導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇土地承包相關(guān)法律法規(guī)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

    (1) 一方以欺詐、脅迫的手段訂立土地承包合同,損害國(guó)家利益的;

    (2) 惡意串通,損害國(guó)愛(ài)、集體或者第三人利益的;

    (3) 以合法形式掩蓋非法目的的;

篇2

二、突出重點(diǎn)，大力開(kāi)展法制宣傳教育

市林業(yè)局和各旗市區(qū)林業(yè)局及直屬六局以“12?4”全國(guó)法制宣傳日系列宣傳活動(dòng)為契機(jī)，在大力宣傳憲法、國(guó)家基本法律的基礎(chǔ)上，以宣傳林業(yè)行業(yè)部門(mén)法律法規(guī)及政策內(nèi)容為主，增強(qiáng)全林業(yè)系統(tǒng)的法制意識(shí)，在各旗市區(qū)林業(yè)局及直屬六局取得了良好的效果。

(一)突出抓好憲法和國(guó)家基本法律的學(xué)習(xí)宣傳。

系統(tǒng)地學(xué)習(xí)憲法和《刑法》、《民法通則》等國(guó)家基本法律，增強(qiáng)國(guó)家意識(shí)、公民意識(shí)和法律意識(shí)。

（二）大力開(kāi)展與集體林權(quán)制度改革相關(guān)法律法規(guī)的宣傳。

加強(qiáng)對(duì)《森林法》、《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》、《林木和林地權(quán)屬登記管理辦法》、《林地林木權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》等法律法規(guī)和《xx市集體林權(quán)制度改革工作手冊(cè)》的學(xué)習(xí)教育，以促進(jìn)集體林權(quán)制度改革工作健康有序的開(kāi)展。 （三）深入開(kāi)展行政管理法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳。

認(rèn)真組織林業(yè)執(zhí)法部門(mén)和行政審批服務(wù)窗口工作人員學(xué)習(xí)宣傳《公務(wù)員法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等有關(guān)行政管理、監(jiān)督的法律法規(guī)，增強(qiáng)執(zhí)政為民的觀念，提高了依法行政的能力。

（四）強(qiáng)化林業(yè)基本法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳。

篇3

隨著對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的深入研究，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也越來(lái)越引起高度重視，從上世紀(jì)80年代開(kāi)始，由于土地承包制度的實(shí)施以及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶之間開(kāi)始了自發(fā)地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，到現(xiàn)在已經(jīng)初具規(guī)模。但我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于剛剛起步的探索階段，存在著很多問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在極大地阻礙了我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康有序的發(fā)展。因此，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行分析具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

1.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問(wèn)題分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵，是促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一制度創(chuàng)新。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨諸多困境，制約著農(nóng)村土地的自由流轉(zhuǎn)。因此，系統(tǒng)分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各種制約因素，對(duì)于推進(jìn)土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.1產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰

產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)上，而農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。但是，我國(guó)目前的土地產(chǎn)權(quán)分為所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，由于對(duì)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力和邊界缺乏明確規(guī)定，造成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰，從而導(dǎo)致?lián)碛型恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包戶個(gè)體缺乏農(nóng)地流轉(zhuǎn)的足夠動(dòng)力和權(quán)力。

1.2土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制不健全

土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是土地流轉(zhuǎn)發(fā)生的空間場(chǎng)所，是包括價(jià)格、主體、利益分配、中介組織等因素的綜合性市場(chǎng)，目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的不健全直接制約著土地流轉(zhuǎn)的廣度和深度。當(dāng)前，土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的不健全主要指土地流轉(zhuǎn)交易組織發(fā)育的不健全、土地流轉(zhuǎn)收益分配不合理以及市場(chǎng)中介體制匱乏這幾個(gè)方面。

1.3農(nóng)村社會(huì)保障制度缺位

目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中存在的流轉(zhuǎn)規(guī)模較小，流轉(zhuǎn)率較低的一個(gè)重要原因就是現(xiàn)行的不完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系。正是目前我國(guó)農(nóng)村不完善的社會(huì)保障體系無(wú)法提供給農(nóng)民的最基本生活保障，大多數(shù)的農(nóng)民即使脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)行到從商或者進(jìn)城打工，也擺脫對(duì)土地的依賴(lài)心理，把土地當(dāng)成生活的最后保障。特別是長(zhǎng)期生活在農(nóng)村的老年人，即使當(dāng)他們失去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力對(duì)土地進(jìn)行拋荒棄耕時(shí)，也不愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

1.4政府立法不足，監(jiān)管不力、基層宣傳不夠

目前，大多數(shù)的地方政府和法院有關(guān)機(jī)構(gòu)尚未形成處理土地流轉(zhuǎn)糾紛的法律制度，缺乏相關(guān)的法律條文和仲裁依據(jù)，從而導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的操作無(wú)序。因此，必須盡快制定仲裁土地流轉(zhuǎn)糾紛的相關(guān)法律，完善相關(guān)爭(zhēng)端處理機(jī)制。另外，在對(duì)土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)督方面，表現(xiàn)為國(guó)家監(jiān)督主體的缺失。最后，在對(duì)國(guó)家關(guān)于土地流轉(zhuǎn)政策以及相應(yīng)法律法規(guī)的基層宣傳方面，顯得依然不足。

2.我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

面對(duì)目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)困境，必須堅(jiān)守從農(nóng)民權(quán)益保護(hù)、健全流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、落實(shí)配套機(jī)制等多層面入手，多管齊下，從而推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)順利、有序地開(kāi)展，發(fā)揮其資源配置的優(yōu)化作用。

2.1完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，切實(shí)保障土地流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益

獨(dú)立、明晰、完備的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的必要前提條件。首先，應(yīng)明確界定土地所有權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利界限，提高保障村民土地承包權(quán)的執(zhí)行力。其次，應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)地流轉(zhuǎn)的自愿有償原則。農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的主體，對(duì)承包土地依法享有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)自主選擇是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)對(duì)象和流轉(zhuǎn)形式。最后，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)民在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的主體作用。

2.2完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合法轉(zhuǎn)讓?zhuān)康氖菫榱藢?shí)現(xiàn)土地資源的更高效配置，完善的市場(chǎng)機(jī)制有利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利實(shí)現(xiàn)。因此，完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)對(duì)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有著非常重要的意義。在建立有形的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的同時(shí)，也要完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)應(yīng)具備的信息搜集公開(kāi)、土地價(jià)格評(píng)估、法律法規(guī)咨詢等機(jī)能。最后，完善的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)要充分發(fā)揮其價(jià)格機(jī)制，使得土地流轉(zhuǎn)價(jià)格能充分反映土地流轉(zhuǎn)供需雙方的供需關(guān)系，引導(dǎo)農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)。

2.3健全農(nóng)村社會(huì)保障體系

現(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)保障體系尚不健全的情況下，大力推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可能導(dǎo)致的結(jié)果是千百萬(wàn)的農(nóng)村人口失去與土地使用權(quán)相聯(lián)系的生產(chǎn)和生活保障，這樣不僅不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)期開(kāi)展，在一定程度上甚至?xí)齺?lái)農(nóng)村社會(huì)的動(dòng)蕩。因此，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系是開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一個(gè)重要前提條件，農(nóng)村社會(huì)保障體系的完善程度也直接關(guān)系到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能否有效開(kāi)展。

2.4健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)與相關(guān)政策

健全完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)政策可以從以下幾個(gè)角度入手，首先要加快明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的法律建設(shè)和政策制定；其次，進(jìn)一步加強(qiáng)完善土地流轉(zhuǎn)中的有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)所要遵循的必要程序、簽署流轉(zhuǎn)合同的形式、合同的內(nèi)容、流轉(zhuǎn)后的流轉(zhuǎn)登記等問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定；再次，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)糾紛處置和土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)行為的懲罰辦法進(jìn)行規(guī)定；最后，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況制定出與各地區(qū)相適宜的地方法規(guī)和實(shí)施細(xì)則。

篇4

為了做好東高線（高速公路連接線）、石龍線及東邊線改建工程征地動(dòng)遷工作，維護(hù)被征地動(dòng)遷單位和個(gè)人的合法權(quán)益，保證工程建設(shè)順利進(jìn)行，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、《遼寧省人民政府關(guān)于做好征地補(bǔ)償安置工作切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的通知》，參照《遼寧省人民政府批轉(zhuǎn)省交通廳等部門(mén)關(guān)于全省高速公路建設(shè)征地動(dòng)遷補(bǔ)償實(shí)施方案的通知》、《*市人民政府關(guān)于印發(fā)<*市高速公路征地動(dòng)遷補(bǔ)償（細(xì)化）標(biāo)準(zhǔn)>的通知》等相關(guān)法律法規(guī)及文件規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定本方案：

一、征地動(dòng)遷的原則和內(nèi)容

1.認(rèn)真貫徹遼寧省和*市人民政府公路建設(shè)指導(dǎo)方針，堅(jiān)持“政治動(dòng)員、行政協(xié)調(diào)、政策傾斜、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、各方支持”的原則，依法征地動(dòng)遷。

2.征地動(dòng)遷內(nèi)容為公路設(shè)計(jì)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)的土地、建筑物（含構(gòu)筑物，以下同）和各類(lèi)設(shè)施。

3.征地動(dòng)遷涉及的土地、建筑物和各類(lèi)設(shè)施，按照相關(guān)法律法規(guī)和文件規(guī)定，結(jié)合東港市實(shí)際，依法給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

二、征地動(dòng)遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1.東高線改建工程涉及的土地征占、房屋等建筑物和各類(lèi)設(shè)施拆遷，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)參照《遼寧省人民政府批轉(zhuǎn)省交通廳等部門(mén)關(guān)于全省高速公路建設(shè)征地動(dòng)遷補(bǔ)償實(shí)施方案的通知》、《*市人民政府關(guān)于印發(fā)<*市高速公路征地動(dòng)遷補(bǔ)償（細(xì)化）標(biāo)準(zhǔn)>的通知》執(zhí)行。

2.石龍線、東邊線改建工程屬于縣級(jí)公路大修項(xiàng)目，涉及的土地征占、房屋等建筑物和各類(lèi)設(shè)施拆遷，按照東港市縣級(jí)公路大修改造相關(guān)政策執(zhí)行，原則上由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處及農(nóng)場(chǎng)自行承擔(dān)。

三、部門(mén)責(zé)任分工

公路改建工程征地動(dòng)遷工作由市交通局負(fù)總責(zé)，相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)、街道辦事處及有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)工作配合。

市交通局負(fù)責(zé)征地動(dòng)遷數(shù)量的核定以及補(bǔ)償費(fèi)用的發(fā)放工作。

相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)、街道辦事處負(fù)責(zé)所屬行政區(qū)域內(nèi)土地征占、建筑物動(dòng)遷、動(dòng)遷戶宅基地安置、回遷房屋水電設(shè)施配套等工作。

市國(guó)土資源局負(fù)責(zé)工程用地、動(dòng)遷戶宅基地的審批和核量工作。

市人武部負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決工程建設(shè)涉及部隊(duì)所屬土地、設(shè)施的征用和動(dòng)遷工作。

市水利局負(fù)責(zé)工程水利配套設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和施工。

市林業(yè)局負(fù)責(zé)工程施工中林木手續(xù)辦理工作。

市城建局、廣電局、東港供電分公司、農(nóng)電局、移動(dòng)公司、聯(lián)通公司、電信公司等部門(mén)負(fù)責(zé)按照公路建設(shè)規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，對(duì)各自所屬自來(lái)水管線、有線光纜、通訊光纜等設(shè)施自行動(dòng)遷改造，由市交通局補(bǔ)償適當(dāng)成本費(fèi)用。

市局負(fù)責(zé)配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)場(chǎng)、街道辦事處做好工程征地動(dòng)遷的接待和社會(huì)穩(wěn)定工作。

市公安局、綜合執(zhí)法局、政府法制辦等部門(mén)負(fù)責(zé)工程征地動(dòng)遷秩序維護(hù)和其他相關(guān)配合工作。

四、工作要求

1.統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)。公路建設(shè)是公益事業(yè)。加快公路建設(shè)步伐，提高公路建設(shè)水平，對(duì)改善群眾生產(chǎn)生活環(huán)境、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有重要意義。各單位、各部門(mén)要統(tǒng)一思想，提高對(duì)公路建設(shè)重要性和必要性的認(rèn)識(shí)，服務(wù)和服從于公路建設(shè)大局，積極為工程建設(shè)創(chuàng)造寬松、便捷、和諧的環(huán)境。

篇5

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；檔案管理；信息化管理；制度化

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村生產(chǎn)結(jié)構(gòu)也在逐漸發(fā)生變化，土地作為生產(chǎn)資料在遵循家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的情況下也隨之發(fā)生自由承包或流轉(zhuǎn)以解放生產(chǎn)力優(yōu)化資源配置。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同檔案管理務(wù)必以《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《檔案法》）及《檔案法實(shí)施辦法》為基礎(chǔ)和指導(dǎo)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況尋找一種合法、合情的檔案管理辦法。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同檔案管理亟須規(guī)范化

土地是我國(guó)農(nóng)村重要的生產(chǎn)資料，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越來(lái)越多，城鄉(xiāng)建設(shè)頻繁征占用農(nóng)戶承包地，農(nóng)戶土地承包狀況時(shí)常發(fā)生變動(dòng)，這就使得相關(guān)合同和檔案管理工作規(guī)范化顯得尤為重要，一方面關(guān)系到切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，另一方面有助于促進(jìn)黨的農(nóng)村土地承包政策的落實(shí)與貫徹，事關(guān)農(nóng)民土地承包權(quán)益的維護(hù)保障。

調(diào)查顯示，由于種種原因，當(dāng)前許多地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)檔案的管理不夠規(guī)范化，保護(hù)措施疲軟，諸如：有的地方不能對(duì)相關(guān)合同和檔案材料及時(shí)立宗歸檔，可能導(dǎo)致信息遺失；還有工作人員變動(dòng)時(shí)對(duì)檔案資料交接不到位，也容易造成信息遺漏和檔案損失；再者就是傳統(tǒng)的書(shū)面辦公中存在的材料填寫(xiě)不規(guī)范、筆跡潦草等等。諸如此類(lèi)顯現(xiàn)出當(dāng)前許多地方的土地流轉(zhuǎn)合同管理沒(méi)有跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐，不符合《檔案法》的規(guī)定，更與農(nóng)村土地承包管理規(guī)范化和制度化的精神相悖，甚至帶來(lái)實(shí)際的消極影響，給維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益工作帶來(lái)重大影響。

二、如何完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)檔案管理工作

各級(jí)單位要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范管理的緊迫性，在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上探索契合當(dāng)?shù)貙?shí)情的管理方式，加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和憂患防范意識(shí)，以期確保檔案的完整與安全，為妥善解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)中的糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益奠定基礎(chǔ)。

1.普及檔案管理法制知識(shí)，提升管理能力

檔案管理必須全面依循國(guó)家的檔案管理法制，要注意宣傳法制知識(shí)。首先，要進(jìn)行分級(jí)培訓(xùn)。對(duì)檔案管理法制知識(shí)的了解要從基本知識(shí)到重點(diǎn)知識(shí)和案例進(jìn)行全面化的分級(jí)培訓(xùn)，加深大家對(duì)《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《檔案管理?xiàng)l例》以及土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的理解和認(rèn)識(shí)，促進(jìn)各單位依法開(kāi)展檔案工作。其次，要保證檔案員能夠持證上崗。也就是說(shuō)要在學(xué)習(xí)法制內(nèi)容后進(jìn)行全面的考核，考核合格后領(lǐng)取《法制培訓(xùn)合格證》，然后才能參加檔案管理工作，這樣一來(lái)就可以將法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)納入全員崗位培訓(xùn)內(nèi)容，在綜合培訓(xùn)中加強(qiáng)法律知識(shí)的培訓(xùn)，以增強(qiáng)全員的法律意識(shí)。

2.明確管理責(zé)任，嚴(yán)格依法歸檔

各級(jí)單位對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同檔案管理有不同的針對(duì)對(duì)象和責(zé)任，明確管理權(quán)限和責(zé)任是規(guī)范管理的基礎(chǔ)，只有這樣才能落實(shí)依法歸檔，才能保證檔案材料不至混亂、遺失及其責(zé)任的相互推諉。比如，簽訂五年或五年以上土地流轉(zhuǎn)合同的，必須一式五份，縣、鄉(xiāng)、村、當(dāng)事人各存一份，還有一份由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)集中向當(dāng)?shù)鼐C合檔案館移交備份實(shí)行一體化管理。另外，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中生成的其他檔案資料可以由形成單位依法保管，不得遺失。

一般來(lái)說(shuō)，目前土地流轉(zhuǎn)相關(guān)歸檔中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記申請(qǐng)書(shū)、農(nóng)村承包土地調(diào)整方案批件、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿、土地承包情況匯總清冊(cè)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬證明文件、現(xiàn)場(chǎng)勘界確認(rèn)材料、公告材料、登記核準(zhǔn)文件、登記臺(tái)賬、權(quán)屬變更登記材料、登記發(fā)證原始材料、登記管理信息系統(tǒng)備份等交由縣級(jí)人民政府農(nóng)村土地承包管理部門(mén)歸檔保存；土地承包工作小組名單、承包土地調(diào)整方案、土地承包方案、土地流轉(zhuǎn)委托書(shū)等檔案材料，由村民委員會(huì)歸檔保存……唯有如此才能對(duì)號(hào)入座，責(zé)任由歸，防止管理上越俎代庖造成混亂，杜絕責(zé)任追究中李代桃僵等不規(guī)范的事情發(fā)生。

3.嚴(yán)審檔案質(zhì)量，規(guī)范收集整理

傳統(tǒng)的檔案大多是手寫(xiě)體，其中不乏字跡潦草給工作帶來(lái)困難者。所以在檔案規(guī)范管理中，土地流轉(zhuǎn)相關(guān)合同務(wù)必經(jīng)過(guò)嚴(yán)審確保材料真實(shí)有效，要求數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、字跡工整、圖譜易讀，落款、日期及公章簽字等清晰明確，具有可標(biāo)識(shí)性和合法性；紙質(zhì)合同檔案要使用不易褪色或消失的中性筆用工整的楷體填寫(xiě)，紙張及裝訂要嚴(yán)格按照檔案保護(hù)的要求，不易損壞和失散。

及時(shí)收集整理歸檔才能確保合同檔案的準(zhǔn)確不失。這就要求我們一定要建立健全檔案管理制度，責(zé)任到人，及時(shí)將合同信息及相關(guān)材料進(jìn)行收集整理，完成歸檔。任何單位及個(gè)人不得私自處理抑或拒納歸檔。為了便于檢索和查詢，合同整理歸檔后，應(yīng)編制目錄以備查詢。

4.注意安全保管，完善信息管理

合同和檔案的原始材料一般都是紙質(zhì)媒介，如果遇到潮濕、水浸、燃燒等就會(huì)完全損壞，所以檔案管理要切實(shí)做好安全工作，具體做法如下：（1）土地流轉(zhuǎn)檔案管理設(shè)置專(zhuān)櫥，分專(zhuān)人負(fù)責(zé)，防止人為損壞、遺失；（2）做好各種防范措施，切實(shí)做好防蟲(chóng)、防火、防水、防化學(xué)藥品、防污染等工作，防止非人為的破壞和損失；（3）不具有保管權(quán)限的檔案盒材料應(yīng)及時(shí)交由相關(guān)法定部門(mén)進(jìn)行保管，不具備保管條件的單位，應(yīng)及時(shí)完善條件或暫交由上級(jí)部門(mén)協(xié)助保管。比如，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)檔案須依法在保管一定期限后及時(shí)、完整地向縣級(jí)國(guó)家綜合檔案館移交。

以上是筆者對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同檔案規(guī)范化管理必要性的認(rèn)識(shí)及策略要點(diǎn)。筆者認(rèn)為檔案管理除了科學(xué)、合法的管理制度以外，我們還要建立健全監(jiān)督檢查機(jī)制，尤其要加大對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村級(jí)檔案工作的指導(dǎo)督查力度，防止土地承包檔案損毀和丟失。對(duì)檔案管理不善和違規(guī)反紀(jì)行為要依法追究民事或刑事責(zé)任。

參考文獻(xiàn)：

[1]南京市檔案局.加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同檔案管理[J].蘭臺(tái)世界，2010（09）.

[2]房山區(qū)經(jīng)管站.“農(nóng)村土地承包管理工作座談會(huì)”典型材料之一：房山區(qū)認(rèn)真落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》加強(qiáng)承包合同規(guī)范化管理[N].中國(guó)農(nóng)業(yè)信息網(wǎng)，2012-02-01.

篇6

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同檔案管理亟須規(guī)范化

土地是我國(guó)農(nóng)村重要的生產(chǎn)資料,隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越來(lái)越多,城鄉(xiāng)建設(shè)頻繁征占用農(nóng)戶承包地,農(nóng)戶土地承包狀況時(shí)常發(fā)生變動(dòng),這就使得相關(guān)合同和檔案管理工作規(guī)范化顯得尤為重要,一方面關(guān)系到切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益,另一方面有助于促進(jìn)黨的農(nóng)村土地承包政策的落實(shí)與貫徹,事關(guān)農(nóng)民土地承包權(quán)益的維護(hù)保障。

調(diào)查顯示,由于種種原因,當(dāng)前許多地方農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)檔案的管理不夠規(guī)范化,保護(hù)措施疲軟,諸如:有的地方不能對(duì)相關(guān)合同和檔案材料及時(shí)立宗歸檔,可能導(dǎo)致信息遺失;還有工作人員變動(dòng)時(shí)對(duì)檔案資料交接不到位,也容易造成信息遺漏和檔案損失;再者就是傳統(tǒng)的書(shū)面辦公中存在的材料填寫(xiě)不規(guī)范、筆跡潦草等等。諸如此類(lèi)顯現(xiàn)出當(dāng)前許多地方的土地流轉(zhuǎn)合同管理沒(méi)有跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展步伐,不符合《檔案法》的規(guī)定,更與農(nóng)村土地承包管理規(guī)范化和制度化的精神相悖,甚至帶來(lái)實(shí)際的消極影響,給維護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益工作帶來(lái)重大影響。

二、如何完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)檔案管理工作

各級(jí)單位要充分認(rèn)識(shí)到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范管理的緊迫性,在國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上探索契合當(dāng)?shù)貙?shí)情的管理方式,加強(qiáng)責(zé)任意識(shí)和憂患防范意識(shí),以期確保檔案的完整與安全,為妥善解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)中的糾紛、依法維護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益奠定基礎(chǔ)。

1.普及檔案管理法制知識(shí),提升管理能力

檔案管理必須全面依循國(guó)家的檔案管理法制,要注意宣傳法制知識(shí)。首先,要進(jìn)行分級(jí)培訓(xùn)。對(duì)檔案管理法制知識(shí)的了解要從基本知識(shí)到重點(diǎn)知識(shí)和案例進(jìn)行全面化的分級(jí)培訓(xùn),加深大家對(duì)《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《檔案管理?xiàng)l例》以及土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)的理解和認(rèn)識(shí),促進(jìn)各單位依法開(kāi)展檔案工作。其次,要保證檔案員能夠持證上崗。也就是說(shuō)要在學(xué)習(xí)法制內(nèi)容后進(jìn)行全面的考核,考核合格后領(lǐng)取《法制培訓(xùn)合格證》,然后才能參加檔案管理工作,這樣一來(lái)就可以將法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)納入全員崗位培訓(xùn)內(nèi)容,在綜合培訓(xùn)中加強(qiáng)法律知識(shí)的培訓(xùn),以增強(qiáng)全員的法律意識(shí)。

2.明確管理責(zé)任,嚴(yán)格依法歸檔

各級(jí)單位對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同檔案管理有不同的針對(duì)對(duì)象和責(zé)任,明確管理權(quán)限和責(zé)任是規(guī)范管理的基礎(chǔ),只有這樣才能落實(shí)依法歸檔,才能保證檔案材料不至混亂、遺失及其責(zé)任的相互推諉。比如,簽訂五年或五年以上土地流轉(zhuǎn)合同的,必須一式五份,縣、鄉(xiāng)、村、當(dāng)事人各存一份,還有一份由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機(jī)構(gòu)集中向當(dāng)?shù)鼐C合檔案館移交備份實(shí)行一體化管理。另外,土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中生成的其他檔案資料可以由形成單位依法保管,不得遺失。

一般來(lái)說(shuō),目前土地流轉(zhuǎn)相關(guān)歸檔中的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記申請(qǐng)書(shū)、農(nóng)村承包土地調(diào)整方案批件、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿、土地承包情況匯總清冊(cè)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬證明文件、現(xiàn)場(chǎng)勘界確認(rèn)材料、公告材料、登記核準(zhǔn)文件、登記臺(tái)賬、權(quán)屬變更登記材料、登記發(fā)證原始材料、登記管理信息系統(tǒng)備份等交由縣級(jí)人民政府農(nóng)村土地承包管理部門(mén)歸檔保存;土地承包工作小組名單、承包土地調(diào)整方案、土地承包方案、土地流轉(zhuǎn)委托書(shū)等檔案材料,由村民委員會(huì)歸檔保存……唯有如此才能對(duì)號(hào)入座,責(zé)任由歸,防止管理上越俎代庖造成混亂,杜絕責(zé)任追究中李代桃僵等不規(guī)范的事情發(fā)生。

3.嚴(yán)審檔案質(zhì)量,規(guī)范收集整理

傳統(tǒng)的檔案大多是手寫(xiě)體,其中不乏字跡潦草給工作帶來(lái)困難者。所以在檔案規(guī)范管理中,土地流轉(zhuǎn)相關(guān)合同務(wù)必經(jīng)過(guò)嚴(yán)審確保材料真實(shí)有效,要求數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、字跡工整、圖譜易讀,落款、日期及公章簽字等清晰明確,具有可標(biāo)識(shí)性和合法性;紙質(zhì)合同檔案要使用不易褪色或消失的中性筆用工整的楷體填寫(xiě),紙張及裝訂要嚴(yán)格按照檔案保護(hù)的要求,不易損壞和失散。

及時(shí)收集整理歸檔才能確保合同檔案的準(zhǔn)確不失。這就要求我們一定要建立健全檔案管理制度,責(zé)任到人,及時(shí)將合同信息及相關(guān)材料進(jìn)行收集整理,完成歸檔。任何單位及個(gè)人不得私自處理抑或拒納歸檔。為了便于檢索和查詢,合同整理歸檔后,應(yīng)編制目錄以備查詢。

4.注意安全保管,完善信息管理

篇7

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地管理 土地流轉(zhuǎn) 管理問(wèn)題 對(duì)策

農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料以及賴(lài)以生存的生活保障就是土地。近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村政策的不斷變革，使土地效益得到了大幅的提升，這使農(nóng)村中的土地問(wèn)題日益增多并凸現(xiàn)出來(lái)。土地和農(nóng)民的利益緊密相連，解決好農(nóng)村的土地管理問(wèn)題關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的步伐。因此我們要認(rèn)真的審視土地管理中存在的問(wèn)題，努力的找出解決的辦法，具有極其重大而深遠(yuǎn)的意義。

一、農(nóng)村土地管理中存在的問(wèn)題

改革開(kāi)放以后，我國(guó)農(nóng)村土地采取，各項(xiàng)法律法規(guī)也隨之不斷完善，得到了廣大農(nóng)民的擁護(hù)，促進(jìn)了農(nóng)村的發(fā)展。但是，也有一些地方無(wú)視法律的存在，有法不依，違背農(nóng)民群眾的意愿，侵害農(nóng)民的合法權(quán)益，影響了農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展?？偟恼f(shuō)來(lái)，農(nóng)村的土地管理中存在以下幾點(diǎn)不足：

1.農(nóng)村村民宅基地違法層出不窮

目前，農(nóng)村宅基地主要存在著以下三類(lèi)違法現(xiàn)象：一是未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占地和采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地；當(dāng)前，有不少建房戶采取隱瞞已有房屋、虛報(bào)家庭人口、變更戶籍等欺騙手段騙取批準(zhǔn)宅基地。二是非法轉(zhuǎn)讓宅基地，利用集體資產(chǎn)進(jìn)行隱形交易；在我土地件案中有很多是反映部分村民通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖侄稳〉昧藘商幧踔炼嗵幷?，然后將宅基地倒手轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥闹蟹欠ǐ@取暴利。三是超面積占地、擅自改變農(nóng)村宅基地用途現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；在實(shí)際操作中，每戶都大大超出了批準(zhǔn)面積。

2.節(jié)約集約用地意識(shí)薄弱

隨著我國(guó)工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，這使人地關(guān)系緊張，同時(shí)在土地利用方面，資源浪費(fèi)和資源短缺現(xiàn)象并存。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是當(dāng)前的非農(nóng)建設(shè)大量的占用耕地，導(dǎo)致農(nóng)村的土地面積的減少，影響到農(nóng)民的利益。二是近年來(lái)，中國(guó)耕地面積為和人均耕地面積相應(yīng)減少，保護(hù)耕地的壓力不斷增大。當(dāng)前，一些地方在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、城區(qū)改造和各類(lèi)園區(qū)建設(shè)中，仍然存在著占用耕地、城郊菜地甚至基本農(nóng)田的現(xiàn)象。三是當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)的步伐加快，有些地方為了追求建設(shè)的速度，忽視了建設(shè)的合理安排與規(guī)劃。在建設(shè)中沒(méi)有對(duì)用地進(jìn)行合理的規(guī)劃，造成土地閑置現(xiàn)象較多，另外農(nóng)村的居民點(diǎn)不集中，呈現(xiàn)分散狀態(tài)，一戶多宅、空心村以及超標(biāo)用地現(xiàn)象也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

3.農(nóng)村土地所有權(quán)關(guān)系缺乏明晰性

農(nóng)村土地的所有權(quán)歸屬于集體，土地是歸每個(gè)農(nóng)民共有的，但每個(gè)農(nóng)民并不能自主決定土地的使用和處置，只有集體才具有這些權(quán)利。目前，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)集體這一概念并沒(méi)有統(tǒng)一的界定，多重的界定造成了這一概念的混亂和實(shí)踐操作的困難。農(nóng)村土地所有權(quán)的混亂，容易損害農(nóng)民的相關(guān)權(quán)利，減少農(nóng)民對(duì)土地的歸屬感，降低農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

4.土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性，農(nóng)戶權(quán)益得不到保障，流轉(zhuǎn)過(guò)程受阻

土地承包合同存在的不規(guī)范性使其執(zhí)行具有隨意性，基層干部私自變更合同、收回或調(diào)整農(nóng)民土地，更有甚者未經(jīng)承包戶許可，就迫使其簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到了較大程度的侵害。

5.征地補(bǔ)償款難以落到實(shí)處，財(cái)務(wù)制度如同虛設(shè)

部分村級(jí)干部并不按照規(guī)則辦事，甚至嚴(yán)重違反財(cái)政紀(jì)律，將那些本應(yīng)發(fā)給農(nóng)戶的補(bǔ)償款私吞，據(jù)為己有，私分利息以及貼息款。部分村干部私設(shè)賬外資產(chǎn)，賬務(wù)不清，零亂不堪，趁火打劫。部分村干部許可企業(yè)拖欠征地補(bǔ)償費(fèi)，引起群眾不滿情緒。

二、加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的措施

1.嚴(yán)把宅基地審批關(guān)，要規(guī)范宅基地審批程序

新建宅基地由村民個(gè)人申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并張榜公布，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土資源所負(fù)責(zé)宅基地的審查申報(bào)工作。在審查的過(guò)程中，要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，每戶宅基地的面積不得超標(biāo)。農(nóng)村村民一戶有兩處宅基地的，必須由村民組或村委會(huì)將多余的宅基地依法收回，統(tǒng)一安排使用。但是，收回時(shí)原則上要尊重農(nóng)民意愿，不得強(qiáng)行拆除。

2.嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)管理制度，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益

基層干部就更應(yīng)當(dāng)提高法律意識(shí)，組織基層干部認(rèn)真學(xué)習(xí)土地管理的相關(guān)法律法規(guī)，提升他們的法律意識(shí)，做到依法執(zhí)政。同時(shí)積極引導(dǎo)、努力規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。在土地承包期間，村干部不得干預(yù)或強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，不能損害農(nóng)民承包土地期間的自主決定權(quán)。農(nóng)民有權(quán)決定土地的流轉(zhuǎn)期限以及流轉(zhuǎn)方式，關(guān)于土地的補(bǔ)償款和標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)由雙方自行商討決定。

3.進(jìn)一步明確和完善農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

農(nóng)村土地的所有權(quán)往往歸屬于村長(zhǎng)和其他村領(lǐng)導(dǎo)等少數(shù)人，從而成為少數(shù)人謀取利益和權(quán)力的工具。對(duì)此，進(jìn)一步界定集體這一概念和進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地的集體所有是不可行的。我們可以參考股份合作制和股份制的相關(guān)辦法對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)制度進(jìn)行改革，通過(guò)建立合理的、符合市場(chǎng)需要的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地的歸屬感和勞動(dòng)的積極性；通過(guò)界定明確的責(zé)權(quán)關(guān)系，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，制約政府的越權(quán)行為。

4.利用市場(chǎng)的積極作用，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置

在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要資源的農(nóng)村土地，其使用權(quán)也必然要?jiǎng)澣胧袌?chǎng)化的范圍。對(duì)此，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能和觀念，將土地資源的配置模式由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)指導(dǎo)，建立、健全相關(guān)的價(jià)格機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和中介機(jī)制，讓農(nóng)村土地在法制化的市場(chǎng)下，實(shí)現(xiàn)合理、順暢的流轉(zhuǎn)和優(yōu)化的配置。此外，由于土地是一種不可再生資源，因此在將土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)入市場(chǎng)后，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)和調(diào)節(jié)作用，既保證土地的高效利用，又保證土地資源和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]王建業(yè)．新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地管理若干問(wèn)題初探[I]．山東國(guó)土資源，2010，(02)．

[2]黃花我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度的主要問(wèn)題及改革思路[I]科學(xué)社會(huì)主義，2010，(01)．

[3]付志旗．關(guān)于我國(guó)土地管理改革的思考[I]．財(cái)經(jīng)界(學(xué)術(shù)版)，2010，(01).

[4]高元祿．中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題研究．經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2009年.

篇8

關(guān)鍵詞：西部生態(tài) 退牧還草 法律保障

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-0745（2013）05-0334-01

退耕農(nóng)民的環(huán)保觀念還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能跟上保護(hù)生態(tài)環(huán)境的需要。農(nóng)民文化素質(zhì)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的要求有較大差距，沒(méi)有建設(shè)生態(tài)家園的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。不僅農(nóng)民個(gè)人，甚至一些地方政府也并未真正理解退牧還草的生態(tài)意義，而是把它理解為國(guó)家的扶貧項(xiàng)目，把退牧還草政策補(bǔ)助款當(dāng)成扶貧款。

一、法律對(duì)退牧還草工程的重要性

1、通過(guò)法律，退牧還草、可持續(xù)發(fā)展的觀念得以宣傳和普及

新世紀(jì)初我國(guó)實(shí)施的六大林業(yè)重點(diǎn)工程是再造秀美山川的偉大壯舉，是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要步驟。退牧還草工程是六大工程的重要組成部分，可持續(xù)發(fā)展是一種新的道德觀念和生活方式。我國(guó)退牧還草工程實(shí)施的時(shí)間還不長(zhǎng)，西部人民對(duì)可持續(xù)發(fā)展認(rèn)識(shí)還不準(zhǔn)確，想讓它成為西部人民的自覺(jué)意識(shí)，需要借力于法治。法治較之道德教育具有強(qiáng)制性、普遍性、權(quán)威性等特點(diǎn)，通過(guò)法律的指引、教育、規(guī)范等作用，可以加速人們糾正錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)、建立新認(rèn)識(shí)的過(guò)程。因此，在各項(xiàng)立法中，可持續(xù)發(fā)展觀念應(yīng)成為明確的指導(dǎo)思想，成為我國(guó)法律的基本原則之一，體現(xiàn)在各種規(guī)范性法律文件地制定中。進(jìn)而以法律的形式宣傳退牧還草工程。

2、建立完善的法律體系是退牧還草、可持續(xù)發(fā)展的依據(jù)

退牧還草是我國(guó)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的歷史性突破，是實(shí)現(xiàn)西部地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的重要保證。立法是退牧還草、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的政策定型化、法治化的途徑，是其付諸實(shí)施的重要依據(jù)。加快與可持續(xù)發(fā)展有關(guān)的立法，完善退牧還草和資源保護(hù)立法，并通過(guò)對(duì)社會(huì)、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)方面原則的綜合分析，把可持續(xù)發(fā)展的原則納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)保障等立法中。另外，退牧還草還草、可持續(xù)發(fā)展要求某些現(xiàn)有權(quán)利義務(wù)的重組和調(diào)整，而這種權(quán)利和義務(wù)結(jié)構(gòu)的重組和調(diào)整又必須依靠法律。

3、強(qiáng)有力的法律監(jiān)督是退牧還草目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的保障

退牧還草是加強(qiáng)西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的重要舉措，也是貧困山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的新途徑。我國(guó)已逐步建立起與西部大開(kāi)發(fā)有關(guān)的法律法規(guī)體系，譬如，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)草原法》、《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)防沙治沙法》、《中華人民共和國(guó)水土保持法》等12部法律法規(guī)，就從根本上為中華民族實(shí)現(xiàn)山川秀美，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展確立了基本的制度保障。所以，我們必須依靠法律制度去解決西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。但只有這些相關(guān)立法落到實(shí)處，發(fā)揮其應(yīng)該發(fā)揮的作用，退牧還草才能從根本上達(dá)到目的。因此，在退牧還草實(shí)施過(guò)程中還必須做到有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)，建立強(qiáng)有力的法律監(jiān)督體系。

二、對(duì)策建議

1、對(duì)與西部地區(qū)退牧還草相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行完善

（1）明確退牧還草與農(nóng)牧民原簽訂的土地經(jīng)營(yíng)合同中的權(quán)利義務(wù)。退牧還草并不是對(duì)原有土地承包合同的否定，只是國(guó)家行使土地用途管制權(quán)的具體表現(xiàn)，因?yàn)樵恋爻邪P(guān)系、承包期限并沒(méi)有改變，承包人仍享有在該土地上種植和收益的權(quán)利。必須依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和各地情況，營(yíng)造一個(gè)有利于退牧還草的法治環(huán)境，切實(shí)保障退牧還草決策措施的實(shí)施。

（2）在《退牧還草條例》中增加退耕農(nóng)戶對(duì)林產(chǎn)品的處置權(quán)?，F(xiàn)在退耕農(nóng)戶對(duì)生態(tài)林的處置權(quán)是受到法律限制的，不經(jīng)政府許可，不得任意砍伐森林，從而導(dǎo)致種植生態(tài)林對(duì)農(nóng)戶缺乏激勵(lì)。生態(tài)林處置權(quán)的殘缺使農(nóng)戶對(duì)生態(tài)林未來(lái)收益預(yù)期變得不確定，嚴(yán)重抑制了農(nóng)戶種植生態(tài)林的積極性，允許退耕農(nóng)戶自由處置所種植的經(jīng)濟(jì)林才能真正體現(xiàn)《退牧還草條例》規(guī)定的“誰(shuí)造林、誰(shuí)所有、誰(shuí)收益”的原則。

（3）必須完善環(huán)境保護(hù)法律機(jī)制。我國(guó)已初步建立了以《環(huán)境保護(hù)法》為基本法，以環(huán)境保護(hù)管理單項(xiàng)法律為內(nèi)容的國(guó)家法律體系。但環(huán)境保護(hù)的法律控制和協(xié)調(diào)能力還不夠。

（4）加強(qiáng)法律制裁力度。環(huán)保觀念的不足必然影響到相應(yīng)執(zhí)法的力度，為此應(yīng)該進(jìn)一步健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)，改善執(zhí)法條件，強(qiáng)化執(zhí)法手段，提高執(zhí)法人員素質(zhì)。同時(shí)理順環(huán)境執(zhí)法體制，解決執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)劃分不清的問(wèn)題，尤其要建立有效的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，切實(shí)規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為。

2、對(duì)部分不合理法條進(jìn)行修改

（1）有針對(duì)性地放寬林糧間作。林糧間作具有很好的生態(tài)優(yōu)勢(shì)。

結(jié)合林糧間作的生產(chǎn)實(shí)踐，通過(guò)實(shí)驗(yàn)研究，認(rèn)為林糧間作具有：林果帶距小，對(duì)農(nóng)作物的防護(hù)作用優(yōu)于其它防護(hù)林；林糧立體種植，對(duì)光、熱、水等自然利用充分；林糧根系分布不同，可以全面利用土壤養(yǎng)分；林糧優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，可以獲得良好的經(jīng)濟(jì)效益。

（2）退牧還草補(bǔ)助比照糧價(jià)，實(shí)行浮動(dòng)補(bǔ)貼。退牧還草補(bǔ)助比照糧價(jià)，實(shí)行浮動(dòng)補(bǔ)貼。改變現(xiàn)有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為固定現(xiàn)金的政策，退耕換還林還草補(bǔ)助要根據(jù)當(dāng)年的糧價(jià)上漲幅度和退耕地的最低產(chǎn)量、退耕面積對(duì)退耕農(nóng)戶予以補(bǔ)貼，實(shí)際這是一種保護(hù)農(nóng)戶利益不受損失的政策。所以，退牧還草補(bǔ)助盯住糧價(jià)，這與退牧還草政策的初衷是一致的，即“糧食換生態(tài)”。

3、用法律保障退牧還草相關(guān)機(jī)制的建立

退牧還草工程實(shí)施十年有余，建立各類(lèi)相關(guān)的后續(xù)機(jī)制已被人們提上日程，主要有：

（1）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，即市場(chǎng)化運(yùn)作方式保障退牧還草實(shí)施。不僅使退耕農(nóng)戶的損失得到最大補(bǔ)償，而且可以保障生態(tài)建設(shè)有穩(wěn)定的資金渠道[13]。

（2）后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展機(jī)制。發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)是退牧還草成果得以長(zhǎng)遠(yuǎn)保障的途徑，是促進(jìn)農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)“退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的根本措施。

（3）退牧還草的績(jī)效考核機(jī)制。制定退牧還草工程的績(jī)效考評(píng)的指標(biāo)體系，才能從根本上實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，人與自然可持續(xù)發(fā)展的最終目的。

上述相關(guān)機(jī)制的建立完善，不應(yīng)該只是草原工作站、農(nóng)業(yè)等部門(mén)的職責(zé)，法律也應(yīng)發(fā)揮自身引導(dǎo)和保障作用。建議立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)規(guī)范性文件使該類(lèi)制度能夠有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

參考文獻(xiàn)：

[1]李育材（國(guó)家林業(yè)局副局長(zhǎng)）：在退牧還草工程建設(shè)10周年總結(jié)大會(huì)上講話，2009-9-9.

[2]退牧還草工程簡(jiǎn)報(bào).國(guó)家林業(yè)局退牧還草辦公室， 2008. 14（總124）.

篇9

資金短缺一直是制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。農(nóng)地（包括土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)房）是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和重要財(cái)產(chǎn)，以農(nóng)地作抵押進(jìn)行融資，讓靜態(tài)的土地“流”起來(lái)，使沉睡的資源“活”起來(lái)，是拓寬農(nóng)村金融供給渠道、破解農(nóng)村資金短缺難題的有效途徑。

我國(guó)農(nóng)地金融制度最早在貴州省湄潭縣試行，在中央和地方資金、政策的支持下，該縣于1988年成立土地金融公司，向土地經(jīng)營(yíng)者發(fā)放農(nóng)地使用權(quán)抵押信貸，1997年因鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)倒閉形成大量資金沉淀，虧損嚴(yán)重而被撤銷(xiāo)。隨后，全國(guó)一些地方按照“依法、自愿、有償”的原則，以股份合作、轉(zhuǎn)包、承租、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！鞍讼蛇^(guò)?！?、各顯奇招的農(nóng)村土地制度變革，為農(nóng)村金融改革提出了新的要求，也創(chuàng)造了有利條件。2010年，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)出指導(dǎo)意見(jiàn)，要求在全國(guó)范圍內(nèi)推進(jìn)農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，探索開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。重慶、山東、廣東等地積極試行，比較典型的是東莞農(nóng)村商業(yè)銀行的“宅基貸”和重慶農(nóng)商行推出的農(nóng)村居民房屋、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)抵押貸款。2013年2月，銀監(jiān)會(huì)就農(nóng)村金融服務(wù)工作發(fā)文稱(chēng)，支持在法律關(guān)系明確地區(qū)探索開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地、農(nóng)房等抵（質(zhì)）押貸款業(yè)務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)指出：“賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)?！薄氨Ｕ险氐挠靡嫖餀?quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓?zhuān)剿鬓r(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道”。農(nóng)地抵押貸款雖然經(jīng)過(guò)了多年的實(shí)踐探索，也有國(guó)家的相關(guān)政策支持，但由于在法律法規(guī)、制度機(jī)制、具體操作等諸多方面仍然深陷困境，時(shí)至今日，還缺乏突破進(jìn)展性。

困境一：

法律障礙導(dǎo)致農(nóng)地抵押貸款“先天不足”

抵（質(zhì)）押物缺失始終是農(nóng)民貸款的最大難題。農(nóng)民手中最值錢(qián)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)房，囿于法律限制難以充當(dāng)?shù)郑ㄙ|(zhì)）押物。首先，農(nóng)地所有權(quán)不僅在法律上不明晰，在具體運(yùn)作中界限和范圍也較為模糊?！稇椃ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！薄锻恋毓芾矸ā返诎藯l重申了這一規(guī)定，并在第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！币罁?jù)上述規(guī)定，集體土地可以歸村級(jí)組織、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村民小組所有。實(shí)踐中，土地集體所有者在不同情況下態(tài)度各不相同：如果有收益，則爭(zhēng)當(dāng)所有者；如果要投入，則誰(shuí)也不愿當(dāng)。由于鄉(xiāng)村自治發(fā)展還不十分規(guī)范，村委會(huì)自治職能與政治經(jīng)濟(jì)職能不分，不能完全代表農(nóng)民集體利益，甚至侵犯農(nóng)民土地權(quán)益，從而抑制了土地有償承包和有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑢?dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育不良等諸多問(wèn)題。其次，相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地抵押實(shí)行嚴(yán)格限制?！段餀?quán)法》第125條和第152條分別規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利?！薄罢厥褂脵?quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，也是農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利體現(xiàn)。農(nóng)民對(duì)承包土地沒(méi)有處分權(quán)，對(duì)宅基地既沒(méi)有處分權(quán)，也沒(méi)有收益權(quán)。同時(shí)，《物權(quán)法》第184條和《擔(dān)保法》第37條都明確規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得設(shè)定抵押。”農(nóng)地抵押貸款面臨著難以逾越的“法律底線”。再次，《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！奔w所有，村民使用；一戶一宅，限制面積；福利分配、長(zhǎng)期使用；限制權(quán)能，無(wú)償收回。這些規(guī)定使宅基地和農(nóng)房抵押在實(shí)踐中既缺乏可操作性，也增大了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)度。

沒(méi)有法律的認(rèn)可和支持，農(nóng)地抵押貸款就是無(wú)根之萍、空中樓閣；不同形式的探索和創(chuàng)新，只能是暫時(shí)性的治標(biāo)之策，難以獲得長(zhǎng)久的生命力。只有在立法上明確農(nóng)地的抵押權(quán)，才能從根本上擺脫困境。

困境二：

配套措施不健全導(dǎo)致農(nóng)地抵押貸款基礎(chǔ)不穩(wěn)

農(nóng)地陷入評(píng)估難、變現(xiàn)難、抵押難的“三難”境地，其主要原因就是相關(guān)制度機(jī)制不健全。

（一）土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)規(guī)?；娃r(nóng)地抵押貸款的內(nèi)在需求。農(nóng)村土地存在單戶農(nóng)民占有量少、地塊零散、種地效益低等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，只有通過(guò)土地流轉(zhuǎn)開(kāi)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)，才能提高土地收益，降低融資的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)自家庭承包推行以來(lái)，一些農(nóng)民都在自發(fā)進(jìn)行著，國(guó)家自2003年正式開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，由于具體操作制度不完善，流轉(zhuǎn)不規(guī)范的問(wèn)題日益突出。一是土地糾紛隱患多。一些地方在沒(méi)有做好確權(quán)登記頒證的前提下，就先開(kāi)始流轉(zhuǎn)；大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)采取口頭協(xié)議的形式；有的鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織未經(jīng)農(nóng)戶同意，擅自將土地流轉(zhuǎn)給第三方經(jīng)營(yíng)。這些都為以后的土地糾紛埋下了隱患。二是沒(méi)有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)入條件限制，使土地過(guò)度向企業(yè)集中，不只效益可能下降，還會(huì)隨時(shí)發(fā)生來(lái)自自然、市場(chǎng)、金融等方面的風(fēng)險(xiǎn)。三是非糧化現(xiàn)象嚴(yán)重。一些大戶圈占土地后，主要從事苗木花卉蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，糧食安全問(wèn)題難以保障。四是政策集中向大戶傾斜，小農(nóng)戶被邊緣化。我國(guó)2.2億農(nóng)戶中，目前參與流轉(zhuǎn)的僅占20%左右。五是一些地方以土地流轉(zhuǎn)比例和規(guī)模論英雄，逼使基層干部采取多種方式誘導(dǎo)推進(jìn)，違背了農(nóng)民的真實(shí)意愿。六是土地流轉(zhuǎn)價(jià)格是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值的市場(chǎng)表現(xiàn)，目前主要由政府或大戶及企業(yè)以強(qiáng)勢(shì)的面目與弱勢(shì)分散農(nóng)戶協(xié)商，存在人為刻意壓低定價(jià)的操作空間，極易損害農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益。

（二）農(nóng)地抵押服務(wù)體系不健全

農(nóng)村各類(lèi)社會(huì)組織發(fā)育不全，服務(wù)能力不強(qiáng)，不能有效地為農(nóng)地抵押貸款創(chuàng)造便利條件。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織是農(nóng)民“自己的組織”，不僅有利于推進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，也可以進(jìn)一步發(fā)展成為與金融機(jī)構(gòu)合作的平臺(tái)。目前，我國(guó)已建立了80多萬(wàn)家農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織，但由于生存空間和發(fā)展?jié)摿π?，總體上仍處于生而不長(zhǎng)、存而不活、發(fā)展不足、作用有限的狀態(tài)，呈現(xiàn)出無(wú)組織化（大多數(shù)農(nóng)民尚未參加任何組織）、弱組織化（大多數(shù)農(nóng)民組織自我服務(wù)能力不強(qiáng)）、被組織化（大多數(shù)農(nóng)民組織由離任干部或企業(yè)負(fù)責(zé)人主事）三個(gè)顯著特點(diǎn)，內(nèi)部組織不規(guī)范，合作成效不明顯，凝聚力不強(qiáng)。同時(shí)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)、土地抵押機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)缺失，沒(méi)有形成科學(xué)的農(nóng)地評(píng)估定價(jià)機(jī)制和評(píng)估體系，也很難較好地為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供交易信息、供需狀況、開(kāi)展聯(lián)系與溝通等各類(lèi)服務(wù)。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不完善

農(nóng)村土地?fù)?dān)負(fù)著生產(chǎn)、生活和社會(huì)保障等多重功能，一直是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活收入的重要來(lái)源，也是其最后生活保障。社會(huì)保障作為國(guó)家的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”。然而，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的社會(huì)保障制度卻成為加劇貧富差距、凸顯城鄉(xiāng)分割格局的重要載體。目前，對(duì)于城鎮(zhèn)居民，我國(guó)已經(jīng)建立起一套保障水平和完善程度都相當(dāng)高的社會(huì)保障體系，五大社會(huì)保險(xiǎn)（養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育）的相關(guān)制度已全部出臺(tái)并付諸實(shí)施，城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，住房公積金、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等住房保障制度全面推開(kāi)。但是，在廣大農(nóng)村，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍需完善，農(nóng)村低保和新型農(nóng)村合作醫(yī)療也有待進(jìn)一步提標(biāo)擴(kuò)面，農(nóng)民主要還是依靠家庭和土地保障。與城市居民享有的“五險(xiǎn)一金”相比，土地仍然是農(nóng)民最基本的社會(huì)保障。農(nóng)民視土地為命根子，即使在進(jìn)城務(wù)工、脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后，寧愿將土地棄耕拋荒也不愿流轉(zhuǎn)。同時(shí)，“蓋房結(jié)婚生子”是農(nóng)村的傳統(tǒng)，也是大多數(shù)農(nóng)民的固有情結(jié)，“一戶一宅”是他們的基本生存需求，農(nóng)民不會(huì)輕易將宅基地和住房拿來(lái)作抵押。

困境三：

風(fēng)險(xiǎn)不可控導(dǎo)致農(nóng)地抵押貸款發(fā)展受限

與其他抵押貸款不同的是，農(nóng)地抵押貸款償還風(fēng)險(xiǎn)更大，其形式也不盡相同。因?yàn)檗r(nóng)地抵押不僅有市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，還有不可控的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。不僅如此，農(nóng)地抵押還存在著產(chǎn)生相關(guān)社會(huì)問(wèn)題的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

農(nóng)地抵押貸款的標(biāo)的物是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)房，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害或市場(chǎng)變動(dòng)，農(nóng)產(chǎn)品無(wú)法盈利，農(nóng)民在抵押期內(nèi)無(wú)法償還貸款，金融機(jī)構(gòu)就會(huì)按照約定取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地和農(nóng)房。金融機(jī)構(gòu)拿到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，要么是土地押在手中成為包袱，要么只能再次將土地轉(zhuǎn)讓給其他專(zhuān)業(yè)單位經(jīng)營(yíng)，依然面臨和農(nóng)民經(jīng)營(yíng)時(shí)同樣的困難，從而形成二次風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，對(duì)于以經(jīng)濟(jì)效益為主要目標(biāo)的金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，通過(guò)多年經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的方式收回貸款太過(guò)緩慢，明顯是沒(méi)有效率的。拿到宅基地和農(nóng)房，對(duì)金融機(jī)構(gòu)而言更是“燙手的山芋”，無(wú)法處置，既不能違法買(mǎi)賣(mài)，又難以通過(guò)租賃等其他方式變現(xiàn)，即使能夠買(mǎi)賣(mài)也脫不了手，因?yàn)楸镜卮迕癫辉敢膊粫?huì)買(mǎi)或租，外地村民和城市居民更不可能。現(xiàn)行體制下，宅基地抵押可能只是一種良好愿望，金融機(jī)構(gòu)對(duì)此興趣不大或毫無(wú)興趣，也缺乏這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，受讓方則缺乏合適的接收對(duì)象，球踢給誰(shuí)也是一個(gè)值得探討的大問(wèn)題。

對(duì)農(nóng)民而言，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押后，就會(huì)暫時(shí)失去土地。從一定意義上說(shuō)，承包權(quán)抵押是物權(quán)性抵押，而經(jīng)流轉(zhuǎn)取得的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)抵押則是債權(quán)性抵押，物權(quán)性抵押和債權(quán)性抵押產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)會(huì)有很大差別。比如，債權(quán)性抵押物權(quán)利是否像物權(quán)性抵押物那樣明確清晰，處置是否方便，流入方和流出方在雙方權(quán)利擁有上認(rèn)識(shí)是否一致等。同時(shí)，主動(dòng)離地抵押和被動(dòng)失地抵押產(chǎn)生的后續(xù)效應(yīng)也大不相同，被動(dòng)失地者一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，生計(jì)將成為問(wèn)題。宅基地抵押后，只能“一戶一宅”的農(nóng)民就無(wú)房居住，“居者無(wú)其屋”就成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題。

開(kāi)展農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)是適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的迫切要求。應(yīng)進(jìn)一步改革創(chuàng)新，積極探索，從加快立法和制度建設(shè)入手，走出農(nóng)地抵押貸款的困境：一是修訂相關(guān)法律法規(guī)。在認(rèn)真總結(jié)分析各地成功做法和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)修訂《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)，建立符合農(nóng)村實(shí)際的農(nóng)地抵押法律體系，為農(nóng)地抵押貸款打牢根基。二是培育和發(fā)展農(nóng)地抵押服務(wù)市場(chǎng)。規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，做好農(nóng)村土地的確權(quán)、登記、頒證工作，尊重農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)主體地位，保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利；堅(jiān)持耕地保護(hù)制度，土地流轉(zhuǎn)不得改變農(nóng)業(yè)用途，對(duì)耕地實(shí)行強(qiáng)制保護(hù)，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，政府應(yīng)積極參與、大力支持，在培育市場(chǎng)主體、設(shè)置服務(wù)機(jī)構(gòu)、開(kāi)展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)等方面進(jìn)行引導(dǎo)、幫助和服務(wù)。設(shè)立土地抵押機(jī)構(gòu)和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，制定農(nóng)村土地區(qū)域性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，適度引入競(jìng)價(jià)機(jī)制，建立市場(chǎng)化的農(nóng)地價(jià)格評(píng)估制度。扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織發(fā)展，允許農(nóng)民以土地出資加入合作組織，探索合作組織與金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展股份合作。三是明確農(nóng)地抵押貸款操作流程。出臺(tái)相關(guān)配套政策和措施，制定科學(xué)、有效的管理制度和方法，明確貸款對(duì)象、利率、期限和額度，建立規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。四是健全農(nóng)村社會(huì)保障體系。將農(nóng)村社會(huì)發(fā)展納入國(guó)家公共財(cái)政支持體系，健全覆蓋農(nóng)村、城鄉(xiāng)同籌的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系，建立農(nóng)民失業(yè)保險(xiǎn)制度和最低生活保障制度，解決失地農(nóng)民的基本生活問(wèn)題。賦予失地農(nóng)民對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的優(yōu)先承租權(quán)或回購(gòu)權(quán)，保障其基本生計(jì)。

篇10

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度是我國(guó)一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)制度，尤其是改革開(kāi)放三十多年來(lái)，隨著農(nóng)村土地的活躍流轉(zhuǎn)，更多深層次的問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)出來(lái)［1］。根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的客觀要求，中央先后出臺(tái)一些有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策和法規(guī)，各個(gè)地方根據(jù)自己的特點(diǎn)制定了一些地方性政策和措施。河南省是我國(guó)第一農(nóng)業(yè)大省，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面一直走在全國(guó)的前列。全省各地在穩(wěn)定我國(guó)農(nóng)村基本土地政策的前提下，以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向，以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為核心，以土地集約化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)為目標(biāo)，大力推動(dòng)農(nóng)村土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)科研單位流轉(zhuǎn)，已初步建立適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地管理制度。但是，由于河南地域廣闊、農(nóng)村人口眾多、省情復(fù)雜，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中不可避免地會(huì)遇到一些問(wèn)題。這些問(wèn)題必須及時(shí)加以解決，否則必然阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。為了更好地保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)活動(dòng)依法、有序進(jìn)行，本文對(duì)河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的問(wèn)題與成因、思路與對(duì)策進(jìn)行分析研究，以期為促進(jìn)全省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)活動(dòng)貢獻(xiàn)微薄之力。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本問(wèn)題

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念和特征農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)緊密結(jié)合的概念。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)村土地承包人對(duì)其依法承包的土地享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利［2］。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)則是指擁有土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，保留土地承包權(quán)，將經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織或徹底放棄承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為［3］。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地使用權(quán)的再次轉(zhuǎn)移，包括土地權(quán)利流轉(zhuǎn)和土地功能的流轉(zhuǎn)，在土地權(quán)利流轉(zhuǎn)中又包括土地承包權(quán)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)行法律法規(guī)主要有《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》、《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》及相關(guān)的司法解釋等。根據(jù)這些法律法規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)具有如下法律特征:1．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一種民事行為。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是《物權(quán)法》明確規(guī)定的他物物權(quán)，其性質(zhì)屬于民事權(quán)利。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓等方式將自己依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓與他人行使，自己獲得相應(yīng)的收益。其本質(zhì)上屬于平等主體之間的民事交易行為，應(yīng)受民事法律法規(guī)的規(guī)制。2．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體是依法享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶。我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地實(shí)行農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的土地政策，農(nóng)村土地在保持集體土地所有權(quán)的前提下，其土地的經(jīng)營(yíng)使用權(quán)由農(nóng)村集體組織的農(nóng)戶承包享有。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不是將土地收回重新發(fā)包給大戶經(jīng)營(yíng)，而是由承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將自己享有的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法流轉(zhuǎn)處置。因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是依法享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，而不是對(duì)土地享有所有權(quán)的集體組織;集體組織在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，有權(quán)以土地所有者的身份引導(dǎo)流轉(zhuǎn)、監(jiān)督流轉(zhuǎn)，但無(wú)權(quán)干涉農(nóng)戶自主流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。3．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)客體是承包方承包權(quán)或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的土地使用權(quán)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種建立在土地所有權(quán)之上的他物權(quán)，承包方所承包土地所有權(quán)歸集體所有，承包方只享有對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，承包方流轉(zhuǎn)土地的時(shí)候，只能通過(guò)轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包等方式流轉(zhuǎn)土地的承包權(quán)，或者通過(guò)出租等方式流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中的土地使用權(quán)，而無(wú)權(quán)處分土地的所有權(quán)。4．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為具有有償性。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目的是為了處分收益或獲得補(bǔ)償，承包方流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后可以依法取得轉(zhuǎn)包金、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。5．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)必須依法進(jìn)行。為了規(guī)范和保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，國(guó)家制定了一系列法律法規(guī)和政策，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、主體、范圍、程序、管理和法律責(zé)任作出明確規(guī)定。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵守這些法律法規(guī)規(guī)定，否則，不但流轉(zhuǎn)行為無(wú)效，而且還會(huì)受到法律追究。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的原則是指當(dāng)事人在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵守的基本行為準(zhǔn)則。根據(jù)法律法規(guī)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循以下原則:1．平等、自愿、有償原則。平等是指當(dāng)事人地位平等，流轉(zhuǎn)關(guān)系中法律平等對(duì)待流轉(zhuǎn)各方當(dāng)事人;自愿是當(dāng)事人自主協(xié)商土地流轉(zhuǎn)事宜，不受任何外界因素的干擾;有償是指流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)人流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)獲得相應(yīng)的對(duì)價(jià)回報(bào)。平等、自愿、有償原則，是民法的基本原則，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一種民事行為，當(dāng)事人在流轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)遵守平等、自愿、有償原則，不得強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，不得強(qiáng)制無(wú)償流轉(zhuǎn)。2．不得改變土地用途原則。我國(guó)實(shí)行土地性質(zhì)和用途管制政策，國(guó)家法律對(duì)土地用途進(jìn)行嚴(yán)格限制，國(guó)家通過(guò)規(guī)劃，確定了農(nóng)村每塊土地的用途。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)必須在確定的土地用途范圍內(nèi)進(jìn)行，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，受流轉(zhuǎn)人必須在原有范圍內(nèi)利用土地，若需改變土地用途必須依法辦理土地用途改變手續(xù)，否則屬于違法用地，將依法承擔(dān)法律責(zé)任。因此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人不得改變流轉(zhuǎn)土地的原有用途。3．剩余流轉(zhuǎn)期限原則。根據(jù)法律規(guī)定，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受承包期限限制，如耕地承包期限30年，承包到期后，土地將被收回重新發(fā)包。為了避免土地因承包期限屆滿被收回而在流轉(zhuǎn)人和受流轉(zhuǎn)人之間發(fā)生不必要的糾紛，法律將流轉(zhuǎn)期限限制在剩余承包期以內(nèi)。如果當(dāng)事人簽訂流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的流轉(zhuǎn)期限超過(guò)剩余承包期限，流轉(zhuǎn)期限以剩余承包期限為準(zhǔn)，超過(guò)部分不受法律保護(hù)。4．農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力和優(yōu)先權(quán)原則。農(nóng)村土地承包的目的是將土地用于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，為了保證對(duì)土地的農(nóng)業(yè)持續(xù)利用，法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受流轉(zhuǎn)人必須是具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的自然人或者組織。另外，由于被流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地的所有權(quán)屬于集體組織，因此，為了照顧集體經(jīng)濟(jì)組織成員利益，法律規(guī)定在同等條件下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)本集體經(jīng)濟(jì)組織的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)具有優(yōu)先受流轉(zhuǎn)權(quán)。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵守法定的流轉(zhuǎn)方式。我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從單一流轉(zhuǎn)方式到多樣化的流轉(zhuǎn)方式的轉(zhuǎn)變［4］。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要有如下幾種流轉(zhuǎn)方式:一是轉(zhuǎn)包，是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。二是出租，是指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。三是互換，是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對(duì)屬于同一集體經(jīng)濟(jì)組織的承包地塊進(jìn)行交換土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。四是轉(zhuǎn)讓?zhuān)侵赋邪綄⒉糠只蛉客恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶，由其履行相應(yīng)土地承包合同的權(quán)利和義務(wù)。五是入股等其他方式，是指將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的入股方式和其他承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。

二、河南土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

(一)規(guī)模小、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率不高，缺乏規(guī)模效應(yīng)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年12月份，河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積1037萬(wàn)畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)總面積的10．83%。盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)增長(zhǎng)速度比較迅速，但相對(duì)于全省龐大的農(nóng)村土地的總量來(lái)說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模仍然偏小，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率不高，缺乏規(guī)模效應(yīng)，因此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)量有待進(jìn)一步提高。

(二)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)多為農(nóng)民自發(fā)組織，示范帶動(dòng)，組織程度低，缺乏政府有效引導(dǎo)根據(jù)調(diào)查，各地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一般發(fā)生在親戚、鄰居、干群之間，多由農(nóng)戶自發(fā)進(jìn)行，只有較少的流轉(zhuǎn)是由村、鎮(zhèn)里組織的。這些土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出“示范”和“跟風(fēng)”效應(yīng)，具有很強(qiáng)的自發(fā)性。由于缺乏政府和基層組織的參與和引導(dǎo)，組織程度低，很難形成市場(chǎng)化、規(guī)?；\(yùn)作。

(三)思想認(rèn)識(shí)不到位，農(nóng)民參與的積極性不高由于部分地方對(duì)國(guó)家土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策缺乏高度的認(rèn)識(shí)，對(duì)政策宣傳不到位，導(dǎo)致少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部對(duì)《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)與流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)、政策理解不透徹，多數(shù)農(nóng)戶甚至不了解相關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策。這直接影響了農(nóng)戶參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。

(四)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范，糾紛較多國(guó)家法律法規(guī)和政策規(guī)定了比較規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)程序，并要求采取書(shū)面土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，但在現(xiàn)實(shí)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)很少簽訂書(shū)面土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，即使簽訂有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，也是條文簡(jiǎn)單，未予以備案;而且對(duì)流轉(zhuǎn)登記、資料歸檔等一般流轉(zhuǎn)程序也很少遵守。流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，導(dǎo)致大量土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，一方面使得流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的利益不能得到很好保護(hù)，另一方面也不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定，很難實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)目的。

(五)流轉(zhuǎn)政策不配套，尤其缺乏地方性法規(guī)保障國(guó)家目前出臺(tái)了一系列的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策和法律法規(guī)，各地應(yīng)因地制宜，根據(jù)本地實(shí)際情況制定出具體的政策和法規(guī)。目前，就河南省而言，一些地市如安陽(yáng)、信陽(yáng)、新鄉(xiāng)、平頂山、商丘等地出臺(tái)有與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的配套政策和措施，但在一些地方，尤其是縣一級(jí)政府出臺(tái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)配套政策的還比較少。另外，河南省出臺(tái)的規(guī)范性文件只有農(nóng)業(yè)委員會(huì)制定的《河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則》，尚未出臺(tái)地方法規(guī)、規(guī)章，規(guī)范性文件層次比較低，不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)范和引導(dǎo)，也不能作為解決土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的法律依據(jù)。

(六)有些地方行政干預(yù)色彩濃厚，存在侵犯農(nóng)戶合法權(quán)益現(xiàn)象有些地方違反自愿原則，強(qiáng)行流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在侵害農(nóng)民合法利益的現(xiàn)象。法律和政策規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循農(nóng)戶自愿原則，但一些地方存在政府和集體組織強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地搞所謂的“結(jié)構(gòu)調(diào)整”和“規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，甚至發(fā)生在農(nóng)戶的承包土地尚未到期情況下提前收回承包田另行發(fā)包的現(xiàn)象。這些行為不但損害了農(nóng)民利益，造成對(duì)流轉(zhuǎn)政策的誤解，也直接違反和破壞了國(guó)家關(guān)于農(nóng)村土地的基本政策。

(七)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系不健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的高效有序進(jìn)行，離不開(kāi)健全的市場(chǎng)化服務(wù)體系，如信息咨詢服務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)、經(jīng)紀(jì)服務(wù)等。盡管一些地方根據(jù)自身情況初步建立了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系，但這些服務(wù)體系仍然不夠健全，尤其是市場(chǎng)化程度不高，還不能擔(dān)當(dāng)起為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供優(yōu)質(zhì)高效市場(chǎng)化服務(wù)的重任;個(gè)別地方甚至還沒(méi)有形成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化服務(wù)體系，無(wú)法提供市場(chǎng)化服務(wù)。

(八)部分地方土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)等“三權(quán)”尚不明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是在保持土地所有權(quán)不變的前提下，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)土地的使用權(quán)進(jìn)行讓渡，由他人依法實(shí)際利用土地。這就要求土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬明晰，沒(méi)有爭(zhēng)議，否則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)很難順利進(jìn)行。根據(jù)法律規(guī)定，土地發(fā)包應(yīng)簽訂書(shū)面合同，但根據(jù)調(diào)查的情況，有相當(dāng)一部分地區(qū)土地發(fā)包不規(guī)范，未簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)很難得到法律保障，更少有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行登記。這樣的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，受流轉(zhuǎn)人的土地使用權(quán)自然也很難得到法律保護(hù)。

(九)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在違法利用土地的現(xiàn)象土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目的之一是在不改變土地用途的前提下，實(shí)現(xiàn)土地的集中化、規(guī)?；?，以提高土地的利用效率。因此，法律規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地的用途。但是，個(gè)別地方少量存在在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地或建設(shè)用地的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象不符合國(guó)家進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的初衷，也違反我國(guó)土地管理法規(guī)，必須加以制止和糾正。

三、解決河南土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在問(wèn)題的對(duì)策

(一)完善承包制度，落實(shí)“三權(quán)”制度土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的本質(zhì)是在保持農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地使用權(quán)予以靈活利用。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)涉及土地所有人、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人和土地實(shí)際使用權(quán)人的利益。正確處理各方利益關(guān)系，必須對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)。目前，許多地方的農(nóng)村土地權(quán)屬不明確，尤其是土地承包經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不規(guī)范，沒(méi)有簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)合同，更是很少進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記、發(fā)證工作，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)人的權(quán)利本身就難以得到保障，以這樣的土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，土地使用權(quán)受流轉(zhuǎn)人的權(quán)益更是沒(méi)有保障，容易引發(fā)糾紛。因此，為了保障土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)各方權(quán)益，必須對(duì)農(nóng)村土地依法進(jìn)行權(quán)屬登記，確認(rèn)權(quán)利歸屬，進(jìn)一步保障所有權(quán)，穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，放開(kāi)放活使用權(quán)。

(二)堅(jiān)持農(nóng)民自愿，加強(qiáng)政府引導(dǎo)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)從根本上來(lái)講是農(nóng)民作為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)自己土地權(quán)利的一種處分行為，因此土地流轉(zhuǎn)要堅(jiān)持自愿原則，充分尊重農(nóng)民的意愿［5］;尊重市場(chǎng)規(guī)律，不能搞一刀切，不強(qiáng)行要求農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰(shuí)、以什么價(jià)格進(jìn)行流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)多長(zhǎng)時(shí)間，這些問(wèn)題都由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自己決定，流轉(zhuǎn)行為當(dāng)事人自己協(xié)商處理，政府不能強(qiáng)行干預(yù)。同時(shí)也要看到，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是國(guó)家的一項(xiàng)政策，農(nóng)民由于自身的原因，無(wú)法透徹理解國(guó)家政策，更缺乏對(duì)政策的掌握和利用，因此需要政府的組織和引導(dǎo)。政府的引導(dǎo)主要是宣傳、普及與土地流轉(zhuǎn)有關(guān)的國(guó)家政策，加強(qiáng)民間組織建設(shè)，積極推動(dòng)民間協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)合作組織的發(fā)展，通過(guò)這些組織，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供行業(yè)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)制定、財(cái)政補(bǔ)貼分配等準(zhǔn)公共服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度。

(三)以法律為依據(jù)，規(guī)范進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一種民事法律行為，應(yīng)依照法律規(guī)定進(jìn)行，國(guó)家為此也制定了相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)主體、流轉(zhuǎn)對(duì)象、流轉(zhuǎn)條件和程序都作了明確規(guī)定，因此，流轉(zhuǎn)必須嚴(yán)格遵守法律規(guī)定。政府應(yīng)大力宣傳、普及法律法規(guī)規(guī)定，增加流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的法律知識(shí)，提高其法律意識(shí)，同時(shí)提供政策法律法規(guī)服務(wù)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為和流轉(zhuǎn)程序，預(yù)防流轉(zhuǎn)糾紛。對(duì)土地違法案件應(yīng)依法嚴(yán)格查處，既維護(hù)國(guó)家和社會(huì)利益，又預(yù)防流轉(zhuǎn)糾紛，維護(hù)流轉(zhuǎn)當(dāng)事人合法權(quán)益。

(四)建立服務(wù)體系，形成流轉(zhuǎn)市場(chǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要想成規(guī)模、常態(tài)化，必須加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)而形成穩(wěn)定、健康、統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。各地應(yīng)積極探索，分級(jí)設(shè)立流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系。成立市、縣級(jí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)指導(dǎo)中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、村級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站。尤其注重發(fā)揮村級(jí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站的信息服務(wù)作用，建立信息服務(wù)員制度，積極收集土地流轉(zhuǎn)信息，探索專(zhuān)業(yè)化信息服務(wù)建設(shè)，加快公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。

(五)對(duì)土地實(shí)行用途管制，堅(jiān)決保護(hù)耕地各地在流轉(zhuǎn)過(guò)程中不同程度地存在違反土地用途的現(xiàn)象，不經(jīng)法定審批手續(xù)擅自將農(nóng)用地當(dāng)做建設(shè)用地使用的情況比較突出。這種違法變更土地用途的行為嚴(yán)重破壞耕地，危及糧食安全，必須堅(jiān)決制止。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)加大法律法規(guī)宣傳力度，使流轉(zhuǎn)當(dāng)事人充分認(rèn)識(shí)流轉(zhuǎn)的真正意義，糾正一些錯(cuò)誤思想和觀念，杜絕改變流轉(zhuǎn)土地用途的現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，加強(qiáng)檢查和監(jiān)督，對(duì)違反土地流轉(zhuǎn)用途的違法流轉(zhuǎn)行為依法及時(shí)嚴(yán)厲查處。

(六)建立農(nóng)村土地合作社、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司等流轉(zhuǎn)組織，鼓勵(lì)公司化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)運(yùn)作進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的目標(biāo)之一是發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。農(nóng)業(yè)的發(fā)展壯大以及現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，也離不開(kāi)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，打破條塊分割，將零星的地塊集中到大農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)合作社等名下，以便集中利用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)。因此，各地應(yīng)制定優(yōu)惠政策，吸引各種社會(huì)資金投資農(nóng)業(yè)，鼓勵(lì)多類(lèi)經(jīng)營(yíng)主體參與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);采取措施，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)村種養(yǎng)大戶擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模;鼓勵(lì)“公司+合作社+農(nóng)戶”等形式發(fā)展產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng);積極發(fā)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合作社，作為經(jīng)營(yíng)主體促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

(七)制定地方配套土地流轉(zhuǎn)政策和法規(guī)，為土地流轉(zhuǎn)提供政策依據(jù)和法律保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)政策性強(qiáng)，法律法規(guī)操作技術(shù)性要求高，要依據(jù)政策和法律規(guī)定進(jìn)行。但是，由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尚處于探索階段，國(guó)家層面的政策和法律規(guī)定比較原則和粗框，尚不能完全適應(yīng)流轉(zhuǎn)的要求。各地應(yīng)結(jié)合自身情況制定流轉(zhuǎn)政策和法規(guī)，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，引導(dǎo)、促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。目前，河南各地基本制定有《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理辦法》，細(xì)化了土地流轉(zhuǎn)政策，但還有許多不足之處，有待進(jìn)一步完善;尤其是河南尚無(wú)省級(jí)地方法規(guī)和規(guī)章，省人大和省政府應(yīng)盡快制定《河南省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)條例和管理辦法》，為全省土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供地方法規(guī)依據(jù)和保障。