導語：如何才能寫好一篇農(nóng)村承包土地管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

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1 《實施辦法》的框架結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容

1.1 框架結(jié)構(gòu)?！秾嵤┺k法》一共有十九條。一是涉及總則類的規(guī)范有4條，如，第一條、第三l、第四條、第十七條等；這類條文對分則條文的實施具有指導作用，是普遍適用的。二是涉及各類行為主體的職責規(guī)范的有9條，如，第五條、第六條、第十一條至第十七條等。三是涉及檔案規(guī)范的有5條，如，第二條、第七條至第十條等，主要對河南省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案的定義、歸檔范圍與保管期限、歸檔要求、整理細則作了具體的要求。

1.2 主要內(nèi)容。

1.2.1 關于承包地確權(quán)檔案的定義?！秾嵤┺k法》第二條規(guī)定：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡稱承包地確權(quán)）工作中形成的，對國家、社會和個人有保存價值的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等各種形式和載體的文件材料的總稱，是承包地確權(quán)的重要憑證和歷史記錄。

1.2.2 關于對歸檔范圍與保管期限的規(guī)定?！秾嵤┺k法》第七條規(guī)定：承包地確權(quán)檔案主要包括綜合管理、確權(quán)登記、糾紛調(diào)處和特殊載體類，其保管期限分為永久和定期。具有重要憑證、依據(jù)和查考利用價值的，應當永久保存；具有一般利用保存價值的，應當定期保存，期限為30年或者10年。

1.2.3 關于對歸檔要求的規(guī)定?！秾嵤┺k法》第八條規(guī)定：凡需歸檔的文件材料要確保真實有效，做到字跡工整、數(shù)據(jù)準確、圖樣清晰，簽字蓋章、日期等具有法律效用的標識完整齊備，使用的書寫材料、紙張和裝訂材料等應符合檔案保管的要求。第十二條規(guī)定：縣（市、區(qū)）級國家檔案館負責存放一套當?shù)赝暾某邪卮_權(quán)檔案（包括紙質(zhì)檔案、電子檔案），紙質(zhì)檔案必須是原件。

1.2.4 關于對整理細則的規(guī)定?！秾嵤┺k法》第八條、第九條和第十條規(guī)定：承包地確權(quán)紙質(zhì)檔案應按照《文書檔案案卷格式》和《歸檔文件整理規(guī)則》的標準進行整理。形成的工作底圖、地塊分布圖等，按照《技術制圖復制圖的折疊方法》中圖紙的折疊要求整理歸檔。

確權(quán)登記類中具體涉及農(nóng)戶的有關確權(quán)申請、身份信息、確認權(quán)屬、實地勘界、界限圖表、登記和權(quán)證審核發(fā)放等文件材料，應當以農(nóng)戶為單位“一戶一卷”進行整理組卷。

特殊載體類文件應按照國家相關檔案業(yè)務規(guī)范標準進行分類整理。電子文件和使用信息系統(tǒng)采集、貯存的數(shù)據(jù)以及航空航天遙感影像需用不可擦寫光盤等可靠方式保存。

2 確權(quán)登記頒證檔案整理細則

本整理細則主要針對承包地確權(quán)工作中“確權(quán)確地”檔案的整理，對于“確權(quán)確股”和“確權(quán)確利”檔案的整理，各地可根據(jù)實際情況參照此細則執(zhí)行。

2.1 綜合管理類。綜合管理類文件材料整理標準按照《〈歸檔文件整理規(guī)則〉實施細則（試行）》執(zhí)行。

2.2 確權(quán)登記類。

2.2.1 綜合文件材料。按照《〈歸檔文件整理規(guī)則〉實施細則（試行）》標準，以“村”為單位，按“件”整理。

2.2.2 “一戶一卷” 文件材料。確權(quán)登記類中涉及農(nóng)戶的文件材料，參照《文書檔案案卷格式》（GB/T9705-2008）標準，按“一戶一卷”整理歸檔，采用軟卷皮裝訂，以案卷號排列次序裝入盒內(nèi)保存。

（1）涉及農(nóng)戶需要歸檔的文件材料有13種：農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿（承包地塊示意圖）、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公示結(jié)果歸戶表、承包合同、包方代表聲明書、身份證復印件、戶口本復印件、委托書、委托人身份證復印件、公示無異議聲明書、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記申請書、其他對權(quán)屬確定有憑證作用的文件材料。

（2）卷內(nèi)文件排列。“一戶一卷”： 案卷封面（軟卷皮）―卷內(nèi)文件目錄―農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿 ―承包方調(diào)查表―承包地塊調(diào)查表―農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公示結(jié)果歸戶表―承包合同―其他―備考表―案卷封底（備考表可以代替案卷封底）。

（3）編寫頁碼。在有效文字頁面正面的右上角、反面的左上角編寫，用鉛筆編寫（也可以用打碼機）。

（4）案卷封面（軟卷皮）。

A.軟卷皮外形尺寸。軟卷皮設封皮和封底，其封皮和封底采用長寬為297mm×210mm（可以定制）。

B.軟卷皮封面項目。封面項目包括：全宗名稱、類目名稱、案卷題名、時間、保管期限、件、頁數(shù)、歸檔號、全宗號、目錄號、案卷號。

C.封面項目的填寫方法。

a.全宗名稱：填寫縣級農(nóng)村土地承包管理部門（應使用全稱或規(guī)范化簡稱）。

b.類目名稱：填寫“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案”。

c.案卷題名：填寫“××（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)××村××組×××（承包方代表）土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證（合同編號）”。

d.時間：卷內(nèi)文件所屬的起止年月。

e.保管期限：永久。

f.件、頁數(shù)：填寫卷內(nèi)總頁數(shù)。

g.歸檔號：不填。

h.全宗號；各縣級檔案館給立檔單位編制的代號。

i.目錄號：不填。

j.案卷號：封面案卷號按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)要素編碼規(guī)則》（NY/T2538-2014）相關要求編號。用農(nóng)戶合同號中的鄉(xiāng)代碼、村代碼、組代碼、戶代碼作為案卷號，共12位數(shù)字。

（5）卷內(nèi)文件目錄。

A.卷內(nèi)文件目錄格式。采用國際標準A4型（即長×寬為297mm×210mm）。

B.卷內(nèi)文件目錄項目。包括：順序號、文號、責任者、題名、日期、頁號、備注。

C.卷內(nèi)文件目錄填寫方法。

a.順序號：以卷內(nèi)文件排列先后順序填寫的序號。

b.文號：不填。

c.責任者：填寫形成檔案并負有責任的單位或個人。

d.}名：按照卷內(nèi)每張表的名稱照實填寫。如，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，承包方調(diào)查表；承包地塊調(diào)查表；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)公示結(jié)果歸戶表。

e.日期：文件的形成時間。即分別填寫每張表形成的時間。填寫時可省略“年”“月”“日”字。時間以8位數(shù)字表示，其中前4位表示年，中間2位表示月，后2位表示日，月日不足兩位的，前面補“0”。

f.頁號：填寫每份文件首頁所對應的頁號；最后一份文件，填寫起止頁號。卷內(nèi)文件頁號應從1開始編制通號。

g.備注：用于填寫卷內(nèi)文件特殊情況的文字。

（6）卷內(nèi)備考表格式。

A.卷內(nèi)備考表外形尺寸。卷內(nèi)備考表規(guī)格為：297mm×210mm。

B.卷內(nèi)備考表項目。包括：本卷情況說明、立卷人、檢查人、立卷時間。

C.卷內(nèi)備考表填寫方法。

a.本卷情況說明：填寫卷內(nèi)文件缺損、修改、補充、移出、銷毀等情況。立案后發(fā)生或發(fā)現(xiàn)的問題由有關的檔案管理人員填寫并簽名、標注時間。情況說明可以手工填寫，也可用計算機打印。

b.立卷人：由責任立卷者簽名。

c.檢查人：由案卷質(zhì)量審核者簽名。

d.立卷時間：立卷完成的日期。

（7）裝訂。裝訂方式可采用“三孔一線”在案卷左側(cè)裝訂。

（8）案卷目錄。

A.全部案卷裝訂完后，應填寫案卷目錄。

B.案卷目錄表格規(guī)格為：297mm×210mm。

（9）卷盒格式。

A.卷盒外形尺寸。采用310mm×220mm（長×寬），其厚度可根據(jù)需要分別設置30mm、40mm或50mm的規(guī)格。

B.卷盒封面應填寫全宗名稱（同軟卷皮一致）及“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證檔案”（可以

直接印制上去）。

C.盒脊項目包括：承包地確權(quán)檔案、全宗名稱、保管期限、年度、起止卷號、盒號。

D.盒脊項目填寫方法。其中年度是指文件形成年度，以四位阿拉伯數(shù)字標注公元紀年。起止卷號填寫××――××卷。盒號可按不同保管期限每年從“1”開始流水編制盒號，用鉛筆編制填寫，其余項目的填寫方法同軟卷皮格式。

（10）填寫要求

A.填寫案卷封面時應使用符合耐久性要求的字跡材料，字跡工整（或先行印制）。

B.簽字部分須用鋼筆或簽字筆填寫或蓋個人印章，嚴禁用打印機直接打印。

（11）印制的卷盒、軟卷皮應為無酸制品。

篇2

農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作是規(guī)范和推進農(nóng)村土地管理制度改革的重點，是明晰土地產(chǎn)權(quán)的基礎性工作。做好這項工作，有利于促進農(nóng)村土地管理制度的改革和創(chuàng)新，有利于維護農(nóng)村土地權(quán)利人特別是農(nóng)民的合法權(quán)益，有利于加快社會主義新農(nóng)村建設，有利于促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。近年來，隨著災后重建、擴大內(nèi)需和城鎮(zhèn)建設項目的實施，我市部分農(nóng)民承包土地被依法征收或占用，變?yōu)閲型恋睾娃r(nóng)民宅基地，農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記頒證和農(nóng)村土地承包經(jīng)營合同的變更登記等工作量大，任務艱巨。因此，各縣區(qū)政府和有關部門要充分認識做好這項工作的重要性，利用第二次土地調(diào)查成果，依法規(guī)范有序地開展國有土地使用證、集體土地使用證和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書的登記發(fā)證工作，確保工作質(zhì)量，切實維護土地權(quán)利人的合法權(quán)益，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定。

二、嚴格規(guī)范土地確權(quán)登記頒證工作程序

各縣區(qū)政府和有關部門要進一步增強對行政相對人權(quán)益的保護意識，嚴格按照《中華人民共和國物權(quán)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地承包法》和《中華人民共和國農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解仲裁法》等有關規(guī)定，參照歷次土地市場治理整頓有關政策，抓緊解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，規(guī)范農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。登記頒證必須做到權(quán)屬合法、界址清楚、面積準確、沒有爭議，絕不允許因為行政執(zhí)法部門的工作失誤而使行政相對人的合法利益受到侵害的現(xiàn)象發(fā)生。農(nóng)村土地被征收為國有土地或者辦理了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)后的有關事宜要按照征地公告的規(guī)定在當?shù)卮迳缂皶r予以公告。必須明確，土地登記頒證時不進行地籍調(diào)查，權(quán)屬審核不嚴格，不按規(guī)定進行公告，也不征求相鄰者的意見的，不得頒發(fā)土地使用證書。凡是土地權(quán)屬存在爭議，短期內(nèi)難以協(xié)商解決的，暫不進行確權(quán)登記頒證，對存在爭議的宗地進行單獨造冊。

三、加強農(nóng)業(yè)承包合同規(guī)范化管理工作

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)村土地承包的原則和程序都做了明確規(guī)定。各縣區(qū)政府和各有關部門要嚴格按照《土地承包法》的要求，切實做好農(nóng)業(yè)承包合同的簽訂、鑒證和管理工作，做到依法規(guī)范有序頒證。當前要結(jié)合農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，組織力量對二輪承包土地臺賬、合同、經(jīng)營權(quán)證書進行一次全面核查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。具體工作中，要依據(jù)第二次土地調(diào)查農(nóng)村土地調(diào)查成果，按照技術要求進行權(quán)屬調(diào)查和地籍測量，《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》的頒發(fā)，必須嚴格執(zhí)行《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》之規(guī)定，證書的名稱、編號、發(fā)證機關及日期，承包期限和起止日期，承包土地名稱、坐落、面積、用途，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變動情況以及其他應當注明的事項等內(nèi)容必須如實填寫；決不允許將加蓋縣政府印章的空白《土地承包經(jīng)營權(quán)證書》下發(fā)由基層自行填寫現(xiàn)象再度發(fā)生，從源頭嚴防土地承包糾紛，確保頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書的準確性。

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【關鍵詞】水庫移民；后期扶持；法律規(guī)制；政策體系

【中圖分類號】C913　【文獻標識碼】A　【文章編號】1002-736X(201 2)05-0045-04

水庫移民是人類社會尚未解決好的世界性難題。它不僅涉及大規(guī)模的人口遷移，而且影響到經(jīng)濟社會系統(tǒng)的重建。因此，要想做好移民工作，離不開政策的指導和支持。本文主要探討了我國政府基于扶貧和可持續(xù)發(fā)展為目標而對大中型水庫移民實施的后期扶持政策及其體系構(gòu)建問題。

一、我國水庫移民后期扶持的政策體系

后期扶持是我國為解決水庫移民遺留問題、保護移民權(quán)益、維護庫區(qū)社會穩(wěn)定而采取的一項特殊政策，它起源于20世紀80年代，經(jīng)歷了庫區(qū)維護基金、庫區(qū)建設基金和庫區(qū)后期扶持基金等幾個階段。2006年，國務院《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(以下稱《后扶意見》)和《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》的頒布實施，掀開了構(gòu)建后期扶持政策體系的新序幕。時至今日，我國已初步建立起由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他政府規(guī)范性文件組成的移民政策體系。

(一)法律

目前，我國還沒有制定專門的《水庫移民法》，對移民權(quán)益的保護主要是通過憲法、民法通則、物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、水法等法律來共同承擔的。這些法律對水庫移民財產(chǎn)權(quán)益的保護，主要分三個層級。

1.根本法規(guī)制。作為國家的根本大法，憲法對水庫移民權(quán)益的規(guī)制主要集中在對移民財產(chǎn)權(quán)利的保護上?！稇椃ā返?3條規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”，“國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！睉椃ǖ纳鲜鲆?guī)定，為水庫移民財產(chǎn)權(quán)益的保護提供了原則和精神。

2.基本法規(guī)制。作為調(diào)整財產(chǎn)關系的基本法，《民法通則》第75條規(guī)定：“公民的合法財產(chǎn)受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收?！薄段餀?quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)的，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益。”《土地管理法》第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)受法律保護?！?/p>

《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利?！彼畮煲泼褚馕吨x開家園，失去住宅和土地，上述法律的規(guī)定，為水庫移民財產(chǎn)權(quán)益的保護提供了具體依據(jù)。

3.專門法規(guī)制。作為調(diào)整水事關系的專門法，《水法》首次以法律形式對后期扶持作出規(guī)定。該法第29條規(guī)定：“國家對水工程建設移民實行開發(fā)性移民的方針，按照前期補償、補助與后期扶持相結(jié)合的原則，妥善安排移民生產(chǎn)和生活，保護移民的合法權(quán)益。”雖然只是一項原則性規(guī)定，但明顯提升了后期扶持的法律地位。

(二)行政法規(guī)

為適應大中型水利工程建設的需要，我國先后頒布了一系列水庫移民法規(guī)，這些法規(guī)主要分為兩類。一是通用型，適用于所有水工程移民，如《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》、《后扶意見》；二是專用型，即為某項重大工程移民量身定制，如適用于三峽工程的《長江三峽工程建設移民條例》、適用于南水北調(diào)工程的《南水北調(diào)工程建設征地補償和移民安置暫行辦法》。這些法規(guī)，對后期扶持的對象、期限、方式、資金保障等問題進行了規(guī)制，是開展移民后扶工作的主要依據(jù)。

(三)部門規(guī)章

為落實后期扶持法律、法規(guī)的規(guī)定，國務院有關部門制定了一些行政規(guī)章。2003年1月，財政部頒布了《庫區(qū)建設基金征收使用管理辦法》，對庫區(qū)建設基金的性質(zhì)、來源、征收標準和年限、使用原則和監(jiān)督管理作了明確規(guī)定。2003年3月，水利部頒布了《中央直屬水庫移民遺留問題處理規(guī)劃實施管理辦法》，明確了移民遺留問題處理的管理體制和規(guī)劃編制工作程序，并對規(guī)劃實施中的項目管理、年度計劃、年度預決算和資金管理等提出了具體措施和辦法。2003年11月，財政部又下發(fā)了《關于庫區(qū)建設基金使用管理有關問題的通知》，對庫區(qū)建設基金使用的具體范圍、預決算和會計管理等作了明確規(guī)定。2004年3月，水利部印發(fā)了《庫區(qū)建設基金縣級報賬制實施辦法》，從資金管理、報賬支付程序、報賬憑證和監(jiān)督檢查四個方面對庫區(qū)建設基金縣級報賬提出了明確要求。2004年5月，水利部印發(fā)了《庫區(qū)建設基金會計核算辦法》，規(guī)定了庫區(qū)建設基金會計核算的原則、科目和程序。

(四)地方性法規(guī)和規(guī)章

為落實國家的移民后期扶持政策，地方各級人大和政府制定了相應的地方性法規(guī)和規(guī)章，取得了較好的社會和經(jīng)濟效益。如《湖南省大中型水庫移民條例》、《山西省移民工作管理辦法》、《福建省大中型水電站移民安置暫行辦法》、《重慶市實施(長江三峽工程建設移民條例)辦法》、《湖北省大中型水庫移民后期扶持政策實施方案》、《湖北省大中型水庫移民后期扶持項目管理辦法(試行)》、《江西省移民建鎮(zhèn)工程質(zhì)量責任制若干規(guī)定》，等等。

篇4

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛現(xiàn)狀及成因

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛中存在的問題

隨著國家城鎮(zhèn)化建設進程逐年加快及惠農(nóng)惠牧政策的不斷調(diào)整，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，過去將土地承包出去的農(nóng)戶紛紛要求收回土地經(jīng)營權(quán)，土地糾紛案件開始不斷增加，分析其成因，可將其歸納為以下四類：1.轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓與出租定性不清導致的糾紛。這類糾紛主要體現(xiàn)在當事人法律知識欠缺或?qū)ο嚓P概念辨別不清的情形下簽訂了協(xié)議，而相關法律法規(guī)又對此概念區(qū)分不嚴密，導致對合同性質(zhì)的判定而引發(fā)的糾紛。2.合同形式、期限約定不清引發(fā)的糾紛。這類糾紛主要體現(xiàn)在雙方當事人在轉(zhuǎn)包土地時往往只有口頭約定，或者有書面協(xié)議但不符合相關法律規(guī)定，如沒有備案、遺漏了轉(zhuǎn)包期限條款。3.發(fā)包方違法另行發(fā)包引發(fā)的糾紛。這類糾紛主要體現(xiàn)在實踐中存在發(fā)包人隨意收回、調(diào)整土地，另行發(fā)包引發(fā)的糾紛。原承包人紛紛到法院，請求確認其所簽訂的原土地承包合同無效。4.轉(zhuǎn)讓方擅自解除合同糾紛。這類糾紛是實務中出現(xiàn)的新問題，主要是承包方因近幾年土地價格上漲，要求轉(zhuǎn)包方增加轉(zhuǎn)包費所產(chǎn)生的糾紛。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包糾紛成因分析

民以食為天，民以地為本。我國農(nóng)民一直認為自己所承包的土地是其生產(chǎn)、生活的必要生產(chǎn)資料，其轉(zhuǎn)包糾紛成因主要有：1.農(nóng)民的維權(quán)意識不斷提高。近年來，伴隨著依法治國進程的加快，農(nóng)民接受新技術、獲得新信息的渠道也隨之擴寬，其法律意識和維權(quán)意識也不斷提高，更多的失地農(nóng)民開始意識到，只有通過法律武器才能將自己的權(quán)利維護到底，所以大量長期得不到解決的農(nóng)村土地合同糾紛、補償費分配糾紛等案件紛紛涌至法院。在實踐中，我們不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段的土地糾紛大都是積累多年的歷史遺留糾紛。2.處理土地糾紛案件的相關法律法規(guī)還不夠完善。近年來，我國出臺了包括《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《合同法》《合同法解釋》《土地管理法實施條例》《最高院關于審理農(nóng)村土地糾紛司法解釋》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》等一系列處理農(nóng)村土地糾紛的法律法規(guī)，但仍未能形成一部完整的關于審理農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包糾紛的法律體系。法院在審理土地糾紛類案件時，適用的法律法規(guī)條文多又較繁雜且很難理解，有的條文甚至前后矛盾，在實踐中適用起來有困難。例如：《土地管理法》第37條規(guī)定了連續(xù)二年棄耕拋荒的，發(fā)包人應當終止承包合同，但是《農(nóng)村土地承包法》《流轉(zhuǎn)辦法》《解釋》《緊急通知》中又做了相反的規(guī)定[1]。3.處理土地糾紛案件的相關制度機制還不夠完善。一是土地流轉(zhuǎn)機制不健全。現(xiàn)階段，在我國農(nóng)村還沒有真正意義上的土地流轉(zhuǎn)機制[2]。從目前的實際情況看，很多農(nóng)村都不設置土地流轉(zhuǎn)備案部門，導致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不申請、不登記、不備案，整體流轉(zhuǎn)無序。二是戶籍制度還不夠完善。隨著大量農(nóng)村戶籍人口進城轉(zhuǎn)為“市民”，但卻不能在城鎮(zhèn)落戶，不能享受與市民同等的權(quán)利。因此，在處理農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包糾紛和土地征收補償費分配糾紛案件過程中，對戶籍的認定在整個案件中起著非常關鍵的作用。例如：土地轉(zhuǎn)包要求受轉(zhuǎn)包方是本集體成員，對集體成員的認定，法院往往就是依據(jù)戶籍，由于現(xiàn)在的戶籍管理制度混亂給成員資格認定帶來一定困難[3]。還有，在司法實踐中，經(jīng)常會遇到當事人婚后居住地、生活地均不在戶口所在地、“空掛戶”等問題。

二、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓與出租定性不清案件的處理規(guī)則

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)

包的概念與性質(zhì)現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地交易方式主要有轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換、抵押等多種多樣的方式，統(tǒng)稱為流轉(zhuǎn)。本文所說的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)包就是上述關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的一種方式，是指村集體作為發(fā)包方將村集體的土地承包給本村村民，本村村民又作為新的發(fā)包人將其從村集體取得的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包給其他村民的行為，村集體與村民的原承包合同雙方當事人的權(quán)利義務關系不變，新承包合同雙方當事人之間的轉(zhuǎn)包行為僅針對土地承包經(jīng)營權(quán)，而不針對土地所有權(quán)。

（二）轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓的比較

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的幾種方式當中，轉(zhuǎn)包與轉(zhuǎn)讓是最常見的兩種，也是最容易引發(fā)糾紛的兩種，因為法律對兩種流轉(zhuǎn)方式的規(guī)定沒有囊括所有實踐當中的情形，導致在實踐中二者的區(qū)分不是特別明顯。但在司法實踐中,尤其在偏遠落后地區(qū)，部分群眾法律意識淡薄，在適用以上這兩種土地流轉(zhuǎn)方式時具有隨意性，一旦發(fā)生糾紛，在具體案件中如何認定轉(zhuǎn)包還是轉(zhuǎn)讓時就會有很大的爭議。

（三）轉(zhuǎn)包與出租的比較

《流轉(zhuǎn)辦法》第35條[7]對轉(zhuǎn)包概念做出了明確規(guī)定，同時該法第35條第5款[8]也對出租做出了明確定義。由以上定義可以看出，轉(zhuǎn)包和出租都不影響原承包合同關系，只是轉(zhuǎn)包強調(diào)受包人需為本集體經(jīng)濟組織的成員，而出租對此沒有限定。事實上,這兩種流轉(zhuǎn)方式在本質(zhì)上沒有區(qū)別，和租賃合同的性質(zhì)相同[9],只是在轉(zhuǎn)包合同當中要求的受轉(zhuǎn)包方是本集體經(jīng)濟組織的成員[10],在出租合同當中對此并沒有限制[11]。在解決此類糾紛時，法院很少會對合同的性質(zhì)做出明確區(qū)分，通常的做法是不論當事人將土地流轉(zhuǎn)給本集體成員還是本集體以外的人，都按轉(zhuǎn)包論。

三、承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同形式、期限約定不清的處理規(guī)則

（一）承包權(quán)轉(zhuǎn)包合同形式不完備的處理規(guī)則

1.口頭轉(zhuǎn)包合同的效力認定規(guī)則。在當前我國農(nóng)村地區(qū)，大部分農(nóng)民的法律意識還比較淡薄，農(nóng)民之間流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時，大都是口頭約定，很少考慮到日后是否會發(fā)生糾紛。根據(jù)我國《合同法》規(guī)定，口頭協(xié)議也是合同的一種形式。如果雙方當事人都遵循合同的約定，并不存在任何爭議。但是隨著近幾年農(nóng)村土地價格上漲，農(nóng)民受利益驅(qū)動，就有當事人拿著農(nóng)村土地承包經(jīng)營的有關法律到法院，認為法律法規(guī)規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要簽訂書面合同,凡是沒有簽訂書面合同的，都應該是一種無效的合同，合同無效的法律后果就是根據(jù)該合同取得的財產(chǎn)予以返還。2.未履行備案手續(xù)的轉(zhuǎn)包合同的效力認定規(guī)則。履行備案手續(xù)是取得法律和有關部門認定的有效途徑之一?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定，“對除了以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地的其余流轉(zhuǎn)方式，即采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)土地的，應當報發(fā)包方備案。”但是不能僅僅因為沒有備案就否定了農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)的權(quán)利，不能將備案作為發(fā)包人限制土地承包經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)的砝碼，這樣有違我國立法的初衷，更不符合當前農(nóng)村的實際?！督忉尅返?4條[12]對未備案轉(zhuǎn)包合同的效力有了明確的規(guī)定，根據(jù)該適用法律的解釋規(guī)定可知，發(fā)包方不能以土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)未報其備案為由請求確認合同無效。

（二）承包權(quán)轉(zhuǎn)包合同期限約定不明的處理規(guī)則

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包期限約定不明時的認定。我國《合同法》規(guī)定租賃的最長期限為20年,但從關于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包合同的有關法律規(guī)定看,租賃為30年、50年、70年不等。這就出現(xiàn)了如果農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包超過20年，其效力如何判定。對于土地轉(zhuǎn)包合同期限的問題，我們可以借鑒《合同法》的規(guī)定，租賃期限不得超過20年，超過20年的,超過部分無效。但由于國家第二輪土地承包合同是30年不變，對于特別法的規(guī)定，也不能視之不理。相對《合同法》來講,《農(nóng)村土地承包法》又屬于特別法,所以根據(jù)《立法法》的規(guī)定,這對現(xiàn)在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包中出現(xiàn)的關于期限的問題，應適用《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定,即轉(zhuǎn)包期限是可以長于20年的，只要在原承包合同期限內(nèi)即可。2.不定期轉(zhuǎn)包后轉(zhuǎn)包人收回承包地問題。這樣的糾紛在當今農(nóng)村普遍存在，一旦發(fā)生糾紛，當前法院的做法是如果當事人能夠通過有效證據(jù)證明，對轉(zhuǎn)包的期限有約定的，按照約定執(zhí)行。如果沒有其他有效證據(jù)證明轉(zhuǎn)包期限的，承包人要求收回轉(zhuǎn)包的承包地的，應當支持。理由是根據(jù)最高人民法院《解釋》第17條[13]、《合同法》第232條[14]規(guī)定，沒有約定轉(zhuǎn)包期限的轉(zhuǎn)包合同，視為沒有約定租賃期限的合同，當事人就轉(zhuǎn)包期限不能達成補充協(xié)議的，則當事人可以隨時解除合同。

四、發(fā)包人另行發(fā)包土地及承包人擅自解除轉(zhuǎn)包合同糾紛的處理規(guī)則

（一）發(fā)包人另行發(fā)包土地糾紛的處理規(guī)則

如該類型土地糾紛發(fā)生，發(fā)包方?jīng)]有履行法定程序，違法將土地重新發(fā)包給他人，原承包人完全可以將發(fā)包方和另一接包人一同，請求法院確認該重新發(fā)包合同無效?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“除因承包方全家遷入設區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，發(fā)包方不得收回承包地；除因自然災害嚴重損毀土地的情形，不得調(diào)整土地?！蓖瑫r《物權(quán)法》又將土地承包經(jīng)營權(quán)上升為物權(quán)，根據(jù)物權(quán)的法定性、排他性也不允許發(fā)包方違法收回、調(diào)整。最高人民法院《解釋》規(guī)定：“因發(fā)包方違法收回、調(diào)整土地引發(fā)的糾紛，發(fā)包方已將土地另行發(fā)包給第三人的，原承包人請求確認其所簽訂的承包合同無效的，應當支持?！?/p>

（二）承包人擅自解除轉(zhuǎn)包合同糾紛的解決

這類糾紛在司法實踐中出現(xiàn)的新問題主要是承包方因近幾年土地價格上漲要求轉(zhuǎn)包方增加轉(zhuǎn)包費所產(chǎn)生的糾紛。當這類糾紛發(fā)生后，如果當事人之間不能自行協(xié)商解決，可否向法院要求變更或解除合同？從合同的嚴肅性、穩(wěn)定性以及基本的誠實信用原則考慮，合同一經(jīng)生效，必須履行，不得隨意解除和變更。但是，《合同法解釋二》對情勢變更做出了的規(guī)定[15]，適用情勢變更原則處理這類糾紛時還要注意以下問題：一是必須嚴格界定情勢范圍，根據(jù)該解釋的規(guī)定情勢必須是客觀情況；二是對“明顯不公”的把握；三是若可以變更合同，則要盡量不要解除合同。只要通過變更價格、調(diào)整履行期限等可以維持公平的，就不應解除合同。

五、承包權(quán)轉(zhuǎn)包后征收補償款分配糾紛的處理規(guī)則

（一）農(nóng)村地征收補償款分配的規(guī)定及存在的問題

我國關于農(nóng)村土地征收的具體補償標準既明確又富有彈性，主要體現(xiàn)在我國《土地管理法》第47條、《物權(quán)法》第42條[16]，同時《土地管理法》第47條[17]對征收集體土地的具體補償標準也有所體現(xiàn)?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條規(guī)定：國家征收集體土地應當支付相應的補償費，該補償費中“土地補償費”所占比例最高，而“土地補償費”歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。對于該補償款是否可以在集體組織成員中進行分配，法律沒有明確規(guī)定。在實踐中，該補償款一直是被分配的，根據(jù)《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》的精神要求，各地都出臺了相應的規(guī)定和辦法，基本分配原則就是被征土地的承包農(nóng)戶，應分得土地補償款的大頭。

（二）承包權(quán)轉(zhuǎn)包后征收補償款的分配規(guī)則

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關鍵詞農(nóng)村；土地制度；改革

中圖分類號F321文獻標識碼A文章編號 1007-5739（2013）12-0338-02

DiscussonDeepeningReformofRuralLandSystem

ZHANG Zhen-peng 1ZHANG Zuo-yi 2ZHANG Xiao-li 3

（1 Xiji Land Resources Bureau in Guyuan City of Ningxia Hui Autonomous Region，Xiji Ningxia 756200； 2 Agriculture and Animal Husbsndry Water Authority in Xixia District of Yinchuan City； 3 People′s Government of Zhenbeibao Town in Xixia District of Yinchuan City）

AbstractIn rural areas，the land is not only the most basic production material，but also the most reliable of the social security for farmers. At the present stage，our rural land system is the core of the rural land problem. The land requisition system reform for the first time listed in the report of the Communist Party of China in the eighteenth big meeting，reflected the determination of the Communist Party of China and the government strictly the land requisition system，deepen the reform and protect the interests of the farmers. Through in-depth analysis of the current our country faced with the problems and challenges about the rural land system，this paper put forward some suggestions on further deepening the rural land system reform.

Key wordsrural area；land system；reform

1我國農(nóng)村土地制度基本情況

在建國后60余年的發(fā)展過程中，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了比較曲折的變革。1949—1957年和社會主義改造階段，建立了農(nóng)民土地所有制，按人口平均分配土地，實現(xiàn)了“耕者有其田”，農(nóng)民集所有者與經(jīng)營者于一身，集所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)于一體，土地產(chǎn)權(quán)可以自由流動，允許買賣、出租、典當、贈予等交易行為，國家通過土地登記、發(fā)證、征收契稅等對土地進行管理；1958—1961年化運動階段，對土地實行集中勞動，集體經(jīng)營，“產(chǎn)品按需分配”，取消了按勞分配原則，土地所有制從集體所有制向全民所有制過渡；1962—1978年“三級所有，隊為基礎”的農(nóng)村經(jīng)濟體制和土地制度的確立階段，土地由公社、大隊、生產(chǎn)隊3級所有，土地使用是在生產(chǎn)隊為基本單元的框架下由農(nóng)民統(tǒng)一勞動，生產(chǎn)隊集中表現(xiàn)為不完全的土地所有者和經(jīng)營、使用主體，勞動報酬按勞動工分分配；1978年至今實行土地家庭承包責任制階段，實行土地集體所有、家庭承包的基本經(jīng)營制度，把土地使用經(jīng)營權(quán)發(fā)包給農(nóng)民，實行以農(nóng)戶家庭為單位的分戶承包經(jīng)營，調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展[1]。

2農(nóng)村土地制度改革面臨的問題

2.1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清

近年來，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容是確權(quán)登記頒證，但這項工作進程緩慢，還沒有建立起完善而系統(tǒng)的農(nóng)村土地地籍檔案，構(gòu)建統(tǒng)一的建設用地市場缺乏基礎，不能正確反映集體建設用地的真正價值，最重要的“還權(quán)賦能”問題也沒有真正解決，農(nóng)村土地集體所有制是一種虛化的土地所有制，集體成員、集體經(jīng)濟組織都沒有法律上的界定，“農(nóng)民集體”法律地位模糊，“集體所有”規(guī)定不明，而對土地的實際管理一向都是國家土地管理部門的行政職能，行政權(quán)侵犯所有權(quán)、代表權(quán)侵犯所有權(quán)的現(xiàn)象時有發(fā)生，承包經(jīng)營權(quán)代替了使用權(quán)甚至所有權(quán)，集體土地用益物權(quán)受到嚴格限制，使各權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務、收益和責任不能明確。

2.2農(nóng)村土地征用和補償制度不完善

我國土地管理法規(guī)定，除農(nóng)村集體興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、基礎設施、公益事業(yè)以及村民建設住宅外，任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，政府可行使土地征用權(quán)。盡管法律有明確規(guī)定，但現(xiàn)實中征收集體土地，并未區(qū)分公益性還是經(jīng)營性建設用地，使得征地范圍難以縮小[2-3]。此外，未充分考慮土地轉(zhuǎn)性后的增值收益，對農(nóng)民的征地補償不到位，大量農(nóng)民不能憑借土地權(quán)利分享工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的利益，不僅導致對農(nóng)民土地利益的侵害以及失地農(nóng)民問題，而且加劇了對土地資源的亂占濫用現(xiàn)象以及腐敗滋生問題。

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[關鍵詞] 農(nóng)村 集體土地 流轉(zhuǎn)

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

周口市川匯共轄8個鄉(xiāng)（辦），68個行政村，462個村民組；農(nóng)戶數(shù)3.27萬戶，農(nóng)業(yè)人口13.18萬人，耕地面積9.84萬畝，勞動力70231人；川匯區(qū)目前家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積15087畝，其中：轉(zhuǎn)包8775畝，互換800畝，出租5462畝，其他形式50畝。流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶2643戶，簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同共618份，簽訂流轉(zhuǎn)合同的耕地流轉(zhuǎn)面積共3462畝。家庭承包耕地的流轉(zhuǎn)去向，主要有流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社，流轉(zhuǎn)入企業(yè)，流轉(zhuǎn)入其他主體。

各項土地流轉(zhuǎn)政策的推行，極大地調(diào)動了全區(qū)農(nóng)業(yè)干群的積極性，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為‘三農(nóng)’工作的重點。從種植到養(yǎng)殖，已經(jīng)滲透各個行業(yè)，效果十分突出。家庭承包耕地的流轉(zhuǎn)去向主要有：流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶4525畝；流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社3526畝，其中，周口市川匯區(qū)佰利食用菌農(nóng)民專業(yè)合作社，位于周口市川匯區(qū)官坡行政村，成立于2008年11月，有社員60人，成員出資總額240萬元，種植戶80戶，技術員10人，生產(chǎn)基地40畝，食用菌種植是一項投資小、周期短、見效快的致富好項目。通過食用菌基地建設，進一步擴大了合作社生產(chǎn)規(guī)模。為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效做出了的貢獻。流轉(zhuǎn)入企業(yè)6036畝；其中大用集團在城北辦事處邵寨行政村占地120畝，建高標準大型養(yǎng)殖小區(qū)，年出欄300萬只商品雞，年獲利500萬元。流轉(zhuǎn)入其他主體1000畝。其中，商水縣農(nóng)民盧伯林，在城北辦事處后石店承包100畝，建40個大棚，每個占地2畝，年獲利50萬元。

二、土地流轉(zhuǎn)的特點和存在的主要問題

隨著國家各項農(nóng)村經(jīng)濟政策的推廣，土地成為了制約規(guī)模經(jīng)營的重要因素。

1.農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)多，行為不規(guī)范

其產(chǎn)生的主要問題是流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范引發(fā)的潛在矛盾。主要表現(xiàn)在：

1.1農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)不簽訂書面流轉(zhuǎn)合同。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前川匯區(qū)的自發(fā)流轉(zhuǎn)的只是口頭協(xié)議，書面合同的簽訂僅占流轉(zhuǎn)總面積的2.2%。大多數(shù)的口頭協(xié)議只是規(guī)定的價格和期限，對雙方的權(quán)利義務不明確，容易發(fā)生糾紛且難以解決。

1.2農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)不報發(fā)包方同意或備案，違反了土地承包法的規(guī)定，不利于農(nóng)村土地管理部門的規(guī)范管理。

1.3部分農(nóng)戶為逃避應盡的義務而不簽訂書面流轉(zhuǎn)合 同。如有的農(nóng)戶已全家外出務工或經(jīng)商，他們只依法享受權(quán)利，卻不承擔農(nóng)田水利基本建設等公益事業(yè)建設的義務，造成村集體成員間的不平等。

2.土地流轉(zhuǎn)的管理難以規(guī)范，有部分農(nóng)戶瞞報或不報流轉(zhuǎn)情況，給土地管理部門造成漏洞

3.土地流轉(zhuǎn)范圍較小，規(guī)模化經(jīng)營程度不高，流轉(zhuǎn)形式單一

川匯區(qū)的流轉(zhuǎn)目前還沒有實現(xiàn)土地、資金、技術和勞動力資源的最優(yōu)配置，不能很好的適應加快建設現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的新要求，還沒有出現(xiàn)以土地入股建立合作社或土地生產(chǎn)合作社。

4.有部分勞動力外出，土地基本處于撂荒狀態(tài)

勞動力的轉(zhuǎn)移使土地效益降低，主要是家庭主要勞力外出無法進行機械化耕種，產(chǎn)出率低、效益低。

三、影響土地流轉(zhuǎn)的主要因素

1.鄉(xiāng)級土地流轉(zhuǎn)機構(gòu)未建立，區(qū)級主管部門無法發(fā)揮很好的作用

2.農(nóng)業(yè)機械化水平不高

3.社會化服務增加、惠農(nóng)政策的出臺、農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲等多個因素使很多農(nóng)民不愿意放棄土地但又不愿意加大對土地的投入

4.川匯區(qū)地處中心城區(qū)，隨著務工收入等其他行業(yè)收入的增加，第一產(chǎn)業(yè)收入呈遞減趨勢

但是中國根深蒂固的傳統(tǒng)思想仍然使農(nóng)民不愿意放棄土地，即使撂荒、粗放經(jīng)營也不愿進行流轉(zhuǎn)。多數(shù)農(nóng)民小富即安的小農(nóng)意識仍然嚴重，滿足與土地經(jīng)營的現(xiàn)狀。農(nóng)村的養(yǎng)老、醫(yī)療、社會救助等社會保障體系不健全，農(nóng)民主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養(yǎng)老等問題，因此普遍把土地作為最基本的生活保障來看待，對于土地流轉(zhuǎn)存在顧慮。

5.土地流轉(zhuǎn)機制不健全

土地流轉(zhuǎn)尚處于自發(fā)階段，缺少土地流轉(zhuǎn)服務平臺，流轉(zhuǎn)信息不暢通，農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)對象與范圍選擇余地小，鼓勵機制缺乏。鄉(xiāng)、辦、村組織怕承擔風險，引導和服務不到位，鄉(xiāng)、辦農(nóng)經(jīng)管理體系不順，職責不明，隊伍不穩(wěn)，疏于對土地流轉(zhuǎn)的指導和管理。

四、對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

最近幾年，從土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的實踐來看，加快土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化，是改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要舉措。

1.堅持原則，積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)事關農(nóng)民切身利益，應遵循以下原則：一是三權(quán)分離的原則。即在穩(wěn)定家庭承包制的基礎上，實行農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者使用權(quán)三權(quán)分離，明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，搞活使用權(quán)。只有明確了土地承包權(quán)對農(nóng)民的法律意義，才能切實保障土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。二是依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。土地是農(nóng)民最大的社會保障，維護農(nóng)民的基本權(quán)益最重要的就是維護土地權(quán)益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須嚴格執(zhí)行國家法規(guī)政策，依法簽訂合同，土地流轉(zhuǎn)必須堅持自愿，不論采取那種流轉(zhuǎn)方式，都應尊重農(nóng)民的選擇和意愿。土地流轉(zhuǎn)必須遵循市場規(guī)律，堅持有償流轉(zhuǎn)。三是積極穩(wěn)妥的原則。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對于促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收具有重要意義，因此，土地流轉(zhuǎn)必須因地制宜，積極穩(wěn)妥。對流轉(zhuǎn)后的土地用途要給予產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向上的引導，盡量符合本地農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和區(qū)域布局的要求，不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途?？傊仨毷沽鬓D(zhuǎn)的土地得到綜合利用和開發(fā)，促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收。

2.強化制度，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件

加強對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的引導，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關制度，推進流轉(zhuǎn)的規(guī)范化，提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量。一是明確管理職能。區(qū)、鄉(xiāng)農(nóng)村農(nóng)村土地承包合同管理部門要切實肩負起農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理的工作責任，及時發(fā)現(xiàn)和研究新情況、解決新問題，制定工作規(guī)程，使之形成配套的流轉(zhuǎn)管理辦法和經(jīng)常性的工作制度，促進土地的順利流轉(zhuǎn)。二是完善管理辦法。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處在自發(fā)階段，各方面的利益關系缺乏調(diào)整的法律依據(jù)。政府要制定、完善和出臺指導土地流轉(zhuǎn)的政策性文件和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法實施細則，使基層在實際操作中有規(guī)可依，有章可循，盡可能避免土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生。三是培育流轉(zhuǎn)市場。建立完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格制度，以社會、經(jīng)濟、生態(tài)綜合效益為標準，在充分考慮土地級差、質(zhì)差、地區(qū)價差的基礎上，因地制宜地制定不同類型農(nóng)地流轉(zhuǎn)的指導性價格，成立土地流轉(zhuǎn)服務中心，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢、政策宣傳、信息、流轉(zhuǎn)合同簽證以及流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解等。四是創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式。用好國家賦予的政策，積極探索集體建設用地和農(nóng)民宅基地的流轉(zhuǎn)方式。如通過置換，建新型農(nóng)村社區(qū)，把村社廢棄的廠房以及農(nóng)民廢棄的宅基地在復耕的基礎上，按同等面積置換到鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊進行綜合開發(fā)利用。五是創(chuàng)造良好環(huán)境。首先要建立多層次的社會保障體系，包括農(nóng)業(yè)保險、社會救濟、優(yōu)撫安置、社會互助、農(nóng)村社保以及農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度等，逐步弱化土地的福利和社會保障功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。其次大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村勞動力的就地轉(zhuǎn)移。進一步加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進程，大力發(fā)展中小企業(yè)、服務業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，使農(nóng)村勞動力能夠得到合理轉(zhuǎn)移，為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

3.組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社

指導有意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營專業(yè)合作社，將土地依法集中流轉(zhuǎn)到合作社，再由合作社對外土地流轉(zhuǎn)信息，將土地流轉(zhuǎn)給有資質(zhì)、講信譽的業(yè)主，最大限度地發(fā)揮土地效益和增加農(nóng)民收入。

篇7

關鍵詞：集體土地使用權(quán)；集體建設用地使用權(quán)；集體農(nóng)用地使用權(quán)；抵押；建議

中圖分類號：F832.45 文獻標識碼：A 文章編號：1003－9031（2009）01－0022－03

集體土地使用權(quán)抵押，是解決農(nóng)業(yè)資金短缺的有效途徑，也是世界各國的普遍做法。[1]集體土地使用權(quán)，可以分為集體建設用地使用權(quán)與集體農(nóng)用地使用權(quán)兩大類。探索和嘗試集體土地使用權(quán)抵押有利于金融機構(gòu)拓寬抵押物范圍、開拓小企業(yè)與“三農(nóng)”信貸市場。中國銀監(jiān)會在2008年8月29日的《中國銀監(jiān)會關于認真落實“有保有壓”政策進一步改進小企業(yè)金融服務的通知》中明確提到要探索土地承包權(quán)抵押貸款問題，有關文章也提到“要針對農(nóng)村缺乏抵押物的情況，積極開展‘集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)’試點，探索集體建設用地抵押融資的辦法和途徑?！盵2]但在實踐中，對于集體土地使用權(quán)在何種情形下可以抵押、抵押的具體要求等問題仍存在著一定的爭議。筆者在此試圖結(jié)合法律、法規(guī)和部門規(guī)章規(guī)定，就相關問題作一分析，以進一步增強大家對集體土地使用權(quán)抵押的認識，也希望能拋磚引玉以推動大家研究探討這一問題。

一、關于集體建設用地使用權(quán)抵押

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，集體建設用地使用權(quán)包括三類：因興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)取得的集體土地使用權(quán)、因村民建設住宅取得的集體土地使用權(quán)、因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)建設而取得的集體土地使用權(quán)。其中，《物權(quán)法》明確規(guī)定，用作宅基地的集體土地使用權(quán)不得抵押。下面，筆者就對另外兩類集體建設用地使用權(quán)是否可以抵押作一具體分析。

（一）因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公共設施和公益事業(yè)建設而取得的集體土地使用權(quán)是否可以抵押

《擔保法》第三十七條第三項規(guī)定，學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體的教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施和其他社會公益設施不得抵押；《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第五十三條規(guī)定，學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體，以其教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施和其他社會公益設施以外的財產(chǎn)為自身債務設定抵押的，人民法院可以認定抵押有效。上述兩個條款實際上是從正反兩個方面規(guī)定了公益性事業(yè)單位、社會團體的哪些財產(chǎn)可以抵押。但我們是否可以依據(jù)這兩個條款來否定因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村公共設施和公益事業(yè)建設而取得的集體土地使用權(quán)可以抵押？

在實踐中，不少人都直接以此為依據(jù)得出否定答案。但若仔細分析一下，并不能以此為依據(jù)直接予以否定。第一，農(nóng)村農(nóng)民集體既不是社會團體也不是事業(yè)單位，因此，《擔保法》及《解釋》的相關規(guī)定并不適用于農(nóng)村農(nóng)民集體。第二，在實踐中，有人提出，《擔保法》及《解釋》的上述規(guī)定中的“其他社會公益設施”可以將“因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設施和公益事業(yè)建設而取得的集體土地使用權(quán)”涵括在內(nèi)，從而以此為依據(jù)認為該類集體土地使用權(quán)不可以抵押。但若仔細分析上述規(guī)定的語法邏輯機構(gòu)，可以認為上述規(guī)定中的“其他社會公益設施”是指屬于“事業(yè)單位、社會團體”的“其他社會公益設施”。因此，《擔保法》及《解釋》的上述規(guī)定并不是認為該類集體土地使用權(quán)不可以抵押的理由。那么，這是不是意味著其可以抵押呢？而且按照《物權(quán)法》第一百八十條第七項的規(guī)定，法律、行政法規(guī)未禁止抵押的其他財產(chǎn)都可以抵押。

筆者認為，綜合現(xiàn)有的法律、法規(guī)規(guī)定，否定該類集體土地使用權(quán)可以抵押的依據(jù)并不充分；從形式上講，根據(jù)《物權(quán)法》第一百八十條第七項的規(guī)定，可以接受其為抵押物。因為，第一，雖然1995年國家土地管理局下發(fā)的《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》第一條規(guī)定，除了集體荒地土地使用權(quán)和鄉(xiāng)村企業(yè)土地使用權(quán)可以設定抵押權(quán)外，其他類型的集體土地使用權(quán)不得抵押，但該規(guī)定僅僅是當時的部門規(guī)定，不屬于法律、行政法規(guī)的范疇。第二，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，其屬于合法的建設用地使用權(quán)，而《物權(quán)法》第一百八十條第三項規(guī)定“建設用地使用權(quán)”可以抵押。第三，根據(jù)上面的分析，其不屬于禁止抵押的“事業(yè)單位或社會團體所有的其他社會公益設施”，即使對于那些屬于事業(yè)單位、社會團體所有的社會公益設施，也有觀點提出可以抵押，因為“公益設施設定抵押權(quán)，并不當然改變其用途，限制設定抵押沒有必要。承認這些財產(chǎn)可以抵押，使這些單位可以擔保進行融資，有利于其事業(yè)的發(fā)展?！盵3]

當然，在銀行信貸業(yè)務實踐中，若接受這類集體用地使用權(quán)作抵押，還應注意以下三個方面的問題：一是應參照《物權(quán)法》第一百八十三條的規(guī)定執(zhí)行。因為，既然連“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設用地使用權(quán)”都“不得單獨抵押”，則此類建設用地使用權(quán)也不應單獨抵押，而應當同相應的公共設施、公益設施一并抵押。二是雖然根據(jù)現(xiàn)有法律、法規(guī)分析，該類集體用地使用權(quán)可以抵押，但抵押權(quán)人必須要考慮抵押物處置的可行性。因此，如果該類集體用地上的建筑物是學校、養(yǎng)老院之類純粹公益性設施時，原則上不宜接受為抵押物。三是該類集體用地使用權(quán)抵押時，應履行村農(nóng)民集體內(nèi)部的合法手續(xù)。

另外需要指出的是，筆者在此綜合相關法律規(guī)定并主要運用邏輯解釋的法律解釋方法得出了“因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設施和公益事業(yè)建設而取得的集體土地使用權(quán)”可以抵押的結(jié)論，固然這在法律邏輯上是完全成立的，但是否能完全得到國土部門以及司法實踐部門的支持還有待于驗證。同時，這一問題應該引起立法機關、國土管理部門以及司法實踐部門的重視。如果立法者、國土管理部門的本意是否認其可以作為抵押物的，則應當通過明確的規(guī)定將這一問題清晰化，但愿未來出臺的關于《物權(quán)法》的解釋能夠?qū)⑦@一問題明晰化。如果能明確肯定其可以作為抵押物，則對于支持金融機構(gòu)開拓小企業(yè)以及“三農(nóng)”信貸業(yè)務將發(fā)揮一定的作用。從謹慎角度考慮，在目前，金融機構(gòu)至少可以將其接受為輔助抵押物，以達到進一步強化擔保的效果。

（二）因興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而取得的集體建設用地使用權(quán)抵押的程序與要求

關于因興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而取得的集體建設用地使用權(quán)抵押問題，除個別用詞上有所區(qū)別外，《物權(quán)法》與《解釋》的規(guī)定是一致的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設用地使用權(quán)不得單獨抵押。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設用地使用權(quán)一并抵押。同時，國土資源部門的有關規(guī)章和一些地方性規(guī)定對于此類集體建設用地使用權(quán)抵押的具體程序和要求進行了明確。按照原國家土地管理局（現(xiàn)為國土資源部）印發(fā)的《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》（1995年）、《關于土地使用權(quán)抵押登記有關問題的通知》（1997年）以及一些地方性規(guī)定，此類集體建設用地使用權(quán)抵押首先應由集體土地所有者出具同意抵押的書面證明，該書面證明應包括在實現(xiàn)抵押權(quán)時同意按法律規(guī)定的土地征用標準補償后轉(zhuǎn)為國有土地以及征地費是否作為清償資金等內(nèi)容；同時，集體土地所有者在出具同意鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押的書面證明前須將土地抵押有關事項在村農(nóng)民集體內(nèi)部履行合法手續(xù)。參照相關規(guī)定，該合法手續(xù)應是提供本集體經(jīng)濟組織的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意抵押的書面材料或提供集體所有者代表同意的意見(注：該類規(guī)定源于1999年12月21日國務院辦公廳的《國務院辦公廳關于進一步做好治理開發(fā)農(nóng)村"四荒"資源工作的通知》（[1999]102號），該《通知》第二條第二項規(guī)定：如果承包、租賃或拍賣對象是本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；以及《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，該法第四十八條規(guī)定：發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。)。另外，按照《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》及《關于土地使用權(quán)抵押登記有關問題的通知》的規(guī)定，抵押土地使用權(quán)還應進行評估。但根據(jù)《物權(quán)法》第十三條的規(guī)定，登記機構(gòu)不得要求對不動產(chǎn)進行評估，因此，現(xiàn)在以集體土地使用權(quán)進行抵押不再必須進行評估。

二、關于集體農(nóng)用地使用權(quán)抵押

關于集體農(nóng)用地使用權(quán)抵押問題，《擔保法》第三十七條作了規(guī)定。根據(jù)該條規(guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押?！段餀?quán)法》對《擔保法》的這一規(guī)定作了修訂。根據(jù)《物權(quán)法》第一百三十三條規(guī)定，通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務院的有關規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押。

同時，《物權(quán)法》第一百二十四條規(guī)定，農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。另外，按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）的規(guī)定，土地承包經(jīng)營包括：家庭承包與通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包兩類方式。由以上規(guī)定可以得出：國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地也可以通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。但這樣我們就面臨一個問題，那就是國家所有由農(nóng)民集體使用的用于農(nóng)業(yè)的土地，若是通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的，其承包經(jīng)營權(quán)是否也可以抵押？筆者認為是可以的。對于這一問題，關鍵是要分析《物權(quán)法》第一百三十三條中的“農(nóng)村土地”是否僅僅限于“農(nóng)村集體所有的土地”；如果僅僅限于“農(nóng)村集體所有的土地”則上述問題的答案就應是否定的。但筆者認為，“農(nóng)村土地”不應僅僅限于“農(nóng)村集體所有的土地”，而應包括“國家所有由農(nóng)民集體使用的農(nóng)業(yè)土地”，即這里的“農(nóng)村土地”實際上是指位于農(nóng)村的土地、是從地理位置的角度而不是從產(chǎn)權(quán)的角度來限定“土地”的。具體理由是：第一，縱觀《中華人民共和國土地管理法》中與土地產(chǎn)權(quán)相關的條款，可以發(fā)現(xiàn)其都是使用“國有土地”、“農(nóng)民集體所有的土地”兩個概念，因此，如果《物權(quán)法》第一百三十三條中的“農(nóng)村土地”不包括“國家所有由農(nóng)民集體使用的農(nóng)業(yè)土地”，那就應該使用“農(nóng)民集體所有的土地”這一概念、而不會使用“農(nóng)村土地”這一概念。第二，《土地承包法》第二條對“農(nóng)村土地”作了界定。根據(jù)該條規(guī)定，農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。如果第一點理由是間接根據(jù)的話，則第二點理由就應該是直接根據(jù)。

關于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的程序問題。該問題主要包括兩個方面：一是抵押是否需要發(fā)包方同意；二是抵押是否需要參照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定在農(nóng)民集體內(nèi)部履行相關手續(xù)，下面作一具體分析：

首先，筆者認為抵押需要經(jīng)發(fā)包方同意。因為，雖然《物權(quán)法》第一百三十三條沒有沿用《擔保法》第三十四條第（五）項的規(guī)定，即沒有明確規(guī)定“經(jīng)發(fā)包方同意”，但《物權(quán)法》第一百三十三條明確提到要“依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務院的有關規(guī)定”。而根據(jù)2005年3月1起實施的、由農(nóng)業(yè)部制訂的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定，抵押時需要經(jīng)過發(fā)包方同意。該法第三十四條規(guī)定，通過招標、拍賣和公開協(xié)商等方式承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證的，可以采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)方式參照本辦法執(zhí)行；該法第二十五條第二款規(guī)定，承包方轉(zhuǎn)讓承包土地，發(fā)包方同意轉(zhuǎn)讓的，應當及時向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府土地承包管理部門報告，并配合辦理有關變更手續(xù)；發(fā)包方不同意轉(zhuǎn)讓的，應當于七日內(nèi)向承包方書面說明理由?？紤]到抵押就意味著可能發(fā)生轉(zhuǎn)讓，因此土地經(jīng)營權(quán)抵押仍然應根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第二十五條第二款的規(guī)定履行相關手續(xù)。另外，一些地方性規(guī)定，也明確規(guī)定應取得發(fā)包方同意，如2004年2月1日起施行的《江蘇省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》第十五條規(guī)定：土地承包經(jīng)營者將通過招標、拍賣或者公開協(xié)商等方式取得的“四荒”承包經(jīng)營權(quán)和其他依法律、法規(guī)規(guī)定允許抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)，在發(fā)包方出具同意抵押的書面證明的情況下，可以到原發(fā)證機關辦理抵押物登記。

對于第二個問題，筆者認為應分兩種情況分析：第一，如果承包人（抵押人）本身就是本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人，就不再需要履行農(nóng)民集體內(nèi)部的相關手續(xù)。因為此種情況下，承包人開始承包時，發(fā)包人就已按照《土地承包法》（第四十八條的規(guī)定履行了內(nèi)部程序。第二，如果承包人（抵押人）本身是集體經(jīng)濟組織的成員，則原則上需參照《土地承包法》第四十八條的規(guī)定，事先經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)人民政府批準。但這只是為了以后處置抵押物更方便，若考慮到為履行這種內(nèi)部程序可能產(chǎn)生的麻煩，也可以不履行這種內(nèi)部程序。實際上，無論是《土地承包法》還是《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》都沒有對這一問題作強制性要求，尤其是《農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押登記的若干規(guī)定》的第四條僅明確規(guī)定“集體土地所有者在出具同意鄉(xiāng)村企業(yè)集體土地使用權(quán)抵押的書面證明前須將土地抵押有關事項在農(nóng)村農(nóng)民集體內(nèi)部履行合法手續(xù)”，而對于集體荒地使用權(quán)抵押是否需要在農(nóng)民集體內(nèi)部履行合法手續(xù)則沒有規(guī)定?！蛾P于土地使用權(quán)抵押登記有關問題的通知》第三條也規(guī)定，只需要提供集體土地所有者同意抵押的證明。

另外，對于家庭土地承包經(jīng)營權(quán)是否可以抵押問題，雖然《物權(quán)法》對此沒有明確規(guī)定，但《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第十五條明確規(guī)定，（家庭）承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效?！?/p>

參考文獻：

[1] 劉芳.對我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)抵押問題的法律思考[J].黑龍江金融，2007，（5）.

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1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提條件

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一個漸進的過程，不能冒進，更不能不考慮中國實際盲目推進，急于求成，應在進一步完善政策法規(guī)，堅守基本條件的前提下，逐步實施。

1.1保證土地的使用效率

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的出發(fā)點是要合理配置土地資源，確保土地的使用效率，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營。從目前農(nóng)村土地利用情況看，“”，經(jīng)營規(guī)模過小，增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的管理成本，從而難以形成規(guī)模經(jīng)濟效益，難以形成有效競爭，也不利于農(nóng)業(yè)科技水平的提高1。這阻礙了土地利用效率的提高，造成土地資源的浪費。因此，今后必須改變這種狀況，一方面，加大先進科技成果的應用推廣，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，通過規(guī)范土地合理流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營，防止出現(xiàn)土地拋荒現(xiàn)象。另一方面，改變現(xiàn)有農(nóng)戶家庭半自給性、小規(guī)模土地承包經(jīng)營基礎上的農(nóng)民兼業(yè)化，追求土地經(jīng)營目標投入產(chǎn)出收益的最大化，提高土地配置效率。

1.2把保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)放在首位

一旦農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)放活之后，城市資本允許進入農(nóng)村土地，掌握大量資本的城市居民可以擁有幾千畝、甚至上萬畝的土地，他自己不耕作，雇傭原地居民耕作，這樣就可能出現(xiàn)農(nóng)民將大量土地賣給城市居民的現(xiàn)象，當然這只是一種假設。如果政府不采取措施強制規(guī)定，就會有一些地方政府為了推行所謂的“規(guī)模經(jīng)營”，通過各級政府的權(quán)力，很有可能將大片土地轉(zhuǎn)讓到城市居民手中，導致出現(xiàn)城里的所謂“大地主”。而這不是我省推進農(nóng)業(yè)“適度規(guī)模經(jīng)營”的初衷。因此，有必要采取一定措施，對相關法律法規(guī)進行修訂完善。此外，鑒于現(xiàn)階段農(nóng)村土地的社會保障功能，如果不把保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)放在首位，對個人最高農(nóng)地擁有量進行限制，則很有可能出現(xiàn)一邊超大規(guī)模的“地主”，一邊無地農(nóng)民的情況，導致農(nóng)村兩級分化，影響社會穩(wěn)定。

2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后的合理使用

2.1加大土地流轉(zhuǎn)宣傳力度

加大土地流轉(zhuǎn)的宣傳，提高農(nóng)民“土地是財富之母”的意識，特別要讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的前提條件和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應遵循的基本原則，熟悉土地流轉(zhuǎn)的相關政策法規(guī)；同時，還應讓農(nóng)民知道，土地不僅僅是就業(yè)和生存的手段，更是一筆龐大的資產(chǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)正是合理利用這一資產(chǎn)、增加要素收入的有效途徑，因此，一定要規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，確保土地性質(zhì)和用途不變。此外，還可通過板報、村民廣播等載體，讓農(nóng)民了解到除國家建設依法征用集體土地外，村集體無權(quán)在承包期內(nèi)單方面不簽合同、不發(fā)證書、解除承包合同、強行收回和調(diào)整農(nóng)民承包地，進一步規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，確保土地合理使用。

2.2嚴格按照相關政策法規(guī)進行土地流轉(zhuǎn)，確保土地農(nóng)業(yè)用途不變

當前，我省仍是一個農(nóng)業(yè)大省，而且土地資源十分有限，耕地數(shù)量更是有限，無論從土地作為農(nóng)民的社會保障角度來講，還是從糧食安全角度考慮，嚴禁借用土地流轉(zhuǎn)之際隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途就顯得格外重要。因此，有必要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理的原則，不斷完善農(nóng)村土地管理制度，堅持最嚴格的耕地保護制度，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)后的使用。

2.3加強土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，規(guī)范土地農(nóng)業(yè)用途

當前，各級國土資源部門一定要加強流轉(zhuǎn)土地用途的監(jiān)管，堅決禁止以土地流轉(zhuǎn)為名改變農(nóng)用地用途特別是基本農(nóng)田用途的違法行為。同時，要建立健全全省各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系，培育土地流轉(zhuǎn)主體，加強農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理和服務，鼓勵引導專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鼓勵引導農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，防止出現(xiàn)土地撂荒和粗放經(jīng)營等現(xiàn)象。此外，應全面規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同，使用統(tǒng)一規(guī)范的合同文本，并指導土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂合同，及時辦理土地流轉(zhuǎn)當事人提出的簽證申請，糾正土地流轉(zhuǎn)雙方違反有關土地管理法律、法規(guī)和政策方面的約定，確保流轉(zhuǎn)后的土地農(nóng)業(yè)用途不變。

3農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)主體

當前，我省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在由于土地權(quán)屬不明而導致的流轉(zhuǎn)混亂、效率低下等問題，相關法律法規(guī)對土地所有權(quán)主體的經(jīng)濟地位、法律地位、財產(chǎn)地位及其職能范圍、行為方式等沒有明確規(guī)定，這不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有序健康進行。

3.1健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關法規(guī)政策，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)民對土地的依賴性很強。因此，有關部門應重視對《農(nóng)村土地承包法》的修訂和完善，切實解決當前土地流轉(zhuǎn)過程中的產(chǎn)權(quán)主體不清的問題。同時，還應進一步建立和完善土地流轉(zhuǎn)的其他政策法規(guī)，尤其是土地分配政策，應適當體現(xiàn)均衡原則，即實現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的動態(tài)監(jiān)管和分配。區(qū)分情況收回符合條件成員的承包權(quán)并再流轉(zhuǎn)或承包給新增人員。具體做法建議將其寫入相關規(guī)定中，制定成《農(nóng)村土地承包細則》，使其具有很強的可操作性。

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[作者簡介] 王曦（1972 ― ），女，湖北武漢人，江蘇第二師范學院經(jīng)濟與法政學院副院長，法學博士，教授，研究方向：法學。

我國農(nóng)村“四荒”土地權(quán)利流轉(zhuǎn)受限較少，市場化程度高，經(jīng)濟價值日益凸顯。如何更好地統(tǒng)籌配置、合理利用農(nóng)村“四荒”土地，切實發(fā)揮其綜合效益與價值，是城鄉(xiāng)整體可持續(xù)發(fā)展的重大問題。

一、農(nóng)村“四荒”土地權(quán)屬界定

1996年國務院辦公廳《關于治理開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》（以下簡稱《通知》）明確指出，“四荒”土地是指“荒山、荒溝、荒丘、荒灘”。據(jù)我國《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》的相關規(guī)定，農(nóng)村“四荒”土地的所有權(quán)歸屬于農(nóng)民集體。農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)的明確大體為幾個層次：《土地管理法》、《民法通則》明確了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)即承包經(jīng)營權(quán)可以讓渡，可以依法通過簽訂土地承包合同的形式取得；《通知》、《農(nóng)村土地承包法》進一步明確了農(nóng)村“四荒”土地使用權(quán)取得的家庭承包、招標、拍賣、公開協(xié)商等合法方式，以及承包經(jīng)營權(quán)取得的程序；《通知》在明確治理開發(fā)者在享有“四荒”土地使用權(quán)的同時，還指出購買者以拍賣取得的使用權(quán)，并非完全使用權(quán)，不包括地下埋藏物和礦產(chǎn)資源的使用權(quán)。

二、農(nóng)村“四荒”土地權(quán)利運行現(xiàn)狀

（一）所有權(quán)的不完整運行

《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》都明確了農(nóng)村“四荒”土地的農(nóng)村集體所有，但在“四荒”土地資源開發(fā)利用形式日趨多樣化的今天，農(nóng)民集體對于“四荒”土地所表現(xiàn)出的并非完整意義上的所有權(quán)。所有權(quán)被稱作為“完全物權(quán)”，是最充分的物權(quán)，由占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)與處分權(quán)四項權(quán)能構(gòu)成。對農(nóng)村“四荒”土地而言，最核心內(nèi)容，一是土地使用權(quán)的充分發(fā)揮以及由此帶來的應得利益的充分實現(xiàn)；二是土地所有權(quán)發(fā)生改變的方式、條件以及由此所帶來的利益合理補償與充分實現(xiàn)等問題。目前“四荒”土地所有權(quán)對于農(nóng)民集體的意義僅表現(xiàn)為，農(nóng)民集體能夠憑借“四荒”土地的法定承包、租賃或拍賣等，獲取來自土地開發(fā)者的一定量合同收益；基于國家需要而發(fā)生的，農(nóng)民集體對“四荒”土地被動且極不完善的最終處分權(quán)，即“四荒”土地所有權(quán)的變更。何時何條件下“四荒”土地所有權(quán)從農(nóng)民集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，以及農(nóng)民集體因為“四荒”土地所有權(quán)的喪失能夠獲得多少補償、怎樣補償，既非由農(nóng)民集體說了算，也非交由市場說了算，而是全部由國家說了算，即《憲法》、《土地管理法》所規(guī)定的：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。

（二）使用權(quán)流轉(zhuǎn)的效益性目標日漸凸顯

“四荒”土地使用權(quán)與所有權(quán)的分離與流轉(zhuǎn)，從最初的土地承包經(jīng)營，到后來的土地使用權(quán)的租賃、股份合作，再到以拍賣形式取得“四荒”土地使用權(quán)，以及抵押“四荒”土地使用權(quán)，經(jīng)歷了不斷市場化的變遷。這種變遷中，包含“四荒”土地使用權(quán)的一級市場和二級市場流轉(zhuǎn)兩種類型。一級流轉(zhuǎn)完成了“四荒”土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，即“四荒”土地使用權(quán)初次轉(zhuǎn)移給使用者，反映出土地所有者與土地經(jīng)營者的關系，實踐中主要體現(xiàn)為“四荒”土地使用權(quán)的承包、租賃、拍賣等行為；二級流轉(zhuǎn)與所有權(quán)沒有直接聯(lián)系，是指經(jīng)營人在經(jīng)營期內(nèi)，將其依法取得的“四荒”土地經(jīng)營權(quán)再讓渡給第三者的交易關系，如“四荒”土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等行為。

“四荒”土地的使用權(quán)，即承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的相關法律規(guī)定，主要體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》（2003）、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005）（以下簡稱《流轉(zhuǎn)管理辦法》）、《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》（2005）以及《物權(quán)法》（2007）等法律文件中?？傮w來說，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)與《農(nóng)村土地承包法》的立法旨趣本質(zhì)上一致。即：賦予農(nóng)民長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，維護承包當事人合法權(quán)益，促進農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。但耕地與“四荒”土地存在功能的差異性，對農(nóng)民而言，“四荒”土地沒有耕地那么明顯的現(xiàn)實福利性和社會保障功能，因此，“四荒”土地目標效益更傾向于實現(xiàn)社會綜合效益，即通過合理開發(fā)，改善生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展。而且我國農(nóng)村目前還有相當豐富的“四荒”土地資源，開發(fā)潛力巨大，因此，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)立法更多著眼于效率實現(xiàn)。

體現(xiàn)這種效率性目標的制度設置，在一級市場流轉(zhuǎn)上，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)更多是以市場化方式有償獲得，如拍賣的方式。在承包經(jīng)營人方面，相對于家庭承包經(jīng)營中耕地承包人一般為本集體經(jīng)濟組織成員而言，農(nóng)村“四荒”土地的承包經(jīng)營人允許非本集體經(jīng)濟組織成員進入。以其他方式承包農(nóng)村“四荒”土地時，承包期限還可以由雙方協(xié)商確定，更自由。在二級市場流轉(zhuǎn)上，《農(nóng)村土地承包糾紛解釋》、《流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》明確了“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題援引家庭承包中的相關規(guī)則，包括流轉(zhuǎn)原則、限制條件、流轉(zhuǎn)方式的適用前提和程序性要求等方面。其中，二者對權(quán)利處分所應遵循的條件及程序等細微處有所區(qū)別：即家庭承包中的轉(zhuǎn)包、出租、互換，雙方當事人合同簽訂后，要報發(fā)包方備案；采取轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)的，要求轉(zhuǎn)讓方應當有穩(wěn)定的收入來源，而農(nóng)村“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)則無此要求。此外，就是農(nóng)村“四荒”土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)接受方受限較少，可以是本集體經(jīng)濟組織以外的個人、農(nóng)業(yè)公司或其他組織。二者較突出的差別在于，“四荒”土地承包經(jīng)營既可以家庭承包經(jīng)營下的轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)包、互換等方式處分權(quán)利，還可以抵押或入股等形式處分權(quán)利。這使得“四荒”土地承包經(jīng)營者享有更獨立的處分權(quán)，利于“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)更充分流轉(zhuǎn)及其效率性目標的實現(xiàn)。

不可否認，“四荒”土地使用權(quán)呈現(xiàn)不斷物權(quán)化的發(fā)展過程，土地權(quán)益日益明晰、完整與穩(wěn)定。但筆者認為，以“四荒”土地側(cè)重效率追求，實現(xiàn)綜合效益的目標來論，放在當前經(jīng)濟社會高速發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實環(huán)境下，“四荒”土地所有權(quán)、使用權(quán)的發(fā)展，都有更深入推進的可能與必要。在此，筆者意于對現(xiàn)有農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)與使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度設置中的一些問題做些商榷與探討。

三、關于農(nóng)村“四荒”土地產(chǎn)權(quán)制度

變革的商榷與建議

法律是通過對不同利益的取舍來實現(xiàn)對利益關系的調(diào)整和分配。平衡和保護各方當事人利益應是立法的宗旨和價值尺度。具體到“四荒”土地所有權(quán)享有、使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設計上，是要平衡和保護土地所有權(quán)人、使用權(quán)人，以及社會公共利益。

（一）對農(nóng)村“四荒”土地所有權(quán)變更的商榷

在現(xiàn)今城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下，國家發(fā)展，城市化推進對土地的需求客觀現(xiàn)實，一定條件下對農(nóng)村集體土地所有權(quán)給予限制，以及將一定量農(nóng)村土地變更為國有具有合理性?；诖耍瑧椃ê屯恋毓芾矸ǘ济鞔_了，基于公共利益的需要，可以依法征收或征用農(nóng)村土地并給予補償。但是，公共利益不能等同于國家建設。

筆者認為，基于公共利益優(yōu)先原則，若確屬公共利益需要，如基于國家安全和軍事用途或者基于交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)建設需要，國家依上述規(guī)定征收農(nóng)民土地無可厚非，這是社會公共利益實現(xiàn)的需要，也是社會個體義務。但在征地后，就存在補償問題。它關涉農(nóng)民土地所有權(quán)不得已發(fā)生變更時，其項下利益是否會一并受損。對此，筆者認為，應該也必須給予農(nóng)民以合理補償，以確保其不遭受實質(zhì)性利益損害。這種補償在“四荒”土地上至少體現(xiàn)為兩項：一是，對“四荒”土地所有權(quán)人的補償。從“四荒”土地所有權(quán)存在現(xiàn)狀看，表現(xiàn)為對于所有權(quán)人，即農(nóng)民集體憑借該土地從開發(fā)經(jīng)營人手中獲取的收益，以及農(nóng)民集體喪失土地所有權(quán)的應得補償。二是，對“四荒”土地未到期使用權(quán)人的補償，即基于公共利益需要征收“四荒”土地，導致該土地使用合同未到期而終止，給土地使用者造成的損失補償。公共利益下的土地征收，土地所有權(quán)人未從中獲益，因此，對未到期使用權(quán)人的補償就應該由國家承擔，即國家需要對未到期使用者對該項“四荒”土地的治理成果，以及未到期的預期利益進行綜合評估并做出合理補償。

對于不屬于“公共利益”下的征地，即使是打著國家建設需要的招牌，也不應予以所謂“公共利益”的支持。筆者認為，此種情況應嚴格依憲法確定的國家財產(chǎn)權(quán)、集體財產(chǎn)權(quán)與公民私有財產(chǎn)權(quán)平等原則，以及“國家保護社會主義的公共財產(chǎn)。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產(chǎn)”的規(guī)定，將農(nóng)民集體所有權(quán)與國家土地所有權(quán)等同對待，即對于城市建設需要下的“四荒”土地，進行以農(nóng)民集體為主體的市場化出讓――不改變所有權(quán)，由農(nóng)村集體作為所有權(quán)人代表進行土地的市場化出讓，期限對應國有城市土地；終止原有土地經(jīng)營合同，由農(nóng)民集體對原經(jīng)營權(quán)人未完成承包期內(nèi)的損失，包括治理投入、預期回報等商定合理補償。

此外，《通知》明確禁止將“四荒”改作非農(nóng)用途，尤其是城鎮(zhèn)郊區(qū)，并對此類行為做了限期改正，收回使用權(quán)，依法處罰等規(guī)定。這一看似屬于土地使用權(quán)的規(guī)定，筆者認為在現(xiàn)實條件下，與“四荒”土地所有權(quán)變更不可分割。現(xiàn)今城市化建設快速推進中，城鎮(zhèn)郊區(qū)“四荒”土地非農(nóng)化的房地產(chǎn)開發(fā)絕不只是獲取更大收益的問題，已然是不可回避的事實。與其不分情況地強行管制，不如厘清產(chǎn)權(quán)，因勢利導引其健康發(fā)展。簡單說，即如果基于城市化建設的需要，該項“四荒”土地資源真的具備進行房地產(chǎn)開發(fā)的條件，就確定由土地的所有權(quán)人收回該土地使用權(quán)，補償使用者未到期損失，然后由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)人代表將該項土地進行市場化出讓，所得利益歸農(nóng)民集體所有，以體現(xiàn)農(nóng)村“四荒”土地資源的效率性追求，也更充分實現(xiàn)收益權(quán)權(quán)能。而對于不符合城市化建設需要下所謂房地產(chǎn)開發(fā)，則給予堅決制止，以維護農(nóng)村“四荒”土地資源生態(tài)價值的實現(xiàn)。

（二）進一步完善“四荒”土地使用權(quán)制度設置的思考

1. 對“四荒”土地使用權(quán)一級流轉(zhuǎn)資金“村有鄉(xiāng)管”的質(zhì)疑

《通知》中關于承包、租賃和拍賣“四荒”土地使用權(quán)所收取的資金實行“村有鄉(xiāng)管” ?？顚Ｓ玫囊?guī)定，就是說，資金取之于“四荒”，用之于“四荒”，專款專用，對此，筆者認為無不妥當之處。但這筆資金所有權(quán)雖歸農(nóng)民集體，卻要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機構(gòu)代管，村集體使用該項資金時，需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機構(gòu)申領，獲批后方能使用，對此筆者認為有待商榷。《通知》明確規(guī)定，農(nóng)村“四荒”資源屬當?shù)剞r(nóng)民群眾集體所有。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法成立由村民代表組成的工作小組，擬定方案，實施“四荒”使用權(quán)的承包、租賃或拍賣，須報經(jīng)縣級以上人民政府批準的，應辦理有關批準手續(xù)。由此可知，一者，農(nóng)民集體既然是土地所有權(quán)人，其依法流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)所獲資金，該資金所有權(quán)人當然也還是農(nóng)民集體。所有權(quán)由占有、使用、收益與處分四項權(quán)能構(gòu)成，而占有是使用權(quán)得以充分實現(xiàn)的重要前提。在此，只要是農(nóng)民集體依法流轉(zhuǎn)土地，除經(jīng)所有權(quán)人同意外，其他任何人無權(quán)占有該項資金。再者，農(nóng)村“四荒”資源流轉(zhuǎn)的行政主管機關是縣級以上人民政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機構(gòu)并無必然聯(lián)系，流轉(zhuǎn)資金由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理機構(gòu)代管無從說起。第三，所有權(quán)是最充分的物權(quán)。確保資金?？顚Ｓ?，不被村集體挪作他用，不能成為削弱農(nóng)民集體法定所有權(quán)權(quán)利的正當理由。據(jù)此，筆者認為，“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的資金實行“鄉(xiāng)管”于法無據(jù)，于理不通。

2.“四荒”土地使用權(quán)二級流轉(zhuǎn)法律設定的商榷

物權(quán)法定原則，是指物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力、公示方法等必須由法律明確規(guī)定，而非由當事人協(xié)議設定?！八幕摹蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，不得例外。但現(xiàn)行相關規(guī)范性文件中關于“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定很不完善。首先，從流轉(zhuǎn)方式看，現(xiàn)有法律是以不完全列舉的方式予以規(guī)定。這種列舉方式未能涵蓋實踐中已然存在的贈與、互易、代耕等流轉(zhuǎn)方式，也未設定未來實踐中可能出現(xiàn)新的流轉(zhuǎn)方式。進而，從現(xiàn)行規(guī)范適用看，現(xiàn)行立法是以“原則+例外”模式設計家庭承包方式和其他承包方式的流轉(zhuǎn)，規(guī)定“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股或其他方式流轉(zhuǎn)，但對于各種流轉(zhuǎn)方式適用的前提條件、程序卻未予明確，需要援引家庭承包方式中的相關規(guī)定。家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)和“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的法律屬性雖然都定位于用益物權(quán)，但二者有差異。農(nóng)地家庭承包經(jīng)營權(quán)是以實現(xiàn)社會公平價值為追求?！八幕摹蓖恋爻邪?jīng)營權(quán)側(cè)重于資源利用率，經(jīng)濟效益的實現(xiàn)。不同的功能定位決定了二者的適用條件、程序等都必然存在差異，不宜簡單套用。而依據(jù)現(xiàn)有法律設置，則必然致使不同功能與價值取向的用益物權(quán)適用相同規(guī)則，如此“四荒”土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)自身的立法價值則難實現(xiàn)。

筆者認為，“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)立法價值取向既然定位于實現(xiàn)綜合效益，效率優(yōu)先，兼顧公平，體現(xiàn)在流轉(zhuǎn)方式上，就應該放開對“四荒”土地流轉(zhuǎn)方式的限制，但應明確不同流轉(zhuǎn)方式各自的前提條件和程序性要求。對待實踐中客觀存在的，如贈予、代耕，以及未來可能出現(xiàn)目前尚未法定化的流轉(zhuǎn)方式，取舍標準應在于：只要該流轉(zhuǎn)方式不違反法律、法規(guī)等強制性規(guī)定，不損害社會公共利益，能夠被現(xiàn)行法定方式吸收的，不再另行設定；不能被吸收的，應予以法律認定，同時明確各自的適用前提條件和程序性要求。如互易、贈予的流轉(zhuǎn)方式即屬此種情況，既不能被現(xiàn)有的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股等法定方式吸收，也并不違法損害社會公共利益，故應予以確認，同時需明確相應規(guī)制促其正軌發(fā)展。

3. 有關“四荒”土地使用權(quán)抵押制度設置的思考

抵押，是債務人或者第三人不改變對財產(chǎn)的占有，而以該財產(chǎn)作為債權(quán)擔保的法律設置。如果債務人不履行債務，債權(quán)人有權(quán)依法以該財產(chǎn)抵價受償。具體到農(nóng)村“四荒”土地，抵押標的物是土地使用權(quán)，不是土地本身。其抵押權(quán)是指“四荒”土地使用權(quán)人依法在規(guī)定年限內(nèi)，不轉(zhuǎn)移對“四荒”土地占有，將“四荒”土地使用權(quán)抵押給金融機構(gòu)，同時獲得相應資金。如果抵押人不履行債務，金融機構(gòu)有權(quán)依法處分該“四荒”土地使用權(quán)，并由處分所得價款優(yōu)先受償。

“四荒”土地使用權(quán)的抵押屬于二級流轉(zhuǎn)。物權(quán)法確認了“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)性質(zhì)，其處分權(quán)能理論就是“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，包括抵押的堅實支撐。當然，基于其農(nóng)用用途的限定，農(nóng)村“四荒”土地相對于一般國有土地使用權(quán)的抵押應該有土地用途受限等方面的要求。但現(xiàn)實中，“四荒”土地抵押實現(xiàn)的限制遠非這些。一方面，現(xiàn)有立法規(guī)定不明確且操作性不強，致使憑借法律有效解決爭議之路不暢。目前，我國對土地使用權(quán)抵押明文規(guī)定的法律法規(guī)，如《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（1990）、《城市房地產(chǎn)管理法》（1994）、《擔保法》（1995），《土地管理法》（1998）、《農(nóng)村土地承包法》（2002）、《物權(quán)法》（2007）等在“四荒”土地使用權(quán)抵押的規(guī)定上銜接不暢，甚至存在內(nèi)容相互沖突的情況。法律規(guī)定不明確，則必然帶來操作性不強的問題。另一方面，各職能部門責權(quán)利不明確規(guī)定，不科學，易導致法律適用力度不足。長期以來，缺乏專門機構(gòu)，系統(tǒng)科學評估“四荒”土地抵押價格，交易價格不規(guī)范。目前，農(nóng)村“四荒”土地抵押價格確定基本是由農(nóng)村集體組織、村委小組對土地抵押價格進行商議、評估、定價，然后組織抵押雙方確定最終價格并進行抵押辦理。交易中，由于沒有科學的價格估算標準，金融機構(gòu)為獲取最大利益而減小風險承擔，往往競相壓低地價，導致“四荒”土地抵押價格普遍偏低；而土地所有者更多只是考慮稅費成本，博弈之下，不利因素最終皆由土地使用權(quán)人承擔?；谵r(nóng)村地域特點，農(nóng)村集體成員相互間，成員與集體間具有事實上的依附關系。抵押過程中，抵押人遭受侵害雖可以訴諸法院，但面對勢力強大的農(nóng)村集體、金融機構(gòu)，證據(jù)調(diào)取、訴訟成本等都處于明顯弱勢。由于缺乏有力的救濟途徑，農(nóng)民合理權(quán)益難以保障。

現(xiàn)實中，農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要資金，主要還是依靠發(fā)揮土地的財產(chǎn)屬性，抵押是很好的融資手段。為進一步深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，國家加大了對“三農(nóng)”的金融支持力度，引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。國務院2015年8月頒布《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，以慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓試點工作。其所指農(nóng)村承包土地為耕地，工作將農(nóng)戶所承包耕地的經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離出來，并賦予該承包土地經(jīng)營權(quán)以抵押擔保權(quán)能。并且，經(jīng)營權(quán)的抵押擔保不會改變土地承包關系，如果農(nóng)民到期不能償還貸款，失去的是幾年經(jīng)營收益，不會危及承包權(quán)。這無疑是在農(nóng)村承包土地制度改革方面的推進。然而，制度既然能在社會保障功能強的耕地上給予支持，對于更側(cè)重效率性的農(nóng)村“四荒”土地，限制因素理應更小。但現(xiàn)實中卻并非如此，“四荒”土地的制度推進落在了耕地之后。由上述分析即知，“四荒”土地使用權(quán)抵押面臨諸多困難和阻力。必須解決抵押估價程序不透明、金融機構(gòu)肆意壓低地價致使抵押人利益受損等問題，同時也要處理好抵押權(quán)人的經(jīng)濟期望與社會穩(wěn)定、生態(tài)平衡間的關系。

筆者認為，對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押工作的推進決不能只在耕地方面，它應該是各類型農(nóng)村土地的全面推進，對此，修訂完善現(xiàn)有的土地使用權(quán)抵押的法律制度體系，切實完善抵押制度，對于“四荒”土地是當務之急。

要建立“四荒”土地抵押制度的基本架構(gòu)。明確“四荒”土地使用權(quán)抵押的涵義，明確規(guī)定抵押主體、客體和內(nèi)容；明確抵押權(quán)取得條件、方式與程序；建立科學合理的“四荒”土地使用權(quán)價格評估機制和抵押拍賣等配套制度，保障抵押順利進行；建立“四荒”土地使用權(quán)登記制度，即權(quán)利取得、變更、消滅等全方位的登記，明確抵押權(quán)變化過程中的權(quán)利歸屬，實現(xiàn)對“四荒”土地使用權(quán)權(quán)屬變化的全過程監(jiān)管。

進而要進一步厘清幾個重要問題。一是明確“四荒”土地抵押權(quán)的法律性質(zhì)是權(quán)利抵押，厘清“四荒”土地抵押權(quán)客體的具體內(nèi)容?！八幕摹蓖恋氐盅簷?quán)的客體是“四荒”土地的使用權(quán)?，F(xiàn)實中，是指以承包、租賃和拍賣等方式取得的該項土地的使用、收益等權(quán)利。那么該“四荒”土地上的植物與建筑物是否屬于抵押權(quán)客體，即這些植物和建筑物是否應當作“四荒”土地不可分割的組成部分一并抵押。對此，筆者持肯定態(tài)度。關于“四荒”土地上的植物。土地使用權(quán)抵押不轉(zhuǎn)移對“四荒”土地的占有，也包括對土地上植物的占有，則利于防止他人濫砍濫伐破壞生態(tài)，此為“四荒”土地治理的題中之意，是其生態(tài)價值追求有力體現(xiàn)。并且，“四荒”土地與尚未收獲的植物本是物理上連為一體，即法律所稱地上物或定著物，法律界定明確。關于“四荒”土地上的建筑物。我國《城市房地產(chǎn)管理法》中關于土地使用權(quán)與地上房屋同時轉(zhuǎn)移的相關規(guī)定已然很明確?；跈?quán)利平等原則，“四荒”土地上的建筑物，完全可以參照執(zhí)行，即將“四荒”土地連同土地上的建筑物一并抵押，抵押權(quán)人同時享有“四荒”土地以及該項土地上建筑物的使用權(quán)。

篇10

1．注重制度設計。寧國市制定了《寧國市林權(quán)抵押貸款管理辦法》、《寧國市森林資源資產(chǎn)評估辦法》，宣州區(qū)制定了《農(nóng)村房屋發(fā)證與抵押流轉(zhuǎn)改革試點工作實施意見》，郎溪縣出臺了《關于大力發(fā)展家庭農(nóng)場的實施意見》和《郎溪縣示范家庭農(nóng)場認定管理辦法(試行)》。當?shù)剞r(nóng)林、國土、房管、財政、金融、法院等單位也制定了相應的配套措施，為推進“三權(quán)”抵押貸款提供了良好的制度環(huán)境。

2．做好頒證確權(quán)。宣州區(qū)1994年即啟動農(nóng)房確權(quán)頒證工作，目前農(nóng)房宅基地確權(quán)頒證已完成83．9%;寧國市2007年6月啟動林改，目前全市集體林權(quán)確權(quán)頒證完成97．5%;郎溪縣2013年5月啟動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作。上述頒證確權(quán)工作都將有今年完成。

3．組建服務平臺，完善風險補償機制。寧國市設立了林權(quán)交易平臺，為抵押貸款提供多種服務;郎溪縣也將于近期設立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺。為降低貸款風險，宣州區(qū)設立風險補償專項基金，對按新增農(nóng)房抵押貸款金額的5%撥付風險補償金。此外，當?shù)剡€積極拓展涉農(nóng)保險品種，新增林業(yè)等政策性農(nóng)業(yè)保險品種以規(guī)避運營風險。

4．嚴控貸款風險。一是金融機構(gòu)細化“三權(quán)”抵押貸款條件、額度、期限、利率、風險管理、抵押登記、抵押處置制度。二是限定抵押條件，以提高處置流轉(zhuǎn)率。如農(nóng)房抵押貸款規(guī)定不得為他人作抵押擔保，且抵押權(quán)人僅限于金融機構(gòu)，以控制過度放開風險。三是擴大處置范圍。如《宣州區(qū)農(nóng)村房屋抵押貸款實施辦法(試行)》規(guī)定，抵押處置的房屋經(jīng)房管、國土等主管部門審核后，可在全區(qū)范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓，農(nóng)房處置受讓人由集體組織(村)內(nèi)部成員之間擴大至城市居民。

二、“三權(quán)”抵押貸款的外部制約因素分析

1．我國現(xiàn)行法律未能為“三權(quán)”抵押貸款提供充分依據(jù)，抑制了其進一步發(fā)展和推廣。以宅基地使用權(quán)為例，《物權(quán)法》184條和《擔保法》第37條規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。《土地管理法》第8條規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。第62條規(guī)定，一戶村民只可以擁有一處宅基地。由于宅基地證是村民合法擁有房屋和用地的權(quán)利憑證，且其只可以在集體內(nèi)部成員之間轉(zhuǎn)讓，不得向非集體組織成員轉(zhuǎn)讓。宅基地申請標準上的限制，實際上是變相限制了宅基地的出讓。［2］同時，由于現(xiàn)實中的“房地一體主義”，宅基地使用權(quán)的受限也使農(nóng)房抵押、流轉(zhuǎn)難以在法律上成為有效。再以土地經(jīng)營權(quán)為例，《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定，以招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的荒山、荒溝、荒丘列為可以抵押，卻將耕地承包經(jīng)營權(quán)抵押排除在外。而根據(jù)物權(quán)法定原則，“法無規(guī)定即禁止”，因此也缺乏明確的法律支持。

2．金融機構(gòu)難以有效處置抵押物，降低了“三權(quán)”抵押貸款發(fā)放的積極性。以林權(quán)抵押貸款來看，宣城市目前共產(chǎn)生15筆逾期貸款，但還沒有信用合作機構(gòu)成功處置抵押山林的案例。從農(nóng)房抵押貸款來看，雖然宣州區(qū)在試點進程中將農(nóng)房處置受讓人由集體組織(村)內(nèi)部成員之間擴大至宣州區(qū)范圍，但戶籍等配套制度尚未跟進，導致實際無法執(zhí)行;本地農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念影響，礙于情面不愿去購買抵押房屋，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織外的村民因法律、政策限制又不能購買抵押房屋。此外，在農(nóng)村社會保障體系未全面建立的情況下，農(nóng)房處置后可能將導致農(nóng)民無安居之所，進而影響社會穩(wěn)定。此外，土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定不能改變集體性質(zhì)，不能流轉(zhuǎn)到集體之外，不能改變土地用途，這造成了此類權(quán)益難以流轉(zhuǎn)處置。

3．土地價值難以有效評估。由于農(nóng)村土地長期歸集體所有，既沒有城市中成熟的土地評估制度，也缺乏良好的評估經(jīng)驗和手段。如果盲目開展“三權(quán)”抵押貸款，可能對農(nóng)民切身利益造成不利影響，甚至危害農(nóng)民的基本生活保障?，F(xiàn)階段有必要結(jié)合農(nóng)村實際研究制定農(nóng)村土地評估制度，為拓展“三權(quán)”抵押貸款做好準備。四是市場風險較大，需要相關政策支持。由于農(nóng)村土地和宅基地的特殊性以及林業(yè)生產(chǎn)易受氣候、環(huán)境等自然因素影響的特點，加大了農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的風險，需要在推行“三權(quán)”抵押貸款的同時建立風險補償基金等政策措施支持。

三、“三權(quán)”抵押貸款的內(nèi)部影響因素分析

依據(jù)現(xiàn)有研究成果和調(diào)查問卷的測評結(jié)果，綜合考慮農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款貸款以及研究區(qū)域自身特點，本文將影響因素分成三大類型:［3］

1．戶主特征變量。(1)性別。女性由于與男性相比就業(yè)能力較弱、思想較為保守，獲取“三權(quán)”抵押貸款需求意愿也相對較弱。(2)年齡。年齡愈大的人投資行為愈加保守，投資意愿薄弱，風險承受能力較弱，因此“三權(quán)”抵押貸款需求意愿愈弱。(3)學歷。學歷愈高，視野更開闊，接受新事物和新知識速度愈快，對貸款投資收益的預期會更高，對“三權(quán)”抵押貸款需求意愿也更強。(4)是否有外出打工經(jīng)歷。有過外出打工經(jīng)歷的農(nóng)戶相對見多識廣，具有社會資本和人脈關系優(yōu)勢。

2．家庭特征變量。(1)是否有人(曾)擔任村領導。家庭里有人擔任過村領導，思想更開放，更容易獲得信息，對“三權(quán)”抵押貸款制度的認知和接受速度更快，貸款需求相對也更強。(2)非農(nóng)就業(yè)人口占家庭總?cè)丝诒戎?。非農(nóng)就業(yè)人口占家庭總?cè)丝诒戎赜?，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性經(jīng)營的依賴性和積極性愈低，通過“三權(quán)”抵押貸款來增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投入的意愿也愈低。

3．社會經(jīng)濟特征變量。(1)家庭可支配收入用途。家庭可支配收入用于擴大再生產(chǎn)比存放銀行高的農(nóng)戶更傾向于申請“三權(quán)”抵押貸款。(2)距離縣城遠近。距離縣城愈近，產(chǎn)品的運輸成本愈低，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營積極性也愈高，“三權(quán)”抵押貸款的需求也愈強。(3)生產(chǎn)資金是否不足。生產(chǎn)資金愈不足，“三權(quán)”抵押貸款的需求也愈強。(4)有無民間借貸經(jīng)歷。有民間借貸經(jīng)歷的農(nóng)戶對農(nóng)戶信貸需求具有顯著的正向影響。(5)農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例。農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例愈高，農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性經(jīng)營依賴度與重視程度愈高，從而更愿意通過“三權(quán)”抵押貸款來增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化投入，進一步提高收益水平，由此假設農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例愈高，“三權(quán)”抵押貸款需求意愿愈強。

四、樣本分析及模型構(gòu)建

以安徽省宣城市農(nóng)戶“三權(quán)”抵押貸款的需求意愿為因變量，以農(nóng)戶自身、家庭及社會經(jīng)濟特征為自變量，由于因變量是一典型的二元選擇問題，農(nóng)戶在需要與不需要“三權(quán)”抵押貸款之間進行選擇的概率是由所決定的，故選擇建立Logistic回歸模型。本文運用SPSS軟件對調(diào)查數(shù)據(jù)行進了二元Logistic回歸分析，采用向后逐步似然篩選進行變量選擇，自變量進入回歸方程的顯著性水平為0．10，運行結(jié)果如表2。從估計結(jié)果看，X1、X2、X3、X5、X6、X7、X10、X11等8個變量通過顯著性檢驗。模型整體擬合效果較好、檢驗基本可行。戶主自身特征對農(nóng)戶農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款需求意愿的影響。性別和學歷對農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿有顯著正影響，年齡對農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿有顯著負影響，符合預期。性別和學歷影響系數(shù)為2．190和0．761，且系數(shù)為正，表明男性和學歷較高的人依靠投入增加收益的愿望更強;年齡的影響系數(shù)－2．153，表明年齡愈小的農(nóng)戶對農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿愈強。農(nóng)戶家庭特征對農(nóng)戶農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款需求意愿的影響。非農(nóng)就業(yè)人口占家庭總?cè)丝诒戎貙r(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿有顯著負影響，是否有人擔任村領導有正影響。非農(nóng)就業(yè)人口占家庭總?cè)丝诒戎赜绊懴禂?shù)為－3．5，表明非農(nóng)就業(yè)人口占家庭總?cè)丝诒戎赜?，農(nóng)戶愿意貸款進行農(nóng)業(yè)投資意愿愈小，因此對農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款需求意愿愈小。而家中有人擔任過村領導，對“三權(quán)”抵押貸款意愿較大。社會經(jīng)濟特征對農(nóng)戶農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款需求意愿的影響。農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例、距離縣城遠近、有無民間借貸經(jīng)歷對農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿有顯著正相關。家庭農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例影響系數(shù)為2．965，表明農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入比例愈大，農(nóng)戶愈愿意進行農(nóng)業(yè)投資，對農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿也愈強;距離縣城遠近影響系數(shù)為0．66，表明距離縣城愈近的農(nóng)戶對農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿愈強。有無民間借貸經(jīng)歷影響系數(shù)為2．541，表明有民間借貸經(jīng)歷的農(nóng)戶對農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款意愿愈強。

五、法律政策建議

1．修訂相關法律制度，為農(nóng)村土地、林地和宅基地的流轉(zhuǎn)提供法律支持。吸收各地農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款的試點經(jīng)驗，適時修改《土地管理法》、《物權(quán)法》和《擔保法》中關于抵押品的限制性條款，構(gòu)建適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“三權(quán)”流轉(zhuǎn)法制平臺。

2．有效解決抵押物處置問題。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，在國發(fā)〔2011〕38號文和〔2012〕37號文的政策框架內(nèi)，組織開展承包地、農(nóng)房、林權(quán)的招標拍賣、掛牌交易，同時推進農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)擔保公司組建等配套建設，完善農(nóng)業(yè)要素市場建設。