形成之初被運(yùn)用于在社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)等具有重大戰(zhàn)略意義的行政領(lǐng)域，其后為各級(jí)政府所效仿，成為督促下級(jí)政府完成上級(jí)任務(wù)的普遍方式，廣泛存在于地方政府的績(jī)效考核機(jī)制中?！耙黄狈駴Q”制成為一種廣泛的制度現(xiàn)象，可以從以下幾個(gè)方面來看。

一、壓力型體制的制度慣性

經(jīng)典科層制理論認(rèn)為：組織遵循“理性主義”的邏輯，嚴(yán)格按照既有程序和非人格化規(guī)則運(yùn)作，從而使得組織的行為與角色具有穩(wěn)定性和可預(yù)期性。理性科層制組織以一種形式主義的精神行事，通過由法規(guī)和明確規(guī)定的層級(jí)制來協(xié)調(diào)專門化的權(quán)限和行動(dòng)，以強(qiáng)調(diào)非人格化和理智上可加分析的規(guī)則來確保組織運(yùn)作的公正與理性。而在中國(guó)基層政治的壓力型體制下，一級(jí)政治組織為了完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。黨委集權(quán)、黨政合一，利用垂直權(quán)力、以責(zé)任制為網(wǎng)絡(luò)，并以政治或物質(zhì)獎(jiǎng)懲為動(dòng)力杠桿將壓力層層向下滲透、擴(kuò)散的政策決策和執(zhí)行模式?！耙黄狈駴Q”制適應(yīng)了這種行為習(xí)慣，并將之推向極致。

二、層級(jí)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系的弊端： “一票否決”制過度使用的影響

壓力型體制的激勵(lì)機(jī)制，使得一級(jí)政府需要向上負(fù)責(zé)的而不是向下負(fù)責(zé)。隨著考核指標(biāo)的不斷增加，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕a(chǎn)“考評(píng)性 ”產(chǎn)品 ，而非服務(wù)型公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)上要接受上級(jí)考核 ，對(duì)內(nèi)要考核工作人員 ，對(duì)下也要考核村莊干部 ，從而建立了一個(gè)自上而下的以檢查考核為核心的問責(zé)體系。檢查考核幾乎全部是定量化和分?jǐn)?shù)制的。這種問責(zé)體系運(yùn)行的結(jié)果是為考核而工作 ，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作只與考核相關(guān) ，而與鄉(xiāng)村發(fā)展的實(shí)質(zhì)進(jìn)程無關(guān)。

“考評(píng)性生產(chǎn)”導(dǎo)致基層政府供給服務(wù)型產(chǎn)品的意愿下降。這與稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力緊張一起，加劇了基層制度供給能力不足的問題。首先，基層制度缺乏健全的利益補(bǔ)償和有效的調(diào)控機(jī)制，難以糾正社會(huì)利益分配的不均衡，增加社會(huì)不滿，造成社會(huì)成員的政治冷漠。第二，基層社會(huì)政治民主化建設(shè)緩慢，透明行政、依法行政和政治參與度不夠，使得民眾表達(dá)和維護(hù)自身權(quán)益的體制內(nèi)途徑不暢，隨著矛盾積聚，出現(xiàn)體制外的“自力救濟(jì)”。第三，公共行政主要靠政策推動(dòng)。政策推動(dòng)型治理曾在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)起到了較好的治理效果，然而卻存在著難以持久、缺乏應(yīng)變性和“人在政舉”的困境，缺乏長(zhǎng)效的制度建設(shè)。

三、基層政府組織的行為邏輯

（一）基層政府的角色界定

農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著以下的矛盾：控制型政府現(xiàn)狀與服務(wù)型政府要求之間的矛盾；所承擔(dān)任務(wù)的復(fù)雜性與自身財(cái)力物力不足，工作手段匱乏之間的矛盾；以及執(zhí)行上級(jí)意志與吸收順應(yīng)基層百姓意愿之間的矛（下轉(zhuǎn)283頁）（上接263頁）盾。在這樣的形勢(shì)下，基層治理呈現(xiàn)了如下特點(diǎn)：

（二）“相安無事”的治理原則

稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村組織在現(xiàn)實(shí)條件的約束下，無法立即轉(zhuǎn)型成為服務(wù)型組織，處在一個(gè)比較消極的位置，這導(dǎo)致了鄉(xiāng)村治理邏輯發(fā)生了一個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變。因?yàn)榫S護(hù)農(nóng)民利益成了一種新的“政治正確 ”，而為了不與農(nóng)民發(fā)生正面的沖突，就要少做事，甚至不做事。

（三）“策略主義”的行為邏輯

有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，與科層制的“理性主義”邏輯不同的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)組織自身的權(quán)力運(yùn)作存在著濃重的“策略主義”傾向，具有隨意性、變通性、短期性，“似乎任何有助于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)、策略、手段和方式，無論是正式的還是非正式的，正當(dāng)?shù)倪€是非正當(dāng)?shù)?，均可被鄉(xiāng)鎮(zhèn)借用，并且，其中的一些運(yùn)作方式具有“不計(jì)成本、不惜代價(jià)”的非理性特點(diǎn)”，目標(biāo)替代現(xiàn)象十分普遍。這往往帶來為完成“一票否決”等上級(jí)指標(biāo)性任務(wù)而不擇手段，工作方法偏激或簡(jiǎn)單粗暴的問題。

（四）政府自利性與選擇性治理

公共選擇理論和尋租理論認(rèn)為 ，政府同時(shí)也是“經(jīng)濟(jì)人 ”，具有自身的利益以及逐利動(dòng)機(jī)。 人治色彩越濃，政府的逐利動(dòng)機(jī)越強(qiáng)烈，經(jīng)濟(jì)人特征也越明顯。部分基層組織逐漸蛻變?yōu)橐粋€(gè)既超越鄉(xiāng)村社會(huì)又相對(duì)脫離國(guó)家政權(quán)的獨(dú)立利益實(shí)體，“選擇性治理”的問題隨之出現(xiàn)?；鶎诱羞x擇性地展開行政作為，在某些符合自身利益的工作上表現(xiàn)出超強(qiáng)的行動(dòng)能力，同時(shí)對(duì)自己不利的工作放任不管。在稅費(fèi)改革，基層政府財(cái)力緊張的大背景下，這種現(xiàn)象更為普遍。

四、“一票否決”制的效能

從這個(gè)意義上來說，“一票否決”制正是上級(jí)政府基于對(duì)下級(jí)政府自利性和“策略主義”行為邏輯的判斷而做出的矯正性安排，這種安排在實(shí)踐中也的確收到了顯著的效果。但是，隨著“一票否決”制項(xiàng)目的增多所帶來的工作形勢(shì)和干部心態(tài)的變化，這項(xiàng)制度本身的效用呈現(xiàn)邊際遞減的趨勢(shì)。在一個(gè)激勵(lì)的峰值后，基層政府的工作態(tài)度重新轉(zhuǎn)向怠惰。工作風(fēng)險(xiǎn)的提升和考評(píng)的無限制增加還助長(zhǎng)了尋租行為和請(qǐng)托瞞報(bào)的風(fēng)氣。

然而對(duì)于“是‘一票否決’制造成了干部怠惰腐化以及極端行為”這樣一種結(jié)論。因?yàn)樵谇拔闹幸呀?jīng)論證了基層政府的選擇性作為等一系列問題的根源自于其自身的特性。 “一票否決”制的推行，是這種特性的結(jié)果，而非它的原因。以治理的禁令為例，在大部分地區(qū)，關(guān)于群眾的“一票否決”禁令的確使得基層政府在處理居民利益訴求的初始階段“束手束腳”，避免了簡(jiǎn)單粗暴地侵害居民利益的行為?！耙黄狈駴Q”制作為一種單一手段，其效用短時(shí)間內(nèi)難以取代。實(shí)踐僅僅證明，僅靠一種技術(shù)性手段，無法真正從根本上扭轉(zhuǎn)當(dāng)下的基層治理局面。

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篇10

一、城鄉(xiāng)二元體制的歷史邏輯

在對(duì)現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元體制改革時(shí)，必須厘清其形成的邏輯原因，才能給出針對(duì)性的解決方案。一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序存在于政治治理方式與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式相互統(tǒng)一、相互適應(yīng)的基礎(chǔ)上。我國(guó)自20世紀(jì)以來逐漸形成的城鄉(xiāng)二元體制和鄉(xiāng)村治理體制，是由于農(nóng)村生產(chǎn)方式與現(xiàn)代城市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)間存在較大反差，從解放前的傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的集體經(jīng)濟(jì)，再到，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)都是確立在小農(nóng)化的生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上，農(nóng)民、土地以及農(nóng)業(yè)資源從未成為自主的生產(chǎn)要素參與到市場(chǎng)的分工和協(xié)作中。城鄉(xiāng)二元體制是近一個(gè)世紀(jì)以來中國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)分化的體現(xiàn)，它不但是現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)建設(shè)的結(jié)果，也是適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)方式發(fā)展的制度選擇。直到目前，農(nóng)民與土地的依附性關(guān)系并沒有發(fā)生真正改觀，土地的社會(huì)保障功能仍遠(yuǎn)大于其經(jīng)濟(jì)效益功能，農(nóng)民仍以土地作為自身的生存基礎(chǔ)。土地的社會(huì)保障性和農(nóng)民對(duì)土地的依附性，使得農(nóng)民與土地緊緊連在一起，正是這種生產(chǎn)方式使得“三農(nóng)”從根本上成為一個(gè)無法分割的整體，使得農(nóng)民與土地?zé)o法成為現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需求的相互獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)要素。

二、市場(chǎng)化與城鄉(xiāng)二元體制改革的悖論

改革現(xiàn)行土地制度和戶籍制度，理論上能夠使農(nóng)民與土地分離，使兩者成為市場(chǎng)生產(chǎn)要素自由流通。但生產(chǎn)要素自由流通有兩個(gè)層面的含義：一是不同產(chǎn)業(yè)、不同經(jīng)濟(jì)組織對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的競(jìng)爭(zhēng)性選擇，二是生產(chǎn)要素所有者對(duì)不同產(chǎn)業(yè)、不同經(jīng)濟(jì)組織的競(jìng)爭(zhēng)性選擇，也就是說，生產(chǎn)要素的所有者與專業(yè)化經(jīng)濟(jì)組織必須在平等的基礎(chǔ)上相互選擇對(duì)方，只有如此才能形成真正的自由市場(chǎng)流通，喪失均衡對(duì)等意義的自由選擇必定是一方對(duì)另一方的強(qiáng)制性利益剝奪。在我國(guó)城鄉(xiāng)處于高度不均衡，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民處于弱勢(shì)的情況下，推進(jìn)生產(chǎn)要素的自由，有可能使原來人為的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化為市場(chǎng)化了的結(jié)構(gòu)性二元結(jié)構(gòu)。另一方面，土地的社會(huì)保障性在本質(zhì)上使農(nóng)民與土地的關(guān)系呈現(xiàn)身份依附性，農(nóng)民和土地仍是一種身份鑒別而不是職業(yè)化的定位，因?yàn)樗麄兊纳a(chǎn)和生活沒有融入到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的專業(yè)化分工中。這種情況下形成的土地流轉(zhuǎn)不具有現(xiàn)代意義上生產(chǎn)要素的性質(zhì)，農(nóng)民也不可能作為勞動(dòng)力要素自由參與到專業(yè)化的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)分工中。所以在城鄉(xiāng)非均衡狀態(tài)下、在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式?jīng)]有得到根本改觀的情況下，通過取消戶籍制度、改革土地制度來實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建，其結(jié)果卻會(huì)造成農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)更被動(dòng)的局面，他們很有可能成為市場(chǎng)過程中結(jié)構(gòu)化了的邊緣群體。這就是市場(chǎng)化改革與城鄉(xiāng)二元體制化解在中國(guó)現(xiàn)有治理體制下可能表現(xiàn)的悖論。

在這一認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上，依靠改變現(xiàn)行土地制度與戶籍制度化解城鄉(xiāng)二元體制值得認(rèn)真思考。“三農(nóng)”要融入統(tǒng)一市場(chǎng)，必須將“三農(nóng)”內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)與鄉(xiāng)村治理體制改革結(jié)合起來，二元體制應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)自身的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)過程中化解。如果這一判斷正確的話，那么，如何使農(nóng)村和農(nóng)業(yè)自主性成長(zhǎng)便成為化解二元體制的關(guān)鍵。

三、農(nóng)業(yè)自主性與城鄉(xiāng)二元體制化解

如果說城鄉(xiāng)二元體制改革的最終出路在于形成全國(guó)性的統(tǒng)一市場(chǎng)，使農(nóng)民的權(quán)益在市場(chǎng)規(guī)則中得到維護(hù)，那么當(dāng)前重要的問題是如何使農(nóng)民成為平等的市場(chǎng)主體，使農(nóng)業(yè)成為自主的產(chǎn)業(yè)。在這一意義上，真正需要關(guān)注的是農(nóng)民、土地等農(nóng)業(yè)資源如何能夠成為相互獨(dú)立的生產(chǎn)要素，使農(nóng)民從土地和其它農(nóng)業(yè)資源中解脫出來，在農(nóng)業(yè)內(nèi)部培育農(nóng)民和土地參與專業(yè)化分工的競(jìng)爭(zhēng)能力。這就需要在市場(chǎng)化進(jìn)程中，構(gòu)建農(nóng)業(yè)的自主空間，以確保農(nóng)業(yè)能夠與城市工業(yè)形成一定程度上的均衡。為此人們自然會(huì)想到鄉(xiāng)村自治，但必須明確的是鄉(xiāng)村自治首先是鄉(xiāng)村為了自身利益而構(gòu)建起對(duì)外界不利因素的抵御，是確保鄉(xiāng)村自由發(fā)展和自主發(fā)展的制度框架。在村民高度分散、自主利益沒有形成的情況下，這種形式上的民主有可能成為鄉(xiāng)村內(nèi)部利益瓜分和家族、幫派利益之爭(zhēng)的舞臺(tái)。換言之，實(shí)施鄉(xiāng)村自治不是自我封閉，更不是為了在大眾參與下對(duì)鄉(xiāng)村共同利益進(jìn)行瓜分，而是對(duì)外爭(zhēng)取更大屬于鄉(xiāng)村的成長(zhǎng)空間，以推進(jìn)鄉(xiāng)村共同利益的增長(zhǎng)。在這一意義上，可以說關(guān)注鄉(xiāng)村自治，主要是關(guān)注鄉(xiāng)村自治制度下如何使農(nóng)民成為自身的利益主體，使農(nóng)民和土地成為獨(dú)立自主的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要素。