導(dǎo)語：如何才能寫好一篇司法體制改革的措施，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

 

由于司法改革涉及黨、國家以及人民群眾的重大利益，必須穩(wěn)步推進，因此，中央經(jīng)研究第一批在全國批準(zhǔn)了7個省(市)啟動司法體制改革試點工作，上海名列其中，由于上海地處國家經(jīng)濟發(fā)達的長江三角洲地帶，上海又是中國最大的經(jīng)濟中心城市，也是國際著名的港口城市，因此，上海的經(jīng)濟建設(shè)在全國居于前列，而且，上海的經(jīng)濟快速發(fā)展，也促進了上海法治建設(shè)的發(fā)展。

 

因此，上海的司法體制改革具有較好的基礎(chǔ)，因此，上海司法體制改革試點工作備受國內(nèi)各大新聞媒體及學(xué)者們關(guān)注，上海司法體制改革也取得較好的效果，所以，上海的司法體制改革所積累的經(jīng)驗值得去調(diào)研和學(xué)習(xí)借鑒。

 

一、上海司法體制改革的概況

 

上海市根據(jù)中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組確定的改革方向和任務(wù)的要求，以問題為導(dǎo)向，針對改革試點主要包括的五項內(nèi)容確定八家單位先行試點，積累經(jīng)驗，而后在全市全面推開。上海司法體制改革以去行化、職業(yè)化、去地方化、司法責(zé)任化為主要內(nèi)容，具體的改革內(nèi)容為：司法工作人員的分類管理、司法權(quán)力的運行機制、司法責(zé)任制、市以下人民法院和人民檢察院的人財物的市級統(tǒng)一管理、司法職業(yè)保障等。

 

2014年7月，按照市委政法委統(tǒng)一部署，市高院、市檢察院分別成立了“司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，根據(jù)試點工作方案認真制定本系統(tǒng)的實施方案，確定4家法院和4家檢察院開展先行試點。

 

上海的司法體制改革遵循嚴(yán)謹、科學(xué)和審慎的態(tài)度，上海市法院和檢察院的試點工作方案都是在充分調(diào)研、召開座談會、征求有關(guān)方面意見等基礎(chǔ)上形成的。2015年4月，在總結(jié)先行試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，全市法院、檢察院全面鋪開改革試點。

 

經(jīng)過一年多的司法體制改革，上述五項改革主要內(nèi)容基本完成，形成一些可借鑒、可復(fù)制、可推廣的司法體制改革經(jīng)驗。

 

二、上海司法體制改革取得的成效

 

(一)人員分類管理基本完成，一線辦案力量得到加強，上海對法官和檢察官實行“員額制”管理，完善司法工作人員分類管理制度，將司法機關(guān)工作人員分成三類：法官、檢察官;法官助理、檢察官助理等司法輔助人員;行政管理人員。

 

上述三類人員占司法工作隊伍總數(shù)的比例分別為33%、52%和15%，按照上述比例計算，則85%的司法人力資源直接投入辦案工作，保障了司法工作人員主要力量集中在辦案一線，可以提高司法工作效率和緩解案多人少矛盾。

 

(二)遵循司法權(quán)運行規(guī)律，辦案質(zhì)量和司法公信力得到提升。上海市法院以審判權(quán)為核心，建立完善了主審法官、合議庭辦案機制，實現(xiàn)讓審理案件的法官裁判案件，并由案件裁判者對案件負責(zé)。為了保障司法權(quán)的合法合規(guī)運行，上海市法院專門制定了審判人員工作規(guī)則，即審判人員能夠為的權(quán)力范圍和邊界。

 

并規(guī)范案件分配制度、獨任制審判制度、合議庭運行制度、裁判文書簽發(fā)等審判制度，而且明確規(guī)定院長和庭長如果未參加審理案件，則不得對案件的裁判文書進行審核簽發(fā)。根據(jù)試點情況，在法院專門設(shè)立專業(yè)法官會議制度，對重大、疑難、復(fù)雜案件適用法律，合議庭評議時有重大分歧的案件進行研究討論，為解決合議庭分歧和法律適用等難題提供參考意見;進一步明確三級法院審判委員會職能定位，依法規(guī)范、縮限審判委員會討論案件范圍，審判委員會主要工作轉(zhuǎn)向總結(jié)案件審判經(jīng)驗、實施案件審判指導(dǎo)、統(tǒng)一案件裁判的法律適用等宏觀指導(dǎo)性職能。

 

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計：僅2015年上半年，全市三級法院共受理各類案件29.93萬件，審限內(nèi)審結(jié)28.01萬件，與2014年同期相比分別上升15.8%和11.3%，審限內(nèi)結(jié)案率達到99.13%，而且，92.1%的案件經(jīng)一審即案結(jié)事了，部分案件上訴后，經(jīng)過二審審理后的服判息訴率為99%。

 

(三)嚴(yán)格司法責(zé)任，司法工作人員工作責(zé)任心得到加強。上海市法院根據(jù)司法改革文件精神，以權(quán)定責(zé)，將權(quán)力和責(zé)任對等起來，并建立和完善了司法責(zé)任制相關(guān)制度，如《關(guān)于法官、合議庭辦案責(zé)任制的規(guī)定》。

 

(四)上海一邊進行司法改革試點，一邊將積累的大量寶貴經(jīng)驗和成果予以固化，形成了一系列的司法改革制度，可供其它省市司法改革借鑒和參考，為全國司法改革作出了重要貢獻。如上海法院通過大量調(diào)研、問卷調(diào)查和召開座談會等措施而制定出臺的《上海法院司法改革試點工作實施方案》。

 

經(jīng)過一年的司法改革試點，在試點法院經(jīng)驗基礎(chǔ)上，上海高院先后制定出臺了《上海法院人員分類定崗實施方案》、《關(guān)于改革和完善審判委員會工作機制的意見》等改革配套制度30余項，從而為在全市法院全面推開的司法改革奠定了相關(guān)制度基礎(chǔ)。綜上所述，上海司法改革所形成的制度，具有一定的科學(xué)性和實用性。

 

三、上海司法體制改革對兵團司法體制改革的啟示

 

(一)黨委的重視和有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視支持是司法改革取得成功的關(guān)鍵要素之一

 

上海司法改革取得成功，重要的一個原因是中央及上海市相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)高度重視司法體制改革工作，對上海市司法體制改革工作做出重要指示，為上海司法體制改革指明了方向。上海市委對上海的司法體制改革試點工作給予足夠重視，如上海市委書記韓正為了保證上海市司法改革工作順利進行，強調(diào)指出：上海市進行司法體制改革不僅僅是要解決上海的問題，上海司法改革試點工作成功與否的一個重要標(biāo)志就是試點取得的成果能不能可復(fù)制、可推廣，供其它省市司法改革借鑒參考。

 

最高人民法院院長強調(diào)指出：上海進行司法改革試點要為全國司法改革積累經(jīng)驗，為全國司法改革提供可供借鑒的經(jīng)驗和參考。

 

兵團地處祖國西北邊陲，兵團現(xiàn)有的司法資源與其它兄弟省市相比，有一定的差距，所以，兵團司法改革如果沒有中央、新疆維吾爾自治區(qū)黨委、兵團黨委以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持，要在司法改革方面取得成功是很難的。

 

(二)全面強化推進司法體制改革試點的保障措施是上海司法改革取得成功的重要原因之一

 

上海為了加強對司法職業(yè)的保障性，對按照司法工作人員分類管理而進入員額內(nèi)的法官、檢察官，增加其工資收入，增加工資的比例暫按高于上海市普通公務(wù)員43%的比例安排，并向在一線辦案的法官和檢察官適度傾斜，有了優(yōu)厚的物質(zhì)保障，上海司法改革才能穩(wěn)步推進。

 

兵團一些司法機關(guān)地處新疆兩大沙漠周邊，工作和生活條件比較艱苦，如果沒有推進改革的相關(guān)保障措施，司法改革難以推進。尤其是兵團南疆地區(qū)，司法機關(guān)工作人員工作壓力大，沒有保障機制，拴心留人都難，如果通過司法改革，強化司法責(zé)任，又沒有待遇的保障，客觀上會造成司法工作人員的流失。

 

(三)科學(xué)的司法改革試點方案和審慎的司法改革態(tài)度是上海司法改革取得成功的關(guān)鍵因素之一

 

上海司法體制改革方案是在充分調(diào)研和討論的基礎(chǔ)上形成的，以問題為導(dǎo)向，既接地氣又有針對性，凸顯了上海司法體制改革方案的科學(xué)性，而且，上海司法體制改革非常審慎，在全市范圍內(nèi)先選擇八家試點單位，先行試點，取得較好效果后，再在全市推開。

 

改革方案科學(xué)，試點工作推進審慎，是上海司法改革成功的關(guān)鍵。

 

兵團承擔(dān)黨和國家賦予的維穩(wěn)戍邊的重任，維護新疆社會穩(wěn)定和長治久安是兵團的首要工作，兵團如果自身都不穩(wěn)定，如何有能力去維護新疆穩(wěn)定，因此，兵團司法改革必須慎重，任何改革都是有風(fēng)險的，尤其是涉及個人利益的改革，如果改革觸動了一些人的個人利益，必須慎重和穩(wěn)妥。

 

總之，兵團司法體制改革需要借鑒上海司法改革的一些經(jīng)驗和做法，穩(wěn)步推進，以促進兵團事業(yè)的發(fā)展。

篇2

[關(guān)鍵詞]法國;司法體制;司法權(quán)配置;審判效率;法官獨立

[中圖分類號]D93/97 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 ― 2234（2015）01 ― 0031 ― 02

當(dāng)今全球化趨勢要求我國不僅要有國家經(jīng)濟實力，還要能夠融入國際社會認同的司法價值理念，這同樣決定著國家在世界舞臺上的地位。所以，認真研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果是司法體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、中法司法體制比較

縱觀世界范圍內(nèi)司法體制較為成熟的國家，法國與我國同為單一制國家結(jié)構(gòu)形式，有很多司法傳統(tǒng)的共性，在訴訟觀念上也有一定的相通之處，有著共同的訴訟傳統(tǒng)與訴訟心理，如兩國都存在職權(quán)主義訴訟結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)。所以，加強法國司法體制的研究對中國司法改革有現(xiàn)實的借鑒意義。

（一）司法權(quán)配置比較

法國司法權(quán)配置體現(xiàn)出司法權(quán)力的監(jiān)督制衡性，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是法國檢察權(quán)對審判權(quán)的高效法律監(jiān)督，以及法院預(yù)審法官對重罪案件的偵查監(jiān)督。法國檢察官設(shè)置在法院內(nèi)部，但卻獨立于法官，行使司法檢察權(quán)。這種設(shè)置方式獨具特色，以打破距離和部門限制的優(yōu)勢更便捷的監(jiān)督司法審判。我國審判權(quán)和檢察權(quán)分屬法院和檢察院兩個部門，在信息獲取方面存在不對稱現(xiàn)象，檢察機關(guān)不能實時監(jiān)控審判機關(guān)的工作進度和審判結(jié)果。受制于部門行政管理、人事考核關(guān)系的局限，兩者的監(jiān)督效率和效果也會大打折扣。二是在刑事案件偵查階段司法權(quán)的相互制約。檢察官對警察的指揮調(diào)度有效防止警察濫用武裝強制力，這與我國公安機關(guān)強制偵查權(quán)不受限制體現(xiàn)出的偵查權(quán)獨大現(xiàn)象形成鮮明對比。我國公安機關(guān)在偵查階段享有幾乎不受限制的強制偵查權(quán)，對于拘留、監(jiān)視居住、取保候?qū)彙⑺巡?、扣押等措施可以自我授?quán)、自行實施，逮捕乃至隨后的羈押也盡是由檢察機關(guān)審查批準(zhǔn)，法院無從介入。可見，我國司法權(quán)力更多的是注重配合而不是監(jiān)督制衡。如：我國刑事訴訟法明確規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應(yīng)當(dāng)分工負責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律”。

（二）審判體制比較

法國法院系統(tǒng)比較復(fù)雜，由三大系統(tǒng)組成：普通法院系統(tǒng)、行政法院系統(tǒng)及在兩大法院組織系統(tǒng)之外的爭議法庭和特別高等法院。通過對法國審判體制的考查我們看出，普通法院系統(tǒng)的設(shè)置方式提高了審判效率，突出了審判工作細化分工，強調(diào)專業(yè)性。尤其是設(shè)置眾多處理突出社會問題的專門法庭，如商事法庭、勞動法庭，均由非職業(yè)法官組成。職業(yè)法官審判組織也突出了分工的專業(yè)性，如：“初審法庭主要是調(diào)解民間糾紛和審理訴訟標(biāo)的在5000法郎以下的民事案件。而警察法庭則是審理法定刑為2個月以下監(jiān)禁或者6000法郎以下的違警罰金的刑事案件?！薄?〕行政法院系統(tǒng)主要審理行政機關(guān)和民告官糾紛等等。這種突出強調(diào)專業(yè)性的法院系統(tǒng)設(shè)置方式能夠提高審判效率，快速化解社會矛盾，最大程度實現(xiàn)司法審判的公平公正價值。

法國司法獨立性極高，尤其是法官獨立并實行責(zé)任制。審判方式一般是法官獨任審判，復(fù)雜案件時合議審判，不存在庭務(wù)會議、審判委員會、院務(wù)會議討論決定案件的情況。法國法官責(zé)任制更加凸顯了法官獨立性。為確保司法獨立，管理法官、檢察官，專門設(shè)立司法委員會。該委員會的職能主要是和法國總統(tǒng)共同確保司法獨立，同時擁有任命、監(jiān)督和制裁司法官的權(quán)力。

（三）法官教育和培養(yǎng)模式

法國國家法官學(xué)院是國家的法官基礎(chǔ)教育和繼續(xù)教育機構(gòu)，為教育性事業(yè)單位性質(zhì)的國家行政機構(gòu)，所有法官都誕生于該校并接受終生教育。法官學(xué)院基礎(chǔ)教育的培養(yǎng)目標(biāo)是職業(yè)化、精英化的法官。與注重實踐性的教育方式相適應(yīng)，法國法官教育師資隊伍建設(shè)實行以兼職教師為主，專職教師為輔，法官教法官的基本策略。它的授課方法是圍繞教育學(xué)員掌握審判專業(yè)技能，提高其職業(yè)素養(yǎng)和辦案能力。法官學(xué)院使法官的法律理念整體統(tǒng)一，技能培訓(xùn)和繼續(xù)教育提高了法官的整體素質(zhì)，實現(xiàn)了法官職業(yè)化、精英化。

我國法學(xué)教育因為學(xué)院層次不同而呈現(xiàn)多層次性，其師資隊伍、教學(xué)條件、培養(yǎng)規(guī)格、學(xué)習(xí)年限、課程設(shè)置和生源素質(zhì)等諸多方面差別太大。我國司法考試本身存在的問題也不利于法官教育的精英化和職業(yè)化。成為法官需要統(tǒng)一司法考試和公務(wù)員考試兩項考試，公務(wù)員考試的設(shè)置明顯反映了法官的“官”的身份強調(diào)，而體現(xiàn)“法”的司法考試由于內(nèi)容和形式上缺陷畢露而難以承擔(dān)社會正義的最后一道防線的選拔重任。

（四）司法行政體制比較

我國由于司法機關(guān)在人財物等方面都受制于同級地方政權(quán)，憲法確立的司法機關(guān)獨立行使職權(quán)無法實現(xiàn)。法國司法行政事務(wù)實行統(tǒng)一歸口管理，由司法部和司法委員會對行政、人事統(tǒng)一管理，由最高司法會議充當(dāng)紀(jì)律檢查委員會，而且法院系統(tǒng)所需經(jīng)費均由中央財政統(tǒng)一保障。這些確保了司法獨立、司法公正的實現(xiàn)，避免了因為同級人財物管理而影響法院獨立、法官個人審判獨立。

二、我國司法體制改革路徑

（一）司法權(quán)力從分立配合走向監(jiān)督制衡

我國在公安機關(guān)、檢察院、法院三主體的司法權(quán)配置和運作方面的改革重點是從分立配合走向監(jiān)督制衡。首先，針對偵查權(quán)獨大現(xiàn)象，應(yīng)貫徹法律保留原則、比例原則，嘗試建立偵查權(quán)檢警一體化，并建立司法審查制度。對強制偵查措施的實施必須有法律明確規(guī)定，即使采取強制偵查措施也應(yīng)注重比例原則。學(xué)習(xí)法國檢警一體化經(jīng)驗，可以將公安機關(guān)中的負責(zé)治安管理的治安警察與負責(zé)刑事案件偵查的刑事司法警察分立，將后者按照檢警一體化的思路，劃歸檢察機關(guān)管理，在防止公安濫用偵查權(quán)同時，能夠讓檢警組合成為一個強有力的控方整體。同時，法院、檢察院有司法審查權(quán)，建立起司法權(quán)對偵查權(quán)的審查機制，利用司法審查原則，形成司法權(quán)對偵查權(quán)的制衡機制。

法院和檢察院建立聯(lián)系人制度，通過同級檢察院向法院派駐司法檢察聯(lián)系人的方式更好行使對審判行為的監(jiān)督檢察。借鑒法國經(jīng)驗，檢察院派駐的檢察官人事、財務(wù)關(guān)系仍然歸檢察院，不受法院控制。派駐檢察員有權(quán)旁聽審判活動、列席法院會議，并且對審判活動實行連續(xù)性監(jiān)督，及時向所屬檢察院匯報檢察情況，以保證檢察權(quán)的有效實施。

（二）審判體制改革

審判效率的提高是審判體制改革的關(guān)鍵目標(biāo)之一，正所謂遲來的公正也代表不公正。法國司法效率的提高很大程度上依賴于大量由非職業(yè)法官組成的專門法庭，這跟我國建立的大調(diào)解制度有異曲同工之妙。大調(diào)解制度就是為了分流大量基層法院無暇處理的案件?！八^我國大調(diào)解制度，是指在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法綜治部門牽頭協(xié)調(diào)、司法行政部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、調(diào)處中心具體運作、職能部門共同參與，整合各種調(diào)解資源，對社會矛盾糾紛的協(xié)調(diào)處理制度?！薄?〕其目的是將民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等其他各種調(diào)解資源整合在一起，把矛盾糾紛化解在基層。借鑒法國對專業(yè)法庭的管理模式，對這些民間調(diào)解機構(gòu)正確組織引導(dǎo)是目前的重要任務(wù)。

審判效率提高的同時也要注重審判公正的保障。審判公正性有賴于法院司法權(quán)內(nèi)外獨立性，外部獨立主要指法院獨立于人大、行政機關(guān)和黨委部門，內(nèi)部獨立性主要就是法官獨立。法官獨立在制度設(shè)計上需要多管齊下，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是完善現(xiàn)行民主集中決策制度，健全審判委員會運行機制，廢除院庭長審批或決定案件的制度。但是法官獨立帶來的自由裁量權(quán)濫用現(xiàn)象如何克服？有學(xué)者提出實行法官責(zé)任制?！胺ü儇?zé)任制是在嚴(yán)格界定錯案范圍的前提下，追究主審法官的錯案責(zé)任，使法官的審判活動對法律負責(zé)、對當(dāng)事人負責(zé)、對自己負責(zé)。”〔3〕實際上，法官獨立更需要法官自身素質(zhì)的提高以及司法行政體制的深化改革。

（三）法官的培養(yǎng)路徑

法官培養(yǎng)路徑應(yīng)該是普通高校的法律基礎(chǔ)教育與高等職業(yè)教育結(jié)合，實現(xiàn)法律教育的高質(zhì)量和統(tǒng)一性，踏上法官培養(yǎng)的精英化、職業(yè)化道路。先由普通高校完成法律基礎(chǔ)理論教育，然后由高等職業(yè)院校承擔(dān)類似法國法官學(xué)院的角色，完成法官任職的職業(yè)基礎(chǔ)教育和繼續(xù)教育。因為從培訓(xùn)方式上，法官職業(yè)培訓(xùn)強調(diào)不同于古板的學(xué)院式授課方式，而是富有職業(yè)特點的獨特的培訓(xùn)方式。高等職業(yè)院校辦學(xué)理念“工學(xué)結(jié)合”注重實訓(xùn)，與法官職業(yè)教育方式有高度默契。具體來說：

首先是普通高校對法律基礎(chǔ)教育的完成。這個階段重點完成法官的素質(zhì)教育任務(wù)。不僅是法律理論知識的掌握及個人法律能力的培養(yǎng)，更重要的是道德觀點的培養(yǎng)。法官的自由心證多是憑借法官的良心即道德觀念來判斷的，所以法官作為人的道德塑造更為重要。另外，法律信仰法律信念的樹立也是這一教育階段要完成的使命，不相信法律的法官不可能是一個稱職的法官，法律信念對法官來講就是一種人生的信仰。

然后由高職院校完成法官職業(yè)教育的培養(yǎng)。高職院校利用社會實踐基地，尤其是公檢法實訓(xùn)基地的優(yōu)勢，完成法官職業(yè)培養(yǎng)的目標(biāo)。教學(xué)計劃大體分四個學(xué)期。第一學(xué)期，在企業(yè)、行政機關(guān)等司法機構(gòu)以外的單位實習(xí)，通過增加社會認識理解司法工作性質(zhì)。第二學(xué)期，在學(xué)校內(nèi)對有關(guān)司法技能、業(yè)務(wù)知識及合作部門的業(yè)務(wù)知識進行培訓(xùn)。第三學(xué)期，在法院、監(jiān)獄、警察局、律師事務(wù)所實習(xí)并協(xié)助辦案。第四學(xué)期，專業(yè)化的教學(xué)階段，主要在學(xué)校和法院學(xué)習(xí)，通過教育培訓(xùn)努力實現(xiàn)技能與理論結(jié)合。

（四）司法行政體制

我國的司法行政體制也應(yīng)該實行司法機關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，法官的任免和管理應(yīng)區(qū)別于行政公務(wù)員，凸顯法官職業(yè)化。財政經(jīng)費保障方面，由司法部提出獨立預(yù)算，中央財政統(tǒng)一撥付。使法院在人、財、物方面脫離地方，打破地方保護主義的干擾，保障實現(xiàn)司法獨立。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕 吳玲.法國司法體制〔J〕.中國司法，2005，（06）.

篇3

關(guān)鍵詞：改革；法治環(huán)境；黑龍江省

中圖分類號：D616 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005913X（2016）09-0033-02

近年來，黑龍江省深入貫徹落實黨的十、十八屆三中、四中、五中全會精神，認真學(xué)習(xí)貫徹重要講話精神，毫不動搖地堅持黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，堅持穩(wěn)中求進、改革創(chuàng)新，著力建設(shè)過硬政法隊伍，不斷提高政法工作能力和水平，切實做到政治可靠、執(zhí)法為民、公正司法，扎實推進平安龍江建設(shè)和法治龍江建設(shè)，為提前全面建成小康社會創(chuàng)造安全穩(wěn)定的社會環(huán)境、公平正義的法治環(huán)境、優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)環(huán)境。

一、以完善地方立法為契機。提升黑龍江省法治環(huán)境建設(shè)效能

地方立法是針對特定區(qū)域、特定情況制定的立法，所以必然直接影響著其立法區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、文化、甚至是民主政治的發(fā)展?fàn)顩r，同時也與該區(qū)域內(nèi)的絕大多數(shù)公民的權(quán)利、義務(wù)休戚相關(guān)，因此，對地方立法必須加以完善，以期最大限度地實現(xiàn)立法目標(biāo)。在市場經(jīng)濟條件下，實現(xiàn)和保障市場、區(qū)域經(jīng)濟一體化內(nèi)在要求，構(gòu)建一個規(guī)則統(tǒng)一、透明，無體制和無法律、法規(guī)、政策沖突的良好區(qū)域法治環(huán)境。我國是統(tǒng)一的單一制國家，在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，地方省會城市和較大城市以及自治州、自治縣的民族地方立法主體也有權(quán)根據(jù)本行政區(qū)的具體情況和實際需要制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章和政策。地方立法在發(fā)揮地方積極性，解決本行政區(qū)范圍內(nèi)的改革發(fā)展和各項社會事務(wù)方面起到了積極的作用。但同時也不可否認，各地方政府為追求自身利益最大化，在制定地方法規(guī)、政府規(guī)章、政策等方面存在不同程度的沖突；在招商引資、出口創(chuàng)匯、土地審批、稅收、人才引進等方面競相制定優(yōu)惠政策，對外來企業(yè)投資、產(chǎn)品市場準(zhǔn)入、收費、銀行信貸、市場管理等方面設(shè)置壁壘，采取歧視性政策，搞地方保護主義等。由于區(qū)域內(nèi)部的各地方政府受“諸侯經(jīng)濟”的影響，缺乏大市場和區(qū)域經(jīng)濟一體化意識，各地方政府間又缺乏協(xié)作意識與機制，經(jīng)濟發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，人為地造成各行政區(qū)之間資源、財力、人才的嚴(yán)重浪費，各種生產(chǎn)要素難以流動，資源的優(yōu)化配置存在障礙。這些問題嚴(yán)重阻礙了統(tǒng)一市場和區(qū)域經(jīng)濟的形成與協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，在實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的進程中，各地政府就必須提高協(xié)作意識，在自愿、平等和有利于各方發(fā)展的基礎(chǔ)上加強協(xié)作，通過建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制來制定共同的市場規(guī)則、整合區(qū)域法治環(huán)境，消除各種體制和地區(qū)壁壘，有效實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)化和一體化，形成良好的法治大環(huán)境，促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，形成本區(qū)域的比較優(yōu)勢，參與國內(nèi)外的市場競爭。

要加大相關(guān)地方性法規(guī)和省政府規(guī)章清理工作力度，及時提出廢止、修改有關(guān)地方性法規(guī)和省政府規(guī)章的建議，首先應(yīng)當(dāng)站在建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的高度，突出管理與服務(wù)并重、寓管理于服務(wù)之中的原則，合理設(shè)定政府的權(quán)力和責(zé)任，注重規(guī)范政府權(quán)力，明確政府責(zé)任，強化政府提供公共服務(wù)的職責(zé)，規(guī)范行政執(zhí)法程序。其次通過多種形式公開征求社會公眾的意見，尤其是對公民、法人或者其他組織合法權(quán)益有重大影響的立法項目，要召開座談會或者聽證會聽取各方意見，科學(xué)設(shè)定公民的權(quán)利和義務(wù)，使立法充分反映廣大人民群眾的意愿，切實保障公民的合法權(quán)益。第三，立法工作深入基層、深入實際開展調(diào)研，切實摸透立法所規(guī)范領(lǐng)域的真實情況，力求準(zhǔn)確把握事物的內(nèi)在規(guī)律和發(fā)展趨勢，弄清實踐中存在的主要問題，找準(zhǔn)立法需要規(guī)范的重點，有針對性地擬定相關(guān)制度和措施，增強立法解決實際問題的針對性。

二、以司法體制改革為先導(dǎo)。優(yōu)化法治環(huán)境管理格局

深化司法體制改革，促進中國特色社會主義司法制度發(fā)展和完善。一要堅持正確政治方向抓好改革。準(zhǔn)確把握中央深化司法體制改革精神，從實際出發(fā)，有方向、有步驟、有秩序地推進改革，加快建設(shè)公正、高效、權(quán)威的社會主義司法制度。二要立足服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展抓好改革。以實施發(fā)展戰(zhàn)略為切入點，加大司法改革創(chuàng)新力度，努力破解制約經(jīng)濟社會發(fā)展的司法障礙。三要著眼人民群眾司法需求抓好改革。加強保障人權(quán)的司法制度建設(shè)，健全完善立案和執(zhí)行工作體制，健全社區(qū)矯正制度，建立輕微刑事案件快速辦理機制，真正做到改革為了群眾。四要調(diào)動各方力量抓好改革。各級黨委政府要加強對深化司法體制改革的組織領(lǐng)導(dǎo)，各級政法機關(guān)要有效解決影響和制約政法工作發(fā)展的突出問題，相關(guān)部門要密切配合、相互支持，形成深化司法體制改革的強大合力。

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[關(guān)鍵詞]法醫(yī)鑒定體制；司法鑒定；司法訴訟

[DOI]10.13939/ki.zgsc.2017.09.075

司法不公是當(dāng)前社會中的一大熱點問題，這種不公的現(xiàn)狀主要是由于司法鑒定工作的無序狀態(tài)引起的，從而引起廣大人民群眾的不滿。社會主義司法制度需要保障在全社會實現(xiàn)公平和正義，并且按照公正司法以及嚴(yán)格執(zhí)法的要求完善司法機構(gòu)的設(shè)置，做好職權(quán)劃分和管理制度，進一步健全高效運行的司法體制。但是，我國現(xiàn)行的法醫(yī)鑒定體制已經(jīng)不能夠適應(yīng)廣大人民群眾的要求，同時也不符合現(xiàn)代法治需求。在這種情形下，司法鑒定人員應(yīng)該認清形勢，不斷提高自己的認識，加強對現(xiàn)行司法體制的改革，確保司法的公正性。

1 我國法醫(yī)鑒定體制存在的問題

1.1 缺乏健全的法醫(yī)司法鑒定程序

在法醫(yī)司法鑒定中，由于很多當(dāng)事人有提出重新鑒定的情況，所以，需要加強鑒定機構(gòu)的更新，但是在更換的過程中，鑒定機構(gòu)會對鑒定之前的鑒定意見進行修改，針對這種修改情況，辦案機構(gòu)難以判斷出對錯，從而增加了辦案的負擔(dān)。若重新進行鑒定，鑒定的環(huán)節(jié)無機構(gòu)高低層次之分，那么難以科學(xué)有效地進行鑒定，導(dǎo)致重新鑒定說服力的缺失。當(dāng)前的司法主管部門僅僅在機構(gòu)審驗和審批上存在管理，沒有具體地進行人力和財力等方面的監(jiān)管，此外，在社會法醫(yī)司法鑒定機構(gòu)中，由于其經(jīng)營性質(zhì)，為了經(jīng)濟效益往往會降低鑒定質(zhì)量，最終導(dǎo)致鑒定結(jié)果難以采信的問題。

1.2 缺乏政府管理機構(gòu)的宏觀調(diào)整

我國沒有法律明確法醫(yī)鑒定工作的主管領(lǐng)導(dǎo)部門，從而造成鑒定機構(gòu)不一的情況，外加鑒定機構(gòu)的技術(shù)水平發(fā)展不平衡，司法鑒定程序不規(guī)范。除此之外，鑒定機構(gòu)的設(shè)立以及資格審批等方面都存在較大的隨意性，法醫(yī)技術(shù)鑒定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，鑒定質(zhì)量的控制缺乏有效性，沒有明確的法律責(zé)任等，這些問題的存在導(dǎo)致我國的法醫(yī)鑒定工作處于一種無序狀態(tài)。

1.3 沒有明確規(guī)定受理辦案范圍

現(xiàn)行的法醫(yī)鑒定體制沒有規(guī)定具體的鑒定級別，導(dǎo)致多頭鑒定的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了法醫(yī)鑒定的辦案效率。一些地方的鑒定機構(gòu)往往單純地追求案件的數(shù)量，導(dǎo)致辦案范圍出現(xiàn)了超越現(xiàn)象。部分法醫(yī)門診不僅受理刑事和民事案件的人身傷害損傷程序的鑒定，同時也受理交通事故受傷人員的傷殘評定。此外，一些地方為了追求經(jīng)濟效益，往往會設(shè)立傷情治療診所，這種方式雖然可以在一定程度上方便群眾，若無法很好地掌握，比較容易失去司法鑒定的客觀性和公正性。

2 加強法醫(yī)鑒定體制改革的策略

2.1 加強法醫(yī)鑒定體制改革

法醫(yī)鑒定體制的改革需要改變機構(gòu)繁多的現(xiàn)狀，加強機構(gòu)的統(tǒng)一和管理。對于機構(gòu)簡化問題，必須在鑒定工作的基礎(chǔ)上整理管轄關(guān)系，在提升可信度的基礎(chǔ)上能夠讓當(dāng)事人對鑒定結(jié)果有章可循，因此，可以借鑒西方先進的體制管理經(jīng)驗，然后結(jié)合我的實際狀況，將所有的法醫(yī)司法鑒定機構(gòu)集中在一起，進而建立一種統(tǒng)一的管理體系，并且按照行政區(qū)域劃分設(shè)立單獨的法醫(yī)鑒定機構(gòu)，厘清機構(gòu)之間的隸屬關(guān)系，從而提升法醫(yī)鑒定的效率，解決多方鑒定、多種鑒定結(jié)論的現(xiàn)狀。此外，還可以在此基礎(chǔ)上提出一些權(quán)威性的鑒定概念，制定有效的法律法規(guī)政策。不僅可以提高鑒定工作的效率，同時還可以提升我國法醫(yī)鑒定在國際上的形象。

除此之外，還需要建立多元制的法醫(yī)鑒定體制，通過多元制這一健康開放的法醫(yī)鑒定體系，進而確保鑒定意見的科學(xué)性。法院作為一個中立機構(gòu)，需要履行法醫(yī)文證審查咨詢職能。建立多元制的法醫(yī)鑒定體制，可以將原司法行政部門的鑒定機構(gòu)所屬資源用于加強檢查系統(tǒng)法醫(yī)職能部門。法官可以站立在中立的立場上，對鑒定意見進行公正的判斷。

2.2 提升司法鑒定人員的綜合水平

法醫(yī)鑒定人員的整體業(yè)務(wù)水平的高低對整個法醫(yī)鑒定程序和鑒定質(zhì)量會造成影響。為了提高鑒定人員的水平，在法醫(yī)鑒定中實行統(tǒng)一的主體資格準(zhǔn)入機制，同時，政府部門也應(yīng)該出臺相應(yīng)的監(jiān)管制度，明確規(guī)定法醫(yī)從業(yè)人員的權(quán)利和責(zé)任。為了避免不符合業(yè)務(wù)水平的法醫(yī)鑒定工作人員從事該工作，需要建立明確的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在資格考試上，將考試制度的健全放在首要位置，從而增強法醫(yī)工作人員的從業(yè)水平，提升法醫(yī)鑒定的工作質(zhì)量。還需建立法醫(yī)工作人員的培養(yǎng)機制，實現(xiàn)高效法醫(yī)培養(yǎng)和用人單位的對接，為法醫(yī)鑒定機構(gòu)提供優(yōu)秀人才。

2.3 有效解決法律、法規(guī)方面的缺位問題

就我國法醫(yī)鑒定體制在法律和法規(guī)方面存在的弊端問題，可以從以下三方面入手來解決。首先，需要統(tǒng)一規(guī)定鑒定機構(gòu)，包括鑒定機構(gòu)層級以及內(nèi)部專業(yè)委員會的設(shè)置，授予鑒定機構(gòu)應(yīng)有的資格，鑒定人才條件以及鑒定設(shè)備要求都要明確的規(guī)定。其次，認定鑒定人的準(zhǔn)入資格，對于這一資格的認定需要有一個全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。拋棄部門利益和偏見，建立鑒定人資格準(zhǔn)入認定委員會，該委員會為司法部行政管理局，其職責(zé)是制定法醫(yī)鑒定人資格的認證標(biāo)準(zhǔn)，并且對法醫(yī)鑒定人的資格申請進行受理，然后組織相關(guān)鑒定人考試。最后，應(yīng)該審查鑒定意見，質(zhì)證采取實證主義，從根本上杜絕拿來主義。鑒定意見作為庭審的重要證據(jù)，需要當(dāng)庭審查，并且需要將審查和質(zhì)證的范圍控制在一定的體系中，審查范圍主要包括鑒定人資格的審查、鑒定程序的審查以及鑒定內(nèi)容是否超出范圍的審查。通過規(guī)定合理的鑒定范圍和鑒定依據(jù)，為法醫(yī)鑒定工作實施的有效性提供基礎(chǔ)保障。

3 結(jié) 論

針對目前我國法醫(yī)鑒定體制存在的多種問題，例如，鑒定體制不健全，鑒定人員綜合水平不高以及鑒定法律法規(guī)不完善等問題，需要全面分析，從而建立有效的法醫(yī)鑒定體制，提高法醫(yī)鑒定人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合水平，在加強法院系統(tǒng)以及法醫(yī)鑒定體制的基礎(chǔ)上，解決法律法規(guī)方面的缺位問題。通過這些措施的實施，有利于法醫(yī)鑒定管理的規(guī)范化和系統(tǒng)化，逐漸形成良好的運行機制。此外，我國有關(guān)部門還應(yīng)該加強資格審查和動態(tài)管理，使法醫(yī)鑒定更加合理化，更好地維護我國的司法公正性和公平性，為人民群眾提供良好的服務(wù)，確保依法治國方針政策的有效發(fā)揮。

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篇5

一、做法成效

南通市自2015年3月被確定為國家級綜合行政執(zhí)法體制改革試點城市以來，在城市管理綜合執(zhí)法體制改革方面大膽探索創(chuàng)新、高點定位設(shè)計，初步構(gòu)建了“以整合規(guī)范執(zhí)法主體、相對集中行政執(zhí)法權(quán)、推動執(zhí)法重心下移、完善基層執(zhí)法制度體系和創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管方式為主要內(nèi)容，全面推進部門內(nèi)部、跨部門跨行業(yè)和區(qū)域性綜合行政執(zhí)法改革”的總體框架，建立了權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效、具有南通特色的城市綜合管理行政執(zhí)法體制。2016年1月，全國機構(gòu)編制工作會議暨綜合行政執(zhí)法工作座談會在南通召開，其改革經(jīng)驗受到了大會肯定。他們的做法主要是緊扣“四個環(huán)節(jié)”、“推動四個轉(zhuǎn)變”：

（一）理清執(zhí)法職能，推動“權(quán)責(zé)不一”向“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”轉(zhuǎn)變。為鎖定權(quán)力“基數(shù)”，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，強化執(zhí)法責(zé)任，南通市通過三步來理清執(zhí)法職責(zé)：一是梳理執(zhí)法權(quán)力。對市、縣城市行政執(zhí)法事項進行了全面梳理，搞清每項執(zhí)法權(quán)的事項內(nèi)容、法律依據(jù)、行使范圍、執(zhí)法主體、機構(gòu)設(shè)置、編制核定、處罰頻次等情況，并在此基礎(chǔ)上分層分類建立行政執(zhí)法權(quán)力庫。二是明確執(zhí)法權(quán)限。除法律法規(guī)和上級有明確規(guī)定、暫時不適宜由基層政府承擔(dān)的行政執(zhí)法職能外，將城鄉(xiāng)建設(shè)、城市管理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域執(zhí)法職能，逐步交由縣（區(qū)）承擔(dān)，實現(xiàn)“屬地化管理、扁平化執(zhí)法”?？h級政府按照“能放則放、按需下放”的要求，推動重心下移，逐級編制“責(zé)任清單”，做到“法定職責(zé)必須為”。三是理順執(zhí)法關(guān)系。業(yè)務(wù)主管部門履行主體責(zé)任，重點做好擬定政策措施、組織編制規(guī)劃、實施審查審批、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)、落實監(jiān)管責(zé)任等工作；承擔(dān)行政執(zhí)法的部門，依法履行執(zhí)法監(jiān)管、行政處罰及其相關(guān)的行政強制等職責(zé)，理順了城市管理執(zhí)法的交叉問題，提高了執(zhí)法效率。

（二）整合執(zhí)法機構(gòu)，推動“職權(quán)分散”向“相對集中”轉(zhuǎn)變。為整合歸并執(zhí)法機構(gòu)，相對集中行政執(zhí)法職能，南通市從四個層面分類構(gòu)建綜合執(zhí)法體制。在市級層面，整合優(yōu)化部門內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)管職能，除法律法規(guī)有明文規(guī)定和不宜實施集中執(zhí)法的情況外，將多個處室、多支隊伍行使的行政執(zhí)法職能集中歸并到一個處室或者一支隊伍行使，明確執(zhí)法責(zé)任，落實執(zhí)法流程，建立協(xié)同機制，實現(xiàn)“一個部門一支隊伍（一個處室）管執(zhí)法”。在縣級層面，對執(zhí)法職能相近、執(zhí)法對象相同、執(zhí)法方式相似的城市管理、市場監(jiān)管、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、文化旅游等領(lǐng)域的相關(guān)執(zhí)法職能和機構(gòu)整合，推進跨部門、跨行業(yè)綜合執(zhí)法，實現(xiàn)“一個領(lǐng)域一支隊伍管執(zhí)法”。在市轄區(qū)，由街道城市綜合執(zhí)法機構(gòu)統(tǒng)一集中對外開展執(zhí)法工作，實現(xiàn)“一個街道一支隊伍管執(zhí)法”。比如，中編辦確立的城市管理執(zhí)法體制改革試點單位崇川區(qū)鐘秀街道辦不僅組建了綜合執(zhí)法局，還將市場監(jiān)管、環(huán)保、城建、水利、公安、文化等領(lǐng)域的9大類143項執(zhí)法職能，統(tǒng)一劃入街道辦事處集中行使行政執(zhí)法權(quán)，有效地提升了街道的治理能力和監(jiān)管水平。在鎮(zhèn)（街道辦）級層面，將適宜在基層行使的執(zhí)法職能全部下放，并通過組建城鎮(zhèn)綜合管理辦公室，并加掛城管綜合執(zhí)法中隊牌子集中行使執(zhí)法權(quán)，實現(xiàn)“一個區(qū)域一支隊伍管執(zhí)法”，達到了“小事解決在村街，大事控制在鎮(zhèn)（街道辦）區(qū)”的目標(biāo)。

（三）下移執(zhí)法重心，推動“看得見、管不著”向“管到底、管到位”轉(zhuǎn)變。南通市深刻認識到，城市綜合管理行政執(zhí)法的重點在基層，難點在一線，為解決這些難題，他們通過三個途徑推動執(zhí)法重心下移：一是下移執(zhí)法機構(gòu)。對基層發(fā)生頻率高、執(zhí)法監(jiān)管結(jié)合緊密、需要較強專業(yè)技術(shù)進行支撐的領(lǐng)域，采取下移執(zhí)法機構(gòu)的方式開展綜合執(zhí)法，原有執(zhí)法力量大部分隨同下移，不僅充實了基層執(zhí)法力量，并且實現(xiàn)了網(wǎng)格化、全程化、立體化監(jiān)管。二是下沉執(zhí)法力量。對城市執(zhí)法事項主要發(fā)生在基層、專業(yè)技術(shù)要求適宜、執(zhí)法部門力量相對薄弱的領(lǐng)域，通過條塊結(jié)合，整合執(zhí)法力量，充分發(fā)揮基層政府的統(tǒng)籌能力，開展綜合執(zhí)法工作。比如在市轄區(qū)，將原有城管執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法人員整建制劃轉(zhuǎn)下移到街道辦事處，日常管理以街道為主，所有執(zhí)法人員定點落實到社區(qū)、鄰里、街坊、路段，實現(xiàn)分片包干，責(zé)任共擔(dān)，形成了富有特色的“街鄰城管”模式，有效地提升了執(zhí)法效率。三是下放執(zhí)法權(quán)限。對與城市管理關(guān)系密切、現(xiàn)有力量和能力能夠有效承接、適宜由基層政府實施的執(zhí)法事項，采取直接下放的方式，統(tǒng)一由基層政府開展區(qū)域性綜合執(zhí)法。

（四）健全執(zhí)法機制，推動“粗放執(zhí)法”向“精細執(zhí)法”轉(zhuǎn)變。為推進城市綜合行政執(zhí)法，提升執(zhí)法的準(zhǔn)確度、精細度和有效度，南通市探索建立了執(zhí)法運行、執(zhí)法保障、信息互聯(lián)三大機制。執(zhí)法運行機制，即：先后建立監(jiān)管與服務(wù)責(zé)任清單追責(zé)機制、“雙隨機”檢查機制、舉報獎勵機制、告知承諾失信懲戒機制、重大風(fēng)險監(jiān)測防控機制和監(jiān)管績效評估獎懲機制，這六項機制的建立，規(guī)范了城市執(zhí)法監(jiān)管行為，杜絕了任性檢查和執(zhí)法擾民，保證了“分得清責(zé)任、找得到人頭”。執(zhí)法保障機制，即：在財政供養(yǎng)人員總量不增加的前提下，盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，切實做到職責(zé)整合與編制劃轉(zhuǎn)同步實施、隊伍設(shè)立與人員移交同步操作，確保執(zhí)法力量重點用于一線；健全執(zhí)法全過程記錄制度和行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法評議考核、案卷評查、執(zhí)法過錯責(zé)任追究和重大執(zhí)法決定法制審核等制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制；設(shè)立城市綜合管理巡回審判法庭，建立城市執(zhí)法部門與公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法無縫對接；加強執(zhí)法經(jīng)費、裝備、車輛、辦公設(shè)施等軟硬件建設(shè)，確保綜合執(zhí)法各項保障措施落實到位。信息互聯(lián)機制，即：探索“互聯(lián)網(wǎng)+”的執(zhí)法模式，利用大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)，加快建設(shè)覆蓋全市、上下貫通、功能完善、數(shù)據(jù)共享、運行高效的綜合執(zhí)法體系。

二、經(jīng)驗啟示

改革無定式，創(chuàng)新無止境。南通市城市管理綜合執(zhí)法體制改革的成功，關(guān)鍵在于立足自身實際，推動管理創(chuàng)新，走出了一條以體制創(chuàng)新引領(lǐng)城市發(fā)展的成功之路，給我們帶來深刻啟示和有益借鑒。

（一）敢于擔(dān)當(dāng)負責(zé)、勇于開拓創(chuàng)新是前提。南通市城市管理綜合執(zhí)法體制改革之所以取得巨大成效，主要在于各級干部思想大解放意識強。面對改革重任，他們有思路、有激情、有膽識，富有敢想、敢干、敢闖、敢為人先、爭創(chuàng)一流的進取精神，正是在這種精神的帶動下，推動了改革向縱深邁進。我們必須進一步解放思想，切實增強全面深化城市管理綜合執(zhí)法體制改革的緊迫感，主動作為、勇于創(chuàng)新，讓城市變得更加優(yōu)美舒適、干凈整潔、規(guī)范有序。

（二）大膽探索實踐、做好頂層設(shè)計是基礎(chǔ)。為推動城市管理行政執(zhí)法體制改革的順利實施，南通市堅持分類施策，根據(jù)不同層級的不同需求，在改革總體框架內(nèi)，分類研究制定切合實際、易于操作的改革目標(biāo)、試點任務(wù)和實施路徑，既強調(diào)改革的頂層設(shè)計，也充分尊重基層改革的自主性和創(chuàng)造性，較好地解決了城市管理制度的銜接與轉(zhuǎn)軌問題，形成了具有自身特色的綜合行政執(zhí)法體制。我們要準(zhǔn)確把握新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照精細化管理的目標(biāo)要求，在政策層面做好頂層設(shè)計，盡快出臺我市城市管理行政執(zhí)法體制改革的實施意見，并制定相關(guān)配套政策，推動城市管理改革與經(jīng)濟社會同步發(fā)展。

（三）明確職能權(quán)責(zé)、理順運營體制是關(guān)鍵。南通市在推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革過程中，堅持立足實際，把重點放在基層發(fā)生頻率較高、與群眾關(guān)系密切、多頭重復(fù)交叉執(zhí)法問題比較突出的城市管理、市場監(jiān)管、環(huán)境保護、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域，堅持編隨事走、人隨編調(diào)，真正實現(xiàn)了管理重心下移，執(zhí)法力量下沉，徹底扭轉(zhuǎn)了城市管理職能繁雜、權(quán)責(zé)不清、力量分散等突出問題，執(zhí)法效能大幅提升。我們必須抓住城市管理新舊體制轉(zhuǎn)軌的有利契機，把該統(tǒng)的統(tǒng)到位，該放的放徹底，執(zhí)法重心下移，力促城市管理執(zhí)法水平再上新臺階。

（四）健全保障機制、推動高效運轉(zhuǎn)是重點。為確保城市綜合管理行政執(zhí)法走上制度化、規(guī)范化道路，南通市嚴(yán)格按照法律法規(guī)和中、省相關(guān)文件精神，綜合運用法治思維方式，建立了一套權(quán)責(zé)清晰、協(xié)調(diào)順暢、保障有力的長效運營機制，既做到了于法周延、于事簡便，又解決了難題、化解了矛盾，從而在制度層面保障了城市綜合管理行政執(zhí)法工作常態(tài)、高效運轉(zhuǎn)。我們在推進城市綜合管理行政執(zhí)法工作上，必須強化機制創(chuàng)新、制度創(chuàng)新，用規(guī)章制度規(guī)范執(zhí)法行為，用體制機制推動依法行政。

三、工作建議

通過考察學(xué)習(xí)南通市城市管理綜合執(zhí)法體制改革工作經(jīng)驗，并根據(jù)省委、省政府《關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的實施意見》（陜發(fā)〔2016〕22號）文件精神，結(jié)合漢中實際，我們提出以下幾點建議：

（一）加快理順城市管理體制。主動適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，打破陳舊體制羈絆，建立市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，市住管局（綜合執(zhí)法局）牽頭，市級各相關(guān)部門負責(zé)行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，區(qū)負總則、街道主抓、社區(qū)自治，市民群眾自覺參與的“兩級政府、四級管理”的“大城管”體制。一是明確管理職責(zé)。在市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街道）三級政府設(shè)立由行政首長負責(zé)的城市管理委員會，辦公室設(shè)在各級住管部門，定期研究城市（鎮(zhèn)）管理重大事項。市級城市管理委員會辦公室調(diào)整設(shè)立到市住房和城市管理局，并進一步夯實其管理職責(zé)。市級城市規(guī)劃建設(shè)管理在現(xiàn)行制度基礎(chǔ)上，進一步明確各自管理職責(zé)，規(guī)劃建設(shè)部門負責(zé)城市總規(guī)、中心城市控制性詳規(guī)等戰(zhàn)略性規(guī)劃的編制審批以及相關(guān)制度、規(guī)范性文件的制定等工作；住房和城市管理部門負責(zé)城市（鎮(zhèn)）管理工作的宏觀指導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價等工作?？h（區(qū)）實行規(guī)劃建設(shè)管理一體化運營機制（中心城區(qū)規(guī)劃由市級規(guī)劃部門審批），負責(zé)本轄區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市（鎮(zhèn)）管理等職責(zé)；鎮(zhèn)（街道辦）全面履行城市（鎮(zhèn)）管理綜合執(zhí)法職責(zé)。二是下移執(zhí)法重心。按照屬地管理、權(quán)責(zé)一致的原則，全力推動城市管理執(zhí)法重心下移。市級層面，在市住管局（綜合執(zhí)法局）下整合設(shè)立15-20名人員力量的市城市管理執(zhí)法支隊，主要承擔(dān)規(guī)劃執(zhí)法、監(jiān)督檢查、考核考評、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)等職能，市綜合執(zhí)法局其余機構(gòu)和人員全部下放到漢臺區(qū)，并將中心城區(qū)園林綠化、路燈管理等機構(gòu)整建制劃歸所在區(qū)；縣（區(qū)）在城市管理機構(gòu)基礎(chǔ)上組建城市綜合管理執(zhí)法局，并下設(shè)城市綜合管理執(zhí)法大隊，具體負責(zé)城市管理、案件督察督辦等工作；鎮(zhèn)（街道辦）成立綜合管理執(zhí)法中隊，在轄區(qū)內(nèi)具體開展綜合執(zhí)法工作，其業(yè)務(wù)工作接受主管部門指導(dǎo)，日常管理以所在地黨委、政府為主。三是厘清職權(quán)邊界。進一步明確城市管理綜合執(zhí)法范圍，將住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權(quán)以及其他部門與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術(shù)要求適宜、與城市管理密切相關(guān)的事項逐步納入城管執(zhí)法范圍，以此提高城市管理效能。

（二）嚴(yán)格規(guī)范城市執(zhí)法行為。必須改變傳統(tǒng)的執(zhí)法模式，樹立以人為本理念，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式、規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提升城市精細化管理水平。一是強化隊伍建設(shè)。按照“編隨事走、人隨編調(diào)”的原則，整合歸并執(zhí)法隊伍，推動執(zhí)法力量向基層傾斜，提高一線和城郊結(jié)合部的執(zhí)法力量配備比例。加強對城市管理執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，嚴(yán)格實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，統(tǒng)一制式服裝和標(biāo)志標(biāo)識，不斷優(yōu)化城市管理執(zhí)法力量。二是推行權(quán)責(zé)清單。堅持法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為和權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配的原則，進一步優(yōu)化調(diào)整城市管理綜合執(zhí)法部門權(quán)責(zé)清單，向社會公開職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)、運行流程、監(jiān)督途徑和問責(zé)機制，并根據(jù)改革推進情況實行動態(tài)管理和調(diào)整。三是改進執(zhí)法方式。綜合運用行政指導(dǎo)、激勵、扶助、調(diào)解等非強制手段，引導(dǎo)當(dāng)事人自覺遵守法律法規(guī)，及時化解矛盾紛爭，促進社會和諧穩(wěn)定。積極推進網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)建設(shè)，健全執(zhí)法辦案信息查詢系統(tǒng)，推行網(wǎng)上行政服務(wù)工作，探索快速處置、非現(xiàn)場執(zhí)法等新型執(zhí)法模式。

（三）強力推進城市綜合管理。積極探索城市管理的有效途徑，大力推進城市綜合管理精細化全覆蓋，努力塑造整潔優(yōu)美、文明和諧的城市新形象。一是加強市政管理。建立規(guī)劃、建設(shè)、管理部門之間有機銜接和良性互動機制，及時做好竣工市政公用設(shè)施相關(guān)信息移交，實現(xiàn)城建檔案信息共享。加強市政公用設(shè)施管理和維護，嚴(yán)格控制城市道路開挖和占用道路行為，強化市容秩序治理、生活垃圾收運管理、園林綠化養(yǎng)護等工作，確保市政設(shè)施安全運行。二是整治重點環(huán)節(jié)。加強城市建筑物立面管理和戶外廣告、門店牌匾等設(shè)置，整頓城市地上地下公共空間使用秩序，嚴(yán)厲打擊違法用地、違法建設(shè)行為；優(yōu)化城市街區(qū)路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，打通城市斷頭路、丁字路，科學(xué)設(shè)置交通信號、標(biāo)識標(biāo)線、隔離設(shè)施，合理施劃停車泊位，加快推進城市步行、自行車交通系統(tǒng)建設(shè)，不斷增強城市交通微循環(huán)系統(tǒng)功能；下功夫治理渣土垃圾外溢、車輛揚塵等現(xiàn)象，大力推進垃圾減量化、資源化、無害化管理，全面改善人居環(huán)境。三是建設(shè)智慧城市。加快綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫建設(shè)，強化視頻監(jiān)控、環(huán)境監(jiān)測、交通運行、供水供氣供電等城市運行數(shù)據(jù)的綜合采集和管理分析，建設(shè)覆蓋市、縣（區(qū)）的數(shù)字化信息平臺。推動數(shù)字化城市管理向智慧化升級，實現(xiàn)感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察“五位一體”。建立統(tǒng)一的“12319”城市管理服務(wù)熱線，并實現(xiàn)與“110”報警等電話的對接，不斷提升綜合執(zhí)法效益。

篇6

社會公平正義是和諧社會的基本條件，要讓公平正義在實踐層面體現(xiàn)，必須依靠制度安排。黨的*通過的《決定》，突出強調(diào)了制度建設(shè)和創(chuàng)新對促進社會和諧的重大作用，并從經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面提出了明確的要求和任務(wù)。

制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。完善的體制機制和制度體系，是促進社會和諧、實現(xiàn)社會公平正義的根本保證。一般來說，許多國家都經(jīng)歷過這樣的過程，隨著開放發(fā)展的步伐，社會要經(jīng)過一個轉(zhuǎn)型期，這一時期的一個重要任務(wù)是搭建引導(dǎo)社會發(fā)展的制度平臺。在我國經(jīng)濟體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整、思想觀念深刻變化的環(huán)境下，完善體制機制和制度體系更為必要、更為緊迫。我們既要立足當(dāng)前、著力解決影響社會和諧的突出矛盾和問題的同時，更要放眼長遠、在制度建設(shè)和創(chuàng)新上多下功夫，注重從制度建設(shè)入手，切實保障人們在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的權(quán)利和權(quán)益，引導(dǎo)公民依法行使權(quán)利、履行義務(wù)。

《決定》明確提出要完善民利保障制度，鞏固人民當(dāng)家作主的政治地位；完善法律制度，夯實社會和諧的法治基礎(chǔ)；完善司法體制機制，加強社會和諧的司法保障；完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；完善分配制度，規(guī)范收入分配秩序；完善社會保障制度，保障群眾基本生活。這六個方面的要求，共同構(gòu)成了促進社會和諧的體制性保障，是我們推進下一步發(fā)展的任務(wù)和目標(biāo)。

落實好這些要求和任務(wù)，歸根到底要靠深化改革。我們要根據(jù)構(gòu)建社會主義和諧社會的需要，適應(yīng)社會發(fā)展的要求，繼續(xù)推進經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制改革和創(chuàng)新，尤其要不失時機地推進社會體制改革和創(chuàng)新，努力在保障人民權(quán)益、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)、強化政府社會管理和公共服務(wù)職能、推進社區(qū)建設(shè)、健全社會組織、完善人民內(nèi)部矛盾處理機制、加強社會治安防控體系等方面取得新的進展。要堅持把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點，加緊建設(shè)對保障社會公平正義具有重大作用的制度。

深化改革，建立健全促進社會和諧的制度保障，是一項緊迫的重大任務(wù)，也是一個新的時代課題。各級黨委和政府要把精力放在制度建設(shè)這一具有戰(zhàn)略意義的舉措上，創(chuàng)新發(fā)展，推動改革，注意兼顧各方面利益、照顧各方面關(guān)切，提高改革決策的科學(xué)性、改革措施的協(xié)調(diào)性，使各項改革取得更大成效。各有關(guān)部門要對《決定》在制度建設(shè)上提出的任務(wù)，抓緊研究、拿出方案，為中央決策提供依據(jù)。各地區(qū)要從自己的實際出發(fā)，更加積極主動地加強制度建設(shè)，以保證廣大人民群眾切實體會共享發(fā)展成果的公平性，切實體會社會主義和諧社會的優(yōu)越性。

篇7

本文是對行政管理體制改革的專題研究，主要內(nèi)容是從幾個基本理念入手，分析其存在的根本性問題，并提出解決這些問題的比較現(xiàn)實的改革路徑和目標(biāo)模式。在觀點上，本文在深入分析的基礎(chǔ)上明確提出不適應(yīng)性是我國行政管理體制存在的主要問題；提出了行政管理體制改革的重心是行政執(zhí)法體制改革的新觀點；在分析不同行政管理體制改革的目標(biāo)模式的基礎(chǔ)上，提出以法治政府為中心的多重目標(biāo)模式。

一、當(dāng)前我國行政管理體制存在的主要問題

我國的行政管理體制改革是隨經(jīng)濟體制改革的進程而逐步展開的，并且經(jīng)歷了一個適應(yīng)經(jīng)濟體制改革要求的不斷發(fā)展完善的過程。近30年來，我國的行政管理體制經(jīng)過不斷地改革，取得了重要進展和明顯的成效，特別是從計劃經(jīng)濟條件下的行政管理體制到適應(yīng)市場經(jīng)濟的行政管理體制改革方面已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變。從總體上判斷，我國目前的行政管理體制基本上適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。但是，面對經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的新形勢和新要求，現(xiàn)行的行政管理體制還存在著不少問題，仍然存在不適應(yīng)的地方。

(一)政府自身的視角：我國行政管理體制不適應(yīng)性問題的具體表現(xiàn)

如果說不適應(yīng)性是我國行政管理體制的主要問題的話，那么，這種不適應(yīng)性究竟體現(xiàn)在哪些具體問題上？許多行政管理部門的同志認為，現(xiàn)在行政管理中的主要問題是人員編制不夠、經(jīng)費保障不足、權(quán)威性不高、監(jiān)管手段不強等。主要體現(xiàn)在這樣幾個具體問題上。

第一，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟活動的現(xiàn)象依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管有待進一步加強，市場監(jiān)管體制仍不夠完善，社會管理體系仍不健全，公共服務(wù)職能仍比較薄弱；第二，政府機構(gòu)設(shè)置不盡合理，部門職能交叉、政出多門、權(quán)責(zé)脫節(jié)、監(jiān)督不力的問題比較突出；第三，中央和地方的關(guān)系有待進一步理順，有令不行、有禁不止和執(zhí)行不力的問題未能得到全面地解決；第四，依法行政觀念不強，有法不依、多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民現(xiàn)象比較普遍。

同時，從理論的視角看，我國行政管理體制不適應(yīng)性問題具體表現(xiàn)為：從行政管理體制的主體結(jié)構(gòu)來看，主體結(jié)構(gòu)上的問題主要是“政府機構(gòu)設(shè)置不盡合理”；從行政管理體制的職能要素上看，政府職能轉(zhuǎn)變不到位是目前整個體制的根本性問題；從體制的運行上看，相關(guān)機制不健全是行政管理體制比較突出的問題；從體制的制度要素看，法律制度不夠健全和完善是主要的問題。

(二)市場主體和社會和諧的視角：我國行政管理體制不適應(yīng)性問題的具體表現(xiàn)

分析行政管理體制存在的問題，以什么視角切入是很重要的。目前我們對這個問題的分析，大多是行政機關(guān)的看法，主要是從管理者的角度來看待管理體制中的問題。從這個角度看到的問題或者說行政機關(guān)感受到的真實而迫切希望解決的問題，恐怕主要是權(quán)力不夠大、力量不夠強、經(jīng)費不夠多、手段不夠硬、處罰不夠重等。這些當(dāng)然都是問題，作為行政管理者誰都希望不存在這些問題。然而，為什么在計劃經(jīng)濟條件下行政管理體制不存在這些問題而在市場經(jīng)濟條件下卻成為問題了呢？我們認為，主要原因是計劃經(jīng)濟體制下的行政管理理念、職能、方式方法、手段等都不適應(yīng)市場經(jīng)濟的需要，其根本問題還是在職能轉(zhuǎn)變上。當(dāng)然，也有換位思考來考察行政管理體制問題的情況。但是，換位思考與在本位上思考，還是有所不同的。因此，有必要從市場主體和社會和諧的視角來考察行政管理體制存在的問題。這里有幾點需要說明：一是，市場主體的視角，即從企業(yè)和行政管理相對人的角度來看行政管理的問題；二是，從市場主體的視角來考察行政管理體制存在的問題，即可以從被管理者的角度來印證管理者提出的問題，使我們對問題的認識和分析更加客觀和全面；三是，被管理者對問題的感受往往是直接的、真切的，感性認識的成分較大，需要適當(dāng)上升為理性認識。此外，有些制度在實際運作中的情況可能不盡如人意，這種情況也要注意。

1.關(guān)于行政許可問題

行政許可作為一項重要的行政權(quán)力，是政府管理社會政治、經(jīng)濟、文化等各方面事務(wù)的一種事前控制手段，在我國行政管理中被廣泛運用，對于保障、促進經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，由于缺少法律約束，實踐中存在不少問題，有些已經(jīng)成為生產(chǎn)力發(fā)展的體制。這也是人們感受到的政府管理的突出問題，主要表現(xiàn)在以下方面：(1)行政許可范圍不清、事項過多，設(shè)定行政許可的事項不規(guī)范。(2)行政許可的設(shè)定權(quán)不明確。(3)行政許可環(huán)節(jié)多、周期長、手續(xù)煩瑣，缺少必要的程序規(guī)范。(4)重許可、輕監(jiān)管或者只許可、不監(jiān)管的現(xiàn)象比較普遍，市場進入很難，一旦進入后卻又缺乏監(jiān)管。(5)利用行政許可亂收費，將行政許可作為權(quán)力“尋租”的手段。(6)行政機關(guān)實施行政許可，往往只有權(quán)力，沒有責(zé)任，缺乏公開、有效的監(jiān)督制約機制。

2.關(guān)于行政處罰問題

行政處罰，是指國家行政機關(guān)對違反行政法律規(guī)范的公民、法人或者其他組織依法給予的一種行政制裁。在行政執(zhí)法活動中，行政處罰是其主要的執(zhí)法活動。據(jù)統(tǒng)計，行政處罰在政府及其部門的行政行為中占較大比例，因此，人民群眾對行政處罰的意見較大，反映較強烈。

實施行政處罰，不僅應(yīng)當(dāng)根據(jù)實體方面的規(guī)定，而且也應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的程序規(guī)定。然而，在行政處罰法頒布之前，由于對行政處罰的一些基本原則沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定，實踐中存在一些問題。行政處罰法的實施，雖在一定程度上消除了一些問題。但是，從目前的情況看，仍存在不少問題：有些處罰的設(shè)置不夠科學(xué)，有些領(lǐng)域的處罰過多過濫；有的行政處罰與行政機關(guān)的利益掛鉤，收支兩條線制度流于形式；行政處罰的自由裁量權(quán)的行使不夠規(guī)范；行政處罰偏離處罰目的和

教育與懲罰相結(jié)合原則的情況比較突出，為處罰而處罰的情況經(jīng)常發(fā)生，常常激化社會矛盾，影響社會和諧。

3.關(guān)于行政收費問題

行政收費和行政處罰一樣，也是企業(yè)和群眾認為問題較多的政府行為。其實，問題的要害在于不合法或者不合理的亂收費直接損害了公民、法人和其他組織的合法利益。目前，較大的問題主要有：一是收費項目繁多，范圍較大。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)在的收費種類很多，行政主體依據(jù)行政權(quán)力在行政管理過程中對相對人收取的費用主要有七大類若干種：(1)許可收費，如排污許可費、土地使用許可費、煙草專賣許可費等；(2)管理性收費，如個體工商戶管理費、出租汽車管理費、計劃外演出管理費、民辦醫(yī)療機構(gòu)管理費、無線電管理費、公路(水路)運輸管理費等；(3)證照收費，如居民身份證工本費、專業(yè)技術(shù)資格證書工本費、婚姻證書費等；(4)手續(xù)費、登記費，如中國國籍申請手續(xù)費、社團登記費、收養(yǎng)登記費、企業(yè)注冊登記費、船舶登記費、土地登記費等；(5)審查檢驗費，如進出境動植物檢疫費、新藥審批費、進口音像制品審批費、中藥品種保護審批費等；(6)資源使用費，如城市排水設(shè)施有償使用費、水資源費、礦產(chǎn)資源補償費等；(7)集資性收費，如港口建設(shè)費、車輛購置附加費、教育費附加、電力建設(shè)基金等。①此外，還有一些強制性的收費，如交通強制保險費等。二是收費不合理、不公平、不規(guī)范。三是收費量大，許多企業(yè)不堪重負。

4.關(guān)于行政強制問題

在行政強制權(quán)的行使上也存在問題。哪些機關(guān)可以設(shè)定行政強制措施不明確；行政強制措施的具體形式繁多，同一行政強制措施有多種表述，缺乏規(guī)范；有些沒有強制權(quán)的行政機關(guān)自行實施強制措施，甚至授權(quán)、委托其他組織實施行政強制措施；缺乏程序性規(guī)定，有些行政機關(guān)在采取強制措施時隨意性較大，對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成直接經(jīng)濟損害。

二、行政管理體制改革的路徑

我國行政管理體制與市場經(jīng)濟體制和社會發(fā)展要求既相適應(yīng)又相矛盾，矛盾的地方就是不適應(yīng)的方面。不適應(yīng)的問題是行政管理體制存在的主要問題。改革行政管理體制，就是要針對其主要問題，解決其不適應(yīng)的方面，使我國行政管理體制與市場經(jīng)濟體制和社會發(fā)展要求相適應(yīng)。

(一)路徑探討：行政管理體制改革的市場化？

在西方國家，有關(guān)行政管理體制改革的理論中，新公共管理理論主張引入市場化和私人部門管理方法來改造公共部門，奧斯本和蓋布勒的重塑政府(reinventing government)和哈拉基的重理政府(reengineering government)是其中典型。新公共管理興起于20世紀(jì)70年代，與西方國家的行政改革緊密相連，有人稱之為“企業(yè)型政府”，“以市場為基礎(chǔ)的政策”。按照休斯的看法，新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟學(xué)理論和私營管理理論，前者包括新制度經(jīng)濟學(xué)、公共選擇學(xué)和交易成本經(jīng)濟學(xué)。新公共管理強調(diào)效率，不過也強調(diào)與其他價值的平衡。他們主要批評新公共行政以犧牲效率為代價來換取公平的過程。其核心思想和主要觀點包括：公私的重新反思，認為公共部門與私人部門雖然有很多不同之處，但是也有很多共同的地方，政府可以效仿私人部門；政治與行政二分法的重新反思，政治使得管理更加復(fù)雜，但是政治不能與行政分離；重塑政府，奧斯本和蓋布勒提出此概念，主要認為要更好地提高政府的效率；結(jié)果導(dǎo)向型而不是過程導(dǎo)向型政府，主要是平衡效率和其他方面的考慮；績效測量，主要是尋求使政府更富有效率和責(zé)任；民營化，主張更多利用私人部門生產(chǎn)公共物品等。重塑政府代表了新公共管理的核心思想。②

我國的行政管理體制改革能否引入市場化和私人部門管理方法？能否把政府改革成“企業(yè)型政府”？簡單地說，行政管理體制改革能否市場化？

筆者認為，市場經(jīng)濟體制的一些方法在行政管理中可以適當(dāng)運用，但是，是否選擇市場化的改革路徑從而把政府改革成為“企業(yè)型政府”，值得研究。比如，在市場條件下，行政機關(guān)不能像市場主體/，！/一樣追求利潤的最大化；又如，市場主體相互是競爭關(guān)系，行政機關(guān)卻不能既是競爭主體又是管理者；再如，市場靠供求關(guān)系、價格機制來調(diào)節(jié)商品的生產(chǎn)、消費等，但行政機關(guān)卻不能再用計劃經(jīng)濟方式指揮干預(yù)經(jīng)濟，也不能用行政權(quán)力來獲取經(jīng)濟利益。

可見，行政管理體制改革把整個體制市場化是有問題的，但是并不是說不能在某些方面使用一些市場機制的原理和方法。如前所述，市場化要解決的是政府行為的效率和成本太高的問題，當(dāng)然也可以考慮在職能轉(zhuǎn)變上把不該管、管不了、管不好的事市場化，把政府正在做、不該做、做不了、做不好的事市場化，從而減輕財政負擔(dān)，提高行政效率。如將政府機關(guān)的后勤管理社會化，將公務(wù)用車社會化，某些政府服務(wù)外包；將政府的園林、綠化、環(huán)衛(wèi)等部門的職能轉(zhuǎn)化為社

會化的公共服務(wù)等。這些服務(wù)性改革，有助于提高服務(wù)質(zhì)量和水平，有轉(zhuǎn)變職能的一面，也能提高政府機構(gòu)自身的效率。對行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制等方面的問題，由于公權(quán)力不能市場化，且市場化也并不直接針對這些問題和解決這些具體行政行為中的問題。因此，市場化的改革，是解決政府機關(guān)自身建設(shè)問題的途徑之一，但不是行政管理體制改革的主要方面。

(二)路徑探討：自上而下的改革

行政管理體制改革是政府自身的革命，因此內(nèi)部可能產(chǎn)生許多阻力。要革自己的命，既需要充分地認識改革的必要性和緊迫性，也需要有推進改革的外部動力。綜觀多年來我國改革的實際情況，一個重要的特點是改革往往從中央政府開始，自上而下推動。自上而下推動行政管理體制改革，雖然是具有很強操作性的路徑，但是這種路徑更多的是形式意義，尚難回答實體內(nèi)容上究竟應(yīng)當(dāng)通過什么途徑來解決行政管理中存在的問題、深化行政管理體制改革、使行政管理體制適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求。

(三)法治化：行政管理體制改革的基本路徑

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。那么，改革行政管理體制究竟應(yīng)當(dāng)重點改什么？我們認為，行政管理體制改革的重點應(yīng)當(dāng)是行政執(zhí)法體制改革，行政執(zhí)法體制改革，是解決目前我國行政管理中存在的問題和體制上的問題的主要途徑。通過法治化的路徑進行行政管理體制改革，在客觀上就要求將其納入法制的軌道來推進。具體說，有以下幾個方面的要點。

1.以行政執(zhí)法體制改革為重點，推進行政管理體制改革的深化

(1)從行政管理的基本性質(zhì)看，行政執(zhí)法是其核心活動，因此，行政管理體制改革的重心應(yīng)符合客觀必然性。從政府對社會管理的角度看，加快行政管理體制改革，需要十分關(guān)注行政執(zhí)法體制的改革。政府的責(zé)任是管理社會，在于其行政管理使社會各個領(lǐng)域得以健康有序的發(fā)展。政府行政管理的主要內(nèi)容就是依法行使公權(quán)力，規(guī)范社會行為，維護自然人、法人或者其他組織的合法權(quán)利和利益。因此，全面推進依法行政，深化行政管理體制改革，應(yīng)當(dāng)首先關(guān)注行政執(zhí)法體制、改革和完善行政執(zhí)法體制。

(2)當(dāng)前深化行政管理體制改革面臨的主要任務(wù)，就是進一步深化行政執(zhí)法體制改革?！秶鴦?wù)院全面推進依法行政綱要》明確規(guī)定全面推進依法行政的目標(biāo)就是經(jīng)過約10年堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府。法治政府的重要內(nèi)容包括行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制基本建立。行政執(zhí)法體制改革，集中了行政管理體制改革的核心要求和主要方面。

(3)從行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制三者的關(guān)系看，改革行政執(zhí)法體制是目前工作的主要方面。在行政體制、行政管理體制、行政執(zhí)法體制這三者關(guān)系中，行政體制是一個上位概念。行政體制具有的性質(zhì)和特征，行政管理體制、行政執(zhí)法體制也都應(yīng)當(dāng)具有，但是，下位概念往往具有更多的自身的內(nèi)容和特點。行政管理體制和行政執(zhí)法體制的關(guān)系也是十分密切的。行政管理體制不僅包括內(nèi)部的行政管理體制而且也包括外部的行政管理體制，而行政執(zhí)法體制的整體性質(zhì)則主要是行政機關(guān)和行政管理相對人之間的外部關(guān)系。所以，針對行政管理相對人的外部關(guān)系而言，行政管理體制和行政執(zhí)法體制也具有很大的同一性。因此，深化行政管理體制改革必然要重點強調(diào)行政執(zhí)法體制改革。

(4)從行政管理體制的基本要素看，改革行政執(zhí)法體制直接關(guān)系行政主體、行政職能以及行政權(quán)力的運行，十分重要。

2.以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，使行政管理體制真正適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求

簡單地說職能就是權(quán)力。職能問題是行政管理體制的核心問題。政府職能轉(zhuǎn)變不到位，是行政管理體制存在的諸多根本和關(guān)鍵問題所在。

關(guān)于政府職能的轉(zhuǎn)變，有幾個要點需要注意：

(1)強調(diào)政府職能要依法界定和規(guī)范。

(2)切實轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能，主要用經(jīng)濟和法律手段管理經(jīng)濟，而不是行政手段。

(3)明確提出了轉(zhuǎn)變政府職能的三優(yōu)先原則，即自主解決、市場競爭機制調(diào)節(jié)、社會組織自律解決的事項，除法律另有規(guī)定以外，行政機關(guān)不要通過行政管理解決。

(4)政府管理經(jīng)濟的職能要切實轉(zhuǎn)到以主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。同時，要強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，簡化公共服務(wù)程序，降低公共服務(wù)成本，逐步建立統(tǒng)一、公開、公平、公正的現(xiàn)代公共服務(wù)體制。這既是職能轉(zhuǎn)變的方向，也是解決不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展問題的重要方面。

(5)政府職能分為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四大類，職能轉(zhuǎn)變，需要在這四個方面下工夫。

(6)政府職能轉(zhuǎn)變既要適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展要求，也要適應(yīng)社會發(fā)展要求，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能的同時，加強社會管理職能，在繼續(xù)加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，完善政府的社會管理和公共服務(wù)職能。

那么，如何轉(zhuǎn)變政府職能？轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整行政權(quán)力，該管什么？不該管什么？如果這個問題不解決，政府職能轉(zhuǎn)變就難以落到實處。這就需要轉(zhuǎn)變研究和解決問題的思路，具體地說，有以下幾個要點：(1)通過法制化的路徑能夠比較好的解決此問題。這種便捷的途徑是法律本身具有的特性決定的。(2)就法律法規(guī)的制定而言，要貫徹政府職能轉(zhuǎn)變的思想和理念，切實按照政府職能轉(zhuǎn)變的三優(yōu)先原則，來規(guī)定公民法人的義務(wù)，設(shè)置公民法人的行為規(guī)范。不符合三優(yōu)先原則的，就不給公民法人設(shè)定義務(wù)和行為規(guī)范，當(dāng)然也就不相應(yīng)設(shè)置許可、處罰、征收等內(nèi)容和法律責(zé)任了。這是從源頭上解決職能轉(zhuǎn)變問題。(3)對現(xiàn)有職能的轉(zhuǎn)變問題，首先是理清已具有的職能，在此基礎(chǔ)上通過法定渠道來解決。筆者認為，在政府職能轉(zhuǎn)變的具體操作途徑這個問題上應(yīng)把政府職能轉(zhuǎn)變與推行行政執(zhí)法責(zé)任制的梳理工作結(jié)合起來，借用梳理的成果，推動政府職能的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變的進程。(4)通過對現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的清理，修改或者廢止相關(guān)規(guī)定，直接對政府機關(guān)不符合標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)濟社會發(fā)展要求的法定權(quán)力進行調(diào)整。在這個過程中，公民法人可以提出意見，清理機關(guān)可以根據(jù)民意和經(jīng)濟社會發(fā)展要求，全面考慮，綜合平衡，合理調(diào)整，這對政府職能的轉(zhuǎn)變也很有意義。(5)從法律制度的規(guī)定上來推進政府職能的轉(zhuǎn)變，這是根本性的途徑。從執(zhí)法的角度來貫徹職能轉(zhuǎn)變的規(guī)定，也是必不可少的環(huán)節(jié)。(6)進一步深化行政審批制度改革，促進政府職能轉(zhuǎn)變。要改變政府管理經(jīng)濟的傳統(tǒng)方式，必須著力解決關(guān)鍵性的問題，實現(xiàn)以點帶面、牽一發(fā)而動全身的效應(yīng)。政府職能轉(zhuǎn)變是行政管理體制改革的關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，而減少行政審批事項是轉(zhuǎn)變政府職能的重要切入點之一。

3.大力推進相對集中行政處罰權(quán)工作

相對集中行政處罰權(quán)工作已經(jīng)開展多年了，總體上看，效果是明顯的。在一定程度上解決了城市管理領(lǐng)域中多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題，明顯地提高了行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。在一定范圍內(nèi)進行了管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)適當(dāng)分離的探索，為改革現(xiàn)行行政管理模式積累了一些經(jīng)驗。通過推行相對集中行政處罰權(quán)試點，為合理配置政府部門的職能，精簡行政機構(gòu)初步探索了一些新的路子。形成了新的行政執(zhí)法機制，樹立了良好的行政執(zhí)法形象。當(dāng)然，盡管相對集中行政處罰權(quán)工作取得了較大的成效，但是還存在如何進一步深化的問題。

4.強化立法、執(zhí)法、法制監(jiān)督

在立法上，應(yīng)科學(xué)合理地規(guī)定管理的主體和職權(quán)，科學(xué)合理地設(shè)定權(quán)利義務(wù)，科學(xué)合理地規(guī)定和建立管理的機制、程序、方法、方式、手段，科學(xué)合理地規(guī)定法律責(zé)任等，從制度上肯定改革的成果，消除改革的體制。在執(zhí)法上，通過規(guī)范執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法、文明執(zhí)法，提高行政管理的質(zhì)量和水平，使行政管

理符合合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、誠實守信、高效便民、權(quán)責(zé)一致的依法行政的原則。在法制監(jiān)督上，加強法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的備案監(jiān)督，不僅規(guī)范行政管理的依據(jù)，而且使行政管理體制的主體、職權(quán)、機制、制度等有關(guān)下位規(guī)定符合憲法和法律的規(guī)定；加強行政復(fù)議和行政訴訟，使行政管理不致越位、錯位，缺位的情況得到有效地糾正和避免。特別是推行行政執(zhí)法責(zé)任制，通過梳理執(zhí)法依據(jù)、確定執(zhí)法職權(quán)、明確執(zhí)法責(zé)任、加強評議考核、強化表彰獎勵、嚴(yán)格責(zé)任追究等建立的激勵獎懲機制，對有效解決行政管理中存在的種種問題，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，是很有意義的。

三、行政管理體制改革的目標(biāo)模式

(一)行政管理體制改革目標(biāo)模式的含義

如果說行政管理體制改革的目標(biāo)是解決其存在的問題使之適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展，那么，行政管理體制改革的目標(biāo)模式，則是研究什么類型的行政管理體制能更好地適應(yīng)我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和要求。行政管理體制改革的目標(biāo)針對的是現(xiàn)存的不適應(yīng)的問題，是實然的過程，是實證的活動，是實在的既存狀態(tài)；而目標(biāo)模式針對的則是現(xiàn)行的行政管理體制的發(fā)展方向，是一種應(yīng)然的過程，是對行政管理體制的理想類型和狀態(tài)的未來展望。

行政管理體制改革的目標(biāo)模式，回答的是行政管理體制“應(yīng)當(dāng)”是一個什么樣的行政管理體制，“應(yīng)當(dāng)”把現(xiàn)行的行政管理體制改革成一個什么樣的理想類型等問題，其意義在于更好地把握行政管理體制改革的歷史發(fā)展和未來方向，更加準(zhǔn)確地認識和利用行政管理的內(nèi)在規(guī)律，為我國的行政管理體制改革確立一個應(yīng)當(dāng)達到的科學(xué)合理的體制標(biāo)準(zhǔn)，從而使我國的行政管理體制真正適應(yīng)我國的經(jīng)濟社會的發(fā)展和要求，并且成為促進經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的強大動力。

(二)關(guān)于行政管理體制改革目標(biāo)模式的不同主張

關(guān)于行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)確立什么樣的目標(biāo)模式，有許多不同的理論主張。主要有以下一些觀點。

1.公共服務(wù)和社會管理型政府論

中央黨校周天勇教授認為，從促進經(jīng)濟的角度看，中國政治體制最迫切的改革，是建設(shè)一個公共服務(wù)和社會管理型的政府。政府體制和職能要從生產(chǎn)建設(shè)型向公共服務(wù)和社會管理型轉(zhuǎn)變，從提供經(jīng)濟物品向提供制度環(huán)境轉(zhuǎn)變，從行政管理型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變，從集中管理型向依靠市場調(diào)控型轉(zhuǎn)變。為此，政府機構(gòu)設(shè)置，要按現(xiàn)代政務(wù)需要進行；官員和公務(wù)員，要組織選擇與競爭和社會選擇相接合；依法行政，要置政府于法律的制約制衡中；行政行為，要接受社會的監(jiān)督，透明公開。

2.“適度有限權(quán)力和有限責(zé)任政府”論

提出一個為大家所接受的政府管理新理念及其建立在新理念基礎(chǔ)上的新目標(biāo)模式還需要不斷地探索，筆者認為可以將我國行政管理體制改革目標(biāo)模式確定為“適度有限權(quán)力和有限責(zé)任政府”，具體包含以下幾點：(1)有限權(quán)力和有限責(zé)任的政府；(2)應(yīng)當(dāng)“適度”有限權(quán)力和有限責(zé)任的政府；(3)有限權(quán)力和有限責(zé)任相互對應(yīng)。③

3.“社會回應(yīng)型改革”論

中國政法大學(xué)薛剛凌教授論述改革的目標(biāo)模式時認為，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型給社會帶來多方位和巨大的變革，從理論上來說，行政體制改革應(yīng)當(dāng)盡可能地反映這些要求，并通過行政體制改革來促進社會轉(zhuǎn)型。然而，傳統(tǒng)的行政體制改革只關(guān)注經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的需要，對經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的整個社會變革沒有做出積極的回應(yīng)。其結(jié)果是社會多元利益沒有得到肯定；地方之間平等的競爭規(guī)則沒有確立；傳統(tǒng)的通過控制官員來實現(xiàn)對社會控制的手段開始失靈；公共服務(wù)功能不發(fā)達；政府對社會的回應(yīng)能力不理想。因此，行政體制改革的傳統(tǒng)目標(biāo)模式必須轉(zhuǎn)變，應(yīng)當(dāng)用社會回應(yīng)型的改革取代經(jīng)濟調(diào)適型的改革。傳統(tǒng)改革的核心內(nèi)容是以權(quán)力為中心的改革，改革的核心內(nèi)容應(yīng)重新定位為以權(quán)利與權(quán)力并重的改革；傳統(tǒng)的指導(dǎo)原則是以市場經(jīng)濟規(guī)律為導(dǎo)向的改革，指導(dǎo)原則應(yīng)當(dāng)重構(gòu)為以行政管理自身規(guī)律為導(dǎo)向的改革；傳統(tǒng)路徑程序是行政推進式改革，路徑程序應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉赏七M式改革。④

4.公共行政模式論

我國行政管理體制改革的方向，是要建立公共行政的目標(biāo)模式。這一目標(biāo)模式主要包括：建立參與型的公共行政決策架構(gòu)；實施程序化的公共行政管理模式；推行競爭性的公共行政服務(wù)機制。⑤

公共行政的目標(biāo)模式正在由效率模式向服務(wù)模式轉(zhuǎn)變。公共行政的歷史發(fā)展進程證明了這一點。效率行政在一定的歷史條件下也許是適當(dāng)?shù)?，但是隨著歷史條件的變化，效率行政已經(jīng)無法滿足當(dāng)代社會發(fā)展的需要，公共行政的效率目標(biāo)模式因而受到懷疑。一種新的公共行政目標(biāo)模式，即服務(wù)目標(biāo)模式正在得到普遍認同。⑥

(三)多重目標(biāo)模式：行政管理體制改革目標(biāo)模式的選擇

社會生活既是豐富多彩的，更是紛繁復(fù)雜的，作為社會的管理者、代表者，不可能只是面對單一的要求和訴求。行政管理體制改革要滿足社會各階層的不同要求，滿足社會多元利益的訴求，滿足不同公民個人的不同愿望，滿足不同市場經(jīng)濟不同主體的不同追求，滿足全球化、現(xiàn)代化、信息化的需要，滿足市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，滿足社會民生的吁求，一句話，要滿足社會方方面面、各個領(lǐng)域、各種主體、各種利益的要求，因此，行政管理體制改革的目標(biāo)模式就不可能只是單一的選擇，而應(yīng)當(dāng)是多重目標(biāo)模式，多層次內(nèi)涵的建構(gòu)。所以，行政管理體制改革的發(fā)展方向，既需要適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，也需要適應(yīng)社會發(fā)展的要求，既需要服務(wù)型政府，也需要有限政府、陽光政府、責(zé)任政府等等。

筆者認為，應(yīng)以“法治政府”為中心并與服務(wù)型政府緊密結(jié)合的多重目標(biāo)模式概念來表述行政管理體制改革的目標(biāo)模式。

第一，建設(shè)法治政府，既是全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的重要組成部分，也是政府建設(shè)的總體的奮斗目標(biāo)和新的要求。在法治政府的目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下，加快建設(shè)服務(wù)型政府、有限政府、責(zé)任政府、陽光政府。為此，十七大報告在第六部分“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”中既強調(diào)要加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，又要求著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制；既強調(diào)加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經(jīng)濟運行的干預(yù)，又要求完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行，提高政府工作透明度和公信力。國務(wù)院法制辦公室

主任曹康泰認為：“hjt同志在十七大報告中多次提到要深入落實依法治國基本方略。在談到實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求時，具體明確法治政府建設(shè)要取得新成效。依法治國，對政府來說就是堅持依法行政，建設(shè)法治政府，其核心就是各級行政機關(guān)按照體現(xiàn)最廣大人民群眾意志的法律、法規(guī)、規(guī)章，管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)?！雹?/p>

第二，從外延上講，法治政府可以涵蓋經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育工作等方面的行政管理體制改革的具體目標(biāo)模式，具有很強的綜合性。同時，法治政府可以涵蓋社會各方面、各階層、各主體對行政管理體制改革的各種企求、要求、希望等，范圍十分廣泛，內(nèi)容十分豐富。

第三，從概念抽象的本質(zhì)看，無論行政管理體制改革的現(xiàn)象多么繁雜，其改革的本質(zhì)和方向是改革和調(diào)整、理順權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系以及權(quán)力與利益的關(guān)系。那么靠什么來體現(xiàn)、規(guī)范、約束、調(diào)整這些關(guān)系以及其他各種社會關(guān)系？只有靠法律規(guī)定和法治理念和法治原則。因此，從高度抽象的角度考察，行政管理體制改革的發(fā)展方向或者改革的目標(biāo)模式，應(yīng)當(dāng)是符合現(xiàn)代法治要求和原則的行政管理體制。法治政府作為行政管理體制改革的目標(biāo)模式與行政管理體制改革的方向是一致的。由法律確立，以法律為載體和體現(xiàn)形式，符合現(xiàn)代法治理念和原則的行政管理體制，這是我們所期望的。

第四，從法治政府的內(nèi)涵上看，它包括了服務(wù)政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責(zé)任政府等內(nèi)涵。法治政府的內(nèi)涵，簡單地說，就是按照法治的原則運作的政府，政府的一切權(quán)力來源、政府的運行和政府的行為都受法律規(guī)范和制約。法治政府奉行六項基本要求：合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一。這些要求實際上也就是政府依法行政的基本準(zhǔn)則，是衡量政府依法行政的標(biāo)準(zhǔn)，包含了現(xiàn)代法治的基本精神，體現(xiàn)了依法行政重在治權(quán)、治官的基本價值取向。這些原則、要求、準(zhǔn)則等基本上都涵蓋了服務(wù)政府、有限政府、陽光政府、誠信政府、責(zé)任政府的內(nèi)容和要求。

第五，法治作為一個與人治相對應(yīng)的概念，最核心的思想就是通過法律遏制政府權(quán)力，政府必須受到法律的控制。這也就是法治政府與非法治政府的根本分野。非法治政府只要求人們守法，而自己不用守法；法治政府則不僅要求人們守法，更要求自己帶頭守法。法治政府最基本的特征就是把自身的權(quán)力自覺地限制在法律的范圍內(nèi)，以防止權(quán)力的濫用。而這些正是行政管理體制改革所追求的目標(biāo)。

第六，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，現(xiàn)代社會是法治社會，行政管理體制改革應(yīng)當(dāng)符合法治經(jīng)濟、法治社會、法治國家的發(fā)展方向。如果說社會是法治社會，國家是法治國家的話，那么，政府就應(yīng)當(dāng)是法治政府，這是比較符合邏輯的選擇?，F(xiàn)代文明的重要標(biāo)志就是國家依法治國，政府依法行政。依法治國也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對促進經(jīng)濟發(fā)展、推動政治文明建設(shè)方面所具有的重要作用，而且也在于它們本身就是人類所追求的一種價值。因此，行政管理體制改革和目標(biāo)模式的選擇也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種價值追求。

第七，法治政府的基本框架是：在體制方面，政府與市場、政府與社會、政府與公民個人的關(guān)系基本理順，政府職能轉(zhuǎn)變基本到位；中央與地方、政府與部門的權(quán)限比較明確；行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制基本形成；行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤、與利益脫鉤。在法制方面，行政活動有法可依，制度建設(shè)反映客觀規(guī)律并為大多數(shù)人所認同，法律、法規(guī)明確具體、科學(xué)規(guī)范、切合實際；法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實施，法制統(tǒng)一、政令暢通，合法權(quán)益得到保護、違法行為得到糾正或者制裁、經(jīng)濟社會秩序得到維護。在機制方面，及時反映人民群眾意愿、權(quán)利與責(zé)任真正統(tǒng)一的決策機制基本形成；高效、便捷、成本低廉的防范、化解社會矛盾的機制基本建立，社會矛盾得到有效防范和化解；行政監(jiān)督機制基本完善，監(jiān)督效能顯著提高。在觀念方面，提高行政機關(guān)工作人員法律觀念，遵守法律的氛圍基本形成。

由這樣的體制、法制、機制、觀念和原則、要求、準(zhǔn)則等所構(gòu)成的法治政府的模式，不僅能夠切實解決我國行政管理體制中存在的問題，更好地適應(yīng)我國迅速發(fā)展的經(jīng)濟、社會的迫切要求，而且也與當(dāng)代世界發(fā)展的總體趨勢相契合?？傊e極履行自己的職能，努力建設(shè)法治政府。到那時候，行政管理體制順暢，政府行政權(quán)力的取得受到良好的規(guī)范和制約，行政管理公開、公平、便民、高效、誠信，行政機關(guān)及其工作人員會依法辦事、能依法辦事。

綜上所述，我們認為行政管理體制改革的目標(biāo)模式，既是法治政府和服務(wù)型政府的緊密結(jié)合體，也包括了有限政府、陽光政府、誠信政府、責(zé)任政府等內(nèi)涵，是用法治政府為中心和主體概念來概括的以服務(wù)型政府為重要內(nèi)容的多層次、多結(jié)構(gòu)、多要素的多重目標(biāo)體系的綜合模式。建立符合這種目標(biāo)模式的體制，就是我國行政管理體制改革努力的方向。

注釋：

①參見戴少一、簡龍湘：“我國行政收費的種類”，載中國法制信息網(wǎng)，登陸時間：20__年6月7日。

②參見李文釗：“行政管理體制改革的理論與政策選擇”，《前線》20__年第1期。

③參見呂錫偉：“我國行政管理體制改革的特點及其目標(biāo)模式”，《政府管理參考》20__年第2期。

④參見薛剛凌主編：《行政體制改革研究》，北京大學(xué)出版社20__年版，第99～109頁。

⑤參見李志勇：“從官僚制到民主制——試論當(dāng)代公共行政的模式轉(zhuǎn)換”，《長白學(xué)刊》20__年第5期。

篇8

關(guān)鍵詞 主任檢察官 行政化辦 辦案責(zé)任制

作者簡介：張學(xué)麗，天津市西青區(qū)人民檢察院。

一、協(xié)調(diào)銜接兩者關(guān)系應(yīng)以提高檢委會決策水平為前提

實踐證明，檢委會業(yè)務(wù)決策機制對于保證案件質(zhì)量、維護司法公正作用顯著。但隨著我國社會主義法治建設(shè)進程的不斷加快和檢察體制改革的深入推進，檢委會特別是基層院檢委會在組織框架、辦事機構(gòu)、決策能力等方面存在的問題日益突出。而規(guī)范完善檢委會業(yè)務(wù)決策機制，提高委員的議案能力、決策水平是根本，也是理順其與檢察官辦案責(zé)任制關(guān)系首先需要解決的問題。

（一）探索委員準(zhǔn)入機制

檢委會委員素質(zhì)的高低，是決定其決策水平的關(guān)鍵。有的檢察院委員水平參差不齊，案件決策質(zhì)量難以保證。為杜絕這一現(xiàn)象，在對主任檢察官注重專業(yè)化、精英化培養(yǎng)的情況下，對于檢委會委員應(yīng)設(shè)置更為“苛刻”的條件要求，實行嚴(yán)格的準(zhǔn)入機制。從主任檢察官中選拔道德高尚、理論堅實、業(yè)務(wù)精湛的骨干精英進入檢委會。與此同時，取消委員資格的終身制。

（二）強化委員培訓(xùn)機制

檢委會討論決定的案件范圍涉及檢察業(yè)務(wù)的全部領(lǐng)域，因此委員僅是精通所在部門的工作遠遠不夠。因此檢察系統(tǒng)應(yīng)自上而下的組織委員進行系統(tǒng)、全面、定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。各層級的檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)堅持穩(wěn)定的集體學(xué)習(xí)制度，以確保委員知識及時更新。此外，還要鼓勵委員展開調(diào)研，充分調(diào)動研究解決復(fù)雜疑難問題的積極性。

（三）規(guī)范考核追責(zé)機制

1.實行內(nèi)部追責(zé)機制。集體責(zé)任制，造成個別委員責(zé)任心不強的情況，議事議案時人云亦云。甚至在處理個別案件時，由于種種原因，發(fā)表了背離法律的意見。實務(wù)界越來越意識到 “集體責(zé)任”等于“無責(zé)任”的缺陷，筆者認為應(yīng)在對外實行檢委會集體責(zé)任制的同時，對真正實現(xiàn)對委員的有效制約監(jiān)督，應(yīng)在檢委會內(nèi)部確立具體明確、操作性強的內(nèi)部追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。

2.完善錯案追究機制。明確“顯有疏失”和“故意為之”為錯案追責(zé)的兩種情況，而“判斷有異”不應(yīng)屬于追責(zé)范疇。如委員對案件事實認定和法律適用方面，在一年內(nèi)內(nèi)出現(xiàn)與權(quán)威理解不同超過三次的情況時，應(yīng)在考核檔案中扣減相應(yīng)等級的分值。如在五年內(nèi)可，扣減達到一定分值的，取消其檢委會委員資格。

3.實現(xiàn)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一機制。應(yīng)設(shè)立檢委會委員崗位津貼，給其提供優(yōu)厚的福利待遇，并暢通晉級渠道。

此外，還應(yīng)通過設(shè)置專門的檢委會辦事機構(gòu)、檢委會專職委員、進一步規(guī)范議案程序等措施對檢委會工作機制進行規(guī)范和完善。唯有通過以上方法，實現(xiàn)檢委會的專家化隊伍建設(shè)，樹立決策的絕對權(quán)威，才能適應(yīng)檢察官辦案責(zé)任制改革的更高要求，實現(xiàn)兩者關(guān)系協(xié)調(diào)銜接。

二、協(xié)調(diào)銜接兩者關(guān)系應(yīng)以權(quán)力制衡為核心

主任檢察官制的本質(zhì)在于加大檢察官行使具有司法屬性檢察職能的獨立性，也就是對主任檢察官的“放權(quán)”。該制度的良好運行，離不開合理的權(quán)力配置和規(guī)范的程序制約。處理好檢察官辦案責(zé)任制和檢委會業(yè)務(wù)決策機制關(guān)系的核心問題，就是處理好在對主任檢察官科學(xué)“放權(quán)”問題的基礎(chǔ)上，利用檢委會制衡主任檢察官自由裁量權(quán)限的問題。

（一）“放權(quán)”要依法、合理、逐步進行

司法體制改革不可能一蹴而就，主任檢察官的獨立司法人格也需要循序培養(yǎng)?！胺艡?quán)”只有依法、合理、逐步推進，才有利于檢察官辦案責(zé)任制和檢委會業(yè)務(wù)決策機制的協(xié)調(diào)銜接，最終實現(xiàn)司法追求的公正、效率目標(biāo)。

1.“放權(quán)”應(yīng)依法。依據(jù)“刑事訴訟法”和“人民檢察院組織法”，檢察長和檢委會是作為代表行使檢察權(quán)的主體。對于主任檢察官的“放權(quán)”范圍，必須具有足夠的法律支撐。在相關(guān)法律修改之前，主任檢察官獨立行使案件決定權(quán)的范圍，必須以依法授權(quán)為前提。

2.“放權(quán)”應(yīng)合理。雖然目前很多實行主任檢察官制的國家，對于主任檢察官放權(quán)范圍廣泛，有的甚至擴大到所有案件的決定權(quán)，但司法體制改革應(yīng)立足于本國具體國情，因地制宜。雖然我國的檢察官隊伍素質(zhì)在逐年提高，司法環(huán)境也不斷改善，但不容否認的是與西方發(fā)達國家相比還有一定的差距。由于深刻的歷史、政治和文化影響，即便當(dāng)今，社會關(guān)系的“人情”味道仍然濃重，主任檢察官身處這樣的整體環(huán)境中，難免不受影響。因此，目前強調(diào)檢察官完全獨立辦案為時尚早。

3.“放權(quán)”應(yīng)逐步。根據(jù)現(xiàn)狀，對主任檢察官的放權(quán)可以分為四個階段。第一階段是：檢察長授予主任檢察官對一般刑事案件的決定權(quán)，對于重大、疑難、復(fù)雜案件應(yīng)提交檢察長或檢委會決定。此階段，對案件辦理實行檢察官辦理――主任檢察官決定和主任檢察官（可在普通檢察官的協(xié)助下）辦理――檢察長或檢察委員會決定的雙重辦案模式。第二階段是：賦予主任檢察官絕大部分案件的最終決定權(quán)，但重大、疑難、復(fù)雜案件仍應(yīng)提交檢察長或檢委會決定。第三階段是：待體制、機制、檢察人員素質(zhì)等各方面條件完全成熟時，賦予主任檢察官對其辦理的所有案件的最終決定權(quán)，完全確立其獨立辦案的主體資格。此時檢察長和檢察委員會不再參與檢察官承辦案件的決策環(huán)節(jié)。

（二）確立案件分類的剛性標(biāo)準(zhǔn)是“限權(quán)”關(guān)鍵 由于法律對于哪些案件屬于應(yīng)提交檢委會討論的重大、疑難、復(fù)雜案件沒有明確界定，在以往的檢察工作實踐中，基層檢察機關(guān)經(jīng)常出現(xiàn)的做法是，當(dāng)案件在事實認定、法律適用上分歧較大，出現(xiàn)疑難復(fù)雜情形時，往往會選擇向具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上級檢察院相關(guān)部門請示匯報，得到明確答復(fù)后依照執(zhí)行。如果案件本身不存在難以解決的法律問題，但是對案件的處理結(jié)果有可能引起當(dāng)事人自殺、上訪等成比較大的社會風(fēng)險時，往往會提交實行“集體責(zé)任制”的檢委會討論決定。檢委會在決定這些重大、疑難、敏感案件時，并沒有充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用，反而成了“承擔(dān)責(zé)任”的代名詞。檢察官辦案責(zé)任制改革中“放權(quán)”的第一階段和第二階段，為避免主任檢察官出現(xiàn)上文為推卸責(zé)任把案件報送檢委會審批，使改革流于形式，無法提升司法質(zhì)量和效率的現(xiàn)象；同時避免主任檢察官權(quán)力的不當(dāng)擴張和濫用，損害案件質(zhì)量，產(chǎn)生司法腐敗的現(xiàn)象，需要根據(jù)審查批捕、公訴等不同檢察職能特點和要求，通過建立等級劃分的剛性標(biāo)準(zhǔn)，對于哪些案件屬于主任檢察官的決定權(quán)限范圍，哪些案件仍應(yīng)采取審批模式，盡最大可能的進行細化規(guī)定。

在此問題上，可在借鑒上海、湖北等地主任檢察官制的試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進行如下設(shè)計：首先從制度上明確賦予主任檢察官對一般風(fēng)險案件處理的最終決定權(quán)，同時規(guī)定對重大、疑難、復(fù)雜高風(fēng)險案件應(yīng)由主任檢察官親自辦理，最終決定權(quán)仍由檢察長或檢委會行使。其次，綜合案件性質(zhì)、宣告刑期、證據(jù)復(fù)雜程度、社會影響大小等情況，設(shè)定剛性的評判標(biāo)準(zhǔn)，對案件區(qū)分風(fēng)險等級。根據(jù)風(fēng)險等級，確定重大、疑難、復(fù)雜案件范圍。為有效的加強對主任檢察官制的內(nèi)部監(jiān)督和制約，風(fēng)險等級評估工作應(yīng)交給案件管理部門進行。當(dāng)然，對于主任檢察官在接到案件后，經(jīng)過實質(zhì)審查，認為案件確屬應(yīng)當(dāng)提交檢委會決定的，經(jīng)檢察長同意也可以提交。根據(jù)“人民檢察院組織法”，檢委會審議案件應(yīng)經(jīng)檢察長決定。因此，對于提交檢委會討論決定的案件的程序應(yīng)設(shè)定為：應(yīng)當(dāng)依法提交檢委會討論決定的案件，由主任檢察官向檢察長提出建議，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)后進行提交。

三、協(xié)調(diào)銜接兩者關(guān)系應(yīng)以加強檢委會領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督為關(guān)鍵

加強檢委會對主任檢察官執(zhí)法辦案活動的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督，是必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）是明確責(zé)任劃分

由主任檢察官決定的案件，主任檢察官對該決定承擔(dān)責(zé)任；由檢委會決定的案件，檢委會對決定承擔(dān)責(zé)任，而主任檢察官只負責(zé)其呈報案件的事實和證據(jù)部分；如檢委會對主任檢察官的決定進行改變的，主任檢察官對改變部分不承擔(dān)責(zé)任。

（二）是厘清兩者關(guān)系

主任檢察官行使辦案職權(quán)是依據(jù)檢察長授權(quán)。主任檢察官對于應(yīng)當(dāng)提交檢委會討論的案件，不能擅自決斷，必須依法提交，對于經(jīng)檢委會研究做出的最終決定，必須嚴(yán)格依照執(zhí)行。

（三）應(yīng)充分發(fā)揮檢委會宏觀指導(dǎo)

篇9

用嚴(yán)格的法律制度保障生態(tài)文明建設(shè)的基本要求

當(dāng)前的資源短缺和生態(tài)環(huán)境問題，主要是由于人類對自然無度、無序、無底線開發(fā)所致。推進生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)鍵是建立完善的法律制度，通過法律制度進一步轉(zhuǎn)變?nèi)说睦砟?，?guī)范人的行為，界定人的責(zé)任。

1.用法律制度轉(zhuǎn)變發(fā)展理念

向污染宣戰(zhàn)是我國當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)，但生態(tài)文明并不僅僅局限于環(huán)境治理和保護，而是要堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，達到金山銀山與綠水青山的兼得。從價值取向的角度，生態(tài)文明摒棄了極端的人類中心主義和生態(tài)中心主義，注重尊重自然和保護自然的理念，注重社會經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護目標(biāo)的兼顧。體現(xiàn)生態(tài)文明的法律制度，就是要有效約束人的開發(fā)行為，加快發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型，盡快實現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

綠色發(fā)展從人與自然關(guān)系角度要求人類在追求物質(zhì)財富、社會福祉、社會公平的同時，尊重自然、保護自然，主動減少對自然的傷害，在資源環(huán)境可承載、資源可更替再生的基礎(chǔ)上實現(xiàn)發(fā)展。循環(huán)發(fā)展從資源利用方式的角度，改變傳統(tǒng)的“資源―產(chǎn)品―廢棄物”單向線性模式，按照減量化、再利用、資源化原則，形成“資源―產(chǎn)品―廢棄物―再生資源”反饋循環(huán)模式，實現(xiàn)資源高效利用，從而減少污染物，減少對自然的損害。低碳發(fā)展是從能源利用角度，最大限度提高能源的生產(chǎn)率，盡可能減少高碳的化石能源使用量，大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能等可再生能源，發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、低碳產(chǎn)品、低碳交通等，在保證發(fā)展的同時盡可能減緩氣候變化的負面影響。

2.用法律制度約束開發(fā)行為

我國作為最大的發(fā)展中國家，發(fā)展是治國理政的第一要務(wù)，但是有些地方政府唯GDP導(dǎo)向，投資沖動較大，拆除古跡、毀掉良田、犧牲環(huán)境的現(xiàn)象屢有發(fā)生，造成自然資產(chǎn)的巨大浪費。部分投資者也以促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的名義，超越法律法規(guī)邊界使用環(huán)境容量和生態(tài)資源，造成了污染的擴散和環(huán)境破壞，致使我國生態(tài)環(huán)境和自然資源約束日漸趨緊。與傳統(tǒng)的工業(yè)文明相比，生態(tài)文明更加注重保護與發(fā)展的兼顧，更加注重從源頭開始的全過程防控。

嚴(yán)格約束權(quán)力和節(jié)制資本，有效防范不當(dāng)開發(fā)行為是生態(tài)文明法律制度的基本要求和發(fā)展前提。針對違背自然規(guī)律、對自然生態(tài)造成破壞并最終引致自然災(zāi)害的盲目開發(fā)，超出資源環(huán)境承載能力的過度開發(fā)，以及切斷自然生態(tài)和經(jīng)濟內(nèi)在聯(lián)系的無序開發(fā)，必須加以嚴(yán)格約束，特別強化能源消耗總量控制線、耕地保護紅線、水資源總量控制等生態(tài)紅線的硬約束作用，把各種資源開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展活動都關(guān)進包括環(huán)保法律法規(guī)在內(nèi)的制度籠子里。

3.用法律制度強化保護責(zé)任

我國當(dāng)前面臨的生態(tài)環(huán)境問題主要責(zé)任者是人，而非自然；主要是生產(chǎn)者，而非消費者。因此強調(diào)生產(chǎn)者的責(zé)任，以更加集約高效的方式實現(xiàn)發(fā)展，才能從源頭上減少污染物產(chǎn)生和排放。法律必須對生產(chǎn)者提出更多、更明確的要求，依靠法律制度促進生產(chǎn)者樹立生態(tài)文明理念，主動擔(dān)負起生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任。在執(zhí)法過程中，也須按照誰污染、誰付費，誰破壞、誰受罰的原則，加大對生產(chǎn)者違法行為的處罰力度，大幅度提高違法成本，對構(gòu)成犯罪的生產(chǎn)者，堅決追究其刑事責(zé)任。

加快生態(tài)文明法律制度建設(shè)的重點內(nèi)容

推進生態(tài)文明法律制度建設(shè)，需要從戰(zhàn)略視角進行統(tǒng)籌考慮，根據(jù)“重點突破、全盤推進”的思路，在立法、執(zhí)法和司法各個方面采取有針對性的措施。

1.構(gòu)建體現(xiàn)生態(tài)文明理念的立法體系

立法是最高層次的頂層設(shè)計，完善生態(tài)文明立法體系必須與時俱進地推動現(xiàn)有各種法律的生態(tài)化調(diào)整，優(yōu)先制定相關(guān)法律法規(guī)，加強地方立法能力建設(shè)，為深化生態(tài)文明體制改革、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供法律支撐。

根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，重新審視我國現(xiàn)行的環(huán)境與資源保護法律體系，對需要起草、修改的相關(guān)法律進行系統(tǒng)梳理，優(yōu)先制定能源法、天然氣法、應(yīng)對氣候變化法等相關(guān)法律。在適當(dāng)時候，補充完善行政管理體制和生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)規(guī)定，完善保護生態(tài)環(huán)境的法律體系。

我國的資源環(huán)境問題越來越呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性與流域性特征，受到行政區(qū)界的影響，跨行政區(qū)的生態(tài)保護和污染防治是當(dāng)前生態(tài)環(huán)境治理體系的薄弱環(huán)節(jié)。必須加快研究區(qū)域、流域環(huán)境保護立法的可行性，積極探索區(qū)域、流域綜合管理的立法模式，進一步加強地方立法能力建設(shè)，通過舉辦培訓(xùn)、開展咨詢、組織專家制定地方立法模板等方式提高地方生態(tài)文明立法能力，重點是生態(tài)經(jīng)濟機制、公眾參與機制、公民環(huán)境權(quán)益保障機制、流域協(xié)調(diào)機制、環(huán)境污染損害評估制度、地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度等法律機制。

2.推進適應(yīng)生態(tài)文明要求的司法創(chuàng)新

生態(tài)文明法治建設(shè)需要司法部門的積極參與，司法保障也是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。在符合國家司法體制改革大局的基礎(chǔ)上進行適度的司法創(chuàng)新，通過司法創(chuàng)新，對破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為給予嚴(yán)懲，才能進一步維護法律的權(quán)威。根據(jù)十八屆四中全會的要求，進一步完善確保依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的制度，促進生態(tài)環(huán)境案件的受理和公正審判，保證人民群眾的最普惠民生福祉。為了減少和避免地方政府對司法的不當(dāng)干預(yù)，確保司法公正，最高人民法院設(shè)立巡回法庭、設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。

人民享受生態(tài)產(chǎn)品的權(quán)益需要依靠嚴(yán)格的法律保障，法律的權(quán)威也需要依賴人民的主動參與才能得以有力維護。通過創(chuàng)新和規(guī)范生態(tài)環(huán)境案件的訴訟規(guī)則，特別是及時調(diào)整案件和受理、舉證責(zé)任的分配、因果關(guān)系的證明、侵害后果的評估等環(huán)節(jié)的具體制度，引導(dǎo)鼓勵社會力量利用法律，積極、有序參與生態(tài)環(huán)境保護，更加有效地保障群眾的環(huán)境權(quán)益，實現(xiàn)法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

3.探索促進生態(tài)文明建設(shè)的執(zhí)法體制

嚴(yán)格執(zhí)法是保障生態(tài)文明法律制度體系高效運行的重要手段。嚴(yán)格執(zhí)法需要堅持“統(tǒng)一執(zhí)法”方針，需要進一步改革現(xiàn)行生態(tài)和環(huán)境監(jiān)管體制，科學(xué)劃定不同執(zhí)法部門的權(quán)力和責(zé)任邊界，明確生態(tài)文明建設(shè)的政府責(zé)任，完善和落實問責(zé)制。設(shè)立區(qū)域督查派出機構(gòu)統(tǒng)一行使跨行政區(qū)域、跨部門的生態(tài)環(huán)保執(zhí)法權(quán)，妥善處理執(zhí)法區(qū)劃與行政區(qū)劃之間的關(guān)系。

篇10

關(guān)鍵詞：國家治理；現(xiàn)代化；法治建設(shè)

2013年，黨的十八屆三中全會首次提出，要推進國家治理現(xiàn)代化。此后，在多種場合闡述了完善制度、推進國家治理現(xiàn)代化的一系列重大理論和實踐問題。

一、推進國家治理現(xiàn)代化順應(yīng)了人類文明發(fā)展的潮流

治理是當(dāng)今世界文明發(fā)展的方向和趨勢。治理一詞古已有之?！爸卫怼痹?3世界法國就已經(jīng)出現(xiàn)。起初的意思相近與“統(tǒng)治、政府”以及“指導(dǎo)、引導(dǎo)”。到了17世紀(jì)和18世紀(jì)，治理是王權(quán)和議會權(quán)力平衡的討論中所關(guān)注的重要內(nèi)容之一。但現(xiàn)代意義上“治理”則出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代末。1989年，世界銀行在《撒哈拉以南非洲國家問題的報告》中，明確指出“治理”就是“為了發(fā)展而在一個國家的經(jīng)濟與社會資源的管理中運用權(quán)力的方式”。這是最早將現(xiàn)代意義上的治理概念明確引入到國家治理中來。1995年，聯(lián)合國全球治理委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的報告中對治理給出了定義：多種管理公共事務(wù)和個人事務(wù)方式的總和。它是一個協(xié)調(diào)不同利益集團利益后聯(lián)合作用的過程。既包括許多正式規(guī)則，也包括非正式的規(guī)則安排，只要人們統(tǒng)一意見。

縱觀人類社會發(fā)展的歷史，我們可以看到，現(xiàn)代意義上“治理”一詞出現(xiàn)是經(jīng)濟政治社會發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。第一，現(xiàn)代治理的出現(xiàn)是政府與市場關(guān)系演進的必然結(jié)果，是有關(guān)克服市場失靈和政府失靈的制度安排。治理意味著20世紀(jì)后期以國家為基本依托的統(tǒng)治體系開始動搖。超越了生產(chǎn)場所的福特主義與福利國家的危機使得人們認識到，無論何種國家，要想實現(xiàn)國家發(fā)展，必須重新組合政府、市場和社會。第二，現(xiàn)代治理的出現(xiàn)是第三次工業(yè)革命的必然要求。與第一次、第二次工業(yè)革命傾向于自下而上的管理體制相比，第三次工業(yè)革命的組織模式將發(fā)生重大變化，其強調(diào)的是政府、企業(yè)以及民間社會團體的共同作用。任何一方都不可能獨善其身，而必須建立一個網(wǎng)絡(luò)進行合作，共同制定發(fā)展藍圖。

二、法治建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化重要保障

法治是現(xiàn)代政治秩序的重要組成部分，是使國家權(quán)力受到限制和規(guī)范，公民權(quán)利得到保障的制度安排。法治是通過規(guī)則來完成國家治理，一個國家沒有明確的規(guī)則，人們對于自己的行為所帶來的后果沒有預(yù)測，也使人們在社會中沒有安全感，沒有法治社會將無法走向公平正義。法治既是國家治理的方式，又是國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)。國家治理必須保證憲法和法律在國家中的權(quán)威。

首先，法治建設(shè)是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。國家治理體系是管理國家的制度安排，包括各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)等的安排，是一套系統(tǒng)完整的國家制度。實際上這也明確了國家治理現(xiàn)代化與法治的關(guān)系。國家制度的基本框架是由法律規(guī)定和保障的。另一方面，法治能力又是國家治理能力的具體體現(xiàn)。國家治理現(xiàn)代化也就意味著國家法治建設(shè)的現(xiàn)代化，國家法律法規(guī)建設(shè)和w制機制建設(shè)的規(guī)范化，程序化。

其次，法治是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本方式。在不同的時代不同的國家，采取著不同的治理方式。歷史證明，法治是治理國家最有效、合理的方式。是實現(xiàn)國家治理目標(biāo)最基本的方式。隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會進步，人們之間的流動和交往越來越頻繁，人們之間關(guān)系越來越密切，同時觀念和生活方式也越來越多樣化，這就需要通過建立合理的法治體系來規(guī)范人們行為，減少社會沖突，維持人們之間和諧關(guān)系。

三、加強政治制度建設(shè)，推進國家治理現(xiàn)代化

十八屆四中全會指出，社會主義民主法治的根本保障是制度化、規(guī)范化、程序化。這實際上已經(jīng)明確了社會主義法治建設(shè)的發(fā)展方向和路徑。

推進協(xié)商民主發(fā)展。協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的獨特優(yōu)勢。現(xiàn)代化的治理講求在民主基礎(chǔ)上尋求治理。進一步促進協(xié)商民主發(fā)展，能夠保證人民參與政治的權(quán)利得到保障，保持與人民的密切聯(lián)系，使黨的各項決策能夠更加規(guī)范化、科學(xué)化。對于推進國家治理現(xiàn)代化具有重大意義。它是適應(yīng)我國社會結(jié)構(gòu)深刻變化、公民政治參與意識不斷發(fā)展而形成的制度安排。