導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇農(nóng)村宅基地改革方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

為全面貫徹落實(shí)中央、省、市工作部署，推進(jìn)我縣農(nóng)村宅基地管理制度改革，助力鄉(xiāng)村振興，根據(jù)《XX市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)XX市農(nóng)村宅基地管理制度改革試點(diǎn)方案的通知》（X市府辦字〔2019〕X號(hào)）要求，經(jīng)結(jié)合我縣實(shí)際，特制定本實(shí)施方案。

一、工作目標(biāo)

按照每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）選擇1個(gè)村的原則，確定XX鎮(zhèn)XX村、XX鎮(zhèn)XX村、XX鎮(zhèn)XX村、XX鎮(zhèn)XX村等X個(gè)村作為農(nóng)村宅基地管理制度改革試點(diǎn)村。通過(guò)改革規(guī)范宅基地使用管理，逐步實(shí)現(xiàn)從“一戶一宅”向“戶有所居”、從長(zhǎng)期無(wú)償向分類有期有償、從單一居住功能向擁有諸多功能等轉(zhuǎn)變。探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，推進(jìn)房地一體的農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)租賃、入股、合作等方式開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村閑置宅基地和集體建設(shè)用地，壯大村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

二、基本原則

（一）堅(jiān)守底線，改革創(chuàng)新。

既堅(jiān)守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三條底線，又大膽作為、敢于嘗試，積極探索推進(jìn)宅基地管理新模式、新方法、新路子。

（二）政府引導(dǎo)，農(nóng)民主體。

發(fā)揮政府統(tǒng)籌謀劃、組織協(xié)調(diào)作用，為改革提供政策支持和制度保障。堅(jiān)持農(nóng)民自主管理，充分發(fā)揮村民自治和村民理事會(huì)作用，激發(fā)群眾內(nèi)生動(dòng)力，保障農(nóng)民權(quán)益，使改革成果惠及廣大農(nóng)民。

（三）積極探索，統(tǒng)籌推進(jìn)。

積極實(shí)踐，大膽探索，先行先試，在實(shí)踐中不斷完善，把農(nóng)村宅基地制度改革與加強(qiáng)農(nóng)民建房管理、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理、增加農(nóng)民收入，壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)等有機(jī)結(jié)合起來(lái)，提升改革的系統(tǒng)性和完整性，提高改革綜合效益。

三、主要工作任務(wù)

（一）夯實(shí)宅基地管理基礎(chǔ)

1.開(kāi)展宅基地調(diào)查摸底。對(duì)試點(diǎn)村宅基地進(jìn)行全面調(diào)查摸底，對(duì)住宅情況、人口信息、近五年內(nèi)建房意愿、村內(nèi)空地及基礎(chǔ)設(shè)施等進(jìn)行準(zhǔn)確登記，建立臺(tái)賬檔案，充分掌握宅基地利用現(xiàn)狀和近期需求。（牽頭單位：縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，責(zé)任單位：各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

2.完善村莊規(guī)劃方案。按照城鄉(xiāng)一體化建設(shè)總體要求，結(jié)合宅基地和村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施利用現(xiàn)狀，根據(jù)人口變化和社會(huì)發(fā)展需求，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性國(guó)土空間規(guī)劃。加強(qiáng)宅基地總規(guī)?？刂?，根據(jù)村莊人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地?cái)?shù)量等規(guī)劃村莊用地。（牽頭單位：縣自然資源局，責(zé)任單位：縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、住建局、交通運(yùn)輸局、文廣新旅局、水利局、林業(yè)局、生態(tài)環(huán)境局，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

3.發(fā)揮村民理事會(huì)作用。制定村民理事會(huì)監(jiān)督管理制度，完善村民理事會(huì)工作章程，強(qiáng)化管理職能，加強(qiáng)對(duì)村民理事會(huì)的引導(dǎo)和監(jiān)督，防止家族宗族勢(shì)力干擾。在宅基地資格權(quán)認(rèn)定、申請(qǐng)、流轉(zhuǎn)、退出等事務(wù)中充分發(fā)揮村民理事會(huì)的民主管理作用。（牽頭單位：縣民政局，責(zé)任單位：各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

（二）完善宅基地管理制度

4.加強(qiáng)宅基地審批管理。壓實(shí)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)屬地管理責(zé)任，制定試點(diǎn)村村民建房管理辦法，嚴(yán)格“一戶一宅”制度，規(guī)范村民建房行為，嚴(yán)格村民建房審批，防止有新房沒(méi)新貌、超高超大建設(shè)、無(wú)序建設(shè)、建新不拆舊等現(xiàn)象。（牽頭單位：縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，責(zé)任單位：縣自然資源局、住建局、城管局，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

（三）完善宅基地資格權(quán)認(rèn)定

5.完善宅基地資格權(quán)認(rèn)定。結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、土地承包、居住情況、履行義務(wù)等因素，研究農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定操作細(xì)則，明確分戶標(biāo)準(zhǔn)，賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員長(zhǎng)期而有保障的宅基地權(quán)利，保障農(nóng)村宅基地資源公開(kāi)公平合理分配。（牽頭單位：縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，責(zé)任單位：縣自然資源局、住建局，責(zé)任單位：各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

6.加快房地一體的確權(quán)登記發(fā)證。以房地一體的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證、第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作為契機(jī)，推進(jìn)宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記，完善宅基地檔案，對(duì)符合登記發(fā)證條件的，發(fā)放房地一體的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。（牽頭單位：縣自然資源局，責(zé)任單位：各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

（四）創(chuàng)新宅基地利用方式

7.建立宅基地有償使用機(jī)制。堅(jiān)持“一戶一宅、面積法定”原則，制定村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下的宅基地有償使用制度，明確宅基地有償使用標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等實(shí)際情況，對(duì)歷史原因超過(guò)規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)、“一戶多宅”的，可以自主選擇退出多占超占部分或者交納有償使用費(fèi)；對(duì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋或其它方式占用和使用宅基地的，可以自主選擇有償退出占用房屋或者交納有償使用費(fèi)。由村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)采取有償?shù)确绞酵顺龅恼亍⒋鍍?nèi)空閑地進(jìn)行集中規(guī)劃使用的宅基地實(shí)行擇位競(jìng)價(jià)。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村集體經(jīng)濟(jì)組織制定競(jìng)價(jià)規(guī)則，有償分配宅基地的對(duì)象為符合建房條件的本村農(nóng)戶。支持村集體、村民理事會(huì)創(chuàng)新工作方式，探索采取村規(guī)民約約束、列入失信黑名單、扣減集體分配收益、聯(lián)系單位代扣代繳等各種方式，確保有償使用費(fèi)落實(shí)到位。（牽頭單位：縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，責(zé)任單位：縣自然資源局、住建局、民政局，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

8.合理利用騰退后的宅基地。統(tǒng)籌考慮騰退宅基地周邊環(huán)境，騰退出的宅基地在符合村莊規(guī)劃的前提下，按照“宜林則林、宜耕則耕、宜建則建”的原則綜合利用。未布局村莊規(guī)劃的，納入“過(guò)渡宅基地”臨時(shí)管理，進(jìn)行復(fù)耕復(fù)綠，發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)；暫不能利用的宅基地，允許村股份經(jīng)濟(jì)合作社進(jìn)行收儲(chǔ)用于發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)。（牽頭單位：縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，責(zé)任單位：縣自然資源局、林業(yè)局、住建局，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

9.盤(pán)活利用閑置宅基地增加農(nóng)民收入。積極探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地使用權(quán)。在符合“一戶一宅”等農(nóng)村宅基地管理規(guī)定和相關(guān)規(guī)劃、尊重農(nóng)民意愿前提下，允許返鄉(xiāng)人員、下鄉(xiāng)人員和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民合作改建自住房，租用農(nóng)村閑置房用于養(yǎng)老或開(kāi)展民宿經(jīng)濟(jì)等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，拓寬村集體和農(nóng)民增收渠道。嚴(yán)禁違法違規(guī)買賣農(nóng)村宅基地。（牽頭單位：縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，責(zé)任單位：縣自然資源局、住建局，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

10.喚醒沉睡土地資產(chǎn)壯大集體經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)社會(huì)資本以租賃、入股、合作等方式與村股份經(jīng)濟(jì)合作社綜合利用集體建設(shè)用地，用于鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村民宿、鄉(xiāng)村電商、文化創(chuàng)意、養(yǎng)生養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，釋放土地價(jià)值潛能。嚴(yán)禁用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房、私人會(huì)所、別墅大院等。（牽頭單位：縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、商務(wù)局、文廣新旅局，責(zé)任單位：縣住建局，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

11.實(shí)施房地一體的農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，賦予農(nóng)村宅基地、農(nóng)民住房抵押融資功能，盤(pán)活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性，穩(wěn)妥探索宅基地使用權(quán)抵押。適時(shí)建立貸款風(fēng)險(xiǎn)緩釋機(jī)制和貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，做好抵押登記、抵押物處置、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、抵押物處置后農(nóng)民住房保障等配套支持工作，保障抵押權(quán)人合法權(quán)益。（牽頭單位：縣金融工作局，責(zé)任單位：人民銀行XX支行、縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、財(cái)政局）

（五）用活“增減掛”政策助推宅基地改革

12.優(yōu)化鄉(xiāng)村振興用地布局。用活用足“增減掛”政策，對(duì)房前屋后便于耕種、不易被占用、單個(gè)地塊面積不小于400平方米、與周邊農(nóng)用地相連的退出宅基地用于“增減掛”項(xiàng)目，符合條件的可以復(fù)墾為耕地。項(xiàng)目區(qū)復(fù)墾驗(yàn)收后，等量置換出建新指標(biāo)，除用于預(yù)留村民建房和易地搬遷外，優(yōu)先用于村鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展。（牽頭單位：縣自然資源局，責(zé)任單位：各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

13.合理分配“增減掛”收益資金。統(tǒng)籌推進(jìn)“增減掛”節(jié)余指標(biāo)省內(nèi)流轉(zhuǎn)，所得收益全部用于鄉(xiāng)村振興。完善“增減掛”收益分配機(jī)制，進(jìn)一步提高收益返還標(biāo)準(zhǔn)，確保“增減掛”周轉(zhuǎn)指標(biāo)收益足額返還農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，助力村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。（牽頭單位：縣自然資源局，責(zé)任單位：縣財(cái)政局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府）

四、工作步驟

（一）調(diào)查摸底階段（2020年9月底前完成）。

摸清農(nóng)村房屋權(quán)屬、農(nóng)村建設(shè)用地等底數(shù)；摸清拆除、騰出宅基地的數(shù)量以及5年內(nèi)需新增宅基地?cái)?shù)量等，建立工作臺(tái)賬，并于9月20日前分別報(bào)縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局和縣自然資源局備案。

（二）試點(diǎn)改革階段（2020年11月底前完成）。

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要對(duì)照試點(diǎn)改革內(nèi)容，組織召開(kāi)專題會(huì)議，全面動(dòng)員部署改革試點(diǎn)工作，統(tǒng)一思想，倒排時(shí)間，責(zé)任到人，掛圖作戰(zhàn)。按照邊試點(diǎn)、邊研究、邊總結(jié)、邊提煉的要求，制定完善農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定、農(nóng)民建房管理、宅基地有償使用、宅基地有償退出等管理制度、辦法和操作細(xì)則，編制修訂試點(diǎn)村村莊規(guī)劃等工作，同時(shí)，總結(jié)試點(diǎn)做法與成效，形成長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)宅基地有效利用。

五、保障措施

（一）組織保障。

成立由縣政府縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)，縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)為副組長(zhǎng)，縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、自然資源局、林業(yè)局、城管局、文廣新旅局、財(cái)政局、民政局、住建局、金融工作局、商務(wù)局等單位為成員單位的XX縣農(nóng)村宅基地管理制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組設(shè)辦公室在縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局，由縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長(zhǎng)任辦公室主任，辦公室負(fù)責(zé)方案政策的擬定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督查檢查、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)等工作的落實(shí)；同時(shí)建立農(nóng)村宅基地管理制度改革聯(lián)席會(huì)議制度，各成員單位要不定期研究、協(xié)調(diào)、解決改革推進(jìn)過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）要成立黨委書(shū)記任組長(zhǎng)的農(nóng)村宅基地管理制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌安排專門(mén)人員負(fù)責(zé)改革工作，把推進(jìn)宅基地管理制度改革試點(diǎn)作為夯實(shí)基層基礎(chǔ)的重要任務(wù)，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，形成齊抓共管、上下聯(lián)動(dòng)的工作合力，穩(wěn)步推進(jìn)改革，確保我縣農(nóng)村宅基地管理制度改革試點(diǎn)工作順利推進(jìn)。

（二）政策保障。

縣級(jí)層面制定完善農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定、農(nóng)民建房管理、宅基地有償使用、宅基地有償退出等一系列管理制度、辦法和操作細(xì)則。在縣級(jí)制度框架下，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、試點(diǎn)村要根據(jù)實(shí)際制定符合本區(qū)域?qū)嶋H的措施辦法。

（三）資金保障。

加強(qiáng)資金整合，強(qiáng)化資金調(diào)度，縣財(cái)政局要保障縣宅基地改革辦和各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）必要的工作經(jīng)費(fèi)。宅基地有償退出資金原則上由村集體自行解決，對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱村，籌集不到的，可采取臺(tái)賬式“宅票”制度進(jìn)行管理，將退出宅基地面積記好賬，簽訂退出協(xié)議，將來(lái)村民子女申請(qǐng)建房時(shí)扣除相應(yīng)的退出面積，超出面積按標(biāo)準(zhǔn)繳納有償使用費(fèi)。

（四）宣傳保障。

通過(guò)召開(kāi)動(dòng)員會(huì)、推進(jìn)會(huì)、培訓(xùn)會(huì)，強(qiáng)化宣傳發(fā)動(dòng)，統(tǒng)一干部群眾思想認(rèn)識(shí)，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與改革試點(diǎn)的積極性。利用各種輿論宣傳工具，宣傳改革試點(diǎn)的目的意義、政策措施，防止誤解和偏差，營(yíng)造良好的改革氛圍。

篇2

一、戶籍制度改革的爭(zhēng)論與悖論

戶籍制度改革之所以進(jìn)展緩慢，一個(gè)主要原因就在于無(wú)論是政府決策層，還是理論界都存在認(rèn)識(shí)上的不同。例如，戶籍制度改革的目標(biāo)是人口登記制度，還是附著在其上的福利制度？改革的重點(diǎn)是以大城市為主，還是以中小城鎮(zhèn)為主，或者是齊頭并進(jìn)推進(jìn)？戶籍制度改革的推動(dòng)者是中央政府，還是地方政府？農(nóng)民以“土地?fù)Q社保”的方式取得市民身份，是制度的創(chuàng)新，還是對(duì)農(nóng)民的歧視性政策的延續(xù)？對(duì)于這些問(wèn)題，各方均有不同的觀點(diǎn)。

對(duì)于戶籍制度改革總體上有兩種思路，一種是設(shè)想把已經(jīng)附著在戶籍上的教育、醫(yī)療、社保、住房等基本公共服務(wù)在逐步實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一、水平大致均等后，再進(jìn)行戶籍制度改革。另一種思路是先進(jìn)行戶籍改革，再逐步解決各種問(wèn)題。其實(shí)第二種思路是一種改革的推辭。戶籍制度后面不僅是城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度，還有更復(fù)雜的土地制度、社會(huì)管理體制、財(cái)稅體制等一系列制度安排，它是涉及面最廣、涉及體制改革層次最深、涉及利益人群最多的制度，可以說(shuō)是牽一發(fā)而動(dòng)全身。要等這些制度都解決了，還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。未來(lái)中國(guó)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程不能再長(zhǎng)期建立在城鄉(xiāng)居民“同命不同價(jià)”的歧視性政策基礎(chǔ)上，改革戶籍制度勢(shì)在必行，首先要實(shí)現(xiàn)身份的平等，這是談?wù)撈渌麊?wèn)題的前提條件。

有學(xué)者認(rèn)為，戶籍制度改革的重點(diǎn)應(yīng)放在中小城市。因?yàn)榇蟪鞘幸呀?jīng)人滿為患，“大城市病”越來(lái)越嚴(yán)重，不宜再降低戶籍門(mén)檻。從某種程度上講，這種改革路徑是一種利益妥協(xié)的產(chǎn)物，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的濃厚色彩?！叭送睦锶ァ北举|(zhì)上是一種市場(chǎng)行為，哪里就業(yè)機(jī)會(huì)多、公共服務(wù)好、更適合自己發(fā)展，人們自然就流向哪里。中國(guó)大中城市具有經(jīng)濟(jì)集聚和規(guī)模效應(yīng)，自然是流動(dòng)人口的集聚地。2億多農(nóng)民工沖破戶籍限制。涌向長(zhǎng)三角、珠三角等沿海發(fā)達(dá)省市。就是最好的例證。

政府的作用是政策引導(dǎo)，而不是行政控制。例如，1956年日本制定了《首都圈整備法》，這一法律首次明確了以東京為中心、半徑為100公里的首都地域范圍。日本的首都經(jīng)濟(jì)圈只是規(guī)劃區(qū)域或政策區(qū)域，而不是行政區(qū)域。國(guó)家層面編制的跨區(qū)域規(guī)劃增強(qiáng)了規(guī)劃效力。使城市群布局得以形成，既解決了單一城市人口過(guò)于集中帶來(lái)的問(wèn)題，也在地域上組成一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互依賴的城市都市圈，擴(kuò)大了城市的容納能力。

在中國(guó)，很多地方已經(jīng)放開(kāi)了中小城市的戶籍。從1997年開(kāi)始，全國(guó)已有近400個(gè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行了戶籍制度改革。2000年中央出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》規(guī)定。在縣級(jí)市市區(qū)及以下城鎮(zhèn)，只要有合法固定場(chǎng)所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的農(nóng)民均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。2001年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)公安部《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)小城鎮(zhèn)戶籍進(jìn)一步放寬。但由于小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展普遍滯后。缺少就業(yè)機(jī)會(huì)，無(wú)法吸引和容納大量農(nóng)民工；農(nóng)民工如要獲得城鎮(zhèn)居民身份，常常要放棄農(nóng)村土地和計(jì)劃生育二胎指標(biāo)，因此農(nóng)民工沒(méi)有多少積極性轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，大部分農(nóng)民工還是背井離鄉(xiāng)去發(fā)達(dá)地區(qū)打工。

關(guān)于戶籍制度改革的另一個(gè)悖論是中央政府不斷出臺(tái)政策和改革方案，但地方政府沒(méi)有動(dòng)力去做。從2001年國(guó)務(wù)院戶籍改革方案下發(fā)，到2011年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，都提出在地級(jí)市以下市區(qū)全部放開(kāi)戶籍。但十多年過(guò)去了，政策落實(shí)并不好，原因就在于地方政府普遍反對(duì)。理由是本地財(cái)力有限，難以承擔(dān)大量外來(lái)人口的公共服務(wù)，只能先解決本省或本市范圍內(nèi)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口。這種“中央請(qǐng)客，地方埋單”的改革方式很難取得明顯成效。

過(guò)去十多年戶籍改革成效不大的根本原因在于，過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式上放開(kāi)和淺層次改革，忽視深層次的利益協(xié)調(diào)；過(guò)分強(qiáng)調(diào)單兵突進(jìn)，忽視了戶籍與基本公共服務(wù)、土地等制度綜合改革的整體性、系統(tǒng)性；過(guò)分強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)條件和現(xiàn)實(shí)困難，而不是力圖通過(guò)制度創(chuàng)新創(chuàng)造條件，破解難題。

二、戶籍制度改革不能“—放了之”

2013年6月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于城鎮(zhèn)化建設(shè)工作情況的報(bào)告》稱，我國(guó)將全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。這是在人口城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大背景下的新一輪戶籍制度改革，關(guān)鍵詞是“放”。對(duì)于“一放了之”能否破解戶籍改革的困境，筆者認(rèn)為，這至少需要三個(gè)方面的聯(lián)動(dòng)改革。

1 戶籍制度要與基本公共服務(wù)制度聯(lián)動(dòng)改革，目標(biāo)是盡快剝離戶籍制度的福利分配功能。目前與戶籍掛鉤的個(gè)人權(quán)利有二十多項(xiàng)，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、義務(wù)兵退役安置、交通事故人身?yè)p害賠償?shù)雀鱾€(gè)方面。戶籍制度演變成與戶口性質(zhì)和登記地相掛鉤的權(quán)利界定和利益分配制度。近年來(lái)，各地戶籍制度改革的探索主要有兩種思路：一種方式是“以土地?fù)Q社?！?，讓農(nóng)民工退出宅基地、承包地等集體成員權(quán)益，以獲得城市戶口并全面獲得城市福利和保障；另一種方式是逐步增加和不斷完善農(nóng)民工的公共服務(wù)，不斷降低城鎮(zhèn)戶籍的福利“含金量”，逐步讓?xiě)艨谂c福利脫鉤。適應(yīng)人口城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，應(yīng)以去利益化、城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標(biāo)和方向，還原戶籍的人口登記功能，突破戶籍與福利合一的社會(huì)管理制度，將戶籍與福利脫鉤。

2 戶籍制度要與農(nóng)村土地制度聯(lián)動(dòng)改革，重點(diǎn)是保障農(nóng)民在保留農(nóng)村各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的前提下進(jìn)城落戶。按照國(guó)家現(xiàn)行《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)民全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口后，須將承包地退還原村集體。讓農(nóng)民帶著財(cái)產(chǎn)權(quán)利進(jìn)城無(wú)疑面臨著法律障礙。借鑒廣東、重慶、四川等地農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)遷移進(jìn)城的農(nóng)民，允許其在保留農(nóng)村各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的情況下進(jìn)城落戶，不應(yīng)以其放棄農(nóng)村土地權(quán)益作為換取市民身份的條件。農(nóng)民帶財(cái)產(chǎn)進(jìn)城，有效解決了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)安身立命的原始資本積累問(wèn)題，不再是以往的“裸身進(jìn)城”；地方政府也可以在過(guò)程中抽一些土地增值稅給外來(lái)農(nóng)民工蓋房子，給農(nóng)民工子女建一些公立學(xué)校，只要住房問(wèn)題和子女教育問(wèn)題解決了，戶籍制度也就解決了。

3 戶籍制度要與等級(jí)化的城鎮(zhèn)化管理體制聯(lián)動(dòng)改革，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共資源配置的均等化。三十多年來(lái)，中國(guó)一直沿革以行政為主導(dǎo)的等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制，資源配置依賴城市的行政級(jí)別。例如，一、二線城市的高房?jī)r(jià)背后是公共資源、優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)在中心城市的集中配置。其結(jié)果是大城市公共服務(wù)質(zhì)量高和就業(yè)機(jī)會(huì)多，但農(nóng)民工市民化安置成本高，解決外來(lái)人口的戶籍問(wèn)題將給當(dāng)?shù)氐呢?cái)政帶來(lái)更大負(fù)擔(dān)；中小城鎮(zhèn)農(nóng)民工市民化安置成本低，但對(duì)農(nóng)民工缺乏吸引力。按照黨的十“行政層級(jí)扁平化”的要求推動(dòng)行政體制上的省直管市縣，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位已成為戶籍制度改革的必要條件。

三、創(chuàng)造條件，逐步取消戶籍制度

戶籍制度承載著城鄉(xiāng)居民的福利不平等和權(quán)利不平等，不是一般的改革創(chuàng)新，而是創(chuàng)造條件逐步取消。

1 推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接?！秶?guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》提出：“以輸入地政府管理為主，加快建立農(nóng)民工等流動(dòng)人口基本公其服務(wù)制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)由戶籍人口向常住人口擴(kuò)展”。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，為戶籍制度改革創(chuàng)造條件，關(guān)鍵在于逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度對(duì)接。

第一，用1-3年時(shí)間逐步完善體系，初步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接。盡快出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)相關(guān)政策，不斷擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋范圍，把實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋作為“十二五”的約束性目標(biāo)，重點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)關(guān)系全接續(xù)。

第二，用3-5年時(shí)間，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、不同社會(huì)群體間公共服務(wù)轉(zhuǎn)移續(xù)接，初步形成全國(guó)一體化的基本公共服務(wù)體制。

第三，用5-8年時(shí)間，逐步提高水平，基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域間基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)“制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、水平均衡”。

2 推進(jìn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新，讓農(nóng)民“帶資進(jìn)城”。以土地物權(quán)化為重點(diǎn)，以保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，深化農(nóng)村土地管理制度改革，讓農(nóng)民“帶資進(jìn)城”、“帶財(cái)產(chǎn)進(jìn)城”，盡快叫?！巴恋?fù)Q社?！钡钠缫曅哉?。

第一。進(jìn)一步修訂《農(nóng)村土地承包法》等法律，確保農(nóng)村土地使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)性質(zhì)。修訂后的《土地承包法》需要在土地承包的基本權(quán)利屬性上明確除法律另有規(guī)定外，任何一級(jí)政府和組織不得侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益，不得干預(yù)農(nóng)民依法行使自己的各項(xiàng)權(quán)利。

第二，明確農(nóng)村宅基地完整的物權(quán)，探索宅基地進(jìn)入市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)辦法。賦予農(nóng)民宅基地及其房屋的完整物權(quán)，鼓勵(lì)農(nóng)民自愿以其宅基地置換城鎮(zhèn)住房。例如，按照規(guī)定，鼓勵(lì)長(zhǎng)期在小城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工自愿以宅基地置換小城鎮(zhèn)內(nèi)住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。

第三。按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同收益”的原則推進(jìn)征地制度改革。用1年左右的時(shí)間，完善征地程序和法定補(bǔ)償辦法，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。切實(shí)保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，嚴(yán)禁“先用后征”。遏制濫征、亂占農(nóng)地的勢(shì)頭；用3年左右時(shí)間，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地“同價(jià)、同權(quán)、同收益”；用5年左右時(shí)間，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，形成農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股的相關(guān)制度安排。

3 打破行政等級(jí)化的城鎮(zhèn)管理體制。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，行政力量和經(jīng)濟(jì)力量的推動(dòng)作用都十分重要。面對(duì)以往行政主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的矛盾問(wèn)題，應(yīng)在有效發(fā)揮行政力量的同時(shí)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大趨勢(shì)，走經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

第一，賦予市縣在公共資源配置上的平等地位。按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，合理確定城市的行政管理范圍和權(quán)限，使政府公共服務(wù)資源的配置與行政級(jí)別相脫鉤。除直轄市外，不分副省級(jí)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市，對(duì)大、中、小城市在公其治理上實(shí)行“平行”政策，市一級(jí)的規(guī)劃審批權(quán)下放給城市。

第二，改革財(cái)稅體制，加大各級(jí)政府對(duì)中小城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度。實(shí)現(xiàn)新增財(cái)政城市建設(shè)資金主要用于中小城鎮(zhèn)，實(shí)質(zhì)性地提高中小城鎮(zhèn)的人口集聚功能。

篇3

2007年6月，成都被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，“自下而上”的地方探索上升為“國(guó)家試驗(yàn)”。

9年來(lái)，這場(chǎng)仍在堅(jiān)定前行的“國(guó)家試驗(yàn)”取得了重大成果，一個(gè)同發(fā)展共繁榮的新型城鄉(xiāng)形態(tài)如山花爛漫在天府之國(guó)大地上綻放。

“自下而上”的新探索點(diǎn)燃改革星星之火

規(guī)模浩大、影響深遠(yuǎn)的成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革，最初始于一種“無(wú)奈”。

本世紀(jì)初，歷史上曾經(jīng)人煙稀少卻美麗富足的“天府之國(guó)”——成都，由于人丁興旺，土地不堪重負(fù)，面臨窘境：全市人均耕地已不足0.6畝。

渴望發(fā)展、渴望富裕的成都人，被逼到了工業(yè)企業(yè)建設(shè)“無(wú)地可用”、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)“無(wú)地可尋”的境地。與此同時(shí)，長(zhǎng)期“二元結(jié)構(gòu)”形成的城鄉(xiāng)差距不斷衍生出一系列的社會(huì)矛盾和問(wèn)題。

如何走上一條科學(xué)發(fā)展之路，成為擺在成都市1100萬(wàn)人民面前，也是擺在當(dāng)今中國(guó)社會(huì)發(fā)展?jié)L滾車輪前的一道“必答題”。

改革的“初體驗(yàn)”就在這樣被動(dòng)中“自下而上”地發(fā)生了。緊鄰成都市主城區(qū)的近郊雙流縣，既是一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，又是成都工業(yè)發(fā)展的重要基地，建設(shè)用地非常緊張。為統(tǒng)籌解決多方問(wèn)題，2003年，雙流縣第一個(gè)“吃螃蟹”，推出了后來(lái)被作為整個(gè)改革“基本手段”的“三個(gè)集中”。

“三個(gè)集中”即為：工業(yè)向集中發(fā)展區(qū)集中，走集約、集群發(fā)展道路，帶動(dòng)城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移提供條件；農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，聚集人氣和創(chuàng)造商機(jī)，為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造條件；土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

“三個(gè)集中”拉開(kāi)了成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的大幕，貫穿了改革的全過(guò)程。這一自下而上點(diǎn)燃的星星之火，迅速在成都市1.2萬(wàn)平方公里的土地上熊熊燃燒。

如今，走在成都平原上，一切都顯得井井有條，一切都盡在規(guī)劃之中。你再也見(jiàn)不到“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的大辦企業(yè)亂象了，取而代之的是規(guī)模齊整的工業(yè)園區(qū)，漂亮得可與城市別墅媲美的川西民居，以及繁榮興旺的新型城鎮(zhèn)和農(nóng)民集中居住區(qū)。

戶戶青瓦房，家家大宅院；門(mén)前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里面……短短幾年時(shí)間，曾因貧困而遠(yuǎn)近聞名的新津縣袁山村，就依靠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)生了歷史性嬗變。

“國(guó)家試驗(yàn)”推動(dòng)改革邁向核心“深水區(qū)”

經(jīng)過(guò)3年多的自主探索后，2007年6月9日，成都市的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革迎來(lái)了歷史上的重要一天。這一天，成都市與重慶市一起被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

成為“國(guó)家級(jí)”試驗(yàn)區(qū)，成都市的改革開(kāi)始向“深水區(qū)”邁進(jìn)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成為自此之后整個(gè)改革的“核心”。

2008年年初，成都開(kāi)始啟動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

它的出發(fā)點(diǎn)，是為了切實(shí)保障城市化加速條件下的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和耕地資源，并以此為前提確立與城市化進(jìn)程相適應(yīng)的農(nóng)村土地和房屋的合法轉(zhuǎn)讓權(quán)。成都改革者所“瞄準(zhǔn)”的，是當(dāng)今中國(guó)無(wú)法回避的城市化發(fā)展與土地保護(hù)的時(shí)代性難題，并努力成為破解這道難題的“應(yīng)試者”和“探路者”。

他們首開(kāi)先河，以地方財(cái)力建立全市范圍的“耕?；稹?，為承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶提供養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼。這為城市化和農(nóng)村資源的大規(guī)模流轉(zhuǎn)設(shè)立了一道保護(hù)耕地的“防火墻”。

之后，成都在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置。據(jù)統(tǒng)計(jì)，成都市已實(shí)施完成土地整理面積近370萬(wàn)畝，新增耕地40萬(wàn)畝。

農(nóng)村的土地節(jié)約出來(lái)了，又如何合理轉(zhuǎn)化為城市發(fā)展空間2006年，成都被國(guó)土資源部確定為“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)市，變過(guò)去對(duì)土地的“位置控制”為“總量控制”。

成都市國(guó)土局副局長(zhǎng)黃曉蘭說(shuō)，我們利用這個(gè)政策，使土地在城鄉(xiāng)之間“飛”了起來(lái)。低價(jià)值的建設(shè)用地指標(biāo)，可以“飛”到高價(jià)值的地區(qū)。既解決了城市化發(fā)展需要，又使邊遠(yuǎn)農(nóng)村獲得較高的土地收益，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村共享改革成果。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年至今，成都市通過(guò)土地整治投入和帶動(dòng)資金共計(jì)150多億元。實(shí)施了“飛地”政策的農(nóng)村，平均每個(gè)農(nóng)民從城市化土地增值中收益3.2萬(wàn)元。曾經(jīng)沉浸無(wú)聲的土地，開(kāi)始為農(nóng)民帶來(lái)真金白銀。

“靜悄悄的變革”啟示改革前行方向

成都“動(dòng)房子動(dòng)地”的改革，攸關(guān)五六百萬(wàn)農(nóng)民的“身家性命”，曾讓很多人擔(dān)憂不已。然而，9年過(guò)去了，從整體來(lái)看，這場(chǎng)變革基本實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)進(jìn)行，沒(méi)有出現(xiàn)較大的社會(huì)波動(dòng)。

雖然靜水深流、困難重重，成都的改革卻一步一個(gè)腳印地堅(jiān)定前行。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革這些年，無(wú)疑是成都民生改善幅度最大、人民群眾得實(shí)惠最多的歷史時(shí)期。農(nóng)民人均純收入從2003年的3655元，增長(zhǎng)到2011年的9895元；城鄉(xiāng)居民收入差距由266∶1下降到242∶1。

一系列數(shù)字和事實(shí)的背后，是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革堅(jiān)持以人為本、科學(xué)發(fā)展，尊重民意、維護(hù)民利、順應(yīng)民心宗旨的體現(xiàn)。

是否遷入新型社區(qū)集中居住——農(nóng)民自愿；土地是否參加流轉(zhuǎn)——農(nóng)民自愿；村級(jí)公共服務(wù)資金使用——村民自主……讓每一個(gè)農(nóng)民都成為改革的參與者、推動(dòng)者、監(jiān)督者和受益者的民主管理方式，保障了成都改革“不走樣”。

2008年年初，成都率先實(shí)施農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。這是關(guān)系農(nóng)民切身利益的大事。成都平原的農(nóng)民又像30年前一樣，滿腔熱情又認(rèn)真挑剔地參與到改革中來(lái)。

成都市常務(wù)副市長(zhǎng)孫平說(shuō)：“多年累積的陳芝麻爛谷子等矛盾，一下子全冒出來(lái)了。清官難斷家務(wù)事，交給上面的干部處理，難保公平，群眾也不一定買賬。沒(méi)想到，交給群眾自己搞起來(lái)的村民議事會(huì)，所有矛盾迎刃而解?！倍冀呤形瘯?shū)記劉俊林說(shuō)，“人民群眾”作為一個(gè)整體，集體智慧是無(wú)窮的。清華大學(xué)教授胡鞍鋼說(shuō)：“成都的改革試驗(yàn)，恰恰是把權(quán)利重新還給了農(nóng)民?！?/p>

如果說(shuō)，管理民主為改革撐起了“底氣”，成都始終堅(jiān)持的社會(huì)公平原則，則為改革做好了“兜底”的準(zhǔn)備。

成都市市長(zhǎng)葛紅林說(shuō)，改革的一個(gè)重要思路，就是從民生最迫切的教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會(huì)保障等領(lǐng)域“破冰”，促進(jìn)城鄉(xiāng)公平化，防范和化解改革中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)，成都市不斷探索并初步建立了城鄉(xiāng)一體的就業(yè)、戶籍等制度和覆蓋城鄉(xiāng)的文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)體系。在被稱為“最徹底”的戶籍改革方案中，農(nóng)民不以犧牲農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)益為進(jìn)城條件，不需要放棄農(nóng)村宅基地?fù)Q取住房，不需要放棄土地承包權(quán)換取社保，扎扎實(shí)實(shí)地體現(xiàn)了“公平”二字。

成都的改革者認(rèn)識(shí)到，要改變的不僅是城鄉(xiāng)“硬件”差異，更重要的是從“軟件”上建立“一體化”的體制機(jī)制。9年來(lái)，成都市委、市政府、市人大先后出臺(tái)了100多個(gè)文件和法規(guī)，從財(cái)政、教育、社保到土地、產(chǎn)權(quán)、戶籍等，從政治、經(jīng)濟(jì)到社會(huì)、文化，文件摞起來(lái)有1尺多厚。正是這些“軟件”，促進(jìn)了成都城鄉(xiāng)間深刻的“化學(xué)融合”。

篇4

[關(guān)鍵詞]物業(yè)稅制改革；產(chǎn)權(quán)保護(hù)；法律基礎(chǔ)

[中圖分類號(hào)]F812.42　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1673-0461(2009)05-0087-05

20世紀(jì)80、90年代以來(lái)，世界以物業(yè)稅為主的財(cái)產(chǎn)稅改革一個(gè)顯著特點(diǎn)是這種改革并不是孤立或隨機(jī)的，而是被當(dāng)作對(duì)總體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的調(diào)控手段。這種作用在中東歐經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家體現(xiàn)得最為明顯。這些國(guó)家的物業(yè)稅改革的經(jīng)驗(yàn)表明，不動(dòng)產(chǎn)課稅不僅可以充當(dāng)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的推進(jìn)器，還可以用來(lái)調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的各種矛盾。從開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、抑制地價(jià)波動(dòng)和土地投機(jī)，建立產(chǎn)權(quán)保護(hù)和財(cái)產(chǎn)估價(jià)、定級(jí)、登記制度，到建立一整套適合本國(guó)國(guó)情的財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理法律、法規(guī)制度體系、相應(yīng)的組織管理機(jī)構(gòu)以及最終確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制?？梢哉f(shuō)，世界主要轉(zhuǎn)軌國(guó)家物業(yè)稅制改革成功的同時(shí)也是產(chǎn)權(quán)得到確立和保護(hù)的過(guò)程。

一、轉(zhuǎn)軌國(guó)家物業(yè)稅制改革過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)建設(shè)及其啟示

(一)產(chǎn)權(quán)界定不清晰成為轉(zhuǎn)軌國(guó)家物業(yè)稅推廣的“絆腳石”

在中東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家，改革物業(yè)稅的最大阻力之一便是這些國(guó)家不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)尚未清晰確立。具體表現(xiàn)在：大部分土地不是私人所有；土地市場(chǎng)不健全；土地使用權(quán)不是通過(guò)購(gòu)買，而是通過(guò)分配獲得，并且大部分住宅要么在政府手中，要么在國(guó)有企業(yè)的內(nèi)部。

對(duì)于居住性不動(dòng)產(chǎn)，住房供給被嚴(yán)重富福利化了，銷售等自由流通起來(lái)極為困難。在這些國(guó)家，工人只要以獲取較低的工資或者低質(zhì)量的服務(wù)設(shè)施的形式，就能獲得這種補(bǔ)助或津貼，但是這種支付并不是稅收。取消補(bǔ)助或者對(duì)接近市場(chǎng)租金的任何不動(dòng)產(chǎn)征收物業(yè)稅將會(huì)在社會(huì)上引起震動(dòng)。并理所當(dāng)然受到抵制?；诖?，在這些國(guó)家，就居住用不動(dòng)產(chǎn)征收物業(yè)稅在剛改革的前幾年不具可行性，使得物業(yè)稅的開(kāi)征困難極大。

企業(yè)最可能承受新開(kāi)征的物業(yè)稅，但是這些國(guó)家的有效稅率非常低。部分是因?yàn)檫@些國(guó)家國(guó)有企業(yè)的納稅能力較弱，而私人企業(yè)又不在物業(yè)稅管理之內(nèi)。過(guò)去，國(guó)有企業(yè)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)是國(guó)家配給的，只需支付極少的費(fèi)用(如土地成本完全由政府補(bǔ)助)。相反，不斷成長(zhǎng)的私人企業(yè)和集體企業(yè)必須為使用土地付費(fèi)。而且，在大部分轉(zhuǎn)軌國(guó)家，不論是國(guó)有企業(yè)還是私人企業(yè)，都不必承擔(dān)數(shù)額較大的物業(yè)稅收成本。

與轉(zhuǎn)軌國(guó)家發(fā)展水平類似的某些發(fā)展中國(guó)家，不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)同樣存在爭(zhēng)議，這成為物業(yè)稅制推廣的“絆腳石”。非洲的大多數(shù)國(guó)家，城市的土地從未被正式裁決所有權(quán)。在拉丁美洲，由于多年來(lái)違法占有土地，正式裁決的主張也有爭(zhēng)議。甚至在所有權(quán)不存在爭(zhēng)議的國(guó)家，稅務(wù)當(dāng)局也不能獲得準(zhǔn)確的權(quán)屬數(shù)據(jù)。在菲律賓，所有權(quán)記錄和出票日期由所有者組織，提供給評(píng)估員的僅是毫無(wú)價(jià)值的不動(dòng)產(chǎn)的位置。

(二)轉(zhuǎn)軌國(guó)家推廣物業(yè)稅的前奏是界定產(chǎn)權(quán)

確立私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家物業(yè)稅制改革要完成的首要使命。眾所周知，前社會(huì)主義國(guó)家普遍經(jīng)歷了“剝奪剝奪者”的社會(huì)主義改造，這種改造無(wú)一例外地是以鏟除資本主義私有制為宗旨，因而，“法律和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)缺失”幾乎是所有轉(zhuǎn)型國(guó)家在考慮引入物業(yè)稅時(shí)共同面臨的困境。進(jìn)而，在憲法中確立私人財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、繼承權(quán)等相關(guān)權(quán)益，在經(jīng)濟(jì)體制方面推進(jìn)國(guó)企改革及私有化，就成為這些轉(zhuǎn)軌國(guó)家引進(jìn)物業(yè)稅制的前奏。

按照正常邏輯，體制改革帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)繁榮能夠保證財(cái)產(chǎn)稅稅基的不斷擴(kuò)大，政府取自財(cái)產(chǎn)課稅的收入亦會(huì)穩(wěn)步增長(zhǎng)。在愛(ài)沙尼亞，土地稅的開(kāi)征推進(jìn)了產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)建立和土地資源的生產(chǎn)性運(yùn)用，有效抑制了土地資源的閑置和浪費(fèi)，市級(jí)政府逐步擁有了根據(jù)本地區(qū)條件確定土地稅稅率的權(quán)力。波蘭也比較成功地賦予地方在確定財(cái)產(chǎn)稅基、稅率上的自，使財(cái)產(chǎn)稅收入占地方收入的比重以每年14％的速度遞增，使物業(yè)稅逐漸成為地方政府重要的收入源泉(Jane H.MalmeandJoan M.Youngman，2001)。

(三)物業(yè)稅的開(kāi)征反過(guò)來(lái)又促進(jìn)了轉(zhuǎn)軌國(guó)家的產(chǎn)權(quán)建設(shè)

轉(zhuǎn)軌國(guó)家引進(jìn)和完善物業(yè)稅的改革正積極促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的清晰，開(kāi)展財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)保護(hù)工作，而且其中財(cái)產(chǎn)稅(主要是物業(yè)稅)在定義財(cái)產(chǎn)權(quán)利的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。但當(dāng)財(cái)產(chǎn)稅僅被視為一種財(cái)政工具時(shí)，這一點(diǎn)常常被忽略。私有化過(guò)程中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題是財(cái)產(chǎn)權(quán)利公有還是私有的劃分。轉(zhuǎn)軌國(guó)家一方面鼓勵(lì)發(fā)展私人經(jīng)營(yíng)和財(cái)產(chǎn)私有權(quán)，另一方面則認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在土地中保留一定的公共利益(Joan Youngman，Jane Malme.2004)。物業(yè)稅的作用在于可以將公共要素引入財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基本結(jié)構(gòu)中，將一部分公共利益保留在私人不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值中。這體現(xiàn)并符合部分財(cái)產(chǎn)價(jià)值的增值源于公共投資和增長(zhǎng)的事實(shí)。中央所有權(quán)的廢除和競(jìng)爭(zhēng)性財(cái)產(chǎn)市場(chǎng)的建立是轉(zhuǎn)軌國(guó)家中非常重要的改革，恢復(fù)蘇聯(lián)以前的產(chǎn)權(quán)、市政財(cái)產(chǎn)的私有化以及可轉(zhuǎn)讓所有權(quán)的建立都在進(jìn)行著。隨著私有化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，到1995年很多國(guó)家GDP中私人部門(mén)所占的份額大幅度提高，一些國(guó)家已經(jīng)超過(guò)了50％。

返還1939年被蘇聯(lián)剝奪的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)是中東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家考慮的優(yōu)先重點(diǎn)。例如，愛(ài)沙尼亞實(shí)行了一種土地稅，主要目的不是為了增加收入，而是將土地返還給1939年以前的所有者，以鼓勵(lì)其對(duì)土地進(jìn)行生產(chǎn)性利用。愛(ài)沙尼亞和拉脫維亞制定了龐大的歸還計(jì)劃，規(guī)定以前的所有權(quán)人或其繼承人可以重新得到他們的土地，不管其目前的居住場(chǎng)所在哪里。愛(ài)沙尼亞征收基于價(jià)值的土地稅，主要目的是鼓勵(lì)更有效地利用歸還及私有化的土地，同時(shí)利用房屋稅限制過(guò)度開(kāi)發(fā)。此外，土地稅不對(duì)私人公寓的居民征收，這些居民的納稅能力與其最近所購(gòu)置的資產(chǎn)關(guān)系不大。立陶宛的歸還計(jì)劃則限于目前居住在立陶宛的居民，這減少了非居民所有權(quán)人的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)并且易于管理。

我國(guó)目前物業(yè)稅制改革所處的產(chǎn)權(quán)法律環(huán)境與轉(zhuǎn)軌國(guó)家當(dāng)年改革極為相似，綜觀這些國(guó)家的物業(yè)稅制改革，對(duì)我國(guó)的啟示主要有：

1　產(chǎn)權(quán)不清晰或產(chǎn)權(quán)殘缺是物業(yè)稅制改革遇到的首要難題

產(chǎn)權(quán)不清晰或產(chǎn)權(quán)殘缺是導(dǎo)致納稅義務(wù)難以劃分或被迫實(shí)行免稅而導(dǎo)致的稅收優(yōu)惠泛濫進(jìn)而阻礙物業(yè)稅改革的主要原因。因此，作為物業(yè)稅制改革的前提，這些國(guó)家的共同點(diǎn)首先從法律上確立和保護(hù)產(chǎn)權(quán)，致力于建立一個(gè)確保財(cái)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)安全的綜合現(xiàn)代化不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記及地籍制度，并且可以容易地查詢可靠的財(cái)產(chǎn)權(quán)益及市場(chǎng)信息。

這種方法的結(jié)果，是從法律上明晰保護(hù)產(chǎn)權(quán)，建立完善的、裝備優(yōu)良的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)，用于開(kāi)展和實(shí)施出于稅收目的的批量估價(jià)等。在政府機(jī)構(gòu)或經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生重大變革的背景下，許多中歐、東歐轉(zhuǎn)軌國(guó)家也重新設(shè)計(jì)或調(diào)整了物業(yè)稅制度。從整個(gè)新的財(cái)政政策及新的財(cái)產(chǎn)權(quán)制度角度講，土地及房產(chǎn)稅作為私有化、機(jī)構(gòu)改革及擺脫集中化之輔助手段的政治作用，遠(yuǎn)大于其作為提高收入手段的財(cái)政作用。

2　世界主要轉(zhuǎn)軌國(guó)家物業(yè)稅制改革成功的同時(shí)也是產(chǎn)權(quán)得到確立和保護(hù)的過(guò)程

這說(shuō)明，物業(yè)稅制改革具有豐富的內(nèi)涵，是一個(gè)系統(tǒng)性的工程。其核心環(huán)節(jié)包括物業(yè)稅源的培植、稅制要素的合理選擇和建立高效的征管體系，但更需要建立健全物業(yè)稅制賴以生存的基礎(chǔ)環(huán)境，需要綜合配套改革方案。其實(shí)任何制度均有其存在的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律、文化基礎(chǔ)，有什么樣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)法律文化基礎(chǔ)就會(huì)有什么樣的稅制與之相適應(yīng)，要建立規(guī)范的物業(yè)稅制，相關(guān)的有效配套制度必須健全，尤其是產(chǎn)權(quán)清晰的法律基礎(chǔ)環(huán)境。同時(shí)，物業(yè)稅制改革與其相關(guān)的配套制度改革是相輔相成、相互促進(jìn)的。

二、不清晰的產(chǎn)權(quán)環(huán)境導(dǎo)致我國(guó)物業(yè)稅制改革發(fā)展缺失法律基礎(chǔ)

2007年，歷經(jīng)13年醞釀之久的《物權(quán)法》終于出臺(tái)。《物權(quán)法》的首要功能就是確認(rèn)財(cái)產(chǎn)歸屬，定紛止?fàn)?。不?dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是物權(quán)法的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，這就從法理上基本理順了產(chǎn)權(quán)關(guān)系，為物業(yè)稅的開(kāi)征做了前期準(zhǔn)備，許多人認(rèn)為這是物業(yè)稅改革的良好契機(jī)，物業(yè)稅開(kāi)征的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題已經(jīng)基本解決。但筆者深入分析發(fā)現(xiàn)，一部法律的出臺(tái)并不能完全解決我國(guó)產(chǎn)權(quán)混亂問(wèn)題，目前物業(yè)稅改革“難產(chǎn)”重要原因之一是產(chǎn)權(quán)清晰的“東風(fēng)”尚不具備?？梢哉f(shuō)，我國(guó)不清晰的產(chǎn)權(quán)環(huán)境導(dǎo)致物業(yè)稅制改革發(fā)展缺失法律基礎(chǔ)。

(一)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)格局對(duì)物業(yè)稅制設(shè)計(jì)的影響

1　對(duì)稅制的制定演化的影響

建國(guó)初，為了適應(yīng)全國(guó)政治統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的要求，政務(wù)院頒布了《全國(guó)稅收實(shí)施要?jiǎng)t》，規(guī)定。統(tǒng)一實(shí)行14個(gè)稅種。在14個(gè)稅種中包括工商業(yè)稅、契稅和房地產(chǎn)稅等，頒布了《城市房地產(chǎn)稅收暫行條例》。1973年我國(guó)進(jìn)行了空前的稅制簡(jiǎn)化，城市房地產(chǎn)稅與工商統(tǒng)一稅等合并為工商稅，從而使物業(yè)稅的征收范圍只限于城市房產(chǎn)管理部門(mén)、有房產(chǎn)的個(gè)人和外僑。到了20世紀(jì)80年代，為了加強(qiáng)對(duì)房地產(chǎn)的控制和管理，提高房地產(chǎn)使用效率，國(guó)務(wù)院決定恢復(fù)征收城市房地產(chǎn)稅。但鑒于我國(guó)城市土地屬國(guó)家所有，使用者沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的實(shí)際情況，又將城市房地產(chǎn)稅分為房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅，對(duì)外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)仍征收城市房地產(chǎn)稅。由此可以看出，不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)格局對(duì)物業(yè)稅制設(shè)計(jì)影響是很直接的。

2　城鄉(xiāng)不同的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)格局是導(dǎo)致物業(yè)稅制城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的重要原因

我國(guó)目前的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)格局在城鄉(xiāng)是不同的，城市土地屬于國(guó)家所有，私人部門(mén)只擁有使用權(quán)，土地上的建筑物是私人產(chǎn)權(quán)；而農(nóng)村土地是屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)村房產(chǎn)屬于私人所有，但宅基地屬于集體所有。這樣的格局導(dǎo)致不動(dòng)產(chǎn)“城鄉(xiāng)二元稅制”，對(duì)城市土地開(kāi)征城鎮(zhèn)土地使用稅、對(duì)城市營(yíng)業(yè)性房產(chǎn)開(kāi)展房產(chǎn)稅，對(duì)城市外企企業(yè)征收城市房地產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；而在農(nóng)村對(duì)土地產(chǎn)出征收農(nóng)業(yè)稅和特產(chǎn)稅(2006年除煙葉特產(chǎn)稅已取消)，農(nóng)村土地用于非農(nóng)建設(shè)征收耕地占用稅。

(二)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)模糊導(dǎo)致物業(yè)稅稅收優(yōu)惠泛濫

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，有收益權(quán)但無(wú)控制權(quán)的殘缺產(chǎn)權(quán)致我國(guó)現(xiàn)行的物業(yè)稅制度對(duì)居民居住用不動(dòng)產(chǎn)免稅的優(yōu)惠政策。住房制度改革以前，國(guó)內(nèi)企業(yè)中職工對(duì)其住房只擁有殘缺產(chǎn)權(quán)，職工可以住在企業(yè)的職工宿舍，這是一種收益權(quán)，但是職工對(duì)自己的住房沒(méi)有控制權(quán)，不能任意修整、買賣、調(diào)換、處置等等(肖耿，1997)。與世界主要轉(zhuǎn)軌國(guó)家類似，物業(yè)稅對(duì)殘缺產(chǎn)權(quán)條件下的個(gè)人居住房屋免稅是可以理解的。在20世紀(jì)90年代住房制度改革以前，大多數(shù)居民住房產(chǎn)權(quán)是模糊的，所有權(quán)歸法人實(shí)體，居民或家庭有使用權(quán)，收益權(quán)、處置權(quán)有時(shí)也是模糊的，此時(shí)不存在稅收問(wèn)題，不應(yīng)當(dāng)對(duì)居民使用的住房征收房產(chǎn)稅，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的模糊是物業(yè)稅收優(yōu)惠的泛濫的誘因佑；壽根，2005)。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)化程度越來(lái)越高，產(chǎn)權(quán)日趨清晰。如表1所示，行政劃撥配置土地面積的比重從1999年的超過(guò)40％下降到了2003年的20％左右，而出讓市場(chǎng)配置土地面積的比重由1999年的34.05％上升到2005年的67.79％。這表明我國(guó)土地出讓方式的市場(chǎng)化程度有了顯著提高，市場(chǎng)機(jī)制開(kāi)始在土地這種稀缺資源的配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。隨著住房制度改革的深入，房屋私有產(chǎn)權(quán)逐步得到確立，居民已經(jīng)擁有房屋的關(guān)鍵權(quán)利束。建設(shè)部公布“2005年城鎮(zhèn)房屋概況統(tǒng)計(jì)公報(bào)”顯示，2005年我國(guó)城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積升至26.11平方米，戶均住宅建筑面積升至83.2平方米，住宅私有率更是高達(dá)81.62％(見(jiàn)表2)，而我國(guó)農(nóng)村地區(qū)住房基本都是私有化。時(shí)至今日，應(yīng)當(dāng)對(duì)居民自有房屋(擁有所有權(quán)或歸屬權(quán)、占用權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán))征收房產(chǎn)稅，否則就存在稅收真空。如果仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下產(chǎn)生的物業(yè)稅制度，繼續(xù)對(duì)私有產(chǎn)權(quán)條件下的個(gè)人居住房屋免稅是不合理的。但對(duì)個(gè)人居住用不動(dòng)產(chǎn)征稅應(yīng)充分考慮其負(fù)稅能力，注重解決支付能力不足的問(wèn)題。

(三)滯留的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題給物業(yè)稅的開(kāi)征實(shí)施帶來(lái)極大困難

在我國(guó)住宅私有率高達(dá)80％的背景下，我國(guó)仍有相當(dāng)部分不動(dòng)產(chǎn)存在產(chǎn)權(quán)不清晰問(wèn)題。目前市場(chǎng)上銷售的房屋類型主要有商品房、經(jīng)濟(jì)適用住房、集資建房、房改房、危舊房改造回遷房等。而不同類型的房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不一致。在我國(guó)，由于城鄉(xiāng)不同的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，以及我國(guó)正處于由原來(lái)的公有制計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的歷史原因和不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律不完善等原因，致使房地產(chǎn)市場(chǎng)滯留多種產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，這會(huì)嚴(yán)重阻礙不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展，也是物業(yè)稅的開(kāi)征的最大阻礙之一。不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)使得物業(yè)稅的開(kāi)征遇到極大困難。主要有：

1　大量的無(wú)籍房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

無(wú)籍房產(chǎn)是指沒(méi)有進(jìn)行房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記，未領(lǐng)有房屋產(chǎn)權(quán)證書(shū)的房產(chǎn)。我國(guó)目前存在因多種原因無(wú)法辦理產(chǎn)權(quán)證的歷史遺留問(wèn)題。在我國(guó)，每個(gè)城市都有一批無(wú)籍失管的房產(chǎn)。據(jù)有關(guān)專家估計(jì)，一些產(chǎn)權(quán)管理較好的城市，無(wú)籍失管的房產(chǎn)不會(huì)低于10％～15％，那些管理差的城市無(wú)籍房產(chǎn)的比重就更高了。0

2　“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)”、“小產(chǎn)權(quán)”房的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

農(nóng)村的宅基地等不能向城市居民銷售、自由流通。在目前房?jī)r(jià)上漲、城鎮(zhèn)化加速的大背景下產(chǎn)生一系列問(wèn)題。按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地不能在集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人之間進(jìn)行交易。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員購(gòu)買此類房屋，將無(wú)法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，合法權(quán)益難以得到保護(hù)。在目前房?jī)r(jià)高位運(yùn)行，“小產(chǎn)權(quán)”房?jī)r(jià)格優(yōu)惠。很

多市民為了圓居住夢(mèng)，在明知沒(méi)有產(chǎn)權(quán)具有極大風(fēng)險(xiǎn)仍熱衷購(gòu)買廉價(jià)的“小產(chǎn)權(quán)房”。另外，隨著城鎮(zhèn)化速度加快，城市必將向郊區(qū)農(nóng)村地區(qū)發(fā)展。調(diào)查顯示，北京16,400平方公里的土地中，國(guó)有土地只占18％，其他都是集體所有制土地。而農(nóng)村宅基地不能上市流通轉(zhuǎn)讓，必將帶來(lái)許多問(wèn)題，最典型的案件如北京宋莊畫(huà)家村畫(huà)家與農(nóng)民的房產(chǎn)糾紛。

3　經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

2007年12月七部委出臺(tái)的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定，經(jīng)適房購(gòu)房人擁有有限產(chǎn)權(quán)，要取得完全產(chǎn)權(quán)要補(bǔ)差價(jià)。⑥《辦法》提出，購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購(gòu)房人因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，由政府按照原價(jià)格并考慮折舊和物價(jià)水平等因素進(jìn)行回購(gòu)。購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房滿5年，購(gòu)房人上市轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，應(yīng)按照屆時(shí)同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房差價(jià)的一定比例向政府交納土地收益等相關(guān)價(jià)款，具體交納比例由市、縣人民政府確定，政府可優(yōu)先回購(gòu)；購(gòu)房人也可以按照政府所定的標(biāo)準(zhǔn)向政府交納土地收益等相關(guān)價(jià)款后，取得完全產(chǎn)權(quán)。

4　房改房、危舊房改造回遷房等的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

房改房等此類房屋產(chǎn)權(quán)分為三個(gè)級(jí)別：成本價(jià)產(chǎn)權(quán)和標(biāo)準(zhǔn)價(jià)產(chǎn)權(quán)以及標(biāo)準(zhǔn)價(jià)優(yōu)惠產(chǎn)權(quán)。成本價(jià)的產(chǎn)權(quán)屬于完全產(chǎn)權(quán)；標(biāo)準(zhǔn)價(jià)產(chǎn)權(quán)由于購(gòu)買者只擁有房屋部分產(chǎn)權(quán)，所以其在處置和收益上就會(huì)受到一定的限制。標(biāo)準(zhǔn)價(jià)優(yōu)惠產(chǎn)權(quán)是比標(biāo)準(zhǔn)價(jià)更優(yōu)惠的一種方式，擁有這種產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)權(quán)人只擁有房屋的部分產(chǎn)權(quán)。危改房產(chǎn)權(quán)按照經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)管理。

5　集資房的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題

集資房根據(jù)價(jià)格分屬房改房和經(jīng)濟(jì)適用房。集資房有兩種產(chǎn)權(quán)：一是該房屋出售的價(jià)格高于當(dāng)年的房改成本價(jià)，其產(chǎn)權(quán)界定為經(jīng)濟(jì)適用住房產(chǎn)權(quán)。另一種是低于當(dāng)年的房改成本價(jià)，其產(chǎn)權(quán)為房改成本價(jià)房。所以該產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是參照上述經(jīng)濟(jì)適用房產(chǎn)權(quán)和房改成本價(jià)產(chǎn)權(quán)。

如前所述，從城市房屋產(chǎn)權(quán)來(lái)分主要有：按照商品房性質(zhì)購(gòu)買的房屋，其產(chǎn)權(quán)屬于商品房產(chǎn)權(quán)；按照經(jīng)濟(jì)適用房性質(zhì)購(gòu)買的房屋，其產(chǎn)權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)適用住房產(chǎn)權(quán)；通過(guò)集資建房性質(zhì)購(gòu)買的房屋，其產(chǎn)權(quán)有兩種：一種是經(jīng)濟(jì)適用住房產(chǎn)權(quán)，另一種是房改成本價(jià)產(chǎn)權(quán)；按照房改政策購(gòu)買的房屋，其產(chǎn)權(quán)一般有三種形式：成本價(jià)、標(biāo)準(zhǔn)價(jià)、以及標(biāo)準(zhǔn)價(jià)優(yōu)惠；購(gòu)買回遷房其產(chǎn)權(quán)為經(jīng)濟(jì)適用住房產(chǎn)權(quán)。在這些不同性質(zhì)的產(chǎn)權(quán)中，除了商品房是完全產(chǎn)權(quán)，其他性質(zhì)產(chǎn)權(quán)大多是殘缺產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)人擁有房屋的所有權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)和處置權(quán)是不相同的。由于房屋產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不同，直接決定了其銷售對(duì)象不同。不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的房屋對(duì)物業(yè)稅的開(kāi)征帶來(lái)了巨大障礙：

(1)對(duì)大量無(wú)籍房產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)處于分割狀態(tài)下(產(chǎn)權(quán)殘缺)的不動(dòng)產(chǎn)如何征稅?如何合理確定其納稅人?無(wú)籍不動(dòng)產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)不完整是開(kāi)征物業(yè)稅首要面臨的難題。關(guān)系到納稅人的確定，因?yàn)槲飿I(yè)稅的納稅人通常是所有人或者所有人與使用人商定?？梢灶A(yù)見(jiàn)，對(duì)這類產(chǎn)權(quán)的房產(chǎn)征收物業(yè)稅，將會(huì)遇到納稅義務(wù)的合理劃分難題。而且無(wú)籍房產(chǎn)和殘缺產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)十分不利于房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，因?yàn)檫@些房產(chǎn)通常是不能正常進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)或進(jìn)入“門(mén)檻”較高，通常轉(zhuǎn)入地下從事交易、抵押、租賃等非法經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，導(dǎo)致房地市場(chǎng)的混亂，相關(guān)權(quán)利人的權(quán)益受到侵害等。

(2)不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)在取得成本上相差很大，由于土地使用形式的多樣化，導(dǎo)致不同產(chǎn)權(quán)的房地產(chǎn)價(jià)值總量存在巨大差異。因而，對(duì)不同產(chǎn)權(quán)類型房產(chǎn)的價(jià)值如何評(píng)估仍是一個(gè)問(wèn)題，處理起來(lái)也比較棘手。而且不同性質(zhì)房產(chǎn)的納稅人的負(fù)稅能力差異也很大，如何對(duì)商品房以外其他產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行計(jì)稅價(jià)值合理評(píng)估、如何才能保證合理稅負(fù)、確保與納稅人的支付能力對(duì)應(yīng)、兼顧稅收公平和效率，等等。

(3)與世界其他轉(zhuǎn)軌國(guó)家類似，產(chǎn)權(quán)殘缺是導(dǎo)致我國(guó)對(duì)個(gè)人自住用不動(dòng)產(chǎn)免稅的內(nèi)在原因之一。從國(guó)際上物業(yè)稅收實(shí)踐以及近十多年來(lái)我國(guó)對(duì)物業(yè)稅的研究成果看，對(duì)個(gè)人自有自住住房征稅，既是多數(shù)國(guó)家的普遍做法，也是我國(guó)物業(yè)稅制的改革方向，是大勢(shì)所趨。在物業(yè)稅制成熟的國(guó)家，物業(yè)稅收收入主要來(lái)自自然人繳納部分。例如，2004年瑞典總共征收物業(yè)稅240億瑞典克朗，來(lái)自自然人部分占比重為73.21％。在美國(guó)一般財(cái)產(chǎn)稅收入中重要來(lái)源是不動(dòng)產(chǎn)，約占財(cái)產(chǎn)稅收入的75％，其中來(lái)自于居民住宅約占50％，企業(yè)不動(dòng)產(chǎn)約占25％。物業(yè)稅改革的重要內(nèi)容就是“擴(kuò)面”――由法人擴(kuò)展到自然人，而產(chǎn)權(quán)殘缺是其最大的阻力之一。