導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律特征，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念的 4個(gè)要點(diǎn)

第一，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是存在于集體所有或國(guó)家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。也就是說(shuō)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的物，是集體所有或國(guó)家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，而不是其他財(cái)產(chǎn)。從登記角度看，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包經(jīng)營(yíng)的，由發(fā)包人與承包人訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。而農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，根據(jù)《土地管理法》第十五條第二款的規(guī)定，必須經(jīng)村民會(huì)議2／3以上成員或者2／3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。

第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是承包使用、收益集體所有或國(guó)家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權(quán)利。承包人對(duì)于承包土地等生產(chǎn)資料有權(quán)獨(dú)立、使用、收益，進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并排除包括集體組織在內(nèi)的任何組織或個(gè)人的非法干涉。

第三，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是為種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目而承包使用、收益集體所有或國(guó)家所有的土地等生產(chǎn)資料的權(quán)利。

第四，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有一定期限的權(quán)利。根據(jù)《土地管理法》第十四條、第十五條的規(guī)定，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，期限為30年。在此期限內(nèi)，個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間對(duì)承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議2／3以上成員或者2／3以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā?、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》規(guī)定，承包耕地、園地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地從事種植業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，在承包方依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，應(yīng)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證予以確認(rèn)；承包草原、水面、灘涂從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的，依照《草原法》、《漁業(yè)法》等有關(guān)規(guī)定實(shí)施確權(quán)發(fā)證。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)具有3個(gè)法律特征

第一，流轉(zhuǎn)主體是依法享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶。農(nóng)戶可以依自己的意思，對(duì)享有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙。

第二，流轉(zhuǎn)客體是承包方承包權(quán)依附的承包合同或合同標(biāo)的物。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上是對(duì)地上權(quán)的具體處分，其中包括對(duì)承包合同的處分和對(duì)承包合同標(biāo)的物的處分。前一種處分是指農(nóng)戶將與集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂的承包合同有條件地轉(zhuǎn)讓給第三人，從而解除與集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系；后一種處分是指不改變?cè)c集體經(jīng)濟(jì)組織的承包關(guān)系，而是將承包合同的標(biāo)的物轉(zhuǎn)由第三人使用、收益和控制。

第三，流轉(zhuǎn)目的是為了處分收益或獲得補(bǔ)償。依照《土地承包法》的規(guī)定，農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后可以依法取得轉(zhuǎn)包金、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi)等，這種流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。

篇2

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地承包；經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；法律問(wèn)題；措施

[中圖分類號(hào)]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 ― 2234（2016）12 ― 0115 ― 02

引言

土地問(wèn)題是農(nóng)村三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)鍵，而三農(nóng)問(wèn)題得到有效解決，對(duì)我國(guó)小康社會(huì)建設(shè)具有重要作用。自上世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)開(kāi)始實(shí)施土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但由于立法建設(shè)不足，在其流轉(zhuǎn)過(guò)程中相關(guān)法律制度不相符，出現(xiàn)了很多無(wú)法避免的問(wèn)題，因此加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題研究，對(duì)立法建設(shè)非常重要。

1土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)概念及其特征

1.1概念

從廣義與狹義上來(lái)劃分農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其中廣義上主要指堅(jiān)持土地所有權(quán)不變，其他農(nóng)民或經(jīng)營(yíng)者獲得土地原承包人對(duì)所屬土地的占有、使用、收益及處分等權(quán)利。只要符合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與相關(guān)法律規(guī)定，可以暫不考慮承包地用途是否改變。在狹義上，其主要是在堅(jiān)持其物權(quán)屬性基礎(chǔ)上，確保無(wú)敵所有權(quán)歸屬與農(nóng)業(yè)用途不變的基礎(chǔ)上，自愿合法原則，通過(guò)轉(zhuǎn)讓、出租、互換、入股及抵押等形式將土地承包經(jīng)營(yíng)占有、所有、收益及處分權(quán)轉(zhuǎn)嫁農(nóng)民或經(jīng)營(yíng)者，這一行為在本質(zhì)上，就是對(duì)土地占有、所有、使用、收益及處分等權(quán)利的流轉(zhuǎn)。

1.2特征

（1）、封閉性。在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)行法律規(guī)定不多，這是基于其內(nèi)部安全與方便流轉(zhuǎn)過(guò)程，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不但可以確保土地農(nóng)業(yè)用途，不會(huì)為其他成員利益帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。但在其向外部單位或個(gè)人進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，就有一定的風(fēng)險(xiǎn)，因此法律流轉(zhuǎn)程序比較嚴(yán)格。這種不同的內(nèi)外部流轉(zhuǎn)形式，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)封閉性比較顯著。（2）、特定性。相關(guān)土地法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓方要有一定的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，土地農(nóng)業(yè)用途不能改變。眾所周知我國(guó)人口與用地占比不大，耕地面積對(duì)我國(guó)糧食總產(chǎn)量有很大影響，一旦土地農(nóng)業(yè)用途改變，就會(huì)降低耕地面積，無(wú)法保障糧食生產(chǎn)，從而影響到和諧社會(huì)的建設(shè)。（3）、限制性。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)要獲得發(fā)包方同意。其次，在流轉(zhuǎn)中，雙方不得改變土地所有權(quán)、歸屬權(quán)及其農(nóng)業(yè)用途。在相關(guān)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是流轉(zhuǎn)客體，屬于物權(quán)性質(zhì)的用益物權(quán)形式，這也說(shuō)明土地所有權(quán)沒(méi)有發(fā)生變化。土地農(nóng)業(yè)用途與糧食產(chǎn)量及農(nóng)村社會(huì)和諧問(wèn)題緊密相連，因此在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，雙方?jīng)]有權(quán)利改變土地r業(yè)用途。（4）、契約性。其經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)間性是在承包期限內(nèi)行使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能超出承包期限。在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，針對(duì)雙方權(quán)利與義務(wù)，要簽訂有效合同加以約束，以免出現(xiàn)不必要的責(zé)任糾紛。（5）、自愿性。《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做了明確規(guī)定，必須要遵循自愿原則。這一自愿性，能夠加快土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提高其流轉(zhuǎn)效率，增強(qiáng)土地使用價(jià)值，承包方權(quán)益獲得保障。

2我國(guó)農(nóng)村對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)的重要意義

2.1經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

家庭承包經(jīng)營(yíng)是我國(guó)農(nóng)村土地承包的主要形式，這就使得農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍不大，一定程度上不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。如果土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能夠自由進(jìn)入市場(chǎng)，開(kāi)展大規(guī)模集中化的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，能夠有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度非?？?，農(nóng)民不斷涌向城市，使得部分農(nóng)村土地被棄耕拋荒。這一現(xiàn)象違背了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的初中，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求，所需主體可自由獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地集中開(kāi)展規(guī)?；?jīng)營(yíng)，盡最大可能發(fā)揮土地使用價(jià)值，促進(jìn)的有序發(fā)展，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

2.2提高農(nóng)民收入

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，二、三產(chǎn)業(yè)比重不斷提高，隨著產(chǎn)業(yè)發(fā)展勞動(dòng)力需求量也不斷提升，因而農(nóng)村剩余勞動(dòng)力涌向城市，農(nóng)民工群體不斷涌現(xiàn)，大量土地被拋荒，土地資源閑置浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重，農(nóng)民工的土地收益逐漸消失。通過(guò)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民通過(guò)出租或轉(zhuǎn)包等手段將土地流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)民或經(jīng)營(yíng)者，土地資源得到優(yōu)化，農(nóng)民也能獲得相應(yīng)的土地市場(chǎng)價(jià)值，收入增加。

2.3加快了城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程

隨著改革開(kāi)放的不斷深入，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就顯著，農(nóng)民收入水平與生活質(zhì)量不斷提高。但如果不采取有效措施遏制日益加劇的城鄉(xiāng)發(fā)展，使得城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡現(xiàn)象日益嚴(yán)重，影響到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，不利于解決三農(nóng)問(wèn)題。但要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，就要積極促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，加快轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。通過(guò)流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民安心進(jìn)程務(wù)工并安家落戶，以此促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。

3我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的法律問(wèn)題

3.1頒證流程緩慢

國(guó)家明確規(guī)定，對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而言，確權(quán)頒證工作需要5年時(shí)間，但在實(shí)際工作中，確權(quán)登記比較落后。比如某市土地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達(dá)到70%，且很多地方開(kāi)始土地流轉(zhuǎn)，但在實(shí)際工作中，本地區(qū)還未開(kāi)展土地確權(quán)頒證工作，這就增加了風(fēng)險(xiǎn)隱患。土地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行整理，流轉(zhuǎn)前土地承包界限不存在，這就為日寇土地確權(quán)頒證埋下了安全隱患。

3.2土地流轉(zhuǎn)不夠規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)制度約束不夠完善，不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為普遍存在，使得流轉(zhuǎn)問(wèn)題不斷出現(xiàn)。首先，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，使得土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系混亂。產(chǎn)權(quán)不明，利益分配機(jī)制發(fā)展不平衡，使得土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)措施流于形式，難以順利開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)。其次，流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范削弱了農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。土地是農(nóng)民的生計(jì)手段，沒(méi)有土地就代表著其失去了生存基礎(chǔ)，在此背景下，不規(guī)范的流轉(zhuǎn)行為使得農(nóng)民失去了流轉(zhuǎn)信心，不愿主動(dòng)分局國(guó)家或集體要求對(duì)所有土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

3.3土地糾紛解決機(jī)制法律保障不足

權(quán)益保障，是土地流轉(zhuǎn)目的實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，權(quán)益保障制度不合理，就難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期流轉(zhuǎn)目的。在實(shí)踐中土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛比較多，目前針對(duì)這些糾紛，我國(guó)還未建立程序、規(guī)范化的解決機(jī)制，同時(shí)各地政府與法律工作者自身法律素質(zhì)不高，不能及時(shí)解決矛盾糾紛，阻礙了土地流轉(zhuǎn)的順利實(shí)施。

3.4監(jiān)管制度有效性不足

目前我國(guó)土地流D還處于自發(fā)階段，針對(duì)土地流轉(zhuǎn)管理，政府及相關(guān)管理部門還未頒布統(tǒng)一的辦法，缺乏有效的土地登記規(guī)則，土地流轉(zhuǎn)缺乏有效的監(jiān)管，服務(wù)認(rèn)可度不高，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)比較混亂，信息傳播不夠流暢，經(jīng)營(yíng)者切身利益得不到保障。

3.5法律屬性與主體不明確

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)際上屬于一種復(fù)合型權(quán)力，包含身份、物及債等權(quán)利。受復(fù)合性質(zhì)影響，權(quán)力行使比較混亂，法律屬性不明確。要想解決這一問(wèn)題，就要積極細(xì)化權(quán)力，明確權(quán)利主體。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，其主體是流轉(zhuǎn)合同的實(shí)施與簽訂者，如果主體不明確，就會(huì)影響權(quán)益劃分，法律保護(hù)對(duì)象不明確，保護(hù)方法不夠完善。從目前來(lái)看，在我國(guó)法律規(guī)定中提出的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主體不明確，難以統(tǒng)一規(guī)定，出現(xiàn)理解誤區(qū)，公信力不高。

4、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題解決措施

4.1要明確立法任務(wù)與目的

在立法過(guò)程中，要以為基礎(chǔ)，確?，F(xiàn)有承包關(guān)系的穩(wěn)定性，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。同時(shí)，還要積極聽(tīng)取農(nóng)民建議與意見(jiàn)，允許農(nóng)民可采用不同的土地流轉(zhuǎn)形式，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模。通過(guò)明確相關(guān)法律的立法任務(wù)與目的，是為了促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)更加規(guī)范化，維護(hù)與保障流轉(zhuǎn)人合法權(quán)益，為農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

4.2明確土地流轉(zhuǎn)原則與前提

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，要在承包關(guān)系與穩(wěn)定基礎(chǔ)上，遵循依法、自愿及平等協(xié)商與有償?shù)雀黜?xiàng)原則，尊重農(nóng)民的主體地位，考慮農(nóng)民基本訴求與意愿，在平等基礎(chǔ)上自由協(xié)商，嚴(yán)防不法分子的破壞，農(nóng)民在享受各項(xiàng)權(quán)利的同時(shí)獲得相應(yīng)利益，實(shí)現(xiàn)共贏，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

4.3明確流轉(zhuǎn)主體

在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，雙方當(dāng)事人是流轉(zhuǎn)主體，即所說(shuō)的出讓與受讓方。其中出讓方要排除村委會(huì)主體地位，把承包戶或組織、單位等作為主體。村兩委會(huì)不具有法人地位，也不屬于權(quán)利所有人，不能完全知曉承包經(jīng)營(yíng)，如果讓其參與土地流轉(zhuǎn)，就會(huì)出現(xiàn)干擾。將其主體地位排除在外，能夠有效預(yù)防主體不合法性及基層干部造成的破壞，確保土地流轉(zhuǎn)的公平性。

4.4增強(qiáng)政府服務(wù)職能

在行政與市場(chǎng)機(jī)制有機(jī)結(jié)合基礎(chǔ)上，優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源。從行政角度出發(fā)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，強(qiáng)化政府服務(wù)職能，如積極財(cái)政政策的制定、優(yōu)惠稅收與貸款政策等，為土地流轉(zhuǎn)提供資金支持；設(shè)立離農(nóng)補(bǔ)貼與獎(jiǎng)金，不斷完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，保障范圍不斷擴(kuò)大從而提升保障水平；在土地流轉(zhuǎn)中規(guī)范政府扶持經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼等行為；對(duì)于土地流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營(yíng)而言，政策扶持是重要推動(dòng)力，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施、電網(wǎng)改造、土地整理及測(cè)土配方施肥等，加大財(cái)政支持力度。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在農(nóng)業(yè)問(wèn)題中，土地問(wèn)題是非常關(guān)鍵，其對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展具有非常重要的影響。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，只有積極有效的擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，才能促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)備受關(guān)注。但目前，相關(guān)流轉(zhuǎn)法律制度還存在一定的不足，必須要重視這些問(wèn)題，明確立法任務(wù)與目的、流轉(zhuǎn)原則及前提、流轉(zhuǎn)主體。才能更好的做好土地經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平，為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕黃河.試論農(nóng)地政策與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)保障法律制度的構(gòu)建〔J〕.河北法學(xué)，2009，09：33-39.

〔2〕王鋮.農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題實(shí)證研究〔D〕.安徽大學(xué)，2012.

〔3〕熊夏子.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的法律規(guī)制研究〔D〕.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，2015.

篇3

關(guān)鍵詞:土地征收;補(bǔ)償;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

中圖分類號(hào):F294.1文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1673-291X(2009)15-0045-02

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體所有或國(guó)家所有由集體經(jīng)濟(jì)組織長(zhǎng)期使用的農(nóng)業(yè)土地采取家庭承包、招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商的方式承包,依法對(duì)所承包的土地進(jìn)行占有、使用、收益的權(quán)利、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物,對(duì)于促進(jìn)中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重大的推動(dòng)作用?！睹穹ㄍ▌t》第81條正式確立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),并將該權(quán)利置于第五章第一節(jié)“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)“之中。1988年《土地管理法》第12條規(guī)定,“集體所有的土地……可以由集體或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng),從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營(yíng)土地的集體或者個(gè)人,有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)?！?988年的《土地管理法》第14條再次確認(rèn)了這一規(guī)定。2003年3月1日施行的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了更詳盡、科學(xué)的規(guī)定,也標(biāo)志著中國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律制度的完善。

二、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)目赡苄渊D―土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)

(1)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的連帶性上看,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包,不具有物權(quán)性質(zhì)。(2)從承包人與土地所有者的關(guān)系上看,是聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系。(3)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓來(lái)看,承包人不能自主轉(zhuǎn)讓。(4)如果農(nóng)民承包的是國(guó)家所有而集體使用的土地,那么在集體擁有土地使用權(quán)的土地上再設(shè)定一個(gè)具有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),在理論上可能說(shuō)不過(guò)去。(5)在農(nóng)民把土地轉(zhuǎn)包的情況下。轉(zhuǎn)包人擁有的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),那么在一塊土地上設(shè)定有兩個(gè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是不是有問(wèn)題[1]。

學(xué)者們認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)的理由有如下幾點(diǎn):

(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是民法通則第5章第1節(jié)所直接規(guī)定的權(quán)利,并且學(xué)界通常認(rèn)為該節(jié)是對(duì)物權(quán)制度所作的規(guī)定。(2)承包人對(duì)所承包的土地有在法律和合同規(guī)定范圍內(nèi)直接控制、利用的權(quán)利。(3)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是具有排他性的財(cái)產(chǎn)權(quán)[1]。

我們認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在開(kāi)始設(shè)立時(shí),是想把他作為物權(quán)來(lái)設(shè)立,但是實(shí)質(zhì)上它具有很大的債權(quán)特征,但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)一直在向物權(quán)轉(zhuǎn)變,物權(quán)的特征也越來(lái)越明顯。有以下幾點(diǎn)理由:

1.認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有聯(lián)產(chǎn)的性質(zhì)是不能成立的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有聯(lián)產(chǎn)的性質(zhì)是指“承包人在承包土地上種什么、種多少、達(dá)到什么產(chǎn)量都是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)應(yīng)義務(wù)。”但是,筆者認(rèn)為這在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)建立的早期確實(shí)如此,國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的管理帶有很濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,管制的比較多。但是,隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)更多采取的是市場(chǎng)調(diào)控的手段。農(nóng)民種地不再受到很多限制。

2.我們認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的承包合同與其他的承包合同如建筑承包合同是有很大區(qū)別的。農(nóng)民根據(jù)承包合同取得的是對(duì)土地的控制和使用權(quán)。而其他承包合同則不是。比如建筑承包合同,承包人只是完成一定的經(jīng)營(yíng)目標(biāo),比如承包建設(shè)A樓一棟,承包人的義務(wù)就是按照要求把A樓完工,他的權(quán)利只是取得報(bào)酬而已。

3.有人認(rèn)為,土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能轉(zhuǎn)讓,而恰恰相反,不管在現(xiàn)實(shí)中還是立法上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓逐漸在得到承認(rèn)。《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃就是很好的證明。

2003年施行的《農(nóng)村土地承包法》實(shí)際上把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種物權(quán)進(jìn)行了規(guī)定,確立了發(fā)包方與承包方的權(quán)利、義務(wù);立法機(jī)關(guān)的立法說(shuō)明中也明確將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化作為立法目的。

二、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)目赡苄渊D―土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)

1.對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償可以提高土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用。由于中國(guó)現(xiàn)今規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償范圍窄,所以土地補(bǔ)償費(fèi)用也相對(duì)較低,嚴(yán)重影響了失地農(nóng)民的生活水平。

中國(guó)土地管理法關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定主要集中在第47條,該條規(guī)定征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍,征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。雖然該條第6款的前半段規(guī)定“依照本條第2款的規(guī)定,支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi),尚不能使需安置的農(nóng)民保持原生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)?！钡?在該條款的后半段又規(guī)定,“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍?！?/p>

2.在國(guó)外和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地征收時(shí)要對(duì)他物權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。如中?guó)臺(tái)灣地區(qū)2000年頒布實(shí)行的《土地征收條例》第36條規(guī)定,“被征收之土地或建筑改良物原設(shè)定之他項(xiàng)權(quán)利因征收而消滅,其款項(xiàng)計(jì)算,該管直轄市或縣(市)主管機(jī)關(guān)通知當(dāng)事人限期自行協(xié)議,再依其協(xié)議結(jié)果代為清償;協(xié)議不成者,其補(bǔ)償費(fèi)依第26條規(guī)定辦理?！笨梢?jiàn)在中國(guó)臺(tái)灣地區(qū),被征收的土地或建筑改良物原設(shè)定他項(xiàng)權(quán)利也是需要進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。在中?guó)臺(tái)灣地區(qū),土地上他項(xiàng)權(quán)利補(bǔ)償,共分為兩種:

(1)當(dāng)需用土地人為土地所有人時(shí),而土地上設(shè)有他項(xiàng)權(quán)利時(shí),應(yīng)對(duì)他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償,對(duì)他項(xiàng)權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t與法律規(guī)定的征收土地時(shí)對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t是一樣的。(2)當(dāng)需用土地人為非土地所有權(quán)人時(shí),因征收而使他項(xiàng)權(quán)利滅失時(shí),需用土地人對(duì)他項(xiàng)權(quán)利人應(yīng)進(jìn)行補(bǔ)償[2]。

在德國(guó),屬于征收客體的財(cái)產(chǎn)范圍包括,“凡是屬于基本法第14條第1款第一句保護(hù)范圍,并且因此屬于該條第3款規(guī)定的私權(quán)利中具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的所有權(quán)利以及特定條件下公權(quán)利中具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利。”[3]

3.對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牧硪粋€(gè)優(yōu)點(diǎn)是可以直接保障失地農(nóng)民的權(quán)利。主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)之中。首先,對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)戶自己所有,可以由農(nóng)戶與土地征收單位對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)用直接進(jìn)行協(xié)商?；蛘哂纱磙r(nóng)戶的村委會(huì)或由農(nóng)戶選擇的代表與土地征收單位就土地征收補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行協(xié)商,但是對(duì)土地征收補(bǔ)償費(fèi)用協(xié)商的結(jié)果,需經(jīng)農(nóng)戶同意,因?yàn)檗r(nóng)戶是直接享有權(quán)利的人。而現(xiàn)在的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用,尤其是其中份額最大的土地補(bǔ)償費(fèi),由于土地是集體所有,現(xiàn)實(shí)中,往往是村委會(huì)與征地單位就補(bǔ)償費(fèi)用進(jìn)行協(xié)商。但是土地補(bǔ)償費(fèi)并不是歸村委會(huì)自己所有,國(guó)土資源部2004年11月3日下發(fā)的《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定,“按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則,土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配?！?/p>

其次,因?yàn)橹袊?guó)土地管理法規(guī)定,土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)支付給代表集體的村委會(huì),由集體來(lái)安排人民生活,而這容易導(dǎo)致兩方面的問(wèn)題。(1)只有每個(gè)人自己才最清楚自己需要的是什么,自己的決定才符合自己的利益。因此,村委會(huì)對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配和使用不一定能夠最符合失地農(nóng)民的利益。而對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)戶自己的權(quán)利,所以對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償費(fèi)用理所應(yīng)當(dāng)?shù)刂苯影l(fā)給農(nóng)戶自己。那么農(nóng)戶自己可以決定如何使用,這樣才是最好地保護(hù)農(nóng)民的利益。(2)由于法律規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)首先直接支付給村集體經(jīng)濟(jì)組織,這就為有些村委會(huì)成員吞并、貪污、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)用提供了可能性,嚴(yán)重地?fù)p害了被征地農(nóng)戶的利益。如貴州省安順市開(kāi)發(fā)區(qū)龍井村支書(shū)、主任與會(huì)計(jì)在任職期間,將政府1994年和1997年征撥給該村的200萬(wàn)元土地補(bǔ)償費(fèi)存入某“基金會(huì)”,致使這筆錢血本無(wú)歸[4]。又如2004年4月下旬,湖北云夢(mèng)縣曾店鎮(zhèn)人和村村民向該縣檢察院舉報(bào),稱該村支部書(shū)記陶某,貪污孝襄高速公路給予人和村的土地補(bǔ)償費(fèi)。檢察院經(jīng)深入調(diào)查查明:陶某利用職務(wù)之便,趁孝襄高速公路占用人和村土地和取土之機(jī),截留補(bǔ)償費(fèi)達(dá)2萬(wàn)元,其中將應(yīng)該發(fā)給該村村民的土地補(bǔ)償費(fèi)16 969元,實(shí)發(fā)105 227元,余款11 742元被其截留據(jù)為己有[5]。

四、小結(jié)

中國(guó)2003年3月1日實(shí)行的《農(nóng)村土地承包法》第16條第2款規(guī)定承包方享有“承包地被依法征用、占用的,有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?！钡沁@里并沒(méi)有直接規(guī)定是對(duì)承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。

中國(guó)現(xiàn)在的集體所有權(quán)實(shí)際上已經(jīng)被名義化了?！巴恋爻邪ㄒ?guī)定,耕地的所有權(quán)屬于集體(村或村民小組),但國(guó)家‘賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)’,這種權(quán)利具體表現(xiàn)為農(nóng)戶對(duì)土地的所謂承保權(quán)。從法律條文上看,集體這個(gè)土地所有者的權(quán)利受到極大的限制。集體不擁有土地的收益權(quán)、抵押權(quán)。集體必須把耕地發(fā)包給農(nóng)戶使用并進(jìn)行監(jiān)督。集體的義務(wù)也在于保障農(nóng)戶的土地承包權(quán)利,甚至還要為農(nóng)民提供服務(wù),要保障政府土地規(guī)劃的落實(shí)。僅僅從法律條文上看,‘集體’這個(gè)‘主體’的權(quán)利和義務(wù)是不對(duì)稱的,它的義務(wù)多于它的權(quán)利。

綜上所述,中國(guó)以后在法律中不僅應(yīng)當(dāng)規(guī)定對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,而且對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)大于對(duì)集體所有權(quán)的補(bǔ)償,占主要的份額。

參考文獻(xiàn):

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[2]趙達(dá)文.土地征收與補(bǔ)償之研究[M].臺(tái)北:成文出版社,1981:21.

篇4

一、當(dāng)前存在的主要問(wèn)題和根本原因

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保探索面臨的主要問(wèn)題

盡管國(guó)家中央層面以及金融管理部門都對(duì)探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保給予了大力支持，地方政府也都積極創(chuàng)新各類抵押擔(dān)保模式，但由于頂層設(shè)計(jì)沒(méi)有到位，在實(shí)際探索中出現(xiàn)了不少問(wèn)題，也暴露了很大風(fēng)險(xiǎn)。

1、僅靠政策支持，抵押權(quán)能保障難

現(xiàn)在各地農(nóng)村開(kāi)展的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保業(yè)務(wù)大多以試點(diǎn)方式進(jìn)行，主要依靠國(guó)家政策指導(dǎo)，地方政府與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商推進(jìn)。在這種情況下，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能實(shí)際上缺少權(quán)威有效的法律保證，在發(fā)生貸款違約時(shí)，借貸雙方只能采取協(xié)調(diào)方式解決，抵押物處置缺乏法律依據(jù)，無(wú)法進(jìn)入司法程序，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。一方面，農(nóng)地抵押通道受阻，另一方面，金融機(jī)構(gòu)增加了貸款風(fēng)險(xiǎn)。

2、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)育不足，抵押物價(jià)值實(shí)現(xiàn)難

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保落腳點(diǎn)是抵押物價(jià)值實(shí)現(xiàn)，要實(shí)現(xiàn)抵押物價(jià)值，在法律政策支持的條件下權(quán)利必須可以流轉(zhuǎn)，而當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)普遍發(fā)育不充分，普遍缺乏健全的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款作為抵押物，價(jià)值很難通過(guò)流動(dòng)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)，抵押物價(jià)值實(shí)現(xiàn)不了，抵押也就虛置。

3、缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)控制難

各地農(nóng)村試行農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保，也都設(shè)置了有限的土地抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，一是設(shè)置抵押條件限制，二是政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。前者其實(shí)就是土地抵押條件限制，抵押擔(dān)保附加條件實(shí)際上降低了農(nóng)戶獲得貸款的可能性，增加了貸款的綜合成本。后者的形式多種多樣，政府補(bǔ)償有的比例高一點(diǎn)，有的少一點(diǎn)。但是這些風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制在抵押價(jià)值難以在法律認(rèn)可的框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)的情況下，也不可能完全發(fā)揮控制風(fēng)險(xiǎn)的效能。而政府風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償額度有限，既不可能消除全部貸款風(fēng)險(xiǎn)，更容易造成貸款農(nóng)戶的依賴心理，對(duì)于抵押擔(dān)保健康發(fā)展和地方政府債務(wù)問(wèn)題都十分不利。另外，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率較低、保障額不足、信貸保險(xiǎn)尚未發(fā)展，目前也難以幫助分散農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。總之，各地試行的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保，普遍缺乏健全的風(fēng)險(xiǎn)分散和控制機(jī)制，增加了金融機(jī)構(gòu)放貸風(fēng)險(xiǎn)，制約著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的融資功能更加廣泛的發(fā)揮。

經(jīng)過(guò)數(shù)年探索和試點(diǎn)安排，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保至今也未能成長(zhǎng)為農(nóng)村金融系統(tǒng)中金融供給的重要方式。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保推進(jìn)艱難的根本原因

如前所述，國(guó)家支持在政策范疇內(nèi)對(duì)農(nóng)地抵押擔(dān)保實(shí)現(xiàn)貸款融資，但是國(guó)家現(xiàn)行法律對(duì)于農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)?；旧鲜欠穸ǖ摹Ｔ谶@種狀況下不少地方開(kāi)展了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保試點(diǎn)，試點(diǎn)不斷深化，辦法不斷創(chuàng)新，出現(xiàn)了一些農(nóng)地抵押擔(dān)保方法。但是各地試點(diǎn)推進(jìn)中出現(xiàn)的問(wèn)題更是將農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保探索步履維艱的根本原因凸顯出來(lái)。

1、地方政府在推動(dòng)抵押擔(dān)保中的多重角色折射出法律否定狀態(tài)下農(nóng)地抵押擔(dān)保核心障礙

地方政府在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保中起著舉足輕重的作用，扮演著多重角色。首先是具體政策的制定者。地方政府在推動(dòng)農(nóng)地抵押擔(dān)保過(guò)程中首先要制定地方性的可操作的政策措施。其次是政策執(zhí)行的推動(dòng)者、組織者。我國(guó)各地普遍試行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保融資活動(dòng)都是當(dāng)?shù)卣罅ν苿?dòng)的結(jié)果。最后，地方政府還是風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款可能發(fā)生不能按時(shí)償還等問(wèn)題，為了打消銀行發(fā)貸顧慮，有的地方規(guī)定，如出現(xiàn)違約，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可由政府設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金按基準(zhǔn)價(jià)格收購(gòu)，實(shí)際上把農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)由地方政府承擔(dān)起來(lái)，最終很可能形成政府債務(wù)。地方政府在推進(jìn)農(nóng)地抵押擔(dān)保中的三重角色，凸顯出其在法律否定狀態(tài)下推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的尷尬地位，折射出法律否定是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因。

2、現(xiàn)行抵押擔(dān)保方式本質(zhì)上是法律禁止?fàn)顟B(tài)下的路徑扭曲

成都市、重慶市、寧夏的同心縣是開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保工作較早的地區(qū)，在這些地區(qū)推行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保貸款融資的案例中，沒(méi)有一例是單獨(dú)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押標(biāo)的獲得了融資貸款，都是變通形式附加條件后才獲得抵押擔(dān)保融資貸款，即“附加條件+抵押”的模式，這些附加條件基本是必須條件，沒(méi)有這些條件，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保就不成立，也沒(méi)有銀行會(huì)接受單獨(dú)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物。也就是說(shuō)，各地試行的農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押還不具有獨(dú)立的物權(quán)意義，是一種不完全的物權(quán)體現(xiàn)。因此，這些模式都不能稱之為真正意義上的純粹的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押物來(lái)說(shuō)，這些模型都是“變相抵押”或者“假抵押”?！白兿嗟盅骸被蛘摺凹俚盅骸笔窃诋?dāng)前法律、政策、制度需求不能完全一致的情況下的產(chǎn)物，與“真正”的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保相比，增加了交易成本，也就增加了貸款的綜合成本，實(shí)際上是社會(huì)效率的損失。

3、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保會(huì)引致事實(shí)上的農(nóng)村土地買賣、兼并

盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保實(shí)踐是有成效的，在具體操作中有所突破。但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保還存在根本性問(wèn)題，就是現(xiàn)行法律規(guī)范禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押擔(dān)保。究其根本原因，這是法律對(duì)土地集體所有制的保護(hù)。因?yàn)樵诂F(xiàn)行法律體系中，“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”是農(nóng)民手中的一個(gè)權(quán)利束，依農(nóng)民的集體成員身份無(wú)償分配而得，事實(shí)上這個(gè)權(quán)利束包含了農(nóng)民無(wú)償承包土地的權(quán)利和經(jīng)營(yíng)土地獲得收益的權(quán)利，但基于農(nóng)村土地權(quán)利二分法，農(nóng)民對(duì)手中的這個(gè)權(quán)利束只能作為一個(gè)整體進(jìn)行使用、收益。因此，如果法律認(rèn)可“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”可以抵押擔(dān)保，一旦農(nóng)戶到期無(wú)力償還貸款，土地就變?yōu)槠渌说模盅簱?dān)保也就成為了事實(shí)上的土地買賣，也就意味著農(nóng)民可以通過(guò)抵押擔(dān)保對(duì)土地進(jìn)行實(shí)際的處分。進(jìn)而，如果大規(guī)模的工商資本采取這種方式買賣農(nóng)村土地，將會(huì)導(dǎo)致大量小農(nóng)戶失去土地，進(jìn)而造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。這正是法律禁止將“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”作為一個(gè)權(quán)利整體進(jìn)行抵押擔(dān)保的根本原因。

綜上，當(dāng)前必須在堅(jiān)持集體所有制的基礎(chǔ)上探索抵押擔(dān)保的實(shí)現(xiàn)形式，這就要求在土地“所有權(quán)”和“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”兩權(quán)分離的基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)民的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)行進(jìn)一步的分解，分離出一個(gè)可以通過(guò)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓給其他主體的同時(shí)又不影響農(nóng)民承包權(quán)利，也不會(huì)對(duì)集體所有制造成威脅的權(quán)利。

二、以“三權(quán)分置”為思路設(shè)計(jì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保實(shí)現(xiàn)途徑

（一）以“三權(quán)分置”為原則對(duì)承包地權(quán)利在各權(quán)利主體間再分配

按照“三權(quán)分置”思路，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制的同時(shí)，將農(nóng)民的“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”進(jìn)一步進(jìn)行分離，“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”分解為“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。承包權(quán)由集體內(nèi)農(nóng)民所有，基于集體身份所得，其他人不能享有，農(nóng)民也不能將承包權(quán)轉(zhuǎn)給集體外主體，承包權(quán)主要體現(xiàn)的農(nóng)民基于集體成員身份承包土地、繼承土地、獲得征地補(bǔ)償、退出土地的權(quán)利，經(jīng)營(yíng)權(quán)則主要指經(jīng)營(yíng)耕作土地的權(quán)利，隨著農(nóng)民市民化，經(jīng)營(yíng)權(quán)不再由農(nóng)民單一群體行使，可以由農(nóng)民自主決定轉(zhuǎn)讓給集體外主體行使，轉(zhuǎn)讓的方式主要包括在承包期內(nèi)的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保，這也將更有利于農(nóng)民通過(guò)承包地實(shí)現(xiàn)其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

（二）明確“三權(quán)分置”下各項(xiàng)權(quán)利內(nèi)涵權(quán)利關(guān)系

第一，農(nóng)村集體對(duì)承包地享有所有權(quán)，無(wú)論如何抵押擔(dān)保流轉(zhuǎn)都不能改變和影響農(nóng)村集體土地所有權(quán)。因此，農(nóng)村集體并不直接參與土地的抵押擔(dān)保，集體也不能直接干預(yù)土地的抵押擔(dān)保行為。但是，農(nóng)村集體作為土地的所有者，有必要在保證農(nóng)地使用符合用途管制和抵押擔(dān)保流轉(zhuǎn)后土地效率不能降低等方面有所行為。第二，土地承包權(quán)是農(nóng)民個(gè)體作為一定社區(qū)范圍內(nèi)集體成員一份子而對(duì)該社區(qū)范圍內(nèi)某一塊土地享有占有、使用、收益等權(quán)利，它是農(nóng)民個(gè)體“成員權(quán)”的一種體現(xiàn)，是物權(quán)，是財(cái)產(chǎn)權(quán)。要穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期承包權(quán)。建議在“長(zhǎng)久不變”的基礎(chǔ)上賦予農(nóng)民更加穩(wěn)定和明確的承包權(quán)利，這是農(nóng)地抵押擔(dān)保流轉(zhuǎn)的最重要基礎(chǔ)。第三，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是由承包權(quán)派生出來(lái)的一種民事權(quán)利，其表現(xiàn)更多地是一種預(yù)期收益。因此，具有承包權(quán)的農(nóng)民是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的主體，其主體地位必須在抵押擔(dān)保行為中得到保障。集體或地方政府不能以所有權(quán)和行政權(quán)名義介入干涉抵押擔(dān)保，侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益。

（三）在法律層面統(tǒng)一“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“承包權(quán)”、“經(jīng)營(yíng)權(quán)”等相關(guān)概念并對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的訴求做出明確回應(yīng)

首先應(yīng)在相關(guān)法律法規(guī)和國(guó)家層面、部委層面的政策文件統(tǒng)一“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“承包權(quán)”、“經(jīng)營(yíng)權(quán)”等相關(guān)概念的使用，并對(duì)概念的內(nèi)涵進(jìn)行明確規(guī)范。其次，修改當(dāng)前立法中關(guān)于禁止農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的規(guī)定。在“三權(quán)分置”思路下，農(nóng)民承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離可以解決抵押土地對(duì)集體所有制的威脅、也可以消除農(nóng)民完全失去土地的擔(dān)心。因此，在法律層面對(duì)“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”給與定義和規(guī)范的基礎(chǔ)上，法律法規(guī)應(yīng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)?，F(xiàn)實(shí)要求予以回應(yīng)，認(rèn)可以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為對(duì)象進(jìn)行抵押擔(dān)保的合法性。

（四）基于“三權(quán)分置”完善土地權(quán)利登記制度

第一，在登記客體是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)基礎(chǔ)上，把經(jīng)營(yíng)權(quán)在證書(shū)他項(xiàng)權(quán)中進(jìn)行明確，列明土地抵押擔(dān)保以及流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)權(quán)的變化情況，或者直接給農(nóng)民頒發(fā)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證。第二，規(guī)范承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記工作。一是健全承包合同產(chǎn)生權(quán)利的規(guī)范，根據(jù)公示確認(rèn)的調(diào)查成果，完善土地承包合同，作為承包戶取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定依據(jù)。對(duì)沒(méi)有簽訂土地承包合同的，要重新簽訂承包合同；對(duì)承包合同丟失、殘缺的，進(jìn)行補(bǔ)簽、完善。實(shí)際承包面積與原土地承包合同、權(quán)屬證書(shū)記載面積不一致的，要根據(jù)本集體通過(guò)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證方案進(jìn)行確權(quán)。二是健全登記記載權(quán)利的規(guī)范，根據(jù)完善后的承包合同，以承包農(nóng)戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的范圍、面積及權(quán)利歸屬，由縣級(jí)人民政府農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，作為今后不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)依據(jù)。三是健全證書(shū)證明權(quán)利的規(guī)范，根據(jù)完善后的土地承包合同和建立健全的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，在確保信息準(zhǔn)確無(wú)誤、責(zé)任權(quán)利明確的基礎(chǔ)上，按規(guī)定程序和修訂后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)樣本，向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，原已發(fā)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬證書(shū)收回銷毀。第三，在土地權(quán)利登記中要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制，不頂替包辦，堅(jiān)持協(xié)商原則，確保農(nóng)民土地權(quán)益在確權(quán)工作中得到體現(xiàn)與保障。

篇5

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；建議

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

關(guān)于農(nóng)村土地的定范圍，依照我國(guó)法律，筆者認(rèn)為，如果國(guó)家沒(méi)有特別規(guī)定的地域，那么農(nóng)村土地是指除了城市土地之外的所有土地。而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，至今都沒(méi)有統(tǒng)一的定義。關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的定義，我國(guó)學(xué)者對(duì)此有很多不同的觀點(diǎn)。在眾多的定義中，筆者更傾向于認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是農(nóng)民對(duì)農(nóng)村國(guó)有土地的使用或承包的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要是依托于合同，公民之間、或者同集團(tuán)簽訂的合同可以規(guī)定相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。

而對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬是什么，學(xué)界也存在著不小的分歧。有的學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)，這種承包和轉(zhuǎn)讓完全符合債權(quán)的特征，是由雙方達(dá)成合意才能轉(zhuǎn)讓生效。還有部分學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)，具有絕對(duì)的排他性。同時(shí)我國(guó)還有一些學(xué)者認(rèn)為，這不僅僅是物權(quán)，而且農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只屬于物權(quán)中的用益物權(quán)，并不屬于其他物權(quán)。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)

關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，筆者認(rèn)為，流轉(zhuǎn)即將本來(lái)屬于自己的權(quán)利通過(guò)交換，將此種權(quán)利轉(zhuǎn)移給交換人。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)該遵守那些規(guī)則？筆者認(rèn)為，要按照民法中的原則要達(dá)到自愿、誠(chéng)實(shí)守信、合法來(lái)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。依法指的是不違反法律的規(guī)格，合法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。自愿，每個(gè)民事主體在進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)必須要以自愿為基本原則，如果這種轉(zhuǎn)讓行為違背了行為人的意志，那么則是無(wú)效的。行為人要本著誠(chéng)實(shí)守信的原則，不能弄虛作假，惡意串通，要使行為人雙方在誠(chéng)實(shí)互信的情況下達(dá)到雙贏。同時(shí)，在流轉(zhuǎn)的時(shí)候不能損害了國(guó)家利益、公共利益和他人利益，否則合同無(wú)效。

三、我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的問(wèn)題

我國(guó)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在我國(guó)農(nóng)村有著巨大的影響，并且推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是其依然存在一些問(wèn)題尚待解決。第一，什么是農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)屬在我國(guó)法律上并沒(méi)有明確的規(guī)定。以至于在相關(guān)使用問(wèn)題分析中出現(xiàn)了一些困難。第二，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的運(yùn)行模式并未制定完整。轉(zhuǎn)讓之后的后續(xù)如何管理，我國(guó)法律也并未完全設(shè)計(jì)好相應(yīng)的運(yùn)行步驟。第三，我國(guó)農(nóng)民由于文化水平相對(duì)不高，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的認(rèn)同度不高，甚至有的并不知道什么是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，更不知道如何流轉(zhuǎn)。同時(shí)部分知曉土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，出現(xiàn)了糾紛后，不知如何解決，不知道依照法律的規(guī)定對(duì)自己的合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。

四、關(guān)于應(yīng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題的建議

對(duì)于以上問(wèn)題，筆者認(rèn)為，必須要發(fā)力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平，使得農(nóng)民有多重生存手段，不僅僅依靠土地，政府要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民相關(guān)技術(shù)的培訓(xùn)，讓農(nóng)民學(xué)會(huì)一技之長(zhǎng)以謀生。同時(shí)提高農(nóng)民的法律意識(shí)，遵紀(jì)守法，另外在出現(xiàn)相關(guān)糾紛時(shí)，農(nóng)民可以有效地利用法律來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益。

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)際接軌，對(duì)于外國(guó)優(yōu)秀的先進(jìn)的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行學(xué)習(xí)，對(duì)于那些適合我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的相關(guān)方案可以進(jìn)行借鑒，c國(guó)際相接軌，不斷完善，形成中國(guó)特色的農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)制度，形成適合我國(guó)農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)發(fā)展的新制度。

同時(shí)，政府要設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)，進(jìn)行相關(guān)人員的專業(yè)培訓(xùn)，這樣一則可以指導(dǎo)農(nóng)民高效進(jìn)行土地承包流轉(zhuǎn)，不耽誤農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，另一方面也能在流轉(zhuǎn)出現(xiàn)糾紛時(shí)，了解爭(zhēng)議焦點(diǎn)進(jìn)行相關(guān)取證并采取有效的調(diào)解手段，減少糾紛的出現(xiàn)。政府要加大力度對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行投資，要更加關(guān)心農(nóng)民的生活狀況和生產(chǎn)情況。為農(nóng)民提供優(yōu)質(zhì)的保障和服務(wù)。

與此同時(shí)在立法方面，對(duì)于相關(guān)概念不清晰，以及使用范圍的界定，權(quán)屬的確定等問(wèn)題，立法者要通過(guò)深入思考，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行有效解決，這時(shí)當(dāng)下解決農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)最有效、有力的途徑。

【參考文獻(xiàn)】

[1]梁慧星.中國(guó)物權(quán)法草案建議稿[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

篇6

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)的范疇，同時(shí)，又是土地的他項(xiàng)權(quán)利的一種，是設(shè)立于土地的使用權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，其具有擔(dān)保物權(quán)和土地的他項(xiàng)權(quán)利的雙重性質(zhì)，故農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押關(guān)系不僅要適用擔(dān)保法的調(diào)整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地資源法律的調(diào)整。然而，現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度仍處于雛形發(fā)展階段，許多的規(guī)定散見(jiàn)于上述法律之中，存在許多不科學(xué)、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發(fā)揮。本論文試就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保中的若干問(wèn)題進(jìn)行探討，以期對(duì)將來(lái)完善農(nóng)村土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押立法及實(shí)踐操作有所禆益。

二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可抵押性

中國(guó)對(duì)集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔(dān)保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對(duì)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押[②]，同時(shí)中國(guó)實(shí)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)排除在可抵押的財(cái)產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。

1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)

反對(duì)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的主要理由就是中國(guó)目前尚未建立農(nóng)民的社會(huì)保障體系，而土地實(shí)際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會(huì)保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無(wú)力履行債務(wù)，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實(shí)，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實(shí)理抵押權(quán)時(shí)，并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因?yàn)橹袊?guó)對(duì)土地實(shí)行用途管制制度[④]，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時(shí)也可以對(duì)抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，如立法時(shí)可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，防止無(wú)能力及無(wú)心從事農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。

同時(shí)我們應(yīng)該看到，中國(guó)加入WTO后，正在快速地向真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，而目前實(shí)行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠(yuǎn)近搭配，造成承包經(jīng)營(yíng)的土地過(guò)于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費(fèi)，難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對(duì)土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營(yíng)的土地在農(nóng)民所擁有的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比例，如果不允許其抵押，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值得不到充分的發(fā)揮，又無(wú)法找到其他合適的財(cái)產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營(yíng)的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期在低水平和簡(jiǎn)單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒(méi)能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動(dòng)力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)上發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)。

另外，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，在今后的幾十年時(shí)間里，農(nóng)村人口將因此離開(kāi)土地、離開(kāi)農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒(méi)有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi)，并要保證土地不能荒廢，雇請(qǐng)他人維持土地的生產(chǎn)能力，實(shí)際上土地已成為一種負(fù)擔(dān)，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營(yíng)其他行業(yè)的機(jī)會(huì)，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。

可見(jiàn)允許家庭承包的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，這是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實(shí)的需要。

2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)允許抵押的法律依據(jù)

依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時(shí)也自然包含通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)而取得的土地使用權(quán)[⑥]，該法雖沒(méi)有明確家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果[⑦].

首部規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的[⑧]，至于通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒(méi)有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押呢？其實(shí)不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒(méi)有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的；其次從實(shí)踐操作上看，法律既然允許通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過(guò)拍賣、變賣等方式，將土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就處分的價(jià)款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒(méi)有超過(guò)法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營(yíng)權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。

如前所述，家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，勢(shì)必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險(xiǎn)的增大，而且通過(guò)家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)往往耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時(shí)應(yīng)對(duì)實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)耗時(shí)的技術(shù)問(wèn)題做出規(guī)定。同時(shí)，銀行可以通過(guò)建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)允許抵押的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險(xiǎn)，而不應(yīng)在立法上予以禁止。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅與抵押的沖突

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅，是指出現(xiàn)某種法律事實(shí)時(shí)，土地的承包經(jīng)營(yíng)者失去對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，在此情形下，若土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)已設(shè)定抵押，就會(huì)產(chǎn)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)消滅的原因各異，其對(duì)抵押權(quán)的影響亦有所不同。

1、國(guó)家因公益目的征收承包經(jīng)營(yíng)的土地

在因公共利益的目的，建設(shè)需要占用農(nóng)地的，經(jīng)國(guó)家土地行政管理部門批準(zhǔn)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，原集體土地使用權(quán)歸于消滅，因此，設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力，因國(guó)家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時(shí)抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時(shí)，這種情況下，抵押人并無(wú)過(guò)錯(cuò)，故作為抵押人的土地承包人不承擔(dān)賠償責(zé)任。顯然，這對(duì)抵押權(quán)人而言是顯失公平的?！稉?dān)保法》并沒(méi)有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的方式，僅最高人民法院的司法解釋對(duì)此作出了規(guī)定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權(quán)人可就該抵押物的保險(xiǎn)金、賠償金或補(bǔ)償金優(yōu)先受償[⑨].此即為抵押權(quán)的物上代位性。法律構(gòu)成上，抵押權(quán)的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上[⑩].故抵押權(quán)人有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，就土地征收的補(bǔ)償金優(yōu)先受償，這種物上代位具有法定債權(quán)的性質(zhì)，因抵押權(quán)之登記而具有公信力，征地機(jī)關(guān)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將屬于抵押人所有的補(bǔ)償金交付與抵押人，或應(yīng)為抵押人提存，并通知抵押權(quán)人。如果被擔(dān)保的債權(quán)已屆清償期，抵押權(quán)人可以直接向征地機(jī)關(guān)請(qǐng)求給付，未屆清償期，可以向法院請(qǐng)求將補(bǔ)償金予以保全。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國(guó)家因建設(shè)需要征收農(nóng)地的情形下，按土地的原用途給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償費(fèi)含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而安置補(bǔ)助費(fèi)作為安置人員的專項(xiàng)費(fèi)用支出[11]，是提供給失地之后農(nóng)民的生活保障，對(duì)這兩部分補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無(wú)權(quán)優(yōu)先受償。只有地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸土地的原承包經(jīng)營(yíng)者所有，也就是說(shuō)抵押權(quán)人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先受償，行使物上代位權(quán)。在國(guó)家提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營(yíng)者所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人亦有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，獲得優(yōu)先受償。

2、發(fā)包方收回承包經(jīng)營(yíng)的土地

依中國(guó)現(xiàn)行的法律，發(fā)包方有權(quán)在下列兩種情況下依法收回承包經(jīng)營(yíng)的土地：承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒[12]和承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的[13].此時(shí)，若承包經(jīng)營(yíng)的土地上已設(shè)定了抵押權(quán)，因抵押權(quán)依附于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為利的權(quán)利消滅時(shí)，設(shè)置于其上的抵押權(quán)是否隨之消滅？土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)登記效力能否對(duì)抗承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回？筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的獨(dú)立性，使抵押擔(dān)保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被收回而導(dǎo)致抵押權(quán)的消滅，抵押權(quán)人得不到任何的救濟(jì)，明顯有違誠(chéng)信之原則，不利于抵押權(quán)的保護(hù)，故不應(yīng)認(rèn)為抵押權(quán)消滅。首先在土地的承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)收回承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權(quán)人解除承包合同的合同行為，而抵押權(quán)是物權(quán)行為，根據(jù)物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原理，抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，故其收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。其次，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護(hù)商業(yè)信譽(yù)及維護(hù)抵押權(quán)人的交易安全，可對(duì)抗任何的第三人，一旦發(fā)生違反公信力的行為時(shí)，該行為的效力不能對(duì)抗具有公信力的抵押行為的效力。基于上述的效力，發(fā)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)收回的情形時(shí)，抵押權(quán)人可以主張經(jīng)登記的效力，排斥未登記權(quán)利的主張和其他債權(quán)，并優(yōu)于其他的權(quán)利受償。

在出現(xiàn)上述土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)因懲罰性收回或者承包方因身份的轉(zhuǎn)變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時(shí)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已被收回，而附于其上的抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權(quán)人或者法定的使用權(quán)人（即原發(fā)包方）可對(duì)該土地再次進(jìn)行發(fā)包，其所得的承包費(fèi)應(yīng)優(yōu)先償還抵押權(quán)人的債權(quán)，如果發(fā)包的年限長(zhǎng)于原剩余的年限，抵押權(quán)人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發(fā)包方的利益，因其已從前一次的發(fā)包中獲得相應(yīng)的承包費(fèi)；二是抵押權(quán)人可以請(qǐng)求法院對(duì)土地剩余年限內(nèi)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價(jià)金中優(yōu)先受償；三是抵押權(quán)人可以放棄行使抵押權(quán)而直接要求原抵押人承擔(dān)賠償責(zé)任。

四、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押與其附著物抵押關(guān)系

由于中國(guó)未建立地上權(quán)制度，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)押與地上附著物抵押關(guān)系只能借鑒參考房地產(chǎn)抵押制度?！稉?dān)保法》第36條規(guī)定：“以依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國(guó)有土地使用權(quán)同時(shí)抵押，經(jīng)出讓方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時(shí)該國(guó)有土地上的房屋同時(shí)抵押。”那么以承包經(jīng)營(yíng)取得的土地使用權(quán)抵押時(shí)，是否意味著應(yīng)當(dāng)將地上附著物（如林木）同時(shí)抵押？另地上附著物抵押時(shí)，其土地的使用權(quán)是否必須同時(shí)抵押[14]？地上附著物的所有權(quán)人和土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人為充分發(fā)揮其不動(dòng)產(chǎn)抵押的擔(dān)保效益和融資功能，在與抵押權(quán)人協(xié)商合意將附著物所有權(quán)、土地的使用權(quán)分別設(shè)立抵押，對(duì)此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？

筆者認(rèn)為，只要符合法律規(guī)定抵押的形式要件，以承包經(jīng)營(yíng)獲得的土地使用權(quán)與地上附著物所有權(quán)分別抵押，為當(dāng)事人真實(shí)意思表示的，均應(yīng)為有效。理由如下：

首先，在房地產(chǎn)法律關(guān)系中，為了維持既存的房屋價(jià)值的完整與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經(jīng)營(yíng)場(chǎng)合，附著物并非一定要依附于土地才具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，承包經(jīng)營(yíng)土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權(quán)，而林木等附著物的價(jià)值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權(quán)與未脫離土地的附著物的所有權(quán)的歸屬主體應(yīng)保持一致，只是意味著土地的使用權(quán)與地上附著物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，在邏輯上并不能說(shuō)明土地的使用權(quán)抵押或附著物的所有權(quán)抵押時(shí)，也要適用同樣的原則，只是在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為了更好的發(fā)揮總體之價(jià)值，將土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)一并向同一主體轉(zhuǎn)讓，抵押權(quán)人無(wú)權(quán)就另一部分抵押變現(xiàn)的價(jià)值優(yōu)先受償。

其次，中國(guó)現(xiàn)行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權(quán)的一部分（如《森林法》及《森林法實(shí)施條例》就將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨(dú)立的林權(quán)），而是將兩者作為獨(dú)立的不動(dòng)產(chǎn)，他們構(gòu)成相互獨(dú)立的物權(quán)客體。所以用土地的使用權(quán)抵押時(shí)并不必然導(dǎo)致林木等附著物同時(shí)抵押，反之亦然。

再次，承包經(jīng)營(yíng)所獲得的土地使用權(quán)，含有對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用的權(quán)利，具有資源使用權(quán)的特征，承包經(jīng)營(yíng)的目的，并不完全是通過(guò)在土地上種植林木而獲得林木的所有權(quán)，有時(shí)是通過(guò)對(duì)土地的資源開(kāi)發(fā)利用而收益，這種情況下，土地的使用權(quán)通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權(quán)。另外，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人并不當(dāng)然取得經(jīng)營(yíng)的土地的附著物的所有權(quán)，土地的承包經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)是按承包合同設(shè)立的，如果合同對(duì)承包經(jīng)營(yíng)土地上生長(zhǎng)的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權(quán)的歸屬應(yīng)從合同的約定。可見(jiàn)在此兩種情形下，土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)均歸屬于不同的主體。

第四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的年限一般長(zhǎng)于附著林木的生長(zhǎng)年限，在承包經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權(quán)仍存在，仍可進(jìn)行下一輪的種植，可見(jiàn)土地的使用權(quán)的存在年限與附著物所有權(quán)在土地上的存在年限并不一致。

綜上所述，中國(guó)現(xiàn)行的法律實(shí)行土地的所有權(quán)與其上所種植的林木附著物所有權(quán)相分離、土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，一定條件下，土地的使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)也可分離的制度，這與房地產(chǎn)法律規(guī)定土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是有區(qū)別的。法律應(yīng)允許承包經(jīng)營(yíng)的土地使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)分別設(shè)抵，由此土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押后，亦允許地上新增附著物進(jìn)行抵押。

由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要價(jià)值就是于承包經(jīng)營(yíng)土地上耕作或種植的收益，若在已設(shè)抵押承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地上新增林木等附著物設(shè)定抵押的情況下，可能會(huì)降低了承包經(jīng)營(yíng)土地的價(jià)值，則會(huì)給土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權(quán)人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價(jià)值降低的情況下，原抵押權(quán)的效力可及于新增附著物變價(jià)的一部分，其與降低額相等。

五、設(shè)立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押期限制度

中國(guó)的《擔(dān)保法》多次提到抵押期間，但并未對(duì)“抵押期間”作出規(guī)定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規(guī)定“抵押權(quán)與債權(quán)同時(shí)存在，債權(quán)消滅的，抵押權(quán)也消滅”，可見(jiàn)，中國(guó)的物權(quán)擔(dān)保是無(wú)抵押期限的。

筆者認(rèn)為，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押合同的當(dāng)事人約定抵押期限。首先，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經(jīng)營(yíng)剩余年限的減少，其財(cái)產(chǎn)的價(jià)值可能亦會(huì)隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長(zhǎng)期或收益期，如果抵押權(quán)人不及時(shí)行使抵押權(quán)，使抵押物長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，無(wú)法對(duì)林木或青苗進(jìn)行及時(shí)的更新，則會(huì)對(duì)抵押人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益造成損害。其次，《擔(dān)保法》雖沒(méi)有明確規(guī)定抵押期限，但也沒(méi)有明文禁止當(dāng)事人約定抵押期限，同時(shí)該法第39條規(guī)定，抵押合同允許當(dāng)事人約定“當(dāng)事人認(rèn)為需要約定的其他事項(xiàng)”，這種表述實(shí)際上是允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限的，根據(jù)合同意思自治原則，只要當(dāng)事人認(rèn)為這種約定符合其利益，那么只要沒(méi)有損害社會(huì)、他人的權(quán)益，應(yīng)予認(rèn)可。再次，土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，其本身就有期限性，其權(quán)利僅能在一定的期限內(nèi)存續(xù)，而抵押權(quán)作為設(shè)立于其上的擔(dān)保物權(quán)，同樣具有一定的期限性，當(dāng)事人自行約定抵押期限，只是對(duì)抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權(quán)的本質(zhì)屬性。第四，設(shè)立抵押權(quán)的期限制度，抵押人可以很清楚地預(yù)見(jiàn)到自己承包經(jīng)營(yíng)的土地上抵押權(quán)的存續(xù)期限，使抵押人可以有預(yù)期地對(duì)抵押的土地合理地安排使用，同時(shí)也可以促使抵押權(quán)人及進(jìn)行使抵押權(quán)，迅速了結(jié)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，有利于抵押的土地的效能的發(fā)揮。

由于現(xiàn)行法律并沒(méi)有建立抵押權(quán)的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使權(quán)利的，其性質(zhì)該如何認(rèn)定？根據(jù)合同的意思自治原則，債權(quán)人有設(shè)定抵押權(quán)的自由，亦有拋棄的自由，設(shè)定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權(quán)的行為，期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，將產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。但是法律應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人約定抵押期限的最短期限和最長(zhǎng)期限，即不得短于債務(wù)的清償期，亦不得超過(guò)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的最長(zhǎng)年限，否則約定無(wú)效，應(yīng)按法律規(guī)定的最長(zhǎng)期限計(jì)算。

筆者認(rèn)為，當(dāng)事人設(shè)定抵押期限除應(yīng)在合同中予以約定外，還應(yīng)明確記載于抵押權(quán)的登記文件上。抵押期限的約定必須經(jīng)過(guò)登記對(duì)外公示，才能對(duì)外產(chǎn)生效力，如果沒(méi)有登記，則不能對(duì)第三人產(chǎn)生法律效力，僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力。因?yàn)榈盅簷?quán)的期限限制與設(shè)立抵押權(quán)本身一樣，都屬物權(quán)變動(dòng)的范疇，應(yīng)以法定的方式對(duì)外公示才能產(chǎn)生對(duì)抗第三人的法律效力[15].

六、結(jié)論

中國(guó)的《農(nóng)村土地承包法》賦予了土地的承包經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而抵押則是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。在現(xiàn)階段，承包經(jīng)營(yíng)的土地在農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比重，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押，以充分發(fā)揮土地的效能，調(diào)整農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但應(yīng)對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押設(shè)置必要的限制。

土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在國(guó)家征收和發(fā)包方依法收的情形下導(dǎo)致消滅。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立抵押時(shí)，前者的抵押權(quán)隨之消滅，根據(jù)抵押權(quán)之物上代位性，其效力將及于國(guó)家征收的補(bǔ)償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請(qǐng)求權(quán)上，當(dāng)然非專屬于抵押人所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無(wú)權(quán)受償；發(fā)生后者情形下，根據(jù)物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的原理，抵押權(quán)慶當(dāng)優(yōu)先受償，收回行為不能對(duì)抗抵押權(quán)人。

土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種特殊的物權(quán)，在一定條件下，其與地上附著物的所有權(quán)是可相分離的，兩者為獨(dú)立不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，分別設(shè)立的抵押均應(yīng)為有效，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，為發(fā)揮總體之價(jià)值，可將兩權(quán)向同一主體轉(zhuǎn)讓。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為附期限的物權(quán)，其設(shè)立的抵押權(quán)同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，則使土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成資源的浪費(fèi)，應(yīng)允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)，產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。

總之，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的不完善，已影響了農(nóng)村土地總體效能的發(fā)揮，亟待日后的立法對(duì)上述問(wèn)題作出明確的規(guī)定，以利于實(shí)踐操作。

參考文獻(xiàn)

[①]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第2條、第16條

[②]見(jiàn)1995年6月30日頒布的《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》第34條第5項(xiàng)、37條第2項(xiàng)

[③]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第3條

[④]見(jiàn)2004年8月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第4條

[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問(wèn)題研究》，載《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽

[⑥]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經(jīng)營(yíng)土地農(nóng)民的土地使用權(quán)

[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問(wèn)題研究》，載《中國(guó)民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽

[⑧]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第49條

[⑨]見(jiàn)最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)擔(dān)保法>若干問(wèn)題的解釋》第80條

[⑩]劉得寬：《民法諸問(wèn)題與新展望》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2002年版，P404

[11]見(jiàn)1998年12月27日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第26條

[12]見(jiàn)2004年8月28日頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》第37條

[13]見(jiàn)2003年8月29日頒布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第26條第4款

篇7

關(guān)鍵詞：土地承包合同　違約　責(zé)任

農(nóng)村土地承包合同是指農(nóng)村集體組織的成員或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人與其集體經(jīng)濟(jì)組織之間簽訂的承包農(nóng)村土地，并交付一定收益的協(xié)議。農(nóng)村土地承包合同主要包括發(fā)包方、承包方的名稱，發(fā)包方負(fù)責(zé)人和承包方代表的姓名、住所；承包土地的名稱、坐落、面積、質(zhì)量等級(jí)；承包期限和起止日期；承包土地的用途；發(fā)包方和承包方的權(quán)利和義務(wù)；違約責(zé)任等。農(nóng)村土地承包合同包括書(shū)面合同、口頭合同、任務(wù)下達(dá)書(shū)，以及其他能夠證明承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系的事實(shí)和文件。

一、農(nóng)村土地承包合同的特征

1、農(nóng)村土地承包合同主體具有特定性

農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人只能是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，包括村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、村經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等。非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不能成為農(nóng)村土地承包合同的發(fā)包人。根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)村土地承包法》）第12條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包；國(guó)家所有依法給農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包。

農(nóng)村土地承包合同的承包人一般是農(nóng)村集體的成員，其中包括本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，也包括其他村集體的成員，或者是本村與他村集體的成員的聯(lián)合。在有些情況下，承包人也可以是非農(nóng)村集體的成員。

從承包人的組成看，包括個(gè)人家庭承包、合伙承包、集體承包等。家庭承包的承包方應(yīng)是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。不宜家庭承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包，并應(yīng)當(dāng)簽訂承包合同。但是，以招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商承包農(nóng)村土地，本集體經(jīng)濟(jì)組織在同等條件下有優(yōu)先承包權(quán)。

2、農(nóng)村土地承包合同客體的特殊性

農(nóng)村土地承包合同的客體是集體所有或國(guó)家所有依法由集體使用的農(nóng)村土地的使用權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第2條規(guī)定的農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)村集體使用的耕地、林地、草地以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地是農(nóng)村土地使用權(quán)的載體。

3、農(nóng)村土地承包合同的期限具有長(zhǎng)期性

土地是一種可以永續(xù)利用的生產(chǎn)資料。經(jīng)營(yíng)者只有擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定而有保障的土地使用權(quán)，才有增加投入、用心養(yǎng)護(hù)、改善地力的積極性，從而提高土地生產(chǎn)力。由于農(nóng)村土地承包合同的客體為農(nóng)村土地，而農(nóng)村土地的生產(chǎn)、開(kāi)發(fā)周期都很長(zhǎng)，故合同的期限一般也較長(zhǎng)。短的幾年，長(zhǎng)的十幾年，甚至幾十年，《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十至五十年；林地的承包期為三十至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可延長(zhǎng)?！?/p>

4、承包人依法取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)

承包人對(duì)承包的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和一定范圍內(nèi)的處分權(quán)?！吨腥A人民共和國(guó)民法通則》第80條第2款規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)”。第81條第3款規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的森林、山嶺、草原、荒地、沙灘、水面的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第4條規(guī)定：“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定?！?/p>

二、農(nóng)村土地承包合同當(dāng)事人的義務(wù)

1、發(fā)包方的義務(wù)

篇8

一、“外部承包”之特征

農(nóng)村土地“外部承包”針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人，也即非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員?！锻恋毓芾矸ā分须m有提及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，卻無(wú)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的規(guī)定，《農(nóng)村土地承包法》中雖有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的規(guī)定，卻并不具體明確。司法實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定常有分歧，大致存在戶籍說(shuō)，居住說(shuō)和折衷說(shuō)三種觀點(diǎn)，其中折衷說(shuō)更合理：“確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格應(yīng)當(dāng)以是否具有依法登記的集體經(jīng)濟(jì)組織所在地常住戶口為確定原則，以長(zhǎng)期居住在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所在地生產(chǎn)、生活并以農(nóng)村土地為基本生活保障且能盡到其他村民相同義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，以習(xí)慣為例外，相互結(jié)合，共同來(lái)確定?！蓖ǔ２痪邆滢r(nóng)村戶口的人和其他單位承包農(nóng)村集體所有的土地就是“外部承包”。而按照《農(nóng)村土地承包法》，“外部承包”一般采取“其他方式承包”的形式。耕地不僅是國(guó)家“糧食安全”的支柱，也對(duì)我國(guó)農(nóng)民有突出的社會(huì)保障作用，而以“四荒”為代表的土地資源在這方面的功能要小得多，且此類土地資源在我國(guó)農(nóng)村非常豐富，開(kāi)發(fā)潛力巨大，因此政策上比耕地更為靈活?！芭c蘊(yùn)含福利和社會(huì)保障功能的家庭承包不同，其他方式承包是通過(guò)市場(chǎng)化方式獲得的農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，客體主要是“四荒地”等未利用地，主要目的是提高廣大農(nóng)村“未利用地”的利用效率，改善生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！币虼朔稍试S承包對(duì)象不限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。

二、“外部承包”的法律風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村發(fā)展需要社會(huì)資金的參與，然而由于現(xiàn)行土地法律制度的復(fù)雜性、局限性、滯后性，轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家和地方政策的多樣性、多變性和模糊性，使得“外部承包者”參與農(nóng)村土地承包及經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，難以正確把握相關(guān)國(guó)家政策，理解并遵守法律，因而常觸及諸多法律限制。司法實(shí)踐中，“外部承包者”違法承包農(nóng)用地，違反土地用途管制，侵犯集體和農(nóng)民權(quán)益，破壞耕地等問(wèn)題大量存在，常置身于法律風(fēng)險(xiǎn)之中。不但嚴(yán)重危及承包經(jīng)營(yíng)和未來(lái)收益，也挫傷了其他將參與農(nóng)村改革的投資者的信心和熱情。

（一）超出法律規(guī)定的范圍承包的風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)《土地管理法》第 15 條雖規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地，可以“外部承包”，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)，但并沒(méi)有具體規(guī)定可以對(duì)外承包的土地種類，目前只能從《農(nóng)村土地承包法》中“其他方式承包”的內(nèi)容來(lái)確定“外部承包”的土地范圍，即只能是 “四荒”等農(nóng)村土地。事實(shí)上，《農(nóng)村土地承包法》對(duì) “外部承包”的農(nóng)村土地的范圍的規(guī)定也并不明確。除了四荒地之外，還有哪些農(nóng)村土地可以“外部承包”，缺失法律規(guī)定。根據(jù)我國(guó)農(nóng)地立法意旨，“外部承包”農(nóng)村土地，不能包括耕地、林地、草地等農(nóng)用地。另外，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，其中，只有出租可以針對(duì)集體外的人員和組織?，F(xiàn)實(shí)中，無(wú)論是發(fā)包方還是“外部承包者”，不僅不知承包的真正含義，對(duì)這些流轉(zhuǎn)形式也分辨不清，常認(rèn)為一紙承包、轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓合同就可進(jìn)行耕地、林地、草地等所有農(nóng)村土地的承包。非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員超越范圍承包或者流轉(zhuǎn)土地違反了“農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)民用”的國(guó)家基本政策，也為現(xiàn)行法律法規(guī)所禁止，面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）對(duì)土地用途管制認(rèn)識(shí)不足的風(fēng)險(xiǎn)

土地用途管制制度是土地管理制度的核心。為了維護(hù)國(guó)家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)和土地用途管制制度，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。土地用途管制要求土地利用必須符合規(guī)劃，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，不符合土地利用規(guī)劃進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為被國(guó)家嚴(yán)令禁止。實(shí)踐中，農(nóng)村土地“外部承包者”往往對(duì)這一最重要的制度缺乏足夠認(rèn)識(shí)，違反“農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)地農(nóng)民用”的基本原則。很多投資者承包農(nóng)村集體土地并非進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，而是非農(nóng)建設(shè)，有的甚至用來(lái)開(kāi)發(fā)小產(chǎn)權(quán)房等商業(yè)住宅。農(nóng)村土地“外部承包者”應(yīng)認(rèn)識(shí)到：盡管國(guó)家正大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)和支持設(shè)施農(nóng)業(yè)等多種經(jīng)營(yíng)，但國(guó)家允許農(nóng)村土地“對(duì)外承包”的宗旨依然是農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)和土地資源保護(hù)，若隨意更改土地用途進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)必將導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，面臨行政甚至刑事處罰。

（三）土地使用權(quán)權(quán)屬不明的風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)常發(fā)生村社組織或者村社組織負(fù)責(zé)人擅自將農(nóng)戶的家庭承包地收回，與“外部承包者”重新簽訂承包合同的事例。“這些隨意流轉(zhuǎn)土地的行為，常引發(fā)諸多承包戶主張土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或合同違約之訴?！庇捎凇掇r(nóng)村土地承包法》嚴(yán)格限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織調(diào)整或收回農(nóng)戶的承包地，調(diào)整或收回必須符合法定原因并履行一定程序，因而上述行為屬于侵權(quán)的越權(quán)發(fā)包。這種發(fā)包往往是村干部、謀取私利的個(gè)人行為，即使已由“外部承包者”向原權(quán)利人即農(nóng)戶支付一定價(jià)款，經(jīng)其默認(rèn)或明確認(rèn)可，也常會(huì)因?yàn)楹髞?lái)地價(jià)上漲或國(guó)家征收補(bǔ)償而產(chǎn)生糾紛。雖然“外部承包者”持有土地承包合同，但由于承包程序存在瑕疵，事實(shí)上難以得到法律有效保護(hù)。因此，對(duì)于“外部承包”，承包前首先須盡到必要的注意義務(wù)，審核所承包土地的性質(zhì)和權(quán)屬，確定擬取得土地范圍的權(quán)利主體以及相關(guān)權(quán)利人（比如承包人、租賃人或者其他權(quán)利人），清楚發(fā)包人有無(wú)權(quán)利發(fā)包，避免因土地權(quán)屬不明，范圍不清而侵犯他人權(quán)益的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）土地承包合同無(wú)效等合同風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于“外部承包”而言，承包人通常會(huì)簽訂承包合同。盡管農(nóng)村土地承包合同一直存在“行政合同說(shuō)”和“民事合同說(shuō)”的爭(zhēng)議，但隨著《物權(quán)法》的頒布，其“民事合同”性質(zhì)逐漸得到廣泛認(rèn)同，“總之，盡管農(nóng)村土地承包合同的法律性質(zhì)在我國(guó)立法中還不十分明晰，在理論上也存在爭(zhēng)議，但從總體上而言，應(yīng)當(dāng)將其定位為民事合同，并以民事合同的基本理論和規(guī)則，針對(duì)其特殊性設(shè)計(jì)相應(yīng)的法律規(guī)范。”“農(nóng)村集體與非內(nèi)部成員之間簽訂的合同，如果符合平等地位的要求，則屬于民事合同。”在審判實(shí)務(wù)中，非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員訂立的農(nóng)地承包合同也通常以《合同法》為適用依據(jù)?！笆聦?shí)上，在承包合同關(guān)系發(fā)生糾紛后，法院都是根據(jù)合同法的基本原則和基本原理加以處理的，合同法是保障承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利的基本法律。”按照《農(nóng)村土地承包法》，其他方式的承包，承包方應(yīng)同發(fā)包方訂立承包合同，在不違反法律和行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定的條件下，雙方的權(quán)利義務(wù)可以自由協(xié)商確定。實(shí)踐中，承包人非常注重簽訂承包合同，有些甚至在訂立書(shū)面合同后進(jìn)行法律見(jiàn)證或者進(jìn)行合同公證。然而，由于我國(guó)農(nóng)地承包制度的復(fù)雜性，農(nóng)村土地承包合同事實(shí)上也具有行政合同的某些成分，農(nóng)村土地承包合同在合同法調(diào)整之外，仍必須符合特定法律法規(guī)的特殊規(guī)定。但是，發(fā)包方和“外部承包者”常把農(nóng)村土地承包合同等同于一般民事合同，隨意約定，導(dǎo)致合同內(nèi)容違法，面臨著合同無(wú)效、變更撤銷和解除的風(fēng)險(xiǎn)。

“外部承包”土地承包合同常因違反《合同法》之第52條規(guī)定，被判決無(wú)效。其中，因“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”而被判決無(wú)效的占絕大多數(shù)。實(shí)踐中，因違反土地外部承包決策程序強(qiáng)制性規(guī)定而導(dǎo)致合同無(wú)效尤其突出。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第48條及《土地管理法》第15條第2款，集體外人員和組織承包農(nóng)村集體土地，必須遵循嚴(yán)格的民主議定程序，即“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)?！边@一規(guī)定為強(qiáng)制性規(guī)定?，F(xiàn)實(shí)中，“外部承包”往往既未履行民主議定程序，也未經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)。由于違反法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，這些承包合同往往被法院判決無(wú)效，即使最終未確認(rèn)無(wú)效，也極大影響到承包者的利益。此外，由于最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定（試行）》的司法解釋已廢止，違反民主議定原則但實(shí)際履行的農(nóng)地承包合同已得不到司法支持。

因《合同法》52條“惡意串通，損害集體或者第三人利益”而導(dǎo)致土地承包合同無(wú)效的也很普遍?！巴獠砍邪摺蓖ㄟ^(guò)村組干部承包土地，常未與群眾充分協(xié)商，農(nóng)戶往往會(huì)提出“外部承包者”和村干部在承包過(guò)程中暗箱操作，惡意串通，侵犯集體和農(nóng)戶利益，訴諸法院請(qǐng)求承包合同無(wú)效。由于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要由戶籍判定，農(nóng)村仍舊是傳統(tǒng)的“熟人社會(huì)”，“外部承包者”并不被農(nóng)民接納和認(rèn)可，而是受到天然的排斥。實(shí)踐中，“外部承包者”與農(nóng)戶常常對(duì)立，特別是當(dāng)“外部承包者”承包的土地被國(guó)家征收時(shí)，農(nóng)戶往往會(huì)聯(lián)合起來(lái)采取訴訟、上訪等手段阻止其獲得補(bǔ)償?！皩?duì)于土地流轉(zhuǎn)及一些地區(qū)引進(jìn)外來(lái)戶承包或進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)等引起的原承包戶與現(xiàn)種植戶之間如何進(jìn)行補(bǔ)償分配缺乏明確的規(guī)定，常引起補(bǔ)償分配爭(zhēng)議?！彪m然承包的是農(nóng)村集體所有未承包給農(nóng)戶的土地，“外部承包”所構(gòu)建的承包關(guān)系，依然不只是簡(jiǎn)單的雙方合同關(guān)系，而存在三個(gè)利益相關(guān)方；“外部承包者”不只與虛化的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村委會(huì)打交道，更要面對(duì)農(nóng)戶，擅長(zhǎng)處理與農(nóng)戶的關(guān)系。隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織日漸虛化式微，農(nóng)戶的群體性力量正日益彰顯，農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)，他們常常既懷疑由他們自己構(gòu)成的那個(gè)“集體”的代表人，也對(duì)任何來(lái)自集體外部的“利益侵奪者”有著敵意。這種先驗(yàn)認(rèn)識(shí)和防御心理經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致這樣的結(jié)果：群體成員一致認(rèn)為自己的土地權(quán)益正遭受集體和“外部承包者”的合謀侵害。農(nóng)戶與“外部承包者”的天然對(duì)立所引起的信任危機(jī)使得“外部承包”常面臨很大風(fēng)險(xiǎn)。

“外部承包”土地承包合同也常面臨被撤銷或解除的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《合同法》第54條和《物權(quán)法》第63條，實(shí)踐中，不乏“外部承包者”因違反以上法律規(guī)定而被撤銷農(nóng)村土地承包合同的案例。此外，“在實(shí)踐中，也常發(fā)生發(fā)包方以合同約定的承包費(fèi)偏低和其他原因?yàn)橛梢蠼獬邪贤氯未逦刹繉?duì)前任村委干部與他人訂立的土地承包合同拒不認(rèn)可，對(duì)未到期的承包經(jīng)營(yíng)合同單方解除后另行發(fā)包給他人?！?/p>

（五）未進(jìn)行物權(quán)登記的風(fēng)險(xiǎn)

《農(nóng)村土地承包法》第三章“其他方式的承包”第49條規(guī)定：“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的”，承包方取得物權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。“根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》的法律規(guī)范之性質(zhì)和內(nèi)容分析，該法對(duì)“其他方式承包”的土地主要實(shí)行債權(quán)保護(hù)，只有進(jìn)行依法登記，承包方才取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性”“至于其他形式的承包，如果當(dāng)事人愿意使其承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為長(zhǎng)期穩(wěn)定的物權(quán)，當(dāng)事人可以通過(guò)登記的方式設(shè)定物權(quán)。如果當(dāng)事人不愿意設(shè)定物權(quán)的，則只發(fā)生債的效力?！眱H有承包合同，在當(dāng)事人之間僅能產(chǎn)生債權(quán)的效力，即使取得了政府頒發(fā)的某種憑證也不能認(rèn)為其為物權(quán)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第二十條規(guī)定：“發(fā)包方就同一土地簽訂兩個(gè)以上承包合同，承包方均主張取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，按照下列情形，分別處理：（一）已經(jīng)依法登記的承包方，取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；（二）均未依法登記的，生效在先合同的承包方取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；（三）依前兩項(xiàng)規(guī)定無(wú)法確定的，已經(jīng)根據(jù)承包合同合法占有使用承包地的人取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但爭(zhēng)議發(fā)生后一方強(qiáng)行先占承包地的行為和事實(shí)，不得作為確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的依據(jù)?！痹摻忉尡砻?，承包一方只有依法登記，才享有物權(quán)性質(zhì)的土地承包使用權(quán)，其他未依法登記的僅為債權(quán)性的土地承包使用權(quán)。

現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村土地重復(fù)發(fā)包的情形較為常見(jiàn)，多數(shù)發(fā)生在“外部承包”中?！巴獠砍邪摺痹诤炗喅邪贤?，如果未進(jìn)行登記，取得土地承包證或者林權(quán)證，就只能得到債權(quán)保護(hù)，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)發(fā)包方重復(fù)發(fā)包行為，若遭受侵害只能對(duì)合同相對(duì)人即發(fā)包方主張違約責(zé)任。另外，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》，以其他方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，據(jù)此，“外部承包”未依法登記流轉(zhuǎn)無(wú)效。司法解釋也規(guī)定：“承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)，即以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)包方請(qǐng)求確認(rèn)該流轉(zhuǎn)無(wú)效的，應(yīng)予支持。但非因承包方原因未登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)的除外”。

三、“外部承包”法律風(fēng)險(xiǎn)之防范

“我國(guó)正處于農(nóng)地保障功能向資本功能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期”，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和“外部承包”越來(lái)越普遍，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革，也促使越來(lái)越多的社會(huì)資本參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)。地方政府為了加快土地流轉(zhuǎn)，也制定了許多政策。然而，由于農(nóng)村土地法律制度并未發(fā)生根本改變，土地政策常存在模糊不清及和法律“打架”等情形，這可能對(duì)農(nóng)村土地“外部承包者”造成巨大的風(fēng)險(xiǎn)。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢(shì)所趨，法官和法院固然會(huì)依據(jù)《合同法》保護(hù)“外部承包者”的利益，但也肩負(fù)著維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的政治使命，常會(huì)選擇依據(jù)國(guó)家政策及《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律“平衡”農(nóng)民與“外部承包者”的土地利益，事實(shí)上，這也增加了巨大的不確定性。在此背景下，“外部承包者”嚴(yán)格遵守現(xiàn)行法律尤為重要。

農(nóng)村土地“外部承包”程序非常關(guān)鍵，常常成為農(nóng)民質(zhì)疑的焦點(diǎn)。發(fā)包方和“外部承包者”不注重程序，農(nóng)民自身也對(duì)程序缺乏認(rèn)識(shí)，甚至國(guó)家更在追求土地流轉(zhuǎn)與土地流轉(zhuǎn)違法違規(guī)的現(xiàn)實(shí)困境中矛盾糾結(jié)。整個(gè)社會(huì)對(duì)于程序的漠視在很大程度上造成土地流轉(zhuǎn)秩序的混亂，很多土地承包糾紛由此引發(fā)。各方對(duì)農(nóng)村土地“外部承包”程序的不重視，最后損害的往往不僅是文化水平不高，法律意識(shí)不強(qiáng)的農(nóng)民的利益，“外部承包者”的利益也同時(shí)難以保障。

農(nóng)村土地承包法定程序往往是防止農(nóng)民利益受損的關(guān)鍵屏障，更是我國(guó)土地制度及農(nóng)村土地法律制度的精髓和要義所在：國(guó)家希望土地能夠順暢流轉(zhuǎn)，同時(shí)憑借嚴(yán)格的程序保護(hù)農(nóng)民利益，使得農(nóng)村既要發(fā)展又要穩(wěn)定。同時(shí)，農(nóng)村土地承包法定程序更成為保障“外部承包者”土地承包利益的“防火墻”。因此，掌握法律規(guī)定，嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地“外部承包”程序，對(duì)于防范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)中的法律風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。然而，依靠承包者自身有限的法律知識(shí)，不僅不能掌握“外部承包”法律規(guī)則和法律程序，更不可能精通到足以防范法律風(fēng)險(xiǎn)，而法律專業(yè)人士則可在承包者參與“外部承包”的不同階段提供專業(yè)的法律意見(jiàn)，為其合法有效地實(shí)施承包經(jīng)營(yíng)提供有力保障。

首先，“外部承包者”在承包農(nóng)村土地前應(yīng)當(dāng)委托法律專業(yè)人士進(jìn)行調(diào)查，確定將要承包土地的性質(zhì)、范圍；明確將要承包土地的權(quán)屬，搞清楚是否已發(fā)包給農(nóng)戶，避免侵權(quán)；查詢土地利用總體規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃，以確定投資項(xiàng)目是否符合土地用途管制的要求。

其次，“外部承包者”應(yīng)在法律專業(yè)人士的協(xié)助下簽訂承包合同，避免口頭協(xié)議或者約定不清的承包協(xié)議。對(duì)于可能被征用、拆遷的土地，應(yīng)當(dāng)在合同中明確征用補(bǔ)償?shù)姆峙湓瓌t，但不得違反法律法規(guī)禁止性規(guī)定。簽訂合同前按照法律規(guī)定履行土地流轉(zhuǎn)決策程序，參與村民會(huì)議或村民代表會(huì)議，并取得簽約主體資格的村民會(huì)議決議或者村民授權(quán)證明材料。取得鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府及縣級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門批準(zhǔn)的證明材料。

第三，土地承包合同簽訂后，應(yīng)盡快將土地承包合同向政府有關(guān)部門備案，對(duì)合同簽訂的真實(shí)性、合法性進(jìn)行鑒證或者公證，盡快持土地承包合同向政府有關(guān)部門辦理土地流轉(zhuǎn)變更登記，取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等。

最后，“外部承包者”應(yīng)當(dāng)按照合同約定及時(shí)全面履行義務(wù)，不拖欠承包費(fèi)，擅自改變土地用途等，處理好與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶的關(guān)系，不侵犯集體或他人的權(quán)益。

篇9

一、農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利面臨的可能侵害

1．農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利在土地承包、土地調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)中可能受到村社集體的侵害

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在國(guó)家政策指導(dǎo)下由集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民簽訂的的土地承包合同約定的。由于土地承包合同不甚規(guī)范、合同的執(zhí)行缺乏強(qiáng)有力的法律監(jiān)督，村社集體干部隨意變更承包合同、調(diào)整或收回農(nóng)民的承包地、干涉農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等現(xiàn)象屢有發(fā)生。無(wú)論是在土地發(fā)包中，還是在土地承包關(guān)系存續(xù)期間，也無(wú)論是在土地利用經(jīng)營(yíng)中，還是在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，都存在著村社集體侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象。比如，許多由村社集體操辦的土地流轉(zhuǎn)和土地集中如土地股份合作制、土地反租倒包等，都暗藏著對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的強(qiáng)勢(shì)剝奪和事實(shí)上的侵害。

以集體經(jīng)濟(jì)組織操辦的土地股份合作制為例，雖然通過(guò)股份量化把農(nóng)民分散的土地集中起來(lái)，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排基本農(nóng)田和建設(shè)用地，可以在一定程度上促進(jìn)土地集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，實(shí)行土地股份合作制后，農(nóng)民不再直接擁有土地實(shí)物上的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，農(nóng)民在土地實(shí)物上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋毓煞莺献髦破髽I(yè)中價(jià)值形態(tài)的股份?？瓷先マr(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利依靠股份收益也可以得到保障，但是，建立在股份收益上的保障和建立在直接附著于土地實(shí)物上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障已經(jīng)有了很大差別。建立在直接附著于土地實(shí)物的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上的保障是相當(dāng)于物權(quán)的保障，而股份收益的保障是一種債權(quán)保障，其保障程度取決于土地股份合作制企業(yè)的收益水平和股份分紅。一旦土地股份合作制企業(yè)效益不好，股份分紅很低，在農(nóng)民難以再收回自己土地的情況下，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利必然要受到侵害。而即使土地股份合作制企業(yè)效益很好，在集體股一股獨(dú)大的情況下，企業(yè)內(nèi)部很容易形成少數(shù)村社干部“內(nèi)部人”控制的局面，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利也同樣會(huì)受到侵害。

2．農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利在國(guó)家土地征用中可能受到侵害

土地征用是國(guó)家為了實(shí)施土地利用規(guī)劃、實(shí)現(xiàn)土地利用的公共目的而強(qiáng)制取得私人占有的土地并給予補(bǔ)償?shù)囊环N行政行為。我國(guó)對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民住宅建設(shè)以外的建設(shè)用地，涉及集體農(nóng)地轉(zhuǎn)用的，一律實(shí)行由國(guó)家統(tǒng)一征用的管理制度，無(wú)論是出于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共目的的需要，還是出于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等私人目的的需要，都借助國(guó)家權(quán)力來(lái)征用農(nóng)民的土地。雖然這種統(tǒng)一征用制度，有利于提高土地利用規(guī)劃的實(shí)施效率，并使土地規(guī)劃用途差異引起的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值增值由政府統(tǒng)一收歸公有，但是，問(wèn)題是現(xiàn)行農(nóng)地征用制度是建立在農(nóng)民的承包地可以隨便調(diào)整和非物權(quán)化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)觀念之上的，在土地征用補(bǔ)償中并不完全承認(rèn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)，所補(bǔ)償?shù)牟⒉皇峭耆耐恋刭Y產(chǎn)價(jià)格；并且在補(bǔ)償對(duì)象上實(shí)行集體和農(nóng)戶的兩級(jí)補(bǔ)償，許多地方征地補(bǔ)償費(fèi)在集體截留后實(shí)際到達(dá)被征地農(nóng)民手中的已經(jīng)很少。這種借助國(guó)家權(quán)力、對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)進(jìn)行不對(duì)等補(bǔ)償?shù)膰?guó)家征用，直接損害了農(nóng)民的切深利益。

3．農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利在農(nóng)業(yè)的公司化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)中可能受到侵害

近幾年，我國(guó)一些地方農(nóng)業(yè)公司化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)有了一定發(fā)展，公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)可以提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化組織程度、推進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、提高農(nóng)業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力。然而，問(wèn)題是在推進(jìn)農(nóng)業(yè)的公司化、企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中，一些公司、企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的真正目的不是經(jīng)營(yíng)、開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)，而是為了圈占并能夠長(zhǎng)期支配土地。這些公司、企業(yè)與村社干部合謀聯(lián)手，以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、集中和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為借口，由集體經(jīng)濟(jì)組織將農(nóng)民成千上萬(wàn)畝的土地強(qiáng)制收回或租回后再長(zhǎng)期承包或租賃給公司、企業(yè)，公司、企業(yè)事實(shí)上長(zhǎng)期控制了農(nóng)民的承包地，農(nóng)民要想收回承包地已經(jīng)很難，直接影響了農(nóng)民的就業(yè)和生產(chǎn)生活保障。

二、依法保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利

1．依法賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)之所以會(huì)受到侵害，一個(gè)重要原因是農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是在“”、“包干到戶”的勞動(dòng)組織形式中和“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩下的都是自己的”這樣一種產(chǎn)品分配形式中出現(xiàn)的，從一開(kāi)始就具有明顯的債權(quán)特征，并長(zhǎng)期由政策規(guī)定、合同約定，一直沒(méi)有在國(guó)家法律體系中確立起其完整的、穩(wěn)定的物權(quán)形態(tài)。由于在法律上農(nóng)民的土地權(quán)利性質(zhì)不明、內(nèi)容不清，在很大程度上弱化了農(nóng)戶對(duì)自己土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的信心，影響了農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行自愿、有償?shù)奶幹?，為各方面利益集團(tuán)侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供了便利。剛剛頒布《農(nóng)村土地承包法》以法律的手段對(duì)農(nóng)民承包地的調(diào)整做出了嚴(yán)格規(guī)范，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織隨意處置農(nóng)民的土地做出了嚴(yán)格限制，這為全面穩(wěn)定土地承包關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上逐步把政策規(guī)定、合同約定的農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法定為農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的具有物權(quán)性質(zhì)的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利提供了最基本的法律依據(jù)。當(dāng)然，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保護(hù)，還必須通過(guò)制定和完善包括《物權(quán)法》在內(nèi)的《民法典》，最終完全納入民法的保護(hù)體系。

2．依法保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位和自主決策權(quán)

我國(guó)農(nóng)村漸進(jìn)式的改革路徑選擇，決定了農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度建設(shè)將是一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，我國(guó)農(nóng)村將面臨土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度建設(shè)和土地市場(chǎng)建設(shè)的雙重任務(wù)。在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利制度不甚規(guī)范和不夠穩(wěn)定的條件下，培育和發(fā)展農(nóng)村土地市場(chǎng)，就必須始終尊重農(nóng)民的市場(chǎng)主體地位和自主決策權(quán)，在賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上讓農(nóng)民在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自主選擇土地流轉(zhuǎn)的形式和對(duì)象。除了完善相關(guān)土地法規(guī)以外，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的政策安排中，必須對(duì)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的公司、企業(yè)的資質(zhì)和經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行嚴(yán)格審查和規(guī)范，在土地資源配置上堅(jiān)持以農(nóng)戶為主體，農(nóng)戶自愿、有償?shù)脑瓌t，由農(nóng)戶與進(jìn)入農(nóng)業(yè)的公司、企業(yè)直接談判做出決策。集體經(jīng)濟(jì)組織可以發(fā)揮中介作用，但絕不能越俎代庖搞“捆綁式”的土地流轉(zhuǎn)。要依法引導(dǎo)進(jìn)入農(nóng)業(yè)的公司、企業(yè)因地制宜地選擇土地資源配置方式?？梢酝ㄟ^(guò)“公司+農(nóng)戶+基地”的方式組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和配置土地的，就可以不搞土地租賃或土地轉(zhuǎn)讓；適宜與農(nóng)民簽定產(chǎn)品合約的，就可以不簽定土地要素合約；適宜短期土地租賃的，就不要輕率地簽定長(zhǎng)期土地租約。

3．配套完善地方法規(guī)，確保廣大農(nóng)民的生產(chǎn)、生活有土地保障

在統(tǒng)一制定和頒布《農(nóng)村土地承包法》，依法穩(wěn)定土地承包關(guān)系，規(guī)范和界定農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，確保農(nóng)民自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地的同時(shí)，還必須加強(qiáng)地方法規(guī)的配套建設(shè)，因地制宜地完善土地流轉(zhuǎn)、保有和利用的政府調(diào)控機(jī)制。在農(nóng)戶土地保有量的調(diào)節(jié)和控制上，一方面要對(duì)農(nóng)戶尤其是純農(nóng)業(yè)戶的土地轉(zhuǎn)讓行為在法律上進(jìn)行必要的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)，提早防范因土地轉(zhuǎn)讓等形成無(wú)地農(nóng)戶，因土地繼承、分割等使土地過(guò)分細(xì)碎化；另一方面要防止因土地兼并、囤積等使一些土地保有者的土地保有規(guī)模過(guò)大。在土地保障上，通過(guò)開(kāi)展平田整地、地塊歸并、廢棄地復(fù)墾、閑散地利用、未利用地開(kāi)發(fā)、公地發(fā)包等土地整理開(kāi)發(fā)活動(dòng)，提高土地的有效利用面積，為可能失去基本生活保障的個(gè)別農(nóng)民提供社會(huì)救助和土地保障。

4．配套改革國(guó)家土地征用制度

在運(yùn)用法律手段穩(wěn)定土地承包關(guān)系、構(gòu)建以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為核心的土地產(chǎn)權(quán)體系的新形勢(shì)下，必須配套改革現(xiàn)行的農(nóng)地征用制度。無(wú)論是公共目的還是私人目的的土地征用，都要建立在尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)之上，參照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行做法，充分考慮土地作為財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格以及農(nóng)民失去土地后的就業(yè)保障和社會(huì)保障等各種因素，確定與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件相適應(yīng)的土地征用補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在土地征用補(bǔ)償對(duì)象上，直接瞄準(zhǔn)被征地農(nóng)戶，實(shí)行針對(duì)被征地農(nóng)戶的全額、對(duì)等補(bǔ)償辦法，嚴(yán)格禁止集體經(jīng)濟(jì)組織截留征地補(bǔ)償費(fèi)用。

篇10

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)

一、引言

黨的十會(huì)議召開(kāi)以來(lái)，大力加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，著力促進(jìn)農(nóng)民增收，堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，做到在承認(rèn)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；I(yè)化、和現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。丘陵山區(qū)作為糧食生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品的重要產(chǎn)地，面積達(dá)到663.6萬(wàn)平方公里，占國(guó)土總面積的69.1%，對(duì)保障我國(guó)糧食安全至關(guān)重要。但中國(guó)“人多地少”、“農(nóng)戶分化”和“城鎮(zhèn)化”相對(duì)滯后的國(guó)情，決定著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展將是 “小農(nóng)”和新型主體，以“小農(nóng)”代耕、租賃為主要形式的土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)在“細(xì)碎化”更明顯的丘陵山區(qū)將普遍存在和延續(xù)。這為大湘西地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展開(kāi)拓了良好的渠道。

大湘西地區(qū)包括湘西自治州、張家界市、懷化市、邵陽(yáng)市和永州市的江華瑤族自治縣、江永縣在內(nèi)的共39個(gè)縣市區(qū)的廣大地區(qū)，面積7.08萬(wàn)平方公里，占省總面積的33 %，人口1345萬(wàn)人，約占全省的20%，大湘西地區(qū)以張家界市、湘西州、懷化市等三市州為主體。近年來(lái)，大湘西地區(qū)認(rèn)真貫徹省委、省政府的大大湘西開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，努力克服自然、基礎(chǔ)條件不足，經(jīng)濟(jì)得到加速發(fā)展，但與湖南省平均水平和優(yōu)勢(shì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比，其發(fā)展水平有待進(jìn)一步提高，但并不阻擋大湘西地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程。目前已有大量的關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)方面的研究，但由于大部分研究都是對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)或平原丘陵地形的土地進(jìn)行研究，而對(duì)稍落后的山地地區(qū)的研究頗少，缺乏獨(dú)特性。因而本文選擇以湖南大湘西為研究地，來(lái)考察農(nóng)村地區(qū)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的開(kāi)展情況。此次調(diào)查采用抽樣調(diào)查和訪談的方式，選取湖南大湘西地區(qū)的保靖縣、永順縣、龍山縣、桑植縣、慈利縣、溆浦縣、邵陽(yáng)縣、江永縣和江華瑤族自治縣進(jìn)行調(diào)查，共發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷280份，收回有效問(wèn)卷256份，有效問(wèn)卷回收率為91.4%。

二、湖南大湘西地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）被調(diào)查農(nóng)民的基本特征

從表1可知，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成年男性占比44.53%，女性占比55.47%，男性勞動(dòng)力明顯偏少。在年齡分布上，被調(diào)查農(nóng)民的年齡集中在60歲以上，占比43.75%， 35～60歲的占比28.13%，16～22歲的僅占調(diào)查總?cè)藬?shù)的3.91%，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)者 “老齡化”較為突出。結(jié)合農(nóng)村勞動(dòng)人口年齡，再?gòu)募彝タ側(cè)藬?shù)來(lái)看，主要集中在五口人數(shù)之間，說(shuō)明農(nóng)村每戶家庭人口較多，折射出農(nóng)村非勞動(dòng)人口比重大。

呈現(xiàn)的特點(diǎn)如下：從性別來(lái)看，從并且存在農(nóng)村文化水平分層差異明顯，其中擁有初中文化程度的人口占整個(gè)比重的57.82%，而未接受過(guò)教育或小學(xué)文化水平的占整體17.97%。另外，大湘西以非純農(nóng)戶為主，是純農(nóng)戶的4.5倍。這是由于農(nóng)村地區(qū)單純地依靠糧食作物生存的農(nóng)戶十分稀少，而主要是依靠外出打工或自己經(jīng)營(yíng)生意等方式，來(lái)補(bǔ)充生活來(lái)源?；谏鲜鰯?shù)據(jù)分析可見(jiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的開(kāi)展仍然存在很大的空間。

（二）農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式多元化

影響土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展的主要因素是家庭非農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地資源狀況以及社會(huì)和經(jīng)濟(jì)特征（張丁等，2007）。數(shù)據(jù)顯示如下特征（見(jiàn)表2）：第一，從家庭土地使用情況來(lái)看，集中在拋荒、租讓他人和自己耕種，分別拋荒占據(jù)整體的33.98%，而與農(nóng)村合作社僅占8.20%，而大部分呈現(xiàn)拋荒狀態(tài)，是由于農(nóng)民外出打工，無(wú)法聯(lián)系，致使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)度不明顯。第二，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)活動(dòng)地廣泛開(kāi)展，農(nóng)民對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的認(rèn)可程度明顯增強(qiáng)，雖然在調(diào)查總?cè)藬?shù)中，維持現(xiàn)狀超出愿意轉(zhuǎn)入高達(dá)81人次，但可看出農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的認(rèn)可度還是持樂(lè)觀態(tài)度。

（三）農(nóng)民了解農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的途徑

如圖1所示，在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的宣傳主體，主要是依靠政府和村委會(huì)，分別為76和63人，然而依靠報(bào)紙、電視等途徑來(lái)了解相關(guān)政策占整體的1/5，完全自發(fā)的僅為21人。綜合分析，得出大湘西地區(qū)農(nóng)民參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式主動(dòng)性低，主要是依靠政府等相關(guān)組織的牽引，這也說(shuō)明農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后續(xù)開(kāi)展仍需要政府的大力支持和引導(dǎo)。

三、湖南大湘西地區(qū)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）地方政策不完善，執(zhí)行力度不強(qiáng)

結(jié)合圖2可知，農(nóng)村極為缺乏政府作為主導(dǎo)力量來(lái)引導(dǎo)農(nóng)民去認(rèn)知土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策和參與流轉(zhuǎn)的運(yùn)行機(jī)制。農(nóng)戶在實(shí)施土地流轉(zhuǎn)權(quán)益方式上，主要依靠財(cái)產(chǎn)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)益的方式，而借助國(guó)家政策來(lái)解決土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問(wèn)題，僅占整體的6%，大部分主要依靠農(nóng)民自身權(quán)益來(lái)解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛。由于大湘西大部分農(nóng)村，地處偏遠(yuǎn)落后的小山村，交通不便，以及政府在政策方面的宣傳力度不強(qiáng)，同時(shí)大部分農(nóng)村中老年人受傳統(tǒng)小農(nóng)思想的束縛，加上少部分農(nóng)村地方勢(shì)力濃厚等原因，很難吸引客戶對(duì)農(nóng)村閑置土地，進(jìn)行大面積的承包，更不能使土地流轉(zhuǎn)政策效用得到發(fā)揮。

（二）農(nóng)民土地權(quán)益易侵犯、保障不充分

土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度較低、鄉(xiāng)土性十分明顯、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范的問(wèn)題突出，不僅存在口頭約定形式，特別是法律意識(shí)淡薄（亓宗寶等，2008）。根據(jù)表3得出如下特征：其一是農(nóng)民在土地經(jīng)營(yíng)方式中，選擇簽訂合同的方式比重僅高出口頭協(xié)議的5.86%，但由于口頭協(xié)議比重大，加上流轉(zhuǎn)期限也存在較高的流動(dòng)性，折射出大湘西農(nóng)民的維權(quán)意識(shí)淡薄，一旦發(fā)生糾紛，往往受損失的是農(nóng)民。其二是農(nóng)戶在處理糾紛時(shí)，以雙方協(xié)調(diào)處理方式為主，占據(jù)整個(gè)比重的41.02%，而選擇政府或村委會(huì)協(xié)調(diào)的則占據(jù)33.98%。這暗示政府在保障農(nóng)民權(quán)益方面，仍需有所改善。其三是農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)開(kāi)展中，關(guān)注地主要是流轉(zhuǎn)中的收益、便利性以及法律保障等因素。從現(xiàn)實(shí)角度考慮，盡管采用政府的強(qiáng)制性保護(hù)措施，起到一定積極作用，但事實(shí)上，現(xiàn)有的農(nóng)村土地保護(hù)政策并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，政府的農(nóng)地保護(hù)行動(dòng)出現(xiàn)了政策失靈，信用機(jī)制不完善等問(wèn)題。所以，這也導(dǎo)致大部分農(nóng)民不愿意將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的原因之一，健全土地明細(xì)法律保障機(jī)制刻不容緩。

（三）農(nóng)民的收入低、不穩(wěn)定

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)主要矛盾表現(xiàn)在，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體不明確、流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不明確和流轉(zhuǎn)登記制度不科學(xué)（楊光，2011）。大湘西大部分農(nóng)村受人文和地理環(huán)境等綜合因素的影響，農(nóng)民整體素質(zhì)不高，存在部分地區(qū)土地結(jié)構(gòu)調(diào)整與社會(huì)新形勢(shì)發(fā)展要求相脫節(jié)的現(xiàn)象。結(jié)合表4來(lái)看，農(nóng)民家庭收入主要依靠外出打工和土地耕種的方式，來(lái)維持生計(jì)，其次是受農(nóng)村市場(chǎng)的影響，一些村民對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)下的土地以及政策保障缺乏信任，不愿流轉(zhuǎn)土地，導(dǎo)致有些土地集中難，給土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)造成一定的障礙。主要表現(xiàn)在高比例的“缺勞動(dòng)力、種地不賺錢”等因素上。

一方面由于存在大部分農(nóng)村落后生產(chǎn)方式和社會(huì)先進(jìn)生產(chǎn)力的矛盾，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不充分以及土地生產(chǎn)需要巨大的勞動(dòng)強(qiáng)度等因素，致使農(nóng)民對(duì)種地失去了激情；另一方面受農(nóng)民先天的意識(shí)分散性和利益短淺性影響，在土地收入面前顯示無(wú)比的脆弱性。通過(guò)數(shù)據(jù)顯示，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，一旦發(fā)生意外情況時(shí)，選擇變更經(jīng)營(yíng)權(quán)的占據(jù)62.89%，這表明農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的持續(xù)開(kāi)展的波動(dòng)性大。在眾多因素的影響下，最終導(dǎo)致農(nóng)民土地收入低。

四、促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）加大政策扶持力度，改善農(nóng)地流轉(zhuǎn)環(huán)境

土地一直以來(lái)都是作為對(duì)農(nóng)民生存最重要的保障，是農(nóng)民的“命根子”，但是在本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，土地僅僅是一項(xiàng)完全意義上的財(cái)產(chǎn)和生產(chǎn)資料，卻賦予其本不應(yīng)由其承擔(dān)的責(zé)任（張征宇，2013）。為了大湘西土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在廣大農(nóng)村營(yíng)造一個(gè)積極良好的政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境，我們則要做到：一是加大財(cái)政投入力度。二是給予信貸支持，在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，提供適當(dāng)?shù)馁J款資金作為扶持。三是優(yōu)化外地客戶來(lái)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)土地的扶持寬松優(yōu)惠政策，提高自我保障能力。此外，應(yīng)建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)基金，在政府的指導(dǎo)和幫助下來(lái)擴(kuò)大農(nóng)戶自身的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)范圍、加大對(duì)流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的監(jiān)督力度，積極發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介組織， 培育農(nóng)業(yè)經(jīng)紀(jì)人，促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展。

（二）推進(jìn)法律保障體制，發(fā)展土地制度

為土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行，給農(nóng)民提供相應(yīng)法律保障是必不可少的?？傮w上要保證農(nóng)地確權(quán)頒證、因地制宜培育土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體以及完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)（劉志文，2011）。第一是建立健全土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)利的法律法規(guī)。第二，界定地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受托雙方資格，明確各自權(quán)益和義務(wù)，切實(shí)保障農(nóng)民利益。第三，完善農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的登記制度，針對(duì)農(nóng)村土地建立起以土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地耕作權(quán)為體系的土地物權(quán)登記和管理制度。同時(shí)進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)戶的承包關(guān)系，完善土地延包細(xì)則，適當(dāng)時(shí)在原協(xié)議的基礎(chǔ)上延長(zhǎng)承包期，獲得更長(zhǎng)的使用權(quán)。在法律的保障下，土地流轉(zhuǎn)形式越走越好。

（三）提升農(nóng)民素質(zhì)，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)

建設(shè)良好的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境，需要政府、地方企業(yè)和農(nóng)民共同合作。逐步提高農(nóng)民的整體素養(yǎng)，更新教育觀念， 改變農(nóng)民現(xiàn)有的溫飽思想， 強(qiáng)化人口的素質(zhì)意識(shí)，定時(shí)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)適用的技術(shù)。做到因地制宜地調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，面向市場(chǎng)，依靠科技，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。同時(shí)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)需求，同時(shí)增加農(nóng)民的非農(nóng)收入，開(kāi)展多種形式的增收方式，這將有利于創(chuàng)造一個(gè)積極的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境，提高農(nóng)民整體收入。使得一定程度上緩解了農(nóng)村人口外流，也保證了農(nóng)村足充足勞動(dòng)力供給，有利于促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)地持續(xù)推廣。

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