導(dǎo)語：如何才能寫好一篇新修正土地管理法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關(guān)鍵詞]耕地　土地管理法　法律保護

一、我國耕地現(xiàn)狀

我國耕地資源的現(xiàn)狀，從自然因素講也就是耕地的基本國情，可概括為“一多三少”，即耕地總量多、人均耕地少、高質(zhì)量的耕地少、耕地后備資源少。人均耕地少，分布不均衡。我國國土面積960萬平方公里，居世界第三位，可以說是幅員遼闊。但由于可利用土地少，加上人口眾多，我國土地資源相對貧乏，特別是作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)的耕地更為緊缺。根據(jù)全國土地詳查匯總的數(shù)據(jù)，我國耕地面積19.51億畝，人均耕地只有1.59畝，不及世界平均水平的一半，僅相當(dāng)世界人均耕地3.75畝的43％。耕地質(zhì)量差，退化嚴(yán)重。全國66％的耕地分布在山地、丘陵和高原地區(qū)，只有34％的耕地分布在平原、盆地。耕地總體質(zhì)量不高，與發(fā)達國家或農(nóng)業(yè)發(fā)達國家相比，糧食單產(chǎn)相差150-200公斤。全國還有9100萬畝耕地坡度在25度以上，長期耕作不利于水土保持，需逐步退耕。耕地后備資源嚴(yán)重不足，耕地利用率低。我國擁有宜耕荒地資源2.04億畝，按照60％的墾殖率計，可開墾耕地1.22億畝。但由于生態(tài)保護的要求，耕地后備資源開發(fā)受到嚴(yán)格限制，今后通過后備資源開發(fā)補充耕地已十分有限。我國的耕地現(xiàn)狀，從人為因素來看也是相當(dāng)嚴(yán)峻的。根據(jù)土地利用變更調(diào)查，1998年全國凈減耕地391.5萬畝，1999年凈減耕地654.9萬畝。從近兩年的耕地變化情況看，我國耕地保護工作雖然取得一定成效，但耕地保護面臨的形勢依然十分嚴(yán)峻。

二、《土地管理法》對耕地保護的缺陷

耕地資源作為農(nóng)業(yè)最主要的生產(chǎn)資料和農(nóng)民最直接的勞動對象，是構(gòu)成糧食綜合生產(chǎn)能力的最基本要素之一，是實現(xiàn)中國糧食安全的基礎(chǔ)和保證，保護耕地就是保護我們的生命線?！吨腥A人民共和國土地管理法》自1986年正式頒布實施以來，歷經(jīng)1988年第一次修正、1998年修訂和2004年的第二次修正，作為我國土地資源管理最重要的法律之一，在我國土地管理和耕地保護工作中發(fā)揮了重要作用。但由于各方面的原因，其中仍存在著一些值得商榷之處。

第一，第二條第四款規(guī)定，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有土地實行征收或征用并給予補償。該條款值得商榷之處在于對公共利益沒有明確的法律界定，公益性征地和非公益性(或稱經(jīng)營性)用地的界限不明確，土地征收(用)的公益性容易被異化。

第二，第八條第二款規(guī)定，農(nóng)村和城。被B區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于農(nóng)民集體所有。對集體所有的解釋，《憲法》沒有具體界定，籠統(tǒng)界定為集體所有，《民法通則》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級所有，《農(nóng)業(yè)法則》界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)集體經(jīng)濟組織，《地管理法》第十條僅就其經(jīng)營和管理權(quán)給予一般界定，沒有涉及所有權(quán)，具體到所有權(quán)權(quán)利的執(zhí)行人更是不明確。

第三，第十八條第三款規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。該條款字面上僅僅簡單地提出耕地總量不減少，沒有體現(xiàn)出對耕地質(zhì)量和生態(tài)方面的要求，這必然造成占優(yōu)補劣現(xiàn)象的發(fā)生，并因此導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量總體水平的下降和耕地生態(tài)系統(tǒng)的失衡。該條款的表述明顯缺乏嚴(yán)密性和科學(xué)性，值得注意的是，應(yīng)當(dāng)這個詞使得整個法律條款更象政策建議，失去了法律的嚴(yán)肅性。

第四，第二十六條規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃的修改，須經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，需要改變土地利用總體規(guī)劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)的，根據(jù)省級人民政府的批準(zhǔn)文件修改土地利用總體規(guī)劃。這里的問題有三個，其一，沒有對土地利用總體規(guī)劃進行修改的依據(jù)和程序作出明確規(guī)定，為一些地方政府根據(jù)需要修改土地利用總體規(guī)劃提供了便利條件，削弱了土地利用總體規(guī)劃的穩(wěn)定性和權(quán)威性；其二，土地利用總體規(guī)劃的制定和修改的透明度不高；其三，關(guān)于違反土地利用總體規(guī)劃的法律責(zé)任的規(guī)定比較簡單，弱化了對執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃制度的法律保護力度。

第五，第三十一條規(guī)定，國家實行占用耕地補償制度，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占多少墾多少的原則，由占用耕地單位負責(zé)開墾與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定交納耕地開墾費，專款用于開墾新的耕地。在耕地后備資源嚴(yán)重不足、開發(fā)利用難度越來越大、效益越來越低的現(xiàn)實情況下，恐怕連該條款的制定者也不相信在我國占用耕地者能夠開墾出與所占用耕地數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?。即使開墾，至少應(yīng)該有相當(dāng)一部分屬于開墾的耕地不符合要求，那么只有依靠交納耕地開墾費來解決問題，形成占地補錢，但占地補錢很容易受到行政的干預(yù)，減免和拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；至于?？钣糜陂_墾新的耕地的說法，更多的是停留在紙上，而不是行動中。結(jié)果必然是耕地數(shù)量的減少、質(zhì)量的下降。

第六，第三十二條規(guī)定，縣級以上人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤用于新開墾耕地、劣質(zhì)地或者其他耕地的土壤改良。其中可以兩個字弱化了該條款的嚴(yán)肅性，同時也使執(zhí)行成為一個不可能完成的任務(wù)。

第七，第三十七條規(guī)定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。但事實上，目前我國耕地拋荒問題嚴(yán)重，但因此收回發(fā)包的耕地卻從未見報道。

第八，第四十七條第二款規(guī)定，征收耕地的補償費、安置費以及地上附著物和青苗的補償費。由此可以看出，我國耕地非農(nóng)化是通過征收來完成的，一個征字就意味著指令和權(quán)力，導(dǎo)致市場價不如市長價，耕地征用價格(按原用途給予補償，這個價格與市場無關(guān))和出讓價格(市場價)之間存在很大差異，如江蘇滬寧高速公路的征地補償費為715萬元／hm2，而2000年在香港證券市場上市時的評估地價是180萬元／hm2，為征地費的24倍。再如上海浦東開發(fā)區(qū)，當(dāng)年浦東開發(fā)區(qū)管委會以大約糧田3415萬元／hm2、菜田42萬元／hm2的補償費從農(nóng)民手中征地之后，簡單地把地平一平，就以450萬元／hm2將其使用權(quán)賣出，開發(fā)區(qū)總共5萬hm2土地，除去原有市政建設(shè)所用土地，就算還剩3萬hm2，如賺300萬元／hm2的話，開發(fā)區(qū)僅此一項就獲得900億元的資金。這種征用價格和出讓價格

(市場價)之間的巨大差異形成了耕地非農(nóng)化過程中的巨大經(jīng)濟利益，成為各利益主體參與分配的利益源泉。

第九，第四十八條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的意見。這里明顯存在被征地農(nóng)村集體組織和農(nóng)民(被征土地所有權(quán)人)的知情權(quán)被侵犯的問題，被征土地所有權(quán)人應(yīng)該事先被告知申請用地單位、征地行為對所有權(quán)人相關(guān)權(quán)益影響的程度，進而提出合理的補償或救濟申請。

第十，第六十六條規(guī)定，縣級以上人民政府土地行政管理部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。這里明顯存在兩個漏洞，其一，縣級以上人民政府土地行政管理部門本身的土地違法行為由誰來管，沒有明確規(guī)定。事實上我國目前相當(dāng)一部分土地違法行為是在土地管理部門參與下作出的；其二，由于土地行政管理部門屬于各級政府的一個職能部門，其土地管理行為受到各級政府的制約，在這種條件下讓土地行政管理部門監(jiān)督檢查其所屬政府土地違法行為是不現(xiàn)實的，至少監(jiān)督檢查力度達不到條款制定者的目標(biāo)，這種沒有監(jiān)督的權(quán)力加上利益的驅(qū)動必然造成權(quán)力的濫用和資源的不合理配置甚至浪費。1999-2002年4年間，全國共立案查處土地違法案件5419萬件，無不不與權(quán)力有關(guān)。

三、《土地管理法》的完善

第一，強化耕地的預(yù)防保護。一是政府保護耕地的職責(zé)。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，保護耕地，維護排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防治土地沙化、鹽漬化、水土流失，制止荒廢、破壞耕地的行為；二是建設(shè)用地的原則。國家建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可利用荒地的不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地；三是耕地用途改變的批準(zhǔn)。土地使用權(quán)的享有者或承包經(jīng)營者利用的土地為耕地時，其使用權(quán)和承包權(quán)受到限制，將耕地改為非耕地時，須經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

第二，對于占用耕地。我國《土地管理法》第三十一條規(guī)定：國家實行占用耕地補償制度。非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的負責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾耕地計劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。第三十二條規(guī)定：縣級以上地方人民政府可以要求占用耕地的單位將所占用耕地耕作層的土壤改良。

第三，如果要進行耕地總量的變動，依據(jù)《土地管理理法》第三十三條規(guī)定，履行相應(yīng)手續(xù)：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃、采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，并由國?wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收，個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進行易地開墾?！币布锤魇〖壢嗣裾畱?yīng)負責(zé)任以保證耕地總量動態(tài)平衡。

第四，關(guān)于基本農(nóng)田和基本農(nóng)田保護區(qū)：其一，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，可劃入基本農(nóng)田保護區(qū)并進行嚴(yán)格管理的有：經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實施改造計劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田；蔬菜生產(chǎn)基地；農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗田；國務(wù)院應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地。其二，對基本農(nóng)田保護，應(yīng)當(dāng)貫徹全面規(guī)劃、合理利用、用養(yǎng)結(jié)合、嚴(yán)格管理的方針。按照《基本農(nóng)田保護條例》和《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定對基本農(nóng)田采取以下保護措施：凡是已經(jīng)劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)，任何單位和個人都不得擅自改變或者占用。其三，對基本農(nóng)田保護區(qū)的定界、編制、批準(zhǔn)和規(guī)劃：根據(jù)《土地管理法》和《基本農(nóng)田條例》的規(guī)定，各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的10％以上?；巨r(nóng)田保護區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為單位進行劃區(qū)定界，由縣級人民政府土地行政主管部門會同同級農(nóng)業(yè)行政主管部門組織實施?？h級以上人民政府土地管理部門和同級農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)會同其他有關(guān)部門根據(jù)上一級人民政府的基本農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃，編制本行政區(qū)域內(nèi)的規(guī)劃，經(jīng)本級人民政府審定，報上一級人民政府批準(zhǔn)。其四，基本農(nóng)田保護區(qū)的建設(shè)耕地分為兩級：一級基本農(nóng)田是生產(chǎn)條件好、產(chǎn)量高、長期占用的耕地；二級基本農(nóng)田是生產(chǎn)條件較好、產(chǎn)量較高、規(guī)劃區(qū)內(nèi)不得占用的耕地。其五，劃定的基本農(nóng)田保護區(qū)由縣級人民政府設(shè)立保護標(biāo)志，予以公告，任何單位和個人不得破壞或擅自改變基本農(nóng)田保護區(qū)的保護標(biāo)志。

第五，對耕地和基本農(nóng)田的利用限制，《土地管理法》第三十六條有規(guī)定：唯農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地，可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建坑或者擅自在耕地建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。

第六，非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地的，除依照《土地管理法》和有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定繳納稅費外，還應(yīng)按照“占多少、墾多少”的原則，由用地單位或個人負責(zé)開墾與所占耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)交納或者補助占用保護區(qū)耕地的造地費。

第七，《土地管理法》第三十七條規(guī)定：禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地。已經(jīng)辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，1年內(nèi)不用而又可以耕種并收獲的，應(yīng)當(dāng)由原耕種該幅耕地的集體或者個人恢復(fù)耕種，也可以由用地單位組織耕種；1年以上未動工建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納閑置費；連續(xù)2年末使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)，由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權(quán)，該幅土地原為農(nóng)民集體所有的，應(yīng)當(dāng)交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織恢復(fù)耕種；承包經(jīng)營耕種的單位或者個人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。

[參考文獻]

篇2

第一條 為加強土地管理，規(guī)范建設(shè)用地審查報批工作，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《土地管理法實施條例》)，制定本辦法。

第二條 依法應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地的申請、審查、報批和實施，適用本辦法。

第三條 縣級以上人民政府土地行政主管部門負責(zé)建設(shè)用地的申請受理、審查、報批工作。

第四條 建設(shè)項目可行性研究論證時，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向建設(shè)項目批準(zhǔn)機關(guān)的同級土地行政主管部門提出建設(shè)用地預(yù)申請。

受理預(yù)申請的土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和國家土地供應(yīng)政策，對建設(shè)項目的有關(guān)事項進行預(yù)審，出具建設(shè)項目用地預(yù)審報告。

第五條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外單獨選址的建設(shè)項目使用土地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向土地所在地的市、縣人民政府土地行政主管部門提出用地申請。

建設(shè)單位提出用地申請時，應(yīng)當(dāng)填寫《建設(shè)用地申請表》，并附具下列材料：

(一)建設(shè)單位有關(guān)資質(zhì)證明;

(二)項目可行性研究報告批復(fù)或者其他有關(guān)批準(zhǔn)文件;

(三)土地行政主管部門出具的建設(shè)項目用地預(yù)審報告;

(四)初步設(shè)計或者其他有關(guān)批準(zhǔn)文件;

(五)建設(shè)項目總平面布置圖;

(六)占用耕地的，必須提出補充耕地方案;

(七)建設(shè)項目位于地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)的，應(yīng)當(dāng)提供地質(zhì)災(zāi)害危險性評估報告。

第六條 市、縣人民政府土地行政主管部門對材料齊全、符合條件的建設(shè)用地申請，應(yīng)當(dāng)受理，并在收到申請之日起30日內(nèi)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，編制建設(shè)項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。

第七條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案和征收土地方案，編制建設(shè)項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。

在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案，編制建設(shè)項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。

第八條 建設(shè)只占用國有農(nóng)用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案和供地方案。

建設(shè)只占用農(nóng)民集體所有建設(shè)用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂征收土地方案和供地方案。

建設(shè)只占用國有未利用地，按照《土地管理法實施條例》第二十四條規(guī)定應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂供地方案;其他建設(shè)項目使用國有未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。

第九條 建設(shè)項目用地呈報說明書應(yīng)當(dāng)包括項目用地安排情況、擬使用土地情況等，并應(yīng)附具下列材料：

(一)經(jīng)批準(zhǔn)的市、縣土地利用總體規(guī)劃圖和分幅土地利用現(xiàn)狀圖，占用基本農(nóng)田的，還應(yīng)當(dāng)提供鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃圖;

(二)由建設(shè)單位提交的、有資格的單位出具的勘測定界圖及勘測定界技術(shù)報告書;

(三)地籍資料或者其他土地權(quán)屬證明材料;

(四)以有償方式供地的，還應(yīng)當(dāng)提供草簽的土地有償使用合同及說明和有關(guān)文件;

(五)為實施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，還應(yīng)當(dāng)提供城市規(guī)劃圖和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃圖。

第十條 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，應(yīng)當(dāng)包括占用農(nóng)用地的種類、位置、面積、質(zhì)量等。

補充耕地方案，應(yīng)當(dāng)包括補充耕地或者補劃基本農(nóng)田的位置、面積、質(zhì)量，補充的期限，資金落實情況等，并附具相應(yīng)的圖件。

征收土地方案，應(yīng)當(dāng)包括征收土地的范圍、種類、面積、權(quán)屬，土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，需要安置人員的安置途徑等。

供地方案，應(yīng)當(dāng)包括供地方式、面積、用途，土地有償使用費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額等。

第十一條 有關(guān)土地行政主管部門收到上報的建設(shè)項目呈報說明書和有關(guān)方案后，對材料齊全、符合條件的，應(yīng)當(dāng)在5日內(nèi)報經(jīng)同級人民政府審核。同級人民政府審核同意后，逐級上報有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府，并將審查所需的材料及時送該級土地行政主管部門審查。

對依法應(yīng)由國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)項目呈報說明書和有關(guān)方案，省、自治區(qū)、直轄市人民政府必須提出明確的審查意見，并對報送材料的真實性、合法性負責(zé)。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、國務(wù)院批準(zhǔn)征收土地的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案后，應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)文件和下級土地行政主管部門上報的材料一并上報。

第十二條 有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)自收到上報的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案并按規(guī)定征求有關(guān)方面意見后30日內(nèi)審查完畢。

建設(shè)用地審查應(yīng)當(dāng)實行土地行政主管部門內(nèi)部會審制度。

第十三條 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和補充耕地方案符合下列條件的，土地行政主管部門方可報人民政府批準(zhǔn)：

(一)符合土地利用總體規(guī)劃;

(二)確屬必需占用農(nóng)用地且符合土地利用年度計劃確定的控制指標(biāo);

(三)占用耕地的，補充耕地方案符合土地整理開發(fā)專項規(guī)劃且面積、質(zhì)量符合規(guī)定要求;

(四)單獨辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須符合單獨選址條件。

第十四條 征收土地方案符合下列條件的，土地行政主管部門方可報人民政府批準(zhǔn)：

(一)被征收土地界址、地類、面積清楚，權(quán)屬無爭議的;

(二)被征收土地的補償標(biāo)準(zhǔn)符合法律、法規(guī)規(guī)定的;

(三)被征收土地上需要安置人員的安置途徑切實可行。

建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用農(nóng)民集體所有的土地的，依法簽訂臨時使用土地合同并支付臨時使用土地補償費，不得辦理土地征收。

第十五條 供地方案符合下列條件的，土地行政主管部門方可報人民政府批準(zhǔn)：

(一)符合國家的土地供應(yīng)政策;

(二)申請用地面積符合建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和集約用地的要求;

(三)劃撥方式供地的，符合法定的劃撥用地條件;

(四)以有償使用方式供地的，供地的方式、年限、有償使用費的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額符合規(guī)定;

(五)只占用國有未利用地的，必須符合規(guī)劃、界址清楚、面積準(zhǔn)確。

第十六條 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，同級土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)在收到批件后5日內(nèi)將批復(fù)發(fā)出。

未按規(guī)定繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費的，不予批準(zhǔn)建設(shè)用地。

第十七條 經(jīng)批準(zhǔn)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征收土地方案和供地方案，由土地所在地的市、縣人民政府組織實施。

第十八條 建設(shè)項目補充耕地方案經(jīng)批準(zhǔn)下達后，在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外單獨選址的建設(shè)項目，由市、縣人民政府土地行政主管部門負責(zé)監(jiān)督落實;在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府土地行政主管部門負責(zé)監(jiān)督落實。

第十九條 征收土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)自收到批準(zhǔn)文件之日起10日內(nèi)，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)范圍內(nèi)，公告《土地管理法實施條例》第二十五條第一款規(guī)定的內(nèi)容。

公告期滿，市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)征收土地方案和征地補償?shù)怯浨闆r，擬訂征地補償、安置方案并在被征收土地所在地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)范圍內(nèi)公告。征地補償、安置方案的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)符合《土地管理法實施條例》第二十五條第三款的規(guī)定。

征地補償、安置方案確定后，市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)依照征地補償、安置方案向被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民支付土地補償費、地上附著物和青苗補償費，并落實需要安置農(nóng)業(yè)人口的安置途徑。

第二十條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)公布規(guī)劃要求，設(shè)定使用條件，確定使用方式，并組織實施。

第二十一條 以有償使用方式提供國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂土地有償使用合同，并向建設(shè)單位頒發(fā)《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》。土地使用者繳納土地有償使用費后，依照規(guī)定辦理土地登記。

以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向建設(shè)單位頒發(fā)《國有土地劃撥決定書》和《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》，依照規(guī)定辦理土地登記?！秶型恋貏潛軟Q定書》應(yīng)當(dāng)包括劃撥土地面積、土地用途、土地使用條件等內(nèi)容。

建設(shè)項目施工期間，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將《建設(shè)用地批準(zhǔn)書》公示于施工現(xiàn)場。

市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)將提供國有土地的情況定期予以公布。

第二十二條 各級土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)對建設(shè)項目用地進行跟蹤檢查。

篇3

在我國農(nóng)村，農(nóng)民的土地屬于集體經(jīng)濟組織所有，耕地征收的主要方式是農(nóng)村集體土地征收。農(nóng)村集體土地征收是指國家出于公共利益的需要而將農(nóng)村集體土地強制性收歸國有的行為，具有國家主導(dǎo)性、國家強制性、有償性和程序正當(dāng)性四個特征。然而，違法征收農(nóng)村集體土地的行為在我國時有發(fā)生，使農(nóng)民的土地權(quán)益受到嚴(yán)重損害。

一、對農(nóng)村集體土地征收的現(xiàn)有規(guī)定

（一）對農(nóng)村集體土地征收權(quán)的設(shè)定

《土地管理法》第四十三條規(guī)定，任何單位和個人進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)都必須依法使用國有土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民住宅、鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)經(jīng)依法批準(zhǔn)后，才可以使用農(nóng)村集體土地。第四十五條規(guī)定，征收集體土地及其附屬物應(yīng)當(dāng)由省級人民政府或國務(wù)院批準(zhǔn)。第四十四條和第四十六條規(guī)定政府占用或使用農(nóng)村集體土地進行城市廣場和城市道路建設(shè)，必須首先辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和征地審批手續(xù)。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批是指將農(nóng)業(yè)用途的土地改變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地，必須依法由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)。征地審批，是指將農(nóng)民集體土地征收為國有土地，必須經(jīng)國務(wù)院和省級、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。

由此得知，縣級以及縣級以下政府部門都沒有權(quán)力直接進行農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的征收?，F(xiàn)在有些政府部門從農(nóng)民集體經(jīng)濟組織手中直接取得農(nóng)村集體耕地進行城市廣場和城市道路建設(shè)，是濫用行政權(quán)力的行為。

（二） 對農(nóng)村集體土地征收程序的設(shè)定

現(xiàn)有的法律對農(nóng)村集體土地的征收沒有一個嚴(yán)格的規(guī)定和控制，也沒有原則性的法條。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定農(nóng)轉(zhuǎn)非建設(shè)用地，普遍適用的征收程序是：告知征地情況-確認征地調(diào)查結(jié)果-組織征地聽證-報批-征收土地公告-征地補償安置方案制定及公告-報批征地補償安置方案-批準(zhǔn)征地補償方案-批準(zhǔn)征地補償方案-實施補償-交付土地。

（三）對農(nóng)村集體土地征收補償?shù)脑O(shè)定

《土地管理法》第四十七條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍，每公頃不得超十五，安置補助費，為每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。

2012年11月28日通過的《中國土地管理法修正案（草案）》（下文中稱為“草案”）對于農(nóng)村集體土地征收補償提出以下四點新措施：刪除按土地原有用途補償和30倍補償上限規(guī)定；草案在土地補償、安置補助、青苗和地上附著物三項補償?shù)幕A(chǔ)上，把住宅從地上附著物中單獨列出，并增加了社會保障補償；補償資金不落實不得批準(zhǔn)和實施征地；授權(quán)國務(wù)院制定征地補償安置具體辦法。

然而，截至目前，我國尚未出臺針對農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律。

二、地方政府違法征收土地的幾種典型問題

我國已經(jīng)在農(nóng)村集體土地征收的規(guī)范方面做出了非常多的努力。然而，隨著城市經(jīng)營管理越來越市場化，土地使用權(quán)的掛牌拍賣成為城市經(jīng)營的重要方式之一。

地方政府想要拍賣土地有兩個重要的前提：第一，必須是國有土地；第二，必須有地可“賣”。由于城市市區(qū)剩余的、可供拍賣的國有土地資源不多，“開發(fā)”農(nóng)村土地就成了發(fā)展地方經(jīng)濟的唯一方式，再加上《土地管理法》對農(nóng)用地轉(zhuǎn)征為建設(shè)用地程序的嚴(yán)格規(guī)定，使得依法征收農(nóng)村集體土地的手續(xù)復(fù)雜、周期長，為了在任期內(nèi)能有所建樹，地方政府選擇了“突破”中央規(guī)定（或者說是法律規(guī)定）的征地方式。以下為兩種典型的地方政府違法征地的形式：

（一）“先征后批”或者“征而不批”

根據(jù)農(nóng)村集體土地征收程序，在報批前，地方政府需要對擬征地的相關(guān)事宜與集體經(jīng)濟組織進行告知并組織征地聽證會，在報批后還應(yīng)公告補償安置方案及土地補償?shù)怯浀?。然而，這樣的程序不但需要的時間很長，能夠獲得省政府或中央政府批準(zhǔn)的也很少。為了能夠獲得足夠的國有土地來支撐經(jīng)濟的發(fā)展，地方政府開始尋求“變通”的途徑。

先“征地”再按照法定的程序向上級政府報批，這是地方政府向“法權(quán)威”挑釁的第一步。類似的“變通”多了，地方政府對“法權(quán)威”的畏懼感減弱，利益使得地方政府的行為更加大膽，直至把依法向上級政府報批扔一邊直接進行征地。另一方面，因為行政權(quán)的強制性和權(quán)威性，很多縣級的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。據(jù)調(diào)查，在我國部分城市，地方政府未辦理手續(xù)就擅自征收集體土地（“征而不批”）的情況已經(jīng)非常嚴(yán)重，土地管理方面的法律已經(jīng)被“架空”。

（二）少批多征，層層加碼

地方政府征收集體土地時的另一種違法征地的行為是“少批多征，層層加碼”。舉例來說，四川省某鎮(zhèn)政府手執(zhí)縣政府征收10畝建設(shè)用地的批文，對某生產(chǎn)小隊進行了為數(shù)40畝的違法集體土地征收，該生產(chǎn)小隊擁有村民102人，每人最后分得土地補償金5000元，而這5000元僅是原有土地一年的產(chǎn)值。這只是眾多違法征收農(nóng)民集體土地的案例之一，在全國有相同情況的案例數(shù)量數(shù)不勝數(shù)。有時甚至連村委都會扛著政府征地的“大旗”渾水摸魚，割上一塊地自己建房“搞三產(chǎn)”，直接侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益。

三、規(guī)范農(nóng)村集體土地征收的思考

（一） 建立“公共利益”評估體系

在我國的行政法律體系中，維護公共利益是至高的原則，但是我們憲法和法律始終對公共利益的概念沒有明確的設(shè)定。在農(nóng)村集體土地征收的違法案例中，地方政府皆打著“公共利益”的旗號，這些行為所代表的公共利益是否大于農(nóng)民集體所犧牲的私人利益，我們沒有衡量過。也沒有任何一個機構(gòu)能對具體項目的公共利益進行衡量和評估。另外，司法部門對是否符合公共利益的審查，并沒有一個成熟的審查系統(tǒng)和科學(xué)的計算程序，太多的裁量無法反映征收項目的真實價值。

因此，應(yīng)在法律系統(tǒng)中加入公共利益衡量的相關(guān)法條，在公共部門中建立一個獨立的部門對各個建設(shè)項目的公共利益含量與即將強制收繳的私人利益含量進行評估和比較，來確定對農(nóng)村集體用地征收的項目確實是基于公共利益的需求。

（二）改革地方政府以經(jīng)濟數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)

地方政府之所以敢于冒險，其根本原因在于地方政府績效考核以經(jīng)濟增長指標(biāo)作為衡量政績的主要指標(biāo)，地方政府為了出經(jīng)濟成績，往往會不顧法律的規(guī)定。

改革地方政府內(nèi)部以經(jīng)濟數(shù)據(jù)為主的考核標(biāo)準(zhǔn)和考核體系，通過考核指標(biāo)的轉(zhuǎn)變引導(dǎo)政府從單一的經(jīng)濟導(dǎo)向為主轉(zhuǎn)向經(jīng)濟、文明、居民幸福指數(shù)等共同主導(dǎo)的方向發(fā)展。

（三）完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)與救濟

根據(jù)依法行政原則，對公民自由和合法財產(chǎn)的侵害必須得到法律授權(quán)（法律保留），行政機關(guān)不得變更廢除或者廢止法律（法律優(yōu)先），國家及行政行為受自己制定的法令的約束，并受到司法、行政和大眾監(jiān)督。

在違法征收中，農(nóng)民對“政府”的信任往往大于對“法律”的信任，行政復(fù)議和行政訴訟的成本又太高，而政府內(nèi)部行政監(jiān)督乏力，司法機關(guān)執(zhí)法不嚴(yán)，再加上各地方監(jiān)督部門的執(zhí)法情況不同，致使地方政府看到其它地方政府由于違法征地而被查處，仍然能泰然自處。

因此，應(yīng)完善土地管理監(jiān)督系統(tǒng)和救濟途徑，成立或者授權(quán)某個政府部門專門實施土地管理監(jiān)督事宜，并簡化土地管理類行政復(fù)議的程序，使農(nóng)民一個電話、一封信便能完成行政復(fù)議的申請；加強司法機關(guān)的監(jiān)督，為農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織提供司法援助；公益組織也應(yīng)對農(nóng)民土地權(quán)益維護提供援助，尤其是法律知識的普及。

另外，在土地征收立法中加入索回程序，財產(chǎn)征收中的索還程序，既作為不動產(chǎn)征收目的的計劃沒有落實或者不再需要不動產(chǎn)，或者征收目的不能實現(xiàn)，被征收人可以要求征收回轉(zhuǎn)，被征收人應(yīng)當(dāng)享有索還的權(quán)利。

（四）完善征地補償制度

上文中提到四川省某鎮(zhèn)對農(nóng)民集體土地征收的補償費用為一戶5000 元，遠遠低于《土地管理法》關(guān)于安置補助費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍的標(biāo)準(zhǔn)，并且該鎮(zhèn)的補償方案并沒有與集體經(jīng)濟小組的農(nóng)民進行協(xié)商，完善征地補償制度在這種情況下就顯得十分必要。

首先，改變補償方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式進行補償，無法使農(nóng)民得到等價的補償，應(yīng)該將征收土地后土地的開發(fā)收益算入征地的補償費用中。

其次，建立完善的土地價值評估體系。公益征收的關(guān)鍵是補償，而補償?shù)暮诵氖潜徽魇肇敭a(chǎn)的估價。在實踐中，評估機構(gòu)與征收人互相串通，故意壓低評估價格。因此，應(yīng)完善系統(tǒng)的土地價值評估制度，對評估機構(gòu)選擇、評估操作規(guī)范、估價程序、評估異議處理等方面制定明確可行的規(guī)定，確保評估價格公正真實。

再次，在集體土地征收的補償中應(yīng)明確補償聽證的程序，注重農(nóng)民對補償方案的參與權(quán)，保證補償方案的滿意程度，通過協(xié)商方式達成共識，順利完成征地，也能減少行政違法的發(fā)生。

四、結(jié)語

篇4

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的國土行政主管部門；

3、專門設(shè)立的土地儲備機構(gòu)。

那么，誰應(yīng)當(dāng)是合法的土地儲備的主體呢？

在沒有行政授權(quán)之前，土地儲備的主體應(yīng)當(dāng)是各級國土行政主管部門，在有行政授權(quán)時，應(yīng)當(dāng)是行政授權(quán)的土地儲備機構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】土地土地管理土地儲備土地儲備機構(gòu)土地儲備的主體行政授權(quán)行政委托城市拆遷訴訟救濟沈陽市皇姑區(qū)城市建設(shè)局

【正文】

目前，土地儲備不是法律概念。在我國的法律規(guī)范中還沒有土地儲備的法律規(guī)定。土地儲備制度的建立尚屬探索階段，有關(guān)省市地方政府制定了相關(guān)的地方政府規(guī)章，試圖規(guī)范行政。

一、土地儲備的定義

什么是土地儲備？較規(guī)范的定義是，土地儲備制度是指政府依照法律規(guī)定，運用市場機制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，對通過收回、收購、置換和征收等方式取得的土地進行前期開發(fā)、整理后，予以儲存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的和種經(jīng)營管理制度（來源：深圳國土房產(chǎn)網(wǎng)）。

還有人認為，城市土地儲備指由城市政府委托或授權(quán)的機構(gòu)通過征收、收購、置換、到期回收、土地整理等方式，將城市規(guī)劃用地或分散在用地者手中的城市土地集中起來，并由政府授權(quán)或由政府委托的機構(gòu)完成其房屋拆遷等土地整治與開發(fā)等一系列前期開發(fā)工作后，再根據(jù)城市土地年度供應(yīng)計劃，有計劃地將其儲備后的城市土地重新投入市場的制度安排（見《淺析土地儲備制度運行的程序》作者李凌云）。

最簡單的定義是：國有土地儲備是指政府根據(jù)市場需求、土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃要求，對依法征用、收回、收購、置換的土地進儲存的行為。（駐馬店市土地儲備中心網(wǎng)站）

地方政府規(guī)章中的定義也是不盡相同，例如：

1、《沈陽市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指市人民政府根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的要求，對國有土地依法收回、收購，對集體土地依法征用后予以儲存的行為。

2、《南京市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指經(jīng)市政府批準(zhǔn)，市國土行政主管部門代表政府依法采用收回和收購等方式取得國有土地使用權(quán)，納入政府土地儲備庫并進行土地整理，形成可供應(yīng)建設(shè)用地的行為。

3、《深圳市土地儲備管理辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱土地儲備，是指市土地儲備機構(gòu)依照本辦法的規(guī)定，將政府依法通過征收、轉(zhuǎn)地、收回、收購、置換等方式取得的土地予以儲存，并進行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供應(yīng)計劃交付供地的行為。

4、《上海市土地儲備辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱的土地儲備，是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲備機構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲備計劃，對依法征用、收回、收購或者圍墾的土地，先通過實施征地補償安置、房屋拆遷補償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲，再按照土地供應(yīng)計劃交付供地的行為。

5、《山東省國有土地儲備辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱國有土地儲備，是指縣（市）以上人民政府對依法收回、收購、征用的土地進行儲存，以備向社會供應(yīng)各類建設(shè)用地的行為。

二、目前，規(guī)章行政授權(quán)土地儲備主體規(guī)定混亂

仍以上述規(guī)章為例：

1、《沈陽市土地儲備辦法》第四條規(guī)定：市規(guī)劃和國土資源局是本市土地儲備的行政主管部門。市土地儲備機構(gòu)具體負責(zé)土地儲備工作。市計劃、城建、房產(chǎn)、財政等部門按各自職責(zé)，做好土地儲備的相關(guān)工作。

2、《南京市土地儲備辦法》第四條規(guī)定：市國土資源局是全市土地儲備的行政主管部門，市土地儲備中心負責(zé)具體實施土地儲備工作。發(fā)展和改革、經(jīng)濟、規(guī)劃、房產(chǎn)、建設(shè)、財政、物價等有關(guān)部門以及儲備土地所在區(qū)政府應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合國土行政主管部門做好土地儲備工作。

3、《深圳市土地儲備管理辦法》第五條規(guī)定：市政府土地管理部門是市土地儲備工作的主管部門（以下簡稱主管部門）。第六條又規(guī)定：市土地儲備機構(gòu)是市土地儲備的承辦機構(gòu)，履行職責(zé)。

4、《上海市土地儲備辦法》第四條（管理部門）規(guī)定：市土地管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)審核批準(zhǔn)本市土地儲備計劃，協(xié)調(diào)解決土地儲備中的重大問題。

市房屋土地資源管理局（以下簡稱市房地資源局）負責(zé)本市土地儲備計劃的組織編制和執(zhí)行情況的監(jiān)督管理；區(qū)（縣）土地管理部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地儲備計劃執(zhí)行情況的日常監(jiān)督管理。

市和區(qū)（縣）投資、規(guī)劃、土地、建設(shè)等管理部門按照本辦法的規(guī)定，履行土地儲備項目的相關(guān)審批職責(zé)。

第五條（儲備機構(gòu)）又規(guī)定：市土地儲備中心是市政府設(shè)立的土地儲備機構(gòu)，在本市區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備，負責(zé)儲備地塊的前期開發(fā)，承辦儲備地塊按計劃供應(yīng)的前期準(zhǔn)備工作。

各區(qū)（縣）政府設(shè)立一個土地儲備機構(gòu)，在本區(qū)（縣）區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備。

經(jīng)市政府批準(zhǔn)，其他的專門機構(gòu)可以在特定區(qū)域范圍內(nèi)實施土地儲備。

5、《山東省國有土地儲備辦法（2004年修正）》第四條規(guī)定：縣（市）以上土地行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲備管理工作，同級人民政府設(shè)立的土地儲備機構(gòu)具體承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)的國有土地儲備工作。計劃、財政、建設(shè)、城市規(guī)劃等部門應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，配合土地行政主管部門做好國有土地儲備管理工作。

綜合以上定義和具體規(guī)定，可以看出，目前，土地儲備的主體大致有以下三個部門：

1、地方人民政府；

2、地方人民政府的國土行政主管部門；

3、專門設(shè)立的土地儲備機構(gòu)。

地方規(guī)章規(guī)定的如此混亂，必然造成管理的混亂。出現(xiàn)以上混亂的主要原因是管理者對法律授權(quán)審批人、國土行政主管部門、和法律授權(quán)的承辦機構(gòu)之間的法律關(guān)系沒有區(qū)分清楚。

那么，誰是合法的土地儲備的主體呢？

三、在沒有行政授權(quán)之前，土地儲備的主體應(yīng)當(dāng)是各級國土行政主管部門

土地管理權(quán)屬于行政管理權(quán)范疇，行政管理權(quán)的取得應(yīng)當(dāng)由法律賦予，這是依法行政的要求。那么，我國法律對土地管理權(quán)是怎樣規(guī)定呢？

依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定，國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。第五條又規(guī)定，國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作。縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。各地方性法規(guī)均做出授權(quán)縣級以上地方人民政府土地行政主管部門負責(zé)土地管理。例如：《遼寧省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第四條規(guī)定：省土地行政主管部門統(tǒng)一負責(zé)本省行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。市、縣（含縣級市、下同）土地行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地的管理和監(jiān)督工作。同時，法律法規(guī)又特別規(guī)定了應(yīng)當(dāng)由人民政府管理和應(yīng)當(dāng)由土地行政主管部門報地方人民政府和國務(wù)院批準(zhǔn)的情形。

有關(guān)土地儲備的管理，可以從儲備土地的來源分析如下：

對于土地收回的管理，《中華人民共和國土地管理法》第五十八條規(guī)定了由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)。

對于土地征收的管理，《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規(guī)定了國家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。

對于土地收購、置換的管理，《中華人民共和國土地管理法》中沒有特別規(guī)定，所以適用普通規(guī)定。

由此可知，現(xiàn)行法律將國有土地的儲備管理權(quán)，除征收外，授權(quán)給各級土地管理部門，土地管理部門代表國家行使國有土地管理權(quán)。

政府批準(zhǔn)行為不是外部行政行為，它不直接作用于管理相對人。所以政府不是直接的土地儲備主體。

四、在有行政授權(quán)之后，新設(shè)立的土地儲備機構(gòu)屬于規(guī)章授權(quán)組織，應(yīng)當(dāng)是合法的土地儲備主體

新設(shè)立的土地儲備機構(gòu)，各地叫法不一，有的稱土地儲備中心，有的稱土地儲備交易中心，有的稱土地整理儲備中心，有的稱土地收購儲備交易中心等等。這些機構(gòu)行使土地儲備職權(quán)時，有的依據(jù)政府委托，有的依據(jù)行政授權(quán)。

在沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款的情況下，土地儲備機構(gòu)依據(jù)政府委托行使土地儲備時，屬于行政委托行為，其行政主體是政府，土地儲備機構(gòu)本身不是行政主體，它只是被委托人，它不具有獨立的行政主體資格。

依據(jù)行政授權(quán)行使土地儲備時，土地儲備機構(gòu)本身是行政主體。所謂行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)和規(guī)章將某項或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個組織的法律行為。土地儲備機構(gòu)，依據(jù)授權(quán)條款的規(guī)定，以自己的名義獨立行使管理權(quán)。

行政授權(quán)與行政委托是不同的法律概念，有著嚴(yán)格的區(qū)別。行政委托是指行政機關(guān)依法將部分行政管理權(quán)委托給行政機關(guān)以外的組織行使的法律制度。和行政授權(quán)不同，行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)條款；而行政委托的直接依據(jù)卻是行政機關(guān)與受委托人達成的行政委托協(xié)議。將沒有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的情形下的政府委托說成政府授權(quán)，是對法律的錯誤認識，是錯誤使用概念。

五、在有行政授權(quán)的情況下，政府仍然委托其它組織從事土地儲備，屬于濫用行政職權(quán)

在以上的規(guī)章中，例如《沈陽市土地儲備辦法》規(guī)定：“市土地儲備機構(gòu)具體負責(zé)土地儲備工作”，這就是行政授權(quán)，它用規(guī)章的形式，將土地儲備權(quán)授予給沈陽市土地儲備中心，所以，沈陽市土地儲備中心具有土地儲備的主體資格。并且，只有沈陽市土地儲備中心才具有土地儲備的主體資格，其它組織、個人無權(quán)土地儲備。

具報道，2007年9月，沈陽市政府批準(zhǔn)沈陽市皇姑區(qū)城市建設(shè)局對北陵大街東等地塊進行土地儲備。于是沈陽市皇姑區(qū)城市建設(shè)局搶在《物權(quán)法》實施之前取得批件后，開始大面積的城市拆遷。發(fā)生了政府與老百姓對抗的局面，各住宅小區(qū)自發(fā)組織起來，把住小區(qū)大門，阻止拆遷辦進入。有的住宅小區(qū)發(fā)生了拆遷辦采取強制手段毆打老百姓進入小區(qū)，造成極壞的社會影響。

既然地方規(guī)章已經(jīng)作出行政授權(quán)，那么，政府必須遵守才是依法行政。如果政府可以隨意委托，還制定法規(guī)干什么？

在城市土地儲備工作中，土地儲備與城市拆遷是密不可分的，二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。

取得土地使用權(quán)是二者的相同點。

不同點是：一是土地儲備是以土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權(quán)；而拆遷人是以土地出讓的形式取得土地使用權(quán)。二是土地儲備機構(gòu)取得土地之后，要進行前期開發(fā)和經(jīng)營管理；而拆遷人取得土地使用權(quán)之后要搞開發(fā)建設(shè)。三是土地儲備機構(gòu)以儲備的土地進行土地供應(yīng)，有計劃地統(tǒng)一向用地單位供應(yīng)土地，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓給開發(fā)商；而拆遷人沒有此權(quán)力。

土地儲備機構(gòu)取得土地使用權(quán)之后，同時需要征收、收購地上建筑物，需要將地上建筑物拆除。依據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》第42條的規(guī)定，“征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權(quán)益；征收個人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。”所以，對于被拆遷人來說，無論是土地儲備拆遷，還是開發(fā)商拆遷區(qū)別不大，都是搬家走人。區(qū)別有二點，一是補償標(biāo)準(zhǔn)不同，依土地儲備征收住宅時，僅僅保證居住條件。而開發(fā)商拆遷時以評估和協(xié)商確定。二是強制力不同，土地儲備的征收是政府作出的行政決定，具有強制性；而開發(fā)商的拆遷不具有強制性。

所以，只有法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)組織才能完成土地儲備的全部工作，以保證土地一級市場的穩(wěn)定，才能帶來社會的和諧。城市建設(shè)局沒有土地征收、土地回收、土地置換和土地購買的方式取得土地使用權(quán)的權(quán)利和能力、沒有進行前期開發(fā)和經(jīng)營管理的能力、沒有以儲備的土地進行土地供應(yīng)，有計劃地統(tǒng)一向用地單位供應(yīng)土地，以招標(biāo)、拍賣或者掛牌方式出讓的職權(quán)和能力。

出現(xiàn)各自為政的混亂局面的原因就是利益驅(qū)動，現(xiàn)在的土地增值很快，但是，老百姓也知道這個道理，與民爭利的政府，人民是不能擁護的。

六、對違法土地儲備行為的訴訟救濟

1、房屋拆遷主管部門發(fā)放拆遷許可證行為是可訴的。

被拆遷人是拆遷行政許可的有利害關(guān)系的人，依據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，行政許可行為不得損害利害關(guān)系人的合法權(quán)利，利害關(guān)系人有權(quán)提出聽證。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》也規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。

2、政府委托城建局土地儲備的行為是可訴的。

依據(jù)《沈陽市土地儲備辦法》的規(guī)定，沈陽市城區(qū)內(nèi)的土地儲備由沈陽市土地儲備中心負責(zé)，區(qū)城建局沒有土地儲備的職權(quán)。政府將土地儲備權(quán)委托給城建局屬于，侵害了被拆遷人的合法利益。

3、政府收回土地的行為是可訴的。

篇5

中國政府日益認識到土地政策問題在實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟與社會結(jié)果中的重要性。事實上，中國近些年來的土地政策是與這種快速變化的環(huán)境相適應(yīng)的。迄今為止的改革值得稱道，但還不夠全面，在土地政策和實踐方面仍存在一些遺留問題亟待解決。

一、農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，以及相關(guān)的國家對城市土地一級市場的壟斷現(xiàn)象，造成了經(jīng)濟的重大扭曲，也刺激了城市以不合理的方式增長

在一個城市以史無前例的速度增長以及城市與農(nóng)村經(jīng)濟越來越整合的年代，中國土地政策的一個最重要特征卻是對待城市與農(nóng)村土地上的一直絕然分割。這兩類土地受制于不同的權(quán)利體系并由分立的機構(gòu)和法規(guī)所管理。

作為這一分割的主要結(jié)果是，政府成為農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋氐奈┮恢俨谜?，它擁有從農(nóng)村獲得土地及將之轉(zhuǎn)換給城市使用者的排他性權(quán)力。在現(xiàn)行法律下，所有土地進入城市市場必須首先由城市政府當(dāng)局進行強制征用，然后通過幾種方式將之再配置給城市使用者。換言之，在土地轉(zhuǎn)換用途的過程中，不需要在原有的農(nóng)村土地擁有者和最終獲得土地的城市新使用者之間進行直接交易。無論是土地被作為公共目的、準(zhǔn)公共用途還是明確作為私人使用，都是如此。

這一特征以國際標(biāo)準(zhǔn)來看是非常獨特的——在世界上沒有一個主要的市場經(jīng)濟像中國這樣維持著城市與農(nóng)村在土地權(quán)利、管理與市場上的絕對分割。而且全球趨勢與這一特征正好相反。這些國家日益認識到，隨著城市與農(nóng)村經(jīng)濟的日益整合、城市的快速增長、人口與資本的流動，對土地的區(qū)別對待將是不合時宜的，其效果是適得其反的。盡管不同類型的土地確實需要有不同的規(guī)劃方法和程度不一的規(guī)制和經(jīng)濟干預(yù)，但越來越清楚的一點是，將城市和農(nóng)村土地人為地歸入完全分割的兩類制度體系并不是最好的方式。

近年來，隨著城市化的加速，中國這種區(qū)別對待的做法越來越受到質(zhì)疑。這些關(guān)注可以被分成幾個基本方面：

1．對農(nóng)村土地使用者的不公正對待?，F(xiàn)行做法對農(nóng)村土地所有者和使用者十分不利，因為它造成他們不能分享自己的土地在城市市場所產(chǎn)生的增值收益。另一方面，他們也不能將自己的土地直接投放市場。與此同時，他們所獲得的土地補償只與這些土地被用作農(nóng)作時的價值相關(guān)，常常只是其農(nóng)用價值的若干倍，遠遠低于它們在城市被作為他用時的土地價值。這種土地收益分享的極大反差所產(chǎn)生的不公平，已經(jīng)日益成為社會緊張的來源。

2．城市以無效的方式增長。由于可以人為低價地從農(nóng)村獲得土地，助長了土地更為粗放利用的投資方式。它刺激了對土地的無效利用，包括強調(diào)城市的外延擴張，而不是對現(xiàn)有城市空間進行更有效利用（這一做法又經(jīng)由現(xiàn)行城市土地制度的特征而得到強化）。在城市周邊對用于房地產(chǎn)和其他商業(yè)開發(fā)的土地的新需求在一定程度上有人為的成分，因為有現(xiàn)存的廉價農(nóng)村土地讓他們垂手可得，將這些土地納入賬下何樂而不為呢！在其他條件不變時，這一方式使得設(shè)計和實施保護農(nóng)地的措施很難成功。

3．地方政府對通過土地征用獲得收益以及以其補貼基礎(chǔ)設(shè)施投資的過度依賴?，F(xiàn)行做法助長了地方政府對土地強制征用的不健康依賴，因為政府既要依靠它獲得預(yù)算外收入，也要以此去補貼發(fā)展。

至于受到廣為關(guān)注的預(yù)算外收入的功能，政府的這塊收入取決于土地在轉(zhuǎn)讓給城市使用者時——它們常常被用作商業(yè)或住宅目的——采取以所謂“市場”（即拍賣）方式出讓的績效。與所征用的土地總面積相比，盡管這部分通過市場出讓的土地比例相對較?。ㄍǔＶ徽?0%－20%），但它們的出讓仍然是地方政府收入的盈余來源，否則，他們只能主要依賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付和那個在缺乏財產(chǎn)稅制下的十分不發(fā)達的地稅體制。

政府征用的大多數(shù)土地只是扮演了補貼的功能，它們的定價并未參考城市土地市場價格，因而不具有增加政府收入的目的。這些土地或者被劃撥給其他政府單位用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，或者以人為的低價供應(yīng)給工業(yè)使用者，在地區(qū)之間激烈競爭的環(huán)境下，這種方式被地方作為吸引工業(yè)投資者的主要手段。國務(wù)院第28號文件（《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，簡稱28號文件，下同）試圖抑制這一做法，旨在尋求阻止地方通過低價來吸引私人投資的辦法。它敦促地方要建立最低價格標(biāo)準(zhǔn)，并要對此進行檢查。

4．為腐敗創(chuàng)造了機會?，F(xiàn)存體制助長了腐敗行為的發(fā)展——特別是，由于支付給農(nóng)民的補償與土地做為城市用地來使用的價值之間的巨大差額這一事實，加上從農(nóng)村獲得的土地只有很小一部分采取公開拍賣的方式，以及許多地方的土地管理（包括土地利用規(guī)劃和估價）缺乏透明度和問責(zé)，因而在土地領(lǐng)域出現(xiàn)大量腐敗就是不可避免的。

簡言之，城市與農(nóng)村土地權(quán)利的截然分割，以及政府在控制土地農(nóng)轉(zhuǎn)非的一級市場上所起的獨特作用，對其他重要的土地政策產(chǎn)生了多重影響，并與之相互交織。

二、強制征地與補償措施的不公平

中國的土地征用政策與做法可以從五個方面來進行全面評估：

（一）目的

在中國的法律中，很少有對政府利用強制性征地權(quán)進行征地的目的進行明確的限制。憲法第10款提出，政府為了“公共利益”有權(quán)征用土地，但是在隨后的法律中沒有對這一概念給出明確的定義，也沒有對其具體范圍進行嚴(yán)格限定。相比之下，在大多數(shù)成熟市場經(jīng)濟中，土地征用法都是在尋求對政府征用權(quán)力設(shè)置一系列條件和范圍限定。在不同國家，到底設(shè)定了哪些條件以及施加了怎樣的限定，存在很大的不同。在有些國家，其法律在公共目的或公共利益的定義下提供了一個準(zhǔn)許使用土地的清單。在另一些國家，還為這些條目提供了更為明確的辨識標(biāo)準(zhǔn)和解釋。在大多數(shù)情形下，一個共同的原則是，政府只有在市場的運作不能很好地滿足公共需要時，才會動用這一非同尋常的權(quán)力。我們也沒有發(fā)現(xiàn)有哪一部法律允許政府視強制性征地權(quán)為一種獲得土地的常規(guī)方式，來達到明確為純商業(yè)或工業(yè)的目的。

中國這類限制的缺乏，為政府壟斷土地一級市場提供了便利。只要政府是城市新增用地的惟一供應(yīng)者和分割的城市和農(nóng)村土地市場壁壘的惟一仲裁者，給予強制性征用的目的一個寬泛的可接受的范圍，在某種程度上就是不可避免的。

（二）補償標(biāo)準(zhǔn)

對有關(guān)補償額的不公平的抱怨，常常與支付給農(nóng)村土地所有者的數(shù)額與土地一旦被轉(zhuǎn)為城市使用后的實際價值的巨大差額有關(guān)。人們已經(jīng)認識到，土地強制征用后所產(chǎn)生的巨額利潤沒有為失去土地的集體和農(nóng)民所分享。

補償問題的背后是城市與農(nóng)村土地在權(quán)利擁有及它們在市場上的實現(xiàn)能力方面的差異，這一差異是農(nóng)村和城市土地價值差異巨大的基礎(chǔ)。盡管現(xiàn)在農(nóng)民在農(nóng)村土地承包法下已享有對土地的巨大利益，從邏輯上講它應(yīng)該是補償?shù)哪繕?biāo)，但它沒有考慮到土地管理法所設(shè)置的補償范式。因此，在缺乏一個有效市場的情況下，以土地承包法所確立的土地權(quán)利的“價值”是否能為任何情形下的補償標(biāo)準(zhǔn)提供公正的指導(dǎo)，是不清楚的。

在土地管理法下，土地的價值是根據(jù)其在城市的位置來確定的，它與補償?shù)哪康臒o關(guān)。相反，補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是與過去三年農(nóng)業(yè)年均產(chǎn)值的倍數(shù)相聯(lián)。在土地被作為商業(yè)用途時，給農(nóng)民的補償明顯會低于政府從最終使用者那里獲得的轉(zhuǎn)讓費。土地管理法所規(guī)定的目標(biāo)是要確保維持被征地農(nóng)民的現(xiàn)有生活水準(zhǔn)不變。盡管這一目標(biāo)從國際通行做法來看沒有例外，但是考慮到城鄉(xiāng)之間的收入和生活水平差距之大且還在擴大，以及這一差距本身有部分還由于城鄉(xiāng)土地市場之間的嚴(yán)重分割而得以強化這一背景，這一目標(biāo)也是有問題的。

（三）補償在集體和農(nóng)民之間的分配

補償及其多少為適當(dāng)?shù)膯栴}由以下事實而變得復(fù)雜，即在農(nóng)村土地層面，有三個層次的當(dāng)事人介入：政府、集體和單個農(nóng)戶。即便補償?shù)臄?shù)額在理論上是適當(dāng)?shù)?，也還有一個這些資金是否能到達農(nóng)戶手中的重要問題。在實際操作中，這一補償有很大部分被集體拿走，并被集體用于投資，這些投資也有可能最終為失地農(nóng)民提供了可選擇的就業(yè)機會。

作為對現(xiàn)行做法所派生出的困難的回應(yīng)，中央政府了28號文件來敦促地方政府努力改進補償?shù)臓顩r。它旨在尋求將土地補償集中于農(nóng)戶手上。它提出，有關(guān)的政府應(yīng)當(dāng)制定土地補償在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配程序，其基本原則是，“土地補償首先要用于被征地農(nóng)戶?！?/p>

28號文還規(guī)定，補償應(yīng)該足額到維持被征地農(nóng)民的原有生活水準(zhǔn)不下降，同時還要能支付無地農(nóng)民的社會保障費用。如果沒有做到這些，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)允增加對被征地農(nóng)民的土地補償和安置補助。如果土地補償和安置補助的總額盡管達到了法定上限、但仍然未能保證失地農(nóng)民得以維持其原有的生活水準(zhǔn)的話，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢詣佑猛恋赜袃斒褂觅M來對他們進行補貼。不過要注明的是，它只是允許城市地方政府提供更好的補償，它并未要求他們必須這樣去做，盡管有些城市地方政府可能會作出回應(yīng)，而另一些地方政府卻可能會不予理會。

（四）補償因土地的用途或類型而異

與變化相關(guān)的另一個受關(guān)注的問題是：補償?shù)臄?shù)額是如何決定的，它取決于征地的目的。土地管理法設(shè)置了補償?shù)淖罡呦?，但允許在這一限額內(nèi)有一個變化幅度。這樣，地方政府在決定不同情形下的補償時，采用了明顯不同的尺度。在有些情形下，它允許受影響的農(nóng)村社區(qū)與地方政府就補償額進行談判，期望以此來避免因補償不當(dāng)在一些地區(qū)已經(jīng)發(fā)生的普遍不滿。在一些情形下，正如第三部分的案例研究所表明的，補償?shù)乃脚c土地的最終使用相聯(lián)系。例如，當(dāng)土地被行政劃撥用于基礎(chǔ)設(shè)施項目時，將導(dǎo)致補償水平相對較低，而當(dāng)同樣的土地被用做商業(yè)使用時，其補償就可能較高。一旦補償因征地的目的不同而異時，公平對待土地擁有者的原則就可能會變味。

盡管有關(guān)補償?shù)臓幷摯蠖嗉杏谵r(nóng)地上，還有其他一些重要領(lǐng)域也需要予以再審查及在法律上進行改革：在城市地區(qū)，早在有土地管理機構(gòu)之前，土地就已被事實上的土地占有者合法持有。他們所持有的土地沒有完整的法律文本，當(dāng)他們的土地被征用時，主要是對其建筑而不是土地（或土地使用權(quán)）進行補償；土地管理法沒有明確給出，當(dāng)擁有土地使用權(quán)的城市土地被征用于公共福利時，其補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何；法律只是簡單地表明使用者應(yīng)該得到“合理”補償；有些集體農(nóng)地被農(nóng)村集體組織拿走，且已變成了集體建設(shè)用地，在這種情形下，農(nóng)民獲得的補償一般不超過轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地；有些類型的農(nóng)村土地被明確地排除在土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外，包括林地和草地；對中、大型的水土保持或水電項目，國務(wù)院設(shè)置的補償水平一般較低，且游離于土地管理法的標(biāo)準(zhǔn)之外。

（五）征地過程

為了確保強制性征地的公平性，或者至少被認為是公平的，有必要設(shè)置透明的程序，以允許相關(guān)當(dāng)事人有機會參與征地事務(wù)的談判，并讓他們得到相關(guān)的信息。中國1998年修訂的土地管理法比以前有了更高的透明性，它要求地方政府必須將安置計劃公開，以接受集體組織及生活于被征土地上的農(nóng)民的評議。然而，值得注意的是，它只是發(fā)生于征地已經(jīng)被認可之后——沒有明確要求在征地之前要聽取集體或農(nóng)民的建議以及給予他們對建議作出反應(yīng)的機會。

2004年，國土資源部了關(guān)于國土資源聽證的新規(guī)定，它要求當(dāng)基本農(nóng)田被轉(zhuǎn)為非農(nóng)使用時，必須舉行聽證，以及在發(fā)生其他征地情形時，相關(guān)當(dāng)事人必須被告知：他們有權(quán)在補償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案被認可前對其進行聽證，且這一聽證必須在向被征地當(dāng)事人發(fā)出通知后的5天內(nèi)舉行。28號文將這一規(guī)定又向前推進了一步，聲明在征地方案被批準(zhǔn)之前，其征地目的、位置、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置措施都應(yīng)當(dāng)告知被征地農(nóng)民，對即將被征土地的現(xiàn)況調(diào)查結(jié)果也應(yīng)得到農(nóng)村集體和農(nóng)戶的確認。

簡言之，改進征地程序的努力從集體所有者和農(nóng)民方面都已經(jīng)邁出了重要步驟。然而，還有必要對相關(guān)規(guī)定作出進一步的修正，更重要的是，有必要對相關(guān)當(dāng)事人——土地所有者和農(nóng)戶進行能力建設(shè)，以使他們切實利用這些程序來保護自己。

三、農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢，致使他們?nèi)菀自馐懿还降膶Υ纱艘仓萍s了他們參與經(jīng)濟增長的能力

集體管理者和農(nóng)民在補償分配上的問題必然會引致更為寬泛的問題——即農(nóng)民土地權(quán)利的繼續(xù)相對弱化。

土地政策在過去20多年變遷的一個脈絡(luò)是，使農(nóng)民的土地權(quán)利得到不斷增強，因為政府認識到，確保農(nóng)戶對土地權(quán)利的穩(wěn)定是糧食安全和農(nóng)業(yè)增長的關(guān)鍵條件。農(nóng)村土地承包法的起草及其相關(guān)政策的制定就是在這一原則指導(dǎo)下達成的。

另一方面，這一原則和愿景迄今還只有部分得到了實現(xiàn)。農(nóng)民的權(quán)利仍然受到制約，且由于一系列的影響而受到損害，這里面既有權(quán)利實施的困難也有對權(quán)利本身的重大限制。我們已經(jīng)在強制征地情形中看到了這一點，在確保公正對待相關(guān)土地使用者的程序和法律保障上也常常存在相當(dāng)大的限制，至少在做法上是如此。

這類問題也見于農(nóng)村土地承包法中對土地再調(diào)整的規(guī)定。保護農(nóng)民免受集體對土地的再調(diào)整所產(chǎn)生的不穩(wěn)定，是新法的一個核心目標(biāo)——也就是說，再調(diào)整的做法是與新法賦予農(nóng)民的土地權(quán)利不一致的。法律在阻止在大多數(shù)情形下集體對土地進行再調(diào)整的做法方面邁出了重要一步。

盡管法律在總體框架上取得了進步，但是在權(quán)利保護方面還是設(shè)置了一些重要的資格條件，由于法律起草上的模糊性和對例外情形的解釋定義過松，這將容許地方在實際操作中仍然作出大大超出例外情形的規(guī)定。例如，在法律中仍然允許在“特殊情形下”對土地進行再調(diào)整。由于這一例外情形的原則可能受到地方青睞，在缺乏對“特殊情形”給出非常明確和狹窄的定義時，就存在地方將之作出過寬解釋用于支持更為寬泛的土地再調(diào)整的危險，從而與新法精神所期望和所考慮的目的相違背。

關(guān)于這一點，我們可以再度在征地后的補償分配情形中找到例子。在有些地區(qū)，集體已經(jīng)將“部分集體土地被拿走”作為進行再調(diào)整的借口。因此，為了對被征地進行補償，集體組織采取的做法是，通通減少村內(nèi)所有農(nóng)戶的土地，而不是專門針對那些受征地影響的農(nóng)民，也沒有考慮他們對土地所作出的任何改進或投資。這一做法的危險性在于，它將繼續(xù)被當(dāng)作農(nóng)村土地承包法下的一種“特殊情形”而予以寬恕，除非受到專門的制止，它將對土地制度的穩(wěn)定性產(chǎn)生損害效應(yīng)。

在關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)利的性質(zhì)這一比較大的問題時，作為其中的一個分支——單個農(nóng)民與集體之間的關(guān)系問題，也是如此。由于在集體層面缺乏相對透明和可問責(zé)的治理結(jié)構(gòu)，在集體管理者作出影響農(nóng)民土地權(quán)利的決策時，承包土地的農(nóng)民也很難確保集體組織的這一決定是否明智。在這一框架下，很顯然會有濫用權(quán)力和腐敗的可能性。

研究表明，有關(guān)土地管理法和農(nóng)村土地承包法下的農(nóng)民權(quán)利，農(nóng)民對這些權(quán)利的知識仍然很缺乏。其實施迄今也沒有建立任何易于利用的流程，以使農(nóng)民可以對任何侵犯他們權(quán)利的行為進行抵制，或是以此來挑戰(zhàn)集體土地所有者的行動?？傮w而言，在農(nóng)村土地承包法下發(fā)展詳盡的實施規(guī)定的進展非常緩慢。

四、地方政府對土地轉(zhuǎn)讓收入及土地相關(guān)融資的過度依賴

政府對土地一級市場的壟斷，刺激了地方政府嚴(yán)重依賴土地轉(zhuǎn)讓所形成的收入，用以補充正常的財政預(yù)算資金和城市擴張所需的資金。同時，地方政府也日益依賴于通過土地儲備方式把征用的土地用作抵押物來獲得銀行貸款。這兩種做法均刺激了地方政府冒著潛在風(fēng)險去積極征用農(nóng)地，造成城市以不合理的方式增長。

地方政府來自于地方來源的收入有兩個核心部分。一部分是預(yù)算收入，它是由地方政府從各種費、稅形成的收入，其中有部分直接來自于土地和不動產(chǎn)。另一部分來自于地方政府的預(yù)算外收入，其中很大一部分與土地及房地產(chǎn)活動相關(guān)。

對土地和不動產(chǎn)的征稅、收費受限于這些稅費制度本身的缺陷，且十分復(fù)雜。它們或者只對交易環(huán)節(jié)征收，或者是設(shè)立的固定稅，且常常以成本為基礎(chǔ)進行評估，與當(dāng)前的資產(chǎn)市場價值無關(guān)。因此，它們無法為地方政府提供有力的以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅。在許多國家，這種以市場價值為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅是地方政府財政收入的主要來源。在中國，考慮到很大部分家庭并沒有對他們所占有的住宅資產(chǎn)支付任何稅，形成這一例外的格局也就不言而喻了。

另一方面，地方政府的預(yù)算外收入非常龐大，且有很大部分來自于土地儲備部門的利潤。在許多情形下，來自這一來源的預(yù)算外收入可能等于甚至超過地方政府的總預(yù)算收入。

國家壟斷土地供應(yīng)，地方政府過度依賴開發(fā)土地獲取財政收入，使地方政府卷入這一幾無風(fēng)險、但同時也是一個充滿投機活動的領(lǐng)域。地方政府的巨大可能風(fēng)險包括，他們并不處于決定土地最終需求的位置，他們受制于利率的波動，尤其是事實上地方政府設(shè)置的土地儲備和開發(fā)機構(gòu)是按土地的“市場價值”評估所發(fā)生的巨額借貸。駕馭財產(chǎn)市場的規(guī)則受到地方政府的激勵而發(fā)生極大扭曲，無論從機構(gòu)層次還是個人層次都是如此，它鼓勵了農(nóng)村/集體土地盡可能地轉(zhuǎn)化為城市/國有土地。

地方政府收入來自于這一領(lǐng)域的收入所具有的潛在易變性，由于影響市場需求的因素一旦發(fā)生重大變化所帶來的這一收入的可持續(xù)性，用于擴張的土地資源的有限性，以及利率的波動，這些要進一步關(guān)注的領(lǐng)域都明顯超出了地方政府的范圍，但對它們的行為卻具有潛在的影響。此外，考慮到盡管財政預(yù)算資金和預(yù)算外資金要受到檢查與監(jiān)督，但預(yù)算外資金的管理和開支卻缺乏審核和透明度，以上所述的政府行為極其可能風(fēng)險就是可以理解的了。

五、減低農(nóng)田流失率的困難

城市的快速擴張日益加深了對中國農(nóng)田流失的擔(dān)憂。這一擔(dān)憂由于中國的可耕地比例相對小以及國家長期堅持承諾要實現(xiàn)糧食安全而進一步加深。

為了回應(yīng)這一趨勢，中央政府對農(nóng)地的轉(zhuǎn)用已采取了一系列限制措施。1995年設(shè)立“基本農(nóng)田”作為需要專門進行保護的農(nóng)田。按照法律，這類耕地最低不得低于可耕地的80%；在某些地區(qū)，基本農(nóng)田已占到農(nóng)地的85%－90%。28號文重申了不允許將這類土地進行轉(zhuǎn)用的嚴(yán)厲措施，即它是不得逾越的“紅線”，并再度強調(diào)了基本農(nóng)田對于中國糧食安全的重要性。

土地管理法（第31－42條）為了對所有農(nóng)田提供保護，而設(shè)立了控制轉(zhuǎn)用的法律規(guī)定。所有可耕地在用于其他目的時，必須要有其他類似規(guī)模和質(zhì)量的土地來替代它。不允許有農(nóng)田的凈損失，且只有在符合規(guī)劃指標(biāo)時農(nóng)田才能轉(zhuǎn)換為其他使用。此外，在以下幾種情形下的征地要得到國務(wù)院的批準(zhǔn)（第45條）：（1）占用基本農(nóng)田；（2）耕地在35公頃或以上；（3）其他土地在70公頃或以上。

農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計劃指標(biāo)是于1997年設(shè)定的，它涵蓋了13年的用地計劃，直到2010年。指標(biāo)由省級及省內(nèi)各級設(shè)定。但是，在有些省，農(nóng)田轉(zhuǎn)用速度非常之快，有些省及省以下單位已用完了分配給它們的指標(biāo)。超過指標(biāo)的面積要么從其他地區(qū)通過指標(biāo)的交易來補足（允許在省內(nèi)異地平衡但不允許在省之間進行指標(biāo)的平衡），要么通過土地整理來補足。土地可以通過破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、河堤或村邊地的整理來完成。也可以通過將廢地或未利用地投入使用來實現(xiàn)，其辦法是，權(quán)利持有者在3年內(nèi)未用，其土地將被收回，或通過土地集中的辦法來實現(xiàn)。

上述做法都在28號文中被明令禁止，且要嚴(yán)格實施（“嚴(yán)重的要進行調(diào)查和提請訴訟”）。28號文將地方政府的最終征地批準(zhǔn)權(quán)予以收回，將之放到省級水平。意在讓沒有直接的經(jīng)濟利益的一級來決定土地征用的審批。28號文還力圖確保規(guī)劃的更有效利用，通過嚴(yán)格預(yù)審來阻止那些沒有合適計劃指標(biāo)的項目上馬，還宣布那些2004年已超過指標(biāo)、又無法交納土地整理費的單位，分配給它們2005年的指標(biāo)將被延遲。

政府對農(nóng)田轉(zhuǎn)換實行從緊的管制的努力源于國家看待這一問題的重要性。留待觀察的是，新近的這些措施在多大程度上是有效的。如果不采取根本改變促進現(xiàn)階段城市快速擴張的經(jīng)濟激勵結(jié)構(gòu)，就很難抑制各地采取各種規(guī)避管制的措施。

六、土地法律框架不完整

總體而言，中國近些年在界定土地使用者與國家的權(quán)利及責(zé)任方面所進行的改革已取得進展，盡管是沿著城市土地和農(nóng)村土地兩個軌道分別進行的。1982年的憲法是將中國的土地歸為兩種不同制度體系進行管理與利用的起點，它確立了城市土地歸國家所有，而農(nóng)村土地由集體所有。1988年的憲法修正案明確了土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，因此確認了土地使用權(quán)可以從土地所有權(quán)中分離出來。

對于農(nóng)村土地，國家強調(diào)的是，通過增強農(nóng)民對其所耕種土地的承包權(quán)的穩(wěn)定性，來刺激生產(chǎn)率的提高、增加投資和促進社會穩(wěn)定。盡管仍然維持著集體所有制的框架，但通過采取一些法律措施還是逐步強化了農(nóng)戶在這一框架下的地位。1998年修訂的土地管理法向單個農(nóng)戶提供了30年的承包權(quán)，并要求以書寫的、登記文本形式對土地權(quán)利予以確認。這一改革經(jīng)由2002年的《農(nóng)村土地承包法》得以加強和深化，這一法律實質(zhì)上將農(nóng)戶的土地承包權(quán)上升到物權(quán)的地位，按照這一法律，向農(nóng)民提供的這些權(quán)利至少應(yīng)該在30年內(nèi)保持不變，而且它實質(zhì)上還取消了集體對土地進行調(diào)整的權(quán)力，除了幾個限制性情形外。這一法律還允許合同持有者以其土地權(quán)利進行某些交易，同時它還明確阻止各種專斷或終止合同的不公平做法，以對土地承包人的權(quán)利進行更有效的保護。在城市土地方面，土地由國家所有，不過城市土地使用權(quán)市場的法律基礎(chǔ)已經(jīng)正式確立。新近起草的物權(quán)法草案考慮到要整合迄今已經(jīng)取得的法律進展并將之予以擴展?，F(xiàn)在起草的這部法律一旦被采用，它將是中國邁向通過界定與強化產(chǎn)權(quán)以支持經(jīng)濟成長和社會穩(wěn)定的重要一步。

除了界定和強化土地的產(chǎn)權(quán)外，過去20年的改革也在努力尋求更有效的機制、激勵和許可來刺激土地在競爭性使用間的更合理配置。中央政府對于城市快速擴張導(dǎo)致農(nóng)地大量流失給予了特別關(guān)注。政府設(shè)置了許多限制土地轉(zhuǎn)用的措施，包括設(shè)定“基本農(nóng)田”作為專門用于土地保護的比例；在土地管理法中設(shè)置了各種控制措施來確保農(nóng)地不再凈減少；對省級和省以下各級政府設(shè)定農(nóng)田轉(zhuǎn)用的計劃指標(biāo)。

與此同時，也得承認仍然面臨一些嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且要應(yīng)對這些挑戰(zhàn)還受到一些因素的嚴(yán)重制約——比如管理土地的制度和法律框架相互矛盾且支離不全。

1．涵蓋面存在差距。意即，一些重要的活動領(lǐng)域缺乏由明確、適當(dāng)?shù)囊?guī)則和程序提供的指導(dǎo)。目前還缺乏一個規(guī)制土地儲備的框架。無論是對土地儲備部門還是更為一般的金融部門，這都會造成十分嚴(yán)重的風(fēng)險。在《農(nóng)村土地承包法》下，關(guān)于抵押的法律也是不完整和不充分的?！掇r(nóng)村土地承包法》中的許多表述過于寬泛，缺乏實施條例。對目前集體建設(shè)用地的現(xiàn)行做法實質(zhì)上還缺乏一個法律框架。適用于城市財產(chǎn)抵押的法律存在混淆和重疊。與此相關(guān)的要關(guān)注的一點是，目前缺乏規(guī)制土地收益權(quán)質(zhì)押貸款的政策和法律。

2．權(quán)利、責(zé)任和權(quán)力的不明晰。由于對負責(zé)土地管理方面的不同機構(gòu)在功能上的不明確和不一致，導(dǎo)致不同機構(gòu)的當(dāng)事人和他們的人在扮演各自角色時的不確定性。

3．規(guī)章過多，導(dǎo)致不必要的、重復(fù)的官僚程序，造成極高的交易成本和潛在的尋租行為。

篇6

農(nóng)地承包經(jīng)營是特殊歷史條件下的特殊產(chǎn)物。“”時期，政府將地主的土地分給農(nóng)民，并頒發(fā)《土地證》，土地歸私人所有，以后通過互助組――合作社――的政治運動方式將私人所有的土地公有化，實行集體土地所有制。1962年9月27日頒布的《農(nóng)村工作條例修正草案》規(guī)定：“生產(chǎn)隊范圍的土地都歸生產(chǎn)隊所有，這種制度定下來以后，至少三十年不變?！?1982年，“大包干”生產(chǎn)責(zé)任制在全國普遍推行，但土地集體所有的性質(zhì)仍未改變，1988年、1993年、1999年的三次憲法修正案將土地承包制度固定下來并延續(xù)至今。

土地承包經(jīng)營權(quán)是不完整的土地使用權(quán)。一般認為，土地承包經(jīng)營權(quán)是土地使用權(quán)的一種，兩者有十分明顯的區(qū)別：

1．取得方式不同。對于承包經(jīng)營權(quán)，政府主要通過合同關(guān)系，實行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，“增人不增地、減人不減地”的基本管理模式。對于新增加的人口，則通過轉(zhuǎn)包、機動土地調(diào)整以及婚遷等方式取得相應(yīng)的承包經(jīng)營權(quán)。而集體土地使用權(quán)的取得方式是行政許可，村民建住宅、從事農(nóng)業(yè)專業(yè)生產(chǎn)以及興建鄉(xiāng)村企業(yè)需要用地，須依法報政府土地行政主管部門批準(zhǔn)，然后由政府頒發(fā)集體土地使用權(quán)證。

2.權(quán)能不同。農(nóng)民承包土地的數(shù)量依家庭人口、勞動力、資源數(shù)量等可多可少，承包人之間可以存在較大的差距，特別是地區(qū)差別非常大，而取得集體土地使用權(quán)的數(shù)量例如宅基地等有十分嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；承包經(jīng)營的土地只能用于農(nóng)業(yè)，且不得買賣，集體土地使用權(quán)的用途限制相對較少，可以依法上市流通。

3.使用期限不同。承包經(jīng)營權(quán)為三十年，而集體土地使用權(quán)無明顯的時間限制。

農(nóng)地承包經(jīng)營活動有專門的法律規(guī)范來調(diào)整?！掇r(nóng)村土地承包法》是規(guī)范農(nóng)地承包經(jīng)營活動的主要法律，此外，《土地管理法》也有相應(yīng)的規(guī)定，但由于兩部法律的政府行政主管部門和頒布的先后次序不一樣，農(nóng)地承包主要依照《農(nóng)村土地承包法》、由農(nóng)業(yè)部門和林業(yè)部門管理。

篇7

第一條根據(jù)《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），結(jié)合我省實際，制定本辦法。

第二條本辦法適用于本省行政轄區(qū)內(nèi)的一切土地。

第三條各級人民政府要認真貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的基本國策，切實加強土地管理，嚴(yán)格控制和制止亂占濫用土地的行為，合理開發(fā)利用土地資源。

第四條依法實行土地有償使用制度和土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度。

第五條縣級以上人民政府土地管理部門，主管本行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一管理工作。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理工作，配備專職土地管理員，具體辦理土地管理事宜。

使用土地千畝以上的企業(yè)、萬畝以上的農(nóng)、林、牧場，應(yīng)確定相應(yīng)的機構(gòu)或人員負責(zé)本單位的土地管理工作，并接受當(dāng)?shù)乜h級以上人民政府土地管理部門的領(lǐng)導(dǎo)。

第六條對認真執(zhí)行《土地管理法》和本辦法，在管理、使用、保護、開發(fā)土地和在科研、宣傳教育等方面作出顯著成績的單位和個人，由縣級以上人民政府給予表彰和獎勵。

第二章土地的所有權(quán)和使用權(quán)

第七條下列土地屬于國家所有：

（一）除法律規(guī)定屬于集體所有以外的城市市區(qū)的土地；

（二）依法征用的土地；

（三）依法確定給全民所有制單位、集體所有制單位、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織和個人使用的國有土地；

（四）依照法律規(guī)定屬于國家所有的森林、山嶺、草原、荒地、水面、河灘、戈壁、沙漠、冰川等。

第八條農(nóng)村和城市效區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬集體所有；承包地、宅基地和自留地、自留山，屬集體所有。

集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。

村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于本村兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。

第九條依法使用國有土地的全民所有制單位、集體所有制單位，依法使用和承包經(jīng)營國有土地和集體土地的個人，只有使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)，沒有所有權(quán)。

第十條集體土地所有者、國有土地使用者和集體土地建設(shè)用地使用者，必須依法向所在縣（市、區(qū)）人民政府土地管理部門申請土地登記?？缈h使用土地的，應(yīng)分別向土地所在（市、區(qū)）縣人民政府土地管理部門申請土地登記。

縣級人民政府土地管理部門組織調(diào)查，核準(zhǔn)權(quán)屬、界址和面積后，統(tǒng)一登記造冊，報縣級以上人民政府核準(zhǔn)，頒發(fā)國有土地使用證、集體土地建設(shè)用地使用證或集體土地所有證，確認所有權(quán)或使用權(quán)。

第十一條依法使用國有土地或集體土地的單位和個人，不得買賣、非法轉(zhuǎn)讓土地和擅自改變土地的用途。依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)，或因買賣、轉(zhuǎn)讓地上附著物而涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，需要辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換土地證書的，應(yīng)向縣級土地管理部門申請，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

第三章土地的利用和保護

第十二條縣級以上人民政府土地管理部門應(yīng)依法建立土地調(diào)查和地籍管理制度。土地管理部門應(yīng)會同有關(guān)部門根據(jù)調(diào)查資料進行土地的分等定級，為科學(xué)管理土地提供依據(jù)。調(diào)查計劃由縣級以上人民政府土地管理部門會同有關(guān)部門制定，經(jīng)同級人民政府審查，報上一級人民政府土地管理部門批準(zhǔn)執(zhí)行。

第十三條土地管理部門依法建立土地統(tǒng)計制度。土地統(tǒng)計人員依法行使土地統(tǒng)計職權(quán)。土地所有者和使用者必須如實提供有關(guān)文件、資料，不得虛報、瞞報、拒報或偽造篡改。所提供統(tǒng)計資料不實的，土地管理部門可責(zé)令更正或組織調(diào)查核實。統(tǒng)計核實的數(shù)據(jù)，任何單位和個人不得擅自更改。

第十四條縣級以上人民政府組織土地管理部門和有關(guān)部門編制土地利用總體規(guī)劃，報上一級人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。未經(jīng)批準(zhǔn)機關(guān)同意，不得擅自修改。

土地利用總體規(guī)劃要符合國土規(guī)劃；各部門的用地規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃；在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地利用要符合城市規(guī)劃；城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

各級人民政府審批占用耕地，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家和省下達的年度非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的控制指標(biāo)。

第十五條各級人民政府土地管理部門應(yīng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，會同有關(guān)部門編制年度用地計劃和土地開發(fā)計劃，并納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。

第十六條未經(jīng)劃撥使用的國有土地，均屬國有儲備土地，由當(dāng)?shù)乜h（市、區(qū)）人民政府土地管理部門登記造冊，負責(zé)管理。

第十七條各級人民政府應(yīng)在有利于生態(tài)平衡和水土保持的前提下，采取優(yōu)惠辦法，鼓勵、支持集體和個人有計劃地開發(fā)荒地、荒山、河灘，充分利用閑散零星土地。

第十八條開發(fā)利用國有荒地、荒山、河灘等用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的集體和個人，須向當(dāng)?shù)乜h土地管理部門提出申請，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，辦理使用手續(xù)，取得使用權(quán)。開發(fā)一千畝以下的，由縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)，報州、市人民政府或地區(qū)行署備案；一千畝至五千畝的，由州、市人民政府或地區(qū)行署批準(zhǔn)，報省人民政府備案；五千畝以上的，由省人民政府批準(zhǔn)。

第十九條各級人民政府應(yīng)鼓勵、支持承包經(jīng)營耕地的集體和個人不斷改善經(jīng)營管理，增加土地投入，改良土壤，提高地力，禁止掠奪式經(jīng)營。

第二十條任何建設(shè)用地，都必須遵循經(jīng)濟、合理的原則。城市建設(shè)要同改造舊城區(qū)結(jié)合起來。村鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)充分利用原有的宅基地和空閑地。一切建設(shè)者都要十分珍惜耕地，可利用荒山、荒坡的，不得占用耕地；可利用劣地的，不得占用良田。

第二十一條下列土地未經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的有關(guān)主管部門或省人民政府許可，不得占用或征用：

（一）國家或省劃定的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文物保護區(qū)內(nèi)的土地；

（二）國家或省劃定的名、優(yōu)、特、稀農(nóng)產(chǎn)品和高產(chǎn)糧、棉、油生產(chǎn)基地，以及城市長期保留的蔬菜生產(chǎn)基地；

（三）國家鐵路、公路用地，重要水利、水電工程和人畜飲用水源等重要設(shè)施用地；

（四）重要的軍事和科學(xué)實驗基地。

第二十二條經(jīng)批準(zhǔn)非農(nóng)業(yè)建設(shè)需占耕地的，按國家有關(guān)規(guī)定繳納耕地占用稅后，辦理劃撥手續(xù)。

第二十三條建設(shè)單位經(jīng)批準(zhǔn)征用的耕地和其他有收益的土地，以及機關(guān)、團體、企事業(yè)單位興辦農(nóng)場占用的耕地，滿一年還未使用的，由土地管理部門收取荒蕪費?；氖徺M的標(biāo)準(zhǔn)為同類土地年產(chǎn)值的二倍。荒蕪一年以上二年以內(nèi)的，加倍收取。超過兩年的，由土地管理部門報經(jīng)原批準(zhǔn)機關(guān)批準(zhǔn)收回土地使用權(quán)，注銷土地使用證。土地荒蕪費只能用于土地的開發(fā)和整治。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)及個人建房占用耕地和其他有收益的土地，未使用的，依照前款規(guī)定，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府收取荒蕪費，列入鄉(xiāng)財政收入超過兩年不使用的，由集體經(jīng)濟組織收回。

集體或個人承包經(jīng)營的耕地荒蕪一年不種的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府進行批評教育，限期恢復(fù)耕種。超過一年的，按該耕地產(chǎn)值的一至二倍收取荒蕪費，列入鄉(xiāng)財政收入。二年以上仍不耕種的，加倍收費，并由發(fā)包單位收回，另行發(fā)包。

第二十四條按《土地管理法》第十九條規(guī)定收回的國有土地，可按審批權(quán)限，撥給符合使用土地條件的單位有償使用。未劃撥使用的耕地，可以臨時讓農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或個人有償耕種。在耕種期間，不得種植多年生作物，國家建設(shè)需要時應(yīng)立即交還，土地上有青苗的，用地單位酌情付給青苗補償費。

第二十五條使用集體所有土地，有下列情形之一的，由集體土地所有者收回土地使用權(quán)，另行安排使用：

（一）不按批準(zhǔn)或協(xié)議規(guī)定的用途使用的；

（二）農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶后，原使用的承包地、自留地、自留山、飼料地；

（三）農(nóng)業(yè)戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶遷移后騰出的宅基地，非農(nóng)業(yè)戶居民遷移后騰出的宅基地，農(nóng)村居民在規(guī)定期限內(nèi)不使用的宅基地，按村鎮(zhèn)規(guī)劃新建住宅后騰出的舊宅基地；

（四）農(nóng)村承包經(jīng)營戶不使用的土地。

第二十六條縣（市、區(qū)）人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)挖砂、采石、取土等要統(tǒng)籌安排，合理布局，應(yīng)利用不適宜種植的土丘、荒坡，不準(zhǔn)毀田。

單位和個人從事經(jīng)營性挖砂、采石、取土的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣（市、區(qū)）土地管理部門會同礦管部門審批，劃定范圍，頒發(fā)臨時土地使用證。挖砂、采石、取土后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)耕地的，由用地單位或個人予以復(fù)墾；無力復(fù)墾的，每畝按一千元至三千元向當(dāng)?shù)剜l(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府繳付土地復(fù)墾費，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責(zé)組織復(fù)墾。復(fù)墾后由土地管理部門負責(zé)檢查、驗收。

任何單位和個人不經(jīng)有關(guān)部門允許，不得以任何借口堵截河流、毀斷道路、棄土堆石等，破壞土地現(xiàn)狀。

第二十七條不得占用耕地建墳。逐步建立公墓區(qū)和推行火葬。

第四章國家建設(shè)用地

第二十八條建設(shè)單位用地按下列程序辦理：

（一）申請選址，建設(shè)單位必須持國務(wù)院主管部門或縣級以上人民政府按照國家基本建設(shè)程序批準(zhǔn)的建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書或其他批準(zhǔn)文件，向擬征（撥）地所在的縣級人民政府土地管理部門申請，經(jīng)縣（市、區(qū)）人民政府審查同意后，進行選址。在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)選址，應(yīng)取得城市規(guī)劃管理部門的同意。涉及環(huán)境保護、安全防火、軍事重地、文物保護和林業(yè)等方面的，須征得有關(guān)部門同意。

（二）核定面積，簽訂協(xié)議。建設(shè)地址選定后，建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計文件、用地范圍圖、總平面布置圖、年度基本建設(shè)計劃、地理位置圖及有關(guān)資料，向征（撥）地所在地的縣（市、區(qū)）土地管理部門正式申報建設(shè)用地面積?？h（市、區(qū)）土地管理部門審核后，組織建設(shè)單位和被征（撥）地單位及有關(guān)部門，依法商定征（撥）用地面積和補償、安置方案，簽訂征地協(xié)議書，報縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

（三）劃撥土地。用地申請按審批權(quán)限經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)后，由所在地的縣（市、區(qū)）土地管理部門核發(fā)建設(shè)用地許可證，根據(jù)建設(shè)進度一次或分期劃撥土地，一個建設(shè)項目需要使用的土地，應(yīng)根據(jù)總體設(shè)計一次申請批準(zhǔn)，不得化整為零。分期建設(shè)的，應(yīng)分期征地，不得越期征用。

（四）建設(shè)項目竣工經(jīng)主管部門驗收，縣（市、區(qū)）土地管理部門核查實際用地后，辦理土地登記手續(xù)，發(fā)給土地使用證。

第二十九條因搶險救災(zāi)、緊急軍事行動等急需用地時，可先占用，并按批準(zhǔn)權(quán)限盡快補辦用地手續(xù)。

第三十條各級人民政府審批征用土地的權(quán)限；

（一）征用耕地一千畝以上，其他土地二千畝以上，或征用耕地和其他土地疊加達到二千畝以上的，由省人民政府審查后，報國務(wù)院批準(zhǔn)。

（二）征用耕地十畝以上（菜地、園地三畝以上），不足一千畝；其他土地二十畝以上，不足二十畝的，由省人民政府批準(zhǔn)。

（三）征用耕地超過三畝，不足十畝；菜地、園地超過一畝，不足三畝；其他土地超過十畝，不足二十畝的，由州、市人民政府或地區(qū)行署批準(zhǔn)，報省人民政府備案。

（四）征用菜地一畝以下，耕地三畝以下，其他土地十畝以下的，由縣級人民政府批準(zhǔn)，報州、市人民政府或地區(qū)行署備案。

第三十一條征用集體土地，用地單位按如下標(biāo)準(zhǔn)支付被征地單位費用：

（一）土地補償費

1、征用菜地、園地、水澆地、水田按征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的四至六倍補償。征用旱地按三至五倍補償。上述各類土地壓有砂面的，每畝可另補該地一至三倍的砂面費。

2、征用棄耕地，可按附近同等土地作物征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的三倍補償。

3、征用從未耕種過的無收益的土地，一般不予補償。

4、征用林地、牧場、草原、漁塘、宅基地等的補償標(biāo)準(zhǔn)，由州、市人民政府或地區(qū)行署規(guī)定，報省人民政府批準(zhǔn)。

（二）青苗補償費

被征耕地上青苗的補償標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)季作物產(chǎn)值，無苗的按當(dāng)季實際投入給予補償。

（三）地上附著物補償費

被征土地上的樹木、建筑物、構(gòu)筑物的補償標(biāo)準(zhǔn)，由縣級以上人民政府作出規(guī)定，報省人民政府備案。從協(xié)商征地之日起，搶種的樹木和搶建的建筑物、構(gòu)筑物不予補償。

（四）安置補助費

1、征用耕地，按照《土地管理法》第二十八條第二款規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)計算。

2、征用宅基地、空閑地、棄耕地以及荒地、荒山，不付給安置補助費。

3、征用林地、牧場、草原等安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)，由州、市人民政府或地區(qū)行署規(guī)定，報省人民政府批準(zhǔn)。

按照上述標(biāo)準(zhǔn)支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)，可適當(dāng)增加安置補助費，但安置補助費和土地補償費總和不得超過被征土地年產(chǎn)值的二十倍。

（五）新菜地開發(fā)建設(shè)基金

征用城市郊區(qū)、工礦區(qū)、縣城城關(guān)的菜地，除支付土地補償費、安置補助費外，還要繳付新菜地開發(fā)建設(shè)基金。蘭州市所屬區(qū)、縣按《蘭州市蔬菜基地管理暫行辦法》執(zhí)行，其他地區(qū)按每畝三千元至八千元繳付。

第三十二條年產(chǎn)值的計算方法，根據(jù)統(tǒng)計年報算出征地前三年的平均產(chǎn)量，乘以國家規(guī)定的價格。國家沒有規(guī)定價格的農(nóng)副產(chǎn)品，按當(dāng)?shù)厥袌瞿昃C合平衡價格計算。耕地的年產(chǎn)值包括該耕地上的各類作物有價值的主、副產(chǎn)品（如秸桿等）的產(chǎn)值。

第三十三條被征土地上的青苗、附著物補償費，屬個人的付給個人，屬集體的付給集體。土地補償費、安置補助費歸被征地單位所有，應(yīng)集中管理，列專戶儲存，用于發(fā)展生產(chǎn)、多余勞動力的安置和不能就業(yè)人員的生活補助，不得挪作他用，任何單位和個人不得占用。土地管理部門和銀行、信用社負責(zé)監(jiān)督。

第三十四條計稅面積的土地被征用后，應(yīng)依法減免農(nóng)業(yè)稅。糧油合同定購任務(wù)的調(diào)整，由縣級以上人民政府按有關(guān)規(guī)定辦理。

因興修小型水利占用計稅面積土地的，不減農(nóng)業(yè)稅和糧食定購任務(wù)，按照誰受益誰負擔(dān)的原則，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府或縣（市、區(qū)）人民政府調(diào)劑解決。

第三十五條因耕地被征造成的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，由土地管理部門組織被征地單位、用地單位和所在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府廣開生產(chǎn)門路，妥善安置，并鼓勵、支持自謀職業(yè)。安置不完的，用地單位可申請合同制工人招工指標(biāo)，選招符合條件的人員到用地單位或其他全民、集體所有制單位就業(yè)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。

在城市郊區(qū)以蔬菜生產(chǎn)為主的，征地后被征地單位人均菜地在零點三畝至零點五畝的，每征一畝最多招一人；人均菜地不足零點三畝的，每征一畝最多招二人。

在產(chǎn)糧為主的地區(qū)，征地后被征地單位人均耕地在零點五畝至零點七畝的，每征一畝最多招一人；人均耕地不足零點五畝的，每征一畝最多招二人。

第三十六條農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的土地被一次征完或征地后人均耕地不足零點一畝、又不具備遷村條件的，征地前須經(jīng)省人民政府同意，方可與農(nóng)民協(xié)商征地。征地報告經(jīng)省人民政府審查批準(zhǔn)后，可將原有農(nóng)業(yè)戶口全部或部分轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。全部轉(zhuǎn)戶后剩余的零星土地，由土地管理部門作為國有土地管理。

第三十七條依法開采地下礦產(chǎn)資源造成集體所有耕地地面塌陷的，應(yīng)由開采者負責(zé)整治，并對造成的損失給予適當(dāng)補償。不能整治利用的，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可作征地處理。

第三十八條施工單位在施工過程中需要的臨時用地，應(yīng)在已征地范圍內(nèi)解決；無法解決的，可提出借地數(shù)量和期限的申請，并持與被借地單位簽訂的臨時用地協(xié)議，經(jīng)批準(zhǔn)方可使用。借地不足十畝的，由縣（市、區(qū)）土地管理部門批準(zhǔn)；十畝至二十畝的，經(jīng)縣（市、區(qū)）土地管理部門審核，報州、市或地區(qū)土地管理部門批準(zhǔn)；超過二十畝的，經(jīng)州、市或地區(qū)土地管理部門審核，報省土地管理部門批準(zhǔn)。借期一般不得超過二年，確需延長借用期限的，報原批準(zhǔn)機關(guān)審批。借用期間，用地單位應(yīng)按所借土地的年產(chǎn)值逐年予以補償。在臨時用地上不得興建永久性建筑或擅自改變土地用途。工程竣工后，所借土地要及時歸還，不得轉(zhuǎn)讓，并負責(zé)恢復(fù)土地原貌，或支付相應(yīng)的費用。

第三十九條國家建設(shè)用地，經(jīng)批準(zhǔn)后由土地所在縣（市、區(qū)）人民政府負責(zé)統(tǒng)一征用。用地單位須按征地費用總額（土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設(shè)基金等）的百分之三至四向縣（市、區(qū)）土地管理部門繳付土地管理費；使用荒地、荒山、河灘、戈壁等土地的，按每畝四十元至一百元繳付土地管理費。

蘭州市的城關(guān)、七里河、安寧、西固四區(qū)按征地費總額的百分之三收取土地管理費，其中百分之七十自留，百分之十和二十分別提交省、市土地管理部門。

其他縣（市、區(qū)）按征地費總額的百分之四收取土地管理費，其中百分之七十五自留，百分之十和十五分別提交省、地（州、市）土地管理部門。

土地管理費列為地方財政的預(yù)算外資金，用于土地管理，不得挪作他用。

第四十條城市非全民所有制企事業(yè)單位和個人進行建設(shè)需要使用土地的，比照本章規(guī)定辦理。

第五章鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地

第四十一條對農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)和個人建房用地，實行申請、審查、批準(zhǔn)、劃撥、登記、發(fā)證制度，由縣（市、區(qū)）人民政府發(fā)給集體土地建設(shè)用地使用證。

第四十二條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)用地，須持縣以上人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)項目文件、平面圖，向縣（市、區(qū)）土地管理部門申請；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)需要使用土地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，向縣（市、區(qū)）土地管理部門申請。上述用地均參照本辦法第二十八、三十條的有關(guān)規(guī)定辦理用地審批手續(xù)。

第四十三條嚴(yán)格控制占用耕地特別是菜地和水澆地建房。農(nóng)村居民建房應(yīng)服從村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，盡量利用原有宅基地、空閑地、荒地、坡地等非耕地。建房申請，須經(jīng)所在村村民小組群眾同意，村民委員會審查，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。新占耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)。

原住房在良田內(nèi)的農(nóng)戶，自愿搬遷到山坡、荒地上居住的，可適當(dāng)放寬住房面積，所退耕地可由該戶承包使用。

出賣、出租房屋的，不得再劃給宅基地。

第四十四條回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的職工、干部、軍人的建房用地，由本人向村申請，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)后予以安排。占用耕地的，須由縣級人民政府批準(zhǔn)。

回鄉(xiāng)定居的海外僑胞、港澳同胞、外籍華人建房用地，由縣（市、區(qū)）人民政府審核批準(zhǔn)，其建房用地面積，可適當(dāng)放寬。

以上建房用地均按本辦法第三十一條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)支付土地補償費。

第四十五條農(nóng)民建房用地的限額和標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地的限額，由省人民政府規(guī)定。

第四十六條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）企業(yè)用地，參照本辦法第三十一條規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)予以補償，妥善安置被用地農(nóng)民的生產(chǎn)和生活。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施、公益事業(yè)用地，應(yīng)盡量在規(guī)劃區(qū)內(nèi)調(diào)劑。占用集體耕地的，予以適當(dāng)補償，具體標(biāo)準(zhǔn)由縣（市、區(qū)）人民政府規(guī)定。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)占用的耕地，不減免農(nóng)業(yè)稅，不調(diào)整糧油定購任務(wù)。

第四十七條城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶居民使用耕地或其他土地建房，農(nóng)村承包經(jīng)營戶、個體工商戶、個人合伙從事專業(yè)性生產(chǎn)占用集體土地的，參照本辦法第三十一條規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)，支付費用。

第四十八條農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)和個人建房占用耕地的，均應(yīng)按規(guī)定繳納耕地占用稅和土地管理費。

第六章罰則

第四十九條違反《土地管理法》和本辦法者，按《土地管理法》有關(guān)的規(guī)定進行處理。需要并處罰款的，按以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：

（一）未經(jīng)批準(zhǔn)或騙取批準(zhǔn)非法占用土地的全民、集體所有制單位，每畝處以八千元至一萬元的罰款，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)每畝處以五千元至八千元的罰款。

（二）買賣或非法轉(zhuǎn)讓土地的，對雙方單位或個人各處以每畝二千元至一萬元的罰款，對直接責(zé)任人員處以一百元至五百元的罰款。

（三）非法占用土地補償費、安置補助費的單位，按非法占用總額的百分之五至三十罰款；個人非法占用的，以貪污論處。

（四）臨時使用土地逾期不還的，每月處以每平方米二元至五元的罰款。

（五）未經(jīng)批準(zhǔn)在耕地上挖砂采石、取土等破壞地貌地力的，處以每平方米二元至五元的罰款。

（六）未經(jīng)批準(zhǔn)開發(fā)土地造成土地沙化、鹽漬化的，處以每畝五百元以下的罰款。造成水土流失的，按省人民政府有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第五十條征用劃撥土地協(xié)議生效的，拒不執(zhí)行征地、房屋拆遷和補償安置協(xié)議造成經(jīng)濟損失的，要負責(zé)賠償，并處以每畝一百元至五百元的罰款；煽動群眾鬧事、阻撓國家建設(shè)的，按治安管理處罰條例處理；觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任。

第五十一條國家工作人員在執(zhí)行《土地管理法》和本辦法過程中，利用職權(quán)，敲詐勒索，收受賄賂，貪污國家、集體、個人財物的，責(zé)令退出非法所得，并由其所在單位或者上級機關(guān)給予行政處分；觸犯刑律的，依法追究刑事責(zé)任。

第五十二條本辦法規(guī)定的罰款，由縣級以上人民政府土地管理部門收取，上繳同級地方財政。

篇8

關(guān)鍵詞：土地征收；公共利益；征地補償；征地程序

中圖分類號：D651.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：

隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量農(nóng)村土地被征收為城市建設(shè)用地，2007年至2011年我國征地總面積從1216平方公里直線上升為1841.7平方公里。由此引發(fā)政府濫用征地權(quán)，農(nóng)民利益受損，耕地面積減少等一系列問題。據(jù)統(tǒng)計，2013年兩會期間，關(guān)于城鎮(zhèn)化的建議和提案有500多件，海南等參會代表團也提出修改我國土地管理相關(guān)法律的議案。在會后的記者見面會上，強調(diào)新型城鎮(zhèn)化的核心是人，必須保護農(nóng)民利益。由此可見，我國現(xiàn)行征地制度存在缺口，亟待修正?，F(xiàn)將近年來學(xué)術(shù)界對于我國土地征收制度改革的經(jīng)典研究成果整理成篇，希望對日后明確征地制度的突圍方向有所裨益。

一、征地制度中的公共利益問題的研究

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）第十條第三款和《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第二條第四款規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。也就是說公共利益是征收土地的唯一前提，但是《土地管理法》并沒有對公共利益做出明確的界定。從而政府借機進行制度性尋租，農(nóng)民成為最大受害者，有違社會公平。因此，怎樣界定公共利益，由誰來界定公共利益成為廣泛爭議的問題。學(xué)者們認為公共利益的界定可以從法律條文和實施程序兩方面入手。

劉宗勁[[1]劉宗勁.中國征地制度中的公共利益：異化、反思及超越.當(dāng)代經(jīng)濟研究，2009.10.][1]，孫鶴汀[[2]孫鶴汀.征地糾紛的政治學(xué)分析—以Y市Z區(qū)城郊村為例.北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2010.9.][2]等人認為應(yīng)該在法律上對公共利益進行界定。在我國較為集中的權(quán)力體制之下，結(jié)合我國國情和國際經(jīng)驗，對公共利益的界定應(yīng)該采用概括式和列舉式相結(jié)合的方法，即在憲法中規(guī)定一般性原則，在其他法律中規(guī)定具體范圍。公共利益征地范圍可包括，國防軍事用地、國家機關(guān)用地、公共事業(yè)用地、國家重點工程用地、公益及福利事業(yè)用地、其他公認的或法律法規(guī)規(guī)定的公共利益用地。劉宗勁還提出了包容性和排他性列舉方式，即不僅列舉出所涵蓋的對象，而且列舉出需要被排除的對象。

以張千帆[[3]張千帆.“公共利益”的困境與出路—美國公用征收條款的憲法解釋及其對中國的啟示.

中國法學(xué)，2005.5.][3]為代表的學(xué)者主張在程序上對公共利益進行界定。通過研究美國公用征收條款的憲法解釋，并結(jié)合我國的具體國情，張千帆認為公共利益應(yīng)由代表人民利益的人民代表界定。研究表明，公共利益是一個彈性很大，難以明確界定的動態(tài)概念，在實際問題的處理中，很難有一個普遍接受的標(biāo)準(zhǔn)對具體的征收行為是否處于其覆蓋范圍之中做出判斷[[4]張千帆.公共利益是什么？社會功利主義的定義及其憲法上的局限性.法學(xué)論壇，2005.1.][4]。借鑒美國由議會界定公共利益的經(jīng)驗，人民代表應(yīng)作為界定公共利益的主體，而法官則應(yīng)負責(zé)保證被征收者獲得公正補償，兩者結(jié)合，以兼顧公平與效率。

作為對公益性征地制度的補充，我國的法律并沒有對農(nóng)用地向經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)作出明確規(guī)定，急需建立行之有效的制度框架，實現(xiàn)農(nóng)用地的非公益性用途，提高土地使用效率。學(xué)術(shù)界關(guān)于此問題的探討主要有開放農(nóng)用地市場和政府征收兩種代表觀點。

以周其仁[[5]周其仁.農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與征地制度—中國城市化面臨的重大選擇.經(jīng)濟學(xué)（季刊），2004.10，

第4卷第1期.][5]為代表的學(xué)者主張盡快開放農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場，根據(jù)市場規(guī)則和城市規(guī)劃，在平等自愿的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商談判的方式獲得農(nóng)村集體土地使用權(quán)。對此，周其仁提出了建議的政策組合：修改土地屬于國家的憲法準(zhǔn)則，結(jié)束單一國家征地制度，發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場。承認農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的完全轉(zhuǎn)讓權(quán)，包括農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓承包土地的權(quán)力，農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開發(fā)方式。

通過對土地發(fā)展權(quán)的研究，黃祖輝和汪暉[[6]黃祖輝、汪暉.非公共利益性質(zhì)的征地行為與土地發(fā)展權(quán)補償.經(jīng)濟研究，2002.5.][6]認為除了可以引入市場機制解決農(nóng)用地向經(jīng)營性用地的流轉(zhuǎn)問題，還可在現(xiàn)行制度框架下，設(shè)立土地發(fā)展權(quán)，規(guī)定可通過政府征收方式實現(xiàn)農(nóng)用地的經(jīng)營性用途。對于非公益性土地征收項目，在補償內(nèi)容中增加土地發(fā)展權(quán)補償一項，補償價格由獨立的土地估價機構(gòu)進行測量，對于公益性的征收則不予補償此項。以此來維護農(nóng)民利益，促進社會公平。

二、征地補償制度改革的研究

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，征收土地的，應(yīng)給予補償。征地補償制度的設(shè)立究其根本是為了保障失地農(nóng)民的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。但在我國現(xiàn)行制度下，失地農(nóng)民極有可能淪為新的城市貧困戶。某些城市在補償?shù)膶嶋H操作中已經(jīng)超越了制度框架，因勢利導(dǎo)地進行征地補償制度改革勢在必行。學(xué)者們認為征地補償制度的改革方向是完善補償項目，提高補償標(biāo)準(zhǔn)，采用多元化的安置方式和建立失地農(nóng)民保障基金等。

陳江龍和曲福田[[7]陳江龍、曲福田.土地征用的理論分析及我國征地制度改革.江蘇社會科學(xué)，2003.7.][7]認為我國征地補償制度存在征用補償范圍窄，補償項目設(shè)置不合理，補償標(biāo)準(zhǔn)低，勞動力安置困難、補償方式單一等問題。建議設(shè)置土地補償費、青苗及建筑物、構(gòu)筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目，同時將勞動力安置補助費合并到土地補償費項目中。每個項目的具體補償金額參照當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌鰞r格確定。除貨幣補償外，還應(yīng)采用多元化的補償方式，主要包括招工安置補償，留地補償或替代地補償，住房補償，土地債券或股權(quán)補償?shù)葘嵨镅a償方式。

篇9

受市政府委托，向本次會議匯報我市貫徹實施《土地管理法》的情況，請予審議。

我國第一部《土地管理法》是1986年頒布的，今年是20周年。期間經(jīng)過了2次修正、1次修訂。我今天匯報的，是1998年修訂、2004年修正的新《土地管理法》（以下簡稱新法）的貫徹實施情況。

一、貫徹實施《土地管理法》基本情況

新法實施以來，我市出臺了《關(guān)于對市區(qū)土地實行五統(tǒng)一管理的通知》、《××市國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣辦法》、《關(guān)于進一步加強市區(qū)土地市場管理促進經(jīng)濟發(fā)展的通知》等20多個規(guī)范性文件，建立健全了一系列制度，土地管理工作逐漸步入了法制化、制度化的軌道。

（一）宣傳力度不斷加，社會各界的依法用地意識逐步增強。新法出臺以后，我市把對新法的宣傳作為“三五”普法、“四五”普法的重要內(nèi)容，堅持“6.25”全國土地日集中宣傳與日常宣傳相結(jié)合，采取舉辦培訓(xùn)班、召開座談會、發(fā)放宣傳材料、舉辦國土資源杯“歌唱××”歌曲創(chuàng)作賽和土地管理電視知識競賽等形式，對新法進行廣泛深入宣傳。1999年以來，全市舉辦培訓(xùn)班100多期，培訓(xùn)1.5萬人次，召開座談會70多次，發(fā)放宣傳材料70多萬份。通過宣傳，各級領(lǐng)導(dǎo)、用地單位和廣群眾對新法的認識不斷提高，資源憂患意識、依法用地意識明顯增強，有力地促進了新法的順利實施。

（二）耕地保護機制不斷健全，耕地保護力度不斷加。一是建立耕地保護責(zé)任制和目標(biāo)考核辦法，明確各級耕地保護的目標(biāo)和責(zé)任。特別是在基本農(nóng)田保護方面，市、縣、鎮(zhèn)、村、農(nóng)戶逐級簽訂了基本農(nóng)田保護責(zé)任，全市共簽訂55萬份，確保責(zé)任落實到人，措施落實到位。二是建立健全了耕地占補平衡制度、繳納耕地開墾費和新增建設(shè)用地有償使用費制度、基本農(nóng)田保護區(qū)管理制度、監(jiān)督檢查制度等制度，并嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田“五不準(zhǔn)”等上級關(guān)于耕地保護的各項政策，實現(xiàn)了耕地保護工作的制度化、規(guī)范化。三是力實施土地開發(fā)整理復(fù)墾工作，增加有效耕地面積?！笆濉逼陂g，我市爭取國家級、省級土地開發(fā)整理項目26個，爭取資金2.2億元，全市通過開發(fā)整理復(fù)墾增加耕地3000多公頃。1997年土地利用總體規(guī)劃修編時，確定我市耕地保有量為192969.12公頃，基本農(nóng)田面積為169943.86公頃，基本農(nóng)田保護率為88.1%。到2005年，我市經(jīng)審批的建設(shè)用地，連續(xù)7年實現(xiàn)耕地占補平衡，基本農(nóng)田保護率始終保持在88.1%以上。

（三）土地市場不斷規(guī)范，土地資源的市場化配置程度不斷提高。一是建立土地儲備制度。市及各市國土資源部門都成立了土地儲備中心，通過收回、收購等方式儲備土地，并制定土地供應(yīng)計劃，根據(jù)市場情況，適時推向市場，起到宏觀調(diào)控土地市場的作用。二是建立國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。2000年，市政府出臺了《××市國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣辦法》；2001年，又出臺了《關(guān)于進一步加強市區(qū)土地市場管理促進經(jīng)濟發(fā)展的通知》。兩個文件都明確規(guī)定，對商業(yè)、旅游、娛樂、房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性用地，必須采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。2002年，各市區(qū)都建立了經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，率先在全省全面實行。2002年以來，國土資源部門建立健全了局長辦公會集體會審出讓底價制度、現(xiàn)場監(jiān)督公證制度、監(jiān)督管理方案審批備案制度、公告和信息披露制度、拍賣底價和競買人報名保密制度等制度，不斷完善工作程序，使“招拍掛”工作規(guī)范運行，國有土地的資產(chǎn)價值得到充分顯現(xiàn)。2005年，我市又進行了工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓試點。2005年，全市“招拍掛”出讓經(jīng)營性土地129宗，實現(xiàn)政府純收益9.5億元，占土地總收益的比例由2000年的6%提高到59%。三是建立地價管理制度。2000年，我市將市區(qū)土地劃為7個級別，制定了相應(yīng)級別不同用途的基準(zhǔn)地價。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施狀況的改善，2001年和2004年，又對土地級別和基準(zhǔn)地價進行了兩次調(diào)整，使地價水平與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，保證了國有土地資產(chǎn)的保值和增值。對采取協(xié)議方式供地的，供地價格均以基準(zhǔn)地價為基礎(chǔ)依法進行評估，并經(jīng)國土資源部門集體會審確認，保證了土地出讓的公平、公正、公開，確保國有土地資產(chǎn)不流失。四是建立國有土地使用權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓交易制度。市及各市都建立了土地交易市場。除城鎮(zhèn)居民住房、法院判決等國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓外，對其他國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓實行在交易中心掛牌交易，對申報的轉(zhuǎn)讓價格低于實際評估價格20%的，政府行使優(yōu)先購買權(quán)。該制度的建立，培育和規(guī)范了土地二級市場。土地市場建設(shè)的不斷深化，使土地資產(chǎn)收益逐年幅度增加。2005年，全市實現(xiàn)政府土地純收益16.3億元，是2000年的10倍。

（四）征地管理不斷加強，被征地農(nóng)民的合法權(quán)益得到有效保障。重點強化了四項措施：一是規(guī)范征地程序。凡是征地前沒對土地補償標(biāo)準(zhǔn)進行聽證或測算征地標(biāo)準(zhǔn)達不到我市最低標(biāo)準(zhǔn)的，國土資源部門一律不受理征地審批報件。二是依法適當(dāng)提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)。新法出臺后，我市對征地補償標(biāo)準(zhǔn)進行了3次調(diào)整。2000年，市政府辦公室下發(fā)17號文件，將市區(qū)征用土地年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和地上附著物標(biāo)準(zhǔn)提高了20%左右。2005年，市政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)《省政府辦公廳關(guān)于調(diào)整征地年產(chǎn)值和補償標(biāo)準(zhǔn)的通知》，規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)耕地年產(chǎn)值最低標(biāo)準(zhǔn)環(huán)翠區(qū)為每畝1800元，榮成市、文登市為每畝1600元，乳山市為每畝1400元；城市規(guī)劃區(qū)外耕地最低年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)為每畝1000元。土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，兩項合計不得低于畝產(chǎn)值的16倍。為有效解決征地中同地不同價的問題，使征地工作更加公平合理，并進一步提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)，按照國土資源部和省國土資源廳的統(tǒng)一部署，從2005年下半年開始，國土資源部門在全市組織開展了征地區(qū)片綜合地價和征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)制訂工作。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)征地的，適用區(qū)片地價；在城市規(guī)劃區(qū)外征地的，適用統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)。市區(qū)區(qū)片地價分了10個區(qū)片、5個級別：分別是每畝8萬元、7萬元、5萬元、4萬元和3萬元；統(tǒng)一年產(chǎn)值分了5個區(qū)域，標(biāo)準(zhǔn)都是每畝1300元，補償倍數(shù)分別是23倍、22倍和20倍。目前各市區(qū)全面完成了制訂工作，待省上批準(zhǔn)后公布實施。三是嚴(yán)把征地補償關(guān)。從2004年開始，對新增建設(shè)用地，供地報件中必須附被征地村出具的土地補償費到位證明和被征地農(nóng)民領(lǐng)取補償費的證明，否則國土資源部門不予受理和批準(zhǔn)供地。四是做好失地農(nóng)民的安置工作。我市先后采取了貨幣安置、農(nóng)業(yè)安置、留地安置、轉(zhuǎn)權(quán)讓利、土地入股等安置方式。為從根本上解決失地農(nóng)民的生活問題，2004年，市政府下發(fā)《關(guān)于建立失地農(nóng)民基本生活保障制度的實施意見》，通過“政府出一塊、村集體補一塊、農(nóng)民個人繳一塊”的方式，把失地農(nóng)民的基本生活納入社會保障體系，實現(xiàn)保障的社會化。目前各市區(qū)都根據(jù)實際情況出臺了相關(guān)政策。

（五）執(zhí)法監(jiān)察機制不斷健全，土地執(zhí)法力度不斷加。市縣兩級國土資源部門都成立了執(zhí)法監(jiān)察科，組建了執(zhí)法監(jiān)察支隊和隊，建立了市、縣、鎮(zhèn)、村四級土地動態(tài)巡查網(wǎng)絡(luò)，制定了《××市土地動態(tài)巡查辦法》，與公安部門建立了聯(lián)合執(zhí)法機制，對土地違法案件做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。2001年以來，扎實開展了城市房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)用地清理整頓、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地市場秩序治理整頓、開發(fā)區(qū)清理整頓等集中治理整頓工作，全市共制止土地違法行為500多起，立案查處土地違法案件930余件，拆除違法占地建筑面積11萬平方米，有力地規(guī)范了土地市場秩序。截至2005年，市國土資源局連續(xù)3年被市整規(guī)辦評為整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序先進單位；2004年，被山東省整規(guī)辦評為土地市場秩序治理整頓先進集體。

（六）土地調(diào)控力度不斷加，促進了全市經(jīng)濟的平穩(wěn)運行。2003年，國務(wù)院把國土資源部門定位為宏觀調(diào)控部門，把土地作為宏觀調(diào)控國民經(jīng)濟的重要手段，下發(fā)了國發(fā)〔2004〕28號和〔2006〕31號文件，制定了一系列土地調(diào)控的措施。對此，我市態(tài)度鮮明，行動積極，措施果斷，一是嚴(yán)格執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)和用地政策，從嚴(yán)控制新增建設(shè)用地。做到“三禁止、一嚴(yán)格”，即禁止向違背國家產(chǎn)業(yè)政策、高耗能高污染、違反土地利用總體規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的項目供地，嚴(yán)格控制列入國家產(chǎn)業(yè)政策限制類的項目用地。二是嚴(yán)格按照上級要求，認真開展2006年新開工項目用地清理工作。今年國慶節(jié)期間，市國土資源局組成7個督導(dǎo)檢查組，進駐各市區(qū)，對新開工項目逐個進行土地報件檔案和實地現(xiàn)場督導(dǎo)落實。對10個違法占地項目全部依法進行了查處，其中依法拆除的4個，沒收的3個，移送公安機關(guān)立案處理的3個，恢復(fù)土地原狀的1個；對8個項目進行了罰款；給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分的責(zé)任人10人，追究刑事責(zé)任的2人，做到了既處理事，又處理人。10月16日，我市新開工項目清理工作順利通過國務(wù)院督查組的檢查驗收。

（七）服務(wù)功能不斷增強，對經(jīng)濟社會發(fā)展的保障能力不斷提高。一是強化窗口辦文工作，提高服務(wù)效率。各級國土資源部門都建立了窗口辦文制度，把土地審批事項納入窗口管理，實行“受理”與“辦理”分開。依托城鎮(zhèn)地籍信息系統(tǒng)，把城鎮(zhèn)居民土地登記發(fā)證時限由法定的2個月縮短到15分鐘以內(nèi)，極地方便了市民。2003年，市國土資源局辦文窗口被省國土資源廳和市直機關(guān)工委分別評為“優(yōu)秀辦文窗口”和“文明窗口”；2002年—2005年，連續(xù)4年被市行政審批中心授予“群眾最滿意窗口”稱號。二是堅持開源節(jié)流，力推進土地節(jié)約集約利用。在節(jié)約用地方面，全市通過舊城改造、治理“城中村”和“空心村”、處置閑置土地等措施，盤活土地1.6萬多畝，節(jié)約土地7000多畝。在集約用地方面，2005年，市政府下發(fā)31號和38號文件，對30個類別工業(yè)項目用地的投資強度、建筑密度、容積率、綠化率做了詳細的規(guī)定。依據(jù)這兩個文件，國土資源部門在用地審批中嚴(yán)格把關(guān)，對達不到我市土地集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，堅決不予批地或核減用地面積。我市土地節(jié)約集約利用工作得到省政府的充分肯定，2006年，全省土地利用管理工作暨節(jié)約集約用地先進企業(yè)表彰會議在我市召開，我市金猴集團、萬得集團、三角華盛輪胎、華力電機等8家企業(yè)受到表彰。三是千方百計保證項目落地。2003年以來，我市共爭取審批建設(shè)用地8.3萬畝，綜合全省各市城市面積和經(jīng)濟發(fā)展、財政收入等因素（這些因素是省上分配用地指標(biāo)時的參考依據(jù)），批地總量排在全省15個市（除濟南、青島外）前列。堅持有保有壓、區(qū)別對待的供地政策，實行“五個優(yōu)先”，即優(yōu)先保證國家、省、市重點工程，教育、衛(wèi)生等經(jīng)濟社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，高科技項目，重點利用外資項目以及資金到位的項目用地。

2003年，市政府被省政府評為全省實施2001-2002年度國土資源管理目標(biāo)責(zé)任制先進單位。2002-2005年，市國土資源局連續(xù)4年被××市委市政府評為先進單位；2003年，被省國土資源廳評為全省國土資源管理工作先進單位；2004年，被人事部、國土資源部授予“全國國土資源系統(tǒng)先進集體”稱號；2005年，榮成市國土資源局、文登市國土資源局被省人事廳、國土資源廳授予“全省國土資源系統(tǒng)先進集體”稱號。

二、土地管理中存在的困難和問題

（一）社會各界特別是個別地方領(lǐng)導(dǎo)依法用地意識有待進一步增強。個別地方把發(fā)展同多占地劃等號，認為發(fā)展就要多占地，多占地就是發(fā)展。有的地方用地根本不把土地利用總體規(guī)劃放在眼里，想開發(fā)哪塊就開發(fā)哪塊，投資商看中哪塊就給哪塊，不管符不符合規(guī)劃，不管有沒有用地指標(biāo)，也不管是不是基本農(nóng)田，對國土資源部門的依法制止和規(guī)范，他們認為是阻礙經(jīng)濟發(fā)展。有的地方甚至搞“毀地招商”，什么項目也沒有，把地推平了再說。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以租代征違法用地現(xiàn)象比較突出。

（二）土地節(jié)約集約利用水平有待進一步提高。近年來，我市在優(yōu)化土地資源配置、推進土地節(jié)約集約利用上進行了不懈地探索，積累了一些成功的經(jīng)驗。但從總體上看，社會各界節(jié)約集約用地的意識還不強，土地節(jié)約集約利用還停留在較低水平。開發(fā)區(qū)中工廠建一層廠房的較多，有的還講排場，建花園式工廠，搞面積綠地，土地利用效率較低。土地閑置浪費的現(xiàn)象比較突出，不是有項目沒地，而是有地沒項目，不是土地制約了經(jīng)濟發(fā)展，而是有些地方土地的閑置荒蕪引起了群眾的不滿。土地集約利用的審批考核機制有待于進一步健全，有的企業(yè)不是根據(jù)投資強度確定用地面積，而是虛報投資強度到國土資源部門騙取多批地；批地后，一些用地單位沒有按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進行投資、建設(shè)。

（三）征地中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象仍然存在。發(fā)展經(jīng)濟、推進工業(yè)化必須要占用農(nóng)民集體土地，但是農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程，應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果的過程，應(yīng)當(dāng)有利于增加而不是損害農(nóng)民的利益，應(yīng)當(dāng)有利于縮小而不是擴城鄉(xiāng)的差距。但有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部腦子里缺乏這種觀念，截留、挪用征地補償費的現(xiàn)象依然存在，甚至違背農(nóng)民意愿強行征地。造成征地糾紛不斷發(fā)生，農(nóng)民上訪不斷出現(xiàn)，影響社會穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，因為征地問題引起農(nóng)民上訪占土地量的40%。從反映的情況看，有的地方的征地行為作風(fēng)粗暴、性質(zhì)惡劣，莊稼眼看就要收了，一夜之間強行把地推平，這種做法必須糾正。

（四）土地歷史遺留問題較難處理，亟待妥善解決。近年來土地方面暴露出來的歷史遺留問題較多，其中最突出的有三個方面：一是原來出讓的土地，后來由于《森林法》的有關(guān)規(guī)定或者規(guī)劃調(diào)整為綠地等原因，使土地使用者不能按原用途使用，形成遺留問題，比如初村北海、張村沿海等1.3萬畝土地。土地使用者紛紛要求解決，處理難度很。二是乳山銀灘開發(fā)區(qū)于1992-1993年越權(quán)批準(zhǔn)出讓的一些土地，現(xiàn)在還有1萬畝左右由于當(dāng)時沒有確定具置而空掛，用地單位都來找，難以解決。三是以前有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞以地生財，把地擅自賣給開發(fā)商，由于沒經(jīng)過轉(zhuǎn)用征收，不能辦理正常的用地手續(xù)，前任領(lǐng)導(dǎo)把收開發(fā)商的錢挪作他用，換屆后下一任領(lǐng)導(dǎo)不承認，現(xiàn)在開發(fā)商想辦理用地手續(xù)，符合規(guī)劃的沒有資金，不符合規(guī)劃的辦不了手續(xù)。

三、今后我市土地管理的思路和措施

今后我市的土地管理工作，將以這次市人常委會審議《土地管理法》貫徹情況為契機和動力，緊緊圍繞市委“1161”工作思路和目標(biāo)，認真貫徹崔曰臣記、宋遠方市長、劉命信副市長今年10月9日到市國土資源局調(diào)研時的重要指示精神，規(guī)范管理，高效服務(wù)，開拓進取，扎實工作，為全市經(jīng)濟社會又快又好發(fā)展提供可持續(xù)的土地保障和優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，重點做好五個方面。

（一）嚴(yán)格保護耕地，保障糧食安全。一是按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，認真開展土地利用總體規(guī)劃修編工作，使修編后的規(guī)劃既有利于保護耕地，又為經(jīng)濟發(fā)展留出合理的用地空間。二是嚴(yán)格落實耕地保護目標(biāo)責(zé)任制。定期對耕地和基本農(nóng)田的保護情況進行檢查考核，進一步強化各級人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)對土地管理和耕地保護的責(zé)任。按照“基本農(nóng)田標(biāo)準(zhǔn)化、基礎(chǔ)工作規(guī)范化、保護責(zé)任社會化、監(jiān)督管理信息化”的總體要求，嚴(yán)格保護基本農(nóng)田，堅決制止通過修改土地利用總體規(guī)劃等方式規(guī)避占用基本農(nóng)田報批的違法行為，確?；巨r(nóng)田總量不減少、用途不改變、質(zhì)量不降低。三是力實施土地開發(fā)整理復(fù)墾。積極申報部級、省級土地開發(fā)整理復(fù)墾項目，爭取專項資金。認真落實《××市土地開發(fā)整理復(fù)墾專項資金管理暫行辦法》，加強對專項資金使用情況和項目實施情況的監(jiān)督檢查，并全面推行項目招投標(biāo)管理，實現(xiàn)土地開發(fā)整理復(fù)墾的規(guī)范化運作。

（二）節(jié)約集約用地，提高土地綜合利用率。加宣傳力度，徹底轉(zhuǎn)變粗放的用地觀念和習(xí)慣，提高社會各界的節(jié)約集約用地意識。加強建設(shè)用地審批管理，建立健全土地集約利用考核評價辦法和體系，遏制圈占土地和粗放用地。一是批前嚴(yán)格審查。建設(shè)項目辦理立項手續(xù)前，由項目所在地的國土資源部門進行用地預(yù)審，未經(jīng)用地預(yù)審的，一律不予轉(zhuǎn)報批次用地和批準(zhǔn)供地。二是批中嚴(yán)格把關(guān)。對超過規(guī)定用地定額標(biāo)準(zhǔn)或達不到我市集約利用控制標(biāo)準(zhǔn)的，壓縮用地面積或不予批準(zhǔn)用地。三是批后嚴(yán)格監(jiān)管。建立新批土地信息庫和跟蹤檢查臺帳，建立新批用地項目現(xiàn)場公示制度，及時向建設(shè)單位下發(fā)提示和督促建設(shè)通知，定期跟蹤檢查，防止土地閑置。把企業(yè)現(xiàn)有土地利用情況作為新增供地的重要依據(jù)，對土地利用率高的企業(yè)，在新申請用地時優(yōu)先安排；對達不到節(jié)約集約用地規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，暫緩新的用地審批，待其將原有土地達到節(jié)約集約利用標(biāo)準(zhǔn)后，再考慮新的用地審批，促進企業(yè)節(jié)約集約用地。

(三)拓寬用地空間,保障經(jīng)濟發(fā)展。一是立足內(nèi)涵挖潛，徹底清查、充分利用批而未供的土地、閑置土地、空閑土地等存量土地，提高土地利用率。二是繼續(xù)爭取農(nóng)村建設(shè)用地整理與城鎮(zhèn)新增建設(shè)用地掛鉤試點工作，通過農(nóng)村建設(shè)用地減少和城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，拓寬城市用地空間。三是全面摸清全市范圍內(nèi)可利用的鹽田、廢棄蝦池和沿海灘涂，在充分做好環(huán)境影響論證和符合規(guī)劃的前提下，區(qū)別不同情況，采取靈活有效的方式加以利用。四是加向上溝通協(xié)調(diào)力度，積極爭取國家、省上預(yù)留的建設(shè)用地指標(biāo)，緩解土地供需矛盾。

（四）加強和改進征地管理，維護農(nóng)民利益。一是把提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)落到實處。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價批準(zhǔn)公布前，嚴(yán)格執(zhí)行威政辦發(fā)〔2005〕69號文件規(guī)定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，確保被征地農(nóng)民的生活水平不因失地而下降。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價出臺后，嚴(yán)格按照新的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，切實解決征地標(biāo)準(zhǔn)偏低和同地不同價的問題。二是嚴(yán)把征地補償關(guān)，確保征地補償費及時足額到位。征地補償安置費用不落實的，一律不予受理上報省政府批次征地報件；征地補償安置費用不到位的，一律不批準(zhǔn)供地。探索建立征地補償款預(yù)存制度和統(tǒng)一收繳、發(fā)放機制，減少發(fā)放環(huán)節(jié)，防止截留、挪用。

篇10

關(guān)鍵詞： 集體建設(shè)用地； 土地使用權(quán)； 流轉(zhuǎn)制度

中圖分類號： F301.1 文獻標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-9973（2013）02-0112-05

土地是人類生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，其對經(jīng)濟、社會的發(fā)展具有不可替代的作用。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，土地作為一項重要的資源愈發(fā)體現(xiàn)其使用價值的重要性。同時，資源性、稀缺性在當(dāng)前的經(jīng)濟形勢下更加促使其使用價值的不斷提高。作為社會主義國家，所有制結(jié)構(gòu)決定了土地作為一種資源其所有權(quán)主體的特殊性。依照我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定，根據(jù)主體的不同，可將土地分為國有土地和集體土地。此種土地制度在我國計劃經(jīng)濟時期對經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟制度的建立，此種“城鄉(xiāng)二元”的土地制度成為新一輪經(jīng)濟發(fā)展的障礙，特別是在解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距、建立社會主義新農(nóng)村成為當(dāng)前及今后一個階段主要任務(wù)的時期，切實提高廣大農(nóng)民的生活水平，保障農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、健康、有序發(fā)展成為社會經(jīng)濟建設(shè)的迫切任務(wù)，構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度被多數(shù)專家、學(xué)者認為是圓滿完成任務(wù)的必經(jīng)途徑和有效手段之一。因其不僅能促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，并且對于合理配置土地資源，合理開發(fā)、利用土地資源，保障集體經(jīng)濟組織的土地權(quán)益，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

一、完善相關(guān)法律，解決下位法與上位法之間的矛盾

有學(xué)者將集體建設(shè)用地使用權(quán)定義為：“是指法定主體依法取得的對農(nóng)民集體所有的土地進行非農(nóng)業(yè)目的的占有、使用和收益的權(quán)利”。[1] “土地流轉(zhuǎn)，即土地的流通和轉(zhuǎn)讓”，[2]根據(jù)流轉(zhuǎn)標(biāo)的不同，可分為土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)和土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。根據(jù)我國憲法第10條的規(guī)定，在我國土地所有權(quán)是禁止流轉(zhuǎn)的，唯有通過國家征收的形式實現(xiàn)集體土地所有權(quán)主體的變更，且只能由集體所有變?yōu)閲宜?。而國有土地使用?quán)的流轉(zhuǎn)則形式多樣，根據(jù)我國《土地管理法實施條例》的規(guī)定，無償?shù)男问接袆潛?，有償?shù)姆绞桨ǔ鲎?、租賃、作價出資或入股。

如：截至2008年11月，江蘇南通海門市共辦理集體建設(shè)用地出讓417宗，出讓面積4357.5畝；集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓74宗；共辦理集體建設(shè)用地租賃73宗，租賃面積623畝。[3]由以上數(shù)據(jù)可知，各地區(qū)的試點工作取得了初步的成果，此種流轉(zhuǎn)方式占據(jù)了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)非常大的比重，而接下來的工作就是總結(jié)各地區(qū)的成功經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)進行推廣，以此形成全國統(tǒng)一的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。據(jù)統(tǒng)計，僅2000年至2002年，安陽市劉家莊、任家莊、三家莊三村集體流轉(zhuǎn)收入已達1400多萬元，用于修建道路200萬元，建學(xué)校、養(yǎng)老院等公益事業(yè)150萬元，上繳國家各種稅費500多萬元，安置1300多個勞動力，人均年收入5000元以上；[4]廣東2006年實現(xiàn)流轉(zhuǎn)宗數(shù)約2100宗，面積達1500公頃，涉及價款20億元。[5]據(jù)測算，2020年我國要達到城鎮(zhèn)化率60%、工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要增加1.5億畝建設(shè)用地。[6]

在我國，建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度是適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需要，法學(xué)理論為此制度的建立提供了深厚的理論基礎(chǔ)，國家土地政策的推動及試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗為此制度的建立奠定了堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。

為完善立法，解決下位法土地管理法、擔(dān)保法和上位法憲法之間以及土地管理法本身法律條文之間的矛盾，應(yīng)對土地管理法、擔(dān)保法相關(guān)條出以下修改：（1）秉承憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，將土地管理法第43條修改為：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，可以依法申請使用國有土地或集體所有土地；村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，可以依法申請無償使用農(nóng)民集體所有的土地”。（2）將擔(dān)保法第34條第3款修改為：“抵押人依法有權(quán)處分土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物”。

二、改革現(xiàn)行的征地制度

在物權(quán)理論上，土地征收是物權(quán)變動的一種形式，是國家出于公共利益的需要，依照法定條件和程序，將農(nóng)民集體所有的土地強制收歸國有，并給予相應(yīng)補償?shù)男袨?。我國憲法?0條、土地管理法第2條、物權(quán)法第42條皆有“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”的規(guī)定。此種規(guī)定，為緩解城市擴張、經(jīng)濟發(fā)展對土地的大量需求，進而征收農(nóng)民集體土地提供了法律基礎(chǔ)。

國家只有為了“公共利益的需要”，才能對集體土地進行征收，但我國立法機關(guān)并未借鑒西方發(fā)達國家成熟的立法經(jīng)驗，采用概括或列舉的方式明確“公共利益”的內(nèi)涵或外延。因而，在城市建設(shè)日益飽和、城市可用土地仍不能滿足經(jīng)濟發(fā)展需求的背景下，為保證經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，政府及用地者開始尋找突破點，他們利用國家法律和司法解釋并未對“公共利益”做出明確規(guī)定的法律漏洞，人為地任意擴大“公共利益”的范圍，將其外延擴大化、商業(yè)化，大量征收集體經(jīng)濟組織所有的土地用于商業(yè)開發(fā)建設(shè)，以滿足經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)以征為國有的形式變相流轉(zhuǎn)。該行為不僅損害了廣大農(nóng)民的土地權(quán)益，而且不利于土地的合理開發(fā)利用，因此要改革現(xiàn)行的征地制度，使其規(guī)范化。據(jù)《新京報》2011年4月20日的報道，我國土地管理法的修改工作已經(jīng)啟動。筆者建議：可以此次修改土地管理法為契機，或是之后通過最高人民法院司法解釋的方式，對土地征收制度進行如下改革：

（一）明晰“公共利益”的范圍

1. 界定“公共利益”的內(nèi)涵?！掇o源》中將“公益”界定為：“公共之利益，相對于一個人之私利、私益而言”，將“利益”界定為“好處或功用，即指能滿足人們物質(zhì)或精神需要的事物”。美國學(xué)者龐德在他的社會法學(xué)理論中把利益分為個人利益、公共利益與社會利益，其中公共利益是指涉及政治組織的社會生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。本質(zhì)上講，龐德所稱的“公共利益”即國家利益。我國法律、法規(guī)、司法解釋未對“公共利益”的涵義作出明確界定，“公共利益”的認定缺乏法律標(biāo)準(zhǔn)。但根據(jù)法律解釋原理、國家現(xiàn)行的土地政策，以及保護農(nóng)民集體土地利益的需要，對“公共利益”的范圍不宜作擴大解釋。因而，應(yīng)將“公共利益”界定為：為保障國家的安全、發(fā)展，國家機構(gòu)的正常運行，滿足社會絕大多數(shù)人的生存、生活而必須具備的物質(zhì)基礎(chǔ)。其應(yīng)具備以下四個特征：（1）公共性。即相對于私人利益，公共利益主體是國家或社會公眾，而不是確定的個體或組織；同時，此種利益主要依賴以政府為代表的公共選擇機制來實現(xiàn)。（2）合理性。由于公共利益的實現(xiàn)經(jīng)常是以減少或損害其他類型的公共利益或私人利益為代價的，因此在認定公共利益時要進行利益權(quán)衡，進行利益大小、社會效益、實現(xiàn)代價的比較，最大限度地減少對其他利益的損害。（3）正當(dāng)性。除國家利益外，對其余公共利益的認定，要體現(xiàn)公共性，廣泛聽取民眾意見，保證公共利益真正滿足公眾的需求。（4）公平性。公共利益的實現(xiàn)是以損害私人利益為代價的，因而要對利益損害者進行合理的補償，以實現(xiàn)社會公平。

2. 明確“公共利益”外延。在大陸法系和英美法系國家，如德國、法國、英國、美國等國，法律同樣規(guī)定，政府為了公共利益的需要可以征收土地，并采用概括或列舉的方式明確規(guī)定“公共利益”的范圍，只是不同國家基于本國國情對公共利益的認定標(biāo)準(zhǔn)略有不同而已。我國土地管理法第54條對以劃撥方式取得國有土地建設(shè)項目的范圍進行了規(guī)定；同時，國土資源部制定的《劃撥用地目錄》將用地劃分為公益性和經(jīng)營性，前者可以劃撥方式獲得國有土地使用權(quán)；2011年1月21日國務(wù)院新頒布的《國有土地上房屋拆遷與補償條例》中，對可征收房屋的情形進行了規(guī)定。因此，可以參照以上法律、規(guī)章的規(guī)定，明確規(guī)定由政府組織實施的基于以下需要的項目可以征收集體建設(shè)用地：（1）國防和外交；（2）能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；（3）科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)；（4）保障性安居工程建設(shè)；（5）對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進行舊城區(qū)改建。

（二）提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)

土地管理法第47條規(guī)定，我國的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是：“按照被征收土地的原用途給予補償”，此標(biāo)準(zhǔn)僅從國家經(jīng)濟利益的角度出發(fā)，未考慮失地集體的土地權(quán)益，其合理性備受質(zhì)疑。且在當(dāng)今地價不斷上漲的背景下，該標(biāo)準(zhǔn)與市場脫節(jié)，不能維護失地農(nóng)民的財產(chǎn)利益。此標(biāo)準(zhǔn)下，在國家和集體組織之間產(chǎn)生了土地收益“剪刀差”，激發(fā)了民眾的不滿情緒，使集體建設(shè)用地使用權(quán)隱性流轉(zhuǎn)成為可能。

國際上關(guān)于征地補償?shù)脑瓌t有：（1）日本的“正當(dāng)補償”原則，其補償范圍主要包括：產(chǎn)權(quán)損失、財產(chǎn)損失、失業(yè)損失和其他損失等，此補償原則是一種比較全面的補償。此外，日本還專門規(guī)定了要“按正常市場交易價計價”的原則；（2）美國的“合理補償”原則，此原則下國家要賠償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來盈利的折扣價格；（3）巴西的“公平賠償”原則，根據(jù)此原則，征地補償項目包括土地的原購置費用、土地的產(chǎn)出等項目。三種補償原則中，補償程度最高的為“正當(dāng)補償”原則，“合理補償”原則次之，“公平補償”原則補償程度最低。

為保障集體經(jīng)濟組織成員的利益，在確定了征地項目范圍的前提下，我國要提高現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)。新確立的征地補償標(biāo)準(zhǔn)，既要限定在國家財政的承受范圍之內(nèi)，又要實現(xiàn)失地集體經(jīng)濟組織成員的經(jīng)濟利益。筆者認為新征地補償標(biāo)準(zhǔn)要考慮以下因素：（1）土地的原用途。土地的原用途一定程度決定了其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、文化、社會的作用。不同用途的土地因其給當(dāng)?shù)厮鶐淼睦娌煌?，其價值也就不同。如被征土地原是村辦企業(yè)用地，其不僅給當(dāng)?shù)卣畮矶愂帐杖?，而且增加了農(nóng)民的經(jīng)濟收入，如果國家要進行補償就要將“農(nóng)民收入的減少”作為補償標(biāo)準(zhǔn)確定的因素。（2）地上附著物。地上附著物是土地上承載的建筑物及其附屬物，附著物的建設(shè)要耗費財力、物力和人力。土地被征用，附著物所有權(quán)人同時喪失了對附著物的所有權(quán)和使用權(quán)，造成了經(jīng)濟利益損失。因而，在確定賠償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)將地上附著物作為必要因素加以考慮。（3）土地的市場價格。因土地的位置能夠決定土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)時的市場價格，故征地補償標(biāo)準(zhǔn)的確定要借鑒馬克思的級差地租理論。被征收的集體土地大多處于城市邊緣，地理位置優(yōu)越，其一旦被征收，土地所有權(quán)人便喪失了原有的經(jīng)濟利益，集體經(jīng)濟組織成員的收入因此而減少。相對來講，如果此種土地通過招標(biāo)、拍賣的程序進入土地市場進行流轉(zhuǎn)，憑借其優(yōu)越的地理位置，集體經(jīng)濟組織必然能獲得優(yōu)厚的回報。因而，兩種狀態(tài)下土地收益差的存在，使得在確定征地補償標(biāo)準(zhǔn)時必須要參考土地的市場價格。因此，我國要對現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準(zhǔn)進行修改，確立合理的補償標(biāo)準(zhǔn)，補償費用應(yīng)包括：土地原經(jīng)濟效益、地上附著物的損失、一定比例的市場差價。

（三）完善征地程序

1. 要由征地部門擬定征地補償方案，報同級人民政府進行審批。

2. 受理申請的人民政府組織有關(guān)部門對征收補償方案進行論證并對論證結(jié)果予以公布，征求被征地集體經(jīng)濟組織成員和社會公眾的意見。

3. 受理申請的人民政府應(yīng)對所征求的意見進行論證并對原征收補償方案進行修改，公布修改后的方案。

4. 根據(jù)方案確定的時間、程序發(fā)放補償費用至集體經(jīng)濟組織，集體經(jīng)濟組織定期內(nèi)按人口數(shù)將補償費用發(fā)放至成員手中。

5. 以上所有程序完成之后進行征地活動。

三、制定《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，首先應(yīng)對相關(guān)規(guī)范性法律文件進行修改，解除對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，其次是制定專門的法律以構(gòu)建我國的集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序。筆者以為，我國立法機關(guān)應(yīng)制定專門的《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》，應(yīng)包括以下內(nèi)容：

（一）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的原則

1. 同一市場原則。經(jīng)濟學(xué)上對“市場”的界定，是指消費者的集合，而非固定的交易場所。建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)國有土地和集體建設(shè)用地“同制、同權(quán)、同價”，發(fā)揮集體建設(shè)用地的資源價值，將國有土地和集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的市場，實現(xiàn)權(quán)利平等，運用相同規(guī)則，通過市場競爭機制，來實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。（1）市場準(zhǔn)入制度是集體建設(shè)用地使用權(quán)進入土地市場的門檻，應(yīng)修改相關(guān)法律允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進入土地一級市場進行流轉(zhuǎn)。（2）建立公平的流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)對國有土地和集體建設(shè)用地的無歧視待遇。（3）利用市場的公平競爭機制，實現(xiàn)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟效益最大化。

2. 依法流轉(zhuǎn)原則。依法流轉(zhuǎn)原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合法律、法規(guī)規(guī)定的條件、程序、方式、期限，不得違反法律的強制性規(guī)定，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（1）不符合法定條件的集體建設(shè)用地不得進入土地市場進行流轉(zhuǎn)，否則流轉(zhuǎn)行為無效。（2）不按法定程序流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地的，視違法情節(jié)的輕重，進行不同的處理：如違反的是不可進行事后彌補的強制性程序（如民主決策程序、審批程序），則此流轉(zhuǎn)行為無效；如違反的是可事后彌補的任意性程序（如出讓金或租金交付程序），那么此流轉(zhuǎn)行為可通過修正成為有效的流轉(zhuǎn)行為。（3）集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，必經(jīng)按照法定的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、轉(zhuǎn)租、抵押等五種方式進行，不按此方式進行的流轉(zhuǎn)為無效流轉(zhuǎn)。（4）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的期限，要符合法律最高流轉(zhuǎn)期限的規(guī)定，超過最高流轉(zhuǎn)期限的，以最高流轉(zhuǎn)期限計算，超過部分無效；若流轉(zhuǎn)期限對合同目的的實現(xiàn)具有決定性意義，則此流轉(zhuǎn)行為無效。

3. 民主決策原則。民主決策原則是指集體建設(shè)用地使用權(quán)的初次流轉(zhuǎn)，要經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，方可進行流轉(zhuǎn)。現(xiàn)存的大量隱性流轉(zhuǎn)，都是村委會、村干部或村民個人充當(dāng)集體建設(shè)用地的所有權(quán)人，全權(quán)行使決策權(quán)，損害了集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。民主決策原則的設(shè)立，保證了土地真正的所有權(quán)人通過法定渠道充分發(fā)表意見，實現(xiàn)其所有權(quán)權(quán)能，維護其經(jīng)濟利益。

（二）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件

1. 初次流轉(zhuǎn)要進行民主決策。集體建設(shè)用地使用權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，為保障集體經(jīng)濟組織成員的土地權(quán)益，在進行集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)時，應(yīng)由用地者與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會自愿平等協(xié)商，后經(jīng)集體經(jīng)濟組織成員會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報有權(quán)機關(guān)進行審批后，集體建設(shè)用地使用權(quán)才能流轉(zhuǎn)。

2. 符合土地利用總體規(guī)劃、城市和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。土地利用規(guī)劃是為節(jié)約用地、確保土地的供需平衡和合理開發(fā)利用土地而制定的。目前，我國土地利用規(guī)劃按行政級別來進行劃分，可分為全國級、省級、地（市）級、縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級。集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，實現(xiàn)了不同所有者土地的“同制、同權(quán)、同價”。為保證農(nóng)村的合理布局、促進合理利用農(nóng)村的土地資源，一定要科學(xué)制定土地利用規(guī)劃，將集體建設(shè)用地納入土地總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃之中。此外規(guī)定只有符合土地規(guī)劃，集體建設(shè)用地使用權(quán)方能進入土地市場進行流轉(zhuǎn)。

3. 符合土地用途管制。土地用途管制，即國家為了土地資源的合理開發(fā)利用，促進國民經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，以編制土地利用規(guī)劃的形式劃分土地利用區(qū)，確定土地使用條件，并要求土地所有者和使用者按照國家確定的用途使用土地的制度。自1999年始，我國通過編制各級土地利用規(guī)劃的形式實行土地用途管制，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，要符合土地用途管制和土地規(guī)劃確定的用途，未經(jīng)法定程序不能改變土地用途，對擅自改變土地用途的行為，要對責(zé)任主體進行處罰，情節(jié)嚴(yán)重的要追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，并將流轉(zhuǎn)土地恢復(fù)原狀。

（三）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和期限

建立集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度，實現(xiàn)對國有土地和集體建設(shè)用地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理，可借鑒我國成熟的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，設(shè)計集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式、規(guī)定流轉(zhuǎn)期限。

1. 出讓。參照國有土地使用權(quán)的出讓，統(tǒng)一土地使用權(quán)出讓的概念，并將其定義為：指土地所有者將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向其支付出讓金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，經(jīng)由民主決策，可采用招標(biāo)、拍賣、協(xié)商等方式，以實現(xiàn)土地效益最大化。集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的期限，筆者認同一些學(xué)者的觀點，住宅用地70年，工業(yè)用地過50年，商業(yè)用地40年，綜合用地50年，具體期限由出讓方和受讓方協(xié)商而定。

2. 轉(zhuǎn)讓。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，即集體建設(shè)用地使用權(quán)人將依法取得的建設(shè)用地使用權(quán)進行轉(zhuǎn)移的行為。集體建設(shè)用地的權(quán)利義務(wù)被轉(zhuǎn)讓給受讓人，可以通過買賣、互易、贈與、繼承等方式進行，但轉(zhuǎn)讓的土地要符合土地用途管制。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的期限為原合同期限扣除轉(zhuǎn)讓人已使用的期限。

3. 出租。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租，即集體土地所有人將其所有的集體建設(shè)用地使用權(quán)在一定期限內(nèi)出租給土地使用權(quán)人，并收取租金的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的其他事項，適用合同法中關(guān)于租賃合同的規(guī)定。集體建設(shè)用地使用權(quán)出租的期限，適用合同法最長租賃期限20年的規(guī)定。

4. 轉(zhuǎn)租。集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)租，即集體建設(shè)用地承租人將其承租的建設(shè)用地使用權(quán)另行出租給第三人使用的行為。集體建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)租，同樣適用合同法中關(guān)于租賃合同的相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的同意；轉(zhuǎn)租的期限要短于土地出租的剩余期限；同時，非經(jīng)法定程序不得改變轉(zhuǎn)租土地的用途。

5. 抵押。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押，即集體建設(shè)用地的所有權(quán)人或使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)作為自己或他人債務(wù)的擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人到期不能履行債務(wù)時，由債權(quán)人就該集體建設(shè)用地使用權(quán)變價優(yōu)先受償?shù)男袨?。債?quán)人的抵押權(quán)一旦實現(xiàn)，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也即實現(xiàn)。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押不同于國有土地的抵押，其分為兩種：一是所有權(quán)人進行的抵押，二是使用權(quán)人進行的抵押。不同主體進行的抵押，抵押期限不同；所有權(quán)人進行的抵押，由所有權(quán)人與抵押權(quán)人協(xié)商，但抵押最高期限不應(yīng)超過集體建設(shè)用地根據(jù)用途所確定的最高出讓期限；使用權(quán)人進行的抵押，抵押期限不應(yīng)超過集體建設(shè)用地原流轉(zhuǎn)合同的剩余期限。

（四）集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的程序

1. 初次流轉(zhuǎn)程序

（1）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以招標(biāo)、拍賣的方式進行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進行：第一，集體經(jīng)濟組織持土地所有權(quán)證書、2/3以上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權(quán)部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門指導(dǎo)提出審批申請的集體經(jīng)濟組織，擬訂出讓或者出租方案，報本級人民政府批準(zhǔn)。第三，方案經(jīng)批準(zhǔn)后，集體經(jīng)濟組織委托土地交易機構(gòu)在土地市場對集體建設(shè)用地使用權(quán)進行招標(biāo)、拍賣。第四，中標(biāo)人、競得人憑中標(biāo)通知書或者成交確認書，與集體經(jīng)濟組織簽訂集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓或者出租合同，并按合同約定向集體經(jīng)濟組織支付出讓金或者租金。第五，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。

（2）集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的出讓和出租，以協(xié)商的方式進行流轉(zhuǎn)的，按以下程序進行：第一，集體經(jīng)濟組織持土地所有權(quán)證書、2/3上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意、供地方案、出讓或出租合同等材料，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理審批申請的有權(quán)部門會同城鄉(xiāng)規(guī)劃部門對申請進行審核，報本級人民政府批準(zhǔn)。第三，經(jīng)批準(zhǔn)后，受讓人或者承租人按合同約定向集體經(jīng)濟組織支付出讓金或者租金。第四，受讓人或者承租人持集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租合同，政府批準(zhǔn)文件，以及出讓金或者租金支付憑證，向土地管理部門辦理土地登記，領(lǐng)取集體建設(shè)用地使用權(quán)證書。

（3）初次流轉(zhuǎn)的抵押程序。第一，集體經(jīng)濟組織持土地所有權(quán)證書、集體經(jīng)濟組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村辦企業(yè)與抵押權(quán)人簽訂的主合同和抵押合同、2/3以上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的書面同意，向上級有權(quán)部門提出審批申請。第二，受理申請的有權(quán)部門對抵押合同進行審核，報本級人民政府批準(zhǔn)。第三，批準(zhǔn)后，抵押人與抵押權(quán)人持主合同、抵押合同、批準(zhǔn)文件至土地管理部門辦理抵押登記。

2. 再次流轉(zhuǎn)程序

土地使用權(quán)人持原協(xié)議、土地使用權(quán)證書、與新權(quán)利主體（受讓人、承租人、抵押權(quán)人）所簽協(xié)議至土地管理部門辦理相關(guān)手續(xù)。值得注意的是，原租賃合同無轉(zhuǎn)租約定或原出租人在原租賃合同中不同意轉(zhuǎn)租而后又同意的，承租人轉(zhuǎn)租要取得土地所有權(quán)人的書面同意。

（五）建立集體建設(shè)用地地價評估體系

為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)被低價流轉(zhuǎn)造成土地資產(chǎn)流失，保障集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟利益，我們要建立一個科學(xué)、規(guī)范的地價評估體系：首先，規(guī)定地價評估是土地流轉(zhuǎn)的必經(jīng)程序，由具備資質(zhì)的評估機構(gòu)對待流轉(zhuǎn)土地進行地價評估；其次，地價評估要遵守國有土地和集體建設(shè)用地“同質(zhì)同價”的原則；最后，實現(xiàn)政府最低保護價制度。

（六）合理分配土地收益

因集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)涉及的利益主體不同，為確保土地收益的合理分配，流轉(zhuǎn)收益分配過程中要進行初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)的區(qū)分。集體建設(shè)用地使用權(quán)的抵押，因不涉及利益分配，故此處不予討論。

1. 初次流轉(zhuǎn)的利益分配。初次分配應(yīng)以建設(shè)用地所有權(quán)人為主，各級政府不直接參與土地收益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益的50%，由集體經(jīng)濟組織按該組織實際成員數(shù)平均發(fā)放；余下的50%，由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理使用，用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟、文化、保障性建設(shè)，其使用方式和數(shù)額要經(jīng)過2/3以上集體經(jīng)濟組織成員或者2/3以上村民代表的同意。各級政府不直接參與初次分配，以稅收的形式間接參與土地收益的分配。

2. 再次流轉(zhuǎn)的利益分配。集體建設(shè)用地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)的土地收益，溢價部分按初次流轉(zhuǎn)的分配方法進行分配。如是平價流轉(zhuǎn)，則不存在收益分配問題，政府可根據(jù)稅法的規(guī)定獲得契稅等稅收收入。

（七）懲處囤積土地行為

2010年12月29日《國土資源部關(guān)于房地產(chǎn)閑置土地情況的公告》顯示：1993年至今，我國住宅建設(shè)用地共閑置土地201.703642公頃。為防止集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)囤積土地、大量閑置土地的情況，在《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理法》中應(yīng)對用地者的囤積行為規(guī)定嚴(yán)厲的處罰措施：（1）對以出讓、出租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，超過合同約定的動工開發(fā)建設(shè)期，滿一年未動工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費，將土地閑置費按集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)的收益分配方法進行分配。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動工開發(fā)建設(shè)，并對責(zé)任主體進行通報批評。期限屆滿仍未動工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。（2）對以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租的方式取得集體建設(shè)用地用于非農(nóng)建設(shè)的，自土地使用權(quán)證辦理完畢之日起，滿一年未動工開發(fā)的，由土地管理部門征收相當(dāng)于全部合同金額20%的土地閑置費，上繳國庫。并責(zé)令受讓人、承租人于一定期限內(nèi)動工開發(fā)建設(shè)，并對責(zé)任主體進行通報批評。期限屆滿仍未動工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。（3）滿兩年未動工開發(fā)的，無償收回集體建設(shè)用地。

（八）對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進行登記

我國對不動產(chǎn)物權(quán)的變動采用的是“登記生效”原則，登記是不動產(chǎn)物權(quán)變動的必經(jīng)程序。集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，系不動產(chǎn)物權(quán)的變動，因而，應(yīng)按法律的規(guī)定進行登記方可生效。此項登記具有重要作用：一是登記具有公示效力，可以降低市場交易成本，減少法律風(fēng)險；二是便于國家對集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進行監(jiān)督、管理，實現(xiàn)國家對土地用途進行管制。因此，土地管理部門要切實履行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)登記程序，簡化土地權(quán)利歸屬、流轉(zhuǎn)狀況的查詢程序，以確保市場交易的暢通和安全。

從政府廣泛開展集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點工作到國家一系列政策、地方規(guī)章的出臺，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已成必然，因而修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，為建立我國集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度掃除法律障礙成為首要解決的問題。但構(gòu)建集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度不僅是一個法律層面上的問題，還涉及經(jīng)濟、社會等方面的問題，故此項制度的建立，立法機關(guān)和政府要在廣泛調(diào)研、聽取社會各界的意見的基礎(chǔ)上，循序漸進地推進。

一項制度的建立需要以相關(guān)配套制度為依托，我國集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立需要以相關(guān)經(jīng)濟制度、社會保障制度為基礎(chǔ)。首先是經(jīng)濟制度，國家要完善管理集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控手段，通過土地利用規(guī)劃部門、土地管理部門實行定期檢查等手段對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)狀況、建設(shè)用地利用狀況進行管理和監(jiān)督，嚴(yán)厲打擊非法流轉(zhuǎn)行為和囤積土地行為。其次是社會保障制度，要逐步建立和完善農(nóng)村基本社會保障制度，將廣大農(nóng)村居民納入醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險的保障范圍內(nèi)。同時，還要完善農(nóng)村基本設(shè)施建設(shè)。

集體建設(shè)用地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)制度的建立，將集體建設(shè)用地納入土地一級市場，充分發(fā)揮土地的資源性作用，對于我國經(jīng)濟保持持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展具有重要意義。此制度的建立，必然會增加農(nóng)民收入，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推動“城鄉(xiāng)一體化”建設(shè)，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

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