導(dǎo)語：如何才能寫好一篇征收土地的法律規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

自改革開放以來，伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展，各級政府對農(nóng)村土地的大量征收，產(chǎn)生了一系列的社會問題。本文對我國現(xiàn)行的土地征收法律進行了分析，歸納出我國法律對農(nóng)村土地征收的強制性、目的性、合法性和補償性，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村土地征收現(xiàn)存的弊端，并提出一定的完善建議。

關(guān)鍵詞:

土地征收;法律特征;補償方式;合法程序;監(jiān)督體制

改革開放以來，我國社會主義城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐逐步加快，各級政府在城市化的發(fā)展進程中，為建設(shè)城鎮(zhèn)、工廠以及工業(yè)園區(qū)等建筑，需要征收大量土地，而土地是農(nóng)民最基本的、賴以生存的生活來源，在市場經(jīng)濟飛速發(fā)展的今天，農(nóng)村土地征收所產(chǎn)生的一系列社會問題，都可能引發(fā)大量的糾紛。

一、我國土地征收的法律特征

我國農(nóng)村土地征收法律制度是推進社會主義城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要保障，在現(xiàn)有的法律法規(guī)中，在《憲法》中規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”;在《土地管理法》中明確規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”;在《物權(quán)法》中規(guī)定“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)?！睆囊陨戏煞ㄒ?guī)中，可以看出我國對土地征收，是以補償為前提，以實現(xiàn)公共利益為基礎(chǔ)，將農(nóng)村集體土地強制征收成為國家所有，具有強制性、目的性、合法性和補償性四點法律特征。

(一)土地征收的強制性

從上文提到的法律規(guī)定中可以看出，對農(nóng)村土地征收的實施方是國家，國家是有權(quán)并依照法律法規(guī)，可以對農(nóng)村土地實施強行征收，被征地的一方必須完全服從。因此，國家對農(nóng)村土地的征收是帶有強制性特征的，但強制征收土地必須在法律規(guī)定的“為了公共利益的需要”基礎(chǔ)之上，這就是土地征收的第二個特征———目的性。

(二)土地征收的目的性

判斷國家及各級政府在征收農(nóng)村土地時是否符合法律法規(guī)的要求，其標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)就是判斷所謂“公共利益的需求”，這是對土地進行征收的前提和基礎(chǔ)。由于城市化的不斷擴張，以及市場經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化建設(shè)、工業(yè)區(qū)建設(shè)等用地的不足，都導(dǎo)致了對農(nóng)村土地的征收逐漸擴張。因此，只有明確是為公共謀求利益的目的，對農(nóng)村土地實行征收，才能具有正當(dāng)性和合理性。

(三)土地征收的合法性

在各國立法中，對土地的征收都必須嚴格依照法律程序進行。我國踐行的是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政，按照正規(guī)的法律程序?qū)r(nóng)村土地進行征收，才能防止濫用權(quán)力的現(xiàn)象發(fā)生，才能保障土地征收的過程能夠順利進行，同時也能保證被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，維護社會穩(wěn)定和公正性。

(四)土地征收的補償性

上文所列出的如《憲法》等法律法規(guī)，都明確規(guī)定了，如果對土地實行了征收，那么就必須對被征收者給予一定的補償。即使征地行為是為了集體的公共利益，但少數(shù)人勢必會因此而受到利益損害。所以必須對被征地者進行補償，踐行民法公平、正義的原則。農(nóng)村土地征收制度是我國對公共事業(yè)發(fā)展的重要保證，其意義之重大，在對土地征收進行中，保證對權(quán)力的合法行使、對土地和資源的合理分配及利用、以及平衡不同利益主體之間的關(guān)系，都起到了關(guān)鍵的、不容忽視的作用。

二、我國農(nóng)村土地征收中的弊端及完善建議

(一)關(guān)于農(nóng)村土地征收的程序方面

在對農(nóng)村土地征收中，涉及到國家、集體和農(nóng)民三方，由于目的、利益等諸多原因，三方之間不可避免的會產(chǎn)生各方面矛盾和糾紛，最為凸顯的矛盾就是關(guān)于征收補償費的問題。目前，我國在對農(nóng)村土地征收中，還有很多程序缺失的現(xiàn)象存在，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害，無法得到保障。首先，被征地的農(nóng)民個人，對土地征收的決策并沒有參與權(quán)。國家和各級政府對農(nóng)村土地的征用是在“公共利益”發(fā)展的前提下進行的，那么公眾對其“公共利益”的合理性就應(yīng)有權(quán)參與。在國外，在征地前政府公告，派專職專員進行一系列審查，召開聽證，被征地者可以參加其中的所有過程并表達自己的要求。所以，筆者認為應(yīng)該本著“協(xié)商優(yōu)先”的原則，讓被征地者真正參與到意見征求和土地征收的過程中。其次在發(fā)生土地糾紛和矛盾時，要保證被征地者有可以申訴和尋求司法救濟的部門。如果被征地者對整個過程的合法性和補償?shù)葐栴}有異議，應(yīng)有專門的機構(gòu)來受理此類申訴，這樣才可以化解農(nóng)民的矛盾，保護農(nóng)民的權(quán)益。處理好各方面的矛盾，是土地征收順利進行的保障。

(二)關(guān)于農(nóng)村土地征地的補償方面

我國的《土地管理法》中規(guī)定，“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”，以及“支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”。不難看出，這種補償標(biāo)準(zhǔn)較為落后，已經(jīng)無法滿足和適應(yīng)現(xiàn)今市場經(jīng)濟大環(huán)境下的發(fā)展和需要。改革開發(fā)以來，整個中國的經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的改變，農(nóng)村社會的經(jīng)濟形勢也發(fā)生了劇烈的變化，依據(jù)上文中的補償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所能獲得到的征地補償范圍極為狹窄，得到的經(jīng)濟補償和土地征用后所產(chǎn)生的經(jīng)濟效應(yīng)相差極其懸殊。另外《土地管理法》中提到的“保持原有生活水平”，并沒有為農(nóng)民身份的人民群眾進行可持續(xù)發(fā)展的考慮。在中國農(nóng)村，大多數(shù)農(nóng)民從業(yè)能力非常有限，在失地的情況下，近乎等同于失業(yè)，無法從事其他行業(yè)來維持生計。隨著時間的推移和市場經(jīng)濟的日益繁榮，農(nóng)民想要一直保持“原有生活水平”近乎于不可能。因此，應(yīng)提高對被征地者的補償，才能真正對農(nóng)民的利益提供有效的保障。具體來看，除去法律已經(jīng)規(guī)定的補償外，增加社會保障費用、再教育和培訓(xùn)費用以及土地增值費用，才能讓農(nóng)民切實的享受到土地增值后的價值。

(三)關(guān)于農(nóng)村土地征收的監(jiān)督體制

目前我國還缺乏對土地征收的進行系統(tǒng)監(jiān)督、管理的政府執(zhí)法部門，對權(quán)力依法進行監(jiān)督是限制權(quán)力濫用的重要保證。在對農(nóng)村土地征收前，要嚴格控制對土地的審批權(quán)，實行責(zé)任制，并切實落實到個人;為征地補償費專門設(shè)置專用賬戶，并納入到銀行體系，使農(nóng)民集體可以發(fā)揮監(jiān)督作用;政府應(yīng)設(shè)置土地執(zhí)法監(jiān)督和咨詢的機構(gòu)，讓農(nóng)民可以充分咨詢和表達訴求，同時也可以加強對土地征收的執(zhí)法和監(jiān)察力度。

三、結(jié)論

綜上所述，在城市化進程加快的現(xiàn)代社會，針對我國現(xiàn)行的關(guān)于農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)特征，其實際存在的弊端，從法治建設(shè)角度和社會實踐角度，都應(yīng)該盡快建構(gòu)和完善相關(guān)的法律程序、補償標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督體制，保障農(nóng)民群體的合法權(quán)益。

［參考文獻］

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［3］周銀燕．我國農(nóng)村土地征收法律制度研究［J］．廣東省社會主義學(xué)院學(xué)報，2010，2(39):75－79．

篇2

關(guān)鍵詞：農(nóng)地征收;完善立法;改革制度;保障權(quán)益；失地補償

加速城市化是我國“十二五”規(guī)劃的重大戰(zhàn)略抉擇。隨著我國城市化進程的推進，農(nóng)村集體土地被大量征用征收，大量的農(nóng)業(yè)用地變成非農(nóng)業(yè)用地，大批農(nóng)民成為失地農(nóng)民。并且由于我國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀以及法律法規(guī)不完善等原因，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的同時，也失去了附著于土地之上的一系列權(quán)益。失地農(nóng)民的生存狀況每況愈下，不容樂觀，其生存和發(fā)展問題已經(jīng)演變?yōu)橐粋€令人關(guān)注的社會問題。作為宏觀調(diào)控和征用征收土地主體的政府，應(yīng)該履行怎樣的責(zé)任來解決城市化進程中產(chǎn)生的各種失地農(nóng)民問題，切實維護失地農(nóng)民的利益，是本文研究的重點。

一、農(nóng)民失地成因分析

第一，缺乏和法治觀念,公權(quán)擴張,私權(quán)得不到應(yīng)有的尊重和保護。

的基本要求是明確界定公權(quán)和私權(quán)的范圍,將公權(quán)的行使嚴格限定在法定范圍之內(nèi),防止其任意擴張侵犯私域。由于我國缺乏法治傳統(tǒng)和意識,權(quán)力行使較少受到限制,私權(quán)得不到應(yīng)有的尊重和保護,土地征收中任意侵犯集體和農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象十分普遍。

第二，法律規(guī)定不完備以及不同法律規(guī)定間的矛盾，導(dǎo)致征地權(quán)運用的不規(guī)范甚至征地權(quán)的濫用。

我國土地征用權(quán)的法律規(guī)定主要來自《憲法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》。我國現(xiàn)行法律關(guān)于土地征用權(quán)的規(guī)定相互矛盾,從而導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用。征地權(quán)被濫用,征地范圍擴大,使得一些盈利性質(zhì)的用地也須征為國有,開發(fā)商的高回報率以及遠遠高于征地補償?shù)耐恋爻鲎寖r格讓農(nóng)民感到不公平,黑市交易事實上成為農(nóng)民的理性選擇。

第三，征收制度的缺失，現(xiàn)行征地制度沒有充分尊重農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)。

現(xiàn)行土地征用制度,在承認農(nóng)民擁有集體土地所有權(quán)的同時,在征地時又剝奪了農(nóng)民對集體土地擁有的所有權(quán)及其使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán),使農(nóng)民的土地集體所有權(quán)虛置,土地所有權(quán)益得不到充分保障。

第四，政府在政策執(zhí)行過程中濫用權(quán)力。

由于我國土地制度存在不健全的方面，政府官員在畸形政績觀的驅(qū)使下，利用土地使用制度的不完善和其所掌握的征地的主動權(quán)，把土地當(dāng)作第二財政，以地生財，賺取快錢，從而出現(xiàn)了“低征高賣”現(xiàn)象。

第五，農(nóng)地征收補償原則不合理，現(xiàn)行土地征用補償標(biāo)準(zhǔn)低。

我國《憲法》和《土地管理法》對土地征收的補償原則未作明確規(guī)定，國家有關(guān)部門的文件中一般規(guī)定為合理(適當(dāng))補償,實踐中也一般采取合理補償標(biāo)準(zhǔn)。在補償標(biāo)準(zhǔn)中,適當(dāng)或合理標(biāo)準(zhǔn)是最低的補償標(biāo)準(zhǔn)。

二，應(yīng)對失地農(nóng)民問題的對策

第一，加強對失地農(nóng)民問題的認識，更新立法理念，貫徹私權(quán)保護原則。

對于我們這個公權(quán)過于發(fā)達、私權(quán)屢遭漠視的國度而言,當(dāng)今之要義則是喚醒人民的權(quán)利意識,拓展人們的自由空間,激發(fā)人們的創(chuàng)造性。法治是我們總結(jié)歷史教訓(xùn)后作出的理性選擇,而法治的精髓便在于依法限制公權(quán)、保護私權(quán)。正是基于此,2004年3月14日通過的中華人民共和國憲法修正案莊嚴向世人宣告:“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)和繼承權(quán)?！睉椃ǖ木駪?yīng)當(dāng)成為制定其他一切法律的指導(dǎo)思想,土地立法自然不能例外。

第二，以保障農(nóng)民權(quán)益為核心，改革征地制度，嚴格限制征收權(quán)的濫用。

由集體土地變?yōu)閲型恋氐倪^程,不應(yīng)是一個簡單的行政過程,而應(yīng)是一個平等的財產(chǎn)權(quán)利交易過程。必須完善有關(guān)法律,確保農(nóng)村集體土地所有權(quán)的完整性與國有土地產(chǎn)權(quán)的平等性。政府只有為“公共目的”才運用強制性的征地權(quán)。為了防止濫用公共目的征地,對政府強制性取得土地要有嚴格限制,對征地目的和范圍都要有嚴格的界定。

第三,落實和保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。

由于有些法律法規(guī)之間出現(xiàn)相互矛盾現(xiàn)象，某些規(guī)定本身既違反了憲法,又進一步公然侵犯了集體所有的土地的完全權(quán)利,所以必須做到違憲必糾,還農(nóng)村集體(全體村民)對集體土地所有權(quán)的主體地位。

第四，健全土地征收法律程序,增強征收的公開性、公正性。

健全而正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴欠乐箛艺魇諜?quán)濫用的保障。健全我國土地征收的法律程序,應(yīng)建立批前協(xié)商、聽證制度,增強征收程序的民主性、公開性；設(shè)立事前補償程序,防止補償款的拖欠和截留；完善事后公告、復(fù)議、訴訟制度。土地征收方案批準(zhǔn)后,政府部門應(yīng)及時在征地地點公告,集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民如果對征收補償和安置方案不服,可以提起復(fù)議,復(fù)議后仍不能夠得到解決的,可以提訟,尋求司法救濟。

第五，完善征地補償制度，提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，盡量彌補農(nóng)民損失。

對于征用農(nóng)村土地的補償,必須考慮失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療保險和社會保障費用等多方面的因素。征用農(nóng)村土地的補償費用，應(yīng)該和土地的市場價格差不多。只有這樣,才能使失地農(nóng)民的生活水平不致下降,才能使失地農(nóng)民有資金用于新的創(chuàng)業(yè),才能使失地農(nóng)民沒有被剝奪感,心理不致失衡。確定了補償費用后,還必須保證補償費按時、足額發(fā)放到農(nóng)民手中,任何單位不得截留。

第六，為失地農(nóng)民可持續(xù)生計權(quán)利提供法律保障。

失地農(nóng)民作為弱勢群體,在其合法權(quán)益遭受侵犯時,由于缺乏足夠的能力支付尋求政府行政或司法救濟所需要的成本(如時間、金錢、知識等),客觀地要求為失地農(nóng)民提供多種方式的法律援助,從而在法律層面上保障失地農(nóng)民可持續(xù)生計。重點是要盡快建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的法律制度,包括農(nóng)村土地的所有權(quán)主體和處分權(quán)的法律確認。

三、結(jié)語

我國的城市化已進入高速發(fā)展的時期，在農(nóng)地征用方面面臨著許多的問題。由于我國現(xiàn)行的土地征用制度及某些有關(guān)法律在征地權(quán)行使和征用范圍方面和在征地補償方面都存在缺陷,造成了征地權(quán)的濫用、征用范圍的擴大以及征地補償?shù)牟蛔?，不可避免地?dǎo)致了土地黑市的形成以及土地利用效率的損失;與此同時,征地過程中，農(nóng)民的利益往往得不到維護，大量失地農(nóng)民的生活得不到保障引發(fā)了許多社會問題。有鑒于此,我國現(xiàn)行農(nóng)地征用制度亟待完善與進步。（作者單位：四川大學(xué)）

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參考文獻：

［1］ 商春榮，《土地征用制度的國際比較與我國土地資源的保護》,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》，1998第5 期。

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篇3

關(guān)鍵詞：土地征收；失地農(nóng)民權(quán)益；法律保護；和諧社會

近年來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，農(nóng)村的土地被大幅度被征用。然而在土地征收中，失地農(nóng)民的許多合法權(quán)益沒有得到很好的保護，一些失地農(nóng)民已成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無農(nóng)民”，從而導(dǎo)致社會矛盾日漸突出。如何來保障他們的合法權(quán)益，是一個值得思考的理論問題和現(xiàn)實問題；也關(guān)系到我國和諧社會建設(shè)的成功與否和依法治國方略的能否實現(xiàn)。

一、失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的理論思考――基于和諧社會和法治的視角

如何保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益并解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活問題，這是全社會都非常關(guān)注的熱點問題。筆者認為，應(yīng)該貫徹和諧社會和依法治國的原則，以維護法的實質(zhì)正義為目的，以保護弱者的利益為根本，在公平、公正的立場上，切實解決好農(nóng)村土地征收中所涉及的農(nóng)民權(quán)益的法律保護問題，這樣才能維護好農(nóng)民的合法權(quán)益，維護社會的穩(wěn)定。

（一）和諧社會與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護

和諧社會是社會關(guān)系得到全面有效調(diào)整，人與人之間和諧相處的社會。要把我國建設(shè)成和諧的社會主義社會，就必須認識到：我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)民占全國人口的絕大多數(shù)。農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民問題是我國社會主義和諧社會建設(shè)中的一個重要而又突出的問題。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化就沒有全國的現(xiàn)代化；沒有農(nóng)民的小康就沒有全國人民的小康；沒有農(nóng)村的和諧、穩(wěn)定就沒有全社會的和諧、穩(wěn)定。必須高度重視“三農(nóng)”問題，解決好農(nóng)民的生存與發(fā)展過程中的種種難題。然而，目前農(nóng)村土地征收中出現(xiàn)的侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象與我國和諧社會的建設(shè)格格不入，必須對失地農(nóng)民的合法權(quán)益給予切實關(guān)注，充分維護好作為弱者的農(nóng)民的合法權(quán)益，使他們失地后仍然能得到更好的生存和發(fā)展。只有這樣，我國和諧社會建設(shè)才能得到更好的發(fā)展，人們才能過上幸福安定的生活。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護是和諧社會的內(nèi)在要求。

（二）依法治國與失地農(nóng)民權(quán)益法律保護

民主法治是和諧社會的基本特征之一，法治建設(shè)與和諧社會構(gòu)建具有內(nèi)在的高度統(tǒng)一性。現(xiàn)代社會中，法律及其調(diào)整機制已經(jīng)成為社會調(diào)整的主要手段，依法治國，建設(shè)社會主義法制國家，已成為人們的共識。法對社會的調(diào)整，主要是調(diào)和社會各種沖突的利益，對社會機體的疾病進行治療，進而保證社會秩序得以確立和維護。我國已經(jīng)把依法治國寫入憲法，建設(shè)社會主義法制國家已成為我國人民的追求。然而，在我國農(nóng)村土地征收中卻大量出現(xiàn)違反法律，損害農(nóng)民合法權(quán)益的現(xiàn)象。如以低價征用農(nóng)民的土地，安置失地農(nóng)民不到位，補償方式單一，甚至地方政府截留、挪用、拖欠征地費。農(nóng)民作為弱者的利益得不到法律的保護，這違背了法的宗旨在于保護弱者這一精髓，也違背了法的實質(zhì)正義。這與我國依法治國方略的實施很不相稱。只有依靠理性法律制度對社會關(guān)系的調(diào)整，確立實質(zhì)法治，才能構(gòu)建和諧社會。只有依法處理各種農(nóng)村土地征收中涉及農(nóng)民權(quán)益的問題，才能充分而又平等地保障和實現(xiàn)農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。也就是說，失地農(nóng)民合法權(quán)益得到法律保護是依法治國的必然要求。

二、我國失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的不足

（一）農(nóng)村土地征收中的“公共利益需要”界定不明，使得農(nóng)民失去土地的隨意性過大

我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償。”2004年新修正的《土地管理法》第2條第4款也作了同樣的規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征收的前提必須是為“社會公共利益的需要”。但是，在實際土地征收中，“公共利益需要”缺乏明確界定。現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”，從而在導(dǎo)致在實際操作中，國家機關(guān)以“公共利益需要”作為不當(dāng)征地的最好理由，把公共利益的外延到所有經(jīng)濟建設(shè)，把所有市場主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要，從而頻繁使用征收手段。事實上，土地被征收后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用被征之地具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用，這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是由于農(nóng)村土地征收的“公共利益需要”界定不明，導(dǎo)致農(nóng)民失去土地的隨意性過大，出現(xiàn)農(nóng)民本不應(yīng)該失去土地卻失去土地的情形；也導(dǎo)致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多，進而損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）農(nóng)村土地征收的法律規(guī)范滯后，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效法律保護

第一，土地產(chǎn)權(quán)法律制度的不足。首先，土地所有權(quán)行使主體法律界定不明。我國土地法規(guī)定農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民不是農(nóng)村土地權(quán)益的主體，但是對于誰來代表農(nóng)民擁有這些土地所有權(quán)，誰來行使、如何行使這些土地所有權(quán)，卻沒有明確的法律規(guī)定，也沒有明確的程序。其次，集體土地所有權(quán)權(quán)能的不完全性?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。”對照所有權(quán)的四大權(quán)能，我們發(fā)現(xiàn)集體土地所有權(quán)的權(quán)能是不完整的，受到很大的限制。土地處置權(quán)自始至終沒有賦予農(nóng)民。由于農(nóng)民沒有完整的土地產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)在土地流轉(zhuǎn)時受到嚴格約束和限制，其財產(chǎn)權(quán)益得不到保障。

第二，土地補償標(biāo)準(zhǔn)極不合理，補償費過低且理論依據(jù)不足?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。現(xiàn)行土地征收的補償原則只是按照原用途原產(chǎn)值進行適當(dāng)補償，目的是“使需要安置的農(nóng)民保持原有的生活水平”。這種規(guī)定并沒有考慮土地本身的價值，也不考慮土地征收后地價的上漲，沒有將土地作為資產(chǎn)處理，不符合政治經(jīng)濟學(xué)原理：級差地租由土地肥沃程度、地理位置、勞動生產(chǎn)率等幾個因素決定，平均年產(chǎn)值反映了土地的肥沃程度，但是對于士地的地理位置、勞動生產(chǎn)率都不能明確反映。

（三）土地征收法律程序不完善

土地征收法律程序不完善主要包括兩個方面：一是缺少對行政機關(guān)的監(jiān)督機制，缺少被征收人參與程序。在我國，行政機關(guān)既是土地征收的決定者，亦是執(zhí)行者，處于絕對優(yōu)勢地位。在征與不征的問題上，農(nóng)民沒有談判權(quán)、抗辯權(quán)、拒絕權(quán)。也就是說，他們是集體土地征收行為的行政相對人，對自身權(quán)利被公權(quán)力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。由于在土地征收程序上缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現(xiàn)象。二是土地征收程序中對被征收者的司法保護不足，缺乏救濟程序。從我國情況來看，對于征收批準(zhǔn)決定的可訴性，過去一直被理論界所忽視，理論界認為，由于法律規(guī)定國家征收土地時承擔(dān)的是補償責(zé)任，不是賠償責(zé)任，不具有可訴性。司法部門對理論界的這種認識表示認同，表現(xiàn)在人民法院在受案上一直把征收批準(zhǔn)的決定的拒之門外。

三、完善失地農(nóng)民法律權(quán)益保護的建議

（一）嚴格政府責(zé)任并促進土地進入土地使用權(quán)市場進行交易

近現(xiàn)代法治的實質(zhì)和精義在于控權(quán)，即強調(diào)權(quán)力在形式和實質(zhì)上的合法性。應(yīng)具體列舉公共利益所包括的范圍：國家投資的各類重點建設(shè)項目，以及直接滿足公共利益需要并列入國家計劃的集資建設(shè)項目；能源、交通、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項目；國防事業(yè)；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護等社會福利事業(yè)；各級國家機關(guān)建筑用地。國家進行土地征收應(yīng)僅限于公共利益需要這一理由。但也要認識到，屬于“公共利益需要”的情形在社會生活中是無法列舉完畢的，這就導(dǎo)致很難避免打著“公共利益需要”的牌子為“非公共利益”目的征地，或者，先以“公共利益需要”用途征收，而后改變用途。因此，還應(yīng)有相應(yīng)的行政監(jiān)督機制來配套。

（二）改革土地產(chǎn)權(quán)制度，明確農(nóng)民集體土地所有權(quán)的主體地位

土地產(chǎn)權(quán)主體，即土地歸屬，是土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)和核心。我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地除法律規(guī)定屬于國家所有以外歸農(nóng)民集體所有。這種土地集體產(chǎn)權(quán)實際上是個籠統(tǒng)的概念，不能使農(nóng)民成為法律意義上的市場主體，出現(xiàn)了多元主體并存的局面。按照《土地管理法》第10條的規(guī)定，“集體”可以是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組三級，在不同程度上它們都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表，這必然造成征地行為發(fā)生時多元利益主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，并可能損害農(nóng)民利益，在實踐中往往成為基層政府增加農(nóng)民負擔(dān)、侵犯農(nóng)民權(quán)益的依據(jù)。

權(quán)利界定是土地產(chǎn)權(quán)交易的基本前提，也是權(quán)利人獲得利益的基本前提。通過修改相關(guān)法律，給農(nóng)民和國有土地擁有者以及城市其它土地擁有者同等的權(quán)利，明確規(guī)定農(nóng)民集體土地是不可侵犯的財產(chǎn)，強化農(nóng)民對土地的所有權(quán)和處置權(quán)，只有這樣才能使農(nóng)民的土地權(quán)益從根本上得到保障。

（三）明確土地征收的法律補償標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于補償標(biāo)準(zhǔn)的計算，這是爭論最為激烈的地方。主要有兩種代表性觀點，第一種是主張區(qū)分被征土地是公益性用地還是非公益性用地。對非公益性用途的征地采用市場價格進行“征購”，對公益性用途的征地仍采用現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)（可有所提高）；第二種是采用市場價格來進行補償，不區(qū)分是否是公益性用地。第一種觀點仍有犧牲農(nóng)民利益之嫌，冠冕堂皇但卻無法掩蓋事實的不公。筆者贊同第二種觀點。我國應(yīng)確立以市場定價為主的補償標(biāo)準(zhǔn)，避免土地征收補償與開發(fā)土地增值出現(xiàn)巨大利潤“剪刀差”，以及由此引發(fā)的征收中現(xiàn)象。由于我國目前依然實行的是國家壟斷土地一級市場和嚴格控制土地二級市場，無法實現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。因此，首先應(yīng)對土地實行定級估價，通過土地評估事務(wù)所等市場中介機構(gòu)的綜合評估，根據(jù)地塊所處位置、供求情況、基礎(chǔ)設(shè)施條件及相同水平地塊的使用權(quán)出讓價格等因素，得出土地的參考價格。只有按市場價格對農(nóng)民土地進行補償，才能合理公正地保障失地農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民失地不失利。

（四）嚴格土地行政征收的法律程序

首先，應(yīng)建立和完善行政征收合法性調(diào)查、審批和監(jiān)督程序。在行政主體遞交行政征收方案后，主管部門依法對行政征收土地方案的合法性進行調(diào)查，如是否符合公共利益的需要，是否有通過市場化運作等獲得土地的其它途徑，嚴格在審批的范圍內(nèi)進行土地征收，杜絕少征多占、濫征濫用等違法行為的發(fā)生。其次，建立和完善土地征用的聽證制度。聽證制度是保障相對人重大利益不受非法侵害的程序制度。它要求土地征用利害關(guān)系人要參與土地征用決策，土地征用主體必須認真聽取相對人的意見和建議，對行政相對人提出的針對土地征用有關(guān)的問題給予合法合理的解答，否則主管部門有權(quán)否決土地征收主體的征用方案。

參考文獻：

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【關(guān)鍵詞】集體土地；征收；補償

一、我國的集體土地征收

我國《物權(quán)法》第42條規(guī)定，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。根據(jù)該規(guī)定可知集體土地征收應(yīng)該具備的兩個前提是：①為了公共利益需要；②依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，且要維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益且要保障被征地農(nóng)民的生活。

二、集體土地征收補償存在的問題

（一）補償標(biāo)準(zhǔn)過低

集體土地征收的補償費是征地的核心問題，按照《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中的規(guī)定，我國的土地被征收有四筆補償費：（1）土地補償金，其標(biāo)準(zhǔn)是征地的前3年內(nèi)平均收成的6-10倍；（2）安置費，其標(biāo)準(zhǔn)是征地的前3年平均收益的4-6倍；（3）青苗補償費，按照損失多少補償多少來計算；（4）土地上的附著物，按照損失多少補償多少的標(biāo)準(zhǔn)。

土地的補償金歸集體所有；被征地的農(nóng)民沒有被安置的，安置費可以歸其所有；青苗補償費和土地上的附著物全部歸土地使用者所有，其補償范圍僅限于和土地有直接聯(lián)系的那部分的損失，其它間接的損失不在補償范圍內(nèi)。地上建筑物實踐中是依據(jù)組織實施征收的政府所制定的標(biāo)準(zhǔn)進行補償，通常該標(biāo)準(zhǔn)較低。因此，土地被征收后農(nóng)民能得到的補償很少，無法滿足他們的生活所需。

（二）補償方式單一

1、不完全貨幣化方式。該方式為以金錢補償和勞動力安置相結(jié)合的補償方式。勞動力安置就是給予被征地農(nóng)民以城市人口的基本權(quán)利。主要包括兩個方面：將其戶口轉(zhuǎn)為城市戶口和進行就業(yè)安置。

2、完全貨幣化方式。第一種方式在我國被長期采用，國家支付相對較低的經(jīng)濟代價就可獲得土地。但是隨著經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市就業(yè)崗位主要由勞動力市場調(diào)節(jié)，國家就缺乏充分的支配能力，難以對被征地上的勞動力進行及時、合理的安置，原有的就業(yè)安置已失去意義。完全貨幣補償是一次性發(fā)放安置補助費，這對于大部分農(nóng)民來說，不能從根本上解決他們的問題，他們的生活水平甚至無法達到土地征收前的水平。

3、征收補償程序存在的問題

（1）補償程序的可操作性差。目前我國關(guān)于集體土地征收補償程序的規(guī)定過于簡單，補償程序中的一些比較重要的事項沒有明確規(guī)定，致使在實踐操作中引發(fā)了很多爭議。比如關(guān)于征收行為何時發(fā)生法律效力，是在批準(zhǔn)征收決定的作出后、征收決定的公告后還是在支付補償安置費用后等規(guī)定都比較模糊。

（2）補償程序存在不公正。在補償?shù)倪^程中有規(guī)定公告和聽證，但農(nóng)民的實際參和聽證得不到保障。征地補償?shù)姆桨甘怯筛魇小⒖h人民政府的土地行政主管部門會同有關(guān)部門進行制定，然后通過公告來告知農(nóng)民。被批準(zhǔn)后的方案的公告，只相當(dāng)于對征地的通知，告知相關(guān)人其土地被征收的事實，但沒有賦予他們質(zhì)疑該征地行為是否合法的權(quán)力。實踐中有的村委會補償?shù)氖找娣峙溥^程中并沒有征求全村農(nóng)民的意見，僅通過村務(wù)公開的方式公布征地的補償款和分配情況，而且還存在不少村干部以村委會的名義截留、克扣或挪用補償金等不公正現(xiàn)象。

（3）缺乏補償糾紛的救濟程序?，F(xiàn)行法律規(guī)定對于補償決定缺乏中立性，將裁決權(quán)交由政府行使。對補償決定或補償裁決不服可否申請復(fù)議或提起行政訴訟等問題也沒有具體規(guī)定，使得補償發(fā)生糾紛后缺乏相應(yīng)的法律救濟途徑和程序。

三、完善集體土地征收的補償問題

（一）擴大征收補償?shù)姆秶?/p>

目前我國土地征收補償費用僅限于土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，這和其他國家通用的補償范圍相差太大了。所以應(yīng)該按照我國的實際，結(jié)合國外的補償范圍，適當(dāng)?shù)財U大我國的補償范圍，將各種因征地而支出的必要費用等可確定和可量化的財產(chǎn)損失也列入補償?shù)姆秶?，確保被征收人的合法權(quán)益不受到侵犯。這也會促進被征收人積極配合集體土地征收的工作，保證征收活動順利進行。

（二）提高征收補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)

我國目前的土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)不能反映出市場的價值規(guī)律和保證農(nóng)民的生活水平恢復(fù)到征地前的水平。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，征地補償標(biāo)準(zhǔn)也要不斷提高，這樣才能更好地滿足農(nóng)民的需求和保障他們的生活水平。

（三）設(shè)立多種補償?shù)姆绞?/p>

除現(xiàn)金補償外，我國也可以借鑒其他國家的考慮采取以下兩種補償方式：

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關(guān)鍵詞:補償原則;現(xiàn)狀與問題;子原則

中圖分類號:C93

文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1672-3198(2010)16-0086-02

1 我國農(nóng)村土地征收補償原則的現(xiàn)狀與問題

我國農(nóng)村土地征收補償原則的總體現(xiàn)狀是:制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度;實踐操作中受償主體虛位,補償范圍狹小,補償標(biāo)準(zhǔn)過低,補償利益不及損失利益。

1.1 制度層面上現(xiàn)行立法規(guī)定不明,采取回避態(tài)度

1982年《中華人民共和國憲法》第十條第三款:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。2004年《中華人民共和國憲法》第十條第三款進一步完善為:國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。2004年新修改的《中華人民共和國土地管理法》關(guān)于土地征收補償原則做了如下規(guī)定:國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償(第二條第四款);征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。 征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定(第四十七條)。2007年出臺的《中華人民共和國物權(quán)法》則作了如下明文規(guī)定:征收集體所有的土地,應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農(nóng)民的社會保障費用 (第四十二條) 。

對以上法律文本進行分析,我們可以得出以下結(jié)論:(1)憲法對土地征收補償原則沒有涉及。2004年修憲后將“補償”明文寫入憲法,為征地補償提供了憲法依據(jù),但對補償原則仍采取了回避態(tài)度。(2)專門性立法對土地征收補償原則做了折射性的潛在規(guī)定,出現(xiàn)了“按用途補償”。管理法第47條規(guī)定了“按用途補償”,并規(guī)定了補償?shù)淖罡呦揞~以及各省區(qū)在一定范圍內(nèi)的自決權(quán),折射出了立法者在補償原則采取了有限補償原則。盡管學(xué)者們多認為我國的補償原則是“合理補償”(相當(dāng)補償),但從法律文本解釋學(xué)上看,管理法第47條在文本上沒有明確化,并未出現(xiàn)“適當(dāng)合理”的字眼。 (3)物權(quán)法在補償原則上遵從先例。從內(nèi)容上看,物權(quán)法第42條有了兩點變化,一是擴大了補償費的項目種類,明文規(guī)定了“社會保障費”這一補償項目;二是在對各項費用的計算上并未像管理法第47條那樣規(guī)定最高補償額以及明確的計算方法,也沒有相關(guān)的地方自決權(quán)條款,而是以“足額”一詞作了概括化處理。從一般法與特別法關(guān)系的角度看,管理法是關(guān)于土地征收補償?shù)奶貏e法,而物權(quán)法則屬一般法,依特別法優(yōu)于一般法(前提是兩者在內(nèi)容上無抵觸)的適用原則,應(yīng)優(yōu)先適用土地管理法。從文意解釋角度看,“足額”僅是用來強調(diào)四個補償項目中的前三個即土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費的“足額”。關(guān)于“社會保障費”,文本僅用“安排”一詞進行限制,“安排”本身即具有不確定性,隱含了“可以”的意思。所以“足額 ”并未波及被征地主體的社會保障費,更非是對補償范圍的周延性規(guī)定。

1.2 實踐操作中受償主體虛位,公共利益扭曲,補償范圍狹小,補償利益不及損失利益

1.2.1 受償主體虛位與土地征收補償費的流轉(zhuǎn)次序

我國《土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定:土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有,地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗所有者所有。在實踐操作中,擔(dān)任“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”角色功能的卻是同時存在、相互包含、相互隸屬的三個主體:一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級別的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,二是村委會級別的農(nóng)村村集體經(jīng)濟組織,三是村民小組級別的農(nóng)村經(jīng)濟組織,而且三者都是合法主體。 三主體并存所造成的弊端表現(xiàn)在三者爭相充當(dāng)受償者而導(dǎo)致的補償費被層層克扣的“雁過拔毛、見者有份”的不良規(guī)則的形成,失地者在補償順序上是列在第四次序上的:村民小組級的集體經(jīng)濟組織在留足自己的“可以獲取”的補償費之后,剩下的補償費才真正進入失地者手中,造成這種扭曲化的流轉(zhuǎn)規(guī)則的根本原因在于受償主體――“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”在實踐操作中的虛位。

1.2.2 公共利益的扭曲與“私益征收”

“公共利益意味著在分配和行使個人權(quán)利時決不可以超越的外部界限” ,在土地征收補償制度中,公共利益更是分配和行使國家土地征收權(quán)時“決不可以超越的外部界限”。但是,公共利益的內(nèi)涵和外延究竟該如何界定,學(xué)界觀點不一。就國內(nèi)的爭論而言,焦點主要集中在是否應(yīng)將國家利益納入公共利益的范疇。

這種對公共利益的外延的界定直接影響到我們究竟應(yīng)該采取什么樣的征收補償原則:如果公共利益不包含國家利益(此時公共利益即等同于社會公共利益),那就應(yīng)采取有限補償說,因為此時的“公共利益中”中也包含了被征收者的個人利益;如果公共利益中包括了國家利益,那就應(yīng)采取適當(dāng)補償原則,具體如何補償應(yīng)視個案的具體情況而定――對其中的為了“國家利益”而采取的農(nóng)地征收進行完全補償,因為政治國家是與市民社會相對立的,國家利益中并不包含個人利益;對其中的為了“社會公共利益”而采取的農(nóng)地征收進行有限補償。在我國的實踐操作中,公共利益往往被無限地擴大化,一些主要目的在于營利的私人商業(yè)行為因為其會附帶產(chǎn)生一些很小的社會公共利益的效應(yīng),也被劃入“公共利益” 的范疇,比如房地產(chǎn)開發(fā)、私人煤礦開采等,極大地扭曲了立法者的原意,損害了被征收者的合法權(quán)益。

此外,我國農(nóng)村土地征收補償原則面臨的現(xiàn)狀還有補補償范圍狹小、補償標(biāo)準(zhǔn)過低、 補償利益不及損失利益等,這些已是不爭的事實。究其原因,一是立法精神上的有意傾斜,二是現(xiàn)有行政體制上的弊端,三是實踐中無詳細的法律可遵循,執(zhí)法者無所適從;這些問題必然使得公權(quán)侵害私權(quán),增加了社會的不和諧因素,不利于社會主義和諧社會的發(fā)展,因此加快構(gòu)可操作性強的農(nóng)村土地征收補償原則體系勢在必行。

2 對策:我國農(nóng)村土地征收補償原則子原則之構(gòu)建

我國農(nóng)村土地征收補償原則體系的構(gòu)建必須以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補償原則的框架內(nèi)探求適合我國國情的一系列子原則。本文所主張的這些子原則主要包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則、限時補償原則和失敗回轉(zhuǎn)原則。這些子原則是構(gòu)建我國農(nóng)村土地征收補償原則體系的主要內(nèi)容。

2.1 公益恪守原則

公益恪守原則是指對農(nóng)村土地進行征收時,必須以“公共利益的需要”為其必要條件,當(dāng)且僅當(dāng)該征收是為了公共利益的目的時才得以啟動征收程序,如果是為了個體私人利益,則不得進行征收。公益恪守原則的功能在于防止行政主體任意濫用土地征收權(quán)侵害有關(guān)相對人的合法權(quán)益,以維持土地征收補償制度建立的最初價值意愿的權(quán)威。

2.2 窮盡啟動原則

窮盡啟動原則是指行政主體只有在一切可行的方法都是用盡之后仍然無法滿足公共利益的需要時才能啟動征地補償程序,如果尚有可替代性的方法即便是為了公共利益也不得啟動該程序。

窮盡啟動原則的價值在于它控制著整個征地補償程序的啟動樞紐,在整個農(nóng)村征地補償體系中起著關(guān)鍵作用。公益恪守原則僅僅為征地補償程序的啟動提供了一種可能性,不符合公益恪守原則必然導(dǎo)致征地補償程序無法啟動,但符合了公益恪守原則的要求則不必然使征地補償程序得以啟動,該程序究竟能否啟動,還在于是否符合窮盡啟動的原則。換句話講,單個的公益恪守原則或者窮盡啟動原則都無法使得征地補償程序得以啟動,它們只是該原則得以啟動的必要條件而非充分條件,只有當(dāng)某種情形同時符合了公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的要求時,征地補償程序的啟動才獲得了更大意義上的可能性,但此時公益恪守原則與窮經(jīng)啟動原則的結(jié)合也僅僅是征地補償程序中的一部分得以啟動的充分條件――此時必然可以啟動補償程序但不必然得以啟動征收程序, 兩者的結(jié)合也不是土地征收程序得以啟動的充分條件,僅僅是征地程序得以啟動的必要條件。

2.3 先補后征原則

先補后征原則即先補償后征收原則,是指行政主體只有在補償程序完成以后才得以開始征收程序。先補后征原則的功能在于它避免了因傳統(tǒng)土地征收補償制度中先征收后補償而產(chǎn)生的“只征收不補償”或“多征收少補償”的弊端的出現(xiàn)。通過先補后征原則的調(diào)節(jié)機制,把補償程序設(shè)為征收程序的前置程序,有利于更好地規(guī)范行政主體的征地行為,保護被征地者的切身利益。先補后征原則的功能還在于,它與公益恪守原則、窮盡啟動原則共同構(gòu)成了整個土地征收補償程序得以完全啟動的充分條件――當(dāng)某種情形同時符合公益恪守原則、窮盡啟動原則與先補后征原則的要求時,整個土地征收補償程序就得以完全啟動。

2.4 失敗回轉(zhuǎn)原則

失敗回轉(zhuǎn)原則是指當(dāng)征收程序完成以后,如果用地者在法律規(guī)定的時限內(nèi)因主觀或者客觀的原因無法實現(xiàn)預(yù)先設(shè)定的公共利益的目的時,必須恢復(fù)被征收的土地的原有用途。

失敗回轉(zhuǎn)原則是杜絕行政主體以“公益征收”為名以“私益征收”為實的濫用土地征收權(quán)現(xiàn)象的最后一道防線, 對徹底消除“私益征收”現(xiàn)象意義重大。但“回轉(zhuǎn)”僅僅是對被征收的土地的原有用途的回轉(zhuǎn),并非是恢復(fù)該土地的所有權(quán)歸屬的原狀,并不是原被征地者退回土地補償金、原征地主體返還被征地,它是獨立于原土地征收補償法律關(guān)系之外的一種全新的、獨立的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系。失敗回轉(zhuǎn)原則的實質(zhì)是僅僅賦予了原被征地者及其繼承人一種優(yōu)先購買權(quán)。

3 結(jié)語

由上可見,本文所主張的我國農(nóng)村土地征收補償原則體系是以行政法中的一般原則為基礎(chǔ),在相當(dāng)補償原則的框架內(nèi)所提出的具體包括公益恪守原則、窮盡啟動原則、先補后征原則和失敗回轉(zhuǎn)原則等在內(nèi)的一系列子原則為主要內(nèi)容的全面的、開放的體系,這個體系符合可操作性強的基本要求,同時也適合我國國情,它對規(guī)范農(nóng)村土地征收補償秩序、保護失地農(nóng)民切身權(quán)益、促進社會和諧發(fā)展具有重大意義。

參考文獻

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[8](美)博登海默著.,鄧正來譯.法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1998.

篇6

關(guān)鍵詞：征地征收、公共利益

引 言

2004年的憲法修正案中明確提出"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償" 2004年8月修訂的《土地管理法》規(guī)定"國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。"2007年的《物權(quán)法》規(guī)定"為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。"由此可見"公共利益"作為土地征收的前提條件，啟動土地征收程序的"鑰匙"，其重要性顯而易見。我國法學(xué)界一直對"公共利益"進行探討。

（一）公共利益的特征

目前學(xué)界對公共利益的爭論一直持續(xù)，目前為止還沒有一個全面完整的定義，但對公共利益本身的特征大致可以概括為以下的幾個：

第一、公共利益具有主體的不確定性。公共利益，顧名思義，其受益主體應(yīng)當(dāng)是社會公眾，使社會公眾得到利益或與全體公眾有利益關(guān)系。社會公眾是作為整體而言的，而不是僅針對某特定行業(yè)或部門的群體，不能封閉于某個特定的圈子。德國學(xué)者F. J .Neumann 將公共利益分為兩種：一是提出公共性原則，也就是開放性，任何人可以接近，不封閉，也不專為某些個人所有； 一是國家或地方自治團體等所設(shè)立，維持之設(shè)施所掌握的職務(wù)。顯然這里所說的公共利益應(yīng)當(dāng)為第一類。①

第二、公益具有明顯性。公共利益體現(xiàn)在維護國家安全、增加就業(yè)、增加稅收、促進科教、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境改善、提高生活水平、改變城市面貌、文物保護、公共福祉等方面。一方面，在界定公共利益之時需要嚴格將商業(yè)利益區(qū)別開來，另一方面，必須將國家機關(guān)自身利益與部門利益予以排除。在強調(diào)公共利益地域性的同時，不能脫離一個國家的整體經(jīng)濟社會發(fā)展進程。應(yīng)當(dāng)站在國家的整體經(jīng)濟發(fā)展水平、資源有限、環(huán)境保護、平衡發(fā)展的角度來作出判斷。

第三、公共利益內(nèi)涵的穩(wěn)定性兼有變動性。公共利益的內(nèi)涵具有相對穩(wěn)定性，但是在一定條件下，非公共利益可以轉(zhuǎn)化為公共利益。商業(yè)目的用地，應(yīng)遵循平等主體的市場交易規(guī)則解決。一般情形，政府不宜強行干預(yù)。然而，在實踐中，當(dāng)一個拆遷項目的絕大部分通過協(xié)商解決補償后，仍有少量被拆遷人漫天要價，阻礙了整個項目的實施，造成了有限資源的巨大浪費，此時的商業(yè)性拆遷就應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為公共利益。

第四、公眾參與。以公共利益為由進行土地征收，嚴重影響到土地所有權(quán)人的基本權(quán)利。因此必須做到?jīng)Q策和執(zhí)行過程的公開透明，依法保障土地所有權(quán)人的知情權(quán)、聽證權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)、參與決策權(quán)等程序權(quán)利和民利的有效行使。

（二）我國現(xiàn)行土地征收制度中對"公共利益"界定存在的問題

仔細分析我國土地征收法律制度，存在著對"公共利益"界定不清，致使土地征收目的泛化。我國《憲法》規(guī)定："國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。"但對"公共利益"卻沒有做出具體解釋?！锻恋毓芾矸ā返?3 條規(guī)定："任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地"、"依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。"

眾所周知，公共利益體現(xiàn)在維護國家安全、增加就業(yè)、增加稅收、促進科教、經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境改善、提高生活水平、改變城市面貌、文物保護、公共福祉等方面。②而我國的法律規(guī)定中卻有"任何單位和個人的建設(shè)用地"一說。單位和個人的建設(shè)用地，包含企業(yè)和個人的經(jīng)營性用地，顯然這超出了"公共利益"的范疇，是對土地征收目的的嚴重的泛化。直接帶來的不利后果就是許多的單位和個人利益成為了公共利益。

公共利益模糊的界定成為政府賣地泛濫的法律依據(jù)。地方財政主要一塊來自于稅收，然而在一定時期內(nèi)地方稅收因為地方經(jīng)濟發(fā)展水平的因素，稅收有限。如何能夠更多更快的籌集更多的資金，賣地成為政府的首選。法律對于公共利益只是簡單的定義，并未作出實質(zhì)性的范圍界定，政府當(dāng)然可以名正言順的打著"公共利益"的旗號賣地。

土地被征收者成為公共利益界定模糊的犧牲品。許多的單位和個人的利益被冠以公共利益之名，本不可以征收的土地被征收了。本應(yīng)當(dāng)補償更多的卻只是得到很少一部分補償。被征地者的利益受到極大的損害。

公共利益不清的界定阻斷了利益受損者的司法救濟途徑。商業(yè)性開發(fā)在某種程度上具有公益性。公共利益與商業(yè)利益之間并無明顯邊界，公共利益需要的結(jié)果也可以帶來商業(yè)利益。難免將商業(yè)開發(fā)、舊城改造、經(jīng)濟發(fā)展與公共利益混為一談。所以法官在判定該利益是否是公共利益之時是很難作出的。加之我的司法并不是完全獨立的，受到行政的干預(yù)。往往作出的判決不利于行政相對人。

可見，我國土地征收中對公共利益界定十分不清，其必然帶來諸多不利之處：其一公共利益泛化，小團體和個人利益被冠以公共利益之名；其二給政府泛濫賣地以法律上的依據(jù)；其三被征地者的利益受損并得不到法律上的幫助。

（三）明確"公共利益"范圍的完善建議

我國的土地征收的缺陷之處集中于公共利益的界定模糊不清。必須明確"公共利益"范圍。目前關(guān)于"公共利益"的界定主要有三種形式：一是概括式：二是列舉式。三是概括列舉并用式。③根據(jù)這幾種分類形式，我國有學(xué)者提出，依照當(dāng)前我國的實際情況，可以將公共利益限定于兩類，第一類純公共利益，包括國防設(shè)備軍事設(shè)施；交通、水利、能源設(shè)施；教育、學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)，公共衛(wèi)生事業(yè)；第二類為準(zhǔn)公共利益，包括政府及其公共建筑，其他由政府或民間舉辦的以公共利益為目的的事業(yè)。④

這種公共利益的分類具有一定的科學(xué)性。注意到了"公共利益"的明顯性特征。將幾類常見的公共利益明確提出來，將公共利益和商業(yè)利益區(qū)分開來，而且將公共利益內(nèi)部又進行分類。對不同的公共利益采取不同的態(tài)度。這種分類一方面不至于妨礙國家因公共利益之需要征收土地。另一方面明確了指出了幾類公共利益。使得公共利益不在泛化，從而限制政府隨意以公共利益的幌子來征收土地。

但是這樣的分類也有不足之處。其沒有充分考慮到公共利益的穩(wěn)定性兼有變動性。雖然在一般情況之下，公共利益應(yīng)該是穩(wěn)定的，但是應(yīng)該考慮到公共利益變動性。正如上文所提到的，雖然是商業(yè)性的征地拆遷，但在完成絕大多數(shù)拆遷之后，仍然有釘子戶不肯拆遷，那此時的商業(yè)利益可以轉(zhuǎn)化為"公共利益"。因此在明確出公共利益范圍之時，還是需要根據(jù)特別情況制定法律條款加以完善。但是這樣的話是否有留有法律上的漏洞？將一些不常見的征地情況歸入特別情況，來達到規(guī)避法律的手段。至于此類，可以加以司法解釋，當(dāng)達到一定程度時可以進行法律修改。同時在對"公共利益"進行界定時，其認定主體不能僅限于政府部門，還應(yīng)有公眾（尤其是受損主體） 和獨立的專業(yè)人士參加，其形式可借鑒國外的重大事項決策聽證程序。

注釋：

①聶嬰智：《公共利益視閾下土地征收征用的國際借鑒》《求索》2008年第10期

②王小瑩，《外國征地制度對中國的啟示》 當(dāng)代世界2009年第7期 第60頁

篇7

一、非法轉(zhuǎn)讓土地類

（一）未經(jīng)批準(zhǔn)，非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)的；

（二）不符合法律規(guī)定的條件，非法轉(zhuǎn)讓以出讓方式取得的國有土地使用權(quán)的；

（三）將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)非法出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的；

（四）不符合法律規(guī)定的條件，擅自轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)開發(fā)項目的；

（五）以轉(zhuǎn)讓房屋（包括其他建筑物、構(gòu)筑物），或者以土地與他人聯(lián)建房屋分配實物、利潤，或者以土地出資入股、聯(lián)營與他人共同進行經(jīng)營活動，或者以置換土地等形式，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的；

（六）買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的。

二、非法占地類

（一）未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的；

（二）農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的；

（三）超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用土地的；

（四）依法收回非法批準(zhǔn)、使用的土地，有關(guān)當(dāng)事人拒不歸還的；

（五）依法收回國有土地使用權(quán)，當(dāng)事人拒不交出土地的；

（六）臨時使用土地期滿，拒不歸還土地的；

（七）不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的；

（八）不按照批準(zhǔn)的用地位置和范圍占用土地的；

（九）在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進行開墾，經(jīng)責(zé)令限期改正，逾期不改正的；

（十）在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的；

（十一）在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，重建、擴建的。

三、破壞耕地類

（一）占用耕地建窯、建墳，破壞種植條件的；

（二）未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的；

（三）非法占用基本農(nóng)田建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者從事其他活動破壞基本農(nóng)田，毀壞種植條件的；

（四）拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)，經(jīng)責(zé)令限期改正，逾期不改正的；

（五）建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查臨時占用耕地的土地使用者，自臨時用地期滿之日起1年以上未恢復(fù)種植條件的；

（六）因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的。

四、非法批地類

（一）無權(quán)批準(zhǔn)征收、使用土地的單位或者個人非法批準(zhǔn)占用土地的；

（二）超越批準(zhǔn)權(quán)限非法批準(zhǔn)占用土地的；

（三）沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)或者超過農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標(biāo)，擅自批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的；

（四）規(guī)避法定審批權(quán)限，將單個建設(shè)項目用地拆分審批的；

（五）不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準(zhǔn)用地的；

（六）違反法律規(guī)定的程序批準(zhǔn)占用、征收土地的；

（七）核準(zhǔn)或者批準(zhǔn)建設(shè)項目前，未經(jīng)預(yù)審或者預(yù)審未通過，擅自批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收或者辦理供地手續(xù)的；

（八）非法批準(zhǔn)不符合條件的臨時用地的；

（九）應(yīng)當(dāng)以出讓方式供地，而采用劃撥方式供地的；

（十）應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓國有土地使用權(quán)，而采用協(xié)議方式出讓的；

（十一）在以招標(biāo)、拍賣、掛牌方式出讓國有土地使用權(quán)過程中，弄虛作假的；

（十二）不按照法定的程序，出讓國有土地使用權(quán)的；

（十三）擅自批準(zhǔn)出讓或者擅自出讓土地使用權(quán)用于房地產(chǎn)開發(fā)的；

（十四）低于按國家規(guī)定所確定的最低價，協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)的；

（十五）依法應(yīng)當(dāng)給予土地違法行為行政處罰或者行政處分，而未依法給予行政處罰或者行政處分，補辦建設(shè)用地手續(xù)的；

（十六）對涉嫌違法使用的土地或者存在爭議的土地，已經(jīng)接到舉報，或者正在調(diào)查，或者上級機關(guān)已經(jīng)要求調(diào)查處理，仍予辦理審批、登記或頒發(fā)土地證書等手續(xù)的；

（十七）未按國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)足額繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費，擅自下發(fā)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用或土地征收批準(zhǔn)文件的。

五、其他類型的土地違法行為

（一）依法應(yīng)當(dāng)將耕地劃入基本農(nóng)田保護區(qū)而不劃入，經(jīng)責(zé)令限期改正而拒不改正的；

（二）破壞或者擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)標(biāo)志的；

（三）依法應(yīng)當(dāng)對土地違法行為給予行政處罰或者行政處分，而不予行政處罰或者行政處分、提出行政處分建議的；

（四）土地行政主管部門的工作人員，沒有法律、法規(guī)的依據(jù)，擅自同意減少、免除、緩交土地使用權(quán)出讓金等的；

篇8

一、企業(yè)公司制改造

非公司制企業(yè)，按照《中華人民共和國公司法》的規(guī)定，整體改建為有限責(zé)任公司（含國有獨資公司）或股份有限公司，或者有限責(zé)任公司整體改建為股份有限公司的，對改建后的公司承受原企業(yè)土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。上述所稱整體改建是指不改變原企業(yè)的投資主體，并承繼原企業(yè)權(quán)利、義務(wù)的行為。

非公司制國有獨資企業(yè)或國有獨資有限責(zé)任公司，以其部分資產(chǎn)與他人組建新公司，且該國有獨資企業(yè)（公司）在新設(shè)公司中所占股份超過50%的，對新設(shè)公司承受該國有獨資企業(yè)（公司）的土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。

國有控股公司以部分資產(chǎn)投資組建新公司，且該國有控股公司占新公司股份85%以上的，對新公司承受該國有控股公司土地、房屋權(quán)屬免征契稅。上述所稱國有控股公司，是指國家出資額占有限責(zé)任公司資本總額50%以上，或國有股份占股份有限公司股本總額50%以上的國有控股公司。

二、企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓

在股權(quán)轉(zhuǎn)讓中，單位、個人承受企業(yè)股權(quán)，企業(yè)土地、房屋權(quán)屬不發(fā)生轉(zhuǎn)移，不征收契稅。

三、企業(yè)合并

兩個或兩個以上的企業(yè)，依據(jù)法律規(guī)定、合同約定，合并改建為一個企業(yè)，且原投資主體存續(xù)的，對其合并后的企業(yè)承受原合并各方的土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。

四、企業(yè)分立

企業(yè)依照法律規(guī)定、合同約定分設(shè)為兩個或兩個以上投資主體相同的企業(yè)，對派生方、新設(shè)方承受原企業(yè)土地、房屋權(quán)屬，不征收契稅。

五、企業(yè)出售

國有、集體企業(yè)出售，被出售企業(yè)法人予以注銷，并且買受人按照《勞動法》等國家有關(guān)法律法規(guī)政策妥善安置原企業(yè)全部職工，其中與原企業(yè)30%以上職工簽訂服務(wù)年限不少于三年的勞動用工合同的，對其承受所購企業(yè)的土地、房屋權(quán)屬，減半征收契稅；與原企業(yè)全部職工簽訂服務(wù)年限不少于三年的勞動用工合同的，免征契稅。

六、企業(yè)注銷、破產(chǎn)

企業(yè)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定實施注銷、破產(chǎn)后，債權(quán)人（包括注銷、破產(chǎn)企業(yè)職工）承受注銷、破產(chǎn)企業(yè)土地、房屋權(quán)屬以抵償債務(wù)的，免征契稅；對非債權(quán)人承受注銷、破產(chǎn)企業(yè)土地、房屋權(quán)屬，凡按照《勞動法》等國家有關(guān)法律法規(guī)政策妥善安置原企業(yè)全部職工，其中與原企業(yè)30%以上職工簽訂服務(wù)年限不少于三年的勞動用工合同的，對其承受所購企業(yè)的土地、房屋權(quán)屬，減半征收契稅；與原企業(yè)全部職工簽訂服務(wù)年限不少于三年的勞動用工合同的，免征契稅。

七、其他

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實施債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的企業(yè)，對債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)后新設(shè)立的公司承受原企業(yè)的土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。

篇9

【關(guān)鍵詞】 農(nóng)民財產(chǎn)權(quán) 土地征收補償 公共利益 司法救濟

隨著社會的不斷發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴大和公共設(shè)施的增多，土地征收越來越不可避免。在土地征收中，牽涉的權(quán)益很多，權(quán)益之間的沖突也很大。土地征收補償便是協(xié)調(diào)、平衡和解決這些權(quán)益沖突的一項重要法律制度，同時，也是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員，農(nóng)民在農(nóng)村土地上享有法定的集體成員權(quán)，并以土地集體所有權(quán)、法定承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的物權(quán)形式擁有土地財產(chǎn)權(quán)。征地受補償權(quán)和安置權(quán)是保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的重要形式。土地不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是農(nóng)民情感和心理上的歸宿和寄托。然而，我國現(xiàn)行土體征收補償制度未給予農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)充分保障。

一、我國土地征收制度的立法不足

1、“公共利益”邊界界定不明

土地征收的啟動必須以公共利益的存在為前提。公共利益在本質(zhì)上揭示出征地權(quán)存在的合法性基礎(chǔ)，也是規(guī)制征地權(quán)的首要因素。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！薄段餀?quán)法》規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。土地征收的法律基礎(chǔ)是公共利益高于個體利益，個體利益必須服從公共利益的需要，因而，“為了公共利益的需要”便成了國家對農(nóng)村集體土地進行征收的唯一理由。

在計劃經(jīng)濟時期，我國未區(qū)分公共利益和非公共利益，國家利益、集體利益和公共利益幾乎被等同起來;隨著市場經(jīng)濟體制的確立，政府控制逐漸被市場引導(dǎo)所取代，行政命令和法律手段成為市場機制的補充和保障機制，為適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，明確“公共利益”的內(nèi)涵變得很有必要。然而，我國的土地立法一直采用高度概括的方式對“公共利益”加以概括，并未對“公共利益”的具體邊界作出介紹。再加上缺少相應(yīng)的制約和監(jiān)督機制，實踐中，“公共利益”在征收過程中總是被擴大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經(jīng)濟目的的用地也時常混雜其中，冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在這些場合，政府理所當(dāng)然地成為“公共利益”的化身，所有的征地行為都可以先入為主地推定為基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡

（1）補償標(biāo)準(zhǔn)過低，測算依據(jù)不合理，補償范圍過窄。根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，我國補償標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)用地被征用前三年的平均產(chǎn)值，補償范圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，同時規(guī)定了前兩項總和不得超過土地征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍征收。補償費僅考慮被征土地的原用途和原產(chǎn)值，不考慮土地本身的價值，更不考慮土地的預(yù)期收益，沒有將土地作為資產(chǎn)處置。而且，土地補償費、安置補助費總和不得超過土地征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍（《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》中將原來補償標(biāo)準(zhǔn)提高了10倍）。從上述標(biāo)準(zhǔn)可以看出，我國土地征收補償?shù)幕驹瓌t是按照被征用土地的原有用途進行補償，實踐中，政府對土地低價征收，高價賣出，整個過程產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)后的高額地租，然而，這一巨額收入被政府收歸地方財政，被征地農(nóng)民被排斥在外。此外，我國征地補償僅僅規(guī)定了對現(xiàn)有損失的補償，對預(yù)期利益不作補償，對承包經(jīng)營權(quán)等財產(chǎn)權(quán)利也不作補償。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制下，土地對農(nóng)民來說不僅是一種財產(chǎn)權(quán)，它還承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)和社會保障的功能，現(xiàn)行的征地補償制度未起到明顯作用。

（2）征地拆遷補償制度缺失。我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以城市優(yōu)先發(fā)展為價值取向，導(dǎo)致農(nóng)村及農(nóng)民在資源及權(quán)利的配置上長期處于弱勢，城鄉(xiāng)存在雙重標(biāo)準(zhǔn)。城市房屋具有明確的權(quán)利屬性及權(quán)利主體，在拆遷補償方面能夠得到具體落實;農(nóng)村房屋存在權(quán)利屬性的混合以及權(quán)利主體的虛置，即：集體土地財產(chǎn)權(quán)受到法律限制較多，處于事實上的不平等狀態(tài)，集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺，且國有與集體土地財產(chǎn)權(quán)缺乏統(tǒng)一的價格評估體系，導(dǎo)致集體土地所有權(quán)被征收的補償款遠遠低于鄰近市區(qū)拆遷土地使用權(quán)被征收的補償，土地增值利益沒有在合理補償中體現(xiàn)，進一步加大了城鄉(xiāng)收入差距。這一點王淑華（2011）已經(jīng)有所論證。雖然一些地方針對性地出臺了農(nóng)村征地拆遷補償?shù)霓k法，但是一般僅限于文件和政策，效力層次過低，不具有權(quán)威性。

（3）補償方式單一，安置責(zé)任不明確。我國農(nóng)村土地征收補償方式只有貨幣補償和勞動力安置兩種方式。由于我國企業(yè)勞動用工制度的改革及企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)狀，勞動力安置的補償方式難以實現(xiàn)，因此許多地方均采取貨幣補償安置的方式。雖然貨幣補償是最重要的一種補償方式，但是單純的金錢補償無法使失地農(nóng)民真正獲得安置、重新就業(yè)。就前所述，土地不僅僅是重要的生產(chǎn)資料，還起到保障農(nóng)民基本生活的功能。農(nóng)民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。當(dāng)僅有的一點補償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。因此，只有解決了農(nóng)民的就業(yè)安置問題，才是對農(nóng)民最有效的補償。此外，《土地管理法》也沒有明確規(guī)定哪個組織來負責(zé)對失地農(nóng)民的安置。實踐中，房地產(chǎn)開發(fā)商和政府土地管理部門對此常常踢皮球，互相推卸責(zé)任。

（4）補償金分配不到位。按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地補償費歸集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補助費歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補助費支付給負責(zé)安置的單位（通常為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織）或個人，由其管理和使用。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定，實際上造成了農(nóng)村土地所有權(quán)主體的缺位。同“公共利益”一樣，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”也沒有確切的內(nèi)涵，這些法律概念的不確定性造成了對村委會或村民小組作為集團土地所有權(quán)主體地位的模糊，村委會、村民小組和村民之間之間的法律主體地位存在著交叉，導(dǎo)致利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，造成土地補償費被層層克扣，鄉(xiāng)、村干部支配大部分征地補償費用，最終導(dǎo)致大量的補償費無法為農(nóng)民所掌握，嚴重損害了農(nóng)民的利益，使廣大農(nóng)民在土地征收補償上的權(quán)利得不到保障。此外，中央與地方在土地征收利益配置上的失衡，進一步刺激了盲目征地與濫征土地的普遍發(fā)生。

3、征收正當(dāng)程序匱乏

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第46條之規(guī)定，“征收農(nóng)村土地的決定做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。土地權(quán)利人在公告規(guī)定期間持土地權(quán)屬證書到土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯??！币约啊氨徽鞯剞r(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補償、安置方案公告之日起10日內(nèi)向土地行政主管部門提出。確需修改征地補償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進行修改?！辈浑y看出，我國現(xiàn)行的土體征收補償程序規(guī)定都比較原則和空洞，雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農(nóng)民實際參與聽證的保障渠道，實踐中缺乏可操作性。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。在救濟方式的選擇上，若農(nóng)民對土地征收補償方案存在異議，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，其只能申請行政復(fù)議，缺乏司法救濟程序。

二、國外土地征收制度的借鑒

世界大多數(shù)國家和地區(qū)都建立了土地征收補償制度，其不屬于一般的土地交易范疇，而是政府的強制購買。土地征收補償是國家或政府為了公共目的而強制取得私有土地而給予的補償行為。西方國家和我國港臺地區(qū)大都承認土地私有制。營利性的建設(shè)開發(fā)基本上都是通過土地交易市場完成，土地征收被嚴格限制在公共利益需要的范圍內(nèi)。同時，土地作為最重要的私有財產(chǎn)，一直受到法律最為嚴密的保護。從域外土地征收補償制度的立法及實踐來看，成功的經(jīng)驗主要有以下幾個方面。

1、“公共利益”界定合理化

國外對“公用利益”界定的不同情況。例如，英國從目的性方面對公共利益進行界定。如1965年生效的《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才具有公益性，符合征收的實質(zhì)要件。美國對公共利益的理解比英國規(guī)定的寬泛，不僅包括征收行為的目的，而且對征收行為后果涉及權(quán)利人之外的多數(shù)人的都認為符合公共利益目的?！斗▏穹ǖ洹穼ⅰ肮残枰睌U大至社會經(jīng)濟生活的各個領(lǐng)域，不僅包括公共大眾的直接需要，而且還包括間接滿足公共需要的領(lǐng)域，以及行政主體執(zhí)行公務(wù)和政府進行宏觀調(diào)控的需要，在1977年，衛(wèi)生健康、社會行動、文體、經(jīng)濟、城市規(guī)劃等方面內(nèi)容也納入公共需要范圍。德國對“公共利益”的界定使用“社會福利”一詞，由各邦自行界定“公共利益”的范圍。總的說來，大陸法系國家通常采用立法的方式對“公共利益”作出解釋，而英美法系國家則在司法過程中由法官結(jié)合具體的案情，對抽象的“公共利益”進行具體解釋。

2、補償標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍科學(xué)化

世界上大多數(shù)國家都采用了市場價格法進行征收。英國的基準(zhǔn)價格是被征收人受損利益的市價，在實務(wù)中，被征收人往往還能得到10%的額外補償。德國也是以被征收土地損失的市場價格為準(zhǔn)，即通常情況下的交易價格。法國也是以市場價格為基準(zhǔn)，通常由專職的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》規(guī)定以公平合理的交易價格為準(zhǔn)。

在補償范圍上，美國站在充分保障公民財產(chǎn)權(quán)的高度，對直接的、現(xiàn)實的損失和有證據(jù)證明的可預(yù)期利益的損失都作出充分評估，主體方面同時考慮財產(chǎn)所有權(quán)人和財產(chǎn)利益相關(guān)人。日本征收補償包括直接損失和部分間接損失;種類包括所有物資損失和特定的精神損失。此外，對未來不確定的損失也在合理考慮范圍內(nèi)。臺灣地區(qū)的《土地征收條例》也對損失的類型的進行了專門的規(guī)定，主要包括：一是對土地被征收的直接損失;二是征地帶來的建筑改良物及農(nóng)作物的損失;三是征地造成的土地改良物的損失;四是合法的營業(yè)損失。

3、補償方式多樣化

國外各國在補償方式的選擇上，除了貨幣補償，會根據(jù)具體情況輔以其他的補償方式。例如，德國根據(jù)被征收人的申請，可以給予現(xiàn)物補償，主要適用于重置生活的需要，如替代地補償、同等條件住宅補償?shù)取７▏筛鶕?jù)征收對象的不同，規(guī)定了給予實物補償?shù)娜N特殊情況，包括對商鋪、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的實物補償規(guī)定了替代地補償，具體種類包括耕地開發(fā)補償、宅地開發(fā)補償、遷移代辦補償和工程代辦補償、現(xiàn)物給付等形式。既滿足了土地整體規(guī)劃利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我國臺灣則規(guī)定了在特殊情況下，可以搭發(fā)土地債券或者發(fā)給抵押地的方式給予補償。

在商品經(jīng)濟社會，貨幣補償是最有效、最具有普遍適應(yīng)性的補償方式，但是，隨著社會發(fā)展的多樣化與復(fù)雜化，單一的貨幣補償已無法滿足被征地人未來生產(chǎn)生活的需要。因此，各國普遍采用了貨幣補償為主，實物、股本、債券等補償方式為輔的多元化補償模式，從而充分保障了被征收人的各項權(quán)益。

4、征收程序正當(dāng)化

在美國，征收中確立了被征收土地權(quán)利人廣泛與平等參與的程序，并賦予了權(quán)利人行政與司法的雙重救濟手段。政府有披露義務(wù)，被征收人享有質(zhì)詢權(quán)。法國制定的《公用征收法典》可以對被征收人給予事前補償，體現(xiàn)了法國對財產(chǎn)權(quán)的高度重視。另外，還具體區(qū)分為行政階段和司法階段：前者審批公用征收的目的，確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn);后者解決所有權(quán)的轉(zhuǎn)移和補償金的確定。加拿大專門制定了《征收法》，以公共利益、公平補償和正當(dāng)程序為必備要素。我國臺灣地區(qū)制定的《土地征收條例》包含了實體法與程序法，區(qū)分公用征收和區(qū)段征收。前者以“公共利益”為目的進行征收，后者則更多采取政府與被征收人平等協(xié)商、互利共贏的合作方式展開。境內(nèi)外立法都強調(diào)了被征收人的參與權(quán)，要求政府與被征收人進行平等協(xié)商，其次區(qū)分了行政、司法的權(quán)責(zé)，重視正當(dāng)程序的重要性，在權(quán)利救濟方面，也進行了詳細的規(guī)定。

三、我國土地征收制度的立法完善

1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”

“公共利益”是政府征收行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。如果對“公共利益”作任意曲解，將導(dǎo)致政府濫用土地征收權(quán)力。我國目前采用概括式的立法模式，但是由此導(dǎo)致法律法規(guī)極為簡陋，使得法官和當(dāng)事人都無所適從。在“公共利益”界定方式的選擇上，理論界主要存在概括法、列舉法、概括法+列舉法三種方法，多數(shù)學(xué)者建議采取第三種方法對公共利益進行界定。而劉國臻教授則在《論我國土地征收收益分配制度改革》一文中建議采取列舉+排除法對其進行界定。通常認為，第一種模式彈性較大，不易操作，但具有相當(dāng)?shù)撵`活性，賦予地方政府對“公共利益”范圍以很大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致土地征收權(quán)的濫用;第二種模式缺乏靈活性，但容易操作，有利于防止土地征收權(quán)的濫用，然而法律具有滯后性，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，采用列舉法將難以滿足“公共利益”形式的多樣化;第三種模式，具有上述兩種模式的優(yōu)點，既易于操作，又具有靈活性。然而，筆者認為，第三種模式都是從正面去描述“公共利益”的范圍，一個籠統(tǒng)，一個缺乏伸縮性，二者結(jié)合的可能成為缺點的結(jié)合。對此，我國“公共利益”界定的方式，筆者贊成概括加排除的方法，從一正一反兩個方面將其限制到合理范圍內(nèi)。從定性方面，主要的“公共利益”可以包括：國防設(shè)施;交通事業(yè);公用事業(yè);水利事業(yè);公共事業(yè);行政機關(guān)、地方自治機構(gòu)及其他公共建筑;教育、衛(wèi)生及慈善事業(yè);經(jīng)過法定程序決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括舊城區(qū)改造;其他由政府興辦，以公共利益為目的事業(yè)。從定性方面，建議采取比例原則，對機會成本進行比較：當(dāng)公益大于私益、成本小于支出時候，則推定符合“公共利益”之目的。

2、平衡征收利益分配

只有先確立了一個科學(xué)、合理、公平的補償范圍，再輔以合理的補償標(biāo)準(zhǔn)與恰當(dāng)?shù)难a償方式，才能最終保證補償?shù)墓?，平衡征收利益的分配?/p>

（1）擴展補償范圍。根據(jù)我國《土地管理法》第47條規(guī)定，現(xiàn)行的補償范圍僅僅是土地征收造成被征收人（通常指農(nóng)民，下同）的直接損失和物質(zhì)損失。法治精神與公平正義的缺位，直接導(dǎo)致了在土地征收過程中公民對國家、政府的不信任乃至敵對情緒。因此，應(yīng)當(dāng)確立以直接損失和物質(zhì)損失補償為主，兼顧可預(yù)期利益損失與間接損失補償，精神損失補償為補充的補償范圍。首先，受償主體應(yīng)當(dāng)從被征收人擴展至相關(guān)權(quán)利人，例如承租人、承包人等。在市場經(jīng)濟下，所有權(quán)與使用權(quán)、收益權(quán)分離的現(xiàn)象普遍存在，因為土地征收不僅僅只給所有權(quán)人帶來損失，同時也會給用益權(quán)人造成損失。其次，補償范圍可參照國外實踐操作，由直接、物質(zhì)損失的補償擴展至對可預(yù)期利益的損失與間接損失的補償。包括長遠投資帶來的損失、重新就業(yè)所產(chǎn)生的培訓(xùn)費、獲得生存保障所提交的社會保障費用、遷徙所帶來的適應(yīng)新環(huán)境產(chǎn)生的額外費用等。由于精神損失具有主觀性和不可復(fù)制性，因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，將其作為補充。

（2）提高補償標(biāo)準(zhǔn)。政府在土地征收補償過程中所制定的補償標(biāo)準(zhǔn)過低一直為學(xué)界所詬病，這也是引發(fā)政府與農(nóng)民之間沖突的直接導(dǎo)火索。按照目前的《土地管理法》，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的規(guī)定意味著農(nóng)民所得的補償總和遠遠不能反映出土地的市場價值。并且，近幾年，隨著各地城市化進程加快，全國普遍出現(xiàn)了地價、房價飛速增長的局面，讓既定標(biāo)準(zhǔn)在保障農(nóng)民的合法權(quán)益時顯得蒼白無力。因此，在現(xiàn)有的補償標(biāo)準(zhǔn)上，參照各國通行做法，以土地市場價格為基準(zhǔn)，進一步提高補償標(biāo)準(zhǔn)，加大補償力度，完善農(nóng)民的利益保障，使其分享土地征收帶來的利益，才有助于化解社會矛盾，實現(xiàn)社會公平、正義，促進社會和諧?？煽紤]引進中立第三方對土地價值進行估算，以起到平衡與救濟的作用。

（3）豐富補償方式。雖然貨幣補償方式具有不可替代的重要作用，但是我國現(xiàn)行的補償方式過于機械。參照各國通行做法，結(jié)合我國具體國情，建議引進實物、技術(shù)、就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機會和股本的補償方式。實物補償通常用于農(nóng)民的重要生活資料安排。例如許多地方實踐中采用的建造安居房、經(jīng)濟適用房等廉價房，對失地農(nóng)民進行妥善安置。不僅有效避免了由于城市房價過高導(dǎo)致農(nóng)民無力購房的情況，政府也由于集中安置降低了成本。而技術(shù)和就業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)機會則是對失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)、職業(yè)轉(zhuǎn)型提供了幫助。將土地折算成股份作為補償，雖然尚未有成熟的做法，但是土地承包經(jīng)營權(quán)入股在學(xué)術(shù)界也已引起了激烈的討論。在此就不再展開。除此之外，政府還應(yīng)當(dāng)考慮到農(nóng)民由于身份的轉(zhuǎn)變帶來了諸如子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障問題，對其基本生活作出保障，有利于失地農(nóng)民進行角色的轉(zhuǎn)換，保障其在新環(huán)境中安居樂業(yè)。

3、引入司法救濟，充分保障土地權(quán)利人的參與權(quán)

我國現(xiàn)行征收程序具有政府主導(dǎo)、農(nóng)民參與的特點，政府在征收過程中既當(dāng)運動員，又作裁判員，強調(diào)國家意志和公共利益優(yōu)先，具有很大的局限性，因此，司法部分作為獨立的第三方，能夠有效地協(xié)調(diào)各方權(quán)利、利益的關(guān)系，使其目標(biāo)導(dǎo)向?qū)嶓w正義，具有客觀性、公正性、中立性與正當(dāng)性。征收過程中所產(chǎn)生的矛盾，可以通過行政訴訟和民事訴訟進行解決。在征地過程中，要充分保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。分配土地補償金時，要明確集體成員間的分配程序，保障質(zhì)詢權(quán)。一般認為，因土地征收及補償引發(fā)的訴訟既包括行政訴訟，也包括民事訴訟。土地征收行為通常是國家基于“公共利益”之目的而為之，具有強制性，雙方主體不平等，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟;而因征地補償分配引起的糾紛，是征收人與被征收人之間由于協(xié)商不成尋求中立第三方解決，二者是平等主體，應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當(dāng)前征收程序缺乏正當(dāng)性恰巧是政府和公民之間地位不平等導(dǎo)致的，因此，將土地征收補償引起的糾紛納入民事訴訟更能使被征收權(quán)利人的合法權(quán)利得到有效保障。

四、小結(jié)

土地征收是國家出于“公共利益”的需要，依法將土地收歸國有并給予補償?shù)男姓袨?。土地征收關(guān)系到公共利益與個人利益的平衡，土地作為農(nóng)民最重要的生存基礎(chǔ)和生產(chǎn)資料，其承載的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直Ｗo，當(dāng)農(nóng)民集體所有的土地被征收后，應(yīng)當(dāng)對其進行充分、公平和合理的補償。具體而言，在符合“公共利益”范圍的征地項目中，制定公平合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，擴展補償范圍，豐富補償方式，對集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地使用權(quán)足額補償。同時，建立健全社會保障體系，保障農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)。在程序方面，保障失地農(nóng)民的充分參與權(quán)，引入司法裁判。

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篇10

為了支持企業(yè)改革的逐步深化，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，促進國民經(jīng)濟持續(xù)、健康發(fā)展，現(xiàn)就企業(yè)改制重組中涉及的若干契稅政策通知如下：

一、企業(yè)公司制改造

非公司制企業(yè)，按照《中華人民共和國公司法》的規(guī)定，整體改建為有限責(zé)任公司（含國有獨資公司）或股份有限公司，或者有限責(zé)任公司整體改建為股份有限公司的，對改建后的公司承受原企業(yè)土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。

非公司制國有獨資企業(yè)或國有獨資有限責(zé)任公司，以其部分資產(chǎn)與他人組建新公司，且該國有獨資企業(yè)（公司）在新設(shè)公司中所占股份超過50%的，對新設(shè)公司承受該國有獨資企業(yè)（公司）的土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。

二、企業(yè)股權(quán)重組

在股權(quán)轉(zhuǎn)讓中，單位、個人承受企業(yè)股權(quán)，企業(yè)土地、房屋權(quán)屬不發(fā)生轉(zhuǎn)移，不征收契稅。

國有、集體企業(yè)實施“企業(yè)股份合作制改造”，由職工買斷企業(yè)產(chǎn)權(quán)，或向其職工轉(zhuǎn)讓部分產(chǎn)權(quán)，或者通過其職工投資增資擴股，將原企業(yè)改造為股份合作制企業(yè)的，對改造后的股份合作制企業(yè)承受原企業(yè)的土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。

三、企業(yè)合并

兩個或兩個以上的企業(yè)，依據(jù)法律規(guī)定、合同約定，合并改建為一個企業(yè)，對其合并后的企業(yè)承受原合并各方的土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。

四、企業(yè)分立

企業(yè)依照法律規(guī)定、合同約定分設(shè)為兩個或兩個以上投資主體相同的企業(yè)，對派生方、新設(shè)方承受原企業(yè)土地、房屋權(quán)屬、不征收契稅。

五、企業(yè)出售

國有、集體企業(yè)出售，被出售企業(yè)法人予以注銷，并且買受人妥善安置原企業(yè)30%以上職工的，對其承受所購企業(yè)的土地、房屋權(quán)屬，減半征收契稅；全部安置原企業(yè)職工的，免征契稅。

六、企業(yè)關(guān)閉、破產(chǎn)

企業(yè)依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定實施關(guān)閉、破產(chǎn)后，債權(quán)人（包括關(guān)閉、破產(chǎn)企業(yè)職工）承受關(guān)閉、破產(chǎn)企業(yè)土地、房屋權(quán)屬以抵償債務(wù)的，免征契稅；對非債權(quán)人承受關(guān)閉、破產(chǎn)企業(yè)土地、房屋權(quán)屬，凡妥善安置原企業(yè)30%以上職工的，減半征收契稅；全部安置原企業(yè)職工的，免征契稅。

七、其他

經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)實施債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)的企業(yè)，對債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)后新設(shè)立的公司承受原企業(yè)的土地、房屋權(quán)屬，免征契稅。

政府主管部門對國有資產(chǎn)進行行政性調(diào)整和劃轉(zhuǎn)過程中發(fā)生的土地、房屋權(quán)屬轉(zhuǎn)移，不征收契稅。

企業(yè)改制重組過程中，同一投資主體內(nèi)部所屬企業(yè)之間土地、房屋權(quán)屬的無償劃轉(zhuǎn)，不征收契稅。

第五、六款所稱“妥善安置原企業(yè)職工”，是指國有、集體企業(yè)買受人或關(guān)閉、破產(chǎn)企業(yè)的土地、房屋權(quán)屬承受人，按照國家有關(guān)規(guī)定對原企業(yè)職工進行合理補償，并與被安置職工簽訂服務(wù)年限不少于三年的勞動用工合同，以及按照《勞動法》落實相關(guān)政策。

本通知自2003年10月1日起至20**年12月31日止執(zhí)行。