導(dǎo)語：如何才能寫好一篇城市土地征收補(bǔ)償條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：土地儲備；法律；行政體制；實(shí)施技術(shù)

Abstract: urban land reserve is a complex and important engineering, the current land reserve system has a lot to perfect place, this new time how to perfect our country's land reserve system are studied, separately from the laws, administrative, technology and so on, were analyzed.

Keywords: land reserve;law; Administrative system; Implementation technology

中圖分類號：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：

一項(xiàng)制度的完善，涉及法律基礎(chǔ)、行政體制、實(shí)施技術(shù)等多個(gè)方面，是一個(gè)系統(tǒng)的過程。我國城市土地儲備制度的完善，除了土地儲備規(guī)模與成本控制問題外，還存在著其他需要改進(jìn)和完善的地方，包括法律法規(guī)的健全，融資渠道的拓寬，土地供應(yīng)的合理引導(dǎo)，以及儲備各部門之間協(xié)調(diào)與溝通工作的加強(qiáng)等。

一、建立健全土地儲備法律支撐體系

建立健全城市土地儲備制度的法律支撐體系是保證城市土地儲備制度有效運(yùn)行的重要手段。土地儲備制度作為我國深化土地使用制度改革的一項(xiàng)氣度創(chuàng)新，目前國家還沒有專門的法律對其進(jìn)行規(guī)范，各地以地方法規(guī)的方式出臺了一些相關(guān)的規(guī)范性文件，但都不夠完善齊全。

我國現(xiàn)行的《土地管理法》第二條第一款規(guī)定：中華人民共和國實(shí)行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。《土地管理法》第九條規(guī)定：國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或個(gè)人使用。使用土地的單位和個(gè)人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。但對土地的所有權(quán)和使用權(quán)的內(nèi)涵未做出明確的界定?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l和第六十五條規(guī)定：為公共利益需要使用的土地，或?yàn)閷?shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，可以依法收回或調(diào)整使用國有土地或集體土地。收回或調(diào)整的國有土地的，對原土地使用者給予充分的補(bǔ)償。

上述規(guī)定雖然為建立城市土地儲備制度提供了一定的法律依據(jù)，但不盡明確和完善，覆蓋范圍太小，對政府如何建立土地儲備機(jī)制，行使土地統(tǒng)一收購以及規(guī)范土地市場操作都沒有明確的規(guī)定。此外，對土地儲備機(jī)構(gòu)的定位，儲備資金的籌集，舊城區(qū)拆遷的貨幣補(bǔ)償、土地整理、改造成本的協(xié)調(diào)，企業(yè)土地收購，公益性用地管理和劃撥等方面亦缺乏必要的立法。因此，必須建立健全相應(yīng)的法律規(guī)范對土地儲備進(jìn)行明確，使土地儲備工作有法可依。首先，應(yīng)當(dāng)明確土地儲備的立法原則。立法原則來源于城市土地儲備經(jīng)營的政策目標(biāo)。目前，各地土地儲備的政策目標(biāo)主要集中在合理利用土地、盤活國有存量土地和有效配置土地資源三個(gè)方面，從實(shí)踐來看，重視經(jīng)濟(jì)效益輕視社會效益現(xiàn)象較為嚴(yán)重。筆者認(rèn)為，我國土地儲備的政策目標(biāo)主要應(yīng)當(dāng)包括保障社會公共利益、保證政府社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)以及合理有效配置國土資源三個(gè)方面。其次，應(yīng)當(dāng)頒布適用于全國的土地儲備法規(guī)。該法規(guī)中應(yīng)當(dāng)對城市土地儲備經(jīng)營的目標(biāo)、含義及性質(zhì)、征用與征收、儲備、出讓、補(bǔ)償等做出明確的規(guī)定，為土地整理提供法律保障。第三，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市土地儲備經(jīng)營的目的對目前涉及土地儲備的相關(guān)法規(guī)進(jìn)行清理和調(diào)整，特別是加強(qiáng)對部門規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章的清理；在做好上述工作的基礎(chǔ)上從土地價(jià)格、土地市場、土地管理、城市規(guī)劃、國有資產(chǎn)管理監(jiān)督等方面對土地儲備法規(guī)進(jìn)行完善，并構(gòu)建法律體系。

2011年1月21日，備受關(guān)注的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡稱《征收補(bǔ)償條例》)在經(jīng)過先后兩次面向全社會公開征求意見后。終于正式公布實(shí)施。新條例的實(shí)施，讓實(shí)施九年多、廣受爭議的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(2001年11月1日正式實(shí)施)壽終正寢。因此，筆者對《征收補(bǔ)償條例》進(jìn)行了檢讀，就自己的感觸與思考談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

《征收補(bǔ)償條例》的頒布和實(shí)施，其確立的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化、征收程序透明化、公共利益明晰化、強(qiáng)制征收司法化等新制度、新原則，對遏制目前社會中頻繁出現(xiàn)的暴力拆遷行為，規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償行為，化解我國城市房屋征收中長期存在的矛盾與利益沖突，促進(jìn)我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展，有著十分重要的意義。

（1）立法理念發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變?！墩魇昭a(bǔ)償條例》的公布，首先讓人們最直接感受到了政府的立法理念明顯地從國家利益、公共利益至上轉(zhuǎn)變?yōu)楣怖媾c個(gè)人利益并重保護(hù)，使私權(quán)進(jìn)一步在法律上獲得與公權(quán)一樣應(yīng)有的平等地位。

（2）房屋征收和拆遷活動(dòng)得到進(jìn)一步規(guī)范化。相比《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，《征收補(bǔ)償條例》對房屋征收和拆遷活動(dòng)進(jìn)行了更有效的規(guī)范，主要表現(xiàn)為：第一，明確了政府征收補(bǔ)償?shù)闹黧w地位，理順了行政征收法律關(guān)系，規(guī)定了各級政府征收與補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)與義務(wù)，克服了以往城市拆遷中政府遁形的弊端。這一明確規(guī)定有助于化解長期以來因建設(shè)單位作為拆遷主體所引發(fā)的各種社會矛盾，有助于維護(hù)社會穩(wěn)定。第二，增強(qiáng)了被征收人的參與性?！墩魇昭a(bǔ)償條例》明確了被征收人多數(shù)決、召開聽證會、被征收人選定房地產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、被征收人對補(bǔ)償決定不服可以申請行政復(fù)議也可以提起行政訴訟等，賦予被征收人參與權(quán)、表決權(quán)和復(fù)議訴訟的權(quán)利，這是一個(gè)很明顯的進(jìn)步；第三，規(guī)范了政府征收程序及確立司法救濟(jì)程序，包括征收決定的作出程序、補(bǔ)償方案制定程序、強(qiáng)制搬遷程序、爭議解決機(jī)制以及救濟(jì)程序；第四，公共利益的范圍界定，明確了征收前提條件。

（3）補(bǔ)償制度的完善，有利于確保私人利益不受侵犯。《征收補(bǔ)償條例》充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，集中體現(xiàn)在強(qiáng)化被拆遷人的補(bǔ)償規(guī)定。該條例最凸顯的方面是體現(xiàn)了強(qiáng)化補(bǔ)償，充分維護(hù)了被征收人的利益。

（4）征收補(bǔ)償?shù)某绦虻玫竭M(jìn)一步完善。程序是制度的保障?！墩魇昭a(bǔ)償條例》也正是通過程序的完善，從而保障了征收和拆遷的有序進(jìn)行，切實(shí)保護(hù)了被拆遷人的合法權(quán)益。

二、拓寬融資渠道，實(shí)現(xiàn)土地儲備資金的良性循環(huán)

篇2

一、純商業(yè)拆遷是否適用本條例？

根據(jù)“征房條例”規(guī)定，本條例規(guī)定是只針對公共利益，相對于舊條例，縮小了適用范圍，因?yàn)榕f條例是允許商業(yè)拆遷的。另根據(jù)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》規(guī)定，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，應(yīng)當(dāng)采取措施，加強(qiáng)建筑物維護(hù)管理，延長建筑物使用壽命。對符合城市規(guī)劃和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，在合理使用壽命內(nèi)的建筑物，除為了公共利益的需要外，城市人民政府不得決定拆除?！本褪钦f，自2009年開始非公共利益政府不能決定拆除。

二、補(bǔ)償范圍是否包括土地使用權(quán)？

這個(gè)在舊條例中沒有規(guī)定，只有個(gè)批復(fù)，是《國務(wù)院法制辦對北京市人民政府法制辦公室關(guān)于城市私有房屋拆遷補(bǔ)償適用法律問題的請示的答復(fù)》（2002年1月24日，國法秘函〔2002〕15號）規(guī)定，“一、關(guān)于1999年1月1日現(xiàn)行土地管理法施行前拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償問題。根據(jù)法不溯及既往的原則，1999年1月1日現(xiàn)行土地管理法實(shí)施之前拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)適用原土地管理法和原城市房屋拆遷管理?xiàng)l例的規(guī)定。二、關(guān)于1999年1月1日現(xiàn)行土地管理法施行后至2001年11月1日現(xiàn)行城市房屋拆遷管理?xiàng)l例施行前，拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償問題。現(xiàn)行土地管理法第五十八條規(guī)定，收回國有土地使用權(quán)，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。……北京市人民政府作出上述規(guī)定，將土地使用權(quán)補(bǔ)償因素納入補(bǔ)償范疇，不存在法律問題。因此，北京市可以依照上述規(guī)定對被拆除的房屋進(jìn)行補(bǔ)償。三、關(guān)于2001年11月1日現(xiàn)行城市房屋拆遷管理?xiàng)l例施行后，拆遷城市私有房屋的補(bǔ)償問題?！?001年11月1日以后實(shí)施的拆遷，貨幣補(bǔ)償款中包括對土地使用權(quán)的補(bǔ)償。今后，對被拆除房屋的補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)按照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行?！备鶕?jù)這個(gè)批復(fù)的意見，現(xiàn)行的一般做法是“地隨房走，地不計(jì)價(jià)”。但我們認(rèn)為，這明顯與物權(quán)法土地法相矛盾。

物權(quán)法第一百二十一條規(guī)定“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！保谝话偎氖藯l規(guī)定“建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十二條的規(guī)定對該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)給予補(bǔ)償，并退還相應(yīng)的出讓金”，土地管理法第五十八條“收回國有土地使用權(quán)的對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償”。

目前我國也有地方對房屋所使用的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?。比如，重慶市采取的做法就是適當(dāng)補(bǔ)償原則。根據(jù)《重慶市國土房管局關(guān)于城市房屋拆遷中土地補(bǔ)償有關(guān)問題的批復(fù)》（渝國土房管發(fā)〔2003〕113號）“因城市建設(shè)收回土地使用權(quán)時(shí)，對以出讓等有償方式取得土地使用權(quán)的土地使用者，應(yīng)根據(jù)其取得土地使用權(quán)的成本（出讓金及有關(guān)稅費(fèi)等）和投入等因素考慮補(bǔ)償?！蹦敲淳唧w對土地使用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何計(jì)算？目前尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)法律原理，我們認(rèn)為法治政府必須建立和保護(hù)行政相對人的合理利益。根據(jù)物權(quán)法規(guī)定，用益物權(quán)是對他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)依法享有的占有使用和收益的權(quán)利。而土地增值利益屬于用益物權(quán)人應(yīng)當(dāng)取得的收益，因此收回土地使用權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)按收回時(shí)（征收決定生效時(shí)）的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算并退還。有了這樣的認(rèn)識后，一個(gè)更為復(fù)雜的補(bǔ)償問題實(shí)際上也解決了，就是“房地分家”的補(bǔ)償問題。實(shí)踐中，有些地方政府圖省事經(jīng)常毛地出讓，結(jié)果地上房屋和其他附著物尚未補(bǔ)償，土地使用權(quán)已幾易其主，政府征收時(shí)出現(xiàn)房主之外，地權(quán)另有其人的情況。這樣的案例在實(shí)踐中已經(jīng)大量涌現(xiàn)，但目前尚無具體且明確的先例可循。那么，我們認(rèn)為前述方法可以作為解決辦法的參考。

三、“城中村”改造適用何種程序？

所謂“城中村”是指已經(jīng)納入城市總體規(guī)劃建設(shè)區(qū)范圍，農(nóng)業(yè)用地通過征用所剩余很少或者已經(jīng)沒有，但以住宅用地仍為集體所有性質(zhì)土地為特征，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份已經(jīng)或者即將轉(zhuǎn)變?yōu)榫用裆矸荩瑴笥跁r(shí)展游離于現(xiàn)代城市體制管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落。“城中村”有廣義和狹義之分。從狹義上說，是指農(nóng)村村落在城市化進(jìn)程中，由于全部或大部分耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民后仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)。從廣義上說，是指在城市高速發(fā)展的進(jìn)程中，滯后于時(shí)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。城中村在大中城市普遍存在。成都市五城區(qū)內(nèi)尚有待改造的“城中村”12個(gè)，計(jì)劃在2012年前基本完成。

“城中村”改造的程序我們認(rèn)為應(yīng)分兩步走，即先將集體土地征為國有，再將國有土地上的房屋及其他附著物征收。本次征房條例將舊城改造（有的地方稱三項(xiàng)改造，即城中村、棚戶區(qū)、危舊房）造視為公共利益。目前，我國還沒有集體土地拆遷安置補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一法律，但有些省市的做法也值得借鑒。已知的大約有三種模式，第一種叫征地法，即先按程序?qū)⑼恋剞D(zhuǎn)為國有，再按國有土地房屋來進(jìn)行征收，也是我們主張的模式；第二種參照法，參照城市拆遷進(jìn)行補(bǔ)償，這種模式有司法解釋的依據(jù)，最高法院2005行他字第5號批復(fù)規(guī)定，農(nóng)村集體土地征用后，原農(nóng)村居民對房屋仍然享有所有權(quán)，房屋所在地被納入城市規(guī)劃區(qū)的，應(yīng)當(dāng)參考拆遷條例規(guī)定對房屋所有人進(jìn)行安置補(bǔ)償（實(shí)際上城市已無安置可言），參照法成本稍少，我們成都市農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)采用的就是這種模式；第三種叫協(xié)商法，即互相商量補(bǔ)償，“按平算數(shù)”。

四、房地產(chǎn)管理工作中市轄區(qū)政府的責(zé)任及作用？

在房地產(chǎn)管理中我們聽到最多的就是市縣政府，基本上沒有聽到說過區(qū)政府，這次征房條例也是如此。部分學(xué)者們的觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該包括區(qū)級政府，理由是如果僅限市縣政府，則民族自治地區(qū)的盟、旗則不搞拆遷了。我們認(rèn)為，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，對外行使相關(guān)管理職能的只能是市縣政府。理由是《國家土地管理局對出讓國有土地使用權(quán)有關(guān)問題請示的答復(fù)》（1991國土函字第71號）、《國家土地管理局關(guān)于出讓國有土地使用權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)》（1993年4月1日）兩次文件均規(guī)定“國有土地使用權(quán)的出讓，由市、縣人民政府負(fù)責(zé)。其中，‘市、縣人民政府’，所指‘市’，包括全國各級市；所指‘縣’，不包括市轄區(qū)?！倍野凑照O(shè)置的規(guī)定，區(qū)級政府原則上不單獨(dú)設(shè)立規(guī)劃管理部門，征地條例也明確是市縣人民政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。我們成都市的做法是在征地征房活動(dòng)中依據(jù)《成都市征地補(bǔ)償安置辦法》（78號令）第三條“征地補(bǔ)償安置工作在市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由市土地行政主管部門具體負(fù)責(zé)實(shí)施。市計(jì)劃、勞動(dòng)、民政、公安、糧食、規(guī)劃等有關(guān)行政管理部門應(yīng)按照各自職責(zé)，協(xié)同市土地行政主管部門做好征地工作。區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)協(xié)助做好征地補(bǔ)償安置工作”、《成都市城市房屋拆遷管理暫行辦法》（88號令）第六條“成都市房產(chǎn)管理局主管本市城市房屋拆遷管理工作。成都市房屋拆遷管理處具體負(fù)責(zé)錦江、青羊、金牛、武侯、成華區(qū)（含高新區(qū)，以下簡稱五城區(qū)）內(nèi)的城市房屋拆遷管理工作；其他區(qū)（市）縣房產(chǎn)管理部門管理本區(qū)域內(nèi)城市房屋拆遷工作。公安、教育、電信、供電、供水、供氣和廣播電視等部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)協(xié)助辦理被拆遷人的戶口遷移、學(xué)生轉(zhuǎn)學(xué)、電話移機(jī)、有線電視遷裝和水、電、氣供應(yīng)等有關(guān)事宜，除按照國家有關(guān)規(guī)定外，不得額外參加拆遷人和被拆遷人的負(fù)擔(dān)。國土部門依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，負(fù)責(zé)與城市房屋拆遷有關(guān)的土地管理工作”明確規(guī)定，區(qū)級政府基本上是配合義務(wù)，從政府組織法來說并無不妥之處，但所有對外文件應(yīng)當(dāng)按照法律和行政法規(guī)規(guī)定的程序處理。

五、征房條例實(shí)施后原88號令的廢止問題？

由于《成都市城市房屋拆遷管理暫行辦法》（88號令）系根據(jù)國務(wù)院《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《四川省城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《成都市城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》制定，根據(jù)《立法法》“下位法違反上位法規(guī)定的應(yīng)予以改變或者撤銷”的規(guī)定，前述條例連同88號令均不再適用。

六、征地與征房的區(qū)別與聯(lián)系？

如果說有聯(lián)系，那么房地合一就是其中最重要的聯(lián)系，因?yàn)橹两窨萍荚侔l(fā)達(dá)也不能建造空中樓閣。所以，房產(chǎn)和地產(chǎn)我們通稱房地產(chǎn)，這也是我們有時(shí)混淆征地與征房的原因之所在。征地與征房在國外區(qū)別不大，幾乎世界所有國家都實(shí)行的是土地私有制，房地事實(shí)上也是合一的，只有我國法律制度上實(shí)行房地合一，但城市建設(shè)用地所有權(quán)歸屬國家，房屋產(chǎn)權(quán)所有權(quán)人只有使用權(quán)且實(shí)行多頭管理。因此，在中國征地與征房是不同的法律概念。兩者的主要區(qū)別：

一是適用的法律程序不同。國家建設(shè)征收土地適用《土地管理法》及其配套法規(guī)中關(guān)于國家建設(shè)征收土地的規(guī)定；城市房屋拆遷適用《城市房屋拆遷條例》的規(guī)定。

二是適用范圍不同。征地適用范圍是農(nóng)村集體所有的土地，征房適用范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的房屋。

三是法律后果不同。征地導(dǎo)致的法律后果是農(nóng)村集體土地所有權(quán)的消滅，征房導(dǎo)致的法律后果是房屋所有權(quán)的消滅以及房屋產(chǎn)權(quán)的等價(jià)調(diào)整或者價(jià)值的交換。

四是補(bǔ)償范圍不同。征地一般補(bǔ)償有4項(xiàng)，即土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上費(fèi)（含建筑與青苗等）、菜地基金。征房實(shí)質(zhì)補(bǔ)償只有其中一項(xiàng)，即地上費(fèi)，細(xì)化為房屋及地上建筑物補(bǔ)償，過渡費(fèi)補(bǔ)償，營業(yè)損失補(bǔ)償。一句話，征地既補(bǔ)“磚頭”（土地及建筑），也補(bǔ)“人頭”（人員安置），而征房只補(bǔ)“磚頭”。

征房的程序?yàn)椋?/p>

（一）公布補(bǔ)償方案。房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級人民政府。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。

（二）公布修正補(bǔ)償方案。市、縣級人民政府應(yīng)當(dāng)將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時(shí)公布。

（三）風(fēng)險(xiǎn)評估，必要時(shí)經(jīng)政府常務(wù)會議討論。

（四）落實(shí)征收補(bǔ)償費(fèi)用。

（五）處理無證建筑。

（六）作出征收決定并公告。

（七）組織調(diào)查登記，公告調(diào)查結(jié)果。

（八）給予補(bǔ)償。

（九）對違約者提訟。

（十）對“釘子戶”作出補(bǔ)償決定并公告。

（十一）申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。

征地的程序?yàn)椋?/p>

（一）征地通告。由縣或市級國土資源局在被征收土地所在地的村范圍內(nèi)征地通告，告知被征土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民：征地范圍、面積、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑以及征地用途等。通告后搶栽、搶種的農(nóng)作物或者搶建的建筑物不列入補(bǔ)償范圍。

（二）征詢村民意見。由縣或市級國土資源局會同所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，就征地通告的內(nèi)容征詢村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，有不同意見的應(yīng)記錄在案，根據(jù)村委會或村民提出的意見分別處理并協(xié)調(diào)解決。對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑、補(bǔ)償方式有異議的，應(yīng)告知被征地相對人有權(quán)提出聽證申請，并依法組織聽證。國土資源局應(yīng)將村民對征收土地的意見和聽證的材料作為報(bào)批的必備材料歸檔上報(bào)。

（三）地籍調(diào)查和地上附著物登記。由縣或市級國土資源局會同被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人實(shí)地調(diào)查被征土地的四至邊界、土地用途、土地面積，地上附著物種類、數(shù)量、規(guī)格等，并由國土資源局現(xiàn)場填制調(diào)查表一式三份，由國土資源局工作人員和所有權(quán)人、使用權(quán)人共同確認(rèn)無誤后簽字。國土資源局應(yīng)將所有權(quán)人、使用權(quán)人簽字的材料作為報(bào)批的必備材料歸檔上報(bào)。

（四）擬訂“一書四方案”組卷上報(bào)審批。由縣或市級國土資源局根據(jù)征詢、聽證、調(diào)查、登記情況，按照審批機(jī)關(guān)對報(bào)批材料的要求擬訂“一書四方案”即：“建設(shè)用地說明書，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案，補(bǔ)充耕地方案，征收土地方案，供應(yīng)土地方案?！辈⒔M卷向有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)報(bào)批。

（五）征用土地公告。征用土地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到省或國務(wù)院征用土地批準(zhǔn)文件之日起10個(gè)工作日內(nèi)在被征地所在村進(jìn)行征用土地公告。征用土地公告的內(nèi)容：征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時(shí)間和批準(zhǔn)用途；征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑；辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)。

（六）征地補(bǔ)償安置方案公告?？h或市級國土資源局根據(jù)省或國務(wù)院征用土地批準(zhǔn)文件批準(zhǔn)的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日內(nèi)以村為單位擬訂征地補(bǔ)償、安置方案并予以公告。征地補(bǔ)償、安置方案公告內(nèi)容：被征用土地的位置、地類、面積；地上附著物和青苗的種類、數(shù)量；需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征地補(bǔ)償、安置的具體措施。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向縣或市級國土資源局提出。縣或市級國土資源局應(yīng)當(dāng)研究被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案的不同意見。對當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會。確需修改征地補(bǔ)償、安置方案的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、法規(guī)和批準(zhǔn)的征用土地方案進(jìn)行修改。

（七）報(bào)批征地補(bǔ)償安置方案?？h或市級國土資源局將公告后的土地補(bǔ)償、安置方案，連同被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人的意見及采納情況報(bào)市、縣人民政府審批。

（八）批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案。

市、縣政府將征求意見后的征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)批準(zhǔn)后，并報(bào)省國土資源廳備案，并交由市、縣國土資源行政主管部門組織實(shí)施。

（九）土地補(bǔ)償?shù)怯?。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人應(yīng)當(dāng)在征用土地公告規(guī)定的期限內(nèi)持土地權(quán)屬證書(土地承包合同)到指定地點(diǎn)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)。被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人未如期辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)的，其補(bǔ)償內(nèi)容以市、縣國土資源行政主管部門的調(diào)查結(jié)果為準(zhǔn)。

（十）實(shí)施補(bǔ)償安置方案和交付土地。按規(guī)定支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)，被征地單位和個(gè)人按期交付土地。

七、“村轉(zhuǎn)居”后集體土地是否自動(dòng)轉(zhuǎn)為國有？

篇3

摘要：我國城市房屋征收制度較西方國家起步晚，相關(guān)法律規(guī)范不夠完善，盡管我國于2011 年頒布并實(shí)施了新的房屋征收與補(bǔ)償條例和評估辦法，房屋征收糾紛依然層出不窮。本文從我國城市房屋征收現(xiàn)狀入手，通過分析現(xiàn)有房屋糾紛案件在評估價(jià)格層面上的矛盾點(diǎn)，從而構(gòu)建城市房屋征收補(bǔ)償價(jià)格影響因素體系，旨在使征收補(bǔ)償價(jià)格更加合理公正，緩和征收人與被征收人之間的利益紛爭，減少房屋征收糾紛等惡性事件的發(fā)生。

關(guān)鍵詞 ：城市房屋；補(bǔ)償價(jià)格；征收；影響因素

一、城市房屋征收現(xiàn)狀

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫可查到的近10 年城市建設(shè)情況數(shù)據(jù)顯示，我國2004年的城市建成區(qū)面積為30406.19平方公里，征用土地面積為1612.56 平方公里，城市人口密度為865 人/平方公里；2012 年的城市建成面積為45565.76 平方公里，征用土地面積為2161.48 平方公里，城市人口密度為2307 人/ 平方公里。由此可知，2012年相比2004 年城市建成面積擴(kuò)大49.86%，征用土地面積擴(kuò)大34.04%，城市人口密度增長4.33倍。

上圖數(shù)據(jù)直觀地展現(xiàn)了近10 年我國城市化進(jìn)程的迅猛發(fā)展。征用土地面積在近6年間以約10%的平均速度增長，高于而年均征用土地面積僅占到年均城市建成區(qū)面積的4%～5%，這說明城市房屋征收在城市整改重建的進(jìn)程中扮演了極為重要的角色。城市化發(fā)展的同時(shí)，就會伴隨著城市布局改變、基礎(chǔ)化設(shè)施的興建等問題，與此同時(shí)，城市房屋征收的比例也在逐年提高。

由于城市房屋征收工作涉及范圍廣、相關(guān)利益者眾多且征收過程復(fù)雜等特殊性質(zhì)，城市房屋征收工作一直受到社會各界的廣泛關(guān)注。無論是征收人、被征收人還是第三方利益相關(guān)人，在房屋征收這一過程中，關(guān)注的焦點(diǎn)就是房屋征收補(bǔ)償價(jià)格。房屋征收補(bǔ)償價(jià)格確定的過程，就是征收方與被征收方及第三方利益相關(guān)人之間利益博弈的過程。如果各方?jīng)]有就最終博弈結(jié)果即房屋征收價(jià)格達(dá)成一致，那么很容易轉(zhuǎn)化為城市房屋征收糾紛案件。

從目前已有的案例來看，房屋糾紛案件很容易惡化成為非死即傷的刑事案件，而這樣的糾紛案件往往耗時(shí)較長。在一年、兩年甚至六年的時(shí)間里，利益各方由于種種原因僵持不下，任何一方都不愿降低要求或降低的數(shù)額仍不能被另一方所接受，最終，只能通過強(qiáng)拆的辦法解決。一旦使用了強(qiáng)拆手段，不論對被征收人、征收人還是政府乃至全社會，都會造成無法挽回的負(fù)面影響。

城市化進(jìn)程要繼續(xù)，房屋征收問題就不可避免。為了使房屋征收工作順利開展，構(gòu)建和諧、可持續(xù)發(fā)展的社會，2011 年國務(wù)院頒布《國有土地房屋與征收補(bǔ)償條例》并正式實(shí)施。新條例的頒布，表明我國房屋征收行為的法律規(guī)范更加健全，部分房屋征收糾紛問題得到解決，我國城市化進(jìn)程更加順利。

首先，新條例中明確規(guī)定了房屋征收必須是出于保障國家安全、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的公共利益的需要，并且將公共利益的范圍進(jìn)行了詳細(xì)界定，明確規(guī)定政府是公共利益征收唯一補(bǔ)償主體；其次，新條例廢除了強(qiáng)制拆遷的行為，規(guī)定房屋征收糾紛案件只能通過司法程序、通過法律途徑加以解決，強(qiáng)制拆遷的行為將依法追究其刑事責(zé)任。最后，新條例還對評估公司提出了規(guī)定。評估公司作為獨(dú)立的第三方，應(yīng)采用合理的評估方法對被評估對象做出公正的評估，不受征收人或被征收任何一方的利益誘惑，違反規(guī)定的將追究其法律責(zé)任。

雖然新條例較之前有了很多實(shí)質(zhì)性變化，部分糾紛案件得以解決，但是，房屋征收糾紛并沒有全部得到解決，究其根本原因，本文認(rèn)為是征收補(bǔ)償價(jià)格的確定無明確的標(biāo)準(zhǔn)，以至于征收雙方無法就征收補(bǔ)償價(jià)格達(dá)成共識。

二、征收糾紛案件產(chǎn)生原因分析

在我國房屋征收進(jìn)程中，發(fā)生過的眾多的房屋征收糾紛案件，甚至有很多民事糾紛案件最后演變成了刑事案件。追根溯源來說，這類案件的發(fā)生是利益相關(guān)方在利益的驅(qū)使下進(jìn)行博弈的結(jié)果。因此下文擬通過對諸多征收糾紛案件的產(chǎn)生原因進(jìn)行深入分析，找出相關(guān)利益多方在評估價(jià)格層面上的矛盾點(diǎn)，從而為城市房屋征收補(bǔ)償價(jià)格影響因素體系的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)。

（一）公益征收與非公益征收混同

導(dǎo)致糾紛產(chǎn)生的原因之一就是政府將原本由于公共利益目的征收的土地及地上附著物轉(zhuǎn)手賣給開發(fā)商，開發(fā)商利用土地進(jìn)行商業(yè)目的的開發(fā)。公共利益的征收與非公共利益的征收標(biāo)準(zhǔn)有所不同，給出的征收補(bǔ)償費(fèi)用自然相差甚多。如果以公共利益為目的的征收轉(zhuǎn)而用作非公共利益的開發(fā)投資，開發(fā)商和政府可以從中獲取巨額差價(jià)，而受到損害的卻是處于被動(dòng)地位的被征收人。當(dāng)被征收不甘于接受現(xiàn)狀，奮起反抗，那么糾紛案件便由此產(chǎn)生。

政府和開發(fā)商企圖通過利用公益征收之名進(jìn)行非公益征收是極為不明智的行為?？此普梢詮闹蝎@取土地差價(jià)，開發(fā)商可以獲取巨額利潤，但當(dāng)被征收人拿起法律的武器捍衛(wèi)自身權(quán)益時(shí)，整個(gè)征收過程無疑會被迫暫停。那么由此產(chǎn)生的損失、帶來的社會負(fù)面影響則是不可預(yù)估的。

（二）評估標(biāo)準(zhǔn)過低

按照規(guī)定，被征收的房屋應(yīng)由專門的評估機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行評估，評估的結(jié)果將作為征收補(bǔ)償費(fèi)用的依據(jù)。評估方法的不同，會使得評估結(jié)果有所不同。利用市場法進(jìn)行評估的價(jià)值相對要高于利用成本法進(jìn)行的評估。

高的評估結(jié)果可以使被征收人得到相對更高的補(bǔ)償費(fèi)用，但如果評估結(jié)果過低，就會導(dǎo)致被征收人拿到的補(bǔ)償將費(fèi)用不足以在房地產(chǎn)市場中買到相同大小的房屋，從而造成安置困難。2003 年南京拆遷戶翁彪自焚事件、安徽農(nóng)民朱正亮因拆遷糾紛點(diǎn)火自焚事件，皆是由于評估機(jī)構(gòu)給出的房屋價(jià)值評估結(jié)果過低所致。這些住在舊城區(qū)的居民，往往自身經(jīng)濟(jì)能力相對較弱，本身沒有多少存款，如果他們接受了評估機(jī)構(gòu)給出的評估結(jié)果，那么就意味著他們將要失去最有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)，并且不可能拿著過低補(bǔ)償金在市場上買到相同面積的房屋。那么這些被征收人自然是不能接受這樣的結(jié)果的，必然會與征收人進(jìn)行談判，由此便可能會產(chǎn)生糾紛。

（三）被征收人企圖謀取私利

靠舊房子被國家征收，一下子發(fā)了財(cái)，買了新房，過上了富裕生活的先例也有很多。攀比心理使一部分家住舊城區(qū)，生活條件亟待改善的人也盼著自己的房子可以被政府征收，好得到可觀的房屋補(bǔ)償費(fèi)用，住上寬敞明亮的新房子。比如在北京東城區(qū)的拆遷戶開出每平方米20萬元的天價(jià)補(bǔ)償要求、貴陽“11·27 事件”中拆遷戶對自有的87 平方米的住房開出400 萬元的拆遷補(bǔ)償要求。正是有了這樣的想法，視房屋征收為改變生活的機(jī)會，漫天要價(jià)，認(rèn)為大鬧多給，小鬧小給，不鬧不給，才擾亂了房屋征收的進(jìn)程，給政府和開發(fā)商及其他等待還遷的居民造成損失。由于被征收人自己的心里價(jià)位與開發(fā)商給出的報(bào)價(jià)嚴(yán)重不符，造成了巨大心里落差，又不肯放棄，才走上了成為釘子戶的道路。最終不但沒有得到期望的補(bǔ)償費(fèi)用，還忍受著常人無法忍受的惡略居住環(huán)境，甚至給自己及家人的安危帶來威脅，損失最重的還是自己。

（四）其他特殊原因

房屋征收工作由于其特殊性，涉及的被征收對象數(shù)量也很多，每一個(gè)被征收對象的房屋及其家庭情況都千差萬別。但房屋征收的標(biāo)準(zhǔn)卻是統(tǒng)一的，用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去適應(yīng)千差萬別的被征收對象，難免會引起無法解決的個(gè)性問題。因此，房屋征收政策只能解決普遍性問題，對于個(gè)性問題還應(yīng)就事論事，單獨(dú)分析，盡量化解個(gè)性問題，減少糾紛。

三、城市房屋征收補(bǔ)償價(jià)格影響因素體系構(gòu)建

條例中規(guī)定：房屋征收補(bǔ)償價(jià)格= 被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償+因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償+ 因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償+（補(bǔ)助與獎(jiǎng)勵(lì)）。

但本文認(rèn)為確定房屋征收補(bǔ)償價(jià)格的過程是復(fù)雜的，除了被征收房屋價(jià)值、臨時(shí)安置補(bǔ)償、停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償之外，還有很多其他因素。房屋征收工作是改變被征收生活現(xiàn)狀的大事，房屋地理位置的改變可能會影響到被征收人的工作、被征收人子女的上學(xué)以及被征收人家庭使用基礎(chǔ)公共設(shè)施等方方面面。所以，本文認(rèn)為，對于征收補(bǔ)償價(jià)格，應(yīng)充分考慮被征收人的生活權(quán)，將城市生活標(biāo)準(zhǔn)與安置補(bǔ)償結(jié)合起來進(jìn)行考慮。當(dāng)然，由于房屋征收的特殊性，被征收人的情況千差萬別，不可能將因房屋征收工作而影響到的被征收人目前正常生活的所有因素都考慮進(jìn)來。本文只能選取對被征收人來說影響重大的，有普遍意義的生活權(quán)影響因素加以考慮。因此，本文選取了精神損害補(bǔ)償、被征收人子女上學(xué)補(bǔ)償以及被征收人家庭使用基礎(chǔ)性城市設(shè)施補(bǔ)償?shù)纫蛩丶右苑治觥?/p>

本文選取精神損害因素對征收補(bǔ)償價(jià)格進(jìn)行調(diào)整是出于對被征收心理的考慮。被征收人作為房屋征收項(xiàng)目中的被動(dòng)接受方，相對征收人處于弱勢地位，為了社會廣大利益犧牲自身利益，除了財(cái)產(chǎn)、金錢上的損失外，還有一種用金錢無法替代的情感因素在其中，即心理上的缺失感和被剝奪感。由于被征收的房屋大多是位于舊城區(qū)的老房子，很多房子都是老一輩的人傳承下來的，被征收房屋對于被征收人來說不止是一個(gè)房子，而是過往生活的載體與記錄者。被征收房屋的拆毀、改建，意味著切斷了被征收人的情感寄托。雖然金錢的補(bǔ)償并不能完全彌補(bǔ)被征收人因房屋征收而產(chǎn)生的心理影響，但一定程度的精神損害補(bǔ)償多少會對被征收人負(fù)面心理影響起到平衡作用。

政府決定對房屋進(jìn)行征收很大一部分原因是看中了被征收房屋的地理位置。這類房屋大多古老破舊卻位于城市繁華地段或交通要道，政府為了改變市容、修建基礎(chǔ)性城市設(shè)施，對位于該區(qū)域的房屋做出征收決定。由于地理位置優(yōu)越，這類房屋所在周邊的學(xué)校、圖書館、銀行、超市、菜市場、公交車等設(shè)施也較為齊全，居民生活便利。房屋被征收了，勢必要改變被征收人的居住環(huán)境、生活方式與習(xí)慣等，且被征收房屋一般面積較小，即使拿著現(xiàn)行市場條件下被征收房屋周邊新建商品房的補(bǔ)償金額，想要在該區(qū)域內(nèi)重新買房也需要自行加錢。如果被征收人的經(jīng)濟(jì)情況不允許，那么只能搬到相對偏遠(yuǎn)的地方重新購房。所以，本文考慮對被征收人家庭使用基礎(chǔ)性城市設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)償。

此外，被征收人搬離被征收的房屋，有可能會對被征收人子女上學(xué)產(chǎn)生影響。孩子上學(xué)對一個(gè)家庭來說是頭等大事，在征收房屋過程中，政府應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注房屋的征收是否會對被征收人子女上學(xué)造成影響，應(yīng)積極落實(shí)被征收人子女上學(xué)的問題。故本文認(rèn)為應(yīng)考慮對被征收人子女上學(xué)這一因素進(jìn)行補(bǔ)償。

課題項(xiàng)目：

本文為湖州職業(yè)技術(shù)學(xué)院2014年校級課題研究成果（項(xiàng)目編號：2014JC08）。

參考文獻(xiàn)：

[1]國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)庫：data.stats.gov.cn/workspace/index?m=hgnd.

篇4

關(guān)鍵詞：城市化；法治；秩序

中圖分類號：DF127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）11-0031-03

2001年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主、美國哥倫比亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授約瑟夫?斯蒂格利茨曾將中國的城市化視為21世紀(jì)對世界影響最大的兩件事之一。當(dāng)前，我國正處于快速發(fā)展的城市化階段，城市化進(jìn)程必然會對城鄉(xiāng)社會秩序產(chǎn)生影響。

一、城市房屋拆遷及政府與房屋被征收所有權(quán)人的利益博弈

城市化不可避免地涉及到對城市的規(guī)劃、改造以及對部分城市居民房屋的征收、補(bǔ)償和安置。房屋是城市居民重要的財(cái)產(chǎn)，如果不能公正、合理地補(bǔ)償、安置，必然會引發(fā)房屋被征收者的不滿、抗?fàn)?。近年來，因城市房屋拆遷引發(fā)的房屋被征收居民上訪、“自焚”、被“活埋”、暴力抵抗等事件屢見報(bào)端，這讓我們不得不反思我國的城市房屋拆遷制度。國務(wù)院在城市房屋拆遷方面先后頒布了三部行政法規(guī)，即1991年通過的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、2001年修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》以及2011年公布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。2001年修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和1991年通過的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》一脈相承?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》沒有區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷，政府單方面制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。而實(shí)際在商業(yè)拆遷中，政府為了最大化土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，對房屋被征收所有權(quán)人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就不會太高。在房屋征收程序方面，這兩部拆遷條例都將拆遷設(shè)置成行政許可模式，由政府給拆遷人頒發(fā)許可證，由拆遷人與被拆遷人達(dá)成拆遷協(xié)議，而政府躲在幕后。一旦達(dá)不成拆遷協(xié)議，當(dāng)事人只能向行政機(jī)關(guān)請求行政裁決，對行政裁決不服才可以提起行政訴訟，訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行，而政府還可以強(qiáng)制拆遷。這兩部先后實(shí)行的拆遷條例使得城市房屋拆遷變成了政府、拆遷人、被拆遷人之間的一場利益博弈。政府改造城市的任務(wù)由開發(fā)商的商業(yè)行為完成，權(quán)力和資本很容易結(jié)盟，而房屋被征收者的利益則被漠視，這也是近年城市房屋拆遷引起民眾抗?fàn)幍母础?/p>

國務(wù)院2011年的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》與先前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》相比，在保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)、規(guī)范國家權(quán)力方面有了很大突破，但其本身也存在亟待改進(jìn)之處，如征收城市房屋的同時(shí)收回土地使用權(quán)，行政機(jī)關(guān)只對房屋進(jìn)行補(bǔ)償，而對未到期的土地使用權(quán)不進(jìn)行補(bǔ)償，這很有可能使被征收房屋所有權(quán)人得不到充分合理的補(bǔ)償。此外，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》雖然明確規(guī)定為了社會公共利益，市、縣人民政府才能作出房屋征收的決定，但我國目前對城市房屋商業(yè)拆遷如何運(yùn)作并沒有相關(guān)法律規(guī)定，而《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的落實(shí)仍需要不斷深入理解與把握，難免不會有地方政府想“渾水摸魚”。在巨大的利益面前，現(xiàn)實(shí)中有些地方政府及開發(fā)商并不會遵守《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定。而隨著民眾權(quán)利意識的覺醒，由城市房屋征收引起的糾紛即使經(jīng)過了司法程序，仍有部分房屋被征收權(quán)利人對裁判結(jié)果不會心悅誠服。實(shí)踐中，我們也看到，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布后，拆遷糾紛，甚至血案仍時(shí)有發(fā)生，并對城市社會秩序產(chǎn)生影響。

二、政府對農(nóng)村土地征收及政府與失地農(nóng)民的博弈

隨著城市人口的增長、經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)的發(fā)展，城市必然會在空間上擴(kuò)張，這就涉及到城市對周邊農(nóng)村土地的征收。自1994年我國實(shí)行分稅制以來，在中央和地方政府關(guān)系上出現(xiàn)了“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的局面，地方政府財(cái)力不足。在這種情況下，征收城市周邊農(nóng)村土地并有償轉(zhuǎn)讓就成為地方政府的生財(cái)之道，“土地財(cái)政”盛行。

征收城市周邊農(nóng)村土地自然要對失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)；土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。很顯然，這種以產(chǎn)值定補(bǔ)償?shù)姆椒ú⑽闯浞挚紤]市場因素，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低。有些地方政府為謀求自身利益，甚至?xí)旱蛯κУ剞r(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地是農(nóng)民基本的社會保障，一旦失地農(nóng)民利益受損，就容易產(chǎn)生紛爭。由于征地規(guī)模較大，涉及失地農(nóng)民的數(shù)量較多，一旦糾紛得不到解決，很容易引發(fā)失地農(nóng)民與地方政府、開發(fā)商之間的沖突，失地農(nóng)民會自發(fā)組織維權(quán)抗?fàn)帯?jù)中國社科院長期研究農(nóng)村問題的學(xué)者于建嶸統(tǒng)計(jì)，2004年至2009年五年間，每年發(fā)生的農(nóng)地沖突約占全國發(fā)生的的25%，占農(nóng)村群體性突發(fā)事件的65%左右。許多政府官員也已經(jīng)公開承認(rèn)土地是誘發(fā)農(nóng)村的主要因素，乃至認(rèn)同：50%以上的中國農(nóng)村地區(qū)群體性抗議事件都是由于農(nóng)地遭到地方政府強(qiáng)行暴力征占造成的。越來越多的事實(shí)和研究都表明，中國的農(nóng)地沖突已成為當(dāng)前及今后相當(dāng)長的一段時(shí)間內(nèi)影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題[1]。

因征地而失去家園的農(nóng)民進(jìn)入城市，他們的身份也將轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛！氨怀鞘谢钡乃麄兓蛟S還沒有做好充分的準(zhǔn)備，就不得不面對進(jìn)城后謀生方式、生活方式的轉(zhuǎn)變。而失地農(nóng)民城市生活的狀態(tài)不僅關(guān)涉自身利益，而且會直接影響城市社會秩序。失地農(nóng)民的適應(yīng)過程是被動(dòng)的，政府的安置保障措施將會直接影響到失地農(nóng)民進(jìn)城后的生存狀態(tài)。對失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償是否足夠？失地農(nóng)民的住房是否妥善解決？失地農(nóng)民是否參加城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、享受低保？政府是否對失地農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)或引導(dǎo)自主創(chuàng)業(yè)？這些問題的解決與城市秩序的發(fā)展走向密切相關(guān)。只有失地農(nóng)民在城里“安居樂業(yè)”，這種由失地農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變才可以說是成功的。如果失地農(nóng)民進(jìn)城后境遇惡化，淪為城市貧民，這就將成為影響城市管理秩序新的社會問題。

三、政府采取措施引導(dǎo)農(nóng)民變市民對城市秩序的影響

改革開放以來，大量農(nóng)民自愿進(jìn)城，經(jīng)商或打工，一些“成功人士”在城市定居，已融入城市生活。但大部分打工農(nóng)民像候鳥一樣往返于城鄉(xiāng)之間，他們脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，大部分時(shí)間生活在城市，但大多享受不到城里人的福利待遇。這種現(xiàn)象被一些學(xué)者稱為“半城市化”。

農(nóng)民工的“半城市化”并不是真正的城市化。近年來，一些地方政府嘗試將農(nóng)民變市民的改革。自2005年開始，天津、重慶、北京、廣東、成都、嘉興、無錫先后開始農(nóng)民變市民實(shí)踐。自2011年下半年開始，筆者的家鄉(xiāng)――寧夏平羅縣采取以下措施，促進(jìn)農(nóng)民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移：（1）降低農(nóng)民進(jìn)城的戶籍準(zhǔn)入門檻，規(guī)定在縣城有住房、經(jīng)商或就業(yè)等相關(guān)情況的，可以辦理城市戶籍；（二）保留進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)；（三）農(nóng)民首次進(jìn)城鎮(zhèn)購房享受優(yōu)惠政策；（四）對進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)進(jìn)行培訓(xùn)、扶持；（五）進(jìn)城農(nóng)民養(yǎng)老、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面保障到位。寧夏平羅縣農(nóng)民變市民的惠民政策吸引大批農(nóng)民進(jìn)城，僅2011年，就有2萬農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛?/p>

寧夏平羅縣農(nóng)民變市民的實(shí)踐為我國城市化提供了鮮活的經(jīng)驗(yàn)材料。中國政法大學(xué)的學(xué)者蔣立山認(rèn)為：“從法學(xué)意義上說，中國的城市化本質(zhì)上是一場權(quán)利運(yùn)動(dòng)，即中國公民開始享有遷徙自由權(quán)和部分城市居民享有‘市民權(quán)利’向惠及包括農(nóng)村居民的公民權(quán)利轉(zhuǎn)化的過程?！盵2]城市化不僅僅是對農(nóng)民戶籍身份的變動(dòng)，更是身份背后的權(quán)益共享，否則城市化后的農(nóng)民就有被社會邊緣化的危險(xiǎn)。寧夏平羅縣的城市化實(shí)踐表明，政府應(yīng)當(dāng)做出把農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦木唧w規(guī)劃，在戶籍、住房、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、子女教育等方面提供制度設(shè)計(jì)和保障。農(nóng)民具有很強(qiáng)的實(shí)用理性，他們會在農(nóng)村務(wù)農(nóng)與進(jìn)城謀生的“期望收益”之間理性地做出自己的選擇。

幾億農(nóng)民進(jìn)入城市，這本身就是對城市秩序的挑戰(zhàn)。進(jìn)城農(nóng)民融入城市社會的程度、在城市境遇的好壞、進(jìn)城農(nóng)民與原住居民融合的程度都會對城市秩序產(chǎn)生直接或間接的影響。不僅如此，“億萬農(nóng)民的城市化發(fā)展必然產(chǎn)生或伴生諸多的社會問題和矛盾，而且還將有一個(gè)持續(xù)的過程。在高速發(fā)展的城市化中，中國的社會在克服舊有社會問題的同時(shí)，也必然產(chǎn)生新的社會問題?！盵3]城市化意味著人口向城市聚集，人口不斷膨脹就會影響到城市社會生活的各個(gè)方面，催生出一系列的城市社會問題，迫使政府必須有所作為。以就業(yè)為例，城市化并不能自動(dòng)解決轉(zhuǎn)化為市民的農(nóng)民的就業(yè)問題，政府要為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會。政府還需要對進(jìn)城農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。為了應(yīng)對城市化進(jìn)程中人口、就業(yè)、住房、交通、生態(tài)、教育、治安等社會問題帶來的壓力，城市的管理者要以城市資源環(huán)境承載力作為城市化發(fā)展的重要考量因素，在城市規(guī)劃、住房建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)管理上做出通盤、周密的安排。托克維爾在《舊制度與大革命》中分析法國大革命時(shí)認(rèn)為，許多國家發(fā)生大革命，發(fā)生秩序的混亂，不是因?yàn)椴桓母?，恰恰是因?yàn)楦母?。城市化對我國?dāng)前社會來講是一場深刻的變革，更需要周密的思考，做出理性的安排，才不致于引發(fā)因變革而導(dǎo)致的秩序動(dòng)蕩。

四、城市化對農(nóng)村社會秩序的影響

城市化不僅對城市產(chǎn)生影響，而且對傳統(tǒng)的農(nóng)村社會秩序也產(chǎn)生了沖擊。一些農(nóng)民進(jìn)城打工，一些農(nóng)民在政府引導(dǎo)下轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，他們保留在農(nóng)村的土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)就不可避免了。一些進(jìn)城打工農(nóng)民或轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻竦霓r(nóng)民將其保留在農(nóng)村的土地交給其他村民耕種，收取報(bào)酬或不收取。當(dāng)然，在農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面，一些地方也出現(xiàn)了制度創(chuàng)新。2006年，在寧夏平羅縣興起了土地信用合作社。土地信用合作社是一種農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，這種土地流轉(zhuǎn)的成功模式實(shí)際上已在全國推廣。隨著在城市站穩(wěn)腳跟，一些進(jìn)城農(nóng)民會選擇放棄在農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)而獲得補(bǔ)償，這就需要建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)退出機(jī)制。隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，土地集約經(jīng)營就具有了現(xiàn)實(shí)可能性，家庭農(nóng)場、股份制農(nóng)場等新興事物在農(nóng)村出現(xiàn)也不再是“癡人說夢”。寧夏平羅縣已在探索農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)退出機(jī)制，設(shè)立了土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民宅基地和房屋產(chǎn)權(quán)退出收儲基金，并已實(shí)踐操作。家庭農(nóng)場也成為重點(diǎn)培育模式，截止2013年4月，寧夏平羅縣已成立家庭農(nóng)場107個(gè)，流轉(zhuǎn)土地5.57萬畝。以上農(nóng)村改革實(shí)踐已讓我們看到了城市化對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生活產(chǎn)生的連鎖反應(yīng)。

隨著城市化的發(fā)展，農(nóng)村會因人煙稀少、空房增多而顯得有些“凋敝”，甚至一些地方還出現(xiàn)了“村落的終結(jié)”。中國傳統(tǒng)的農(nóng)村秩序似乎已衰落，但我們并不是看不到希望，一種新興的現(xiàn)代農(nóng)村秩序即將產(chǎn)生。為了開發(fā)進(jìn)城農(nóng)民放棄的分散各處的宅基地，農(nóng)村原有居住格局就會改變，為了生產(chǎn)生活的方便，必然會形成統(tǒng)一、現(xiàn)代的農(nóng)村新社區(qū)。這種農(nóng)村新社區(qū)或許與城市的設(shè)施并無太大區(qū)別。隨著土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)村大規(guī)模流轉(zhuǎn)、集約化經(jīng)營的發(fā)展，留在農(nóng)村的農(nóng)民就會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝マr(nóng)場主或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)工人，他們的生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值觀念都會發(fā)生變化，一種基于市場經(jīng)濟(jì)和合同規(guī)則基礎(chǔ)上的新型人際關(guān)系就會形成，這不是預(yù)言，而是現(xiàn)實(shí)生活中已發(fā)生的真實(shí)的改變?！暗?，認(rèn)為鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)下人將來變得和大城市的情況一樣，這是一種過于簡單化的幻想?！盵4]這種新型的農(nóng)村社會秩序依然有別于城市秩序，有其獨(dú)特的“田園色彩”。

五、余論

城市化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，但不可否認(rèn)的是城市化也不可避免地伴隨著一些社會矛盾、社會沖突。在法律層面上，城市化中出現(xiàn)的社會沖突大多最終會歸結(jié)為權(quán)利和權(quán)力的沖突?！肮と恕⑥r(nóng)民、市民等群體為了自身利益采取集體上訪、游行示威等方式表達(dá)自己的訴求和意愿，本來應(yīng)該被看作是在行使公民正常的利益表達(dá)權(quán)利，卻被當(dāng)成了影響穩(wěn)定的‘’?！盵5]穩(wěn)定的社會秩序是我們追求的目標(biāo)，但“不要將民眾的利益表達(dá)與社會穩(wěn)定對立起來，不要將公民正當(dāng)?shù)睦嬖V求與表達(dá)視為不穩(wěn)定因素”[6]。只有維護(hù)了民眾的基本權(quán)利，才能最終維護(hù)社會的穩(wěn)定。我國歷史上“治亂循環(huán)”的規(guī)律表明，社會秩序惡化的主要責(zé)任承擔(dān)者往往是政府，是政府的恣意妄為導(dǎo)致民眾不滿進(jìn)而引發(fā)社會矛盾尖銳。英國的霍布斯曾將政府比作《圣經(jīng)》上的海怪――利維坦，它的強(qiáng)大既可以保護(hù)民眾的利益，當(dāng)然也可能會損害民眾的利益，所以才有了將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里之類的說法。在城市化進(jìn)程中，政府要約束自己的行為，不能以“維穩(wěn)”為借口，侵害民眾的合法利益。

當(dāng)下，我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，社會結(jié)構(gòu)和利益格局都在發(fā)生深刻變化，所以產(chǎn)生各種利益矛盾和社會沖突是很正常的，也是不可避免的。社會沖突具有雙重功能。社會沖突一方面會產(chǎn)生社會問題，耗費(fèi)社會資源，破壞社會秩序；但另一方面，不涉及社會基本矛盾、不沖擊核心價(jià)值的社會沖突也具有促進(jìn)社會發(fā)展的功能。美國社會學(xué)家科賽就強(qiáng)調(diào)過沖突在社會系統(tǒng)中的正面功能[7]。所以，政府應(yīng)以平常心對待城市化進(jìn)程中的社會沖突與秩序問題，將社會沖突納入法律框架，理性地加以解決。

參考文獻(xiàn)：

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〔3〕張鴻雁.城市社會學(xué)理論與方法――歷史與邏輯的本土化視角[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2012.266.

〔4〕H?孟德拉斯.農(nóng)民的終結(jié)[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.269.

〔5〕于建嶸.維權(quán)就是維穩(wěn)[J].人民論壇，2012（1）.

篇5

 

一、城市房屋拆遷的基本理論

 

(一)城市房屋拆遷的概念

 

“城市房屋拆遷”是指拆遷人根據(jù)建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準(zhǔn)的用地文件在取得拆遷許可證的前提下，依法對城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)國有土地上的房屋予以拆除，對被拆除房屋的所有人和使用人予以遷移安置，并對被拆除房屋的所有人予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)幕顒?dòng)。

 

(二)城市房屋拆遷的特征

 

1.城市房屋拆遷所指的房屋應(yīng)當(dāng)是位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上的房屋：該房屋應(yīng)當(dāng)位于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)：該房屋應(yīng)當(dāng)坐落在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的國有土地上：城市房屋拆遷中所指的房屋泛指建筑物中包括住宅房屋和非住宅房屋。

 

2.城市房屋拆遷應(yīng)當(dāng)是依法拆除。拆遷人主體合法——合法的拆遷人應(yīng)當(dāng)是取得房屋拆遷許可的證得單位：拆遷行為合法，無論是自行拆遷還是委托拆遷，都必須依法進(jìn)行，禁止使用非法手段實(shí)施拆遷活動(dòng)。

 

3.城市房屋拆遷的立足點(diǎn)在于對房屋的權(quán)利人給予補(bǔ)償，不得損害房屋權(quán)利人的合法利益。

 

4.拆遷行為是必須經(jīng)過批準(zhǔn)、領(lǐng)取拆遷許可證并在房屋拆遷管理部門監(jiān)督管理下依法進(jìn)行的法律行為。

 

二、房屋拆遷的法律問題

 

(一)立法中存在的問題

 

國務(wù)院于1991年3月22日頒布了《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)并于1991年6月1日起實(shí)施。建設(shè)部在國務(wù)院的《條例》之后，及時(shí)制定了《城市房屋拆遷單位管理規(guī)定》、《關(guān)于在房屋拆遷中涉及代管房產(chǎn)處理的幾點(diǎn)意見》，制定了房屋拆遷的規(guī)范格式文本《房屋拆遷許可證》，并會同原國家物價(jià)局、財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于房屋拆遷管理費(fèi)的通知》。全國大部分省、市也制定了有關(guān)城市房屋拆遷管理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及配套性政策文件。為了適應(yīng)城市房屋拆遷的新形式、新情況。2001年6月6日，國務(wù)院第城市房屋拆遷的40次常務(wù)會議原則通過了新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(第305號國務(wù)院令)，該條例自2001年11月1日起施行。

 

縱觀新條例的全部內(nèi)容，該條例在拆遷公告、拆遷管理、拆遷補(bǔ)償和安置以及違規(guī)罰則等方面，有些切實(shí)可行的規(guī)定。但是，如果我們仔細(xì)研究該條例的有關(guān)內(nèi)容，不難發(fā)現(xiàn)，其中有些條款的確需要重新考量并及時(shí)修改。其問題主要表現(xiàn)在：對拆遷行為本身的合法性未作出任何規(guī)定、對行政權(quán)力過分依賴，忽略司法程序的作用等方面。

 

(二)“公共利益”界定不明

 

新頒布的《物權(quán)法》第47條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益：征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件?！睕]有對“公共利益”作出界定。在此情況下，“公共利益”就成為不確定概念，造成在實(shí)際操作過程中根本起不了應(yīng)有的作用，甚至導(dǎo)致公共利益被濫用，從而公民權(quán)利被嚴(yán)重侵犯。

 

(三)對被拆遷人的權(quán)益缺乏應(yīng)有的保護(hù)

 

拆遷工作具有濃厚的行政色彩，在解決拆遷糾紛過程中，往往片面強(qiáng)調(diào)服從城市建設(shè)需要，對被拆遷人的權(quán)利保護(hù)不夠充分。

 

三、完善城市房屋拆遷立法的思考

 

(一)在城市房屋拆遷立法中確立土地使用權(quán)的補(bǔ)償

 

年國家鼓勵(lì)住房基礎(chǔ)建設(shè)，于是連續(xù)幾年的房地產(chǎn)熱潮，房地產(chǎn)開發(fā)商爭相申請精華地段使用權(quán)，蓋商品房、辦公大樓希望獲取高的《條例》中以房屋的所有權(quán)隱含了土地使用權(quán)的概念，以土地的所有權(quán)排斥土地使用權(quán)。實(shí)質(zhì)上是對土地使用權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種侵害。

 

(二)應(yīng)正確區(qū)別不同性質(zhì)的拆遷行為

 

拆遷行為不能一概而論，應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同性質(zhì)的拆遷行為給予不同的對待。

 

1.政府拆遷。該種拆遷的法律實(shí)質(zhì)是土地所有權(quán)人，即國家基于公共利益的需要將授予公民的土地使用權(quán)予以回收的法律行為，其唯一理由是“公共利益”。由于雙方當(dāng)事人地位的不平等性，應(yīng)適用公法予以調(diào)整。

 

2.商業(yè)拆遷。該種拆遷的實(shí)質(zhì)是市場經(jīng)濟(jì)主體通過平等協(xié)商所為的一種自愿交換行為。由于在該種拆遷行為中，雙方當(dāng)事人是平等的民事主體，所以主要應(yīng)當(dāng)適用私法，尤其是合同法的調(diào)整。

 

四、規(guī)范并完善城市房屋拆遷的建議

 

(一)對完善當(dāng)前房屋拆遷立法的思考

 

1.建立并完善房屋拆遷的法律、法規(guī)。我國對土地管理、房屋建筑、城市房屋管理、城市規(guī)劃等均加以立法，而房屋拆遷問題，確以行政法規(guī)的面目出現(xiàn)，這不能不說是一個(gè)缺陷。當(dāng)務(wù)之急，就是對《拆遷條例》予以修改乃至廢除，重新制定一部房屋拆遷的法律，對新頒布的《物權(quán)法》予以完善。從而在法律上保障房屋從“拆遷”到“搬遷”。

 

2.在立法中明確界定公共利益，區(qū)別對待公益性拆遷與商業(yè)性拆遷。由于公共利益的界定不明，導(dǎo)致公共利益的濫用，嚴(yán)重侵犯公民的基本權(quán)利。只有為了公共利益的需要才有可能進(jìn)入公用征收、征用程序，行政權(quán)力才有介入的可能性。對于因商業(yè)性質(zhì)項(xiàng)目引起的拆遷，不應(yīng)作為拆遷政策規(guī)定的內(nèi)容成為國家強(qiáng)制力所保障的項(xiàng)目，房產(chǎn)開發(fā)商與被拆遷人是平等主體之間的民事法律關(guān)系，可以通過民事訴訟的方法請求人民法院進(jìn)行裁決。

 

(二)完善房屋拆遷的補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)

 

1.合理確定補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對被拆遷人的補(bǔ)償。補(bǔ)償范圍與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)隨著市場價(jià)格的變化予以調(diào)整，并有必要對被拆遷人的隱形損失進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償。結(jié)合我國具體情況，應(yīng)當(dāng)確立“充分補(bǔ)償”原則，讓被拆遷人的權(quán)益能夠得到盡可能的保護(hù)。完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)確立的原則是使被拆遷人的生活質(zhì)量不因拆遷而下降。這樣才能充分體現(xiàn)社會公正，并有利于維護(hù)弱勢群體的利益和社會穩(wěn)定，從而減少由于拆遷糾紛產(chǎn)生的惡性事件。

 

2.補(bǔ)償方式多樣化、靈活化。我國現(xiàn)行城市房屋拆遷的補(bǔ)償方式有兩種：貨幣補(bǔ)償與房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。而在實(shí)踐中，為更好的保護(hù)被拆遷人的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)由被拆遷人自行選擇補(bǔ)償安置方式，實(shí)行貨幣補(bǔ)償與實(shí)物安置相結(jié)合的方式，實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式多樣化、靈活化，促進(jìn)城市房屋拆遷的順利開展。

篇6

關(guān)鍵詞：國有土地；房屋征收；征收程序；征收補(bǔ)償

中圖分類號：D912.29

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-6260(2010)04-0150-06

我國《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯?！钡竦呢?cái)產(chǎn)權(quán)并非受到絕對保護(hù)，我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！薄皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償?！蔽覈锻恋毓芾矸ā?、《城市房地產(chǎn)管理法》和《物權(quán)法》都有類似的規(guī)定，但我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》卻未明確規(guī)定只因公共利益才可征收房屋，并且房屋征收程序不規(guī)范，被征收人合法權(quán)益受損時(shí)救濟(jì)機(jī)制不健全，導(dǎo)致房屋征收范圍過廣，征收補(bǔ)償普遍較低，拆遷糾紛不斷，暴力拆遷和暴力抗擊強(qiáng)遷事件呈現(xiàn)上升的趨勢。為了維護(hù)公民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，規(guī)范城市房屋征收行為，我國城市房屋征收制度正在修改與完善。本文擬從征收的適用范圍、征收程序和征收補(bǔ)償三個(gè)方面對我國房屋征收制度上存在的問題及完善措施加以討論，以期對房屋征收立法有所裨益。

一、關(guān)于征收的適用范圍

(一)征收集體土地上房屋的補(bǔ)償問題亟待解決

《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，可征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)”，而我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定只適用于國有土地上房屋的征收，因“公共利益的需要”征收集體土地上的房屋該如何補(bǔ)償多年來一直無法可依。由于集體土地上的房屋不擁有國有土地使用權(quán)，集體土地上房屋被征收時(shí)被征收人所得到的補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同一區(qū)位的國有土地上房屋的補(bǔ)償，造成房屋被征收后補(bǔ)償不能彌補(bǔ)被征收人損失，被征收人拒絕接受征收補(bǔ)償?shù)那樾螘r(shí)有發(fā)生。對于集體土地上房屋被征收該如何補(bǔ)償，學(xué)界和實(shí)務(wù)界有不同的理解。學(xué)界部分專家和學(xué)者認(rèn)為集體土地被征收為國有后，集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，因此，集體土地上房屋的征收補(bǔ)償應(yīng)參照國有土地上房屋征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。然而實(shí)務(wù)界認(rèn)為既然現(xiàn)有立法明確規(guī)定只適用于國有土地上房屋的征收，集體土地上房屋的征收自然就不適用國有土地房屋的征收標(biāo)準(zhǔn)，征收人就不必依照城市房屋的征收標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而目前就集體土地上房屋的征收補(bǔ)償再頒布一部新法的可能性不大。因此，為了有效遏制因集體土地征收補(bǔ)償不公而引發(fā)的糾紛，新的房屋征收制度應(yīng)當(dāng)對集體土地上房屋的征收補(bǔ)償作出明確規(guī)定。

對被征收房屋進(jìn)行公平補(bǔ)償是房屋征收的基本要件之一。在我國，公平補(bǔ)償不僅應(yīng)針對國有土地上房屋的征收，也應(yīng)包括對集體土地上房屋的征收，只有這樣才能體現(xiàn)真正的公平，化解因集體土地上房屋征收補(bǔ)償不公而引起的各種暴力沖突。如果在立法上不作出明確規(guī)定，依照國有土地上房屋征收補(bǔ)償?shù)某绦蚝蜆?biāo)準(zhǔn)來補(bǔ)償集體土地上房屋的征收就只能是學(xué)者一廂情愿的一種理想而已。為了避免集體土地上房屋被征收入利益受損，化解因集體土地上房屋征收引起的社會矛盾，建議在未來房屋征收立法中加上一條：因公共利益的需要征收集體土地上房屋的，其補(bǔ)償比照城市房屋征收標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施。

(二)“公共利益”應(yīng)當(dāng)合理界定

“公共利益”是各國(地區(qū))不動(dòng)產(chǎn)征收的共同目的，但要對“公共利益”作出具體明確的界定卻是一個(gè)世界性的難題，往往與價(jià)值判斷密切相關(guān)，隨著時(shí)間空間的轉(zhuǎn)換而有不同的內(nèi)涵，因?yàn)檎?、?jīng)濟(jì)、文化和歷史背景以及不同的個(gè)案有不同的解釋。

日本憲法明確規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)征收權(quán)的行使必須出于公共使用的需要。日本頒布了專門的《土地征收法》，該法對何為“公共利益”詳細(xì)列舉35種可以征收土地的情形，包括公路、鐵路、機(jī)場、港口、石油管道、自來水管道、鐵軌設(shè)施、消防設(shè)施、氣象、廣播、教育和研究機(jī)構(gòu)、博物館和圖書館、社會福利事業(yè)、醫(yī)院、煤氣、電力、電信、墓地、廢棄物處理設(shè)施、公園、水利設(shè)施、國家及地方公共團(tuán)體或合作社的辦公場所或建設(shè)的公共設(shè)施和居住專用區(qū)、國家及地方公共團(tuán)體或合作社進(jìn)行的農(nóng)地改造和綜合開發(fā)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施、中央批發(fā)市場和地方批發(fā)市場等，概括了社會生活、生產(chǎn)和科學(xué)研究的方方面面(褚江麗，2009)。并且每一種情形都有一部相應(yīng)的法律約束，如依照《城市規(guī)劃法》進(jìn)行的公路等建設(shè)，依據(jù)《河川法》進(jìn)行的水庫、地方設(shè)施建設(shè)，依據(jù)《港灣法》進(jìn)行的港灣等建設(shè)。根據(jù)日本法律，只有符合《土地征收法》第3條列舉出的事項(xiàng)的項(xiàng)目，才允許采用征收不動(dòng)產(chǎn)的方式。

臺灣地區(qū)“憲法”第108條第1項(xiàng)第14款規(guī)定了“共用征收”，規(guī)定“國家”基于公共利益之需要，對于私人之特定財(cái)產(chǎn)，可以進(jìn)行征收。另外，臺灣地區(qū)《土地法》第5章為土地征收編專編，對土地征收的要件、程序等作出規(guī)定，該法規(guī)定了土地征收的范圍：(1)第208條規(guī)定，“國家”因下列公共事業(yè)之需要，可對私有土地進(jìn)行征收：國防設(shè)備；交通事業(yè)；公用事業(yè)；水利事業(yè)；公共衛(wèi)生；政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其它公共建筑；教育學(xué)術(shù)及慈善事業(yè)；國營事業(yè)；其它由政府興辦以公共利益為目的的事業(yè)。(2)政府機(jī)關(guān)實(shí)施“國家”經(jīng)濟(jì)政策，可征收土地及房屋。(3)因?qū)嵤皣摇苯?jīng)濟(jì)政策，設(shè)置新城區(qū)，進(jìn)行國防建設(shè)和共有事業(yè)可進(jìn)行區(qū)域性征收和保留征收。但由于土地相關(guān)特別法中有諸多土地征收的規(guī)定，造成土地征收程序、補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)各異。臺灣地區(qū)于2001年又頒布《土地征收條例》，作為不動(dòng)產(chǎn)征收的依據(jù)。該條例第1條第1款規(guī)定其立法目的為：“促進(jìn)土地利用，增進(jìn)公共利益，保障私人財(cái)產(chǎn)?！笨梢姡肮怖妗笔桥_灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)征收的唯一目的，并且“為尊重私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并非必要，應(yīng)盡可能避免征收之法理”。(陳立夫，2007)

在我國房屋征收的公共利益的界定問題上，目前學(xué)界較為認(rèn)同的是采取列舉的方式，將符合公共利益的征收一一列舉，然后再加上一個(gè)兜底條款，這類似于臺灣地區(qū)不動(dòng)產(chǎn)征收對于公共利益的界定。在所列舉的項(xiàng)目中，實(shí)施危舊房改造可否征收房屋，引起了學(xué)界的爭議。有人認(rèn)為，舊房改造不屬于嚴(yán)格意義上的公共利益，并且《土地管理法》第58條將“為公共利益需要”和“為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建”并列列出，作為可提前收回國有土地使用權(quán)的情形。因此，危舊房改造不屬于公共利益的范疇。(王亦君，2010)但筆者認(rèn)為，《土地管理法》在該條提到的是提前收回國有土地使用權(quán)的情形，并非完全等同于土地征收，并且該條也并未排除舊城區(qū)改造可提前收回土地使用權(quán)。

事實(shí)上，近年來國外對公共利益的界定已呈擴(kuò)大趨勢，如在美國，公共利益可以從公共利益用途的效果角度來確定，無論被征用的財(cái)產(chǎn)由誰使用，只要征用的行為最終增進(jìn)了全體社會成員社會福利，如

環(huán)境保護(hù)、社會安寧、大眾健康等；或者公共利益事業(yè)的使用直接或間接增進(jìn)了全體社會成員的福利，就可視為符合公共利益的要求(張千帆，2005a)。再如臺灣地區(qū)的《土地征收條例》第4條、《新市鎮(zhèn)開發(fā)條例》第6條、《都市更新條例》第25條都規(guī)定為了城市規(guī)劃及城市更新，政府有權(quán)征收土地提供給私人開發(fā)(陳立夫，2007)。可見，為實(shí)施城市更新改造危舊房而征收私人房屋并非我國特有。

我國正處于市場經(jīng)濟(jì)的初級階段，城市化進(jìn)程正在加快，對舊城區(qū)的改造是城市建設(shè)的重要途徑之一，舊城區(qū)的改造既有利于充分利用城市已有土地資源，減少對農(nóng)用地的征收，也可使城鎮(zhèn)居民的居住條件較快得到改善。“公共利益條款運(yùn)用得當(dāng)，對于社會的發(fā)展將起到重要作用，可以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮、提高自然資源的利用率、推動(dòng)就業(yè)?！?褚江麗，2009)因此，將危舊房改造納入公共利益的需要并無不當(dāng)，但應(yīng)以保護(hù)被征收人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)為前提。為此，建議在房屋征收立法中規(guī)定：因危舊房改造需要征收房屋的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門論證的基礎(chǔ)上，征求被征收人的意見。2／3以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達(dá)到2／3被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。以保障被征收人在房屋征收中的參與權(quán)和話語權(quán)，防止政府濫用征收權(quán)進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。

(三)商業(yè)拆遷應(yīng)排除在房屋征收范圍之外

我國《憲法》和《物權(quán)法》明確規(guī)定，只有因公共利益的需要，才可以征收私有房產(chǎn)。因此，非因公共利益而實(shí)行的商業(yè)拆遷，在理論上是純粹的平等民事主體之間的民事法律關(guān)系，必須遵行民法上的平等自愿、等價(jià)有償原則，通過協(xié)商的方式購買房屋產(chǎn)權(quán)后才能拆遷。然而，目前的拆遷中暴露的最大問題就是公共利益和商業(yè)利益混同，政府運(yùn)用公權(quán)力將低價(jià)或無償征收的土地出讓給開發(fā)商。如果以市場價(jià)出讓，則政府從中獲取高額的差價(jià)作為財(cái)政收入；如果低價(jià)出讓給開發(fā)商，則巨大的差價(jià)就落在了開發(fā)商的手里，公權(quán)力成為尋租的手段，并且披上了公共利益的合法外衣(周安平2006)。特別是在被拆遷人和開發(fā)商不能達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議時(shí)，由拆遷行政主管部門裁決，在必要時(shí)甚至進(jìn)行強(qiáng)制拆遷，這實(shí)質(zhì)上是公權(quán)力對平等主體的民事權(quán)利的粗涉，違反了《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，損害了被拆遷人的合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，新的房屋征收立法必須將國有土地上房屋征收的范圍限定在因公共利益而進(jìn)行的征收。非因公共利益的需要而拆遷國有土地上單位、個(gè)人的房屋從事建設(shè)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)在符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃，并依法辦理有關(guān)審批手續(xù)的同時(shí)，由建設(shè)單位和房屋的所有權(quán)人按照自愿、公平的原則訂立拆遷補(bǔ)償協(xié)議。只有這樣，《憲法》和《物權(quán)法》所規(guī)定的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)才能得到充分保護(hù)。

二、關(guān)于征收程序

“徒法不足以自行”，“一個(gè)健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行，不能發(fā)生良好的效果。一個(gè)不良的法律，如果使用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行，可以限制或削弱法律的不良后果”(王名揚(yáng)，1995)。任何實(shí)體法的實(shí)現(xiàn)均有賴于程序正義的保證。對公共利益的合理界定只是為合法征收房屋提供了一個(gè)前提條件，但要有效防止房屋征收部門超越公共利益的界限，侵害公民的合法財(cái)產(chǎn)，“最好的方法是對公共利益進(jìn)行程序控制”(許中緣，2008)。因?yàn)椤叭绻麤]有正當(dāng)程序，政府權(quán)利的濫用就不會遇到任何障礙，一切法定權(quán)利都將因其不可操作性而變得毫無意義”(張福剛等，2006)。亨金等(1996)說過：“從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過政府的征收權(quán)，重要的是征收的法律限制?！?/p>

和國外相比，我國城市房屋征收制度在程序上主要存在以下不足：

(1)公共利益認(rèn)定審批機(jī)制不夠完善。房屋征收權(quán)是為了公共利益的需要，公共利益的認(rèn)定是征收的先決條件，強(qiáng)制性地剝奪公民住宅房屋的權(quán)利，理應(yīng)受到嚴(yán)格限制。為了防止政府濫用土地征收權(quán)，國外一般在立法上規(guī)定公共利益的認(rèn)定權(quán)屬于中央行政機(jī)構(gòu)或省長等地方最高行政長官，或者交由專門機(jī)構(gòu)如土地征收委員會認(rèn)定。在程序上由土地征收機(jī)關(guān)向上述機(jī)關(guān)提出征收申請，上述機(jī)關(guān)認(rèn)為建設(shè)項(xiàng)目符合公共利益的需要后予以批準(zhǔn)。例如，臺灣地區(qū)的《土地征收條例》第14條、15條和17條規(guī)定，征收土地或土地改良物，由“中央主管機(jī)關(guān)”核準(zhǔn)，“中央主管機(jī)關(guān)”應(yīng)設(shè)立土地征收委員會，審議土地征收案件，并由“內(nèi)政部”核準(zhǔn)，而后通知被征收土地所在地直轄市或縣政府執(zhí)行。在法國，不動(dòng)產(chǎn)征收必須進(jìn)行公益的宣告，由專門的調(diào)查員或調(diào)查委員會就征收是否符合公益進(jìn)行調(diào)查，在6個(gè)月內(nèi)提交調(diào)查結(jié)論，接受公開辯論的檢驗(yàn)，然后由省長或最高行政法院進(jìn)行公益宣告后，征收程序才開始啟動(dòng)，地方政府無權(quán)批準(zhǔn)進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)征收。在日本，《土地征收法》規(guī)定了詳細(xì)的征收項(xiàng)目認(rèn)定程序和征收裁決程序。在土地征收程序中，首先由項(xiàng)目設(shè)立人根據(jù)項(xiàng)目的分類向國土交通大臣或都道府縣知事提出項(xiàng)目認(rèn)定申請，由交通大臣或都道府縣知事就項(xiàng)目設(shè)立人、項(xiàng)目的種類、項(xiàng)目的施行區(qū)域等事項(xiàng)分別行使認(rèn)定權(quán)限?！巴ㄟ^項(xiàng)目認(rèn)定程序，需要判斷確定相關(guān)土地房屋、項(xiàng)目計(jì)劃以及為該項(xiàng)目只能征收或者使用相關(guān)土地房屋的公益性。”項(xiàng)目認(rèn)定后必須認(rèn)定告知，“項(xiàng)目設(shè)立人可以在此之后的一年之內(nèi)，申請相應(yīng)土地房屋所在地的都道府縣的征收委員會作出征收裁決。”“作為作出裁決的機(jī)關(guān)，征收委員會的地位必須具有公正和中立的性質(zhì)。”(朱芒，2007)

而我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定縣級以上人民政府在認(rèn)定一定的項(xiàng)目符合公共利益后自行作出征收決定，導(dǎo)致公共利益的認(rèn)定審批機(jī)制缺失。因此，建議在未來的房屋征收立法中修改房屋征收的公共利益的認(rèn)定審批制度，在各省、直轄市和自治區(qū)政府設(shè)立土地征收委員會，其成員由人大代表、法律專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、律師等專業(yè)人員組成?？h級以上人民政府在進(jìn)行土地及房屋征收時(shí)，將有關(guān)征收事項(xiàng)進(jìn)行公告，舉行論證會、聽證會，然后再次進(jìn)行公告后，就征收項(xiàng)目的公益性及范圍向土地征收委員會提出征收申請，由土地征收委員會根據(jù)有關(guān)法律作出批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)的決定。

(2)房屋征收后土地使用監(jiān)督機(jī)制缺失。我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定由政府先進(jìn)行征收，然后將土地交給因公共利益而使用土地的項(xiàng)目人，由土地使用者再就征收房屋的補(bǔ)償問題和被征收人進(jìn)行協(xié)商解決，這實(shí)際上剝奪了被征收人在房屋征收中的話語權(quán)和參與權(quán)，即使土地征收不合理，被征收人也無法提出異議，改變征收決定。因此，有學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)由縣級以上地方人民政府作為房屋征收和搬遷的主體，在進(jìn)行征收補(bǔ)償后再將土地交給土地使用者使用，以改變過去土地及房屋在未得到補(bǔ)償就被征收的狀況。但該提議也帶來了新的問題：如果政府未將被征收的土地用于指定的公共利益項(xiàng)目，該如何處理?另外，即使政府將征收的土地交給了指定的符合公共利益的項(xiàng)目人，土地使用者如果改變征收土地的用途，將其用于商業(yè)開發(fā)，又該如何處理?

根據(jù)我國《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定，我國國有土地使用權(quán)出讓的一級市場是由國家壟斷的，因此，政府通過出讓土地使用權(quán)可獲得大量的土地出讓金作為財(cái)政收入，同時(shí)政府又有權(quán)為了“公共利

益”進(jìn)行土地征收。根據(jù)布坎南的公共選擇理論，在進(jìn)行土地征收的過程中，政府及其工作人員和其他社會成員一樣，是追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，如果對土地征收權(quán)不加以限制和監(jiān)督，政府就會過度征收，將征收的土地通過出讓進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，導(dǎo)致資源的錯(cuò)誤配置和浪費(fèi)，加劇社會沖突，進(jìn)而導(dǎo)致土地及房屋征收中的“政府失靈”(武敏，2009)。因此，必須加強(qiáng)對政府征收權(quán)的制約，對土地及房屋被征收后的使用進(jìn)行監(jiān)管。“根據(jù)傳統(tǒng)法學(xué)理論有關(guān)限權(quán)學(xué)說，對權(quán)力的制約有兩條途徑，一是利用權(quán)利制約權(quán)力；二是通過權(quán)力對權(quán)力形成制衡。”(李麗峰，2008)因此，可在未來的房屋征收立法中借鑒我國臺灣地區(qū)的做法，賦予房屋被征收人的收回權(quán)，在政府未根據(jù)征收計(jì)劃將征收房屋及土地用于公共利益的項(xiàng)目，或者土地使用者將征收房屋及土地用于他用或者推遲興辦公共事業(yè)時(shí)，在一定條件下，被征收人有權(quán)按原征收補(bǔ)償價(jià)格收回土地及房屋。因?yàn)椤爸灰恋赜玫貑挝粵]有按照公共利益進(jìn)行相應(yīng)的開發(fā)建設(shè)，則被征用土地就失去了公益目的的依托，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移也不再具有合理性和合法性?！?王懷勇等，2004)規(guī)定被征收人的收回權(quán)既可促使政府嚴(yán)格按照征收的目的和時(shí)間利用被征收土地，也促使土地使用人合理使用土地，從而有效遏制政府濫用征收權(quán)，提高被征收房屋及土地的利用效率。

三、關(guān)于征收補(bǔ)償

公平補(bǔ)償是實(shí)施征收的基本要求，美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家都普遍規(guī)定了公益征收的補(bǔ)償制度。美國憲法修正案第5條規(guī)定，“不給予公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得為公共所收用?！钡聡鴳椃▽⒐怖婕罢魇账婕暗膮⑴c人利益并為斟酌，并進(jìn)行公平衡量。日本憲法第29條第3款規(guī)定“私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用”。因此，基于公共利益的目的征收私人房屋，給予公平補(bǔ)償是房屋征收的前提條件之一。只有給予公平補(bǔ)償，才能將公共利益所造成的成本由整個(gè)社會來承擔(dān)，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)利才能得以維護(hù)；同時(shí)，征收房屋及土地的高成本會使政府決策者在征收房屋及土地前進(jìn)行慎重考慮，作出理性選擇。防止過度征收，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，防止社會沖突的加劇(張千帆，2005b)。

和國外房屋征收的補(bǔ)償相比，我國城市房屋征收補(bǔ)償存在以下問題：

第一，房屋征收補(bǔ)償未對房屋之下的土地使用權(quán)補(bǔ)償問題作出規(guī)定。根據(jù)我國《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，政府因公共利益需要可提前收回土地使用權(quán)，但必須對土地使用人給予適當(dāng)補(bǔ)償。根據(jù)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)“房隨地走，地隨房走”的原則，國家在征收房屋時(shí)，房屋之下的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)被收回。由于被征收人在取得土地使用權(quán)時(shí)簽訂了土地使用權(quán)出讓合同，支付了對價(jià)――土地出讓金，和政府建立了一種民事法律關(guān)系。“從政府的角度看，其在行使征收權(quán)之前，應(yīng)當(dāng)首先消滅最先產(chǎn)生的關(guān)于國有土地使用權(quán)出讓的民事法律關(guān)系，其次才應(yīng)當(dāng)考慮在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的房屋所有權(quán)的征收，這樣才符合征收行為合法性的基本邏輯?！?張福剛等，2006)政府之所以要對房屋進(jìn)行征收的目的，不是需要使用房屋，而是房屋之下的土地。我國《城市房屋拆遷條例》只規(guī)定對國有土地上的房屋進(jìn)行征收補(bǔ)償，對房屋之下的土地使用權(quán)該如何補(bǔ)償只字未提，違反了《物權(quán)法》、《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定?！皬恼魇昭a(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算依據(jù)來看，在征收土地使用權(quán)的情況下，政府應(yīng)向被征收的土地使用權(quán)人返還或者支付兩項(xiàng)重要的費(fèi)用：一是剩余年限的土地出讓金，二是土地增值費(fèi)?！?梁劍兵，2010)前一項(xiàng)是政府收回土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)返還給土地使用人未使用的剩下年限的土地出讓金，例如如果被征收的房屋是住宅用房，則土地使用權(quán)的使用期限為70年，如果被征收人只使用了20年，則剩下50年的土地使用費(fèi)就應(yīng)當(dāng)返還。后一項(xiàng)是土地使用期間土地的增值費(fèi)，土地作為稀缺資源，土地使用權(quán)的出讓價(jià)格在不斷地上漲。“在‘只征房屋不征地’的情形下，原土地使用權(quán)人獲得政府返還的土地出讓金及土地增值費(fèi)的權(quán)利就被無端‘消滅’了，政府僅僅只對房屋本身進(jìn)行估價(jià)和補(bǔ)償，雖然這樣補(bǔ)償可能也包含著一些對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊馑荚趦?nèi)，但是其計(jì)算依據(jù)和最后價(jià)格卻是模糊不清……，這無疑將會極大地?fù)p害被征收者的合法權(quán)益和利益?！?梁劍兵，2010)因此，建議在新的房屋征收制度中規(guī)定：貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~，根據(jù)被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價(jià)格確定；對于房屋范圍內(nèi)的土地使用權(quán)，根據(jù)土地使用者剩下的年限和開發(fā)、利用土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。這樣才能防止政府在土地使用權(quán)未到期前擅自動(dòng)用征收權(quán)，損害土地使用權(quán)人的合法權(quán)利。

第二，房屋征收補(bǔ)償未包括殘余地補(bǔ)償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，房屋征收補(bǔ)償主要包括房屋價(jià)格補(bǔ)償、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)和非住宅用房的營業(yè)損失費(fèi)，這些補(bǔ)償費(fèi)基本合理可行，但和日本、臺灣地區(qū)相比，我國房屋征收補(bǔ)償未規(guī)定殘余地或殘余房屋的補(bǔ)償問題。房屋征收，應(yīng)以征收項(xiàng)目所必需為限，因此可能只就房屋的一部分進(jìn)行征收，剩余的房屋可能會因征收而減少或失去利用價(jià)值，使得原房屋無法得到有效的利用，造成房屋使用人因此而遭受損失，為了保護(hù)被征收人的利益，日本及臺灣地區(qū)的征收法律都規(guī)定被征收土地面積過小或形狀不整，被征收房屋的殘余部分“不能為相當(dāng)使用者”，經(jīng)被征收人申請，可一并征收并給予殘余地?fù)p失補(bǔ)償。對被征收人而言，房屋被征收是為公共利益所作的特別犧牲，但國家理應(yīng)給予合理補(bǔ)償，以填補(bǔ)其財(cái)產(chǎn)權(quán)被剝奪或受到限制的損失。惟有如此，才能體現(xiàn)我國《憲法》第13條規(guī)定的公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不得侵犯的規(guī)定。

四、結(jié)論及建議

第一，在適用范圍上，未完全將商業(yè)拆遷完全排除在外，導(dǎo)致房屋征收的范圍過廣，建議將商業(yè)拆遷排除在房屋征收之外。

第二，在征收程序上，征收前的公共利益的認(rèn)定審批機(jī)制不合理，征收后的土地使用監(jiān)督機(jī)制缺失，建議成立土地征收委員會負(fù)責(zé)土地征收的認(rèn)定審批，并且賦予被征收人收回權(quán)以遏制被征土地被政府或土地使用人濫用的狀況。

篇7

關(guān)鍵詞：房屋拆遷； 補(bǔ)償范圍

城市房屋拆遷補(bǔ)償范圍是指在城市房屋拆遷活動(dòng)中，對那些由于拆遷活動(dòng)造成的損害應(yīng)依法給予補(bǔ)償，補(bǔ)償范圍的完善與否直接關(guān)系著被拆遷人的切身利益。由于我國現(xiàn)行拆遷補(bǔ)償范圍的規(guī)定較為簡略，同國外相比存在一定差距，因此，隨著城市建設(shè)的發(fā)展需要，為維護(hù)被拆遷人的利益，完善拆遷補(bǔ)償范圍勢在必行。

一、我國城市房屋拆遷補(bǔ)償范圍的立法現(xiàn)狀

根據(jù)我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下簡稱《拆遷條例》）的規(guī)定，現(xiàn)有補(bǔ)償范圍為房屋所有權(quán)、附屬物所有權(quán)和收益權(quán)。

（一）房屋

房屋是建筑于特定地塊上形成固定活動(dòng)空間的建筑物。作為拆遷主要對象，房屋是所有人經(jīng)濟(jì)利益的一部分，是拆遷補(bǔ)償?shù)闹饕秶?。根?jù)《拆遷條例》的規(guī)定，列入拆遷補(bǔ)償范圍的房屋必須是合法房屋，即房屋所有權(quán)人對該房屋不管是原始取得還是繼受取得均應(yīng)是合法的，否則將不予補(bǔ)償；二是房屋本身合法，就是說該房屋是依法建造的，對違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑不予補(bǔ)償。

（二）附屬物

列入補(bǔ)償范圍的附屬物是指與房屋主體建筑有關(guān)的附屬建筑或內(nèi)筑物，如圍墻、門斗、水井等，是房屋所有人或使用人在房屋上增加的依附于房屋具有某種用途的設(shè)施。作為房屋的附屬物具有以下特征：依附于房屋而存在；具有某種用途，并有利于房屋的升值；必須是能計(jì)算其價(jià)值的物體；該附屬物具有合法性。這些附屬物對產(chǎn)權(quán)人來說也具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，拆除它們將對被拆遷人帶來一定的經(jīng)濟(jì)損失，所以，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

（三）收益權(quán)

補(bǔ)償范圍中的收益權(quán)是指依法收取房屋所產(chǎn)生的自然或法定孳息的權(quán)利，是房屋所有權(quán)的一項(xiàng)重要權(quán)能。根據(jù)《拆遷條例》的規(guī)定和目前的實(shí)際操作，應(yīng)予補(bǔ)償?shù)氖找嬷饕腥N：第一，租金?！恫疬w條例》第27條規(guī)定：“拆遷租賃房屋，被拆遷人與房屋承租人解除租賃關(guān)系的，或者被拆遷人對房屋承租人進(jìn)行安置的，拆遷人對被拆遷人給予補(bǔ)償。被拆遷人與房屋承租人對解除租賃關(guān)系達(dá)不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同”。上述規(guī)定是出于保護(hù)房屋承租人的合法權(quán)益，同時(shí)也使出租人的租賃利益不因拆遷而遭受損失，避免了租賃雙方因房屋拆遷而產(chǎn)生糾紛，保證拆遷工作的順利進(jìn)行。第二，生產(chǎn)、經(jīng)營預(yù)期收益。根據(jù)《拆遷條例》第33條規(guī)定：“因拆遷非住宅房屋造成停產(chǎn)、停業(yè)的，拆遷人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償?！痹摋l規(guī)定是拆遷人對房屋使用人預(yù)期收益補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)。第三，費(fèi)用。根據(jù)《拆遷條例》第31條、第32條的規(guī)定，拆遷安置所涉及的補(bǔ)助費(fèi)用分為搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)兩類。對于搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)《拆遷條例》規(guī)定，具體由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

二、我國城市房屋拆遷補(bǔ)償范圍存在的問題

（一）補(bǔ)償范圍狹窄

日本《土地收用法》規(guī)定，除對土地收用時(shí)該土地的價(jià)格予以補(bǔ)償以外，還設(shè)置了如下幾個(gè)補(bǔ)償項(xiàng)目：剩余土地補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、搬遷費(fèi)補(bǔ)償。進(jìn)而除了對這些予以補(bǔ)償以外，還更加一般地對脫離耕作費(fèi)、營業(yè)上的損失、由于建筑物的搬遷所造成的租賃費(fèi)的損失以及其他由于收用或者使用土地使土地所有人或者關(guān)系人通常受到的損失，規(guī)定必須進(jìn)行補(bǔ)償。德國明確要求對征收中被征收人的特別不利給予補(bǔ)償，即“負(fù)擔(dān)補(bǔ)償”或“特別不利補(bǔ)償”條款，該條款的規(guī)定是為了因?qū)嵭卸际薪ㄔO(shè)計(jì)劃而采取的征收措施，使得人民的生活狀態(tài)（尤其是經(jīng)濟(jì)及社會生活方面）產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)方面的損失。相比之下，我國《拆遷條例》規(guī)定的補(bǔ)償范圍顯得非常狹窄，這是一直以來強(qiáng)調(diào)社會整體利益而忽視公民個(gè)體合法權(quán)益的結(jié)果，它直接導(dǎo)致了在實(shí)際操作中，不以被拆遷人的實(shí)際損失為參考、僅僅作象征性補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象大量存在。而且由于現(xiàn)實(shí)中補(bǔ)償?shù)纳舷夼c下限幅度太大，所以根本無法彌補(bǔ)被拆遷人物質(zhì)上的損失，更談不上其他方面的彌補(bǔ)和合法權(quán)益的保護(hù)了。

（二）土地使用權(quán)沒有完全補(bǔ)償

修訂后的《拆遷條例》規(guī)定，按被拆遷房屋的區(qū)位、用途進(jìn)行補(bǔ)償，雖已隱含了地價(jià)補(bǔ)償，但畢竟其還是以房價(jià)形式出現(xiàn)，法律上沒有把地價(jià)明確列入補(bǔ)償范圍。單純的土地?zé)o法補(bǔ)償，實(shí)踐中區(qū)位因素包含的地價(jià)因素也沒有完全補(bǔ)償，以致出現(xiàn)補(bǔ)償價(jià)和建成房價(jià)的巨大反差，有的地方甚至出現(xiàn)拆十平方米，還買不到一平方房的現(xiàn)象。目前，土地使用權(quán)補(bǔ)償問題主要集中在以下幾個(gè)方面：

1．土地使用權(quán)補(bǔ)償與房屋的補(bǔ)償界定不明?！锻恋毓芾矸ā返?8條第2款規(guī)定：對因公共利益需要使用土地和為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城改建而收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。這條規(guī)定可以理解為政府為收回國有土地使用權(quán)而對原土地使用權(quán)人做出的行政補(bǔ)償。而《拆遷條例》第4條規(guī)定：拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定，對被拆遷人給予補(bǔ)償、安置。這條規(guī)定指在拆遷中對房屋的補(bǔ)償是一種民事補(bǔ)償。它是基于拆遷人與被拆遷人之間的安置、補(bǔ)償協(xié)議而做出的，是對房屋所有權(quán)滅失的補(bǔ)償，是一種民事行為。政府作為收回土地使用權(quán)的安置、補(bǔ)償，推卸其應(yīng)盡的職責(zé)，將安置、補(bǔ)償?shù)呢?zé)任轉(zhuǎn)嫁給拆遷人。這種行為有悖合同相對性原則。被拆遷人手中的土地使用權(quán)是政府收回的，被拆遷人應(yīng)該直接從政府手中獲得土地使用權(quán)補(bǔ)償金而不應(yīng)當(dāng)是從開發(fā)商手中要錢。因此，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》沒有明確地區(qū)分基于《土地管理法》的行政補(bǔ)償和基于《民法通則》的民事補(bǔ)償，這既推卸了政府的職責(zé)也導(dǎo)致了權(quán)力尋租和開發(fā)商利益擴(kuò)大化。

2．因公共利用或舊城區(qū)改造而收回的劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)償規(guī)定過于籠統(tǒng)。對于收回劃撥土地使用權(quán)的補(bǔ)償規(guī)定，現(xiàn)有的僅見于《土地管理法》第58條第2款及修訂后的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第24、25、26條。而這些規(guī)定也不是專門針對劃撥土地使用權(quán)收回的?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定可以收回土地使用權(quán)的情況為：公共利益需要；城市規(guī)劃進(jìn)行舊城改造。符合此二項(xiàng)收回國有土地使用權(quán)的，對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。這是對劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹饕罁?jù)。而《拆遷條例》第24條規(guī)定：“貨幣補(bǔ)償?shù)慕痤~根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場評估價(jià)格確定”。按區(qū)位、用途等因素評估實(shí)質(zhì)上使地價(jià)補(bǔ)償隱含于房價(jià)之中，這是一個(gè)重大進(jìn)步。但由于沒有明確把土地使用權(quán)列入補(bǔ)償范圍，以房價(jià)包含地價(jià)并沒有徹底解決土地使用權(quán)補(bǔ)償問題。

3．城市私有房屋的土地使用權(quán)補(bǔ)償未給予考慮。解放初期14.2%的城鎮(zhèn)房屋是私有房屋，且房屋所占有的土地所有權(quán)也一直保留著，直到1982年《憲法》規(guī)定城市土地歸國家所有，個(gè)人對土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)化為使用權(quán)。這種國有土地使用權(quán)的性質(zhì)是出讓還是劃撥直接關(guān)系到拆遷是否對土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，而《拆遷條例》對此無任何規(guī)范，造成各地拆遷實(shí)踐中對此問題的處理不一，引發(fā)社會矛盾。

三、完善我國城市房屋拆遷補(bǔ)償范圍

（一）擴(kuò)大城市房屋拆遷補(bǔ)償范圍

我國房屋拆遷補(bǔ)償應(yīng)在完全補(bǔ)償原則的基礎(chǔ)上增加現(xiàn)有補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，對被拆遷人造成的損失，按照被拆遷物業(yè)的公平市價(jià)，應(yīng)該足額補(bǔ)償下列內(nèi)容，具體包括：

1．對被拆遷房屋的使用年限和被拆遷房屋區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)的剩余年限不同而給予不同的損失補(bǔ)償。如根據(jù)土地管理法的規(guī)定，住宅類土地使用權(quán)的年限為70年，商業(yè)類土地使用權(quán)的年限為50年，拆遷許可證頒發(fā)時(shí)，不同的被拆遷房屋區(qū)域內(nèi)土地使用權(quán)的剩余年限是不同的。

2．因搬遷而造成的營業(yè)損失、生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期收益、解除合同賠償?shù)入[形損失。如營業(yè)損失、開業(yè)費(fèi)以及租賃、經(jīng)營承包合同等由于拆遷造成違約賠償，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

3．城市基礎(chǔ)設(shè)施及社會公益項(xiàng)目實(shí)施對周邊物業(yè)帶來的增值分享。如修建街心公園廣場給周邊房地產(chǎn)帶來極大增值。

4．因搬遷造成被動(dòng)消費(fèi)的損失。例如，被拆遷人因?yàn)槭チ嗽形飿I(yè)必須重新購置新物業(yè)而引起的已發(fā)生或?qū)硪欢òl(fā)生的損失。

5．因搬遷而造成生活、工作和學(xué)習(xí)成本增加以及工作機(jī)會喪失的損失。如廣大被拆遷人往往得忍受遷居較偏僻地段后所帶來的工作、生活、就醫(yī)、購物、入學(xué)、入托諸多不便，就業(yè)成本增大。

6．對被拆遷人因調(diào)查、評估、搬遷造成的生活及工作干擾的損失。

（二）將土地使用權(quán)納入拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶?/p>

1．完善土地使用權(quán)補(bǔ)償制度。一方面，在《土地管理法》及《拆遷條例》中增加對土地使用權(quán)剩余年限補(bǔ)償以及區(qū)位變動(dòng)補(bǔ)償?shù)木唧w規(guī)定。這既是尊重和保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的體現(xiàn)，也是市場經(jīng)濟(jì)中土地資源市場化發(fā)展的必然要求。另一方面，創(chuàng)設(shè)新型的國有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制。在《拆遷條例》中明確提出，為公共利益目的進(jìn)行的城市建設(shè)項(xiàng)目，由政府代表國家收回土地使用權(quán)，并支付完全補(bǔ)償費(fèi)用。強(qiáng)調(diào)完全的補(bǔ)償是基于當(dāng)前政府與居民的勢力懸殊而做出，這樣可以避免“合理、適當(dāng)”等用語在行政補(bǔ)償中不易明確的弊端，也可以有效避免政府將補(bǔ)償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給開發(fā)商。為解決完全補(bǔ)償給政府帶來資金不足的壓力，可以采用債券補(bǔ)償?shù)姆绞郊右跃徑猓灰部梢酝ㄟ^提高土地增值稅稅率的辦法，用多得的稅收收入建立拆遷補(bǔ)償基金對被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償。

2．明確劃撥土地使用權(quán)的補(bǔ)償問題。依據(jù)“特別犧牲說”，即基于法的公平正義的觀念，認(rèn)為國家的合法的征地行為，對人民權(quán)益所造成的損失與國家課以人民一般的負(fù)擔(dān)（比如納稅及服兵役等）不同，它是使無義務(wù)的特定人對國家所作的特別犧牲，這種特別犧牲應(yīng)當(dāng)由全體人民共同分擔(dān)給其以補(bǔ)償，才符合公平正義的精神，因此劃撥土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償。不管其取得是有償還是無償，被拆遷人畢竟是為了公共利益做出了犧牲，而這種犧牲并非所有公眾一起承擔(dān)，因此是一種特別犧牲。因此，對其在拆遷中的補(bǔ)償，應(yīng)參照土地利用基本政策，同時(shí)參照有關(guān)劃撥土地的處分原則，針對公益性的劃撥土地用地者的房屋、經(jīng)營性劃撥土地用地者和劃撥土地上住宅房屋分別適用不同的補(bǔ)償原則和補(bǔ)償方式。

3．肯定對城市私有房產(chǎn)范圍內(nèi)土地的價(jià)格補(bǔ)償。保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)是法制國家的最基本原則之一，對于公民個(gè)人的生活資料及相關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，既不能剝奪，也不能無償征收，更不能無償征用。私房房主對其房屋所占范圍的土地使用權(quán)是支付了代價(jià)的，拆遷人對私房土地使用權(quán)應(yīng)予補(bǔ)償。尤其近年各城市級差地租的不斷升值，對于那些被拆遷地點(diǎn)級差優(yōu)等或遷出地與遷入地之間土地級差效益懸殊的被拆除房屋及其附屬物所有人來說，《拆遷條例》關(guān)于拆遷補(bǔ)償范圍未明確土地使用權(quán)的規(guī)定至少與情理不符。特別是處在開發(fā)商以贏利為目的的拆遷情形下，土地使用權(quán)的價(jià)值為開發(fā)商無償取得，而廣大被拆遷人往往得忍受遷居較偏僻地段后所帶來的工作、生活、就醫(yī)、購物、入學(xué)等諸多不便。

四、結(jié)語

房產(chǎn)在大多數(shù)中國人的生活資料中占絕對比重，尤其是對于很多貧困家庭而言，失去住房就等于流離失所。對于城市居民，因生活成本不斷上漲，未能獲得足夠補(bǔ)償?shù)牟疬w戶面臨的選擇是在同樣地段獲得更小面積的房產(chǎn)，或者搬遷至更邊遠(yuǎn)、房價(jià)和生活條件更低的郊區(qū)。而且搬遷對于有些居民來講意味著喪失賴以謀生的手段，更不用說為此耗費(fèi)的各種費(fèi)用。因此，應(yīng)盡快完善拆遷補(bǔ)償?shù)挠嘘P(guān)條款，保護(hù)弱勢群體利益，實(shí)現(xiàn)社會公平和公正，真正讓被拆遷人感到拆遷制度是一個(gè)人性的制度。

[參考文獻(xiàn)]

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篇8

《新財(cái)經(jīng)》:北京市50個(gè)掛賬村的方案基本上都用的是“騰退”,這與“拆遷”有什么區(qū)別?

趙云濤:拆遷是指取得拆遷許可的單位,根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃要求和政府所批準(zhǔn)的用地文件,依法拆除建設(shè)用地范圍內(nèi)的房屋和附屬物,將該范圍內(nèi)的單位和居民重新安置,并對其所受損失予以補(bǔ)償?shù)姆尚袨椤?/p>

騰退方式,即以村委會為主體,依據(jù)村民自治章程,在村民代表民主決策、監(jiān)督等基礎(chǔ)上制訂騰退方案。這是一種“少數(shù)服從多數(shù)”的村民自治。

《新財(cái)經(jīng)》:石榴莊的很多村民都以出租房屋為主要經(jīng)濟(jì)來源,拆遷之后將失去這部分收入,國家政策對此是否有相關(guān)規(guī)定?

趙云濤:沒有。但一般國家在征地時(shí)會給予考慮。

征用農(nóng)民集體所有土地的,相應(yīng)的,農(nóng)村村民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口,轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力在征地時(shí)被單位招用的,征地單位應(yīng)當(dāng)從征地補(bǔ)償款中支付招用單位一次性就業(yè)補(bǔ)助費(fèi);轉(zhuǎn)非勞動(dòng)力自謀職業(yè)的,一次性就業(yè)補(bǔ)助費(fèi)支付給本人。

《新財(cái)經(jīng)》:如果村委會不支持,村民是否可以自發(fā)選舉村民代表?需要哪些程序?

趙云濤:可以?！洞迕裎瘑T會組織法》第二十一條規(guī)定,人數(shù)較多或者居住分散的村,可以推選產(chǎn)生村民代表,由村民委員會召集村民代表開會,討論決定村民會議授權(quán)的事項(xiàng)。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人,或者由各村民小組推選若干人。

法律及相關(guān)法規(guī)沒有對程序進(jìn)行約束。只要選舉真實(shí)就可以。

《新財(cái)經(jīng)》:村民是否有權(quán)拒絕騰退?

趙云濤:按照北京相關(guān)法院的說法,村委會可以。

《新財(cái)經(jīng)》:不光是這50個(gè)掛賬村,只要有拆遷的地方就會有糾紛,中國的拆遷之戰(zhàn)正在多處爆發(fā)。您認(rèn)為處理這些問題較好的辦法是什么?

趙云濤:合理控制拆遷規(guī)模,加大中低價(jià)位商品房、經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè),實(shí)行最低單價(jià)保障和最低總額保障,切實(shí)解決弱勢群體的拆遷安置問題。加大對違法違規(guī)行為的查處。加強(qiáng)拆遷單位和拆遷人員管理。

《新財(cái)經(jīng)》:如何從根本上解決房屋拆遷及其引發(fā)的各種問題?《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中有哪些條款亟待完善?

趙云濤:在法律和制度方面進(jìn)行創(chuàng)新。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的不完全性,從根本上講是國家意志在立法上的表現(xiàn)。它體現(xiàn)了國家對土地資源以及土地市場的壟斷。但壟斷是不宜于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。因此,在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下,應(yīng)在法律上重新確立集體土地在各項(xiàng)權(quán)利上的內(nèi)容,并賦予更完善的權(quán)利行使能力,在倡導(dǎo)國家在土地市場占主導(dǎo)地位的同時(shí),將集體土地使用權(quán)納入有形的土地市場。這些都有待于在法律規(guī)范、政策制度方面創(chuàng)新和完善。完善拆遷補(bǔ)償政策,慎用或不用行政強(qiáng)拆。

征收公民的房產(chǎn),必須具備三個(gè)法定條件:首先,征收必須是出于“為了公共利益”的需要,主體必須是國家,必須依照法定的權(quán)限和程序(其中包括必須依法給予補(bǔ)償和居住條件保障)。三個(gè)條件缺一不可,而《條例》的相關(guān)規(guī)定,無一例外都違反了上述要求。

其次,從征收主體來看,《條例》規(guī)定的拆遷補(bǔ)償主體不符合上位法的規(guī)定。

我國《憲法》第十三條、《城市房地產(chǎn)管理法》第六條均明確規(guī)定,征收、補(bǔ)償?shù)闹黧w都是國家(具體由代表國家的政府機(jī)關(guān)來實(shí)施)。但是,《條例》第四條規(guī)定:“拆遷人應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定,對被拆遷人給予補(bǔ)償、安置”。

篇9

[關(guān)鍵詞]房屋拆遷；民與官；房屋征收與補(bǔ)償條例；權(quán)力；權(quán)利

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-0278（2013）02-061—01

隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城市建設(shè)步伐的加快，城市房屋拆遷數(shù)量急劇增加，而其關(guān)系當(dāng)事人的切身利益，由此引發(fā)的矛盾和糾紛也不斷增多，表面上看是一個(gè)城市建設(shè)糾紛問題，實(shí)際上牽涉到法律調(diào)整、政府職能、公眾權(quán)利等諸多方面的問題。在有些地方，矛盾甚至激化到影響社會穩(wěn)定的程度。

由于現(xiàn)在土地不斷升值，公民與行政機(jī)關(guān)發(fā)生的糾紛，對于其城市房屋拆遷的裁決，由于先天不足存在種種困難，當(dāng)今仍然存在公民的合法權(quán)益難以保障，下面以幾個(gè)例子來說明由此引發(fā)的問題。

一、事件簡介

1993發(fā)生的貴陽市中心地段省府北街46號房屋是申訴人等六戶合法私產(chǎn)，其六戶人家的全部住房迅速被不具備適格行政主體資格的拆遷處趁居民均不在家時(shí)野蠻強(qiáng)拆。

2008年4月30日，華廈公司工作人員王維臣等人在未與張志國達(dá)成拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議、未取得強(qiáng)制拆遷手續(xù)的情況下，將張志國家西側(cè)房屋拆掉一半。接著發(fā)生張劍刺死趙君案件。

2009年11月13日，成都市金牛區(qū)城管執(zhí)法局對一處違章建筑進(jìn)行強(qiáng)拆。為了阻止拆遷，唐福珍在樓頂天臺自焚。

2013年1月14日，有爆料曹再發(fā)揚(yáng)言要在廣州校園制造血案。因其不滿家鄉(xiāng)拆遷賠償問題，曾多次上訪，還在鄉(xiāng)政府被毆打，而當(dāng)?shù)鼐骄芙^立案。

2013年2月16日，鄭州市惠濟(jì)區(qū)長興路辦事處王砦村龐洪理等5戶居民房屋臨近過年遭強(qiáng)拆。這些被強(qiáng)拆的住戶均表示，拆遷的時(shí)候，房內(nèi)有家具和大量物品被掩埋。

二、案件分析

案件一訴訟十五年，僅僅因?yàn)榘傩杖鮿轃o權(quán)，合法權(quán)益就不能得到保護(hù)？案件二是一個(gè)暴力拆遷事件引發(fā)的兩個(gè)家庭悲劇，無論是趙君還是張劍都是暴力拆遷的受害者，如果沒有華廈公司及其責(zé)任人員組織的違法暴力拆遷，悲劇根本不會發(fā)生。事實(shí)上，張劍一家在遭遇到暴力拆遷后，過得就是失去家園、顛沛流離、寄人籬下、骨肉分離的生活。

不難看出，一個(gè)個(gè)鮮活的例子證明在國家機(jī)關(guān)面前，普通老百姓的力量是多么的微薄。在自己利益受到損害的時(shí)候，為維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)利的時(shí)候，造成了這一樁樁的悲劇。民告官難，難于上青天。而享有國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，卻不去想這些權(quán)力都是普通的人民賦予你們的，是讓你們更好地為了廣大人民群眾服務(wù)的，而他們卻肆意的濫用這些權(quán)力，不僅沒有很好地保護(hù)人民的權(quán)利，反而層層進(jìn)行壓制阻礙。

從“野蠻拆遷”到“暴力反抗”，由此引發(fā)的社會矛盾、上訪和，已成為影響社會穩(wěn)定的導(dǎo)火索。老百姓沒有辦法，極端行為不斷出現(xiàn)。對地方政府而言，要完成維護(hù)社會穩(wěn)定的責(zé)任使命，必須能夠正確處理和應(yīng)對這一矛盾沖突。

三、新拆遷條例

出現(xiàn)這些現(xiàn)象不僅有法律上，地位上，以及法律意識等的因素。為此，國家也作出努力，為了更好地解決糾紛，保護(hù)公民的合法權(quán)益，首先從法律上作出了規(guī)定：2011年1月21日，國務(wù)院公布實(shí)施《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，長期來倍受詬病的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（下簡稱《拆遷條例》）被廢止，國有土地上的房屋征收與補(bǔ)償關(guān)系得到理順。新條例以行政法規(guī)形式，明令廢止政府責(zé)成強(qiáng)制拆遷權(quán)利。自此，國有土地上房屋征收活動(dòng)將不存在行政強(qiáng)制拆遷。

在此立法背景下，相關(guān)補(bǔ)償安置協(xié)議及其履行的相關(guān)內(nèi)容發(fā)生了較大變化。《拆遷條例》實(shí)施期間，房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議由作為平等主體的拆遷人與被拆遷人簽訂，在協(xié)議得不到履行的情況下，依照該條例第15條的規(guī)定，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院。

國家從法律上完善對人民權(quán)利的保護(hù)，在以后社會進(jìn)步法律發(fā)展中，提高在行政訴訟中的程序要求，加強(qiáng)城市房屋拆遷程序研究，對于變革政府拆遷管理理念、平衡拆遷當(dāng)事人的利益關(guān)系、完善城市房屋拆遷法律制度具有重要意義。

另外，也希望國家權(quán)力機(jī)關(guān)在意識上也能提高。畢竟普通百姓與強(qiáng)大的國家機(jī)關(guān)力量懸殊很大，故也希望能夠適當(dāng)消減政府機(jī)關(guān)的權(quán)力，加大人民的權(quán)利。

四、總結(jié)

也有的說行政訴訟是“民告官”的法律。

官或有大小，職責(zé)各有不同，但作為國家干部和公務(wù)人員，依法行政的理念決不可缺失。對于國有土地征用和房屋征收，國家有關(guān)法律規(guī)章對其程序作出過嚴(yán)格規(guī)定，即便是符合規(guī)定應(yīng)該搬遷而房屋所有者未能搬遷的，也理應(yīng)按照正常程序，最后由人民法院來強(qiáng)制執(zhí)行。而從媒體曝光的暴力強(qiáng)拆事件來看，總脫不開地方政府甚至相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的影子。這種權(quán)力的濫用，不僅與依法行政背道而馳，更是一些悲劇發(fā)生的根源。行政權(quán)力需要控制，人民權(quán)利需要更好保障，正確處理行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系。

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[4]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2007.

篇10

【關(guān)鍵詞】集體土地 非住宅 補(bǔ)償原則

我國城市化的加速發(fā)展使得各種大型公益項(xiàng)目的需求增加，在國有土地征用貧瘠的狀況下，集體土地開始大量被征收。從法律層面來講，2011年1月21日國家頒布了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（簡稱新條例），集體土地非住宅房屋征收與補(bǔ)償沒有一套完整的法律保障，只是暫參考2011年頒布的新條例執(zhí)行，在此背景下，集體土地非住宅房屋征收實(shí)施能否順利有效進(jìn)行是個(gè)很大的疑問，據(jù)報(bào)道的征收實(shí)踐工作所引起的經(jīng)濟(jì)糾紛甚至個(gè)別惡性案件則說明了征收補(bǔ)償過程中的各利益方對此做出了不同的反應(yīng)，權(quán)利與利益的平衡被打破。以最少的成本代價(jià)獲取最優(yōu)的利益均衡效果，使得公平補(bǔ)償能夠真正實(shí)現(xiàn)，這是思考如何制定合理的法律的重心。

經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析集體土地非住宅房屋征收補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上是征收補(bǔ)償相關(guān)主體的利益相爭，價(jià)值目標(biāo)、利益需求及所處地位所占有資源的不同就必然引發(fā)利益方面的博弈，利益博弈過程就是相關(guān)方利益重新組合的過程，其根源在于征收補(bǔ)償中利益分配失衡 ，反應(yīng)在補(bǔ)償價(jià)款上。

集體土地非住宅房屋征收過程中，被征收人與政府、征收實(shí)施單位之間就補(bǔ)償安置方案互相磋商是正?，F(xiàn)象。關(guān)鍵在于政府的償付意愿是否能與被征收人的受償意愿互相吻合或接近吻合，而征收實(shí)施單位作為中間人，以委托代辦費(fèi)為利益目標(biāo)，一般起到調(diào)解和促成協(xié)議的作用?？紤]到博弈過程過長會產(chǎn)生一定的社會資源及時(shí)間價(jià)值浪費(fèi)，因此分析在不同補(bǔ)償原則下集體土地非住宅房屋征收補(bǔ)償?shù)睦娓鞣讲┺男Ч哂蟹浅Ｖ匾膶?shí)踐意義，能夠有效避免征收過程中利益相關(guān)方的各種利益損失。

針對集體土地征收后大多用于公益項(xiàng)目的建設(shè)這一現(xiàn)狀，加上我國特殊的雙重“二元化”土地市場機(jī)制，基于公共利益層面的集體土地非住宅房屋征收是中國特有的征收補(bǔ)償方式。本文從不同的補(bǔ)償原則方面研究集體土地非住宅房屋的征收補(bǔ)償方式，因此本文主要探討分析三種利益主體：政府、拆遷實(shí)施單位和被拆遷人。這三種主體從自身的利益出發(fā)，占據(jù)不同的社會信息資源，代表不同的利益方，征收補(bǔ)償工作中所產(chǎn)生的矛盾及問題實(shí)際上就是三方的利益沖突。

一 假設(shè)前提

對于征收工作中涉及的各利益方，信息掌握程度各不相同，假定征收方案完全是依據(jù)法律條文的程序制定的，則政府方在擬定征收方案之后就應(yīng)該通過各種途徑對外完全公開，若征收方案可信度大，則被征收人在了解了征收方案之后就會形成一個(gè)對征收對象價(jià)值的大致估算。雖然征收對象―房屋可以通過評估機(jī)構(gòu)獲取一份合理的房屋價(jià)值評估報(bào)告，但各種信息因素交流的不對稱原因，仍然存在或多或少的房屋價(jià)值估算錯(cuò)位偏移。在此我們假設(shè)信息完全公開對稱，以便博弈過程能夠順利進(jìn)行，除了信息假設(shè)前提外，

還需要對各利益相關(guān)方行為分析進(jìn)行其他方面的假設(shè)，例如他們都追求自身利益最大化、需求偏好多種多樣、理性選擇、機(jī)會傾向主義等，以上這些都是分析各利益相關(guān)方博弈的基本假設(shè)前提。

二 博弈要素

（1）參與人：本文所研究的是集體土地非住房房屋征收補(bǔ)償方式，由于開發(fā)商角色涉及甚少，故征收工作的參與人僅由政府、征收實(shí)施單位和被征收人三方組成。

（2）行動(dòng)：政府、征收實(shí)施單位和被征收人是利益相關(guān)方，政府擔(dān)當(dāng)機(jī)制供給者的角色，在不同的補(bǔ)償原則下它可以采取不同的行動(dòng)策略，進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新；征收實(shí)施單位是征收工作的執(zhí)行者，行動(dòng)策略有三種：協(xié)商征收、談判征收、強(qiáng)制征收；被征收人是被征收房屋的權(quán)利方，行動(dòng)策略一般采取服從、拖延后服從、不服從或同意、不同意。

（3）信息：假設(shè)信息對流順暢，完全公開，則每個(gè)參與人清楚其他參與人采取的行動(dòng)方案，并了解其他參與人的支付值。

（4）支付：支付是博弈參與者參與博弈所得到的支付，而不是他們所付出的支付。由于參與人的支付受到諸多因素的直接或間接影響，鑒于資料的有限性，很難用具體的函數(shù)進(jìn)行解析說明，在此利用邏輯分析進(jìn)行假設(shè)嘗試，得出有意義的博弈結(jié)論。

三 博弈分析

本文選用三種不同的補(bǔ)償原則：適當(dāng)補(bǔ)償原則、公正補(bǔ)償、完全補(bǔ)償，每一個(gè)利益主體都是在一定得場合前提下對其他相關(guān)利益方采取某種行為對策做出理性的分析，并綜合考慮相互之間可能產(chǎn)生的影響因素，以此來選擇自己的行為策略，達(dá)到利益或效用最大化，通過博弈較量，博弈結(jié)論匯總?cè)缦卤硭荆?/p>

補(bǔ)償原則 最優(yōu)策略 各利益方

政府 征收實(shí)施單位 被征收人

適當(dāng)補(bǔ)償 服從 L-R C+D A

公正補(bǔ)償 同意 L F A+B

完全補(bǔ)償 同意 L F A+B+M+K

其中：L-政績收益；R-失信損失值；C-委托代辦費(fèi)；D-征收實(shí)施單位的期間收益；F-獲取的各種收益包括委托代辦費(fèi)以及征收工作中的特殊收入（C+D

從收益值角度考慮，從表中數(shù)據(jù)不難看出：選擇完全補(bǔ)償各利益方利益組合最優(yōu)。從工作難易程度考慮，適當(dāng)補(bǔ)償原則下的征收條款使得征收實(shí)施單位操作方便快捷，工作效率較高；在公正補(bǔ)償原則下因?yàn)橛袇f(xié)調(diào)的因素使得談判工作難度增大；遵循完全補(bǔ)償原則時(shí)正因?yàn)榘徇w獎(jiǎng)勵(lì)措施的增加，征收工作進(jìn)度有了很大的推進(jìn)，且征收實(shí)施單位作為獨(dú)立的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，進(jìn)展工作更加透明和公正，取得被征收人的信任，間接推動(dòng)征收工作進(jìn)程。從社會發(fā)展角度來講，政府在適當(dāng)補(bǔ)償原則下實(shí)行強(qiáng)制征收方案，對被征收人的切身利益考慮不夠周全，強(qiáng)征行為引發(fā)矛盾重重，不利于社會和平發(fā)展，造成被征收人的權(quán)利義務(wù)嚴(yán)重不對等。公正補(bǔ)償原則下在一定程度上緩解了利益矛盾，但由此造成了時(shí)間價(jià)值和社會資源的嚴(yán)重支出局面，且有可能增加社會動(dòng)蕩風(fēng)險(xiǎn)。完全補(bǔ)償原則可謂是征收補(bǔ)償工作的完美原則，補(bǔ)償效果顯著，各方矛盾進(jìn)一步得到緩解甚至解決。

綜上述，利益三方選用完全補(bǔ)償原則，能夠權(quán)衡各方利益，使其達(dá)到最優(yōu)組合。隨著社會法律的逐漸完善，經(jīng)濟(jì)實(shí)力迅速壯大，綜合考慮完全補(bǔ)償原則的利弊優(yōu)劣，我國集體土地非住宅房屋征收補(bǔ)償機(jī)制走上以完全補(bǔ)償為基礎(chǔ)的道路是勢在必行的趨勢。

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