導(dǎo)語：如何才能寫好一篇水資源管理的基本原則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

針對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度，社會(huì)各界進(jìn)行了廣泛的研究。左其亭等在深入分析和研究最嚴(yán)格水資源管理制度基本理念的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)地構(gòu)建了最嚴(yán)格水資源管理制度的理論體系框架，并探討了最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)踐過程中的幾個(gè)關(guān)鍵問題［3］；各試點(diǎn)省份和國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的考核辦法［4－5］；孫宇飛等結(jié)合部分流域機(jī)構(gòu)和典型地區(qū)的水資源管理部門在調(diào)研過程中遇到的問題和困惑，圍繞“三條紅線”考核指標(biāo)的確定和指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)、考核等重點(diǎn)問題，對(duì)“三條紅線”指標(biāo)體系的構(gòu)建提出了幾點(diǎn)建議［6］；孫可可等結(jié)合影響“三條紅線”分配的各種因素，提出了“三條紅線”評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以武漢市為例，進(jìn)行“三條紅線”的量化研究［7］；陶潔等在分析最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，從用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污三方面構(gòu)建了“三條紅線”控制指標(biāo)體系及指標(biāo)確定方法［8］；竇明等基于“三條紅線”約束，構(gòu)建了水資源優(yōu)化配置模型，以萊州市為例確定了“三條紅線”指標(biāo)，提出了不同分區(qū)的水資源優(yōu)化配置方案［9］；蔣云鐘等從制度的實(shí)施角度出發(fā)，指出了加強(qiáng)水資源監(jiān)控能力建設(shè)是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的關(guān)鍵，建立了水資源監(jiān)控能力建設(shè)功能需求框架，并探討了支撐“三條紅線”管理的具體實(shí)施策略［10］。上述成果涉及了最嚴(yán)格水資源管理的理論、方法、保障和應(yīng)用等多個(gè)方面，但是對(duì)于“人水和諧”這一基本原則的把握，涉及不多。本文基于和諧論理念、和諧論五要素以及和諧度方程，對(duì)最嚴(yán)格水資源管理制度的指導(dǎo)思想、基本原則和核心內(nèi)容進(jìn)行深入剖析，并提出有效實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的途徑，為進(jìn)一步落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度提供參考。

2最嚴(yán)格水資源管理制度與和諧論簡(jiǎn)介

2．1最嚴(yán)格水資源管理制度

最嚴(yán)格水資源管理制度是一種行政管理制度，它是指根據(jù)區(qū)域水資源潛力，按照水資源利用的底限，制定水資源開發(fā)、利用、排放標(biāo)準(zhǔn)，并用最嚴(yán)格的行政行為進(jìn)行管理的制度［3］。最嚴(yán)格水資源管理制度從取水、用水、排水3個(gè)方面對(duì)水資源進(jìn)行嚴(yán)格的控制和管理，以期實(shí)現(xiàn)水資源的高效利用，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

2．1．1最嚴(yán)格水資源管理制度指導(dǎo)思想

最嚴(yán)格水資源管理制度深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，以實(shí)現(xiàn)人水和諧為核心理念，以水資源配置、節(jié)約和保護(hù)為重點(diǎn)，通過健全責(zé)任制度、落實(shí)責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管等方法，嚴(yán)格控制用水總量，全面提高用水效率，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，從而保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展［1］。

2．1．2最嚴(yán)格水資源管理制度堅(jiān)持的基本原則

最嚴(yán)格水資源管理制度：a．堅(jiān)持以人為本的原則，著急解決當(dāng)前水資源問題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全；b．堅(jiān)持人水和諧，尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，處理好水資源開發(fā)與保護(hù)關(guān)系，以水定需、量水而行、因水制宜；c．堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調(diào)好生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，協(xié)調(diào)好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關(guān)系；d．堅(jiān)持改革創(chuàng)新，完善水資源管理體制和機(jī)制，改進(jìn)管理方式和方法；e．堅(jiān)持因地制宜，實(shí)行分類指導(dǎo)，注重制度實(shí)施的可行性和有效性［1］。

2．1．3最嚴(yán)格水資源管理制度堅(jiān)持的核心內(nèi)容

最嚴(yán)格水資源管理制度的核心內(nèi)容是建立健全“三條紅線”，即水資源開發(fā)利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區(qū)限制納污紅線。通過統(tǒng)一規(guī)劃和水資源論證，嚴(yán)格控制流域和區(qū)域用水總量，強(qiáng)化水資源統(tǒng)一調(diào)度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格的用水總量控制；通過全面加強(qiáng)節(jié)約用水管理，強(qiáng)化用水定額管理，推進(jìn)節(jié)水技術(shù)的改造，從而全面提高用水效率，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)；通過完善水功能區(qū)監(jiān)督管理，加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)，推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)入河湖排污總量的控制。

2．2和諧論

和諧是為了達(dá)到“協(xié)調(diào)、一致、平衡、完整、適應(yīng)”關(guān)系而采取的行動(dòng)［11］。研究和諧行為的理論和方法體系稱為和諧論［11］。和諧論主要包括和諧論理念、和諧論五要素、和諧度方程等。

2．2．1和諧論理念

（1）和諧論提倡以“以和為貴”的理念，提倡理性認(rèn)識(shí)各種關(guān)系中存在的矛盾和沖突，提倡以和諧的態(tài)度來處理各種不和諧因素和問題。和諧的思想是和諧論的基石。（2）和諧論堅(jiān)持以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，解決自然界和人類社會(huì)面臨的各種問題。（3）和諧論堅(jiān)持辯證唯物主義哲學(xué)思想，關(guān)注人和自然界的唯物辯證關(guān)系，提倡人與自然和諧相處的觀念，認(rèn)為人和自然協(xié)調(diào)發(fā)展是必要的、可能的；主張人類應(yīng)主動(dòng)協(xié)調(diào)好人與人的關(guān)系。（4）和諧論堅(jiān)持系統(tǒng)的觀點(diǎn)，提倡采用系統(tǒng)論的理論方法來研究和諧關(guān)系問題［12］。

2．2．2和諧論五要素

（1）和諧參與者：就是參與和諧的各方，也稱為“和諧方”。（2）和諧目標(biāo)：是指和諧參與者為了達(dá)到和諧狀態(tài)必須實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。（3）和諧規(guī)則：是指和諧參與者在實(shí)現(xiàn)和諧目標(biāo)的過程中必須遵守的一切規(guī)則或約束。（4）和諧因素：是指和諧參與者在實(shí)現(xiàn)和諧目標(biāo)的過程中必須考慮的各種因素。（5）和諧行為：是指和諧參與者考慮各種和諧因素后采取的具體行為。

2．2．3和諧度方程

和諧度方程是定量評(píng)估和諧狀態(tài)的基本方程。某—因素（Fp）和諧度（HarmonyDegree）方程［13］定義為：HDp＝ai－bj（1）式中：HDp為某—因素Fp對(duì)應(yīng)的和諧度，是表達(dá)和諧度的指標(biāo)，HDp∈［0，1］，HDp值越大，和諧程度越高；a為統(tǒng)—度，b為分歧度。a，b∈［0，1］，且a＋b＝1；i為和諧系數(shù)，反映和諧目標(biāo)的滿足程度，由和諧目標(biāo)計(jì)算確定，i∈［0，1］；j為不和諧系數(shù)，反映和諧方對(duì)存在分歧現(xiàn)象的反對(duì)程度，由分歧度計(jì)算確定，j∈［0，1］。

3最嚴(yán)格水資源管理制度中的和諧論理念

（1）最嚴(yán)格水資源管理制度是在理性認(rèn)識(shí)人與人之間矛盾、人與水之間矛盾和人與自然之間矛盾的基礎(chǔ)上提出來的，提出的目的就是為了解決多方參與者之間的矛盾，最終實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展的目標(biāo)。在實(shí)施的過程中，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，通過協(xié)調(diào)人與人之間、部門與部門之間的關(guān)系，調(diào)整用水方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以和諧的態(tài)度處理人文系統(tǒng)與水資源系統(tǒng)之間的存在的不和諧問題和因素，最終實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期平穩(wěn)較快發(fā)展。因此，人水和諧理念是最嚴(yán)格水資源管理制度必須始終堅(jiān)持的基本理念，是最嚴(yán)格水資源管理制度順利實(shí)施的基礎(chǔ)。

（2）最嚴(yán)格水資源管理制度通過“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”，著力解決我國(guó)當(dāng)前面臨的嚴(yán)峻的水問題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全，在實(shí)施的過程中尊重自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，以和諧的態(tài)度處理水資源開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系，協(xié)調(diào)生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水，上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水之間的關(guān)系，這充分體現(xiàn)了堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，解決各種矛盾和問題的和諧論理念。

（3）最嚴(yán)格水資源管理制度是新時(shí)期水利改革形勢(shì)下的治水方略，是水資源管理制度的一次重大改革。為了保障最嚴(yán)格水資源管理制度的順利實(shí)施，系統(tǒng)地提出了用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理和責(zé)任考核制度四項(xiàng)制度，完善了最嚴(yán)格水資源管理的體制。在實(shí)施的過程中，考慮到各地區(qū)實(shí)際情況的不同，在進(jìn)行三條紅線指標(biāo)分配時(shí)，劃定不同的指標(biāo)值，既保障了地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，又保證了水資源的可持續(xù)利用。這體現(xiàn)了采用系統(tǒng)論的理論方法解決多方參與問題的和諧論理念。

4最嚴(yán)格水資源管理制度三條紅線的和諧論五要素解讀

4．1水資源開發(fā)利用控制紅線的和諧論五要素

水資源開發(fā)利用控制紅線主要是針對(duì)水資源開發(fā)利用的取水環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)對(duì)河流和區(qū)域取用水總量的嚴(yán)格控制。在制定流域水量分配方案時(shí)，對(duì)于跨省流域，各省份為了滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，都希望獲得更大的水資源分配量，但是流域可利用的水資源總量是有限的，這勢(shì)必會(huì)加劇各省份之間的取水矛盾和人類社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾。為了正確處理各省份之間、人類社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，可以基于和諧理論，從和諧論五要素的角度來剖析流域水量分配問題，制定科學(xué)合理的流域水量分配方案?？缡×饔蛩糠峙鋯栴}的和諧論五要素見表1。

4．2用水效率控制紅線的和諧論五要素

對(duì)于一個(gè)特定地區(qū)，為了使該地區(qū)總的用水效率小于用水效率控制紅線的規(guī)定值，需要對(duì)各個(gè)用水部門制定科學(xué)合理的用水定額，實(shí)行嚴(yán)格的用水管理。通常情況下，用水部門包括生活用水、工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水和生態(tài)用水四個(gè)部門［14］。在制定各部門用水定額的過程中，由于水資源利用水平有限，并且用水效率的提高需要投入大量成本，因此各部門都希望本部門的用水定額被制定的大一些，這勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致各用水部門之間矛盾加劇。為了正確處理各部門之間的矛盾，可以基于和諧理論從和諧論五要素的角度剖析各部門用水問題，為各用水部門制定科學(xué)合理的用水定額。

4．3水功能區(qū)限制納污紅線的和諧論五要素水功能區(qū)限制納污紅線針對(duì)水資源開發(fā)利用的排水環(huán)節(jié)，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。對(duì)于某條具體的河流，首先需要確定該水功能區(qū)的水環(huán)境容量，然后基于人水和諧理念，考慮水功能區(qū)的水環(huán)境容量，合理確定各排污點(diǎn)的排污量。在確定各排污點(diǎn)排污量的過程中，各排污單位為了降低污染物處理成本，提高自身經(jīng)濟(jì)效益，都希望獲得更多的允許排污量，這勢(shì)必會(huì)造成流域上下游之間，各排污單位之間的矛盾。為了滿足水體納污能力的要求，保證河流湖泊生態(tài)健康，需要加強(qiáng)流域上下游之間、各排污單位之間的協(xié)調(diào)與合作，可以從和諧論五要素的角度出發(fā)，分析各排污點(diǎn)的排污量分配問題。

4．4最嚴(yán)格水資源管理制度的和諧論五要素

實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的核心是建立健全“三條紅線”。建立水資源開發(fā)利用控制紅線，嚴(yán)格控制取用水總量，避免水資源過度開發(fā)利用；建立用水效率控制紅線，對(duì)用水過程中的用水效率進(jìn)行嚴(yán)格控制，通過工程措施和非工程措施，提高用水效率，減少水資源浪費(fèi)；建立水功能區(qū)限制納污紅線，嚴(yán)格控制污水排放量，減小水環(huán)境污染，創(chuàng)建水生態(tài)文明［15］。

5和諧度方程在最嚴(yán)格水資源管理制度三條紅線中的應(yīng)用

5．1和諧度方程在水資源開發(fā)利用控制紅線中的應(yīng)用

對(duì)于某一流域，水資源總量是有限的，水資源開發(fā)利用過程又涉及多個(gè)用水部門，各用水部門必須統(tǒng)一思想，協(xié)調(diào)一致，盡可能地達(dá)成共識(shí)，合理分配水資源開發(fā)利用量，即做到和諧度方程中的“統(tǒng)一度”（a）較大，“分歧度”（b）較小［16］，只有這樣才能保證該區(qū)域總的水資源開發(fā)利用量滿足水資源開發(fā)利用控制紅線的要求。從和諧度方程中還可以看到，為了實(shí)現(xiàn)人水和諧的目標(biāo)，應(yīng)該提高“和諧系數(shù)”（i），減小“不和諧系數(shù)”（j）。水資源開發(fā)利用涉及到眾多影響和諧的因素，例如社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、人民生活水平、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和水資源供需現(xiàn)狀等。在水資源開發(fā)利用過程中，為了滿足水資源開發(fā)利用控制紅線的要求，必須提高這些因素的和諧系數(shù)，盡量在上述因素之間尋求平衡，既能夠滿足控制紅線的要求，又能夠盡可能地滿足各用水部門的用水需求。例如在進(jìn)行流域水量分配的過程中，應(yīng)充分考慮各和諧參與方的水資源供需現(xiàn)狀、生態(tài)環(huán)境破壞程度和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度，對(duì)于那些水資源供需矛盾突出、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速的地區(qū)可以適當(dāng)多分配水權(quán)；同時(shí)，可以完善水權(quán)交易市場(chǎng)，通過市場(chǎng)杠桿，促進(jìn)水資源的合理分配和高效利用。

5．2和諧度方程在用水效率控制紅線中的應(yīng)用

在用水效率控制紅線實(shí)施的過程中，和諧參與者是指該地區(qū)的各個(gè)用水部門，主要包括工業(yè)用水、農(nóng)業(yè)用水、生活用水和生態(tài)用水。和諧目標(biāo)是提高該地區(qū)總的用水效率，盡快達(dá)到用水效率控制紅線的規(guī)定值。為了盡快實(shí)現(xiàn)和諧目標(biāo)，在制定各部門用水定額的過程中，各用水部門必須提高“統(tǒng)一度（a）”，減小“分歧度（b）”。影響用水效率的因素有很多，例如經(jīng)濟(jì)因素、技術(shù)因素、節(jié)水器具的推廣情況以及人們的節(jié)水意識(shí)等。為了盡快實(shí)現(xiàn)用水效率控制，必須提高“和諧系數(shù)（i）”，降低“不和諧系數(shù)（j）”，從而使該地區(qū)總的用水效率盡快達(dá)到國(guó)家的規(guī)定。采取的具體措施包括：a．大力研發(fā)有效的節(jié)水器具；b．通過大力的宣傳，提高人們的節(jié)水意識(shí)；c．限制高耗水工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和高耗水服務(wù)業(yè)發(fā)展，遏制農(nóng)業(yè)粗放用水等。5．3和諧度方程在水功能區(qū)限制納污紅線中的應(yīng)用在限制水功能區(qū)排污總量的過程中，和諧目標(biāo)是入河污染物總量小于水體能夠承納的最大污染物量；和諧參與者是指各個(gè)污染源，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)水功能區(qū)限制納污的控制。各排污點(diǎn)必須統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，服從流域管理部門分配的排污量要求，控制污染排放，即提高“統(tǒng)一度（a）”，減小“分歧度（b）”。在分配各個(gè)排污點(diǎn)排污總量的過程中，需要考慮的因素有很多，例如區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、污水處理技術(shù)等。為了實(shí)現(xiàn)對(duì)排污總量的控制，盡快達(dá)到水功能區(qū)限制納污紅線的要求，必須提高“和諧系數(shù)（i）”，減小“不和諧系數(shù)（j）”。例如，綜合考慮地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和污水處理技術(shù)，制定科學(xué)合理的污水排放量；通過改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和污水處理技術(shù)，逐步減小污水的排放；加強(qiáng)對(duì)各排污點(diǎn)的監(jiān)督和管理，嚴(yán)格控制排污量。

6結(jié)語

篇2

關(guān)鍵詞：水資源管理；探析

雨露滋潤(rùn)禾苗壯，萬物生長(zhǎng)離不開水。水是構(gòu)成生命體的基本單位，是生命發(fā)生、發(fā)育和繁衍的基本條件。俗話說：“人可三日無食，但不可一日無水?！边@句話形象地道出了人類生存對(duì)淡水的依賴。水不僅是世間生靈萬物須臾離不開的，就是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也一時(shí)一刻少不了它?？臻g、淡水和食物是支撐人類生存的三大支柱。

一、討賴河水資源概況

討賴河流域地處青藏高原和蒙新高原之間的走廊地帶，東起馬營(yíng)河，西以嘉峪關(guān)市境內(nèi)的黑山為界，南與疏勒河流域毗鄰，北以金塔盆地的馬鬃山為界，地理位置介于東經(jīng)97°22´46″～99°27´11″，北緯38°24´16″～40°56´08″之間，涉及青海省祁連縣、甘肅省張掖市的肅南縣、高臺(tái)縣、嘉峪關(guān)市以及酒泉市肅州區(qū)、金塔縣等地。

討賴河流域共有6河3壩和11條小河溝，均發(fā)源于南部祁連山地，主要河流有討賴河、洪水河、紅山河、觀山河、豐樂河、馬營(yíng)河6條河流，是全市工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人畜飲水的主要水源，其共同特點(diǎn)是：徑流量年際變化大，年內(nèi)水量分配極不平衡，懸殊很大。多年平均來水量7―9月份占全年水量的70%，水量補(bǔ)給以冰川融水、降水和地下水為主，冰川融水占8.8―39.8%，除以上主要河流外，區(qū)內(nèi)沿祁連山還有文殊沙河、黃草壩、榆林壩、涌泉壩、甘壩河、磁窯口等小支流，沿山各河流的走向都與祁連山脈垂直，出山后，除馬營(yíng)河直接歸入黑河水系外，其它河流都匯集于討賴河水系干流。祁連山高山區(qū)是各河川徑流的匯集區(qū)，酒泉、金塔南北盆地是各河徑流散失區(qū)。

二、討賴河水資源管理現(xiàn)狀

由于體制性因素的制約，討賴河的水資源管理是多頭管理，整個(gè)討賴河流域由酒泉市水務(wù)局、廳討賴河管理局、肅州區(qū)水務(wù)局、嘉峪關(guān)市水務(wù)局、金塔縣水務(wù)局等多個(gè)單位共同管理。致使討賴河流域分段管理，管理難度加大，沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和管理模式。

形成了職能交叉、重疊。例如一個(gè)項(xiàng)目正好在廳討賴河管理局與嘉峪關(guān)市水務(wù)局管轄范圍的交叉點(diǎn)，那么，申請(qǐng)項(xiàng)目的人，就要同時(shí)向廳討賴河管理局及嘉峪關(guān)市水務(wù)局申請(qǐng)審批立項(xiàng)，由于嘉峪關(guān)市水務(wù)局屬于嘉峪關(guān)市政府管轄，廳討賴河管理局屬于省水利廳直接管轄，從而導(dǎo)致這兩個(gè)單位不能予以解決的，申請(qǐng)人必須向嘉峪關(guān)市政府及省水利廳提出申請(qǐng)，要求審批。造成過程復(fù)雜化，程序繁瑣，審批效率的降低。

廳討賴河管理局的機(jī)關(guān)在酒泉市肅州區(qū)，而所屬的3個(gè)基層單位辦公地點(diǎn)又都在嘉峪關(guān)，而3各基層單位只有分水的權(quán)利，沒有進(jìn)行水資源管理的權(quán)利，這個(gè)范圍的水資源管理又屬于嘉峪關(guān)市水務(wù)局管轄。使供水管理和水資源管理脫節(jié)。

討賴河全流域地下水容許開采量5.26億m3,2008年實(shí)際開采量4.34億m3,地下水開發(fā)利用率已達(dá)83%。其中，中游地下水開采量2.85億m3,占總開采量的66%，下游開采量為1.49億m3,占總開采量的34%，近年來，討賴河地下水開采逐漸增加，干流區(qū)已出現(xiàn)地下水超載，造成下游清水、臨水河泉水出露量迅速減少。從1992年到2006年，清、臨水河泉水出流量減少了36%，地下水超載并影響地表水水利的問題已經(jīng)顯露并日趨嚴(yán)重，長(zhǎng)此以往勢(shì)必導(dǎo)致下游泉水枯竭、水事糾紛頻發(fā)甚至?xí)r間分水制度的崩潰。另外，上世紀(jì)80年代以來，下游金塔地下水位持續(xù)下降，30年下降7.87m，年平均下降0.26m。因此，再不加緊實(shí)行水資源統(tǒng)一管理，很可能重蹈石羊河與民勤的覆轍。

三、討賴河水資源管理未來展望

1、水資源管理的涵義

水資源管理〔1〕

英文名稱：water resource management

定義：運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和教育等手段，組織各種社會(huì)力量開發(fā)水利和防治水害，協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與水資源開發(fā)利用之間的關(guān)系，處理各地區(qū)、各部門之間的用水矛盾，監(jiān)督、限制不合理的開發(fā)水資源和危害水源的行為，制定供水系統(tǒng)和水庫工程的優(yōu)化調(diào)度方案。

2、水資源管理的目的

水資源管理的目的是：提高水資源的有效利用率，保護(hù)水資源的持續(xù)開發(fā)利用，充分發(fā)揮水資源工程的經(jīng)濟(jì)效益，在滿足用水戶對(duì)水量和水質(zhì)要求的前提下，使水資源發(fā)揮最大的社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益。

廣義的水資源管理，可以包括：①法律。立法、司法、水事糾紛的調(diào)解處理。②行政。機(jī)構(gòu)組織、人事、教育、宣傳。③經(jīng)濟(jì)?；I資、收費(fèi)。④技術(shù)?？睖y(cè)、規(guī)劃、建設(shè)、調(diào)度運(yùn)行4方面構(gòu)成一個(gè)以水資源開發(fā)（建設(shè)）、供水、利用、保護(hù)組成的水資源管理系統(tǒng)。

3、水資源管理系統(tǒng)的特點(diǎn)

這個(gè)管理系統(tǒng)的特點(diǎn)是把自然界存在的有限水資源通過開發(fā)、供水系統(tǒng)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境的需水要求緊密聯(lián)系起來的一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)水的依賴性增強(qiáng)，對(duì)水資源管理要求愈高，各個(gè)國(guó)家不同時(shí)期的水資源管理與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和水資源開發(fā)利用水平密切相關(guān)；同時(shí)，世界各國(guó)由于政治、社會(huì)、宗教、自然地理?xiàng)l件和文化素質(zhì)水平、生產(chǎn)水平以及歷史習(xí)慣等原因，其水資源管理的目標(biāo)、內(nèi)容和形式也不可能一致。但是，水資源管理目標(biāo)的確定都與當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境控制目標(biāo)相適應(yīng)，不僅要考慮自然資源條件以及生態(tài)環(huán)境改善，而且還應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)承受能力。

4、水資源管理原則

現(xiàn)代的水資源管理遵循以下基本原則：①效益最優(yōu)。對(duì)水資源開發(fā)利用的各個(gè)環(huán)節(jié) (規(guī)劃、設(shè)計(jì)、運(yùn)用),都要擬定最優(yōu)化準(zhǔn)則，以最小投資取得最大效益(見水資源規(guī)劃)。②地表水和地下水統(tǒng)一規(guī)劃，聯(lián)合調(diào)度。地表水和地下水是水資源的兩個(gè)組成部分，存在互相補(bǔ)給、互相轉(zhuǎn)化的關(guān)系，開發(fā)利用任一部分都會(huì)引起水資源量的時(shí)空再分配。充分利用水的流動(dòng)性質(zhì)和儲(chǔ)存條件,聯(lián)合調(diào)度地表水和地下水,可以提高水資源的利用率。③開發(fā)與保護(hù)并重。在開發(fā)水資源的同時(shí)，要重視森林保護(hù)、草原保護(hù)、水土保持、河道湖泊整治、污染防治等工作，以取得涵養(yǎng)水源、保護(hù)水質(zhì)的效應(yīng)。④水量和水質(zhì)統(tǒng)一管理。由于水源的污染日趨嚴(yán)重，可用水量逐漸減少,因此在制定供水規(guī)劃和用水計(jì)劃時(shí),水量和水質(zhì)應(yīng)統(tǒng)一考慮，規(guī)定污水排放標(biāo)準(zhǔn)和制定切實(shí)的水源保護(hù)措施。

5、水資源管理的方法手段

①取水許可制度是在法律保證下進(jìn)行水資源管理的行政手段。②經(jīng)濟(jì)措施是調(diào)節(jié)開發(fā)利用水資源的有效手段，利用經(jīng)濟(jì)杠桿管理好水資源。要完善有償使用的制度，建立良性運(yùn)行的管理機(jī)制。③水資源管理依靠行政組織，運(yùn)用命令、規(guī)定、指示、條例等行政手段發(fā)揮在管理中的作用。④系統(tǒng)分析的方法是實(shí)施水資源調(diào)配和管理的一個(gè)基本方法。⑤水資源管理信息系統(tǒng)通過接收、傳遞和處理各類水資源管理信息，使管理者能及時(shí)實(shí)現(xiàn)水資源管理環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理。

〔結(jié)束語〕：《中華人民共和國(guó)水法》第四十七條規(guī)定：國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度“，但是討賴河現(xiàn)行分水制度是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)灌溉為基礎(chǔ)的。隨著流域中游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的逐年提高，下游灌溉面積不斷增大，中下游用水矛盾日益突出，現(xiàn)行”定時(shí)不定量“的分水制度，已經(jīng)逐漸不能適應(yīng)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源管理的要求。討賴河流域呼喚現(xiàn)代水資源管理方式。

參考文獻(xiàn)

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世界水論壇是由非政府組織世界水理事會(huì)舉辦的定期水資源政策講壇，第一屆世界水論壇于1997年在摩洛哥馬拉喀什舉辦。本屆論壇經(jīng)過了兩年的籌備，世界水理事會(huì)向大會(huì)提交了《世界水展望棗使水成為每個(gè)人關(guān)注的事情》，非政府網(wǎng)絡(luò)組織“全球水伙伴”向大會(huì)提交了《實(shí)現(xiàn)水安全：行動(dòng)框架》。

在為期6天的水論壇上，來自世界各國(guó)和有關(guān)國(guó)際組織的代表對(duì)未來25年的水資源形勢(shì)、政府在水管理中的作用與水資源政策進(jìn)行了深入研討。代表們普遍認(rèn)為，目前全球人類缺乏安全與充足的飲用水以滿足基本的生活需要。水資源以及提供與支撐水資源的相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)面臨著來自污染、生態(tài)系統(tǒng)破壞、氣候變遷等方面的威脅。因此全球水資源工作者面對(duì)全球水安全的共同挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在7個(gè)方面：滿足水資源的基本需求，保證食物供應(yīng)，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)，共享水資源，控制災(zāi)害，賦予水以經(jīng)濟(jì)價(jià)值以及合理管理水資源。代表們希望國(guó)際組織和各國(guó)政府盡快采取行動(dòng)，保護(hù)21世紀(jì)全球水安全。

提交這次會(huì)議的兩份文件《世界水展望》和《行動(dòng)框架》，對(duì)自1977年馬爾德拉普拉塔會(huì)議以來的一系列與水有關(guān)的國(guó)際會(huì)議制定的國(guó)際水資源政策進(jìn)行了全面總結(jié)。主要政策有：

①1977年馬爾德拉普拉塔會(huì)議上倡導(dǎo)的馬爾德拉普拉塔行動(dòng)，開始了對(duì)全球淡水資源的全面評(píng)估。

②1992年在里約熱內(nèi)盧環(huán)發(fā)大會(huì)通過的聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》第18章《保護(hù)淡水資源的質(zhì)量和供應(yīng)：水資源開發(fā)、管理和利用的綜合性方法》，提出了淡水資源的7個(gè)工作領(lǐng)域，即水資源綜合開發(fā)與管理，水資源評(píng)價(jià)，水資源、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，飲用水的供應(yīng)與衛(wèi)生，水與可持續(xù)的城市發(fā)展，可持續(xù)的糧食生產(chǎn)及農(nóng)村發(fā)展用水，氣候變化對(duì)水資源的影響。

③1992年都柏林水與可持續(xù)發(fā)展會(huì)議通過的《都柏林宣言》形成了國(guó)際水資源政策框架，為實(shí)現(xiàn)水資源綜合管理，《都柏林宣言》提出了消除貧困與疾病、防治自然災(zāi)害、水資源保護(hù)與再利用、可持續(xù)的城市發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村用水、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、解決與水有關(guān)的糾紛、水資源綜合管理的實(shí)施環(huán)境、知識(shí)基礎(chǔ)、能力建設(shè)等10方面的行動(dòng)。這套政策框架在以后的一系列與水有關(guān)的國(guó)際會(huì)議上得到完善和發(fā)展。

總起來看，國(guó)際水資源政策的核心就是提倡建立流域范圍內(nèi)水資源統(tǒng)一綜合管理。水資源管理的目標(biāo)是：使每一個(gè)人都獲得安全飲用水和足夠的水資源，利用單位水量生產(chǎn)更多的食物，保護(hù)人類和所有生物賴以生存的水環(huán)境和水生態(tài)系統(tǒng)。

水資源統(tǒng)一綜合管理的基本原則是：

①淡水是一種有限的和脆弱的資源，對(duì)于維持生命、發(fā)展和環(huán)境都至關(guān)重要。

②在所有競(jìng)爭(zhēng)性利用中，水都具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)當(dāng)把水視為商品。

③水資源開發(fā)利用和管理應(yīng)該提倡公眾參與的方式，在各級(jí)管理中都應(yīng)該有用戶、規(guī)劃人員和決策者的共同參與。

④要發(fā)揮婦女在水資源供應(yīng)、管理與保護(hù)中的核心作用。

在這次海牙會(huì)議上，世界水理事會(huì)認(rèn)為保護(hù)21世紀(jì)全球水安全應(yīng)在以下幾個(gè)方面采取行動(dòng)：

①以流域?yàn)閱卧獙?duì)水土資源實(shí)行綜合系統(tǒng)管理，包括建立公眾參與的體制框架和充分的信息交流。

②政府加強(qiáng)對(duì)水資源統(tǒng)一管理的體制、方法和社會(huì)影響等的研究。

③對(duì)所有的水服務(wù)實(shí)行全成本定價(jià)，同時(shí)為低收入社區(qū)和個(gè)人提供補(bǔ)貼，使用水戶參與對(duì)水的管理。

篇4

關(guān)鍵詞：節(jié)水型社會(huì) 水資源 GIS 系統(tǒng)設(shè)計(jì)

Discussion of Designing Water Resources

Management Information System Based on the GIS

Abstract: In the course of information construction in building a water-saving city， it is necessary to develop water resources comprehensive management information system in planning as a whole of the city. The system would be simulate the routine management work of the water resources management department along with other interrelated departments， it also helped people to make a macroscopic analysis and decision-making. This system designed based on GIS technology and the network structure of Browser/Server. The overall design and adopted technology be proved in this paper.

Key words: water-saving type soceity; water resources; GIS；system design

1、引言

水是人類生存和發(fā)展不可替代的資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)人均水資源不足，時(shí)空分布不均，缺水已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的重要制約因素。為此，國(guó)家提出創(chuàng)建“節(jié)水型社會(huì)”，其目的就是要從根本上解決缺水問題。通過節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)，將使水資源的利用效率和效益得到提高，生態(tài)環(huán)境得到改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)，促進(jìn)人與自然的和諧相處，從而推動(dòng)全社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路[1]。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)要從宏觀上對(duì)水資源進(jìn)行整合，協(xié)調(diào)好各部門間的關(guān)系，這是一個(gè)資源系統(tǒng)工程。在已開發(fā)的一些針對(duì)水資源在某一領(lǐng)域的信息系統(tǒng)中，普遍存在著應(yīng)用單一、與其它系統(tǒng)信息傳遞不暢、數(shù)據(jù)異構(gòu)、信息不共享等問題，已無法滿足節(jié)水型社會(huì)的管理需要，要實(shí)現(xiàn)對(duì)全市水資源進(jìn)行統(tǒng)籌管理，開發(fā)節(jié)水型社會(huì)水資源綜合管理信息系統(tǒng)迫在眉睫。

水體具有空間屬性，因此可以利用地理信息系統(tǒng)對(duì)水資源進(jìn)行有效的管理。基于GIS技術(shù)進(jìn)行系統(tǒng)開發(fā)，能實(shí)現(xiàn)水資源管理系統(tǒng)的定量、定位、可視化管理，而且對(duì)于合理規(guī)劃水資源的使用、水環(huán)境分析、災(zāi)害分析、預(yù)測(cè)等都是必不可少的[2]。本文就如何應(yīng)用GIS技術(shù)來設(shè)計(jì)一個(gè)節(jié)水型社會(huì)水資源綜合管理信息系統(tǒng)做出探討。

2、地理信息系統(tǒng)（GIS）在節(jié)水型社會(huì)水資源管理中應(yīng)起的作用

地理信息是水資源最重要的特征之一。地理信息系統(tǒng)（GIS）技術(shù)提供了管理空間數(shù)據(jù)最有效、最直接的手段，為水資源信息管理的標(biāo)準(zhǔn)化、網(wǎng)絡(luò)化、空間化提供了有效的工具，在節(jié)水型社會(huì)水資源綜合管理系統(tǒng)中占有重要地位。

(1）地理信息系統(tǒng)是節(jié)水型社會(huì)水資源綜合管理系統(tǒng)的重要組成部分，和辦公軟件結(jié)合起來開發(fā)出面向具體部門、功能更為完善的應(yīng)用軟件，可以完成整個(gè)節(jié)水型社會(huì)水資源綜合管理系統(tǒng)中的各個(gè)部門、各個(gè)階段所能做的工作。

(2）地理信息系統(tǒng)能有效解決空間數(shù)據(jù)的采集、處理、編碼等問題，具有海量數(shù)據(jù)管理功能，所建立的空間數(shù)據(jù)庫和屬性數(shù)據(jù)有效關(guān)聯(lián)，為整個(gè)系統(tǒng)的運(yùn)行提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)保障。

(3）地理信息系統(tǒng)結(jié)合專業(yè)數(shù)學(xué)模型以及系統(tǒng)優(yōu)化模型，以便進(jìn)行深層次分析，使系統(tǒng)具有輔助決策支持功能，為有關(guān)部門提供科學(xué)的計(jì)算結(jié)果和和決策數(shù)據(jù)[3]。

3、系統(tǒng)設(shè)計(jì)方案

3.1總體設(shè)計(jì)

水資源綜合管理體系涉及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境、人口和水資源工程等相互影響與制約的諸多方面，因此系統(tǒng)的設(shè)計(jì)應(yīng)該綜合考慮到各方面的應(yīng)用，從對(duì)水體本身的評(píng)價(jià)分析到水的應(yīng)用管理，再到對(duì)一個(gè)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的支持能力的評(píng)價(jià)，幾乎囊括一個(gè)城市的所有“水問題”，是一個(gè)資源系統(tǒng)工程。在系統(tǒng)設(shè)計(jì)階段，充分考慮了建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的指導(dǎo)方針、基本原則與目標(biāo)任務(wù)，依照《全國(guó)水利信息化規(guī)劃》標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)水資源管理工作的特點(diǎn)，提出了節(jié)水型社會(huì)綜合管理信息系統(tǒng)的總體建設(shè)方案，如圖1。

3.2系統(tǒng)功能組成

系統(tǒng)主要由以下子系統(tǒng)構(gòu)成：基礎(chǔ)地理信息子系統(tǒng)、水資源管理及輔助決策子系統(tǒng)、防洪減災(zāi)子系統(tǒng)、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理子系統(tǒng)、水務(wù)管理子系統(tǒng)、水價(jià)體系仿真子系統(tǒng)、電子地圖或三維顯示子系統(tǒng)，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)如圖2所示。

數(shù)據(jù)庫是系統(tǒng)的數(shù)據(jù)源，是系統(tǒng)運(yùn)行的關(guān)鍵。數(shù)據(jù)庫中包括基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)、水資源專題數(shù)據(jù)等空間數(shù)據(jù)，還要涉及到大量的社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息、相關(guān)法規(guī)，以及面向各部門的專用屬性數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)量大、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，這就要求在建庫之初要進(jìn)行深入的需求分析，針對(duì)各個(gè)子系統(tǒng)的需求合理設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，保證整個(gè)系統(tǒng)的順利運(yùn)行和交互通信[4]。

3.2技術(shù)路線

3.2.1系統(tǒng)軟件結(jié)構(gòu) 用Oracle數(shù)據(jù)庫來管理海量數(shù)據(jù)，基于ARC/INFO系列軟件，用VC語言進(jìn)行二次開發(fā)，制定節(jié)水型社會(huì)水資源綜合管理系統(tǒng)平臺(tái)，軟件結(jié)構(gòu)體系如圖3所示。

數(shù)據(jù)和屬性數(shù)據(jù)。利用Oracle Spatial建立以要素為單位與比例尺無關(guān)的集中統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)。

（2）邏輯層：采用VC編寫應(yīng)用程序，安裝Oracle Client，通過Oracle NET請(qǐng)求數(shù)據(jù)層服務(wù)實(shí)現(xiàn)對(duì)圖形數(shù)據(jù)的修改。將Oracle下載的空間數(shù)據(jù)類型轉(zhuǎn)換為ARC/INFO對(duì)象，再傳給客戶端。邏輯層將數(shù)據(jù)層與客戶端隔開，負(fù)責(zé)識(shí)別用戶身份、傳輸數(shù)據(jù)的加密，保障數(shù)據(jù)安全、有效和便于控制。

（3）客戶端：安裝節(jié)水型社會(huì)水資源綜合管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)圖形數(shù)據(jù)的顯示和瀏覽、圖形打印以及圖形的編輯處理?？蛻舳伺c上層采用TCP/IP聯(lián)接，沒有安裝Oracle Client，減少系統(tǒng)的開銷。

3.3.2網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu) 考慮到系統(tǒng)的應(yīng)用范圍、業(yè)務(wù)規(guī)模和區(qū)域的地理分布以及相關(guān)部門的業(yè)務(wù)特點(diǎn)，建議采用Client/Server和Browser/Server結(jié)合的方式，將系統(tǒng)建成資源共享、又可靈活拓展的實(shí)用的GIS系統(tǒng)，并為上級(jí)水資源管理部門以及其它相關(guān)部門的系統(tǒng)提供接口和服務(wù)支持，網(wǎng)絡(luò)拓?fù)浣Y(jié)構(gòu)如圖4。

4、結(jié)語

節(jié)水型社會(huì)水資源綜合管理信息系統(tǒng)從宏觀上對(duì)水資源進(jìn)行規(guī)劃利用，實(shí)現(xiàn)水利信息化，達(dá)到水資源合理分配使用，推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)。

在節(jié)水型社會(huì)水資源綜合管理信息系統(tǒng)的建立過程中，將要著重考慮以下兩個(gè)問題：

（1）由于系統(tǒng)涉及到多個(gè)部門，因此要解決如何設(shè)計(jì)好各子系統(tǒng)之間以及與上級(jí)網(wǎng)絡(luò)的接口，保證各部門之間的信息交流暢通[5]。

（2）由于系統(tǒng)涉及地理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各方面信息的存儲(chǔ)與更新，傳統(tǒng)的關(guān)系數(shù)據(jù)庫難以適應(yīng)，因此，在系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的建立過程中，可以考慮將空間數(shù)據(jù)倉庫這一最新技術(shù)應(yīng)用到開發(fā)中。

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[3]萬洪濤.地理信息系統(tǒng)與水文模型集成研究述評(píng)[J].水科學(xué)進(jìn)展，2001，12(4):560-568.

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>> 推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的策略思考 恩施市實(shí)行“河長(zhǎng)制”推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的探索與實(shí)踐お 江蘇省推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐和探索 推進(jìn)黔南州水生態(tài)文明建設(shè)的思考 推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)中原永續(xù)發(fā)展 五家渠水生態(tài)文明建設(shè)的對(duì)策與思考 推進(jìn)寧夏引黃灌區(qū)水生態(tài)文明建設(shè)的思考 創(chuàng)新城市水管理模式，推進(jìn)水生態(tài)文明城市建設(shè) 招遠(yuǎn)市水生態(tài)文明建設(shè)的調(diào)查與思考 推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展對(duì)策 論推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的對(duì)策 生態(tài)文明視角下的水生態(tài)文明建設(shè) 淺談水生態(tài)文明建設(shè) 聊城市水生態(tài)文明建設(shè)對(duì)策研究 關(guān)于潛江市水生態(tài)文明建設(shè)工作的思考 加快大同市水生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟(jì)對(duì)策研究 蘭溪市水生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)狀及對(duì)策的研究 水生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展探究 關(guān)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的新思考 淺議大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的思考 常見問題解答 當(dāng)前所在位置：中國(guó) > 經(jīng)濟(jì)法律 > 推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的對(duì)策與思考 推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的對(duì)策與思考 雜志之家、寫作服務(wù)和雜志訂閱支持對(duì)公帳戶付款！安全又可靠！ document.write("作者：未知 如您是作者，請(qǐng)告知我們")

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1、水生態(tài)文明的核心是“和諧”

水生態(tài)文明理念提倡的文明是人與自然和諧相處的文明，堅(jiān)持以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，解決由于人口增加和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展出現(xiàn)的洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水土流失和水污染等水問題，使人和水的關(guān)系達(dá)到一個(gè)和諧的狀態(tài)，使寶貴有限的水資源為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供久遠(yuǎn)的支撐。

2、水生態(tài)文明建設(shè)的根本是水資源管理

水生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)是最嚴(yán)格水資源管理制度有效落實(shí)，“三條紅線”和“四項(xiàng)制度”全面建立。實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，就是圍繞水資源配置、節(jié)約和保護(hù)“三個(gè)環(huán)節(jié)”，通過健全制度、落實(shí)責(zé)任、提高能力、強(qiáng)化監(jiān)管“四項(xiàng)措施”，嚴(yán)格用水總量、用水效率、入河排污總量“三項(xiàng)控制”，加快節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和水資源、水環(huán)境承載能力能夠相協(xié)調(diào)。

3、水生態(tài)文明建設(shè)的重中之重是水資源節(jié)約

當(dāng)前我國(guó)水資源面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻，水資源短缺問題日益突出，已成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。水資源節(jié)約是解決水資源短缺的重要之舉，是構(gòu)建人水和諧的生態(tài)文明局面的重要措施，推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)工作是厲行水資源節(jié)約，優(yōu)化水資源配置，基本形成科學(xué)合理的水資源配置格局，構(gòu)建一個(gè)節(jié)水型社會(huì)。

4、水生態(tài)保護(hù)是水生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵所在

建設(shè)生態(tài)文明的直接目標(biāo)是保護(hù)好人類賴以生存的生態(tài)與環(huán)境，因此，大力開展水生態(tài)保護(hù)工作是建設(shè)水生態(tài)文明的關(guān)鍵所在。落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、嚴(yán)格水資源保護(hù)，推進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，使生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)得到有效修復(fù)；加強(qiáng)水利建設(shè)中的生態(tài)保護(hù)，使工程建設(shè)與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和諧發(fā)展。

5、水生態(tài)文明理念是進(jìn)行水生態(tài)文明建設(shè)的保障 建設(shè)水生態(tài)文明,就是要按照以人為本、生態(tài)優(yōu)先、統(tǒng)籌兼顧的發(fā)展理念，改變單一的防洪、供水和發(fā)展生態(tài)的傳統(tǒng)思維模式，堅(jiān)持人本理念、著眼人水和諧、實(shí)行統(tǒng)籌治水，從水資源開發(fā)利用為主向開發(fā)保護(hù)并重轉(zhuǎn)變，從局部水生態(tài)治理向全面建設(shè)水生態(tài)文明轉(zhuǎn)變。 三、目前生態(tài)文明建設(shè)存在的問題

1、環(huán)境污染嚴(yán)重，環(huán)境狀況總體惡化趨勢(shì)沒有根本遏制，一些重點(diǎn)流域水污染嚴(yán)重，部分城市灰霾天氣增多，環(huán)境頻發(fā)；

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南昌市政協(xié)十三屆二次會(huì)議以來的提案，主要圍繞城市建設(shè)和管理、社會(huì)事業(yè)發(fā)展和民主法制建設(shè)方面。市政協(xié)委員們對(duì)城市交通、城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)等方面關(guān)注較多，提出提案100件，占立案總數(shù)的43.7%，可以看到社會(huì)對(duì)河治理的關(guān)注度。為加強(qiáng)對(duì)贛江飲用水水源的保護(hù)，南昌市應(yīng)通過完善事故應(yīng)急預(yù)案、建立定期巡查制度等措施，減少企業(yè)對(duì)贛江的排污量。

二、公眾參與水環(huán)境治理之障礙

1.公眾環(huán)境參與意識(shí)薄弱

在水環(huán)境治理中，由于政府公眾參與渠道供給能力不足，公共服務(wù)短缺，造成了公眾在思想上對(duì)政府的一種冷漠與疏離，削弱了公眾對(duì)政府的信任度。從公民自身參與程度和渠道來看，對(duì)參與的渠道了解少且參與的主動(dòng)性差，公民仍然將政府視為社會(huì)管理的唯一中心，公民與政府之間互動(dòng)性差。

2.公眾參與在我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中的缺陷

公民的行政參與權(quán)應(yīng)貫穿行政行為作出前、作出時(shí)和作出后全過程。但實(shí)踐中，基本是在計(jì)劃部門立項(xiàng)后，在開發(fā)行為已基本被政府有關(guān)部門認(rèn)可后才開始環(huán)評(píng)。公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)也只在環(huán)境影響報(bào)告書編制階段有所體現(xiàn)。因此，公眾參與應(yīng)盡早引進(jìn)，公示可供查閱環(huán)評(píng)報(bào)告簡(jiǎn)本，早日參與到項(xiàng)目的規(guī)劃階段和運(yùn)營(yíng)過程。

3.公眾參與權(quán)利缺乏法律保障

公眾參與原則作為環(huán)境法的一項(xiàng)基本原則已得到國(guó)際上的認(rèn)可，我國(guó)在公眾參與的具體保障措施方面有所欠缺。一是由于受政府人員或決策者的認(rèn)識(shí)局限，流域區(qū)居民的利益要求往往被忽略。我國(guó)在環(huán)境保護(hù)上一直強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任，政府被賦予了許多制定環(huán)境政策的權(quán)利，而對(duì)公眾參與機(jī)制缺乏具體規(guī)定。二是國(guó)家沒有給環(huán)保民間組織和個(gè)人提供良好的法律環(huán)境。

三、完善南昌水資源管理中的公眾參與機(jī)制

1.健全水環(huán)境管理法律制度和保障機(jī)制

建立健全環(huán)境信息公開制度，必須保證行政程序的透明度，通過紙質(zhì)媒介、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)等手段對(duì)擬議活動(dòng)公示披露。確保公眾對(duì)水資源保護(hù)知情權(quán)，建立相應(yīng)信息公開制度對(duì)公眾環(huán)境管理參與權(quán)的行使尤為重要。還應(yīng)將公眾參與納入決策階段，對(duì)公眾參與決策權(quán)、參與的方式與程度明確規(guī)定。廣泛和全面的公眾參與可以為環(huán)境保護(hù)提供重要的信息和監(jiān)督保證。

2.拓寬公眾參與的渠道和途徑

廣泛開展多種參與形式，對(duì)于某些環(huán)境敏感性強(qiáng)，公眾反應(yīng)強(qiáng)烈的項(xiàng)目，政府應(yīng)通過召開座談會(huì)聽證會(huì)論證會(huì)等方式聽取專家及公眾意見，拓寬公眾參與渠道，確保公眾獲取信息的準(zhǔn)確性真實(shí)性，對(duì)于環(huán)保NGO非政府組織要真正地深入到群眾中，組織公眾參與水環(huán)境保護(hù)行動(dòng)。

3.完善我國(guó)公眾參與投資項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)估制度

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（1.寧河縣河道管理所，天津 寧河 301500；2.寧河縣水利管理站，天津 寧河 301500）

【摘　要】多年來天津水務(wù)不斷發(fā)展，尤其在水務(wù)綜合管理方面取得了較大成就，但隨著天津城市功能定位的不斷需要，對(duì)水務(wù)工作提出了更高的要求，這就需要從戰(zhàn)略發(fā)展的高度重新思考天津水務(wù)綜合管理的發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)天津水務(wù)綜合管理的背景、目前存在的問題、總體思路和目標(biāo)等方面進(jìn)行了介紹，并針對(duì)天津水務(wù)管理當(dāng)前面臨的新形勢(shì)，提出了天津水務(wù)管理的發(fā)展戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞 水務(wù)綜合管理；依法治水；水務(wù)改革

作者簡(jiǎn)介：魯永紅（1973—），工程師，寧河縣河道管理所，主要從事水利工程管理工作。

姜寶媛（1977—），工程師，寧河縣水利管理站，主要從事水利工程管理工作。

孟憲?。?978—），助理工程師，寧河縣河道管理所，主要從事水利工程管理工作。

0　前言

多年來，天津水務(wù)圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深化改革、調(diào)整思路、銳意創(chuàng)新，保持良好發(fā)展態(tài)勢(shì)，基本實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)田水利到城鄉(xiāng)水務(wù)，由單一的水安全到水資源、水環(huán)境、水安全三位一體的跨越式發(fā)展，水務(wù)內(nèi)涵大大豐富，服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬。經(jīng)過長(zhǎng)期不斷的水務(wù)建設(shè)，初步建成水資源及城鄉(xiāng)供水、水環(huán)境與水生態(tài)、防洪減災(zāi)、農(nóng)村水利、水資源管理、水務(wù)社會(huì)管理等6大水務(wù)體系，為促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展提供了重要的水務(wù)基礎(chǔ)保障。

2009年組建了天津市水務(wù)局，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務(wù)一體化管理，初步建立了涉水事務(wù)社會(huì)管理體系。水務(wù)改革不斷深化，建管體制改革有效推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)建管分離。全市水管體制改革圓滿完成，成立了五大河系管理處；在城市供水、水環(huán)境、防汛抗旱、農(nóng)村水利、水資源等方面的管理也得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。

1　目前存在的問題

天津水務(wù)現(xiàn)代水管理體制與機(jī)制尚不完善，水務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制有待形成。水務(wù)體制剛剛建立，很多職能尚未理順，協(xié)調(diào)高效的工作機(jī)制尚未完全建立。水資源管理精細(xì)化不夠，河湖嚴(yán)格管理覆蓋范圍不大，水務(wù)工程建設(shè)管理機(jī)制仍待進(jìn)一步完善。水務(wù)工程良性運(yùn)行機(jī)制尚未完全形成，重建輕管未能根本扭轉(zhuǎn)，水務(wù)工程管理體制改革尚需進(jìn)一步深化。水務(wù)投入保障能力仍顯不足。水法規(guī)體系還需進(jìn)一步健全，依法行政工作仍存在薄弱環(huán)節(jié)，水行政執(zhí)法工作和隊(duì)伍建設(shè)有待加強(qiáng)。

2　面臨的新形勢(shì)

為落實(shí)天津市城市總體規(guī)劃，加快推進(jìn)國(guó)際港口城市，北方經(jīng)濟(jì)中心和生態(tài)城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)“美麗天津”的奮斗目標(biāo)，推動(dòng)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，迫切需要從全局和戰(zhàn)略高度超前謀劃水務(wù)改革發(fā)展，全面保障供水安全、防洪安全、生態(tài)安全，構(gòu)筑人水和諧的生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化提供有力支撐和保障。為了更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，要求我們創(chuàng)新社會(huì)管理模式、拓展服務(wù)內(nèi)容、提高公共服務(wù)水平，創(chuàng)新水務(wù)發(fā)展體制機(jī)制。

3　總體思路和目標(biāo)

以改革為原動(dòng)力，以制度創(chuàng)新為突破口，建立健全完備的法規(guī)體系，嚴(yán)格依法治水。以科技引領(lǐng)為立足點(diǎn)，以信息化帶動(dòng)現(xiàn)代化，樹立現(xiàn)代化的水文化理念。構(gòu)建體制順暢、制度先進(jìn)、政策完備、管理嚴(yán)格、手段科學(xué)、運(yùn)作高效的水務(wù)管理服務(wù)體系。進(jìn)一步理順涉水行政事務(wù)職能分工，建成與現(xiàn)代化發(fā)展要求相適應(yīng)的行業(yè)管理服務(wù)體系；建立符合資源型缺水地區(qū)特點(diǎn)、具有示范引領(lǐng)作用的先進(jìn)管理體制，管理服務(wù)更加規(guī)范、有序、高效。

4　發(fā)展戰(zhàn)略

4.1　完善政策法規(guī)，推進(jìn)依法行政

形成由《天津市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》等8部地方性法規(guī)為主干，以《天津市引灤工程管理辦法》等6部政府規(guī)章為分支，內(nèi)容涵蓋防洪減災(zāi)、水資源開發(fā)利用、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的水法規(guī)體系。重點(diǎn)做好水資源綜合利用、供水、排水、水生態(tài)環(huán)境和水利工程建設(shè)等方面的法規(guī)規(guī)章，不斷完善防汛抗旱、蓄滯洪區(qū)、農(nóng)田水利、河湖管理等方面的制度建設(shè)。進(jìn)一步落實(shí)水行政執(zhí)法責(zé)任制，創(chuàng)新水行政執(zhí)法機(jī)制和工作方式，做到一支隊(duì)伍管全部、管到底。健全和完善執(zhí)法考評(píng)體系，強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍管理，不斷提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。

4.2　理順體制機(jī)制，增強(qiáng)發(fā)展活力

理順?biāo)Y源的宏觀配置與水權(quán)分配的關(guān)系，合理界定水權(quán)，推動(dòng)流域和區(qū)域分配初始水權(quán)；開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，建立水權(quán)分配的基本原則和管理制度，配套相應(yīng)的政策與法規(guī)，建立水資源的有償使用和環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

完善水價(jià)的定價(jià)機(jī)制，實(shí)行城市源水統(tǒng)一定價(jià)，全面征收水資源費(fèi)，確定各類水價(jià)的比價(jià)關(guān)系，促進(jìn)多水源優(yōu)化配置格局的形成。推行居民用水階梯式水價(jià)，非居民用水超定額、超計(jì)劃累進(jìn)加價(jià)，實(shí)行定額內(nèi)、計(jì)劃內(nèi)用水獎(jiǎng)勵(lì)制度。

4.3　加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，提升服務(wù)水平

加強(qiáng)供水行業(yè)管理。理順城鄉(xiāng)供水管理體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理；強(qiáng)化規(guī)劃的權(quán)威性，嚴(yán)格特許經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)供水企業(yè)經(jīng)營(yíng)監(jiān)管，保證全市供水安全。

強(qiáng)化排水行業(yè)管理。研究、制定、出臺(tái)行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)及政策，理順排水管理體制。加大對(duì)中心城區(qū)區(qū)管排水的行業(yè)管理力度，將區(qū)排水部門劃歸各區(qū)政府直接管理。嚴(yán)格污水處理廠全過程監(jiān)管考核，提高污水集中處理率和運(yùn)行負(fù)荷率，在中心城區(qū)全面推行特許經(jīng)營(yíng)。

4.4　水務(wù)科技與信息化

深化科技創(chuàng)新機(jī)制。組織開展重大水務(wù)科技問題研究，加強(qiáng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，加大現(xiàn)代水務(wù)先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)和推廣應(yīng)用力度，提高水務(wù)科技的持續(xù)創(chuàng)新能力、儲(chǔ)備能力和轉(zhuǎn)化能力，強(qiáng)化科技成果的實(shí)用性。

建立水務(wù)信息化系統(tǒng)。以網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為基礎(chǔ)，以業(yè)務(wù)平臺(tái)和數(shù)據(jù)中心的建設(shè)為核心，以信息資源開發(fā)、整合為著力點(diǎn)，以支持業(yè)務(wù)應(yīng)用為目的，以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、安全運(yùn)行和人才培養(yǎng)為保障，整合現(xiàn)有資源，重點(diǎn)建設(shè)五項(xiàng)工程、九大數(shù)據(jù)庫和業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，形成統(tǒng)一的服務(wù)水資源、水環(huán)境、水安全的天津水務(wù)信息化體系。

4.5　加強(qiáng)人力資源管理，提供人才支撐

實(shí)施人才隊(duì)伍建設(shè)。大力實(shí)施人才強(qiáng)水戰(zhàn)略，培養(yǎng)和造就一支學(xué)歷層次、專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡梯度和業(yè)務(wù)能力能夠適應(yīng)我市水務(wù)發(fā)展需要的人才隊(duì)伍。

4.6　水文化建設(shè)

在水文化建設(shè)中努力體現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值體系的靈魂作用；不斷豐富完善可持續(xù)發(fā)展治水思路和民生水務(wù)的文化內(nèi)涵；大力提升水工程與水環(huán)境的文化內(nèi)涵和品位，建設(shè)水利風(fēng)景區(qū)；積極引導(dǎo)全社會(huì)建立人水和諧的生產(chǎn)生活方式；加強(qiáng)水利遺產(chǎn)的保護(hù)和利用；加強(qiáng)水文化的研究、教育、傳播和交流；繁榮和發(fā)展涉水文學(xué)藝術(shù)；大力推進(jìn)水文化事業(yè)，積極培育水文化產(chǎn)業(yè)。

5　結(jié)語

篇8

關(guān)鍵詞：日本；水資源管理；啟示

中圖分類號(hào)：F205文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2008)18-0180-04

日本是一個(gè)降雨充沛的國(guó)家，又是一個(gè)人均水資源稀缺的國(guó)家。多年平均降雨量為1 730毫米，是世界平均值（970毫米）的1.8倍，是我國(guó)多年平均值（660毫米）的2.6倍。因人口密度大，人均年降雨量?jī)H為5 300 立方米，比我國(guó)的人均年降雨量5 907 立方米少，僅為世界平均值的1/5。但日本的水資源利用效率比我國(guó)高得多。據(jù)水利部2005年統(tǒng)計(jì)，中國(guó)年平均淡水利用量達(dá)5 600億立方米，日本年平均淡水利用量為900多億立方米，不到中國(guó)的1/6，而日本GDP總量是中國(guó)的8倍。日本的萬元GDP用水量?jī)H為我國(guó)的1/30―1/48。日本在水資源管理方面有一整套經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

一、規(guī)劃和法律

日本在20世紀(jì)50―70年代，為滿足工業(yè)高速發(fā)展對(duì)水的需要，修建了許多大型水利工程，將水加以儲(chǔ)存和調(diào)用。同時(shí)，大力開發(fā)其他水源，如開采地下水。但重開源、輕節(jié)流、輕治污，顯現(xiàn)出難以為繼：大量修建水庫、水壩，周期長(zhǎng)、占地多，適宜的庫址、壩址越來越少；過多地抽取地下水造成全國(guó)性的地面下沉，土地鹽堿化；“先污染、后治理”付出的代價(jià)，比事前防治污染的投資高出10倍以上。走過一段彎路后，日本政府從20世紀(jì)80年代起改變了思路，將開源為主的策略轉(zhuǎn)向節(jié)流為主的策略，將先污染后治理轉(zhuǎn)向事前防治、源頭減污。他們從規(guī)劃和法律著手，實(shí)施整套的水資源綜合整治利用的對(duì)策。

日本一向注重對(duì)水資源的利用和長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃。早期的規(guī)劃著重于河川水量的分配、調(diào)度，后來的規(guī)劃著重于確保水質(zhì)，明確整治的方向，實(shí)施可持續(xù)的開發(fā)。全國(guó)水資源總體規(guī)劃由國(guó)土廳負(fù)責(zé)，與建設(shè)省、環(huán)境廳等部門和相關(guān)都、道、府、縣的行政長(zhǎng)官共同協(xié)商，拿出規(guī)劃方案，經(jīng)內(nèi)閣討論通過，最后由內(nèi)閣總理大臣決定是否批準(zhǔn)。規(guī)劃具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性，但由于水量、水質(zhì)的不確定性較大，規(guī)劃不可能一步準(zhǔn)確到位，須依據(jù)新情況修訂完善，20多年來日本水資源綜合規(guī)劃的重大修訂就有3次。最近一次是2000年，以2010―2015年為目標(biāo)，制定了《新的全國(guó)綜合水資源計(jì)劃》，簡(jiǎn)稱“21世紀(jì)水計(jì)劃”，重點(diǎn)是構(gòu)筑可持續(xù)的用水體系，適應(yīng)循環(huán)型社會(huì)的需要。

規(guī)劃成功的典型案例是琵琶湖的綜合整治保護(hù)。琵琶湖是日本最大的湖泊，橫臥于京都之東，名古屋之西，大阪、奈良之北，處于滋賀縣境內(nèi)，是湖濱1 800萬人生活、生產(chǎn)的寶貴淡水資源、水產(chǎn)資源和旅游資源，也是潤(rùn)澤人們心靈的精神之泉。在20世紀(jì)六七十年代，隨著工業(yè)排污和生活垃圾的劇增，排入琵琶湖的COD(化學(xué)需氧量)和氮污染，大大超過水體的自凈能力，水質(zhì)逐年惡化。加之流域森林、農(nóng)地不斷減少，市鎮(zhèn)街道增多，水源涵養(yǎng)功能減退，自1970年開始，琵琶湖經(jīng)常發(fā)生赤潮、綠潮。日本政府在1972年制定了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，提出整治規(guī)劃，1979年頒布《琵琶湖防治水體富營(yíng)養(yǎng)化法令》，80年代繼續(xù)開展《琵琶湖綜合開發(fā)計(jì)劃》。人工大堤、混凝土河床、入湖的下水道等都按規(guī)劃建成，但水質(zhì)并未根本改善。90年代后期，政府制定實(shí)施《琵琶湖綜合保護(hù)整備計(jì)劃》，從全流域著手，在水質(zhì)、水源涵養(yǎng)、自然環(huán)境及景觀保護(hù)上都嚴(yán)加要求。琵琶湖流域有甲賀草津、八日市、彥根、長(zhǎng)濱、高島、信樂大津、志賀大津共7個(gè)河川流域單位，在保護(hù)整備計(jì)劃制定前，先組織河川流域的上、中、下游各區(qū)域互相考察，充分熟悉，達(dá)成深入的理解和共識(shí)。他們將流入琵琶湖的河川水路、水域外緣的山地、森林與琵琶湖通盤規(guī)劃，形成生態(tài)回廊，謀求生態(tài)系統(tǒng)的修補(bǔ)和循環(huán)。經(jīng)過全流域的綜合保護(hù)整備，終于使琵琶湖重現(xiàn)30年前的容顏，恢復(fù)了防洪、供水、旅游等多種功能。滋賀縣于2000年再度出臺(tái)新的綜合保護(hù)計(jì)劃――“母親湖21”，期限為50年，要在2050年實(shí)現(xiàn)琵琶湖的理想狀態(tài)。

規(guī)劃通過法律成為國(guó)家的意志，二者同步先行。日本水資源的法律調(diào)控起步較早，相應(yīng)的法律、法規(guī)相當(dāng)完善，立法、執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)十分豐富。早在明治維新后的19世紀(jì)后期就制定了《河川法》，規(guī)定河川為公共物，國(guó)家有權(quán)調(diào)度用水。之后，20世紀(jì)50年代制定了《工業(yè)用水法》、《上水道法》、《下水道法》、《特定多功能水庫法》；60年代制定了《水資源開發(fā)促進(jìn)法》；1967年通過《公害對(duì)策基本法》，制定了水質(zhì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；1970年制定《水污染防治法》，規(guī)定都、道、府、縣知事必須對(duì)公用水域的水質(zhì)狀況進(jìn)行經(jīng)常性監(jiān)測(cè)，環(huán)境廳在公共水域的重要地點(diǎn)也設(shè)置水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)儀器，每年公布“全國(guó)公共水域水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果”。當(dāng)排水達(dá)不到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，政府知事有權(quán)命令工廠或事業(yè)場(chǎng)改進(jìn)裝置，或停止排放，對(duì)違反命令不符合排放標(biāo)準(zhǔn)者，可進(jìn)行處罰。由于執(zhí)行嚴(yán)格的排污標(biāo)準(zhǔn)和法律管制，現(xiàn)在全國(guó)城市工業(yè)污水和生活污水的處理率在98%以上。法律還規(guī)定禁采和保護(hù)地下水，確保其充足，常清。

二、體制與管理

日本的水資源管理體制，屬于“多龍治水，協(xié)同管理”模式，分別由國(guó)土廳、建設(shè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、通商產(chǎn)業(yè)省、厚生省、環(huán)境廳（2000年升格為環(huán)境?。?、科學(xué)技術(shù)省等部門，按照中央政府賦予的職能各負(fù)其責(zé)，銜接配合。幾個(gè)部門依據(jù)法律辦事，既分工又合作又制衡。全國(guó)的水資源綜合規(guī)劃由國(guó)土廳負(fù)責(zé)；防洪、抗旱設(shè)施的建設(shè)，河流水資源開發(fā)的審批，由建設(shè)省負(fù)責(zé)；水力發(fā)電、工業(yè)用水由通商產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)；灌溉和農(nóng)業(yè)用水由農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)；生活用水由厚生省負(fù)責(zé)；國(guó)家水資源開發(fā)預(yù)算、地方水資源開發(fā)經(jīng)費(fèi)管理，由大藏省負(fù)責(zé)；水資源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)及情報(bào)，由科學(xué)技術(shù)省負(fù)責(zé)。1962年，由內(nèi)閣總理大臣指定了全國(guó)七大水系，由國(guó)土廳直接監(jiān)督、管理，其他未指定的水系由都、道、府、縣知事指定管理者。

在官方機(jī)構(gòu)之外，還有許多半官方、半民間和民間組織。如水資源開發(fā)公團(tuán)，是一個(gè)對(duì)日本7大水系進(jìn)行統(tǒng)一籌劃和開發(fā)治理的半民間組織，受內(nèi)閣大臣的監(jiān)督。

日本把水資源分為農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水、生活用水、水力發(fā)電用水、養(yǎng)殖用水、公益事業(yè)用水及環(huán)境用水等許多種類，分別制定不同的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由不同的部門進(jìn)行建設(shè)，協(xié)同管理。

農(nóng)業(yè)用水占全國(guó)用水總量的2/3，多年來一直較為穩(wěn)定。85%取自河流，輔之以水庫及原有的6萬多個(gè)池塘蓄洪防澇，積水抗旱。政府大規(guī)模興修水利和農(nóng)田基本建設(shè)，干、支、斗、龍渠全部用水泥襯砌硬化，橋涵閘配套齊全。近十幾年來大量鋪設(shè)管道代替明渠，減少滲水、漏水。水田灌排分開，使灌溉水反復(fù)利用。旱地由以往的畦灌發(fā)展到現(xiàn)在的噴灌、微灌，其設(shè)施的配套率在30%以上。

工業(yè)用水多年來也保持穩(wěn)定水平，每年平均550億立方米，其中取用新水僅為120億立方米，其余430億立方米的水都是循環(huán)產(chǎn)生的。2005年，工業(yè)用水的重復(fù)利用率達(dá)78.2%，比20世紀(jì)60年代提高一倍以上，居世界前列。工業(yè)企業(yè)的廢水各有專用的處理設(shè)備，從廢水中過濾、提取出金屬元素，既實(shí)現(xiàn)資源的回收，又減輕對(duì)水環(huán)境的污染。

生活用水多年來逐年上升，現(xiàn)占全部用水量的18.2%。全國(guó)人口基本上都使用自來水，自來水管普及率達(dá)96.1%。各地對(duì)自來水管防漏水抓得很細(xì)，東京水道局專門成立了700多人的“水道作業(yè)特別隊(duì)”，對(duì)輸水管道隨時(shí)進(jìn)行檢查維修。水廠看到哪家用水激增，就寄去通知：我們發(fā)現(xiàn)您這個(gè)月用水激增，也許水管漏水了。只要您通知，我們馬上前來檢查。若無回音，水廠每天照樣寄來，直到查清修好為止。政府采取減免稅賦、進(jìn)行補(bǔ)貼或提供政策性貸款等措施，開發(fā)、推廣節(jié)水設(shè)備，商店規(guī)定像馬桶這樣的設(shè)備，必須是節(jié)水的才能賣。東京市民使用淡水十分節(jié)省，據(jù)世界水理事會(huì)提供的資料，東京每家每天的用水量?jī)H為184升，只有北京市民的1/4。

中水的回用，日本在全世界做得最早最好。他們把自來水稱為上水，把下水道的水稱為下水，將下水加以處理分離，得到中水，用于沖洗火車、汽車，道路澆灑，清掃工廠，沖廁，森林消防，城市消防，灌溉綠地等。從20世紀(jì)80年代起就試從下水中提取中水，20多年建起城市下水道廢水處理場(chǎng)1 300處，每年處理廢水124億立方米，其中1.3億立方米經(jīng)過處理的中水作為工業(yè)用水或其他回用。在農(nóng)村，隨著生活水平的提高，廢水增多，有半數(shù)以上的農(nóng)村興建了廢水處理設(shè)施，用經(jīng)過凈化處理的水灌溉農(nóng)田，但有嚴(yán)格的水質(zhì)控制標(biāo)準(zhǔn)，防止對(duì)農(nóng)作物和人體產(chǎn)生不利影響。中水設(shè)施按建設(shè)規(guī)模分三種類型，最多的是單體建筑物自建，即一棟建筑物設(shè)置一套廢水處理裝置，將廚房、盥洗室排出的廢水加以凈化處理，用來沖洗廁所，再排入下水道。也有幾個(gè)建筑物合建一套中水設(shè)施，或整個(gè)區(qū)域如工業(yè)園區(qū)、住宅區(qū)等集中建設(shè)中水設(shè)施，在更大范圍內(nèi)進(jìn)行廢水處理和再利用。2006年，全國(guó)有2 200座飯店、政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、企業(yè)、會(huì)館、公園、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)等公共設(shè)施以及大型住宅區(qū)的建筑物建立了中水系統(tǒng)，每天的雜用水供應(yīng)量相當(dāng)于全國(guó)生活用水量的1%。在缺水地區(qū)，建設(shè)中水設(shè)施成為強(qiáng)制性的規(guī)定。東京規(guī)定面積在3萬平方米，或計(jì)劃用水量每天100噸以上的新建項(xiàng)目，都必須建設(shè)中水設(shè)施。中水設(shè)施的投資，政府通過減免稅金、提供低息融資和補(bǔ)助金等手段加以支持。

日本降雨豐富，積蓄、利用雨水成本低，收益高。過去對(duì)雨水的利用多在沿海島嶼，20世紀(jì)90年代以來，許多城市也著手利用，一般用導(dǎo)管把屋頂?shù)挠晁朐O(shè)在地下的沉淀池，技術(shù)處理簡(jiǎn)單。東京都在公園、校園、體育場(chǎng)、停車場(chǎng)等處的地下，修建了大量的雨水貯留池。凡是新建筑物，包括住宅樓，都要求設(shè)置雨水貯留設(shè)施。1989年開業(yè)的東京港區(qū)的野鳥公園，園內(nèi)用水皆來自雨水，形成了濕地、蘆葦蕩、草地、樹林等景點(diǎn)，成為東京地區(qū)的著名觀光點(diǎn)之一。名古屋、大阪、福岡等地的大型建筑物下都設(shè)置了雨水利用裝置，其中名古屋體育館每年可積蓄雨水3.6萬立方米。這些在建筑物之下地基之上的水池，在地震頻發(fā)的日本還有一個(gè)特殊的作用：水的浮力可以支撐建筑物，降低其晃動(dòng)的加速度，延長(zhǎng)其震蕩周期，減輕震動(dòng)的程度。水池里水質(zhì)較好，在發(fā)生地震災(zāi)害時(shí)可作為應(yīng)急水源。北海道還大規(guī)模運(yùn)集、貯藏積雪，既得冷源，又積水。

三、水權(quán)與水價(jià)

當(dāng)水資源不足、短缺時(shí)，水權(quán)的概念和爭(zhēng)執(zhí)便凸現(xiàn)出來?！逗哟ǚā芬?guī)定河川和水流是公共財(cái)產(chǎn)，不能占為私有，同時(shí)也確認(rèn)了水權(quán)的存在。水權(quán)是水的使用權(quán)和收益權(quán)，是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。但它又是一種特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)，受許多約束條件的局限。水權(quán)根據(jù)其創(chuàng)立起源、使用目的進(jìn)行劃分。根據(jù)起源分為慣例水權(quán)（法律創(chuàng)立前就承認(rèn)的水權(quán)）和依照《河川法》取得的水權(quán)。根據(jù)不同的用水目的，分為灌溉水權(quán)、工業(yè)水權(quán)、市政水權(quán)、水電水權(quán)、漁業(yè)水權(quán)等。水權(quán)的取得遵循“占有優(yōu)先”的原則，法律允許水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給其他人或團(tuán)體，但必須向河川管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，得到批準(zhǔn)，且不能改變水的用途，如灌溉用水不能改變?yōu)楣I(yè)用水等。在行使水權(quán)的“占有優(yōu)先”權(quán)時(shí)，又根據(jù)實(shí)際情況在引水量上進(jìn)行控制和協(xié)調(diào)。為了保證河水在自然循環(huán)中的凈化能力，規(guī)定只有在河水超過河流正常流量時(shí)才可取用，正常流量從航運(yùn)、景觀、保潔、漁業(yè)、水生動(dòng)植物的保護(hù)等方面來確定。在干旱來臨時(shí)，優(yōu)先引水權(quán)要經(jīng)過當(dāng)?shù)赜盟畢f(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)商，先滿足抗旱灌溉的需要，再兼顧其他方面。經(jīng)過約一個(gè)世紀(jì)的教化，日本國(guó)民的水環(huán)境意識(shí)已很強(qiáng)，一般能自覺維護(hù)良好的水事秩序，違反取水許可及水法規(guī)的事件比較少。一旦發(fā)現(xiàn)水事違法、侵權(quán)行為，先是勸戒、警告；若不聽，便新聞曝光，讓其遭受社會(huì)各界的譴責(zé)，民眾會(huì)不買這些單位的產(chǎn)品；對(duì)嚴(yán)重違法、侵權(quán)者依法懲處。

日本的水價(jià)較高，這是節(jié)制用水量的有力的經(jīng)濟(jì)杠桿，也是供水公司持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)并得以發(fā)展的保證。不同用途的水有不同的價(jià)格，一般都高于其他發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。每月20立方米市政生活用水的價(jià)格，是倫敦的1.36倍，巴黎的1.17倍，紐約的3.25倍。幾乎所有的供水公司都?xì)w市政當(dāng)局所有，公司獨(dú)立核算，但無權(quán)像一般企業(yè)那樣按照供給、需求的市場(chǎng)法則來定價(jià)，水價(jià)的漲落一律由當(dāng)?shù)氐氖姓h會(huì)負(fù)責(zé)決定。決定水價(jià)的基本原則是：減輕使用量較少的消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)，對(duì)超過平均使用量的消費(fèi)者采用累進(jìn)制收費(fèi)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按水表口徑的大小來制定，水表的口徑分為小、中、大、特大4種，每一種口徑再細(xì)分為幾個(gè)等級(jí)，口徑越大者收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越高。不同的口徑即使用水量相同，大口徑也比小口徑的水費(fèi)多。這樣就有效地節(jié)制了大戶的用水，同時(shí)以較低費(fèi)用保障了最基本的生活用水。

一些基本的公共供水服務(wù)，為綠地澆水、道路噴灑、消防用水等，由相關(guān)部門買單。公共用水設(shè)施，如修建水資源工程，舊管道維修、更新等，均由市政機(jī)構(gòu)從財(cái)政中支出。政府對(duì)供水公司的考核并不以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)作為首要，而是注重對(duì)水資源的保護(hù)、環(huán)境效益和社會(huì)效益。中水道系統(tǒng)處理出來的水，成本比自來水高，價(jià)格比自來水低，但政府仍然斥資推廣。

四、對(duì)我國(guó)的啟示

我國(guó)現(xiàn)在面臨著嚴(yán)峻的水危機(jī)，正在以歷史上最稀缺的水資源和最脆弱的水環(huán)境支撐著最大規(guī)模的人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。人均淡水資源量?jī)H為2 200立方米，不足世界平均水平的1/4，有6個(gè)省、區(qū)（寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇）人均淡水資源量（不包括過境水）低于500 立方米。我們應(yīng)當(dāng)從國(guó)外尋求多種借鑒，東鄰日本的水資源管理至少給我們以下啟示：

1.加快水資源管理的思路調(diào)整和制度創(chuàng)新。我國(guó)水資源危機(jī)的重要原因在于思路陳舊，管理制度滯后。水資源管理包括水量管理和水質(zhì)管理，日本在這兩方面都富有成效。我國(guó)長(zhǎng)期以來重水量管理，輕水質(zhì)管理，每年有1/3的工業(yè)廢水和90%的生活污水未經(jīng)處理就排入河湖，以至于現(xiàn)在水質(zhì)危機(jī)已經(jīng)重于水量危機(jī)。在水量管理上，重供給管理、輕需求管理，重調(diào)水、輕節(jié)水，以至于出現(xiàn)調(diào)來的水不加愛惜，粗放使用，甚至大搞城市水幕、水墻等水景觀，模擬“江南水鄉(xiāng)”。在水質(zhì)管理上，重工程治理，輕社會(huì)治理，重河湖水體的治理，忽視流域周圍工、農(nóng)業(yè)的減排治污及山林的養(yǎng)護(hù)，以至于污染源增多、加劇，河湖水體無法“潔身自好”。這方面，日本琵琶湖的全流域綜合整治值得我們效法。

2.“多龍治水”一定要配合協(xié)同。我國(guó)和日本都是“多龍治水”，日本有8個(gè)部門，我們有水利部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、環(huán)?？偩值?4個(gè)部門，這是無可避免的。差異在于他們能夠配合協(xié)同，我們顯得群龍無首，各行其事。管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管水體水質(zhì)。流域管理與區(qū)域管理權(quán)限不清，步調(diào)不一，前者弱而后者強(qiáng)。這樣的“體制病”，寄希望于正在施行的大部委制改革加以解決，同時(shí)，還期望水法規(guī)體系的完善，像東鄰那樣依法治水、治污。2002年10月1日施行的修訂后的《中華人民共和國(guó)水法》，比以前完備，但協(xié)調(diào)性仍然不夠，水資源管理和水環(huán)境管理還存在沖突。至今缺乏國(guó)家層面上的統(tǒng)籌流域綜合管理的法規(guī)，亟須通過立法加強(qiáng)流域管理的權(quán)限，在此基礎(chǔ)上建立流域與區(qū)域的會(huì)商機(jī)制。

3.將“先污后治”盡快轉(zhuǎn)變?yōu)橹挝墼谙?。日本也走過“先污染，后治理”的彎路，但很快轉(zhuǎn)變?yōu)橹挝墼谙?，源頭保護(hù)。我國(guó)至今沒有走出“先污染，后治理”的誤區(qū)。應(yīng)該知道，我國(guó)已經(jīng)沒有“先污染，后治理”的資本，如果污染的局面得不到扭轉(zhuǎn)，我國(guó)淡水資源將面臨消失，我們將失去改正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，讓幾代人付出巨大的生存成本。治污不光是指污水，也包括生活垃圾、工業(yè)垃圾等，不讓污染物質(zhì)進(jìn)水。日本將生活垃圾分為七類，分別處理、回收，而我國(guó)的生活垃圾至今尚未分類。日本控制垃圾填埋，防止污染地下水，而我們的垃圾深埋仍在不斷污染地下水。日本對(duì)工業(yè)固體廢棄物、舊家電、舊汽車回收利用，已發(fā)展成全球領(lǐng)先的“靜脈產(chǎn)業(yè)”和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，值得我們認(rèn)真學(xué)習(xí)。

4.把水作為商品，建立政府調(diào)控、市場(chǎng)引導(dǎo)、公眾參與的節(jié)水型管理體制。河川是公共物，但上下游、左右岸、地區(qū)之間以及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、市政、水電等部門之間，應(yīng)各自擁有不同空間、不同時(shí)間、不同用量的水權(quán)，同時(shí)擁有不同的排污權(quán)。建立水權(quán)制度，通過水權(quán)交易市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)水資源的有償使用和優(yōu)化配置，這是一個(gè)世界性的難題，又是繞不過去的一道坎。水權(quán)制度包括水量、水質(zhì)、時(shí)間、空間的考量，包括初始分配和后來的轉(zhuǎn)讓以及排污權(quán)轉(zhuǎn)讓等，其界定相當(dāng)困難。國(guó)務(wù)院水利部2008年2月1日公布《水量分配暫行辦法》，首次對(duì)跨省、區(qū)、市的水量分配以及省、區(qū)、市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配原則作了規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)初始水權(quán)分配制度已經(jīng)基本建立。但怎樣準(zhǔn)確地計(jì)算水量，檢測(cè)水質(zhì)，適時(shí)分配，有序轉(zhuǎn)讓？還需要做很多的探索。水權(quán)交易容易使人過度追求經(jīng)濟(jì)利益而影響環(huán)境質(zhì)量，怎樣保持足夠的生態(tài)用水？尚須深入學(xué)習(xí)日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。不同的流域應(yīng)有不同的水權(quán)安排，不同的水價(jià)，應(yīng)由各地政府與公眾會(huì)商決定?，F(xiàn)在越權(quán)取水以及用清潔的自來水沖洗汽車等浪費(fèi)現(xiàn)象到處可見，應(yīng)通過水權(quán)和水價(jià)加以遏制。

5.與日本開展技術(shù)合作，節(jié)水、治污。日本在節(jié)水、治污方面擁有先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，我們要努力引進(jìn)、消化、吸收、再創(chuàng)造。政府宜出臺(tái)政策鼓勵(lì)企業(yè)與日商合作、合資，生產(chǎn)各種節(jié)水、治污的產(chǎn)品、設(shè)備供應(yīng)市場(chǎng)。我們自己也有一些節(jié)水、治污的技術(shù)和產(chǎn)品，應(yīng)加強(qiáng)這方面的集成創(chuàng)新和原始創(chuàng)新，力求中日互補(bǔ)、雙贏。

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篇9

內(nèi)容提要: 對(duì)地下水進(jìn)行立法是歐盟真正實(shí)現(xiàn)地下水一體化保護(hù)的關(guān)鍵。歐盟地下水立法因受成員國(guó)國(guó)家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益的限制，面臨著與其成員國(guó)相關(guān)立法的協(xié)調(diào)問題。對(duì)此，歐盟在尊重成員國(guó)現(xiàn)有法律制度的前提下，通過實(shí)行地下水立法的協(xié)同決策機(jī)制、注重管理的一體化和綜合性、實(shí)行硬法來促使各成員國(guó)地下水立法協(xié)同，以及強(qiáng)調(diào)公眾參與地下水立法等方式，使其與各成員國(guó)的相關(guān)立法趨于協(xié)調(diào)，有效地解決了歐盟與其成員國(guó)的地下水保護(hù)問題，促進(jìn)了歐盟經(jīng)濟(jì)的一體化和環(huán)境資源保護(hù)的整體性，這方面的經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒。

地下水是水循環(huán)的重要組成部分，它既具有補(bǔ)給地表水、調(diào)節(jié)氣候的功能，又是一種促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、維護(hù)人體健康、生態(tài)平衡的重要資源。目前，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織對(duì)地下水的立法非常注重，歐盟作為一個(gè)區(qū)域性的國(guó)際組織就是其典型。歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)通過制定《關(guān)于建立歐共體水政策領(lǐng)域行動(dòng)框架的2000/60/EC指令》（以下簡(jiǎn)稱“歐盟水框架指令”）、《關(guān)于保護(hù)地下水免受污染和防止?fàn)顩r惡化的2006/118/EC指令》（以下簡(jiǎn)稱“歐盟地下水指令”）[1]等法律規(guī)范促進(jìn)、協(xié)調(diào)歐盟27個(gè)成員國(guó)的地下水立法工作，[2]并了《歐盟水框架指令手冊(cè)》、《歐盟地下水指令手冊(cè)》等技術(shù)操作手冊(cè)，全面介紹了歐盟地下水指令的關(guān)鍵原則、管理規(guī)定和工作指南，促進(jìn)了歐盟地下水保護(hù)立法的有效實(shí)施。相比較而言，我國(guó)地下水相關(guān)立法存在滯后以及相應(yīng)的行政管理不協(xié)調(diào)等問題?，F(xiàn)實(shí)中，地下水超采、污染等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。[3]因此，研究歐盟地下水立法實(shí)踐將對(duì)我國(guó)地下水立法的完善具有借鑒意義。

一、歐盟地下水保護(hù)立法的背景和挑戰(zhàn)

歐盟關(guān)于環(huán)境保護(hù)方面的立法可以分為一級(jí)法和二級(jí)法。前者主要指歐盟成員國(guó)簽訂的條約，如《歐盟聯(lián)盟條約》（亦稱“馬斯特里赫特條約”）、《阿姆斯特丹條約》和《歐盟憲法條約》等；后者是指歐盟的指令、條例和決定，如《歐盟水框架指令》、《歐盟地下水指令》等。具體而言，1992年的《歐盟聯(lián)盟條約》對(duì)歐共體制定環(huán)境政策作了原則性規(guī)定，即“維護(hù)、保護(hù)和改善環(huán)境的質(zhì)量，保護(hù)人類健康，慎重而合理地利用自然資源，提出處理區(qū)域性或世界性環(huán)境問題的國(guó)際性措施”；[4]1997年的《阿姆斯特丹條約》引入了戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，[5]其第五章將“可持續(xù)發(fā)展”的概念作為原則與目標(biāo)寫入了條約，并把“在界定和實(shí)施共同體政策與活動(dòng)時(shí)，必須包括環(huán)境保護(hù)的要求”作為原則，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)的重要性；[6]2004年通過的《歐盟憲法條約》II-37條要求：“聯(lián)盟政策中應(yīng)列入并確保高水平的環(huán)境保護(hù)，改善環(huán)境質(zhì)量”。這些歐盟憲法層面的規(guī)定，為歐盟進(jìn)行環(huán)境保護(hù)提供了基本的法律依據(jù)。

水資源保護(hù)是歐盟環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。早期歐盟重點(diǎn)控制的污染是地表水跨界污染，萊茵河污染事件就是一個(gè)典型案例。[7]歐盟早期重視地表水保護(hù)是基于地表水比地下水流動(dòng)性強(qiáng)和地表水通常被用做處理污染和其他廢棄物的場(chǎng)所的考慮。所以關(guān)于跨界地下水污染的國(guó)家實(shí)踐、國(guó)際判例、權(quán)威學(xué)說和專門的防止或減輕地下水污染的國(guó)際文件相對(duì)較少，主要是聯(lián)合國(guó)歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)制定的《地下水管理》、《赫爾辛基公約》、《柏林規(guī)則》、《跨界含水層法條款草案》。[8]萊茵河、多瑙河等歐洲大型河流的成功治理經(jīng)驗(yàn)，成為歐盟地下水立法的背景和基礎(chǔ)。[9]由此，歐盟地下水管理不再建立在人為劃分的行政區(qū)、功能區(qū)的基礎(chǔ)上，開始注重對(duì)同一河流區(qū)內(nèi)的屬于同一水文圈內(nèi)的自然徑流和同一生態(tài)、水文、水地質(zhì)系統(tǒng)的地表水體和地下水體的措施加以協(xié)調(diào)，[10]這種觀點(diǎn)及其實(shí)踐發(fā)展推動(dòng)了歐盟地下水立法的進(jìn)程。1992年，歐盟理事會(huì)提出要對(duì)地下水制定統(tǒng)一行動(dòng)計(jì)劃。歐盟理事會(huì)于1996年6月25日要求歐盟委員會(huì)提議制定一部新的水框架指令，為歐盟的可持續(xù)水政策建立基本原則。1996年，歐盟區(qū)域委員會(huì)、歐盟經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)、歐洲議會(huì)分別要求歐盟委員會(huì)為水框架指令中地下水的立法提出建議。[11]歐洲議會(huì)在1999年2月、2000年2月對(duì)水框架指令草案進(jìn)行了兩次審閱，并于2000年10月23日最終正式通過了《歐盟水框架指令》，[12]該指令的兩個(gè)重要目標(biāo)包括“逐步減輕地下水污染”和“地下水資源超采現(xiàn)象將被扼制”，這為歐盟在地下水保護(hù)方面采取行動(dòng)建立了一個(gè)法律框架。此后，2006年12月12日通過的《歐盟地下水指令》對(duì)地下水保護(hù)作了專門規(guī)定，從而使地下水的立法保護(hù)更加明確、具體和規(guī)范。

然而，在歐盟提出和實(shí)施地下水立法時(shí)，大部分成員國(guó)已經(jīng)形成了比較完善的地下水保護(hù)法律體系。例如，在英國(guó)，其《污染控制法》（1974年）、《水資源法》（1991年）、《規(guī)劃與賠償法》（1991年）和《地下水管理?xiàng)l例》（1998年）等法律法規(guī)中都有關(guān)于地下水保護(hù)的具體而明確規(guī)定；[13]在荷蘭，地下水保護(hù)的立法歷史長(zhǎng)遠(yuǎn)并形成了一套完整的法律體系，主要包括《水管理基本法》（1900年）、《地下水法》（1983年）和《土壤保護(hù)法》（1986年）等。可見，在歐盟成員國(guó)內(nèi)，地下水保護(hù)的立法理念已經(jīng)深入人心，立法體系也基本形成。在這種情況下，歐盟要求成員國(guó)消除地下水保護(hù)國(guó)界的限制，必然會(huì)在地下水立法方面引發(fā)一系列的矛盾，特別是歐盟地下水立法和其成員國(guó)立法的沖突、協(xié)調(diào)問題。這是因?yàn)闅W盟地下水立法涉及成員國(guó)的國(guó)家主權(quán)，以及對(duì)其領(lǐng)域內(nèi)的地下水事件行使管轄的權(quán)利。此外，歐盟地下水立法還涉及成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)利益和人民的生活水準(zhǔn)，各成員國(guó)通常只關(guān)注本國(guó)的地下水的開發(fā)、利用與保護(hù)，而很少考慮其他國(guó)家。因此，協(xié)調(diào)成員國(guó)相關(guān)立法，解決地下水保護(hù)問題，就成為歐盟的一項(xiàng)重要立法活動(dòng)。

二、歐盟地下水的立法實(shí)踐

歐盟關(guān)于地下水保護(hù)方面的第一波立法，始于1975年為提取飲用水的河流和湖泊制定標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)束于1980年為飲用水制定的具有約束力的質(zhì)量目標(biāo)。[14]第二波地下水立法發(fā)端于1988年的法蘭克福部長(zhǎng)級(jí)水論壇，會(huì)議對(duì)當(dāng)時(shí)的法規(guī)進(jìn)行了審查，識(shí)別了地下水法立存在的一些缺陷。這次審查促進(jìn)了其后的地下水相關(guān)立法和專門立法，其主要立法為《關(guān)于保護(hù)水資源免受來自農(nóng)業(yè)源硝酸鹽污染的第91/676/EEC指令》（簡(jiǎn)稱硝酸鹽指令）、《關(guān)于城市廢水處理的第91/271/EEC號(hào)指令》（簡(jiǎn)稱城市污水處理指令）等。這一階段有關(guān)地下水的立法已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的水立法模式，呈現(xiàn)水政策與其他領(lǐng)域的政策相結(jié)合的特征。第三波立法源于1995年歐盟委員會(huì)接受歐洲議會(huì)環(huán)境委員會(huì)和環(huán)境部長(zhǎng)理事會(huì)的請(qǐng)求，歐盟開始考慮用全球化的眼光來審視歐盟的水立法與政策，[15]這一時(shí)期典型立法包括《關(guān)于污染綜合防治的96/61/EC指令》、《歐盟飲用水水質(zhì)的98/83/EC指令》、《歐盟水框架指令》和《歐盟地下水指令》。上述立法實(shí)踐促進(jìn)了歐盟地下水保護(hù)法律體系和內(nèi)容的豐富和完善。從這些立法實(shí)踐來看，歐盟地下水立法呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）實(shí)行地下水保護(hù)立法的協(xié)同決策機(jī)制

歐盟地下水保護(hù)立法的協(xié)同決策機(jī)制，是指歐盟在有關(guān)地下水保護(hù)的決策過程中各機(jī)構(gòu)之間形成的協(xié)同制約關(guān)系。歐盟在地下水立法方面涉及的主要機(jī)構(gòu)有歐洲委員會(huì)、歐盟理事會(huì)和歐洲議會(huì)，各機(jī)構(gòu)雖分工不同，但相互間相互協(xié)調(diào)、相互制約。首先，歐洲委員會(huì)具有向歐盟理事會(huì)咨詢后作出決策的權(quán)利和向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)報(bào)告的義務(wù)。咨詢權(quán)和決策權(quán)方面，歐洲委員會(huì)可在其認(rèn)為合適的一切情況下就地下水立法問題向歐盟理事會(huì)咨詢，但是，在條約規(guī)定必須咨詢的情況下，歐洲委員會(huì)必須咨詢。歐洲委員會(huì)針對(duì)地下水保護(hù)咨詢后所作決策分為決定、建議和意見三種：決定的各個(gè)部分對(duì)成員國(guó)均具有約束力；建議中僅其所確定的目標(biāo)具有約束力，其建議成員國(guó)也有選擇方法的自由；意見沒有約束力。報(bào)告義務(wù)方面，歐盟委員會(huì)應(yīng)將指令執(zhí)行情況的報(bào)告提交歐洲議會(huì)和歐盟委員會(huì)。[16]其次，歐盟理事會(huì)有議決歐洲委員會(huì)的動(dòng)議權(quán)利。歐盟理事會(huì)可以協(xié)調(diào)歐洲委員會(huì)與成員國(guó)之間在地下水保護(hù)方面采取的行動(dòng)，并敦促歐洲委員會(huì)采取必要的行動(dòng)。如果條約規(guī)定歐盟理事會(huì)必須就歐洲委員會(huì)的動(dòng)議提出意見，歐盟理事會(huì)可以以簡(jiǎn)單多數(shù)、特定多數(shù)與全體一致等三種方式進(jìn)行議決。最后，歐洲議會(huì)不僅擁有監(jiān)督權(quán)，還具有聯(lián)合簽署權(quán)。監(jiān)督權(quán)方面，歐洲議會(huì)可以討論歐洲委員會(huì)提交的有關(guān)地下水保護(hù)的總報(bào)告，還可以以三分之二的多數(shù)對(duì)歐洲委員會(huì)進(jìn)行彈劾；[17]聯(lián)合簽署權(quán)方面，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)必須一起簽署有關(guān)地下水保護(hù)的指令。例如，《歐盟水框架指令》就是歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)考慮到歐盟的成立條約之規(guī)定、歐洲委員會(huì)的提議、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)的意見、地區(qū)委員會(huì)的意見，依照歐盟成立條約第251條規(guī)定的程序而制定的。[18]而《歐盟地下水指令》也是歐洲議會(huì)與歐盟理事會(huì)在考慮到歐盟歐盟委員會(huì)的提議、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)委員會(huì)的意見和各地區(qū)委員會(huì)的意見的基礎(chǔ)上制定的。[19]目前，歐盟在地下水保護(hù)立法方面取得了一定的進(jìn)展并積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，這在一定意義上得益于歐盟在地下水保護(hù)立法所具備的協(xié)同決策機(jī)制。

（二）注重水資源管理的一體化和綜合性

各種國(guó)際組織正在努力在全世界推行水資源一體化管理。根據(jù)全球水伙伴技術(shù)咨詢委員會(huì)的定義，“水資源一體化管理是一種能夠促進(jìn)水、土地以及相關(guān)資源協(xié)調(diào)開發(fā)與管理，在不危害重要生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性的情況下，公平地使經(jīng)濟(jì)與社會(huì)福利最大化的方法”。[20]歐盟地下水管理是歐盟水資源一體化管理的重要一環(huán)，其在立法中表現(xiàn)為綜合性、一體化的特征，歐盟第96/61/EC號(hào)《關(guān)于污染綜合防治的指令》、《歐盟水框架指令》和《地下水框架指令》就是有關(guān)水資源綜合管理的典型立法?！蛾P(guān)于污染綜合防治的指令》要求所有會(huì)員國(guó)建立綜合污染防治控制體系（IPPC），目的是為其附件1中的污染行為建立綜合污染防治控制體系（包括地下水），從而以防止或盡量減少任何環(huán)境媒介的污染。[21]根據(jù)水的自然屬性，《歐盟水框架指令》注重“地表水-地下水-濕地-近海水體”的一體化管理和“水量-水質(zhì)-水生態(tài)系統(tǒng)”的一體化管理，前者是指把地下水保護(hù)作為歐盟水資源保護(hù)的重要組成部分，并與河流、湖泊、濕地和近海水體等進(jìn)行系統(tǒng)管理，后者則是指歐盟對(duì)地下水實(shí)行污染控制、水質(zhì)保護(hù)和水文條件、水生物棲息地的恢復(fù)，即水量、水質(zhì)和水生態(tài)系統(tǒng)全方位的綜合管理。按照水的社會(huì)屬性，《歐盟水框架指令》重視各行業(yè)的用水戶和各個(gè)利益相關(guān)者的綜合管理，即歐盟認(rèn)識(shí)到成員國(guó)內(nèi)不同行業(yè)和不同部門相互之間政策相協(xié)調(diào)的重要性，進(jìn)而鼓勵(lì)成員國(guó)在與本國(guó)的利益相關(guān)者進(jìn)行充分協(xié)商的基礎(chǔ)上制定綜合的地下水管理法律法規(guī)。從科學(xué)技術(shù)角度，《歐盟水框架指令》借鑒了現(xiàn)代生態(tài)學(xué)和環(huán)境科學(xué)的新成果，建立了科學(xué)的評(píng)估系統(tǒng)，以保證立法的科學(xué)性?！兜叵滤蚣苤噶睢返哪繕?biāo)是防止地下水污染，并減少或消除由污染造成的任何損害。[22]該指令包括四個(gè)附件，附件1針對(duì)劇毒或持久性物質(zhì)，其目的是阻止諸如有機(jī)磷化合物、汞、鉛等物質(zhì)、已知的致癌物質(zhì)和若干殺蟲劑進(jìn)入地下水；附件2針對(duì)其他重金屬、氰化物、氨和其他物質(zhì)，這些物質(zhì)使用都受許可制度的限制；附件3是對(duì)地下水體中污染物的影響、鹽水入侵或者入侵的程度等化學(xué)狀況的評(píng)價(jià)；附件4主要是對(duì)處于風(fēng)險(xiǎn)之中的所有水體的顯著且持續(xù)上升趨勢(shì)的識(shí)別。[23]從以上歐盟的具體立法不難看出，歐盟地下水保護(hù)立法體現(xiàn)出綜合性和一體化的特征。此外，歐盟的地下水保護(hù)手段的發(fā)展也反映了其立法的綜合性、一體化的特征，如20世紀(jì)70年代歐盟地下水保護(hù)手段注重水質(zhì)，而80年代則是水質(zhì)和排污限制并舉，到90年代強(qiáng)調(diào)綜合運(yùn)用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)刺激等手段，并重視地下水保護(hù)與其他領(lǐng)域政策相結(jié)合。

（三）通過硬法促使各成員國(guó)地下水立法的協(xié)同

“硬法”是一種法律效力結(jié)構(gòu)完整、依靠國(guó)家強(qiáng)制保障實(shí)施，并能夠產(chǎn)生拘束力的法律規(guī)范，[24]包括國(guó)際組織或國(guó)際會(huì)議通過的指令、決定和含有確定目標(biāo)的建議等。在歐盟，絕大多數(shù)的地下水專門立法或相關(guān)立法都是采用指令的形式，如上述的《歐盟水框架指令》、《歐盟地下水指令》等。這些指令屬于“硬法”，即對(duì)所達(dá)到的具體目標(biāo)做出明確規(guī)定，命令成員國(guó)通過該國(guó)相應(yīng)的立法以達(dá)到規(guī)定的具體目標(biāo)。至于采取何種方式、方法以達(dá)到所要求的結(jié)果可由各成員國(guó)決定。也就是說，雖然指令對(duì)每個(gè)成員國(guó)有法律約束力，但是留給成員國(guó)的國(guó)家當(dāng)局以形式和方法的選擇權(quán)。指令需要轉(zhuǎn)化為每個(gè)成員國(guó)的國(guó)家立法，并且相應(yīng)地構(gòu)成該國(guó)立法的一個(gè)部分。[25]這種指令轉(zhuǎn)化為法律的做法，有利于成員國(guó)立法的一致性，也反映了歐盟基礎(chǔ)條約《建立歐洲共同體條約》的要求。該條約第3章對(duì)歐盟“法律的趨于一致”作了專門規(guī)定，條約第100條規(guī)定：“理事會(huì)應(yīng)就委員會(huì)的提議和經(jīng)歐洲議會(huì)與經(jīng)社委員會(huì)的意見，以全體一致議決指令，使各成員國(guó)中直接影響共同體市場(chǎng)建立與運(yùn)行的那些法律、法規(guī)和行政條例的各項(xiàng)規(guī)定趨于一致?！钡?00A（1）條款進(jìn)一步規(guī)定：“理事會(huì)應(yīng)根據(jù)第189B條提及的程序和經(jīng)征詢經(jīng)社委員會(huì)的意見，采取措施使成員國(guó)中由法律、法規(guī)或行政條例制定的并以內(nèi)部市場(chǎng)的建立與運(yùn)行為目標(biāo)的內(nèi)容趨于接近。”同樣，正是由于成員國(guó)有相同的地下水保護(hù)目標(biāo)和需要?dú)W盟地下水立法和成員國(guó)立法相協(xié)調(diào)的問題，才促使歐盟各成員國(guó)的地下水立法呈現(xiàn)一致性。例如，2003年9月22日歐洲委員會(huì)提出一項(xiàng)要求歐盟成員國(guó)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)地下水質(zhì)量的指令來控制和逆轉(zhuǎn)地下水受污染趨勢(shì)，《歐盟水框架指令》也要求所有成員國(guó)作出適當(dāng)行政安排、確定流域邊界和管理任務(wù)，共同或者分別（“分別”是在無法“共同”的情況下，采取不相沖突的措施）采取措施防止或限制地下水和地面水的污染。[26]《歐盟地下水指令》規(guī)定：“為了保證地下水保護(hù)工作的一致性，共享地下水體的成員國(guó)應(yīng)該在監(jiān)測(cè)、界限值的設(shè)定和識(shí)別有關(guān)有害物質(zhì)等方面協(xié)調(diào)行動(dòng)?！贝送猓瑲W盟大多數(shù)成員國(guó)的地下水相關(guān)立法，把地下水作為一種應(yīng)該保持純凈的資源來加以保護(hù)。[27]

（四）強(qiáng)調(diào)公眾參與地下水保護(hù)

環(huán)境問題是一個(gè)全球問題、公共問題，實(shí)行包括環(huán)境正義、民主、公平和公眾參與在內(nèi)的環(huán)境法治，是環(huán)境法追求的目標(biāo)和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。[28]在歐盟，公眾參與是保護(hù)地下水的重要方式和環(huán)節(jié)。公眾參與歐盟地下水立法一方面可以幫助確定最適當(dāng)?shù)拇胧?，平衡各利益相關(guān)方的利益；另一方面，可以確定地下水保護(hù)的目標(biāo)、強(qiáng)化地下水保護(hù)的措施和提高地下水保護(hù)報(bào)告的透明度，從而使成員國(guó)更加關(guān)注相關(guān)法規(guī)的實(shí)施，增強(qiáng)公眾參與地下水保護(hù)的影響力。[29]此外，公眾參與也是獲得良好信息溝通的途徑，得到良好信息溝通的公眾可以一種更有見識(shí)的方式有效地參與到所有的民主過程中。它可以打破專家和普通民眾之間的溝通屏障，將政府官員非神秘化，并使公民更多地對(duì)有爭(zhēng)議的問題實(shí)現(xiàn)真正的參與。[30]歐盟通過立法確立了公民參與地下水保護(hù)的法律依據(jù)。例如，1990年歐盟頒布的《有關(guān)自由獲取環(huán)境信息的90/313指令》規(guī)定了公眾有權(quán)“公平地、平等地和定時(shí)地”以合理成本獲取環(huán)境信息的權(quán)利，1992年的《馬斯特里赫特條約》中有關(guān)于獲取信息的權(quán)利的聲明，[31]還有1994年《有關(guān)公眾獲取委員會(huì)文件的第94/90號(hào)決定》、[32]1997年《有關(guān)公眾獲取理事會(huì)文件的第97/731號(hào)決定》、[33]2001年《有關(guān)公眾獲取歐洲議會(huì)、理事會(huì)及委員會(huì)文件的第1049/2001號(hào)條例》、[34]2005年的《有關(guān)公開獲取環(huán)境信息的2003/4指令》[35]和2006年《有關(guān)歐盟機(jī)構(gòu)適用奧胡斯公約的第1367/2006/EC號(hào)條例》[36]等立法，都成為公眾獲取環(huán)境信息、參與決策及環(huán)境司法等內(nèi)容的主要法律依據(jù)。公眾參與歐盟地下水的立法在其地下水專門立法和相關(guān)立法、成員國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)踐中都有所體現(xiàn)。例如，《歐盟水框架指令》實(shí)施時(shí)間表1中就有關(guān)于“信息和公眾聽證”的內(nèi)容，來鼓勵(lì)盡可能多的公眾參與進(jìn)來；[37]《歐盟地下水指令》中同樣規(guī)定了許多關(guān)于公眾參與的條款。此外，公眾參與也是萊茵河流域、多瑙河流域地下水管理的重要經(jīng)驗(yàn)。[38]

三、歐盟地下水保護(hù)立法實(shí)踐對(duì)我國(guó)的啟示

近年來，我國(guó)城市和工業(yè)發(fā)展迅速，水資源開發(fā)和利用的進(jìn)程也在加快，但是，由此也引發(fā)了一些亟待解決的問題，其中地下水污染問題尤其突出。因此，歐盟在地下水保護(hù)立法實(shí)踐方面的一些經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。

（一）建立地下水保護(hù)立法的協(xié)同決策和執(zhí)行監(jiān)督反饋機(jī)制

在我國(guó)，涉及地下水保護(hù)方面的法律主要有《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《水法》和《水土保持法》等四部法律，其立法都是由國(guó)家環(huán)保部（或者原國(guó)家環(huán)保總局）、水利部?jī)蓚€(gè)部門中的一個(gè)部門牽頭負(fù)責(zé)起草，不同法律也體現(xiàn)了不同部門的利益。從而產(chǎn)生執(zhí)法主體不同和水資源水環(huán)境管理工作的脫節(jié)、分割等現(xiàn)象。由于立法起草打上了部門利益的烙印，進(jìn)而導(dǎo)致可操作性不強(qiáng)、實(shí)施困難等問題。與歐盟相比，我國(guó)地下水立法當(dāng)前存在的主要問題是涉水部門間不協(xié)調(diào)、缺乏有效的立法決策協(xié)同和監(jiān)督，因此，應(yīng)當(dāng)建立一套健全的立法決策機(jī)制和執(zhí)行監(jiān)督反饋機(jī)制來改變這些困境。結(jié)合當(dāng)前我國(guó)地下水保護(hù)立法起草和法律執(zhí)行監(jiān)督的實(shí)際情況，具體完善辦法包括：其一，由立法機(jī)關(guān)進(jìn)行獨(dú)立的立法起草工作，并由立法機(jī)關(guān)組織獨(dú)立的第三方進(jìn)行立法起草研究。其二，若由部門負(fù)責(zé)立法起草工作，環(huán)保部和水利部相互間應(yīng)有咨詢的權(quán)利。在環(huán)保部負(fù)責(zé)起草的法律涉及地下水水量等內(nèi)容時(shí)，環(huán)保部應(yīng)當(dāng)考慮水利部的意見，水利部應(yīng)就此咨詢提供詳細(xì)的信息和具體的建議；在水利部所負(fù)責(zé)起草的法律涉及地下水水質(zhì)和污染防治時(shí)，應(yīng)當(dāng)就此向環(huán)保部咨詢，環(huán)保部必須就此提供相信的信息和具體的建議。其三，對(duì)起草的地下水保護(hù)立法進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)。戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)側(cè)重于對(duì)政策和發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析預(yù)測(cè)和科學(xué)評(píng)價(jià)，提出預(yù)防對(duì)策和措施，是從決策源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要舉措。涉及地下水保護(hù)的起草階段的法律應(yīng)該作為戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的對(duì)象，這樣才能從源頭上保證地下水立法的科學(xué)性、民主性以及避免實(shí)施中可能遭遇的阻撓。其四，健全法律執(zhí)行的立法反饋機(jī)制。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)行的法律監(jiān)督機(jī)制，對(duì)有關(guān)地下水立法的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)識(shí)別立法中的漏洞和缺陷，并進(jìn)行有效的立法反饋。這套監(jiān)督機(jī)制應(yīng)當(dāng)包括：各級(jí)人大對(duì)地下水行政主管部門進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)部門涉及地下水保護(hù)的抽象行政行為的監(jiān)督制度，人民政協(xié)和派對(duì)地下水行政主管部門的監(jiān)督，以及社會(huì)輿論、公眾團(tuán)體和廣大群眾對(duì)涉及地下水的法律起草、法律執(zhí)行的監(jiān)督等。

（二）建立地下水保護(hù)的綜合管理體制并統(tǒng)一地下水保護(hù)立法

現(xiàn)代社會(huì)任何一個(gè)國(guó)家都不可能不與外部世界發(fā)生往來。當(dāng)今世界的一體化不僅是經(jīng)濟(jì)的，它同時(shí)也是環(huán)境的，因?yàn)樯锶χ挥幸粋€(gè)且不可分割。[39]國(guó)際合作是國(guó)際水法的基本原則，也是流域各國(guó)在利用和保護(hù)國(guó)際水資源的過程中應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際義務(wù)，如果流域各國(guó)之間不能就國(guó)際水資源的競(jìng)爭(zhēng)性利益達(dá)成協(xié)議，將導(dǎo)致嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境問題，并對(duì)地區(qū)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。[40]鑒于此，歐盟要求其成員國(guó)在地下水一體化管理方面加強(qiáng)合作，從而把地下水保護(hù)行動(dòng)在成員國(guó)政府層面展開，進(jìn)而由各成員國(guó)建立復(fù)雜的行政監(jiān)督體和指定主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)法、實(shí)施規(guī)劃、安排資金等。[41]在英國(guó)，環(huán)境署是中央政府負(fù)責(zé)地下水資源管理的最主要機(jī)構(gòu)，其職責(zé)涵蓋與地下水資源相關(guān)的眾多方面，并在國(guó)家級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)之外設(shè)有區(qū)域和地區(qū)辦公室；在法國(guó)，環(huán)境部作為國(guó)家級(jí)的地下水資源管理行政機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)水質(zhì)保護(hù)，水環(huán)境與河流系統(tǒng)的保護(hù)、管理和改善，就政府對(duì)相關(guān)行業(yè)的干預(yù)行為進(jìn)行協(xié)調(diào)和規(guī)劃，并在法國(guó)的六大流域分別設(shè)置流域管理委員會(huì)和水資源管理局，參與地下水資源開發(fā)和管理總體規(guī)劃的起草，都接受環(huán)境部監(jiān)督；在德國(guó)，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定有關(guān)地下水資源管理框架的總體規(guī)定，各州通過地方立法將這些總體性法律轉(zhuǎn)化為州法律或自行制定補(bǔ)充性的規(guī)章，聯(lián)邦環(huán)境、自然保護(hù)和核安全部是地下水資源問題的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)處理與地下水資源管理相關(guān)的基本問題以及跨地區(qū)合作。在我國(guó)，水資源管理采取流域管理與部門管理、地方管理相結(jié)合的方式。由于涉水政府部門眾多，且這些部門分工各有側(cè)重，呈現(xiàn)水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通、城建、國(guó)土、林業(yè)等部門“九龍治水”的現(xiàn)象，這不利于水資源的有效管理?？梢越梃b歐盟成員國(guó)的做法，在國(guó)家層面成立國(guó)家水資源統(tǒng)一管理委員會(huì)，下設(shè)國(guó)家地下水資源管理機(jī)構(gòu)，專門直接負(fù)責(zé)國(guó)家地下水資源的開發(fā)利用與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)現(xiàn)行的水資源開發(fā)利用由水利部管理、水污染由環(huán)保部管轄的雙重管理模式的突破，確保地下水的水質(zhì)、水量及水生態(tài)等方面的統(tǒng)一、綜合管理。國(guó)家水資源統(tǒng)一管理委員會(huì)賦予國(guó)家地下水資源管理機(jī)構(gòu)直接或間接的執(zhí)法權(quán)，政府其他部門要協(xié)助國(guó)家地下水資源管理機(jī)構(gòu)控制與地下水有關(guān)的開發(fā)利用、污染與保護(hù)。

歐盟《歐盟水框架指令》的制定是建立在對(duì)原有多項(xiàng)法律進(jìn)行清理的基礎(chǔ)上，其立法過程采取簡(jiǎn)化、廢除和取代等不同方式，最終形成了水資源一體化管理的法律。該指令涵蓋了水資源利用（含飲用水、地下水等）、水資源保護(hù)（含城市污水處理、重大事故處理、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染防治等）、防洪抗旱和棲息地保護(hù)等，幾乎涵蓋水資源水環(huán)境管理的全部領(lǐng)域。[42]比較而言，我國(guó)涉及地下水保護(hù)的《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)法》的內(nèi)容各有側(cè)重，且存在交叉、重疊、沖突等問題。筆者認(rèn)為，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)制定我國(guó)《地下水管理?xiàng)l例》，這是因?yàn)槲覈?guó)地下水管理涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)等多項(xiàng)事務(wù)，并與地表水、其他自然資源和環(huán)境的管理聯(lián)系緊密，而短期內(nèi)現(xiàn)有地下水管理體制很難通過立法改變。可考慮由國(guó)務(wù)院制定專門條例為監(jiān)測(cè)與治理污染的地下水、控制地下水污染源以及預(yù)防和保護(hù)與地下水污染相關(guān)的疾病和人群提供保障?？梢越梃b歐盟關(guān)于設(shè)定地下水體質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物濃度界限值、地下水環(huán)境功能區(qū)劃規(guī)劃和地下水水源保護(hù)區(qū)的劃分、地下水系統(tǒng)防務(wù)性能評(píng)價(jià)技術(shù)及地下水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)技術(shù)等規(guī)則與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，待時(shí)機(jī)成熟再將該法規(guī)上升為法律，從而改變《水法》、《水污染防治法》等立法對(duì)地下水水量、水質(zhì)、水能、水溫（地?zé)幔┖退鷳B(tài)系統(tǒng)分割管理的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)對(duì)這五個(gè)方面的綜合化、一體化管理，扭轉(zhuǎn)地下水超采、污染的局面。

（三）完善與健全地下水保護(hù)的公眾參與制度

歐盟地下水立法明確規(guī)定了公眾參與，這種參與是讓公民影響規(guī)劃結(jié)果和工作過程，而參與的基礎(chǔ)是向公眾提供信息，通過咨詢和更為積極的方式實(shí)現(xiàn)參與。[43]不過，只有直接有效的歐盟涉水法令才能為公民參與地下水保護(hù)設(shè)定權(quán)利和義務(wù)，對(duì)公民有約束力。[44]在成員國(guó)的立法之外，共同體法不僅可以為個(gè)人設(shè)定義務(wù)，而且可以賦予成為成員國(guó)法律傳統(tǒng)一部分的權(quán)利。成員國(guó)沒有及時(shí)轉(zhuǎn)換指令，可能產(chǎn)生個(gè)人針對(duì)成員國(guó)的權(quán)利，甚至可能產(chǎn)生成員國(guó)對(duì)個(gè)人的賠償責(zé)任。[45]在我國(guó)，公眾參與地下水保護(hù)亟待法律的完善。[46]2007年4月國(guó)務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》和2008年5月原國(guó)家環(huán)?？偩止嫉摹董h(huán)境信息公開辦法（試行）》兩部立法規(guī)定了信息的公開目的、原則、方針、條件、范圍、程序、例外以及救濟(jì)的途徑、方式和程序等，這為公眾參與地下水之保護(hù)而獲取相關(guān)信息提供了依據(jù)。前者針對(duì)的是政府公開信息的行為；后者《環(huán)境信息公開辦法（試行）》不僅規(guī)定了政府公開環(huán)境信息的內(nèi)容、程序和責(zé)任，還對(duì)企業(yè)的環(huán)境信息設(shè)立了“自愿公開與強(qiáng)制性公開相結(jié)合”原則。但是，強(qiáng)制公開信息的企業(yè)僅限于“污染物排放超過國(guó)家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)”。[47]這又在一定程度上限制了公眾的知情權(quán)。鑒于此，應(yīng)設(shè)法讓生命、健康、財(cái)產(chǎn)及環(huán)境可能受到影響的利益相關(guān)方和社會(huì)公眾參與地下水保護(hù)的決策過程，讓他們有機(jī)會(huì)提出意見，并讓最后決策者聽取他們的意見，提高有關(guān)決策的合法性和遵守程度。[48]具體而言，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有地下水保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)中進(jìn)一步明確公眾參與的條款，并對(duì)公眾環(huán)境知情權(quán)、公眾環(huán)境行政參與權(quán)和公眾環(huán)境公益訴權(quán)等方面做出原則性的規(guī)定。首先，公眾環(huán)境知情權(quán)方面，可以進(jìn)一步明確公眾環(huán)境知情權(quán)的主體范圍、知情范圍、實(shí)現(xiàn)方式和救濟(jì)途徑、政府義務(wù)和企業(yè)義務(wù)等，如知情范圍方面要保障與居民生活環(huán)境有關(guān)的工程建設(shè)知情權(quán)、決策信息權(quán)和高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的環(huán)境信息權(quán)；其次，公眾環(huán)境行政參與權(quán)方面，現(xiàn)行立法偏重于政府或者企業(yè)公布環(huán)境信息的程序，居民主動(dòng)行使環(huán)境信息權(quán)的保障程序很不健全，可以進(jìn)一步完善公開內(nèi)容、公開方式和公開要求，明確權(quán)利行使方式、行使效力與保障；最后，公眾環(huán)境公益訴權(quán)方面，[49]增加有關(guān)“公民環(huán)境公益訴訟”的規(guī)定，并界定公眾環(huán)境公益訴權(quán)的概念、性質(zhì)、原告資格、權(quán)利行使的條件、激勵(lì)機(jī)制等內(nèi)容。

注釋:

[1]《歐盟水框架指令》包括26個(gè)條款和11個(gè)附件，并有專門規(guī)定地下水保護(hù)的條款，如第17條規(guī)定了“地下水污染防治戰(zhàn)略”；《歐盟地下水指令》是《歐盟水框架指令》的一個(gè)重要子指令，它包括14個(gè)條款和4個(gè)附件，是保護(hù)歐盟地下水的專門立法，本文將兩個(gè)具有包含關(guān)系的指令一并提出僅為說明問題的方便。

[2]參見董哲仁：《歐盟水框架指令的借鑒意義——在長(zhǎng)江-歐盟流域高層對(duì)話會(huì)上的發(fā)言》，http：// chinawater.net. cn/CWSNews_View. asp？ CWSNewsID=32337.

[3]2006年我國(guó)地下水超采面積已達(dá)18萬平方公里。其中，黃河、淮河、海河和遼河地下水資源總量減少12%。參見新華網(wǎng)，http：//news. xinhuanet. com /weekend/2006-05/28/content_4612044. htm。全國(guó)2/3的城市地下水水質(zhì)下降，數(shù)以千計(jì)的供水井報(bào)廢，地下水污染調(diào)查評(píng)價(jià)工作滯后，投入尚不及美國(guó)20世紀(jì)80年代的水平，參見劉維：《全國(guó)地下水污染調(diào)查：告訴國(guó)人地下水污染有多重》，http：//news. xinhuanet. com /environment/2006-07/07/content_4803634. htm.

[4]參見《馬斯特里赫特條約》第130條R款第1項(xiàng)。

[5]歐盟委員會(huì)在提出可能對(duì)環(huán)境構(gòu)成重大影響的立法建議時(shí)，首先需要對(duì)此建議進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

[6]參見戴炳然：《評(píng)歐盟〈阿姆斯特丹條約〉》，載《歐洲》1998年第1期。

[7]1986年處于萊茵河上游的瑞士Schweizerhalle化工廠失火，導(dǎo)致10噸含有有毒化學(xué)物質(zhì)的污水流入萊茵河，造成下游長(zhǎng)達(dá)500多公里嚴(yán)重污染，這一污染事故促進(jìn)了萊茵河流域9國(guó)的合作，并制定了萊茵河“鮭魚-2000計(jì)劃”，經(jīng)過13年的努力，萊茵河又恢復(fù)了生機(jī)，成了一條生態(tài)良好的河流。

[8]參見何艷梅：《國(guó)際水資源利用和保護(hù)領(lǐng)域的法律理論與實(shí)踐》，法律出版社2007年版，第150-151頁。參見《地下水管理》第2條第3款、《赫爾辛基公約》第3條第1款（k）項(xiàng)、《柏林規(guī)則》第41條、《跨界含水層法條款草案》第11條等。

[9]參見前注[2]，董哲仁文。

[10]參見李云生、萬年輝、王東：《歐盟水環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，載王金南，鄒首民，洪亞雄主編：《中國(guó)環(huán)境政策》（第三卷），中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社2007年版，第420頁。

[11]歐盟委員會(huì)于1997和1998年提出了以下涉及地下水保護(hù)的立法建議：（1）將水保護(hù)范圍擴(kuò)大到全部水體，包括地表水與地下水；（2）為所有的水體規(guī)定安全界限，使其達(dá)到“良好狀態(tài)”；（3）以流域?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行水管理；（4）采用能夠達(dá)到排放限值與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的“一體化方法”；（5）確定適當(dāng)?shù)乃畠r(jià)；（6）修訂法規(guī)。參見[芬蘭]M.M.拉哈曼：《〈歐盟水框架指令〉與水資源一體化管理》，載《水利水電快報(bào)》2005年第5期。

[12]參見譚偉：《歐盟水框架指令及其啟示》，載《水資源可持續(xù)利用與水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律問題研究——2008年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集》。

[13]《污染控制法》規(guī)定，如果廢物管理局（WRA）頒發(fā)的廢物傾倒許可證不符合保護(hù)地下水的要求，河流管理局可報(bào)請(qǐng)有關(guān)主管大臣宣布該許可證無效；《水資源法》規(guī)定，國(guó)家河流管理局有權(quán)對(duì)直接或間接向地下水排放的工業(yè)和其他各類污水、地下水的抽取實(shí)行管制，有權(quán)對(duì)地下水污染事故采取補(bǔ)救措施；《規(guī)劃與賠償法》規(guī)定，在制訂規(guī)劃時(shí)，必須考慮到地下水保護(hù)問題，充分聽取地下水管理與保護(hù)機(jī)構(gòu)的意見；《地下水管理?xiàng)l例》主要規(guī)定了保護(hù)地下水不受兩類物質(zhì)的污染和環(huán)境廳及其長(zhǎng)官在管理地下水方面的具體職責(zé)。

[14]這些立法還包括養(yǎng)魚用水、貝類用水、洗浴用水和地下水的質(zhì)量目標(biāo)法規(guī)。參見高立洪，董雁飛：《歐盟新水框架法令概述》，http：// hwcc. gov. cn/pub/hwcc/wwgj/falvfg/quanqiudt/200401/t20040115_90449. html.

[15]參見李雪松、秦天寶：《歐盟水資源管理政策及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《2006年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集》。

[16]參見《歐盟水框架指令》第18條第1款。

[17]參見方國(guó)學(xué)：《歐盟的決策機(jī)制：機(jī)構(gòu)、權(quán)限與程序》，載《中國(guó)行政管理》2008年第2期。

[18]參見[英]馬丁格里菲斯：《歐盟水框架指令手冊(cè)》，中國(guó)水利水電出版社2008年版，第33頁。

[19]參見[丹麥]本德威盧姆森：《歐盟地下水指令手冊(cè)》，中國(guó)水利水電出版社2009年版，第27頁。

[20]前注[11]，[芬蘭]MM拉哈曼等文。

[21]Phyllis B. Judd and C. PaulNathanai，l ProtectingEuropes' Groundwater：LegislativeApproaches and Policy Initiatives，Envi-ronmentalManagement andHealth，MCB University Press，1999 （5）：304.

[22]前注[21]，Phyllis B. Judd and C. PaulNathanai.l

[23]參見前注[19]，[丹麥]本德威盧姆森書，第44、47、48、51頁。

[24]參見周佑勇：《在軟法與硬法之間：裁量基準(zhǔn)效力的法理定位》，載《政法論壇》2009年第4期。

[25]參見蔡守秋：《歐盟環(huán)境政策法律研究》，武漢大學(xué)出版社2002年版，第45頁。

[26]參見李雪松，秦天寶：《歐盟水資源管理政策分析及對(duì)我國(guó)跨邊界河流水資源管理的啟示》，載《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2008年第1期。

[27]轉(zhuǎn)引自前注[21]，Phyllis B. Judd and C. PaulNathanail.

[28]參見蔡守秋：《歐盟環(huán)境法的特點(diǎn)及啟示》，載《福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第3期。

[29]參見劉曼明：《歐盟水框架指令綜述》，http：// hwcc. com. cn.

[30]參見[美]海倫英格蘭姆：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，鐘振明、朱濤譯，上海交通大學(xué)出版社2005年版，第92頁。

[31]該獲取信息的權(quán)利聲明認(rèn)為，決策過程的透明度會(huì)增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的民主性和公眾對(duì)行政管理的信任。

[32]OJ1994，L46，P58.

[33]OJ1993，L340，P43.

[34]OJ2001，L145，P43.

[35]OJ2003，L41，P26.

[36]OJ2006，L264，P25.

[37]參見[德]G.海梅爾等：《歐盟水框架指令在德國(guó)的實(shí)施》，載《水利水電快報(bào)》2004年第7期。

[38]參見王海燕：《跨界流域管理的歐盟經(jīng)驗(yàn)》，載《人民長(zhǎng)江報(bào)》2009年7月4日。

[39]參見鐘筱紅、彭丁帶：《維護(hù)環(huán)境安全：控制外國(guó)污染轉(zhuǎn)移法律問題及其對(duì)策研究》，法律出版社2009年版，第278頁。

[40]參見前注[8]，何艷梅書，第150-15頁。

[41]參見前注[15]，李雪松、秦天寶文。

[42]參見前注[2]，董哲仁文。

[43]參見前注[2]，董哲仁文。

[44]《歐盟水框架指令》第十四部分，即“公眾信息和咨詢部分”，專門規(guī)定了公眾參與咨詢、起草、方案確定、組織實(shí)施和實(shí)施進(jìn)度報(bào)告等內(nèi)容，可見歐盟公眾參與地下水保護(hù)是一個(gè)全過程。參見前注10，李云生、萬年輝、王東文。

[45]參見前注[39]，鐘筱紅、彭丁帶書，第141-142頁。

[46]參見竺效：《公眾應(yīng)成為流域污染防治的監(jiān)督力量》，載《環(huán)境保護(hù)》2007年第7期。

[47]參見常紀(jì)文：《應(yīng)確認(rèn)細(xì)化環(huán)境信息基本權(quán)利》，http：//blog. china. com. cn/changjiwen/art/103959. htm.l

篇10

建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”是發(fā)揮水資源戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)選擇

水是金華趕超發(fā)展的重要戰(zhàn)略資源。從我市水資源現(xiàn)狀看，雨洪資源流失、季節(jié)性區(qū)域性缺水、水體污染嚴(yán)重、水功能單一、水資源利用率低等問題比較明顯，建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”，把水蓄起來、連起來、活起來、凈起來、美起來、親起來，進(jìn)一步拓展水資源功能，提高水資源利用率，是發(fā)揮水資源戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)實(shí)選擇。

源短流急，蓄水能力不足，雨洪資源流失明顯。我市集雨面積在100平方公里以上的江河就有40多條，而且春夏季節(jié)雨量十分豐富，多年平均降水量達(dá)1513mm，多年平均年入境水量94億m3，出境水量170億m3，多年平均水資源量91？郾73億m3，但全市821座水庫、82747座山塘，總庫容只有22？郾3億m3，其中大型水庫2座，中型水庫27座，小型水庫792座，總庫容18？郾7億m3，正常庫容14？郾3億m3；大小山塘82747座，庫容3？郾6億m3左右；多年平均水資源利用量只有29？郾8億m3，由于源短流急，蓄水能力不足，大量水資源入境而過，雨洪資源流失非常明顯。

雨量充沛，時(shí)空分布不均，以致季節(jié)性區(qū)域性缺水。我市屬亞熱帶季風(fēng)氣候，多年平均降水量為1513mm，最大降水量2000多mm，最少降水量955mm。2—10月降水量較大，特別是梅汛期常常引起洪澇災(zāi)害，而秋冬季節(jié)降水量偏少，存在季節(jié)性缺水。北部山區(qū)年平均降水量在1500mm左右，平原地區(qū)年平均降水量只有1350mm左右；武義、磐安人均水量比較充沛，義烏、永康、金東等地缺水比較嚴(yán)重，義烏的人均水資源量只有665m3，只有全市平均水平的三分之一強(qiáng)，區(qū)域性缺水比較明顯。

水體污染，水質(zhì)下降，水環(huán)境治理要求迫切。經(jīng)過多年的保護(hù)和治理，全市地表水環(huán)境質(zhì)量總體有所好轉(zhuǎn)，但由于工業(yè)污染、農(nóng)村面源污染現(xiàn)象依然較為突出，水環(huán)境保護(hù)形勢(shì)和飲用水源環(huán)境安全不容樂觀，水源地保護(hù)的壓力不斷加大。從2011年度本區(qū)域監(jiān)測(cè)的1083？郾5km、70個(gè)控制斷面、57個(gè)重點(diǎn)水功能區(qū)的監(jiān)測(cè)結(jié)果看，符合目標(biāo)水質(zhì)的水功能區(qū)23個(gè)，代表河長(zhǎng)413km，分別占總數(shù)的40？郾4%、38？郾1%；符合地表水環(huán)境質(zhì)量I～Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)的水功能區(qū)39個(gè)，代表河長(zhǎng)668？郾8km，分別占參評(píng)數(shù)的68？郾4%、61？郾8%。區(qū)域內(nèi)各主要河流流域水質(zhì)達(dá)標(biāo)率在全省還處在較低水平，金華江干流水質(zhì)僅為Ⅳ類，義烏、東陽境內(nèi)的東陽江干流水質(zhì)大部分已經(jīng)低于Ⅴ類，大部分河水已不能作為生活用水和重要工業(yè)用水。

功能單一，利用率低，統(tǒng)籌綜合利用緊迫。近年來，我市人均年綜合用水量、萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量以及農(nóng)田畝均用水量等主要指標(biāo)呈逐年下降的趨勢(shì)。但我市生活生產(chǎn)用水仍屬于粗放模式，水資源浪費(fèi)量較大。主要表現(xiàn)在水的有效利用率低：農(nóng)業(yè)灌溉系數(shù)低，僅有50%；工業(yè)耗水量大，重復(fù)利用率低；群眾節(jié)約用水觀念比較淡薄，優(yōu)水劣用、劣水棄用的情況普遍存在；水資源功能單一化，往往只考慮水的資源功能，卻忽略了景觀功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能，沒有統(tǒng)籌考慮防洪抗旱、改善水環(huán)境、營(yíng)造水景觀、修復(fù)水生態(tài)、提升城市品位等功能，水資源整體科學(xué)利用、綜合利用程度不高。多年平均水資源利用率只有32？郾5%，明顯低于全國(guó)平均水平的45%，更低于發(fā)達(dá)國(guó)家75%的利用水平。2011年，我市降雨量位列全省第三位（衢州、麗水等多山，舟山、臺(tái)州等多海地區(qū)不放入比較，下同），但水資源利用率僅23%，低于全省29%水平。綜合考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能和景觀功能，不斷提高水資源綜合利用率，顯得十分必要而緊迫。

未來用水需求，量增質(zhì)高，水資源要素制約日益凸顯。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，未來10年、20年，水資源供需矛盾將逐漸形成并不斷擴(kuò)大。經(jīng)專家預(yù)測(cè)和水量平衡計(jì)算，《浙中城市群水資源可持續(xù)戰(zhàn)略研究報(bào)告》指出，到2020年浙中城市群許多地方的城鎮(zhèn)生活需水、鄉(xiāng)村生活需水、重要工業(yè)需水等對(duì)水質(zhì)要求較高的優(yōu)質(zhì)水缺水情況將非常嚴(yán)重。按90%保證率計(jì)算，到2020年除東陽、浦江外，都會(huì)出現(xiàn)優(yōu)質(zhì)供水緊缺局面。我們必須把水作為建設(shè)現(xiàn)代生態(tài)文明、持續(xù)推進(jìn)趕超發(fā)展的核心資源，進(jìn)行合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)和科學(xué)管理。

建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”已具備良好的基礎(chǔ)條件

借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)水利建設(shè)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，綜合分析我市水利狀況，調(diào)研認(rèn)為，建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”已具備良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

資源有潛力。我市地處南方豐水地區(qū)，屬亞熱帶季風(fēng)氣候，多年平均降水量為1513mm，列全省第4位，遠(yuǎn)高于全國(guó)628mm的平均水平。多年平均水資源總量為91？郾73億m3，居全省第3；人均水資源量為1955？郾57m3，居全省第2。按面積計(jì)算，我市每平方公里多年平均水資源量為84萬m3，高于全省平均水平的81萬m3和全國(guó)平均水平的30萬m3，建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”具備良好的資源潛力。

地理有條件。我市總面積10942平方公里，其中山地和丘陵占83？郾3%，平原和盆地16？郾7%，以金衢（蘭）盆地為主體，盆地間被丘陵低山阻隔，盆地又被中低山包圍，形成東南北部高、中部低，北部低山丘陵和緩起伏，東南部中低山挺拔，中部大小盆地相間錯(cuò)落的地貌特征。轄區(qū)內(nèi)江河密布，河道水庫水域面積約600多平方公里，占國(guó)土總面積的5？郾5%左右。主要河流有衢江、蘭江、東陽江、武義江、金華江、永康江、熟溪、梅溪、白沙溪、浦陽江、大陳江、安文溪、南江，分屬錢塘江、甌江、椒江3大水系，河流總長(zhǎng)度10859km。三大流域內(nèi)分布有豐富的區(qū)域小水系，其中集雨面積在100平方公里以上的江河有40多條，在主要河流上還有眾多的梯級(jí)工程亟待開發(fā)利用。這樣的地理?xiàng)l件，為建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”提供了良好條件，并將賦予“江南水鄉(xiāng)”獨(dú)特的新風(fēng)貌、新功能、新內(nèi)涵。

工作有基礎(chǔ)。近年來，各級(jí)各部門高度重視水利工作，千方百計(jì)加大水利投入，全面開展了啟動(dòng)錢塘江三四級(jí)干堤加固、城市防洪、“千庫保安”、“千萬農(nóng)民飲用水”、“千萬畝十億方節(jié)水”、“萬里清水河道整治”等工程建設(shè)，每年水利建設(shè)投資規(guī)模都在20億元左右。金東區(qū)、永康市、東陽市列入全國(guó)中小河流治理重點(diǎn)縣（數(shù)量全省第一，占全省近1/6）。武義縣、磐安縣等7個(gè)縣（市、區(qū)）列入第四批中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣。婺城區(qū)列入中央財(cái)政高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目縣，金東、永康、蘭溪等列入中央財(cái)政農(nóng)村河塘清淤整治項(xiàng)目縣。義烏市通過全國(guó)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)試點(diǎn)專家評(píng)估，永康全國(guó)率先試點(diǎn)“最嚴(yán)格水資源管理制度”，蘭溪、永康獲得2011年度全省農(nóng)田水利標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)考核優(yōu)秀單位。經(jīng)過兩輪811環(huán)境專項(xiàng)行動(dòng)，區(qū)域內(nèi)河流水質(zhì)有較大改善，主要污染物平均濃度有較大的下降。全市水資源的開發(fā)利用和保護(hù)進(jìn)一步加大，建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”具備良好的工作基礎(chǔ)。

文化有優(yōu)勢(shì)。自古以來，金華水景觀較為豐富、水文化較為發(fā)達(dá)。駱賓王的《詠鵝》描繪出一幅美麗的“繡湖白鵝嬉水圖”，李清照的一曲《武陵春》使金華的“雙溪”名聞天下，蘭溪自古有“三江之匯”，“六水之腰”，“七省通衢”之稱，是歷代重要的黃金水道。近年來，隨著“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程”、“三江六岸”景觀改造工程、武義“溫泉養(yǎng)生節(jié)”等建設(shè)工程及活動(dòng)載體的深入推進(jìn)，我市的水環(huán)境不斷優(yōu)化、水景觀不斷改善、水文化不斷豐富，為打造現(xiàn)代江南特色的“浙中水鄉(xiāng)”奠定了濃厚的文化底蘊(yùn)。

建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”的基本構(gòu)想

水資源是衡量區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展能力的重要因素，是生態(tài)環(huán)境的主要控制性因素。黨的十把生態(tài)文明建設(shè)放在了突出位置，納入中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)“五位一體”總布局，強(qiáng)調(diào)建設(shè)生態(tài)文明是實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，并把水利放在生態(tài)文明建設(shè)的突出位置，強(qiáng)調(diào)要給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園，提出要完善最嚴(yán)格的水資源管理制度。建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”，發(fā)揮浙中水資源戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，必須從我市生態(tài)文明建設(shè)和水資源狀況的實(shí)際出發(fā)，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，加快從農(nóng)業(yè)水利向城市水利、環(huán)境水利、生態(tài)水利轉(zhuǎn)型，全面考慮水的資源功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能和景觀功能，統(tǒng)籌、規(guī)劃、管理、利用水資源，為金華趕超崛起提供強(qiáng)有力的水資源保障，進(jìn)一步提高科學(xué)治水、科學(xué)用水的水平。

基本構(gòu)想。以“兩聯(lián)兩蓄三統(tǒng)一”為抓手，把水“蓄起來、連起來、活起來、凈起來”，強(qiáng)化水管理、保障水安全、美化水環(huán)境、豐富水生態(tài)、弘揚(yáng)水文化，努力打造“城水相依、湖庫相嵌、江河相連、山水相融、保用相促、人水和諧”的“浙中水鄉(xiāng)”。（“兩聯(lián)”就是江溪河網(wǎng)連通、山塘水庫連片，“兩蓄”就是時(shí)空錯(cuò)位蓄水、外引水源蓄水，“三統(tǒng)一”就是水資源統(tǒng)一配置、水景觀統(tǒng)一建設(shè)、水效益統(tǒng)一開發(fā)。）

基本目標(biāo)。按照“穩(wěn)政策、增投資、夯基礎(chǔ)、促改革、強(qiáng)管理、惠民生”的要求，建立合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)和科學(xué)管理的水資源保障體系，健全基礎(chǔ)牢固、組織健全、體系通暢、制度健全和操作規(guī)范的水資源管理機(jī)制，建設(shè)水蓄起來、水連起來、水活起來、水凈起來、水美起來、水親起來的人水和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)水資源綜合利用與人口、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

基本原則。根據(jù)上述構(gòu)想和目標(biāo)，在具體實(shí)踐中要遵循以下原則：一是科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)籌兼顧。遵循自然規(guī)律、生態(tài)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分考慮水資源和水環(huán)境承載能力，推進(jìn)規(guī)劃建設(shè)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)生態(tài)環(huán)境相結(jié)合，統(tǒng)籌兼顧上下游、干支流、左右岸、城市與農(nóng)村、流域與區(qū)域、開發(fā)與保護(hù)、建設(shè)與管理、近期與遠(yuǎn)期各方關(guān)系，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置與合理使用，達(dá)到最大的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益。二是因水制宜，興利除弊。水資源開發(fā)利用的目標(biāo)、速度、規(guī)模要與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、環(huán)境承載能力、水系實(shí)際狀況相適應(yīng)，不斷滿足防洪排澇、開發(fā)利用、環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、文化傳承等需求，努力提升水利設(shè)施災(zāi)害應(yīng)對(duì)和綜合防御能力、水資源合理調(diào)配和高效利用能力、水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)能力、水務(wù)部門科學(xué)治水和依法管水能力，著力解決好人民群眾的水患、水憂、水難、水盼問題。三是試點(diǎn)先行，穩(wěn)步推進(jìn)。按照“先點(diǎn)后面、先易后難”的原則，選擇基礎(chǔ)條件好、示范作用明顯的區(qū)域開展試點(diǎn)，積極探索“城市水庫”、“新區(qū)水鄉(xiāng)”和“清水繞城、活水入園”的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)總結(jié)推廣，把工作亮點(diǎn)、特色做法和典型經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化為政策制度和長(zhǎng)效機(jī)制。各縣（市、區(qū)）各水域要根據(jù)自身實(shí)際和特色，科學(xué)借鑒試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)。四是統(tǒng)一部署，各方聯(lián)動(dòng)。要按照統(tǒng)一謀劃部署、分頭組織實(shí)施、各方聯(lián)動(dòng)推進(jìn)的原則，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)各方面的積極性。各縣（市、區(qū)）要積極參與，在人力、財(cái)力和物力上給予保障；水利、國(guó)土、財(cái)政、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、科技等部門要組織專門力量，對(duì)各類建設(shè)項(xiàng)目開展研究認(rèn)證、規(guī)劃設(shè)計(jì)和組織協(xié)調(diào)；要正確處理政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)格局。

建設(shè)“城市水庫”、打造“浙中水鄉(xiāng)”的對(duì)策舉措

在工作部署上，要抓緊建立機(jī)構(gòu)、編制規(guī)劃、開展試點(diǎn)，加大“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)推進(jìn)力度。一要建立組織機(jī)構(gòu)。建立由水利、國(guó)土、財(cái)政、建設(shè)、規(guī)劃、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、科技等部門組成的市“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作職責(zé)，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，抓好責(zé)任落實(shí)，為“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)提供強(qiáng)有力的組織保障。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，具體負(fù)責(zé)規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目策劃、任務(wù)分解、工作督查等的組織協(xié)調(diào)。二要編制總體規(guī)劃。按照“全市一盤棋”的要求，組織國(guó)際招標(biāo)，吸引國(guó)際知名規(guī)劃設(shè)計(jì)單位，高起點(diǎn)、高水平、高質(zhì)量編制“浙中水鄉(xiāng)”總體規(guī)劃，同步開展金義都市新區(qū)、湖海塘區(qū)塊“浙中水鄉(xiāng)”試點(diǎn)詳細(xì)規(guī)劃，爭(zhēng)取6月底前完成。各縣（市、區(qū)）也要根據(jù)總規(guī)，因地制宜編制水鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。三要抓好工作試點(diǎn)。積極開展金義都市新區(qū)和湖海塘區(qū)域水鄉(xiāng)建設(shè)試點(diǎn)。金義都市新區(qū)可以通過對(duì)滿塘水庫的庫周開挖、庫底清淤、擴(kuò)建增容等措施，增加滿塘水庫庫容和蓄水量，同時(shí)將周邊水庫、水系串聯(lián)成網(wǎng)，形成內(nèi)外相連、全域貫通的活水體系，打造“清水入城、活水繞城”的濱湖、濱水城市。湖海塘區(qū)域可以以安地水庫為水源，打通拓寬梅溪至湖海塘進(jìn)水河道，改造湖海塘至武義江、金華江出水河道，清淤擴(kuò)大湖海塘庫容，打造以湖海塘為中心的城市濱水景觀。

在政策配套上，要積極探索創(chuàng)新、細(xì)化完善、加大扶持，強(qiáng)化“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)政策保障。一要建立健全資金籌措機(jī)制。加大政府投入，搭建融資平臺(tái)，積極吸引社會(huì)資金參與“浙中水鄉(xiāng)”建設(shè)。整合水資源開發(fā)建設(shè)公司、水庫管理處、污水處理廠、水電安裝隊(duì)伍等水務(wù)企業(yè)或事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，組建金華市水務(wù)集團(tuán)，在保持國(guó)資控股的前提下，積極引入民間資本，建立多元化、多層次、多渠道的水務(wù)投資體系，以滿足水務(wù)工程建設(shè)的資金需求。二要探索水資源統(tǒng)籌配置機(jī)制。積極探索建立水權(quán)交易機(jī)制，明確跨區(qū)域水權(quán)交易程序，規(guī)范水權(quán)交易行為，實(shí)現(xiàn)水資源配置最優(yōu)化，保障水資源可持續(xù)利用。進(jìn)一步完善水資源價(jià)格形成機(jī)制，完善各環(huán)節(jié)水價(jià)的比價(jià)關(guān)系，逐步使水價(jià)達(dá)到包括資源成本、供水成本、環(huán)境成本（含生態(tài)補(bǔ)償成本）的全成本水平，有效發(fā)揮水價(jià)對(duì)資源配置、節(jié)約用水、水環(huán)境保護(hù)的重要杠桿作用。三要完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。各級(jí)政府要設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，按照“誰保護(hù)誰受益，誰污染誰付費(fèi)”的原則，加大生態(tài)補(bǔ)償力度，不斷完善區(qū)域內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，積極探索跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。盡快制定出臺(tái)政策制度，明確下游補(bǔ)償上游、缺水地區(qū)補(bǔ)償豐水地區(qū)的義務(wù)，按照供水地區(qū)對(duì)受水地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率逐步提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。