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關鍵詞：制度變遷；農村土地產權制度；農村土地流轉；路徑依賴

中圖分類號：DF4 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01

一、制度變遷理論概述

制度是一種“公共產品”，包括正式和非正式的規(guī)則，制度變遷簡單說就是一種效益更高的制度對另一種效益相對較低的制度的替代過程。制度由個人或組織生產出來，成為制度的供給。在人的有限理性和資源的稀缺性前提下，制度供給也是有限、稀缺的。隨著外界環(huán)境的變化，人們會不斷提出對新制度的需求，以實現預期能夠增加的收益。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的；當現存制度不能滿足人們的需求時，就會發(fā)生制度變遷。制度變遷的動力是潛在利益的存在。制度變遷成本與收益的比較對于促進或延緩制度變遷起著關鍵作用，只有在預期收益大于預期成本的情況下，行為主體才會去推動直至最終實現制度變遷。

制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷。前者指由個人或一群人，受新制度獲利機會的引誘，自發(fā)倡導、組織和實現的制度變遷，又稱“自下而上”的制度變遷。后者指由政府充當第一行動集團，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷，又稱“自上而下”的制度變遷。

二、我國農村土地制度的三次變遷

建國以來，我國農村土地制度經歷了由農民土地所有制到農村土地集體所有制，再到農村土地家庭聯產承包經營責任制的制度變遷。

時期，建立了以“耕者有其田”為特征的農民土地所有制，這種土地制度是一種集所有權、使用權、收益權、處置權于一體的“單一產權結構”，其產權歸農民個體所有。農村合作化和化時期，建立起以土地所有權和經營權高度集中、集體土地無償使用為特征的農村土地集體所有制。以來，確立起集體所有、農戶經營為特征的。這一土地制度在堅持土地集體所有制不變的前提下，實現土地所有權和使用權分離，調動了農民的生產積極性。三次變遷中，前兩次屬于強制性變遷，第三次是誘致性變遷，最后又由國家給予肯定并在全國推廣。

三、對的分析

家庭承包經營責任制的確立, 并不標志著我國農村土地制度創(chuàng)新的結束。我國經濟高速增長和區(qū)域發(fā)展的不平衡,要求根據變化著的環(huán)境,不斷創(chuàng)造出新的制度供給。

1.進一步實現制度變遷的必然性

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善, 經濟實現穩(wěn)步增長,農業(yè)技術極大進步。然而，在以戶均制為特征的下，小農經營的耕作方式在許多地方仍然保持, 很大程度上阻礙了農業(yè)生產率的提高。由此, 傳統(tǒng)農業(yè)技術下農業(yè)生產的低效率與現代農業(yè)技術下農業(yè)生產的高效率間的利益差為制度變遷帶來了機會。

2.農村土地產權制度

在現存技術、資源稀缺性、信息不完全和不確定性的約束下，成本最小的產權形式是有效率的。有效的產權是競爭性或排他性的，因此必須明確界定產權。制度創(chuàng)新的一個重要內容就是產權結構的創(chuàng)新，有效的產權結構能夠創(chuàng)造有效率的市場、推動技術進步。

我國現行的土地產權制度規(guī)定農村土地歸集體所有，但對于“集體”這一產權主體的界定是模糊的。泛化的“集體”產權導致所有者缺位, 使農民喪失獨立的經濟主體資格, 并誘發(fā)大量行政權現象產生。因此有必要明確界定農村土地所有權的代表者。目前，理論界大致有土地國有化、土地私有化和在當前集體所有制前提下進行改進三種主張，本文認為，應在堅持農村土地集體所有和農村土地家庭承包經營制度長期不變的前提下，實現農戶對土地完整的使用權，變單一的土地使用為占有、使用、處置、收益等各項權利的統(tǒng)一。

3.農村土地流轉

農村土地流轉是指擁有農村土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。黨的十七屆三中全會把加強土地承包經營權流轉管理和服務作為農村制度建設的一項重要內容，明確提出允許農民通過多種形式流轉土地承包經營權，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營。

（1）比較利益的存在是促成土地流轉的內在動力

一方面，家庭分散經營和規(guī)模經營之間的效益存在差異。家庭分散經營投入大、產出小,效益低；而規(guī)模經營能夠優(yōu)化組合資金、科技、勞動力等生產要素，降低成本，提高效益。因此，在維持農戶原有承包權不變的情況下，利用土地使用權的流轉，在自愿有償的基礎上適當集中土地，能夠實現規(guī)模經濟。另一方面，農業(yè)生產和非農產業(yè)的收入存在差異。普通農戶更傾向于就近轉入小城鎮(zhèn)或城市從事非農產業(yè)勞動, 種田能手則傾向于集中更多的耕地, 以便運用現代化的農業(yè)耕作技術,實現更大的收益。這種趨勢促使土地流轉日益重要。

（2）當前農村土地流轉的現狀及其完善

目前，農村土地流轉發(fā)生率普遍偏低，流轉市場發(fā)育緩慢。首先，現行的農村土地產權制度難以形成有效的激勵和約束機制，必然制約著農村土地流轉。當前的農村土地流轉制度本身存在欠缺，流轉形式主要是農戶自發(fā)型和集體推動型（劉喜廣，2006）。前者的弊端是發(fā)生范圍小、流轉不規(guī)范、行為短期化。后者的弊端是容易出現強迫流轉的現象和村干部的尋租行為。其次，土地流轉交易費用高昂。在農村信息傳播渠道不暢通的情況下,交易雙方的搜尋成本和談判成本過高。再次，意識形態(tài)在制度變遷和經濟增長中的特殊的制度性作用。我國農民對于土地的執(zhí)著感情和鄉(xiāng)村社會固有的社會文化意識形態(tài)使農村土地流轉市場呈現明顯的封閉性。

根據現狀，完善土地流轉制度，應當在家庭承包責任制的基礎上，實現農村土地的承包權和使用權的進一步分離，加快農村土地產權制度創(chuàng)新，健全相關法律法規(guī)，建立農村土地使用權流轉市場，并加快完善農村社會保障體制。

4.政府的作用

政府代表國家界定和實施產權，并最終對經濟增長或衰退負責。政府在農村土地制度變遷中應當發(fā)揮主導作用。除需要健全和完善農村土地產權制度和土地流轉制度之外，政府也要在其他方面實現其職能。一方面,要促進多層次的農村社會保障體系的建立，逐步弱化土地的福利和社會保障功能；另一方面,組織建立土地流轉中介服務機構，逐步建立規(guī)范的農村土地流轉交易信息網絡。在這一過程中，政府的介入要注意合理的邊界，并要注重自身改革。

5.“路徑依賴”問題

“ 路徑依賴”理論表明，在制度創(chuàng)新中存在報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度創(chuàng)新一旦走上某一路徑，其既定方向會在日后的發(fā)展中自我強化。一方面，這表明初始的制度設計和選擇十分重要。另一方面，這也暗示在改革過程中，既得利益集團會力求維持現有制度，阻礙變革。

我國的農村土地制度選擇符合市場化趨向，但在改革深化階段，變革的阻力也日益明顯。我國農村土地制度改革的路徑選擇應當在集體所有制的前提下繼續(xù)完善，一方面發(fā)揮原有土地制度變遷的路徑依賴對農村經濟發(fā)展的有利影響，另一方面避開不良影響，及時修正制度變遷的路徑，使我國的農村土地制度沿著規(guī)范的方向演進。

參考文獻：

1、盛洪，《現代制度經濟學》，北京大學出版社，2003年版

2、科斯•諾思，《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店，1990年版

3、 蔣永穆，安雅娜，《我國農村土地制度變遷的路徑依賴及其創(chuàng)新》，經濟學家，2003年3月

4、田靜婷，《中國農村土地流轉的困境與對策――基于制度經濟學的視角分析》，經濟問題，2009年第10期

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關鍵詞：農村土地資本化；進程思考；土地產權

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X(2016)01(a)-0089-02

1農村土地資本化成為激活城鄉(xiāng)市場要素的關鍵

農村貧困的主要原因是農村土地所有權的劃分不明或者缺失，農民很多的固定資產，比如，房屋、土地等并不能像城市的房屋一樣增值，也不能用來貸款，很多來到城市打工的農民工會將農村原有的房屋像商品一樣變賣來獲取收益。此外，因為土地的缺失會引發(fā)更加激烈的矛盾，誘發(fā)更多的農民的發(fā)生，極大阻礙到和諧新農村的構建?！坝棉r村的土地，規(guī)劃城市的夢”，卻將農民排除在利益主體之外，這對社會進步與市場經濟的發(fā)展非常不利，只能加劇社會矛盾。農村土地使用權成為一種資本形式，其價值要由市場確認。農村土地資本化就是一場農村產權制度的變革，通過構建規(guī)范的土地產權制度能夠將農村土地變?yōu)槭袌龌唐?，使農村土地資本化，這樣一來就使土地價值增加，逐漸產生農民拿著“金飯碗”過著貧困的日子，改革使農民原有的財富變成了市場化的資本。很多地區(qū)都使用地票方式使土地變得市場化，例如，每畝土地12萬元的地票價格就能使農民獲得的補償增多好幾倍。這樣使農民實現增收，實現了農村未來發(fā)展目標。還有一些城市實施“還權賦能”的農村產權制改革，實質上就是對農村市場經濟體制的完善與變革[1]。

2當前農村土地資本化存在的主要問題

2.1農村土地產權制度改革受配套設施與資金制約嚴重

自改革開放以來，我國農業(yè)土地產權制度經過了推進式的改革，改革有利有弊，在面對沖刺階段的農村土地產權問題，很多人對法律、制度提出了質疑，在相關法律法規(guī)還不夠完善的情況下就推進農村土地資本化無疑會產生很多社會矛盾。但如果不推進農村土地資本化也會使農民失去更多利益。

2.2農村土地產權制度缺失使資本化進程受到阻礙

農村土地制度的核心是農村土地產權制度，如果缺少土地制度的約束與管理將使農業(yè)經濟發(fā)展受到制約。我國農村土地制度的深化改革越具體，難度就越大。實際上，我國現行的農村土地產權制度依然存在很多不足。比如，農村土地產權主體劃分不明，農民的主人公地位不明晰，并且缺少積極生產的主動性；其次是法律法規(guī)在制定上存在很多不足，造成農業(yè)用地出現分割與頻繁轉讓，對規(guī)?；洕l(fā)展非常不利[2]。土地產權的基礎是土地所有權，包含的內容有土地使用權、土地收益以及土地處置權等，產權制的最終目的是讓農民優(yōu)惠，使農民獲得完整的產權，推進產權制改革成為實施農村土地產權資本化首要解決的問題。

2.3與地方政策、法律不協(xié)調

農村廣泛存在的地方性政策是《農村土地承包法》，但是，農村土地資本化卻與這一政策相違背。比如，本村戶口的農戶遷出要撤回其土地承包權，將土地補給新的農戶；這一法規(guī)還規(guī)定了每個農戶都擁有自己的住宅用地，但是，一戶多宅的情況依然廣泛存在，很多農戶占用了大量公用土地建房；根據現行的房產土地政策，外來城市住戶沒有在本村買房的權利，本村房產僅供本村集體組織內的轉讓、買賣，這使城鄉(xiāng)一體化進程受到制約，更不利于農村經濟可持續(xù)發(fā)展[3]。

3加快推進農村土地資本化的建議

3.1充分借鑒發(fā)達國家土地產權制度經驗，完善我國農村產權制度

在美國，農業(yè)土地是可以隨意買賣的，每一個農戶都享受自由的土地制度，政府沒有權利隨意拆遷或者征用，更不能限制其交易與出租，法律對土體有保護權，使用權、收益權、所有權上是相互獨立的。借鑒發(fā)達國家的土地產權制度中給予農民完整的物權。在取得了合法權利以后，就可以平等進行交易、買賣，代表農民具有了土地的完整物權，還能使農民對自己的土地更加珍惜。土地交易能夠使土地資源得到高效配置與使用，需要做到三不得：不得使農村集體經濟性質改變；不得將土地用途改變；不得使農民利益受損[4]。農民在自愿轉讓或者買賣土地的基礎上，能夠將土地以流轉方式承包給中介組織，在農業(yè)基本用途不變的情況下中介組織再以身份對土地轉租，進而實現土地有序、規(guī)范流轉，帶動農村產業(yè)化發(fā)展。

3.2善于總結各地區(qū)土地權確認經驗，使土地資本化進程得

以推進“農村集體建設用地能夠轉讓、出租或者抵押，進而建立起統(tǒng)一、開放、有序的土地市場”依據上述規(guī)定，推進農村就顯得至關重要，尤其是住宅用地，需要提供給農戶具備法律效力的宅基證書或者憑證。比如，《土地登記辦法》、《土地權屬爭議調查處理辦法》、《中華人民共和國物權法》等。比如，某市緊緊圍繞“歸屬清晰、權責明確、流轉順暢”的基本制度對全市農村土地與房屋產權進行確認，使承包地、宅基地等集體建設權歸屬更加明確[5]。我國當前正在積極進行農村集體土地確認工作，據國土資源部審計通報，截止到去年5月底，全國農村集體土地所有權確認登記發(fā)證率為68%，集體建設用地使用權確認登記發(fā)證率為74%，宅基地所有權確認登記發(fā)證率高達82%。

3.3對相關法律進行完善，確保農村產權制度改革得以深入開展

當前的農村土地制度依然是城鄉(xiāng)一體化進程的阻礙，因為農村土地不值錢，農民在土地流轉以后獲得的補償非常有限，由此，出現了農民持有土地不放，卻僅能維持基本生活。但是在征地利益驅使下，當前的制度依然不能使農民的合法權益得到保障。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一用戶的市場，是實現農村集體建設用地與國有用地價格等同的基本條件。要想對土地相關的法律制定并完善使農民土地產權制度建立得到保護，就要對所有權有深入的認識，集體所有權包含農民在內的成員土地使用權，能夠將以集體名義侵犯農戶土地權益的行為消除。黨的十七大會議提出要對農村宅基地制度不斷完善，對宅基地管理不斷強化，使農戶宅基地物權得以真正保障。土地作為一個生產要素，更是一個資本要素。農村土地資本化會成為增強農業(yè)經濟發(fā)展的內在動力，使農村土地使用權變得資本化就是實現了現代化農業(yè)發(fā)展與進步，比如，大力發(fā)展旅游觀光農業(yè)、休閑農業(yè)等使農戶效益增加，實現農村傳統(tǒng)文化的繁榮發(fā)展[6]。

4結語

隨著新農村建設步伐的加快，推進農村土地資本化進程是當前農業(yè)土地所有制改革的一個重要內容，也是使農村土地流轉更加規(guī)范、科學的重要基礎，是確保農村土地價值得以充分發(fā)揮，使農民的切身利益得以保障的重要條件，必須從制度上、法律上以及經驗上推進農村土地資本化進程。

參考文獻

[1]陳珂冰.基于農村土地資本化的投資基金設計與運營模式分析[J].商業(yè)時代,2011(31):67-68.

[2]劉麗.未來20年中國農村土地制度改革進程中的若干問題淺析[C]//2012年中國土地學會學術年會論文集.2012:433-437.

[3]周南.農地資本化現狀及問題研究——基于南京市的調研[J].安徽農業(yè)科學,2015(17):190-192.

[4]李紅娟.我國農村土地地權資本化問題之法經濟學分析[J].山東農業(yè)科學,2014(3):140-143.

[5]董景山.我國農村土地制度60年:回顧、啟示與展望——以政策與法律制度變遷為視角[J].江西社會科學,2010(8):15-20.

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【關鍵詞】 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌 土地制度 改革

當前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展已成為我國建設新農村、構建和諧社會的重要內容。但現行的土地制度限制著土地要素的自由流動，阻礙了全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權流轉大市場的建立，更不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，必須改革農村土地制度，建立適合我國國情的土地市場，使之既能保證農民的用地利益，又能與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度相協(xié)調。

一、土地制度改革對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的作用

1、土地制度改革是推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的有效手段

土地問題一直是“三農”問題的核心，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的戰(zhàn)略問題之一。農村土地制度又是土地問題的核心，是解決“三農”問題的突破口。現行的土地制度存在著缺陷和不公平，損害了農民的合法權益，阻礙城鄉(xiāng)一體化的進程。改革現行農村土地制度從農民的利益出發(fā)，保障農民土地的合法權益，是從根本上解決農村土地問題的正確選擇，為解決“三農”問題指明了方向。土地制度改革也是實現農民收入持續(xù)增長，有效縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，城鄉(xiāng)經濟社會一體化快速發(fā)展的正確決策。

2、土地制度改革是實現農業(yè)現代化發(fā)展的戰(zhàn)略舉措

土地制度改革有利于實現農業(yè)的現代化、產業(yè)化、規(guī)?；⑹袌龌?，從而促進農村集體土地利用結構和農業(yè)產業(yè)結構的合理調整，進一步促進土地要素資源的自由流動和城鄉(xiāng)經濟的協(xié)調發(fā)展，加快社會主義新農村建設。通過探索發(fā)展農村土地的新模式，打通農村土地市場與資本的對接通道，盤活農業(yè)部門的各種資產，提升了農業(yè)的國際競爭力，推動了農業(yè)的現代化發(fā)展。

3、土地制度改革是促進農民就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的重要條件

現行的土地制度把農民的身份與農地捆綁在一起，這實質上是增加了農民從事其他產業(yè)的成本。那些離開農村進城務工的農民，被排除在城市社會保障之外，相應的農村社會保障機制又缺乏，這些人仍然將農地作為最后的屏障。因此，農民被迫選擇定居農村、做工于城市的生活。土地制度改革能確保農民的生活保障，解決農民的后顧之憂，為農民進城就業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造了條件。

二、我國土地制度的現狀及存在的問題

1、我國土地制度的現狀

（1）產權制度不完善。盡管中國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》等重要法律都已明確規(guī)定“農村土地歸農民集體所有”，但是，“集體如何界定”，集體與農民之間的關系如何？法律規(guī)定并不明確。加上中國相當多的地區(qū)農民集體經濟組織已經名存實亡，缺乏行使集體經濟所有權的組織形式和程序，因此，極易造成上級政府替代下級集體經濟組織行使土地所有權的假象，致使農村集體經濟組織的利益得不到應有的保障。我國農村土地產權制度的缺陷主要包括農村土地所有權模糊、對農地使用權的限制、對農地收益權的限制、對農地轉讓權的限制。

（2）土地法律制度失效。目前快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的中國農村土地法律制度正面臨著以下三方面的困境。一是農村土地法律制度與集體土地權能之間的困境。當前含糊不清且不完整的集體土地權利劃分模式已嚴重影響了農民開發(fā)利用土地的積極性。二是農村土地法律制度與土地資源配置方式的困境。當前農村集體土地流轉制度的不健全致使農村土地利用的低效率。三是農村土地法律制度與農民權益保障之間的困境。長期忽視對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中農民權益的保護必將最終導致對社會經濟持續(xù)發(fā)展的嚴重制約。

2、我國現行農村土地制度引發(fā)的問題

（1）農業(yè)生產效率低下，農地市場無法形成。一是由于我國目前農村土地產權制度中所有權的模糊不清，致使人們利用土地的成本就成了“社會成本”，使用者不會考慮土地過度利用的損失，促使土地急劇退化，農業(yè)再生產效率低下；二是所有權不明晰，利益關系模糊，在部分土地農轉非的過程中難以保障農民利益得到充分補償，因而使農民失去生產經營的積極性，致使經濟運行效率低下；三是所有權明晰是市場經濟的前提，所有權模糊必然導致農村土地市場不成熟，使土地要素價值無法通過市場實現，以及土地資源無法通過市場進行最優(yōu)配置。

（2）農業(yè)規(guī)?；a難以形成，管理要素難以發(fā)揮作用。由于我國現行農村土地所有權模糊不清、收益權部分受限以及轉讓權受限，又必然使土地資本難以通過市場轉讓集中，農業(yè)難以進行規(guī)?；a。規(guī)?；a是管理要素在生產力系統(tǒng)中發(fā)揮作用的前提，所以規(guī)?；a難以形成，也必然導致管理水平低下和管理要素發(fā)揮作用低下。

（3）農民沒有真正擁有對農地的處置權，阻礙了土地要素的市場化配置。目前土地控制權往往掌握在地方政府和村集體的手中，農民沒有真正擁有對農地的處置權。在農村土地交易過程中，農民根本就沒有議價的權利。農民對土地的處置權受到了限制，也就阻礙了土地要素的自由流動，市場經濟難以實現。因此，只有當農民完全擁有了土地的處置權以后，他們才可以自行決定如何占有、使用、收益以及支配自己的土地。

三、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的土地制度改革的對策建議

土地制度改革應該朝著適應社會生產力發(fā)展要求、有利于促進社會主義市場經濟發(fā)展、有利于土地要素自由流動的方向改革。土地制度改革的目標應該是實現土地要素的自由流動，以促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，應該實現市場在決定土地使用權中起到的基礎性作用，不再是通過分配到農民手里的土地只能掌握在特定人的手里。其具體措施包括以下幾個方面。

1、多舉措改革戶籍制度與土地制度

以地級市為單位，在轄區(qū)范圍內，取消農業(yè)和非農業(yè)戶口，改為居民登記制，應取消實行了幾十年的城鎮(zhèn)戶籍、農業(yè)戶籍的分類，統(tǒng)一按就業(yè)地或居住地登記戶籍。其具體措施：一是通過戶籍制度改革使長期在城市生產生活的農民工變?yōu)槭忻瘢瑢⑵浼{入城市社會保障制度管轄范圍，消除土地的社會保障功能，減少他們對土地的依賴；二是允許自愿放棄土地的農民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產，以土地承包經營權置換社會保障，給予他們城市居民身份和相應的社會保障，促進農民人口城市化。

2、不斷完善農村土地產權制度

一是明確土地所有權主體，將集體土地所有權歸屬具體落到實處。農民是農村集體土地所有權主體。國土局1995年的“確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定”中規(guī)定集體土地所有權主要指：時分給農民并頒布了土地所有證的土地，屬于農民集體所有。黨的十七屆三中全會《決定》中提出的土地制度改革內容，也進一步強調了土地承包經營權和農民宅基地的物權性。農民不僅擁有土地承包經營權，而且擁有集體土地所有權。二是賦予農民自由轉讓土地的權利，特別是要按照“權利平等”的原則，公平對待國家土地所有權和集體土地所有權，有條件地允許集體建設用地使用權進入市場流轉，進而推動城鄉(xiāng)土地市場體系的完善和土地配置效率的優(yōu)化。

3、加快農村土地流轉的制度和組織建設

一是加強農村土地流轉的制度建設，完善土地流轉機制。其一，建立一個開放、競爭、公平、有序的農村土地產權交易和租賃市場，建立市、鎮(zhèn)兩級農村土地流轉管理服務中心，每個村設立土地流轉服務站，形成市、鎮(zhèn)、村三級土地流轉服務體系。其二，建立、健全農業(yè)投入保障制度、農產品價格保護制度、農業(yè)生態(tài)環(huán)境補償制度。為保證糧食安全，一方面必須嚴格土地征用制度；另一方面應對農民保護基本農田和種糧所支付的機會成本實行財政補貼。其三，為了降低農業(yè)經營和土地流轉的風險，引入農業(yè)保險機制。由政府對農業(yè)保險給予保費補貼，降低農村土地合作社土地使用權的抵押風險和銀行貸款風險。二是促進農村土地流轉組織建設，健全土地流轉市場。一方面可動用社會力量，成立民間或非官方的中介機構；另一方面可成立土地銀行，根據我國的實際，土地銀行應該是國家成立的政策性銀行，可暫設在農業(yè)銀行內。

4、積極推進農地股份制試點

農村土地股份制是我國目前具有突破意義的農村土地制度變革和經營方式的探索。農民把家庭聯產承包獲得的土地經營權作價入股，以合作的方式由村級集體經營或建立股份公司經營土地，農戶按照股權的多少參與經營收益的分配。對以農戶承包地和村集體資產共同入股而建立的股份制，可考慮將集體資產部分的股份隨著村集體人員的調整，以戶籍為依據實行每兩年調整一次，原則上可分設“人口股”和“農齡股”。這樣既可以解決第二輪土地承包合同中規(guī)定的在承包期內實行增人不增地、減人不減地而給農民帶來的收益分配不公平矛盾，也便于通過“調股”代替“調地”，從而避免因人口數量變動而頻繁調整土地帶來的一系列操作上的問題和矛盾。

5、探索土地的種植經營權市場化模式

一是以村為單位，進行土地整理。比如可以留全村2/3的土地平均分給村里的農村居民耕種，其余1/3的土地由村里統(tǒng)一招標（招標的對象可以越出縣、市甚至面向全國），在保證土地種植規(guī)劃用途的前提下，實行對外承包制，出價高者得。這樣可以把土地讓給產量最大化的經營者種植經營，實現土地產出效率的最大化。部分實行土地集中種植，符合未來農業(yè)產業(yè)化和規(guī)模化經營發(fā)展要求的大趨勢。二是的范圍要先村后鎮(zhèn)，逐漸擴大至縣市省以致全國。在村級逐漸實行土地種植使用權的市場化招投標制度之后，可根據具體情況，實行全鎮(zhèn)范圍內統(tǒng)一規(guī)劃。如此類推，在鎮(zhèn)內實現農民的土地種植使用權的平均化之后，進一步在縣內實現上述辦法，然后在全地級市范圍內實現農民的土地種植使用權的平均化。

（注：本論文系“唐山市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展研究資金資助”。）

【參考文獻】

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在社會主義市場經濟條件下和城鎮(zhèn)化的進程中，我國農村已經逐步形成了比較完整的現代土地制度體系?，F階段我國農村土地制度體系是由五種土地制度構成的。這五種制度的現狀可以概括為：農村土地集體所有制得到堅持和完善，但土地集體所有權仍需明晰；農村土地家庭承包經營制度得到穩(wěn)定和充實，但仍需完善；農村土地承包經營權流轉制度初步形成，但仍處于探索階段，農村土地征用與補償制度基本形成，但仍需改進；農村土地管理制度已經建立起來，但仍需健全。

(二)農村土地產權制度存在的問題

1.在法律上，農村集體土地所有權主體界定不明晰。農村集體土地所有權主體虛位，“農民集體”是一個抽象的概念，不符合產權主體的特征。從所有制內容來看，國家和集體在法律關系上是平等的兩個主體，實際卻表現為國家高于集體，國家可以通過城鎮(zhèn)化征收和征用集體的土地，反之則不行?！稗r村集體土地所有權在法律上界定不明，結果導致土地被少數人控制，許多農民的土地經營權被侵害，也導致在城鎮(zhèn)化進程中，本應作為既得利益的農民的權利，卻被國家或其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組織侵害。”我國農村集體所有權主體的模糊和缺失，其根本原因在于我國現階段生產力發(fā)展水平不高并且在全國范圍還不均衡，因此集體所有制這種形式在一定階段內仍將存在。從法律方面看，立法上的缺失和法律解釋的模糊也是造成這一現象的主要原因。

2.在產權安排上，現行土地承包制度不夠完善。是一種小農式的家庭經營模式，其特點是農戶擁有小面積的土地，耕作的方式是勞動密集型。這一土地制度安排隨著農村經濟體制改革的深化和市場經濟發(fā)展的要求，不能與農業(yè)現代化、產業(yè)化、規(guī)?；噙m應，出現了不同程度的制度障礙。究其原因，一是這種生產關系規(guī)模小，產生不了規(guī)模效應，二是僅僅賦予農民使用權，而無所有權，土地的使用經營常常受政策、人口、鄉(xiāng)村干部等外部因素的干擾；三是還沒有建立完善暢通的土地流轉機制；四是“由于吸引了大量的勞動力，勞動力的缺乏阻礙了整個農村產業(yè)結構的變革與農村的城鎮(zhèn)化進程?！?/p>

3.在全國范圍內農村土地流轉機制沒有普遍建立起來。土地流轉即土地使用權流轉，是指擁有土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農民或經濟組織，保留承租權，轉讓使用權。首先，目前農村有大量的未利用建設用地處于低效利用甚至閑置、半閑置狀態(tài)。其次解決農村家庭人口勞動力的增減變化，外出務工人員的流動與現行的土地制度的矛盾，都需要形成合理規(guī)范的土地流轉機制。土地流轉機制的缺失導致土地的粗放式經營，農民生產積極性不高，農業(yè)發(fā)展缺少動力，阻礙了農村城市化和現代化的進程。土地流轉機制缺失的原因是我國集體產權制度所有權的缺失、國家法律法規(guī)的不健全，以及農村社會保障的不完善。

4.現行土地征收和補償制度損害農民利益。在我國，土地征收補償制度分為土地補償、青苗補償、地上附著物補償、被征地人員的安置補助四種。我國的征地補償制度在計劃經濟時代能夠降低經濟發(fā)展的建設成本，對社會主義的建設起到了積極的作用。在_市場經濟時代，這種征地制度表現出明顯的不適應性。主要體現在政府在征地過程中權力過大，征地目的和征地程序不清，范圍過寬，缺少相應的法律和制度上的監(jiān)督和制衡，征收補償標準不合理損害農民利益，被征地農民的安置和社會保障工作不到位。造成這種狀況的根本原因在于土地產權制度權能的缺失，以及法律法規(guī)制度建設上的滯后。

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關鍵詞：農村土地；承包經營； 管理現象；問題研究

中圖分類號：S-9 文獻標識碼：A DOI：10.11974/nyyjs.20160532133

農村土地承包經營隨著市場經濟發(fā)展進程作出了相應變革，但是仍然有諸多待完善之處，當下只有以事實為依據，以服務農民為準則，解決承包經營存在的弊端。

1 農村土地承包的現狀

在全國范圍內，由于地理條件、經濟發(fā)展程度等因素的不同，我國農村土地承包管理在運行工作上呈現出差異化，但是都表現出政策與農民之間產生了各種形式的糾紛，具體來說包括如下3類。

由于農戶土地流轉不規(guī)范導致的糾紛，為了簡化繁瑣的程序而以口頭約定的形式對土地流轉的期限以及價格等進行規(guī)定，在這個過程中只有農戶單一主體操作，政府的職能卻弱化了，最終致使事后引發(fā)了嚴重糾紛。

農民工返鄉(xiāng)要求恢復承包權未果引發(fā)的糾紛，在我國城鎮(zhèn)化建設中數量龐大的農民工發(fā)揮了不可替代的重要作用，但是隨著近年來對三農問題的重視和工業(yè)反哺農業(yè)的力度加強，更多的農民工重新返回到家鄉(xiāng)務農。但是當這部分農戶在外務工的同時為了確保承包地有所保障，從而村組織又將土地的承包權轉租他人，由此便產生矛盾。

村干部管理意識薄弱，隨意性強。當前村干部隨意對村集體所有的土地實施小規(guī)模調整，對于這個問題，主要是由于村干部對土地承包的相關法律、法規(guī)、政策認識不足，隨意進行土地調整，引發(fā)了糾紛。

2 農村土地承包的積極意義

2.1 土地承包制度是我國人民向往的制度

在我國，經過長期以來的實踐證明，土地承包制度不僅可以激發(fā)農戶的勞動熱情，提高農業(yè)生產效率。而且這種生產形式深受我國各地廣大農民的青睞，有助于推進我國農村經濟。

2.2 實行土地承包制度有利于新農村建設的社會穩(wěn)定

有資料顯示，我國擁有9億農民，如何讓如此龐大數字的農民有更多的“獲得感”是實現和諧社會的關鍵。即便是在農業(yè)機械化水平尚未足夠成熟，觀念轉變還不及時的情況下，土地承包制度卻為農戶們提供了基礎的物質基礎。根據調查顯示，農村土地承包制度落實不完善的地區(qū)往往也是社會較為動蕩的地區(qū)。

3 農村土地承包管理中存在的問題

3.1 法制觀念欠缺

雖然我國的土地總量很樂觀，但是其中可供種植的高產土地總量卻并不樂觀，對于貧瘠的土地而言，因其產量低下而不受關注，進而變得日益荒蕪形成惡性循環(huán)。通過對比總結土地調查數據得出結果，國內的土地當中真正肥沃的土地僅為耕種面積的1/5。人地矛盾依然是擺在國人面前的一大難題，我國的人口還在增加，由于環(huán)境惡化、人為破壞等因素致使耕地面積持續(xù)減少和農村人均耕地下降。農村集體土地遭受破壞主要是由于法制體系欠完善造成糾紛事件越來越常見，究其原因，就是沒有使用法律手段解決問題，才會使農戶自身及集體利益受損失。

3.2 管理隊伍不健全

大多數農村地區(qū)，農村土地承包管理人員業(yè)務水平差、管理經費嚴重缺失，綜合這些因素，還沒有形成先進的土地管理模式，加之理念薄弱，導致農村基層土地管理隊伍專業(yè)化、專門化特征不完善，當出現了土地承包流轉、糾紛等問題時，未能在第一時間采取措施應對，且存在相互之間推諉責任現象，農戶的困境難以實際解決。

3.3 土地流轉尚未形成規(guī)范

農村土地在承包期間并沒有形成較為完備和規(guī)范的流轉程序，因此會造成很多承包雙方的糾紛和歧義。具體而言這種不規(guī)范分為代替耕種型、承包轉讓型、無規(guī)范合同型3類。因為土地流轉期間沒有依據章程進行而產生的糾紛更多，不利于土地流轉。在管理學角度上看，目前的土地承包經營權流轉中，行政干預過多，超出合理范圍。農村土地承包經營權流轉屬于民事范圍，所以，根據民事權利自愿選擇，流轉的前提必須是當事人自愿，行政許可的強制力并不能適用于民事當事人財產或權利的轉移，農村土地經營權流轉的自愿原則在《農村土地承包法》有所說明。所以，目前的行政法規(guī)必須以農民意愿為基礎。

對于農村土地承包經營權流轉的行政管理的行政力度必須在合理范圍內，不可以違背行政法和當事人意愿。《農村土地承包法》也充分表明行政管理既不能變?yōu)樽璧K農村土地經營權流轉，也不能強制促進流轉。

4 解決土地承包管理問題的措施

農戶與土地之間是密不可分的關系，土地是農戶們賴以生存的基本生活要素，因此為了提高農民生活質量，盤活農村經濟發(fā)展，確保土地承包制度規(guī)范、科學、有序進行，筆者認為應當從以下3方面著手：

4.1 加大宣傳力度

現在的情況是，農民對于維權的意識不強，主動拿起法律武器解決糾紛的參與度不高，所以當務之急是要加大《農村土地承包法》的宣傳力度，鼓勵農民學習，尤其是讓他們知道發(fā)放土地承包證的必要性；為了能夠起到更好的農村土地承包工作管理、指導作用，要求基層的土地承包管理工作人員“打鐵還需自身硬”，重點加強業(yè)務學習，從而提高自身解決農村土地承包糾紛的能力。

4.2 各級政府應切實落實政策

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級的辦事員要多到農村實地走訪，發(fā)揮群眾路線的積極作用，多看多聽，了解農民所想，了解農民所急。這樣才能結合各村實際，各村的困難，落實政策時在農民所想上動真情，在農民所需上辦實事。做到從群眾中來到群眾中去，穩(wěn)定團結管理隊伍，為解決土地承包糾紛奠定制度基礎。

4.3 建立健全土地流轉制度

建立健全土地流轉制度的關鍵一步在于輔導農民了解合同內容，做好合同的簽訂與發(fā)放。減少土地流轉合同的不規(guī)范因素。時刻以農民的利益作為開展工作的出發(fā)點和落腳點，引導好農村土地流轉規(guī)范健康發(fā)展。

5 總結

農村土地承包問題關系農民的權益，同時也關系到我國新時期環(huán)境下新農村建設進程，因此必須確立一整套完善的法律法規(guī)，建立土地承包法制化管理；打造一支業(yè)務水平高、全心全意為農民服務的管理隊伍；加大《農村土地承包法》的宣傳教育工作，培養(yǎng)農民維權意識。

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關鍵詞：農村土地承包經營權；制度；和諧社會

在我國農村地區(qū)，農村經濟獲得了普遍快速的發(fā)展，與此同時，有限的耕地資源與建設用地之間的矛盾越漸突出。伴隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進，農村大量勞動力向城鎮(zhèn)發(fā)生轉移，耕地荒廢與耕地過于零散問題突出，耕地資源浪費嚴重，流轉農村土地承包經營權的為解決這一問題提供了參考。在國家政策的引導下，農戶之間將土地承包經營權進行流轉的行為日漸增多，但農村土地承包經營權流轉在獲取一定發(fā)展的同時，土地流轉市場不健全、程序不規(guī)范、流轉范圍狹窄和土地糾紛難處理等問題也是時常發(fā)生[1]，從制度層面觀照和規(guī)范農村土地流轉承包經營權的流轉顯得尤其必要和適時。因此，加強制度建設，完善農村土地流轉制度對進一步解放農村生產力，建設和諧社會具有重要意義。

一、農村土地流轉制度存在的問題

農村土地承包經營權又稱農村土地使用權，是指按照約定的承包合同協(xié)議，農民對土地所享有的耕種等各方面的權益，包括土地占有權、土地使用權、土地收益權和部分土地處分權[2]。流轉農村土地承包經營權是指農村土地承包經營權的所有者依法將自己承包經營的土地轉讓給他人經營的行為，包括土地所有權的流轉和土地使用權的變動。土地的轉讓、入股、出賣、出租和互換等是流轉農村土地承包經營權的主要形式。國家依法保護約定雙方的合法權益，并通過法律形式對農村土地承包經營權流轉做出了相關制度規(guī)定。但是，當前我國農村土地流轉制度仍存在以下若干問題亟待解決。

（一）土地產權制度不健全。土地問題是解決“三農”問題的核心所在，農業(yè)進步與農村富裕必須制定一套有效的土地產權制度?，F實中，法律法規(guī)與制度建設往往具有滯后性，無法跟上政策實施步伐。我國法律明確規(guī)定土地承包經營權的期限為三十年，但土地的實際流轉過程中并非如此。在實際操作過程中，很多農戶并不了解，村委對此也沒有明確的要求與規(guī)定。另外，我國法律規(guī)定，農地的土地所有權歸農民集體所有，但同時又規(guī)定國家有權根據規(guī)劃征收與征用土地。不明晰的土地產權與不確定的土地承包經營權流轉期限，極大的限制了土地的流轉。

（二）農村社會保障制度不健全。我國城鄉(xiāng)二元結構長期無法改變，嚴重阻礙農村社會的進步。與城市市民相比，村民既沒有完善的社會保障也沒有健全的醫(yī)療保險保障。在大多數的農村，大批農民工迫于生活壓力背井離鄉(xiāng)去城市務工，除去基本工資，根本沒有任何保障，使他們不得不有后顧之憂。在農村，土地對于農民而言，具有較強的社會保障功能，農民多是依賴農地養(yǎng)老。對于新生事物，即流轉土地承包經營權，缺乏信任，普遍存在不安全感。若是沒有一套完善的社會保障體系的建立，農民就會擔心一旦將土地承包經營權流轉出去就會失去生活保障，出于養(yǎng)老的顧慮，即使是外出務工，也會把土地留給家中老人和婦女來耕種。在非農收入不穩(wěn)定與社會保障制度不健全的情況下，土地承包經營權的流轉可以說是舉步維艱。

（三）戶籍管理制度不健全。我國早在計劃經濟時代就設立了嚴格的戶籍制度，在我國城鄉(xiāng)戶籍制度中，更多的是保護了城市居民的利益，而對農民進城設置了多道關卡。如今，隨著城市與農村社會經濟的進一步發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高。很多原來屬于農村范圍都被規(guī)劃到城市中去，部分農民可能變成城市居民。但是，在戶籍制度的局限下，農民脫離土地來到城市，卻得不到與城鎮(zhèn)居民相同的待遇，不能真正賦予其城市人的身份。因此，在當前，戶籍制度已經在一定程度上阻礙了農村勞動力向城市的轉移，農民無法解除與土地的依附關系，農村土地承包經營權的流轉一度陷入僵局。

（四）土地流轉具體實施細則模糊不清。在農村，農民流轉土地承包經營權行為較為隨意。多數農民在流轉土地時不簽訂合同，只是簡單地做口頭約定，既沒有法律效力，得不到國家的保護，又為日后發(fā)生土地糾紛埋下了禍根。不僅如此，很多村民在土地承包經營權流轉的操作過程中，程序不規(guī)范，既不向上級部門上報，也不在本村委備案，造成土地經營權歸屬不清。不規(guī)范的土地流轉行為會導致流轉雙方責任不明確，在糾紛中難以維護當事人的正當權益，破壞土地承包經營權流轉的正常流轉與農業(yè)生產的穩(wěn)定性。

二、完善農村土地流轉制度的路徑選擇

（一）完善農村土地產權制度。我國現行的農村土地產權制度雖從多方面對農村土地的產權和土地流轉做出了相關的規(guī)定，但仍不完善。土地承包經營權期限不明，土地產權主體不明確問題突出，都為流轉農村土地承包經營權設置了障礙。因此，為了有效促進我國農村土地承包經營權的流轉，首先就要完善農村土地產權制度。加快土地法律法規(guī)的建設，對農村土地產權做出明確的規(guī)定，明確土地所有權屬，使廣大農民真正享有集體土地的使用權、收益權、所有權和處分權。除法律規(guī)定以外，各級村組織不得擅自更改或調整本村土地承包經營權的期限。對于擅自調整的村集體或村干部予應以嚴格的處分，絕不姑息養(yǎng)奸。

（二）健全社會保障制度。農民固守土地，大部分原因在于土地具有保障農民生老病死的社會保障功能。因此，農村土地承包經營權靈活流轉的真正實現，還需借助建立一套從上到下的農村社會保障體系，包括社會救助制度、社會福利制度和社會保險制度的真正落實。村委可以通過健全社會保障制度，免除農戶后顧之憂，增加安全感。首先，完善社會救助制度。對家有年老體弱，喪失勞動能力的農民給予一定的物質救助，包括慰問金和食品的發(fā)放。對生活沒有保障收入水平極低的農民，給予最低生活補助。其次，完善社會保險制度。加快建立健全農村養(yǎng)老保險制度和土地保險制度。改變農民靠地靠兒養(yǎng)老的傳統(tǒng)思想，推動養(yǎng)老保險和土地保險進村。再次，完善社會福利制度。村集體通過土地流轉，發(fā)展現代特色農業(yè)，實現農業(yè)專業(yè)化，在促進農村經濟又好又快發(fā)展的同時，給農民發(fā)放一定農業(yè)福利。最后，完善農村合作醫(yī)療制度。為農民的養(yǎng)老看病帶來便利，解決農民的生病問題。以上一系列保障制度的建立與完善，能夠從根本上排除農民脫離土地的不安全感，加快推進農村土地承包經營權市場化進程，擴大土地流轉的比例。

（三）變革戶籍管理制度。我國現存戶籍管理制度對農村土地承包經營權的流轉起到了一定的阻礙作用。要想使土地得到合理有序的流轉，戶籍管理制度必須做出相應的調整。一方面，在戶籍管理上，要取消對農民進城的限制，促進農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)的轉移。另一方面，對于進入城市的農民工，應當賦予其與城市居民同等權利，享受同等的社會保障與福利。戶籍管理制度應該在這兩個方面做出相應變動，從而不斷推進農村土地承包經營權的流轉。

（四）加強監(jiān)管，規(guī)范土地流轉。在國家的大力宣傳與倡導下，我國農村土地承包經營權流轉現象已經較為普遍，流轉中各種矛盾與利益糾紛也日漸顯現出來。為此，村委應加大土地法規(guī)的宣傳力度，向農民普及有關土地流轉的法律知識。告知農民，在流轉土地承包經營權時，不能僅僅達成口頭協(xié)議，還應依法簽訂有效的流轉合同，明確承包雙方的權利義務與責任認定。各級土地管理部門應健全健全相應管理機制，幫助農民規(guī)范流轉合同，規(guī)范土地流轉的手續(xù)，做好登記、審批和備案工作，使得農村流轉土地承包經營權合法有序穩(wěn)步的推進。

三、完善農村土地制度對建設和諧社會的重要意義

首先，完善農村土地流轉制度夯實了建設和諧社會的物質基礎。指出，經濟基礎決定上層建筑，上層建筑又反作用于經濟基礎，二者是能動的雙向互推關系。國富則民安，村民富則國家穩(wěn)定，而國家穩(wěn)定是建設和諧社會的基礎性條件。 衣食溫飽得不到解決會成為農村和諧的最大隱患，進威脅到社會的安定和諧。在探索土地承包經營權的流轉過程中，通過完善農村土地承包經營權流轉的體制機制，能夠減少農戶流轉土地時的顧慮和不安、規(guī)范農村土地流轉的一般程序，并且能夠為農戶流轉土地提供制度保證合法律保障。經過村委的正確引導，村民的人均收入普遍得到提高，農民生活水平顯著提高。一方面，農村的富余勞動力轉出務工經商，或者進入當地企業(yè)，以此來獲取非農性收入。另一方面，部分農戶承包成片農地辛勤耕種水稻和小麥等糧食作物或種植草莓、番茄、西瓜等經濟作物來獲取財富。還有少數務工者和年老體弱者，由于無力耕種農地，便將自己的土地轉包出租給其他承包人獲取租金。村民在多樣的土地承包經營權流轉形勢下，收入明顯增長，經濟條件越來越好，從而為和諧社會的建構夯實了經濟基礎，增添了和諧的社會因子。其次，完善農村土地流轉制度為建設和諧社會提供了主體條件。人民是歷史的創(chuàng)造者，是推動歷史發(fā)展的決定性力量。在引導推動農村土地承包經營權的過程中，農村土地制度的改革和農地的擴大規(guī)模經營都要求提升農民在知識、技術和等方面的能力?，F代農民要求具有更高的道德素養(yǎng)，以促進農地的合理有序流轉和土地資源的優(yōu)化配置，從而實現農村土地資源配置的高效化與科學化。而現代農民的形塑是建設和諧社會的主體條件之一。中國作為一個農業(yè)大口，農業(yè)人口占據了絕大多數，農民在建設和諧社會和推進社會主義現代化的過程中起著舉足輕重的作用。農民素養(yǎng)的提高、知識的豐富和技藝的提高都在很大程度上為建設和諧社會塑造了合格且優(yōu)秀的主體，而這只主體定將成為建設和諧社會的中堅力量。最后，完善農村土地流轉制度為建設和諧社會創(chuàng)造了一定的制度條件。依法治國是我國的基本方略，制度建設是推進和諧社會建構和社會主義現代化的重保障。而“三農”問題一直備受國家與政府的關注，農民生活與農業(yè)發(fā)展牽掛在黨的心中。農村土地承包經營權的有序流轉，不僅關系到我國農村的現代化進程，更關系到整個社會經濟的健康發(fā)展。完善農村土地流轉制度，是推動制度建設的需要，農村土地流轉只有在法治的保駕護航下才能進行的更加順利和規(guī)范。從而有利于建設和諧農村，進而建設和諧社會。

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，我國現行農地制度無論在主體確定、權利歸屬、權利行使、權利流轉、權利實現、權利保障方面，還是在政府、集體和農民三者私權關系的理順上，都存在著體系凌亂、顧此失彼之弊，實有改造的必要與可能。法律確認的農地制度與農民和農村基層干部的實際認識、具體操作存在較大差距，他們不太滿意或全盤接受現行的農地具體制度，有的法條形同虛設、效果不佳甚至適得其反。而各地農民在實踐中創(chuàng)造的經營模式也沒有被立法者充分認知、接納和理解。

中國社會科學院法學研究所民法室主任孫憲忠研究員評價說，農民土地的法律制度建立比一般的民事權利制度的建立更為重要，因為我國在過去實行城市與農村的“二元化”結構，農民身份終生固定，無形中被排斥在城市化和現代化之外，數十年后的今天無論是從哪個方面看，他們已經成為我國社會的弱勢群體。對這一弱勢群體基本權利的法律制度的建立，不論是立法者還是法律研究者，都應該傾注更大的人文關懷。但是要關懷農民，首先要知道農民的要求，所以必須首先進行這一方面的現實調查和分析，而我們現有的這一方面的研究成果是十分缺乏的。中南財經政法大學“農村土地法律制度研究”課題組利用田野調查素材對現實運行中的農村土地法律制度實效的檢驗，并間接地驗證了規(guī)范研究成果的一些結論，尤其為當前物權立法中如何積極克服現行土地法律制度的弊端，設計(農村)土地物權制度提供了寶貴的素材。這種讓事實說話，不含功利色彩的嚴謹而務實的學風，不僅體現了作為學者對中國農民的一份責任和良知，也直接、生動地反映出“法治是一種實踐的事業(yè)，而不是一種玄思的事業(yè)”(蘇力語)。版權所有

武漢大學法學院副院長、博士生導師溫世揚教授認為，農村土地制度的研究在經濟學、政治學、社會學等學科中，早已得到開發(fā)，甚至是過度開發(fā)，但在法學領域，往往習慣于從概念到概念的思辨性研究，結果沒有太大的新意，也難為制度改良提供更有價值的材料。“農村土地法律制度研究”課題組通過研究方法的變革，以田野調查的實證主義方式去努力推動農村土地法律問題的研究深入，為物權法理論在農村的適用進行基礎性的準備。既契合了現行物權法研究的主旨，又抓住了“三農”問題的要害。應該意識到，“三農”問題千頭萬緒，牽涉方方面面，而農村土地制度無疑是各種問題節(jié)點，人地關系、稅費改革、農民負擔，勞動力移轉、糧食生產安全、土地征用、社會保障、農民集體經濟組織與村民自治等無不與此關聯。

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關鍵詞：農村；土地產權改革；農村經濟發(fā)展

1前言

伴隨著社會的進步與發(fā)展，農村的土地制度變革也在不斷加快，而在這項特殊的改革進程中，關于土地產權制度的改革則是很新，也是最為關鍵的“瓶頸”制約因素。如果做不好這項工作的話，不僅僅有可能會導致農民的切身利益受到侵害，同時也會在某種程度上影響到農村經濟的發(fā)展。由此可見，關于“新形勢下我國農村土地產權改革與農村經濟發(fā)展”的探討與分析顯得尤為重要。

2新形勢下我國農村土地產權改革與農村經濟發(fā)展的研究

2.1當前我國農村土地產權制度所面臨的困境分析

從當前所了解的實際情況來看，我國農村土地的產權制度主要面臨著如下困境：

2.1.1　土地的產權關系不夠具體、清晰。清晰、明確的土地產權關系可以說是土地產權制度的根本和關鍵所在，有了清晰的土地產權關系，就意味著行為主體與土地的財產關系之間有了清晰的界定。這種界定不僅僅具有法律意義，同時在現實中也是可以實際操作的。目前我國農村土地產權制度中最為關鍵的就在于產權關系不明確，雖然在《土地管理法》中明確說明：農村的土地是屬于集體的，但是并未就“集體”的概念進行清晰的界定。這樣就導致集體不是一個具有法律意義的組織，僅僅是全部農民的集合體，成為一個合成的名詞，這樣就很難有效發(fā)揮所有權的主體，進而導致某種程度的混亂。如果不盡快解決我國土地制度中的產權關系問題，土地產權的改革就無法順利推進，更是無法真正適應現代農業(yè)市場化發(fā)展的實際需求。

2.1.2　政府非法行為對農民土地產權權益的侵害。在我國現行的法律體系中，并沒有就建設用地項目進行明確地界定，具體來說，就是哪些項目用地是為了公共利益的需要，哪些建設項目用地并非基于公共利益的需求，這樣就很容易導致的一些非法行為，這也是現實中無論是國家的重點建設，還是個體的企業(yè)用地，從國家到企業(yè)，從單位到個人，只要是投資主體要進行項目建設，只要是需要占用集體的土地，就會動用國家征地權，這樣就勢必會對農民的土地產權權益造成不同程度的侵害。

2.1.3　土地流轉缺乏完善的法律保障體系。從我國現行的行政法律體系來看，基本沒有關于土地流轉的中央立法，地方規(guī)章制度更是缺乏。隨著農村經濟發(fā)展的不斷加快，農民越來越深刻地認識到土地的重要價值，在旺盛的市場需求下，受到經濟利益的驅動，逐漸形成了自發(fā)流轉的農村土地隱形市場，形式的多樣化，甚至是私下的土地轉讓行為，埋下了產權糾紛的隱患，同時也大大增加了土地管理的難度。

2.1.4　中介組織的不健全導致信息流通不暢。目前，農村的土地流轉尚且沒有完整統(tǒng)一的中介組織，這樣就很容易導致有的農民有意向轉讓土地的一項，但是卻無法及時找到合適的受讓方，這樣不僅僅增加了土地流轉的困難，同時也導致土地流轉成本的增加。

2.2農村土地產權改革與農村經濟發(fā)展的具體分析

2.2.1　土地的配置方式與土地增值。從整體層面來看，無論是資本，還是勞動力，亦或是土地或者是技術，都是可能Udine農業(yè)生產和工業(yè)的生產產生重要影響的因素。土地是一種極為稀缺的資源，不僅僅對農業(yè)的發(fā)展具有重要的作用，同時對工業(yè)生產而言，也是重要的載體，因此，明確土地的增值方式尤為重要。提及土地的增值方式，主要有兩種，一種就是通過對土地用途的改變，使其在產值更高行業(yè)更好地發(fā)揮積極效能；另外一種就是土地的用途并不發(fā)生任何改變，只是用資本投入和技術投入的方式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的土地數量投入，根據現代經濟活動及對現代農業(yè)生產的實際需求，實現土地單位面積產值的提升，并最終實現土地的增值。但是，需要注意的是，第二種土地增值的方式，目前在實施的過程中有一定的困難。由于受到傳統(tǒng)小農經濟局限性的影響，現行的在很大程度上限制了高效工業(yè)和農業(yè)深加工的發(fā)展。換句話說，要想實行第二種土地增值方式，必須進一步深化土地制度改革，首先就要盡快解決土地的產權關系問題，用先進的現代化的公司經營制度對農業(yè)進行管理。綜上所述，我們可以看出，兩種土地增值方式相比，第二種增值方式在實際操作過程中面臨的困難更大，但是效果卻更加理想。

2.2.2　土地增值的收益分配。與土地的增值方式相比，土地增值的收益分配同樣有兩種不同的形式表現。第一種形式就是國家對農村的集體土地實行征用，然后實現到國有建設用地的轉變，使其產生一定的增值收益，這也是目前最為普遍一種收益分配方式；另外一種分配方式就是農民集體將土地轉為集體建設用地或者是集體將土地的使用權出租或者轉讓。

3結語

綜上所述，我們不難看出，隨著經濟的發(fā)展和新農村建設進程的不斷加快，土地在農民生活中所占的地位呈現出顯著的下降趨勢。但是，我們依然要客觀地認識到：土地在農業(yè)生產和農民生活中的重要地位和積極意義，進而加快推進農村土地制度的改革，切實保障農民的切實利益，充分發(fā)揮農村土地在農村經濟發(fā)展中的積極作用。

作者:趙得萍 單位:湟源縣和平鄉(xiāng)人民政府

參考文獻:

[1]許迎春，何雄浪，恩佳.新形勢下的我國農村土地產權改革與農村經濟發(fā)展[J].農村經濟，2011，（6）：40-43.

篇9

農村土地產權問題表現

首先，集體作為土地產權的主體，其概念模糊不清。憲法規(guī)定農村土地屬集體所有，但沒有明確界定集體的概念，現實中是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組共享土地所有權，土地所有權混亂、不穩(wěn)定。利益當前之時，各所有權主體競相而上，又不愿意承擔保護土地的責任。這不僅導致農村土地分配關系不穩(wěn)定，也影響到農民對未來土地收入預期的穩(wěn)定性，妨礙了農民對土地的長期投入。

其次，土地承包經營權不確定。為穩(wěn)定土地承包經營關系，國家規(guī)定土地承包期限為30年。但在實際操作中土地調整相當頻繁。集體組織往往“三年一小調，五年一大調”。每個集體內成員都有權分享集體土地的使用權，采取按人口平均分配土地使用權的原則進行分配，大多數地方隨著人口數量的增減調整土地使用權。并且各級地方政府組織以土地所有者的身份隨意終止、改變土地承包經營關系現象嚴重。

另外，國家可以“公共利益”為理由征收集體所有的土地，加劇了這種不確定性。土地使用權的不斷變動，農戶不會進行積極的長期投資，甚至會進行掠奪式的經營，這樣農民就會增收困難，得不到長期的利益，并且造成土地生產力的下降和生態(tài)環(huán)境的嚴重惡化。

再次，土地產權不完整。人都說是所有權與經營權的分離。然而，承包經營權的內涵是不充分、不明確的，充其量是一種耕種權。

經營權應該屬于使用權，而使用權本可以衍生出轉讓、轉租、入股、抵押和收益等權利。而我國農地目前的承包經營權卻只有耕種權、部分的收益權和極少量的處置權。顯然是權能殘缺。

承包經營權不充分、不明確的原因在于兩權分離不是真正建立在商品化、市場化基礎上的平等關系，而是基于國家意志和意識形態(tài)偏好，由所有權主體凌駕于使用權主體之上而形成的行政分配關系。而且承包經營權是基于承包經營合同而產生的，是約定的權利，不是法定的權利，這使得承包經營權得不到有效的法律保護。因此實際中，作為使用權主體的權利不可避免地要受到侵害。

我國農村土地產權制度改革勢在必行

產權改革可以從兩個相輔相成的層面展開：一是土地所有權制度的改革；二是土地使用權制度的改革。在改革現行的集體土地所有權的路徑選擇上，大體形成了三種取向的改革主張：將農村集體土地所有權改革為農村國有土地所有權；將農村集體土地所有權改革為農戶個人土地所有權；將農村集體土地所有權改革為多元混合所有權。

目前不易在農村土地所有權上大動文章，因為在土地所有權制度改革上的制度需求與制度供給來說都表現為動力不足。將農村集體土地所有權改變?yōu)檗r戶所有權，其實質是土地的私有化，雖然可以起到明晰產權主體，有效降低外部性的效果，但與我國的基本經濟制度相悖，且在現實中許多農戶也表現出對土地私有化的擔心和疑慮；將農村土地集體所有權變革為國有土地所有權在實現中也會產生較高的制度變遷成本。

我國農村集體土地所有權目前表現出的主要問題在于所有權行使主體的多元化，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組都可以成為集體土地所有權的主體，在具體實踐中常常出現各所有權主體之間的權利爭奪與利益侵害，所以在土地所有權制度方面我們要做的是明確集體土地所有權行使主體，而不是改變集體土地所有權制度。

制約我國農村經濟發(fā)展的主要因素，是以承包經營權形式出現的土地使用權的不完善和不確定。一方面農民對土地經營的短期化行為，難以形成農業(yè)長期穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展；另一方面土地流轉市場發(fā)育不起來，土地的小規(guī)模經營難以形成農業(yè)的規(guī)模經濟效益。土地只能解決溫飽問題，而不能成為農民發(fā)家致富的手段。

我國目前的農村土地制度改革應當在堅持農村土地集體所有制的前提下，明確所有權行使主體，以建立完善的農戶土地使用權權利束和穩(wěn)定農戶土地使用權為改革取向。

首先，明確農村集體土地所有權行使主體?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定了不同情況下相應的行使主體，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組都可以成為集體土地所有權的行使主體，導致了現實中集體土地所有權行使過程中嚴重出現的“越位”和“缺位”現象。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組的三級所有格局中，鄉(xiāng)級因為范圍太大，監(jiān)督管理費用太高，現實中已經基本被排斥在農村土地所有權范圍之外；村民小組既不是一個經濟組織，也不是一級行政單位，它是鄉(xiāng)村新體制中職權最模糊、管理最渙散的組織，所以村民小組也不應該成為農村集體土地所有權的擁有主體；而農村村民委員會是由全體村民選舉產生的，是農村最基層的一級組織，它能夠代表廣大農民意愿并獨立行使權利，因而在村民當中具有代表性和權威性，而且具有比較健全的行政組織和領導體制，有能力行使土地所有權的職責。所以所有權的主體應該明確規(guī)定為村層次上的集體所有。

其次，構建完善的農戶土地承包經營權權利束。當下，我國實行的，農戶所獲得的承包經營權內涵不明確、不充分，雖然政府做出三十年承包經營權不變，“增人不增地，減人不減地”等旨在穩(wěn)定承包經營關系的舉措，但在實踐中的土地調整依然頻繁，使得農戶對土地長期投入沒有一個穩(wěn)定的預期；加之這種土地產權權利束的不完善，如缺乏明確的抵押、入股、轉讓等權利，大大地限制了土地的流轉，使我國農地難以形成集約經營，產生規(guī)模效益。因此，當務之急是明確和完善農戶土地承包經營權，主要包括明晰農戶的生產經營決策權；界定農戶收益權；明確農戶的轉讓權等。

篇10

為推進和規(guī)范農村土地承包經營權流轉工作，實現農業(yè)規(guī)模化、集約化和專業(yè)化生產經營，加快發(fā)展現代農業(yè)，根據《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規(guī)定要求，結合我區(qū)實際，就推進農村土地承包經營權流轉提出如下意見。

一、充分認識推進農村土地承包經營權流轉的重要意義

推進土地流轉，是繼之后，農村經營體制和生產方式的一次偉大變革；是推進農業(yè)產業(yè)化經營、發(fā)展現代農業(yè)的客觀要求；是促進土地資源優(yōu)化配置及合理利用，實現農業(yè)增效、農民增收的有效途徑；也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，推進城鄉(xiāng)一體化的必然選擇。近年來，我區(qū)部分鎮(zhèn)村對土地流轉進行了積極探索、大膽實踐，取得了一定成效。但目前就我區(qū)農村土地流轉整體水平看，尚處于初始階段，規(guī)模較小，水平較低，土地的分散經營與農業(yè)產業(yè)化、市場化之間的矛盾較為突出，和現代農業(yè)的發(fā)展要求還不相適應，存在流轉行為不夠規(guī)范等問題。因此，各級各部門要充分認識推進農村土地承包經營權流轉的重要意義，進一步統(tǒng)一思想，提高認識，采取有效措施，因勢利導，因地制宜，積極推進我區(qū)農村土地承包經營權流轉工作的順利開展。

二、指導思想和基本原則

（一）指導思想

以黨的十七屆三中、四中、五中、六中全會精神為指導，堅持科學發(fā)展觀，穩(wěn)定和完善農村基本經營制度，創(chuàng)新農村土地流轉機制，建立農村土地流轉組織機構，探索多種農村土地流轉方式，培育農村土地流轉市場，促進農村土地資源的優(yōu)化配置，提升農業(yè)適度規(guī)模經營和農業(yè)產業(yè)化水平，推進現代農業(yè)發(fā)展，增加農民收入，加快城鄉(xiāng)一體化進程，構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的和諧社會。

（二）基本原則

1、堅持農村基本經營制度。以家庭承包責任制為基礎的統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是黨在農村的一項基本制度，推進土地承包經營權流轉，必須堅持農村土地家庭承包經營制度不動搖。鼓勵農村集體土地的所有權、承包權、經營權相分離，明確所有權，穩(wěn)定承包權，搞活經營權，規(guī)范土地承包經營權的流轉。

2、堅持“不得改變土地集體所有性質、不得改變承包土地的農業(yè)用途”的原則。農村土地歸集體所有，流轉的只是承包經營權，流轉中不能變更土地所有權屬性，侵犯農村集體利益。實行土地用途管制是我國土地管理的一項重要制度，農地只能農用。

3、堅持“依法、自愿、有償、不得損害農民土地承包權益”的原則。農村土地承包經營權流轉，必須符合有關法律法規(guī)和政策，必須尊重農戶的意愿。土地流轉期限不得超過農戶承包土地的剩余承包期，在土地承包經營權流轉中農民的流轉自、收益權要得到切實保障，任何單位和個人不得強迫或者阻礙農戶進行土地流轉，也不能壓低租金價格，侵犯農民的權益。

4、堅持規(guī)范有序流轉。農村土地承包經營權流轉要以農業(yè)產業(yè)發(fā)展規(guī)劃為基礎，以培育特色優(yōu)勢產業(yè)為依托，堅持規(guī)范有序流轉。土地流轉雙方要簽訂書面流轉合同，明確流轉土地的面積、期限、用途、雙方當事人的權利和義務、流轉價款及支付方式、違約責任等。采取轉讓方式流轉的，必須事先提出申請并經發(fā)包方同意；采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉的，應當報發(fā)包方備案。

5、堅持“集中、規(guī)模、增效”的原則。立足于土地資源的高效利用，實行相對集中、適度規(guī)模經營，并注重土地與其他生產要素的優(yōu)化配置，提高土地利用率、產出率，促進農業(yè)增效和農民增收。

6、堅持因地制宜、分類指導的原則。土地流轉是農村經濟發(fā)展到一定階段的客觀要求。各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）經濟發(fā)展水平不一，要尊重農村土地經營的實際，不搞“一刀切”，要因勢利導，漸進地推進土地流轉。

三、工作措施

（一）建立完善土地承包經營權流轉服務體系

建立區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）、村三級土地承包經營權流轉服務體系，完善土地流轉工作機制。

一是成立區(qū)農村土地流轉服務中心，服務中心設在區(qū)農業(yè)局，負責全區(qū)土地流轉工作的指導和管理，為鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）村土地流轉提供服務。

二是鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）依托農業(yè)綜合服務中心成立農村土地流轉服務中心，負責土地流轉的政策咨詢、供求登記、信息，提供規(guī)范的土地流轉合同文本，辦理土地流轉合同的鑒證，對土地流轉合同的登記、變更等情況進行備案，對土地流轉糾紛進行調解等工作。

三是村級建立土地流轉服務站。村確立一名管理員兼信息聯絡員，負責及時掌握農戶土地流轉的意愿并進行登記，提供流轉信息，督促流轉雙方依法簽訂合同，及時向鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）土地流轉服務中心提供信息，協(xié)助調解土地流轉中出現的矛盾和糾紛等工作。

（二）建立健全土地承包經營權流轉市場

區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）、村依托土地流轉服務體系搭建土地流轉服務平臺。各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）應建立土地流轉服務大廳（可并入便民服務大廳），完善工作制度和服務流程，建立土地流轉有形市場。區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）土地流轉服務中心應及時收集土地流轉的相關信息，建立區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）兩級土地流轉信息庫，統(tǒng)一管理土地流轉信息資源并及時向社會；村土地流轉服務站利用村務公開欄及時土地流轉信息，充分發(fā)揮區(qū)、鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）、村三級土地流轉服務平臺作用，促進農村土地流轉。

（三）培育扶持規(guī)模經營主體

各級要結合全區(qū)農業(yè)產業(yè)布局，把土地流轉與發(fā)展有機農業(yè)、都市農業(yè)、生態(tài)循環(huán)農業(yè)等緊密結合起來，積極探索多種形式的規(guī)模經營模式，加快農業(yè)方式轉變和結構調整。積極發(fā)展和培育專業(yè)大戶、農民專業(yè)合作社、農業(yè)龍頭企業(yè)等各類規(guī)模經營主體，鼓勵城市工商資本進入農村，通過土地流轉從事農業(yè)規(guī)模經營。引導各類投資主體與流轉土地的農戶結成利益共同體，促進品牌農產品、標準化生產基地快速發(fā)展，帶動更多的農戶提高收入。財政、農業(yè)、工商、稅務等部門對流入土地的各類經營主體，在資金、技術、工商登記注冊、稅收等方面給予扶持傾斜和優(yōu)惠。將各類涉農項目和資金向土地流轉度高、規(guī)模經營好的區(qū)域或規(guī)模經營主體傾斜，鼓勵金融部門向規(guī)模經營主體提供貸款支持，區(qū)里將安排專項資金，用作建立農村土地流轉服務平臺及開展農村土地流轉工作的經費及獎勵。

（四）加強土地承包經營權流轉制度建設

一是嚴格土地流轉程序。土地流轉市場建立以后，引導土地轉出方和流入方自覺向土地流轉服務機構提出申請并進行登記，經平等協(xié)商達成一致意見后，簽訂土地流轉合同并由流轉服務中心進行鑒證，保障農村土地有序流轉。

二是建立健全土地流轉備案、登記和檔案管理制度。鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）農村土地流轉服務中心和村集體經濟組織要及時對本行政區(qū)域內各類土地流轉進行登記備案，對土地流轉合同及有關文件、文本、資料進行歸檔并妥善保管。鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）農村土地流轉服務中心負責向區(qū)農村土地流轉服務中心每季度報送一次本鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）的土地流轉情況，逐步建立健全土地流轉檔案管理體系，使土地流轉逐步走上規(guī)范化的軌道。

三是對已經流轉的土地不夠規(guī)范的，鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）農村土地流轉服務中心和村集體經濟組織要引導和幫助土地流轉雙方加以完善規(guī)范，妥善解決好遺留問題。

四、工作要求

（一）加強領導

農村土地承包經營權流轉工作涉及面廣，政策性強，關系到廣大農民群眾的切身利益和農村改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。為加強對全區(qū)農村土地流轉工作的領導，區(qū)政府成立由區(qū)長任組長的農村土地流轉工作領導小組。各鎮(zhèn)（街道、開發(fā)區(qū)）要高度重視，結合各自實際，研究制訂推進農村土地流轉的具體措施，落實相應的配套政策，確保全區(qū)農村土地流轉工作穩(wěn)步推進。

（二）加大宣傳培訓力度

各新聞媒體要通過各種途徑，加大對《農村土地承包法》、農業(yè)部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規(guī)和農村土地規(guī)模經營先進典型的宣傳，為農村土地流轉和規(guī)模經營營造良好的輿論氛圍。要采取多種形式，對廣大基層干部、鎮(zhèn)村土地流轉服務機構工作人員進行政策、法律法規(guī)與崗位操作能力培訓，切實提高其政策法律水平、業(yè)務知識水平和實踐操作水平。