導語：如何才能寫好一篇土地法條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公文云整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

第一章 總 則

第一條 根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)，制定本條例。

第二章 土地的所有權(quán)和使用權(quán)

第二條 下列土地屬于全民所有即國家所有：

(一)城市市區(qū)的土地;

(二)農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地;

(三)國家依法征用的土地;

(四)依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地;

(五)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地;

(六)因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

第三條 國家依法實行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。

土地登記內(nèi)容和土地權(quán)屬證書式樣由國務院土地行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定。

土地登記資料可以公開查詢。

確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理。

第四條 農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認所有權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認建設用地使用權(quán)。

設區(qū)的市人民政府可以對市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地實行統(tǒng)一登記。

第五條 單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認使用權(quán)。其中，中央國家機關使用的國有土地的登記發(fā)證，由國務院土地行政主管部門負責，具體登記發(fā)證辦法由國務院土地行政主管部門會同國務院機關事務管理局等有關部門制定。

未確定使用權(quán)的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負責保護管理。

第六條 依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。

依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行變更登記。

第七條 依照《土地管理法》的有關規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機關注銷土地登記。

土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期未獲批準的，由原土地登記機關注銷土地登記。

第三章 土地利用總體規(guī)劃

第八條 全國土地利用總體規(guī)劃，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門編制，報國務院批準。

省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，報國務院批準。

省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院批準。

本條第一款、第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，由有關人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準;其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的設區(qū)的市、自治州人民政府批準。

第九條 土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為2019年。

第十條 依照《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃應當將土地劃分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。

縣級和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃應當根據(jù)需要，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、土地開墾區(qū)、建設用地區(qū)和禁止開墾區(qū)等;其中，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃還應當根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途。

土地分類和劃定土地利用區(qū)的具體辦法，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定。

第十一條 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃經(jīng)依法批準后，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當在本行政區(qū)域內(nèi)予以公告。

公告應當包括下列內(nèi)容：

(一)規(guī)劃目標;

(二)規(guī)劃期限;

(三)規(guī)劃范圍;

(四)地塊用途;

(五)批準機關和批準日期。

第十二條 依照《土地管理法》第二十六條第二款、第三款規(guī)定修改土地利用總體規(guī)劃的，由原編制機關根據(jù)國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的批準文件修改。修改后的土地利用總體規(guī)劃應當報原批準機關批準。

上一級土地利用總體規(guī)劃修改后，涉及修改下一級土地利用總體規(guī)劃的，由上一級人民政府通知下一級人民政府作出相應修改，并報原批準機關備案。

第十三條 各級人民政府應當加強土地利用年度計劃管理，實行建設用地總量控制。土地利用年度計劃一經(jīng)批準下達，必須嚴格執(zhí)行。

土地利用年度計劃應當包括下列內(nèi)容：

(一)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標;

(二)耕地保有量計劃指標;

(三)土地開發(fā)整理計劃指標。

第十四條 縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門進行土地調(diào)查。

土地調(diào)查應當包括下列內(nèi)容：

(一)土地權(quán)屬;

(二)土地利用現(xiàn)狀;

(三)土地條件。

地方土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府批準后，應當向社會公布;全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，報國務院批準后，應當向社會公布。土地調(diào)查規(guī)程，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定。

第十五條 國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定土地等級評定標準。

縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門根據(jù)土地等級評定標準，對土地等級進行評定。地方土地等級評定結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府土地行政主管部門批準后，應當向社會公布。

根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，土地等級每6年調(diào)整1次。

第四章 耕地保護

第十六條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用耕地，以及在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目占用耕地的，分別由市、縣人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設單位依照《土地管理法》第三十一條的規(guī)定負責開墾耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費。

第十七條 禁止單位和個人在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動。

在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應當向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出申請，報有批準權(quán)的人民政府批準。

一次性開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘600公頃以下的，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準;開發(fā)600公頃以上的，報國務院批準。

開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。

第十八條 縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定土地整理方案，并組織實施。

地方各級人民政府應當采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。

土地整理所需費用，按照誰受益誰負擔的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地使用者共同承擔。

第五章 建設用地

第十九條 建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標;城市和村莊、集鎮(zhèn)建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，還應當符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。不符合規(guī)定的，不得批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。

第二十條 在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：

(一)市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案，分批次逐級上報有批準權(quán)的人民政府。

(二)有批準權(quán)的人民政府土地行政主管部門對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權(quán)的人民政府批準;其中，補充耕地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準。

(三)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。

在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案，依照前款規(guī)定的程序辦理。

第二十一條 具體建設項目需要使用土地的，建設單位應當根據(jù)建設項目的總體設計一次申請，辦理建設用地審批手續(xù);分期建設的項目，可以根據(jù)可行性研究報告確定的方案分期申請建設用地，分期辦理建設用地有關審批手續(xù)。

第二十二條 具體建設項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)的國有建設用地的，按照下列規(guī)定辦理：

(一)建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

(二)建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準;需要上級人民政府批準的，應當報上級人民政府批準。

(三)供地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府向建設單位頒發(fā)建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

(四)土地使用者應當依法申請土地登記。

通過招標、拍賣方式提供國有建設用地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。土地使用者應當依法申請土地登記。

第二十三條 具體建設項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)的國有建設用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，按照下列規(guī)定辦理：

(一)建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告;可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。

(二)建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案(涉及國有農(nóng)用地的，不擬訂征用土地方案)，經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權(quán)的人民政府批準;其中，補充耕地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準;供地方案由批準征用土地的人民政府在批準征用土地方案時一并批準(涉及國有農(nóng)用地的，供地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準)。

(三)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，向建設單位頒發(fā)建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同;劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。

(四)土地使用者應當依法申請土地登記。

建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農(nóng)民集體所有的未利用地的，只報批征用土地方案和供地方案。

第二十四條 具體建設項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理;但是，國家重點建設項目、軍事設施和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設項目以及國務院規(guī)定的其他建設項目用地，應當報國務院批準。

第二十五條 征用土地方案經(jīng)依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜?，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。

被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào);協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。

征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付。

第二十六條 土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有;地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。

征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用;由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。

市、縣和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督。

第二十七條 搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù);屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結(jié)束后6個月內(nèi)申請補辦建設用地審批手續(xù)。

第二十八條 建設項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復種植條件。

第二十九條 國有土地有償使用的方式包括：

(一)國有土地使用權(quán)出讓;

(二)國有土地租賃;

(三)國有土地使用權(quán)作價出資或者入股。

第三十條 《土地管理法》第五十五條規(guī)定的新增建設用地的土地有償使用費，是指國家在新增建設用地中應取得的平均土地純收益。

第六章 監(jiān)督檢查

第三十一條 土地管理監(jiān)督檢查人員應當經(jīng)過培訓，經(jīng)考核合格后，方可從事土地管理監(jiān)督檢查工作。

第三十二條 土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責，除采取《土地管理法》第六十七條規(guī)定的措施外，還可以采取下列措施：

(一)詢問違法案件的當事人、嫌疑人和證人;

(二)進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現(xiàn)場進行拍照、攝像;

(三)責令當事人停止正在進行的土地違法行為;

(四)對涉嫌土地違法的單位或者個人，停止辦理有關土地審批、登記手續(xù);

(五)責令違法嫌疑人在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關的財物。

第三十三條 依照《土地管理法》第七十二條規(guī)定給予行政處分的，由責令作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰決定的上級人民政府土地行政主管部門作出。對于警告、記過、記大過的行政處分決定，上級土地行政主管部門可以直接作出;對于降級、撤職、開除的行政處分決定，上級土地行政主管部門應當按照國家有關人事管理權(quán)限和處理程序的規(guī)定，向有關機關提出行政處分建議，由有關機關依法處理。

第七章 法律責任

第三十四條 違反本條例第十七條的規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進行開墾的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正;逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰。

第三十五條 在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除;逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行。

第三十六條 對在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除;逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行。

第三十七條 阻礙土地行政主管部門的工作人員依法執(zhí)行職務的，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責任。

第三十八條 依照《土地管理法》第七十三條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五十以下。

第三十九條 依照《土地管理法》第八十一條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五以上百分之二十以下。

第四十條 依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。

第四十一條 依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為土地復墾費的2倍以下。

第四十二條 依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。

第四十三條 依照《土地管理法》第八十條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。

第四十四條 違反本條例第二十八條的規(guī)定，逾期不恢復種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，可以處耕地復墾費2倍以下的罰款。

第四十五條 違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地;拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。

篇2

一、基本情況

近年來，市政府及土地管理部門認真貫徹執(zhí)行土地管理法，牢固樹立保護資源、保障發(fā)展的觀念，以促進全市經(jīng)濟和社會發(fā)展為目標，依法行政，開拓創(chuàng)新，扎實工作，保持了全市耕地總量動態(tài)平衡，有力地促進了經(jīng)濟建設的快速發(fā)展。

（一）廣泛宣傳，法制觀念和國策意識進一步增強。為增強干部群眾的法制觀念和國策意識，不斷加大宣傳力度，廣泛開展了多樣式、多層面的學習宣傳活動。市里將新修訂的土地管理法納入領導干部學法的重要內(nèi)容，通過以會代訓和舉辦培訓班，對領導干部、企業(yè)負責人、村支部書記進行了專題培訓。同時，充分利用廣播、電視、組織講法團巡回宣傳、開展法律法規(guī)咨詢、土地管理成果展覽等靈活多樣的形式，廣泛深入地宣傳土地管理法以及有關法律法規(guī)，進一步增強了干部群眾的法制觀念和國策意識，為深入貫徹實施土地管理法創(chuàng)造了良好的輿論氛圍。

（二）嚴格執(zhí)法，土地管理工作日趨規(guī)范。為嚴格執(zhí)行土地管理法，認真落實國務院和省政府關于國土資源管理方面的有關規(guī)定，積極推行行政執(zhí)法監(jiān)察責任制，采取巡回檢查、電話舉報、領導暗訪、專項治理整頓、聘請社會監(jiān)督員等措施，切實加大執(zhí)法監(jiān)察力度，在嚴格審批手續(xù)，依法審批建設用地的同時，不斷加大執(zhí)法力度，嚴肅查處各類違法用地行為。去年，在清理整頓土地市場秩序工作中，查處違法用地792宗，面積1888畝，罰款2568萬元，處結(jié)率100，保證了目前建設用地急增的情況下未發(fā)生違法用地問題，實現(xiàn)了土地市場秩序的明顯好轉(zhuǎn)，土地管理工作基本走向了法制化、規(guī)范化軌道。

（三）強化服務，保障了經(jīng)濟建設的快速發(fā)展。圍繞全市經(jīng)濟發(fā)展的大局，正確處理經(jīng)濟發(fā)展與保護土地的關系，較好地解決了用地需求與耕地保護、執(zhí)法管理與熱情服務的問題,為全市經(jīng)濟超常規(guī)、跨越式發(fā)展，提供了有力的保障。首先，本著嚴格執(zhí)法、熱情服務的原則，進一步簡化辦事程序、縮短辦事時限，工作效率和質(zhì)量有了很大提高。去年共辦理建設用地1316宗，面積9346畝。其次，加大土地開發(fā)復墾力度。目前，已申報國家級立項的土地開發(fā)整理項目一個，省級立項土地整理項目5個，市、縣級以上項目近30個，新增耕地面積44萬畝，實現(xiàn)了耕地總量的動態(tài)平衡。再是，積極做好補償安置工作。認真執(zhí)行農(nóng)民補償安置的有關規(guī)定，依法足額落實土地補償和人口安置補助費，保護了農(nóng)民利益，維護了社會穩(wěn)定。

（四）深化改革，土地市場運行機制進一步完善。為適應市場經(jīng)濟需求，逐步建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序的國土資源市場體系和土地市場運行機制，積極進行土地儲備、經(jīng)營用地招拍賣、土地有償使用等方面的探索和改革，取得了明顯成效。去年，完成土地收益26億元，實現(xiàn)土地儲備1827畝，對44979畝土地進行公開拍賣和掛牌出讓，實現(xiàn)政府收益9000萬元，行政劃撥國有土地有償使用征收各種費用2652萬元。

二、存在問題

土地管理法頒布實施以來，我市的土地管理工作取得了很大的成績，各項工作走在了濰坊市乃至全省的前列。但從調(diào)查情況看，隨著經(jīng)濟建設的持續(xù)快速發(fā)展，用地需求與保護耕地的矛盾愈加突出，工作中還存在一些不容忽視的問題，突出表現(xiàn)在四個方面：一是宣傳教育不夠深入。少數(shù)干部群眾尤其是基層群眾的土地憂患意識和法制觀念還不強，對保護耕地、依法用地的重要性認識不足，強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展而忽視耕地保護的問題較為突出。二是經(jīng)濟建設與土地供給的矛盾十分突出。我市到20__的規(guī)劃建設用地指標已基本用完，但招商引資和項目建設的勢頭不減，很多已簽署協(xié)議急等用地的項目至今尚未審批，據(jù)了解，僅開發(fā)區(qū)就有22項，涉及土地4000多畝。三是土地執(zhí)法難問題依然存在。由于土地違法案件主體多涉及各級政府，查處和處理的難度較大；管理體制不適應，特別是基層土地管理機構(gòu)不健全，執(zhí)法力量薄弱，執(zhí)法不嚴等問題時有發(fā)生。四是部分企業(yè)土地利用率低，建筑設計標準、密度、容積率達不到要求，土地資源浪費問題還沒從根本上解決。

三、幾點建議

土地是國家最重要、可調(diào)控的資源，加強土地管理工作，是實施經(jīng)濟與社會可持續(xù)發(fā)展的重要方面，是功在當代，利在千秋的系統(tǒng)工程。為深入貫徹實施《土地管理法》，依法保護和合理利用國土資源，提出以下建議：

（一）繼續(xù)加大宣傳力度。從目前情況看，我市土地后備資源嚴重不足，隨著經(jīng)濟建設的持續(xù)快速發(fā)展，建設用地與耕地保護的矛盾日益突出，土地管理工作形勢嚴峻。要充分利用各種新聞媒體和輿論工具，廣泛深入地宣傳《土地管理法》以及國務院和省政府的一系列規(guī)定，宣傳我市耕地保護面臨的嚴峻形勢，進一步增強干部群眾合理利用土地和依法保護耕地的緊迫感和責任感。要切實加強對各級領導干部的宣傳，增強其法制觀念、耕地保護觀念和可持續(xù)發(fā)展觀念，提高其依法行政、依法辦事的自覺性，樹立科學的發(fā)展觀和政績觀，把依法保護耕地、合理利用土地的基本國策落到實處，為土地管理法深入實施創(chuàng)造良好的輿論氛圍和法制環(huán)境。

（二）多措并舉，確保耕地總量動態(tài)平衡。要牢固樹立科學的發(fā)展觀，大力實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，把嚴格保護耕地、促進集約用地、建設資源節(jié)約型社會擺上重要位置，采取有效措施，千方百計確保耕 地總量動態(tài)平衡。首先，堅決執(zhí)行國務院關于基本農(nóng)田實行“五個不準”的規(guī)定，把基本農(nóng)田保護作為重中之重，提到重要議事日程，主要領導親自抓，負總責，確?；巨r(nóng)田面積的相對穩(wěn)定，維護好人民群眾的根本利益。其次，切實搞好以土地整理和復墾為重點的占用耕地補償工作。要從實際出發(fā)，進一步完善和落實土地復墾方面的優(yōu)惠政策，鼓勵和調(diào)動農(nóng)民積極進行土地復墾，力求達到“占多少、墾多少”。三是，加快舊城改造步伐。舊城改造是挖潛盤活存量土地，合理利用現(xiàn)有土地資源的重要措施，抓好舊城改造，既能為經(jīng)濟建設提供寶貴的土地資源，也能極大地提升城市水平。建議把舊城改造工作提到議事日程，積極探索舊城改造的新路子，進一步加快舊城改造步伐。四是，規(guī)范產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設。按照產(chǎn)業(yè)集聚、企業(yè)集群、管理集約的格局進一步規(guī)范園區(qū)建設。建議對我市投資過3000萬元項目的用地情況進行調(diào)查摸底，對個別低效益、重復建設項目以及征而未建的項目，采取果斷措施，促其盡快退出或依法收回占用土地，以整合土地資源，最大限度地發(fā)揮土地資源效益。

篇3

第一章、總則

第一條、根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），制定本條例。

第二章、土地的所有權(quán)和使用權(quán)

第二條、下列土地屬于全民所有即國家所有：（一）城市市區(qū)的土地；（二）農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；（三）國家依法征用的土地；（四）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；（六）因國家組織移民、自然災害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。第三條、國家依法實行土地登記發(fā)證制度。依法登記的土地所有權(quán)和土地使用權(quán)受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。土地登記內(nèi)容和土地權(quán)屬證書式樣由國務院土地行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定。土地登記資料可以公開查詢。確認林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關規(guī)定辦理。第四條、農(nóng)民集體所有的土地，由土地所有者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地所有權(quán)證書，確認所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設的，由土地使用者向土地所在地的縣級人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)集體土地使用權(quán)證書，確認建設用地使用權(quán)。設區(qū)的市人民政府可以對市轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民集體所有的土地實行統(tǒng)一登記。第五條、單位和個人依法使用的國有土地，由土地使用者向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認使用權(quán)。其中，中央國家機關使用的國有土地的登記發(fā)證，由國務院土地行政主管部門負責，具體登記發(fā)證辦法由國務院土地行政主管部門會同國務院機關事務管理局等有關部門制定。未確定使用權(quán)的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，負責保護管理。第六條、依法改變土地所有權(quán)、使用權(quán)的，因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物導致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記。土地所有權(quán)、使用權(quán)的變更，自變更登記之日起生效。依法改變土地用途的，必須持批準文件，向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行變更登記。第七條、依照《土地管理法》的有關規(guī)定，收回用地單位的土地使用權(quán)的，由原土地登記機關注銷土地登記。土地使用權(quán)有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期未獲批準的，由原土地登記機關注銷土地登記。

第三章、土地利用總體規(guī)劃

第八條、全國土地利用總體規(guī)劃，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門編制，報國務院批準。省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，報國務院批準。

省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，由各該市人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院批準。本條第一款、第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，由有關人民政府組織本級土地行政主管部門和其他有關部門編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府編制，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的設區(qū)的市、自治州人民政府批準。第九條、土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為15年。第十條、依照《土地管理法》規(guī)定，土地利用總體規(guī)劃應當將土地劃分為農(nóng)用地、建設用地和未利用地。縣級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應當根據(jù)需要，劃定基本農(nóng)田保護區(qū)、土地開墾區(qū)、建設用地區(qū)和禁止開墾區(qū)等；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃還應當根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途。土地分類和劃定土地利用區(qū)的具體辦法，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定。

第十一條、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃經(jīng)依法批準后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當在本行政區(qū)域內(nèi)予以公告。公告應當包括下列內(nèi)容：（一）規(guī)劃目標；（二）規(guī)劃期限；（三）規(guī)劃范圍；（四）地塊用途；（五）批準機關和批準日期。第十二條、依照《土地管理法》第二十六條第二款、第三款規(guī)定修改土地利用總體規(guī)劃的，由原編制機關根據(jù)國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的批準文件修改。修改后的土地利用總體規(guī)劃應當報原批準機關批準。上一級土地利用總體規(guī)劃修改后，涉及修改下一級土地利用總體規(guī)劃的，由上一級人民政府通知下一級人民政府作出相應修改，并報原批準機關備案。第十三條、各級人民政府應當加強土地利用年度計劃管理，實行建設用地總量控制。土地利用年度計劃一經(jīng)批準下達，必須嚴格執(zhí)行。土地利用年度計劃應當包括下列內(nèi)容：（一）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計劃指標；（二）耕地保有量計劃指標；（三）土地開發(fā)整理計劃指標。第十四條、縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門進行土地調(diào)查。土地調(diào)查應當包括下列內(nèi)容：（一）土地權(quán)屬；（二）土地利用現(xiàn)狀；（三）土地條件。地方土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府批準后，應當向社會公布；全國土地利用現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果，報國務院批準后，應當向社會公布。土地調(diào)查規(guī)程，由國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定。第十五條、國務院土地行政主管部門會同國務院有關部門制定土地等級評定標準。縣級以上人民政府土地行政主管部門應當會同同級有關部門根據(jù)土地等級評定標準，對土地等級進行評定。地方土地等級評定結(jié)果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府土地行政主管部門批準后，應當向社會公布。根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展狀況，土地等級每6年調(diào)整1次。

第四章、耕地保護

第十六條、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用耕地，以及在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目占用耕地的，分別由市、縣人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和建設單位依照《土地管理法》第三十一條的規(guī)定負責開墾耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費。第十七條、禁止單位和個人在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)從事土地開發(fā)活動。在土地利用總體規(guī)劃確定的土地開墾區(qū)內(nèi)，開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)的，應當向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出申請，報有批準權(quán)的人民政府批準。一次性開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘600公頃以下的，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準；開發(fā)600公頃以上的，報國務院批準。開發(fā)未確定土地使用權(quán)的國有荒山、荒地、荒灘從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)或者漁業(yè)生產(chǎn)的，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以確定給開發(fā)單位或者個人長期使用，使用期限最長不得超過50年。第十八條、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當按照土地利用總體規(guī)劃，組織農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制定土地整理方案，并組織實施。地方各級人民政府應當采取措施，按照土地利用總體規(guī)劃推進土地整理。土地整理新增耕地面積的百分之六十可以用作折抵建設占用耕地的補償指標。土地整理所需費用，按照誰受益誰負擔的原則，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地使用者共同承擔。

第五章、建設用地

第十九條、建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應當符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標；城市和村莊、集鎮(zhèn)建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，還應當符合城市規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃。不符合規(guī)定的，不得批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地。第二十條、在土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃占用土地的，按照下列規(guī)定辦理：（一）市、縣人民政府按照土地利用年度計劃擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案，分批次逐級上報有批準權(quán)的人民政府。（二）有批準權(quán)的人民政府土地行政主管部門對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案進行審查，提出審查意見，報有批準權(quán)的人民政府批準；其中，補充耕地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準。（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，按具體建設項目分別供地。在土地利用總體規(guī)劃確定的村莊、集鎮(zhèn)建設用地范圍內(nèi)，為實施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃占用土地的，由市、縣人民政府擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案，依照前款規(guī)定的程序辦理。

第二十一條、具體建設項目需要使用土地的，建設單位應當根據(jù)建設項目的總體設計一次申請，辦理建設用地審批手續(xù)；分期建設的項目，可以根據(jù)可行性研究報告確定的方案分期申請建設用地，分期辦理建設用地有關審批手續(xù)。第二十二條、具體建設項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)的國有建設用地的，按照下列規(guī)定辦理：（一）建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。（二）建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂供地方案，報市、縣人民政府批準；需要上級人民政府批準的，應當報上級人民政府批準。（三）供地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府向建設單位頒發(fā)建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。（四）土地使用者應當依法申請土地登記。通過招標、拍賣方式提供國有建設用地使用權(quán)的，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門擬訂方案，報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施，并與土地使用者簽訂土地有償使用合同。土地使用者應當依法申請土地登記。第二十三條、具體建設項目需要使用土地的，必須依法申請使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)的國有建設用地。能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農(nóng)用地的，按照下列規(guī)定辦理：（一）建設項目可行性研究論證時，由土地行政主管部門對建設項目用地有關事項進行審查，提出建設項目用地預審報告；可行性研究報告報批時，必須附具土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告。（二）建設單位持建設項目的有關批準文件，向市、縣人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，由市、縣人民政府土地行政主管部門審查，擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案（涉及國有農(nóng)用土地的，不擬訂征用土地方案），經(jīng)市、縣人民政府審核同意后，逐級上報有批準權(quán)的人民政府批準；其中，補充耕地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準；供地方案由批準征用土地的人民政府在批準征用土地方案時一并批準（涉及國有農(nóng)用地的，供地方案由批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的人民政府在批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案時一并批準）。（三）農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征用土地方案和供地方案經(jīng)批準后，由市、縣人民政府組織實施，向建設單位頒發(fā)建設用地批準書。有償使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂國有土地有償使用合同；劃撥使用國有土地的，由市、縣人民政府土地行政主管部門向土地使用者核發(fā)國有土地劃撥決定書。（四）土地使用者應當依法申請土地登記。建設項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，涉及農(nóng)民集體所有的未利用地的，只報批征用土地方案和供地方案。

第二十四條、具體建設項目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的國有未利用的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理；但是，國家重點建設項目、軍事設施和跨省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域的建設項目以及國務院規(guī)定的其他建設項目用地，應當報國務院批準。第二十五條、征用土地方案經(jīng)依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補償?shù)钠谙薜龋诒徽饔猛恋厮诘氐泥l(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應當在公告規(guī)定的期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償?shù)怯洝?/p>

市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。征用土地的各項費用應當自征地補償、安置方案批準之日起3個月內(nèi)全額支付。第二十六條、土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督。第二十七條、搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù)；屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結(jié)束后6個月內(nèi)申請補辦建設用地審批手續(xù)。第二十八條、建設項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時占用耕地的，土地使用者應當自臨時用地期滿之日起1年內(nèi)恢復種植條件。第二十九條、國有土地有償使用的方式包括：（一）國有土地使用權(quán)出讓；（二）國有土地租賃；（三）國有土地使用權(quán)作價出資或者入股。第三十條、《土地管理法》第五十五條規(guī)定的新增建設用地的土地有償使用費，是指國家在新增建設用地中應取得的平均土地純收益。第六章、監(jiān)督檢查

第三十一條、土地管理監(jiān)督檢查人員應當經(jīng)過培訓，經(jīng)考核合格后，方可從事土地管理監(jiān)理檢查工作。第三十二條、土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責，除采取《土地管理法》第六十七條規(guī)定的措施外，還可以采取下列措施：（一）詢問違法案件的當事人、嫌疑人和證人；（二）進入被檢查單位或者個人非法占用的土地現(xiàn)場進行拍照、攝像；（三）責令當事人停止正在進行的土地違法行為；（四）對涉嫌土地違法的單位或者個人，停止辦理有關土地審批、登記手續(xù)；（五）責令違法嫌疑人在調(diào)查期間不得變賣、轉(zhuǎn)移與案件有關的財物。第三十三條、依照《土地管理法》第七十二條規(guī)定給予行政處分的，由責令作出行政處罰決定或者直接給予行政處罰決定的上級人民政府土地行政主管部門作出。對于警告、記過、記大過的行政處分決定，上級土地行政主管部門可以直接作出；對于降級、撤職、開除的行政處分決定，上級土地行政主管部門應當按照國家有關人事管理權(quán)限和處理程序的規(guī)定，向有關機關提出行政處分建議，由有關機關依法處理。第七章、法律責任

第三十四條、違反本條例第十七條的規(guī)定，在土地利用總體規(guī)劃確定的禁止開墾區(qū)內(nèi)進行開墾的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正；逾期不改正的，依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處罰。第三十五條、在臨時使用的土地上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行。第三十六條、對在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除；逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行。第三十七條、阻礙土地行政主管部門的工作人員依法執(zhí)行職務的，依法給予治安管理處罰或者追究刑事責任。第三十八條依照《土地管理法》第七十三條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五十以下。第三十九條、依照《土地管理法》第八十一條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之五以上百分之二十以下。第四十條、依照《土地管理法》第七十四條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的2倍以下。第四十一條、依照《土地管理法》第七十五條規(guī)定處以罰款的，罰款額為土地復墾費的2倍以下。第四十二條、依照《土地管理法》第七十六條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米30元以下。第四十三條依照《土地管理法》第八十條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米10元以上30元以下。第四十四條、違反本條例第二十八條的規(guī)定，逾期不恢復種植條件的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，可以處耕地復墾費2倍以下的罰款。第四十五條、違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執(zhí)行。第八章、附則

篇4

問：為什么制定該條例？

答：土地調(diào)查是摸清我國土地家底的國情國力調(diào)查，也是進一步加強和改善土地管理的基礎工作。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化步伐加快，全國土地資源利用狀況有了很大變化，但仍存在著土地分類標準不統(tǒng)一、土地信息不健全等問題。因此，通過土地調(diào)查，全面查清全國土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數(shù)據(jù)，尤為重要：一是，為科學制訂發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、促進可持續(xù)發(fā)展提供依據(jù)。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國人多地少的矛盾日益沖突。為保障可持續(xù)發(fā)展，必須統(tǒng)籌考慮吃飯和建設的問題。搞好土地調(diào)查，摸清全國土地利用狀況，是合理利用和有效保護土地資源的基礎。二是，為嚴格土地管理、加強土地調(diào)控提供依據(jù)。掌握真實可靠的土地數(shù)據(jù)，既是當前落實最嚴格土地管理制度的需要，也是促進耕地和基本農(nóng)田保護的需要，還是把好土地閘門、加強宏觀調(diào)控的需要。三是，為合理使用土地、優(yōu)化空間布局提供依據(jù)。通過土地調(diào)查，查清各類土地使用情況，既可以為節(jié)約集約用地打下基礎，也能掌握土地利用程度和承載能力，為合理劃分主體功能區(qū)劃提供依據(jù)。四是，為完善市場經(jīng)濟體制、理順土地權(quán)屬關系提供依據(jù)。土地市場是要素市場的重要組成部分。通過土地調(diào)查，弄清農(nóng)村和城市土地所有權(quán)、使用權(quán)的歸屬，有利于規(guī)范和發(fā)展現(xiàn)代土地市場，提高土地資源的配置效率。為了科學、有效地組織實施土地調(diào)查，保證土地調(diào)查數(shù)據(jù)的準確性和及時性，國務院制定了《土地調(diào)查條例》。

問：土地調(diào)查的內(nèi)容是什么？

答：條例規(guī)定，土地調(diào)查的內(nèi)容包括以下三項：（一）土地利用現(xiàn)狀及變化情況，包括地類、位置、面積、分布等狀況；（二）土地權(quán)屬及變化情況，包括土地的所有權(quán)和使用權(quán)狀況；（三）土地條件，包括土地的自然條件、社會經(jīng)濟條件等狀況。

同時，為了加強對基本農(nóng)田的保護管理，條例還規(guī)定，進行土地利用現(xiàn)狀及變化情況調(diào)查時，應當重點調(diào)查基本農(nóng)田現(xiàn)狀及變化情況，包括基本農(nóng)田的數(shù)量、分布和保護狀況，以便做到對每一塊基本農(nóng)田上圖、登記、造冊。

問：土地調(diào)查采用什么方法？

答：條例規(guī)定，土地調(diào)查采用全面調(diào)查的方法，綜合運用實地調(diào)查統(tǒng)計、遙感監(jiān)測等手段。為實現(xiàn)全面查清土地利用狀況，掌握真實的土地基礎數(shù)據(jù)，滿足經(jīng)濟社會發(fā)展及國土資源管理需要的目標，土地調(diào)查需要采用全面調(diào)查的方法。同時，《第二次全國土地調(diào)查總體方案》中明確，充分應用航空、航天遙感技術手段，及時獲取客觀現(xiàn)勢的地面影像作為調(diào)查的主要信息源。在此基礎上，農(nóng)村土地調(diào)查要實現(xiàn)對每一塊土地的地類、權(quán)屬等情況進行外業(yè)調(diào)查，城鎮(zhèn)土地調(diào)查要開展大比例尺權(quán)屬調(diào)查及地籍測量。

問：土地調(diào)查采用的地類標準是什么？

答：為了科學劃分土地利用類型，明確土地利用各類型含義，統(tǒng)一土地調(diào)查、統(tǒng)計分類標準，國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會于2007年8月10日了《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T21010—2007）國家標準。為了建立權(quán)威的土地調(diào)查數(shù)據(jù)規(guī)范體系，保證土地調(diào)查質(zhì)量，條例規(guī)定，土地調(diào)查采用《土地利用現(xiàn)狀分類》國家標準、統(tǒng)一的技術規(guī)程和按照國家統(tǒng)一標準制作的調(diào)查基礎圖件。

問：條例對土地調(diào)查的組織實施作了哪些規(guī)定？

答：為了保證土地調(diào)查工作的順利進行，條例對土地調(diào)查的組織實施作了如下規(guī)定：

一是，明確調(diào)查的組織保障。條例規(guī)定，縣級以上人民政府國土資源主管部門會同同級有關部門進行土地調(diào)查；同時，為了加強領導和協(xié)調(diào)，條例還規(guī)定，縣級以上人民政府可以按照全國土地調(diào)查總體方案和地方土地調(diào)查實施方案成立土地調(diào)查領導小組，組織和領導土地調(diào)查工作。在第二次全國土地調(diào)查工作中，依據(jù)《第二次全國土地調(diào)查總體方案》，國務院成立了第二次全國土地調(diào)查領導小組，領導小組辦公室設在國土資源部。

二是，明確調(diào)查的專業(yè)隊伍要求。條例規(guī)定，需要面向社會選擇專業(yè)調(diào)查隊伍承擔的土地調(diào)查任務，應當通過招標投標方式組織實施；承擔土地調(diào)查任務的單位應當符合具有法人資格、有與土地調(diào)查相關的資質(zhì)和工作業(yè)績、有完備的技術和質(zhì)量管理制度、有經(jīng)過培訓且考核合格的專業(yè)技術人員等四項條件。

三是，明確調(diào)查的人員要求。條例規(guī)定，土地調(diào)查人員應當具有執(zhí)行調(diào)查任務所需要的專業(yè)知識，并接受業(yè)務培訓，經(jīng)考核合格領取全國統(tǒng)一的土地調(diào)查員工作證。

四是，明確接受調(diào)查單位和個人的義務。條例規(guī)定，接受調(diào)查的有關單位和個人應當如實回答土地調(diào)查人員的詢問，履行現(xiàn)場指界義務，按照要求提供相關資料，不得轉(zhuǎn)移、隱匿、篡改、毀棄原始記錄和土地登記簿等相關資料。

問：條例對土地調(diào)查成果處理和質(zhì)量控制作了哪些規(guī)定？

答：土地調(diào)查成果的處理和質(zhì)量控制，關系到調(diào)查數(shù)據(jù)的準確性和調(diào)查工作的質(zhì)量，條例對此作了如下規(guī)定：

一是，規(guī)范調(diào)查成果的匯交、統(tǒng)計。條例規(guī)定，土地調(diào)查成果實行逐級匯交、匯總統(tǒng)計制度；土地調(diào)查數(shù)據(jù)的處理和上報應當按照全國土地調(diào)查總體方案和有關標準進行。

二是，建立調(diào)查成果質(zhì)量控制崗位責任制。條例規(guī)定，縣級以上人民政府國土資源主管部門會同同級有關部門對調(diào)查的各個環(huán)節(jié)實行質(zhì)量控制，建立土地調(diào)查成果質(zhì)量控制崗位責任制，切實保證調(diào)查的數(shù)據(jù)、圖件和被調(diào)查土地實際狀況三者一致。

三是，建立調(diào)查成果抽查制度。條例規(guī)定，國務院國土資源主管部門會同國務院有關部門統(tǒng)一組織土地調(diào)查成果質(zhì)量的抽查工作；抽查結(jié)果作為評價土地調(diào)查成果質(zhì)量的重要依據(jù)。

四是，建立調(diào)查成果檢查驗收制度。條例規(guī)定，土地調(diào)查成果實行分階段、分級檢查驗收制度；前一階段土地調(diào)查成果經(jīng)檢查驗收合格后，方可開展下一階段的調(diào)查工作。

問：條例對土地調(diào)查成果公布和應用作了哪些規(guī)定？

答：為了規(guī)范土地調(diào)查成果公布和應用，條例作了如下規(guī)定：

一是，規(guī)范調(diào)查成果的公布。條例規(guī)定，全國土地調(diào)查成果，報國務院批準后公布；地方土地調(diào)查成果，經(jīng)本級人民政府審核，報上一級人民政府批準后公布；全國土地調(diào)查成果公布后，縣級以上地方人民政府方可逐級依次公布本行政區(qū)域的土地調(diào)查成果。

二是，規(guī)范調(diào)查成果的保存管理。條例規(guī)定，縣級以上人民政府國土資源主管部門會同同級有關部門做好土地調(diào)查成果的保存、管理、開發(fā)等工作。

三是，明確調(diào)查成果的應用。條例規(guī)定，土地調(diào)查成果是編制國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及從事國土資源規(guī)劃、管理、保護和利用的重要依據(jù)；同時，條例還規(guī)定，土地調(diào)查成果不作為依照其他法律、行政法規(guī)對調(diào)查對象實施行政處罰的依據(jù)，不作為劃分部門職責分工和管理范圍的依據(jù)。

問：違反條例規(guī)定要承擔怎樣的法律責任？

答：設定嚴格的法律責任是確保土地調(diào)查數(shù)據(jù)真實性、杜絕弄虛作假的重要手段，條例對此作了如下規(guī)定：

一是，明確有關領導的責任。條例規(guī)定，地方、部門、單位的負責人擅自修改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)，或者強令、授意土地調(diào)查人員篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)，或者對拒絕、抵制篡改調(diào)查資料、數(shù)據(jù)或者編造虛假數(shù)據(jù)的土地調(diào)查人員打擊報復的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。

篇5

[關鍵詞]測繪技術 土地利用 潛力調(diào)查 問題

[中圖分類號] P237 [文獻碼] B [文章編號] 1000-405X（2013）-7-191-1

0前言

為了執(zhí)行好國家的土地政策，加快促進經(jīng)濟發(fā)展，達到耕地不被破壞、有效的緩解土地供需之間的矛盾，我國對開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀與潛力調(diào)查工作進行了大量的研究工作，然而，只有城鎮(zhèn)地籍調(diào)查工作完成，開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀與潛力調(diào)查工作才可以推進，也就是說要提前采用一種高效的測繪手段，使得城鎮(zhèn)地籍調(diào)查工作得到很好的完成，這樣，基礎圖件、數(shù)據(jù)才是準確無誤的，從而為高效地完成開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀與潛力調(diào)查工作提供一個技術保障。

1土地利用現(xiàn)狀分析技術路線

利用統(tǒng)計分析是實現(xiàn)開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀必要的一個手段，通過此手段可以分析數(shù)量分布，而后再進行空間疊加分析、統(tǒng)計分析，這樣就可以分析空間分布，通過以上的各種分析，開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀的分布情況就可以被合理的表示出來。對開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀進行一個有效的評價，通常我們采取土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用強度、土地利用效益等幾個方面的數(shù)據(jù)。

對于人類來說，土地是非常珍貴的物質(zhì)資源，可以產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境效益。土地利用的經(jīng)濟效益是指土地開發(fā)利用過程中所獲得的純利潤；土地利用的社會效益是指土地生產(chǎn)的產(chǎn)品對社會需要的滿足程度；土地利用的生態(tài)環(huán)境效益是指土地的開發(fā)利用對生態(tài)平衡做出的貢獻。

2土地利用潛力分析技術路線

開發(fā)區(qū)土地利用潛力分析是一項非常重要的工作，我們在分析過程中主要采用兩種評價方法：單指標評價和綜合指標體系評價。主要是為了克服單一分析法帶來的一些弊端，不能夠全面、客觀的反應開發(fā)區(qū)土地利用的現(xiàn)狀以及潛力如何，采用兩種方法分析可以做到全面、詳細的分析開發(fā)區(qū)土地利用潛力，為開發(fā)區(qū)土地的開發(fā)和利用提供很好的依據(jù)。

在進行開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀與潛力調(diào)查的過程中，我們進行了大膽的探索和創(chuàng)新，首先制定了嚴格的計劃方案，對于解決好土地功能與適宜性的匹配等問題，我們運用先進的3S技術進行研究，進而得到了高精度的地籍測量數(shù)據(jù)和成果。并得到這些數(shù)據(jù)后進行現(xiàn)狀分析，進而對開發(fā)區(qū)的用地進行了全面而細致的功能分區(qū)。對于功能分區(qū)來說，也進行了認真的研究，針對不同功能區(qū)的用地，采取了不同的潛力評價標準進行評價，這樣就避免了評價的局限性和單一性，從多角度對土地的使用功能進行分析和探討，更加實際地將土地使用功能與適宜性相匹配。

33S技術在潛力調(diào)查中的應用方法

3.1利用RS技術提取土地利用現(xiàn)狀信息

經(jīng)過近幾十年的發(fā)展，遙感（RS）技術已經(jīng)在監(jiān)測、礦產(chǎn)資源勘查、海洋等方面得到了廣泛的應用，技術的成熟度已經(jīng)很高。RS技術有很多的優(yōu)點，利用RS技術可以快速并且動態(tài)地將地球表層的信息進行獲取，這樣可以減少很多人力成本，并節(jié)省大量的時間，可以獲取影像資料進而非常直觀的把開發(fā)區(qū)的土地利用現(xiàn)狀顯現(xiàn)出來。

隨著遙感技術的不斷發(fā)展，遙感影像解譯技術也逐漸產(chǎn)生。目前，由于遙感影像存在計算機自動分類的精度不高等問題，因此，人工目視解譯法應用的比較普遍，并且較為成熟。在進行開發(fā)區(qū)土地利用潛力調(diào)查中，有效的發(fā)揮工作人員的專業(yè)知識以及管理經(jīng)驗，采用人工目視解譯法對遙感影像進行預判，之后在進行矢量化操作分析，可在一定程度上提高調(diào)查的準確度，減少調(diào)查的工作強度。

3.2應用GPS技術準確地獲取像控點及土地利用現(xiàn)狀信息的空間坐標

1958年，全球定位系統(tǒng)（GPS）在美國誕生，從1964年開始使用，起初是出于軍事目的來建設的，經(jīng)過多年的發(fā)展已經(jīng)擴展到了很多領域，例如航天、信息、衛(wèi)星定位等。由于GPS具有很多優(yōu)點，如定位精度高、實時定位速度快等，可以為遙感數(shù)據(jù)提供空間坐標及建立實況數(shù)據(jù)庫，從而提高了遙感數(shù)據(jù)分析和管理能力。

一般來說，在進行像控點的空間坐標的獲取操作時，要利用高精度的GPS接收機，并且要采用快速靜態(tài)定位模式，這樣獲取的空間坐標準確度會更高，得到的數(shù)據(jù)也會更精確。而進行開發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀信息的空間坐標獲取時，需要選擇的GPS接收機具有如下精度，在1m之內(nèi)可以滿足野外動態(tài)測量的要求。

3.3應用GIS技術進行土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)建設

1967年，全球第一個真正的地理信息系統(tǒng)（GIS）在加拿大得到成功應用，最初也只用于一些信息的收集和分析等方面。隨著科技的進步和發(fā)展，GIS不斷擴大了應用范圍，涵蓋了資源信息學、氣象應用學、測繪技術學等領域。應用GIS建立土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫，可快捷地實現(xiàn)面積匯總、數(shù)據(jù)查詢輸出、圖件編制等諸多功能，改變傳統(tǒng)的方法存在的問題以及帶來的不便，節(jié)省了大量的時間，并能在一定程度上避免誤差的產(chǎn)生，保證了數(shù)據(jù)的準確性。

4結(jié)語

為了有效的做好土地整理規(guī)劃建設過程中如土地整理的潛力調(diào)查、專項規(guī)劃以及土地整理項目管理等方面土地信息的采集工作，需要我們利用現(xiàn)代先進的3S技術，這樣不僅可以大幅度提高規(guī)劃決策的實效性，還可以大幅度地降低該過程中的人力、物力、財力的投入，為經(jīng)濟快速發(fā)展奠定良好的基礎。

參考文獻

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[5]劍曾毅，劉慶元.基于3S技術的土地變更調(diào)查應用研究[J].河北農(nóng)業(yè)科學，2010（12）.

篇6

1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的必要性

1.1 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是切實維護農(nóng)民土地合法權(quán)益的必然要求

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織給出的2010年數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比例最高達54%，遠高于機器10%、農(nóng)業(yè)設施12%、牲畜24%。全球農(nóng)業(yè)土地資產(chǎn)比重，中國14%居第二位，僅次于美國16%。然而，我國農(nóng)村土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設和價值實現(xiàn)機制滯后，導致農(nóng)村土地資產(chǎn)“流轉(zhuǎn)率低、流轉(zhuǎn)方式單一、土地規(guī)模化經(jīng)營程度低、土地資產(chǎn)流轉(zhuǎn)風險高”的現(xiàn)象普遍存在。長期以來，這筆巨大的財富由于法律和管理制度的約束，除用于滿足農(nóng)戶自身生產(chǎn)生活需要外，無法像城市土地資產(chǎn)那樣在市場中有序流動。農(nóng)村土地只凸顯其基本的社會保障功能，卻不具備融資擔保和增值等功能，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民收入增長。

在中國，土地是農(nóng)民的根本。對于農(nóng)民而言，土地產(chǎn)權(quán)既是一種生存權(quán)利，又是一種發(fā)展權(quán)利。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)作為一種權(quán)利范疇，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的農(nóng)民對農(nóng)村集體土地依法享有的各種財產(chǎn)性權(quán)利。農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，指農(nóng)民對自己所擁有的財產(chǎn)，通過行使對財產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)、處置權(quán)等物權(quán)，而獲得的相應收益，即農(nóng)民對所擁有的財產(chǎn)通過出租、轉(zhuǎn)讓、入股分紅和投資等方式所取得的資產(chǎn)增值收益。農(nóng)民的財產(chǎn)額度在一定程度上直接影響著財產(chǎn)性收入的多少。據(jù)調(diào)查，受農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平和傳統(tǒng)觀念的影響，現(xiàn)階段我國農(nóng)戶的財產(chǎn)主要集結(jié)在其擁有的土地和住宅上。以重慶市璧山縣為例，該縣農(nóng)戶的房屋價值占其家庭財產(chǎn)價值總量的62.6%，該地區(qū)農(nóng)民的財產(chǎn)性收入比重嚴重偏低，平均不到其總收入的1%。一般而言，一個地區(qū)越富裕，其居民的財產(chǎn)性收入就越多，占全部收入的比重就越大。居民財產(chǎn)性收入的多少，成為衡量一個地區(qū)是否富裕的重要標志。

1.2 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求

社會主義市場經(jīng)濟制度是我國基本的經(jīng)濟制度，它要求市場在資源配置中發(fā)揮基礎性的作用。農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制直接影響土地資源配置效率，關系到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會的和諧穩(wěn)定。我國農(nóng)村土地管理制度形成于計劃經(jīng)濟時代，當時國家的建設規(guī)模有限，對農(nóng)民的影響并不大。隨著我國市場化的深入發(fā)展，政府依然憑借壟斷權(quán)力，操控農(nóng)村土地市場。以成本價征用農(nóng)民土地，再以市場價出讓土地，失地農(nóng)民只獲取土地市場價值的小部分，而政府獲取了高額的壟斷利潤，使國家賦予政府的土地壟斷權(quán)成為權(quán)利尋租的動力。政府過度介入經(jīng)濟生活，對市場經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生不良作用?，F(xiàn)行的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制落后于時代的發(fā)展，違背了社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。

黨的十明確提出，不失時機深化重要領域改革，堅決破除一切妨礙科學發(fā)展的思想觀念和體制機制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。我們要加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，完善宏觀調(diào)控體系，更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。因此，應當著力完善農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制機制，推進農(nóng)村土地資產(chǎn)市場化，培育農(nóng)村土地資產(chǎn)市場體系。

1.3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必然要求

解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理有利于堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依法維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，壯大集體經(jīng)濟實力。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作和股份合作，培育新型經(jīng)營主體。發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。

改革開放以后，中國工業(yè)化和城市化進程在較短時間內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)突破性發(fā)展，主要得益于城鄉(xiāng)二元體制下勞動力、資金、土地等生產(chǎn)要素繼續(xù)由農(nóng)村向城市單向流動，大量農(nóng)村土地以極低的成本轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設用地，而大量農(nóng)民被排斥于城市化進程之外，不能依靠土地權(quán)利直接參與并分享工業(yè)化和城市化的成果。顯然，這種“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)體制下，形成城鄉(xiāng)分割的土地市場。從土地市場體系構(gòu)建來看，城市建設用地轉(zhuǎn)讓、出租交易市場經(jīng)過20多年的發(fā)展已經(jīng)比較完善，但是農(nóng)村土地市場體系尚未真正建立起來，土地收益分配方式不清晰。政府以強制手段，侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，導致失地農(nóng)民問題已經(jīng)成為當今中國最嚴重的社會經(jīng)濟問題之一。同時，城鄉(xiāng)分治體制下，土地要素流動性不足在很大程度上也限制了資本和勞動力要素的自由流動，影響了要素與資源的進一步整合。土地權(quán)屬限制導致集體建設用地和國有建設用地出現(xiàn)同地不同價，農(nóng)村土地資產(chǎn)的價值沒有真正顯現(xiàn)出來。因此，深化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理改革，確保城鄉(xiāng)之間在資源配置和利用方面擁有平等的權(quán)利和機會，實現(xiàn)真正意義上的公平和正義。有序推進農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，促進農(nóng)村土地資產(chǎn)化，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然要求，對于構(gòu)建和諧社會也具有特別重要的意義。

2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理存在的問題

2.1 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理制度不健全

中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》等法律中都有明確的規(guī)定。但是農(nóng)村集體組織是誰，法律是否賦予農(nóng)村集體組織行使土地所有權(quán)，法律規(guī)定含糊?！吨腥A人民共 和國土地管理法》第二條規(guī)定，全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務院代表國家行使。《中華人民共和國土地管理法》第十條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的土，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理。顯然，法律賦予農(nóng)村集體組織的是經(jīng)營管理權(quán)，并未明確農(nóng)民集體所有土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體組織代表農(nóng)民集體行使。

“集體產(chǎn)權(quán)”（Collective Property Right）或“集體所有制”的概念是一個沒有得到嚴格界定的概念。在實踐中，作為主體的“集體”是誰？“集體”對土地的管理和監(jiān)督的程序和形式，法律并無明確規(guī)定，在土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容、界限和法律地位等方面也沒有作出具體的安排。由于“集體”這一概念的高度抽象性和模糊性而在現(xiàn)實中找不到對應的載體，以及其標志性權(quán)能被國家控制在手中和大部分權(quán)能實際上是由少數(shù)農(nóng)村干部在行使，導致其主體事實上的不存在，即主體虛位。筆者在對重慶江津區(qū)、開縣和忠縣農(nóng)戶走訪調(diào)查并回收有效問卷316份，結(jié)果表明，多數(shù)農(nóng)民對土地所有權(quán)的具體歸屬是模糊不清的，甚至農(nóng)民的土地集體所有權(quán)概念是很淡薄的。其中28%農(nóng)戶認為，集體就是國家；36%的農(nóng)民認為集體是干部（村干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部），認為集體是村民小組占15%；剩余21%的農(nóng)民表示不清楚或是不關心。

周誠在《土地經(jīng)濟學》中提出了“五權(quán)結(jié)構(gòu)”，即所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。在目前的農(nóng)村土地制度下，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)對集體和農(nóng)民而言，并不完整。一方面，農(nóng)民集體不能充分行使土地權(quán)利；另一方面，農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)雖然相對充分，但財產(chǎn)權(quán)嚴重不足。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利，產(chǎn)權(quán)缺乏有效的實現(xiàn)途徑和保護機制。

造成這種主體缺位的原因主要有3個方面：一是現(xiàn)階段隨著家庭承包經(jīng)營的發(fā)展，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織在大多數(shù)村內(nèi)是不存在的，村一級并沒有真正的土地所有權(quán)主體；二是下，土地被細化經(jīng)營，雖然滿足了農(nóng)戶的土地私化經(jīng)營愿望，但是小農(nóng)意識下的農(nóng)民并不關心土地的所有權(quán)主體是誰；三是在對農(nóng)村集體土地進行處分時，各級政府介入十分嚴重，普遍的形成政府“代民做主”的現(xiàn)象。

2.2 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制失靈

現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)管理機制體現(xiàn)于行政干預土地產(chǎn)權(quán)配置，這種管理機制造成各項權(quán)利主體對土地的權(quán)利、義務難以明確，這是農(nóng)村土地經(jīng)濟關系多重矛盾產(chǎn)生的根源。農(nóng)村土地經(jīng)濟關系多重矛盾集中反映在：一是國家對農(nóng)村土地權(quán)利的控制，表明土地的最終歸屬權(quán)屬于國家，但國家并不是農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，國家卻可以通過強制手段實際操縱和決定農(nóng)村土地所有權(quán)交易并且參與所有權(quán)收益分配；二是農(nóng)民集體作為名義上的土地所有者，實踐中難以充分行使所有權(quán)，主體地位處于虛置狀態(tài)，土地權(quán)益受到多方侵蝕；三是集體土地的經(jīng)營管理者自身角色混亂，權(quán)利和義務不對稱，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的充分行使受制于農(nóng)村基層政治民主發(fā)展狀況。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定，集體土地經(jīng)營管理者分為三種，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織或村民委員會、社集體經(jīng)濟組織或村民小組。他們既是一個經(jīng)濟組織，負責經(jīng)營管理農(nóng)村土地，又被視為地方政府在農(nóng)村基層的延伸，具行政管理色彩，形成農(nóng)村版“政企不分”。

長期以來，我國實行的征地制度存在弊端，其土地資產(chǎn)補償機制不符合市場經(jīng)濟體制。《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。征地補償標準未包含土地的增值部分及未來的收益部分。農(nóng)用地一經(jīng)征用后，其用途改變會導致地價高漲，而這部分巨額增值收益農(nóng)民并沒有權(quán)力享受即形成實際上的“增值歸公”。從征地補償辦法看，長期以來，中國農(nóng)民對土地的所有權(quán)基本上未得到地方政府的承認或尊重。在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民拆遷安置所得比例極低，土地收益分配明顯是向政府、城市、非農(nóng)部門傾斜。近年來，全國各地越來越多的失地農(nóng)民上訪、投訴媒體等維權(quán)抗爭活動以及其與地方政府和開發(fā)商之間發(fā)生的嚴重沖突事件影響了社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。

2.3 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺薄弱

農(nóng)村土地資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟實現(xiàn)農(nóng)民富裕的重要物質(zhì)基礎，應依據(jù)法律規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、資金運作和資產(chǎn)經(jīng)營狀況進行系統(tǒng)檢查、評估。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理在確權(quán)、統(tǒng)計和評估方面存在滯后性，農(nóng)民主體意識和權(quán)利意識模糊，不少地方存在登記不及時、不全面，監(jiān)督管理不到位等問題，致使農(nóng)村土地資產(chǎn)管理混亂、資產(chǎn)處置隨意等問題。

加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理，首先應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的存量，明細到村、組、戶。其次，應該清楚農(nóng)村土地資產(chǎn)的市場價值。抽樣調(diào)查忠縣269個農(nóng)戶，98%的被調(diào)查農(nóng)戶知道自己承包地的數(shù)量、位置，但是他們不知道自己承包地資產(chǎn)的市場價值；抽樣調(diào)查忠縣、開縣等180名村官，95%的被調(diào)查者能正確回答本村的土地面積、用地結(jié)構(gòu)，但是他們不知道本村土地資產(chǎn)的市場價值。我國農(nóng)村廣大基層干部和農(nóng)戶對農(nóng)村土地資產(chǎn)認知程度低，究其原因有以下幾點：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)遺留的歷史問題。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)虛置，“三級所有，社為基礎”的農(nóng)村土地資產(chǎn)管理體制名存實亡。由于集體土地檔案、地籍圖像資料不完善，農(nóng)村土地界限存在爭議。二是農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的特殊性。由于農(nóng)村土地資產(chǎn)本身存在的特性，如產(chǎn)權(quán)特征、資產(chǎn)屬性、市場條件等，在進行土地資產(chǎn)評估的時候，存在一定的障礙。

對重慶市資產(chǎn)評估協(xié)會98名專業(yè)人士咨詢結(jié)果顯示：98%的受訪者認為，加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理平臺建設是十分必要的，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度必須 進行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估，同時也表達了對現(xiàn)行農(nóng)村土地資產(chǎn)評估狀況的不滿；92%受訪者建議農(nóng)村土地資產(chǎn)評估的原理和方法參照土地流轉(zhuǎn)市場定價法；超過半數(shù)的受訪者認為，農(nóng)村土地資產(chǎn)評估需要完善法律制度來支持。

2.4 農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益低

目前，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善形成種種弊端，影響到廣大農(nóng)戶財產(chǎn)性收入增長。勞動是財富之父，土地是財富之母，這是政治經(jīng)濟學的一個基本論斷。農(nóng)民擁有土地，就擁有巨大財富，就應該擁有更多的財產(chǎn)性收入。中國城鄉(xiāng)居民收入結(jié)構(gòu)統(tǒng)計結(jié)果（表2）表明，城鎮(zhèn)居民沒有土地所有權(quán)，卻有更多的財產(chǎn)性收入，農(nóng)村居民擁有土地所有權(quán)，但財產(chǎn)性收入較少。這個現(xiàn)象發(fā)人深省，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理效益幾何。

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村土地資產(chǎn)管理不善影響到土地資源的可持續(xù)利用。第一，對土地非農(nóng)化產(chǎn)生的巨大利益的追逐也加劇了腐敗泛濫，加重了對極為稀缺的土地資源的亂占濫用現(xiàn)象。特別是在城市近郊區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)村集體非農(nóng)用地大量進入市場已成為客觀的事實，且主要以買賣、有償有限期出讓、出租、入股聯(lián)營、聯(lián)建分成和抵押等方式進入市場。這種現(xiàn)象影響到耕地資源的保護，也造成土地資產(chǎn)收益流失。第二，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，在城郊地區(qū)，農(nóng)村土地資產(chǎn)增值空間迅速提升，但是由于存在相關土地法律和政策的嚴格限制，在城郊地區(qū)一些集體非農(nóng)建設用地自發(fā)地、無序地流轉(zhuǎn)形成了一定的隱形市場，農(nóng)民以不合法方式爭取自身利益的行為，導致了土地資產(chǎn)管理失控、建設用地供應總量難以控制、土地市場秩序遭到破壞等突出問題。第三，由于農(nóng)地占用成本低，土地粗放式利用現(xiàn)象十分普遍。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1996—2010年間全國農(nóng)村人口減少了1.49億，但農(nóng)村居民點用地總面積不但未降反而凈增6.13萬hm2，農(nóng)民人均農(nóng)村居民點用地面積也從193 m2增加到218 m2，超過國家規(guī)定的建設用地標準，形成許多所謂“空心村”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亂占濫用耕地現(xiàn)象也十分普遍。

3 加強農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的建議

3.1 強化農(nóng)村土地資產(chǎn)管理主體

黨的十報告明確提出，必須堅持人民主體地位?；鶎尤罕娮灾问俏覈幕菊沃贫?。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，加強農(nóng)村政權(quán)建設中具有十分重要的作用?！吨腥A人民共和國村民委員會組織法》（2010年10月28日）中明確提出，村民委員會應當支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其他經(jīng)濟，承擔本村生產(chǎn)的服務和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設和經(jīng)濟發(fā)展。村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。村民委員會應當尊重并支持集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。各地農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的經(jīng)驗證明，優(yōu)化資源配置是村民委員會履行職責的保障。發(fā)揮村民委員會的積極作用，加強村民委員會管理農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的職能，是農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理制度創(chuàng)新發(fā)展的必然趨勢，也是壯大村級集體經(jīng)濟的客觀要求。我們要堅持生產(chǎn)力與生產(chǎn)關系相互適應的科學發(fā)展觀，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體發(fā)展的客觀規(guī)律，與時俱進，推進農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體創(chuàng)新發(fā)展。建議積極推進地方立法，賦予村民委員會更加充分、更有保障的土地物權(quán)，強化村民委員會的土地所有權(quán)和土地用益物權(quán)。改“三級所有，社為基礎”為“三級所有，村為基礎”。

3.2 開展農(nóng)村土地資產(chǎn)清產(chǎn)核資

開展農(nóng)村股份合作、推進“三權(quán)抵押”和“地票交易”，必然要求科學評估農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值，嚴格明晰農(nóng)村集體土地資本結(jié)構(gòu)。城市的每一個單位、每一個家庭都能說出自己的資產(chǎn)價值，農(nóng)村的每一個單位、每一個家庭都搞不清楚自己的資產(chǎn)價值。農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值都搞不清楚，又如何能壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益？因此開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資，顯化農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價值是壯大村級集體經(jīng)濟、切實維護農(nóng)民土地權(quán)益的客觀要求。據(jù)調(diào)查，全國加快了農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證已近完成，宅基地使用權(quán)和村民住房所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率達到90%。建議政府以第二次土地大調(diào)查成果和農(nóng)村土地確權(quán)登記發(fā)證工作成果為平臺，推進農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新，開展農(nóng)村集體土地清產(chǎn)核資登記，摸清每一個村民委員會的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、價值，為加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供決策依據(jù)，為壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益提供公共服務。保障村民委員會和農(nóng)戶的土地權(quán)利在經(jīng)濟上得到有效實現(xiàn)，創(chuàng)造條件讓村民委員會和廣大農(nóng)民擁有更多的土地財產(chǎn)和財產(chǎn)性收入。

3.3 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)收益分配機制

《中華人民共和國物權(quán)法》（2007年3月）明確規(guī)定，所有權(quán)人對自己的資產(chǎn)依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益管理相對滯后，關于農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的產(chǎn)生機制和分配機制認識不足、政策缺失，導致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)的要求未能滿足，嚴重影響農(nóng)村集體經(jīng)濟科學發(fā)展，危及農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。國有土地所有權(quán)收益已上萬億，農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益又有幾何。政府既要加強城市國有土地所有權(quán)收益管理，也要加強農(nóng)村集體土地資產(chǎn)所有權(quán)收益管理。建議加強社會調(diào)查、理論研究和政策分析，深刻認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的地位、作用和性質(zhì)，科學構(gòu)建農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益的實現(xiàn)路徑和方式，合理評估農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村集體土地所有權(quán)收益分配方案。建議加大制度創(chuàng)新和制度供給，保障農(nóng)村集體土地所有權(quán)在經(jīng)濟上得到實現(xiàn)，為加快農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展、加強農(nóng)村基層政權(quán)建設夯實經(jīng)濟基礎。

3.4 建立農(nóng)村土地資產(chǎn)評估服務體系

價格是市場的靈魂，如何評估農(nóng)地資產(chǎn)價格，是推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的關鍵環(huán)節(jié)。國有土地多年來已形成了較為完善的土地定級估價辦法，但對農(nóng)村土地資產(chǎn)價值認識不足，農(nóng)地定級估價基本上還是空白。如何建立適應社會主義市場經(jīng)濟體制，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革發(fā)展要求的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)定價機制，需要 深化研究。與發(fā)達的城市土地評估機構(gòu)相比，農(nóng)村土地價格評估機構(gòu)和專業(yè)評估人員極為缺乏。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前在推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、推進農(nóng)村股份制改革中，土地資產(chǎn)價值評估難，制約了農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的有序推進。政府為城市國有土地資產(chǎn)管理提供了公共服務，也應當為農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理提供公共服務，做好相關服務工作，推進農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理。針對集體土地資產(chǎn)管理中存在的信息不暢通、價格不合理、服務體系薄弱等問題，迫切需要建立農(nóng)村土地權(quán)屬登記、資產(chǎn)評估、法律援助等服務體系。合理的價格不僅能充分體現(xiàn)土地的價值，而且可以引導土地資源的優(yōu)化配置。深化資源性產(chǎn)品價格和稅費改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。政府土地行政主管部門應當適時制定符合社會主義市場經(jīng)濟體制，適應農(nóng)村集體土地資產(chǎn)管理的農(nóng)村土地定級估價規(guī)范，建立農(nóng)村地價評估機構(gòu)，培訓農(nóng)村集體土地資產(chǎn)評估專業(yè)人員，開展農(nóng)村集體土地定級估價，合理確定農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價格，壯大村級集體經(jīng)濟，切實維護農(nóng)民土地權(quán)益。

篇7

證書分類管理暫行辦法

第一條 根據(jù)《煤礦安全培訓規(guī)定》（國家安監(jiān)總局令第52號）

和《國務院辦公廳關于進一步加強煤礦安全生產(chǎn)工作的意見》（〔2013〕99號）相關要求，結(jié)合我省實際，為進一步規(guī)范煤礦“五職礦長”安全資格證書管理，特制定本辦法。

本辦法所指煤礦“五職礦長”為：煤礦礦長、總工程師、安全副礦長、生產(chǎn)副礦長、機電副礦長。

第二條 煤礦“五職礦長”安全資格證書實行分類管理，分為A 、B 兩種類別。

（一）以下類型煤礦的“五職礦長”必須持A 類證書：國有及國有控股煤礦、生產(chǎn)能力或核定生產(chǎn)能力30萬噸/年及以上煤礦、煤與瓦斯突出煤礦。

（二）除前款以外的其他類型煤礦的“五職礦長”持B 類證書。持A 類證書的人員擔任“五職礦長”可涵蓋其他類型煤礦，持B 類證書的人員不得在前款類型煤礦擔任“五職礦長”。

第三條 持A 類、B 類證書的人員必須具備相應的資格條件。 （一）持A 類證書的人員，必須具備煤礦相關專業(yè)大專及以上學歷，具有煤礦相關工作3年及以上經(jīng)歷。

（二）持B 類證書的人員，必須具備煤礦相關專業(yè)中專及以上學歷，具有煤礦相關工作3年及以上經(jīng)歷。

鼓勵煤礦企業(yè)及所屬煤礦具備相應學歷和工作經(jīng)歷的管理人員經(jīng)過培訓考核合格后，持A 類或B 類安全資格證書。

第四條 未經(jīng)培訓考核合格并取得相應類別安全資格證書的，

一律不得擔任煤礦“五職礦長”。相關培訓機構(gòu)、考試機構(gòu)和監(jiān)管部門要嚴格資格審核，不具備相應學歷和工作經(jīng)歷的人員不得參加“五職礦長”安全資格證書取證培訓。

第五條 已經(jīng)持證在崗的煤礦“五職礦長”，必須在本辦法施行60日內(nèi)，持有效安全資格證書、學歷證書、身份證件、任職文件等相關材料到省安全監(jiān)管局申請審核變更安全資格證書。

“五職礦長”任職單位（煤礦）發(fā)生變化時，必須在新任職15日內(nèi)向煤礦所在地煤礦安全監(jiān)管部門備案，30日內(nèi)持有效安全資格證書、學歷證書、身份證件、任職文件等相關材料到省安全監(jiān)管局申請審核變更安全資格證書。

第六條 煤礦“五職礦長”必須接受全省統(tǒng)一組織的安全知識和履職能力考試，考試不合格（含無故不參加考試）的，證書類別作相應降級直至注銷處理。

第七條 煤礦“五職礦長”以外其他管理人員持證，仍按照原有規(guī)定執(zhí)行。

第八條 本辦法從印發(fā)之日起執(zhí)行。

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附件1

全省煤礦“五職礦長”安全資格證換證時間表

說明：主體企業(yè)所屬煤礦以集團公司注冊地為準；未納入主體企

業(yè)煤礦以煤礦所在地為準。

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附件2

全省煤礦“五職礦長”安全資格證換證申請

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附件3

全省煤礦“五職礦長”安全資格證換證申請匯總表

集團公司（煤礦）名稱（蓋章）: 經(jīng)辦人： 手機：

1、本表后附安全資格證書原件、畢業(yè)證書原件及復印件、身份證復印件、任職文件、換證申請表、照片； 2、本表電子版、照片電子版在換證時提交給換證審核部門。

附件4

全省煤礦“五職礦長”安全資格證換證資料接收清單

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篇8

現(xiàn)將北京市人民政府關于修改《北京市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則的補充規(guī)定》的批復轉(zhuǎn)發(fā)給你們，請認真貫徹執(zhí)行?，F(xiàn)對執(zhí)行中有關問題通知如下：

一、各拆遷單位拆遷許可證的發(fā)放，仍按照《北京市人民政府關于加強城市房屋拆遷管理的通知》（京政發(fā)〔1995〕13號）的規(guī)定執(zhí)行，即：城近郊8個區(qū)房屋土地管理局向拆遷單位發(fā)放房屋拆遷許可證，必須報經(jīng)市房屋土地管理局批準。

二、各區(qū)、縣政府制定的本行政區(qū)域范圍內(nèi)危舊房改造工程的拆遷政策，必須按照京政發(fā)〔1995〕13號的文件的規(guī)定，報經(jīng)市計委、市建委和市房屋土地管理局審核批準后方可實施。

以上各點，請遵照執(zhí)行。

北京市人民政府關于修改《北京市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則的補充規(guī)定》的批復

（京政函〔1995〕89號  一九九五年十二月二十四日）

市房屋土地管理局：

市人民政府批準對《北京市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則的補充規(guī)定》作如下修改：

一、第六條修改為：

拆遷農(nóng)轉(zhuǎn)居戶，根據(jù)被拆遷人原使用面積安置。被拆遷人原人均使用面積超過20平方米的，按人均使用面積20平方米的標準安置；被拆遷人原人均使用面積不足20平方米的，按被拆遷人原使用面積安置，但被拆遷人原住房嚴重擁擠不便，按原使用面積安置確有困難的，可以根據(jù)被拆遷人家庭人口構(gòu)成狀況，按照《北京市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則》第二十八條第二款規(guī)定的標準適當增加安置面積。對被拆除房屋按有關規(guī)定作價補償。

被拆遷人要求房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，償還的房屋其使用面積按前款規(guī)定的安置面積標準計算。償還房屋與被拆除房屋的差價結(jié)算和價格結(jié)算以建筑面積為準，具體計算辦法按照《北京市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則》及其他有關規(guī)定執(zhí)行。

二、《北京市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則的補充規(guī)定》中的“房地產(chǎn)管理局”改為“房屋土地管理部門”，其中第二、七、九、十條中的“市房地產(chǎn)管理局”均改為“市房屋土地管理局”。

《北京市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則的補充規(guī)定》由你局根據(jù)本批復作相應的修正，重新施行。重新施行前已由市或區(qū)、縣房屋土地管理部門公告或者動員的房屋拆遷，適用原規(guī)定；重新實施后由市或者區(qū)、縣房屋土地管理部門公告或者動員的房屋拆遷，適用修改后的規(guī)定。

北京市實施《城市房屋拆遷管理條例》細則的補充規(guī)定（1994年4月20日北京市人民政府京政發(fā)第26號，根據(jù)1995年12月24日北京市人民政府京政函〔1995〕89號修改）

第一條  為進一步做好城市房屋拆遷工作，保障城市建設順利進行，根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》和本市的實施細則，制定本規(guī)定。

第二條  建設工程用地跨區(qū)、縣的，由市房屋土地管理局核發(fā)房屋拆遷許可證（以下簡稱許可證），市房屋土地管理局也可指定有關區(qū)、縣房屋土地管理部門核發(fā)許可證。

重點建設工程、危舊房改建工程以及總拆遷量在200戶（含200戶）以上的建設工程，其拆遷計劃和拆遷方案，經(jīng)區(qū)、縣房屋土地管理部門核報市房屋土地管理局批準后，由區(qū)、縣房屋土地管理部門核發(fā)許可證。

市和區(qū)、縣房屋土地管理部門應依照規(guī)定對拆遷方案嚴格審查，并監(jiān)督檢查拆遷方案的實施。對拆遷協(xié)議不完善的，應責令期限改正。

第三條  拆除住宅房屋，被拆遷人從二環(huán)路以內(nèi)地區(qū)遷往遠郊區(qū)、縣安置的，每戶可增加一個自然間或補助2萬元至2.5萬元；從二環(huán)路以外三環(huán)路以內(nèi)地區(qū)遷往遠郊區(qū)、縣安置的，每戶可增加一個自然間或補助1.5萬元至2萬元。

第四條  除第三條規(guī)定的外，凡異地安置被拆遷人，安置地點距遷出地點超過4公里（含4公里），給其生活帶來一定不便的，按安置人口數(shù)每人給予一次性異地安置補助費500元。不足4公里或雖超過4公里但安置地點在東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)范圍內(nèi)的不予補助。

第五條  拆遷個體工商戶的安置和經(jīng)濟補助：

一、對利用自有房屋從事經(jīng)營并無其他生活來源的個體工商戶，拆遷人應以營業(yè)用房安置（包括提供相應的經(jīng)營場地）；確無營業(yè)房屋的，以住宅用房安置。不得既用營業(yè)用房又用住宅用房重復安置。

對利用自有房屋從事經(jīng)營但還有其他生活來源的個體工商戶，可以住宅用房安置。

對利用承租的房屋從事經(jīng)營的個體工商戶，不予安置，給予適當經(jīng)濟補助。

二、對因拆遷引起停產(chǎn)、停業(yè)經(jīng)濟損失的個體工商戶，可根據(jù)其上一年度上報稅務部門的月平均納稅收入額，按下列情況給予適當經(jīng)濟補助：

以營業(yè)用房安置的，根據(jù)其停產(chǎn)停業(yè)的時間給予補助。

以非營業(yè)用房安置或按規(guī)定不予安置的，給予6至12個月的補助。

第六條  拆遷農(nóng)轉(zhuǎn)居戶，根據(jù)被拆遷人原使用面積安置。被拆遷人原人均使用面積超過20平方米的，按人均使用面積20平方米的標準安置；被拆遷人原人均使用面積不足20平方米的，按被拆遷人原使用面積安置，但被拆遷人原住房嚴重擁擠不便，按原使用面積安置確有困難的，可以根據(jù)被拆遷人家庭人口構(gòu)成狀況，按照《北京市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則》第二十八條第二款規(guī)定的標準適當增加安置面積。對被拆除房屋按有關規(guī)定作價補償。

被拆遷人要求房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，償還的房屋其使用面積按前款規(guī)定的安置面積標準計算。償還房屋與被拆除房屋的差價結(jié)算和價格結(jié)算以建筑面積為準，具體計算辦法按照《北京市實施〈城市房屋拆遷管理條例〉細則》及其他有關規(guī)定執(zhí)行。

第七條  危舊房改建工程的房屋拆遷，實行鼓勵外遷、回遷與住房制度改革相結(jié)合的政策。具體辦法由區(qū)、縣人民政府結(jié)合本區(qū)、縣的實際情況制定，并報市房屋土地管理局備案。

開發(fā)建設企業(yè)對危舊房改建工程的被拆遷居民、單位，應按拆遷協(xié)議妥善安置，對自行周轉(zhuǎn)的居民應保證按期回遷。

第八條  原居住在城區(qū)、近郊區(qū)的被拆遷人自行周轉(zhuǎn)的，在規(guī)定的過渡期限內(nèi)，每人每月發(fā)給臨時安置補助費50元。由于拆遷人的責任，使被拆遷人到期不能回遷的，自逾期之月起，每人每月增發(fā)30元；逾期時間6個月以上的，自第7個月起，每人每月增發(fā)60元。

遠郊區(qū)、縣被拆遷人自行周轉(zhuǎn)的臨時安置補助費標準，仍按1991年市政府的規(guī)定執(zhí)行。

第九條  本規(guī)定由市房屋土地管理局負責解釋。

篇9

[關鍵詞]城中村改造，征地拆遷，立法探索，立法缺陷，立法完善

[中圖分類號]D912．29　[文獻標識碼]A　[文章編號]1004—4175（2012）06—0135—04

[作者簡介]白呈明（1962-），男，陜西安塞人，西安財經(jīng)學院文法學院副院長，教授，主要研究方向為農(nóng)村法制問題。

伴隨我國現(xiàn)代化建設和城市化進程的加快，針對農(nóng)民土地的征地拆遷也在全國范圍大規(guī)模地展開。但由于征地拆遷法律制度的不健全，征地各方當事人的利益邊界缺乏權(quán)威界定，各種矛盾沖突紛至沓來，甚至形成激烈的對抗，引發(fā)局部的社會震蕩，嚴重危害社會穩(wěn)定和發(fā)展。在這一背景下，城中村改造征地拆遷得以產(chǎn)生，許多地方政府和開發(fā)區(qū)竭力通過這一模式獲取城市建設用地，以克服傳統(tǒng)征地拆遷方式的缺陷和制約。

一、城中村改造中征地拆遷的立法探索

較之傳統(tǒng)的征地拆遷方式，即按照土地管理法等法律規(guī)定進行的征地拆遷，城中村改造中征地拆遷的立法呈現(xiàn)出一定特色：

（一）通過法律創(chuàng)制，初步建立起征地拆遷補償?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)體系。征地拆遷工作受到許多政策法規(guī)的剛性約束，必須嚴格按照相關規(guī)定進行操作。然而，由于我國正處于全面轉(zhuǎn)型期，有關征地拆遷的政策法律在不斷制定和完善中。在國家層面，目前征地拆遷的政策法律主要有：《憲法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《物權(quán)法》《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）和《關于完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發(fā)[2004]238號）等。這些規(guī)范性文件分別對土地征收的范圍、程序以及征地補償項目和補償標準等問題做出了規(guī)定。2011年1月21日，國務院的《國有土地上房屋征收與補償條例》進一步對城市國有土地上的房屋征收補償涉及的一系列問題做出明確規(guī)定。然而，與城中村改造緊密相關的農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補償問題，一直缺乏國家層面的明確法律規(guī)定，實踐中長期處于一種無序狀態(tài)。

在此背景下，各大中城市相繼出臺規(guī)范城中村改造的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，在一定程度上填補了法律空白，并且初步形成調(diào)整這一領域的地方性法規(guī)體系。比如，西安市為推進和規(guī)范城中村改造，近年來先后制定了《西安市城中村改造管理辦法》《西安市城市房屋拆遷估價暫行規(guī)定》《西安市城中村村民房屋建設管理辦法（試行）》等地方性法規(guī)。這些地方立法對拆遷補償管理體制、拆遷補償標準、房屋評估、產(chǎn)權(quán)面積認定做出明確的規(guī)定，使農(nóng)村集體土地上的房屋拆遷補償有了一定法律依據(jù)，彌補了土地管理法等有關土地征收補償規(guī)定的不足，在一定程度上解決了征地拆遷補償?shù)姆扇蔽粏栴}。

（二）運用法律手段，化解了征地拆遷中的諸多難題。傳統(tǒng)征地拆遷方式常常引發(fā)一些困擾人們的老大難問題，諸如拆遷安置對象、拆遷補償標準、產(chǎn)權(quán)面積認定、房屋估價標準、違章建筑和非法買賣宅基地處置、糾紛解決機制等。而在城中村改造征地拆遷中，對這些問題的解決有了較為明確的規(guī)定，各地政府通過法律手段的運用，逐步化解了諸多難題。針對征地拆遷中暴露的突出問題，國家先后制定了大量法規(guī)和政策，提出許多剛性要求，強化指導和規(guī)范征地拆遷行為，以確保被征地農(nóng)民權(quán)益和社會穩(wěn)定。比如，嚴格限定征地范圍，提高征地補償標準，制定統(tǒng)一年產(chǎn)值和區(qū)片地價，實行先安置后拆遷，整治強征強拆等。而各地政府在具體實踐中則對相關國家政策法律不斷修正、豐富和完善，以彌補疏漏之處，使諸多難題的解決辦法更具操作性。比如，針對部分村民為獲取更多補償而進行的“搶栽搶種”、過度“密植苗木”、房屋加層搭建等問題，西安市通過地方立法做出明確規(guī)定，提出了具體的解決辦法，遏制了實踐中大量存在的村民非法獲利行為。

圍繞矛盾糾紛解決，各地政府在征地拆遷中逐步引入市場機制。這突出表現(xiàn)為，在政府監(jiān)管和引導下，村民可以自主選擇開發(fā)商進行村莊改造，開發(fā)商在獲得一定開發(fā)用地的同時，負責拆遷安置的全部資金。這樣做的好處在于：首先，可以減少政府在征地拆遷中的直接投入；其次，開發(fā)商可以采取較為靈活的市場機制解決拆遷安置中的矛盾和沖突，減少政府與農(nóng)民之間的直接沖突；再次，政府作為監(jiān)管者，可以相對公平地保護農(nóng)民和開發(fā)商兩方的合法權(quán)益。比如，為了預防和化解征地拆遷安置方面的糾紛，西安高新區(qū)自1991年成立以來，制定了“四方案一細則’’的征地拆遷政策，包括《村莊拆遷安置細則》《村莊上樓安置方案》《村莊拆遷統(tǒng)規(guī)自建方案》《貨幣安置辦法》等四種安置方案，采取多種安置方式相結(jié)合的模式，讓被征地農(nóng)民自愿選擇拆遷安置方式。

二、城中村改造中征地拆遷存在的立法缺陷

城中村改造征地拆遷較之于傳統(tǒng)的征地拆遷方式，盡管具有一定優(yōu)勢，但仍存在著立法缺陷。主要表現(xiàn)為：

（一）有的城中村改造的地方立法違反上位法?，F(xiàn)有的規(guī)范城中村改造的國家法律，一般都將城中村界定為“在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或基本失去耕地，仍然實行村民自治和農(nóng)村集體土地所有制的村莊”。只有符合這一條件，才可納入城中村改造的范圍。然而實踐中，有些地方立法往往以特別規(guī)定擴大城中村改造的范圍。如《西安市城中村改造管理辦法》第27條規(guī)定：“在市政建設、重大基礎設施建設以及其他開發(fā)建設中涉及到村莊整體拆遷的應當按照本辦法規(guī)定進行整體改造，避免出現(xiàn)新的城中村?！鳖愃七@樣的規(guī)定，在客觀上放大了城中村改造范圍的尺度。在這兩類村莊中，有的耕地幾無，有的耕地還較多，統(tǒng)一適用城中村改造規(guī)定實現(xiàn)土地國有化，直接與土地管理法等法律發(fā)生沖突。因而。實踐中就出現(xiàn)了有些地方人為“創(chuàng)造條件”，將耕地較多的村莊納入城中村改造范圍，這實質(zhì)上是一種違反上位法的做法。

（二）城中村集體土地轉(zhuǎn)性于法無據(jù)。在城中村改造征地拆遷中，原屬集體所有的土地非以征收方式而直接轉(zhuǎn)為國有土地，一直受到社會各界的質(zhì)疑。原因在于這一做法僅僅依據(jù)地方立法，并沒有國家層面法律的支持。與上述西安市的做法類似，早在2004年，深圳市為解決城市擴張的土地缺口問題，把寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)的27萬農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民，進而一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國有。據(jù)稱：其所依據(jù)的是《土地管理法實施條例》第2條第5項“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”的規(guī)定。國土資源部經(jīng)過調(diào)查，以此舉“不宜模仿”、“下不為例”而草草了結(jié)。然而，此后國務院法制辦公室、國土資源部對該法條做出的專項“解釋意見”表明，深圳“轉(zhuǎn)地”的法律依據(jù)并不成立。其實，城中村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的法律障礙，地方政府非常清楚。西安市城改辦一位官員曾坦言：“從目前各地城中村運作情況來看，土地政策仍是制約城中村改造順利推進的一個瓶頸問題。鄭州等城市依據(jù)土地法管理法規(guī)定，采取確權(quán)登記的辦法，轉(zhuǎn)為國有劃撥土地。目前，西安市依據(jù)土地管理法規(guī)定，也采取了類似辦法進行土地轉(zhuǎn)性。但這一做法各地都還沒有得到上級部門的正式認可。”實踐中，已改造過的城中村，土地轉(zhuǎn)性手續(xù)辦結(jié)者很少，這也意味著城中村改造征地拆遷存在一定法律風險。

（三）有關拆遷安置補償方式的規(guī)定比較原則和單一。征地拆遷補償安置標準是土地征收制度的核心問題之一，也是引發(fā)被征地農(nóng)民強烈不滿的直接原因，補償安置法定標準過低一直為人們所詬病。雖然國家對征地拆遷安置補償做出了原則規(guī)定，但在實際操作中，各地缺乏一個分配到戶的具體實施細則，補償安置費用如何分配，分配由誰來監(jiān)管并不明確。結(jié)果造成本應屬于農(nóng)民的權(quán)利完全由享有土地所有權(quán)優(yōu)勢的集體所替代，后者為了迎合權(quán)力主體的需要，往往以各種手段壓低甚至貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費。因而，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益的法律規(guī)定難以執(zhí)行。另外，城中村改造征地拆遷的安置補償方式，主要為產(chǎn)權(quán)調(diào)換和貨幣安置。這種比較單一的安置補償方式，不能很好地解決農(nóng)戶的長期生計問題。如西安市在城中村改造中，“產(chǎn)權(quán)調(diào)換以轉(zhuǎn)戶前城中村在冊戶籍人口為依據(jù)，人均建筑安置面積原則上不少于65平方米，并結(jié)合原住房產(chǎn)權(quán)建筑面積進行安置”。這樣，安置房屋主要解決了生活用房，而對于絕大多數(shù)長期依賴“房租經(jīng)濟”的農(nóng)戶來說，“改造”意味著可觀的房租收入將受影響。而貨幣安置潛在風險更大，從經(jīng)濟發(fā)展條件和農(nóng)民適應市場能力的狀況來看尤當慎用。實踐中，一些城中村改造方案規(guī)定，在農(nóng)戶安置面積中包含人均10～20平方米的營業(yè)用房，交由改制后的股份公司統(tǒng)一經(jīng)營。這一規(guī)定雖然是對改造后農(nóng)戶長期生計的一種安排，但由于受地段、區(qū)位等諸多因素的影響，其預期目的未必能真正達到。我們對西安市回遷村民生活狀況的調(diào)查結(jié)果顯示，大部分回遷村（居）民認為，“改造”后收入減少了，而支出遠比以前要多，總體生活質(zhì)量有所下降。

（四）社會管理復雜局面缺乏應有的法律規(guī)制。城中村改造的關鍵，是實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即村民轉(zhuǎn)居民、村莊轉(zhuǎn)社區(qū)、集體土地轉(zhuǎn)國有土地、集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟。然而，征地拆遷改造后往往產(chǎn)生大量新的社會問題，現(xiàn)實狀況遠比制度設計復雜得多。由于土地轉(zhuǎn)性于法無據(jù)，致使大量城改商品房銷售手續(xù)不全；村民轉(zhuǎn)居民后的就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)保等一系列社會經(jīng)濟權(quán)利問題遠未落實，村民不愿轉(zhuǎn)居民的現(xiàn)象很普遍；集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)股份制經(jīng)濟有名無實，其法律地位不明確、運行機制混亂，集體與村（居）民的財產(chǎn)權(quán)益難以得到有效保障；回遷安置社區(qū)非城非鄉(xiāng)，性質(zhì)不明或名實不符，管理體制對接不起來，社會管理處于邊緣化狀態(tài)。比如，截至2010年6月底，西安高新區(qū)39個城中村中拆除21個，已回遷16個村，共4777戶；曲江新區(qū)23個城中村中拆除12個，已回遷3個村，共1403戶。地處西安高新開發(fā)區(qū)的茶村，于2000年被高新區(qū)征去耕地400多畝，但未予拆遷安置，村民對即將進行的“城改”抵觸情緒很大。該村戶均4分宅基地，房屋面積在800平方米以上，主要以房屋出租為業(yè)，年房租收入戶均10萬元左右。調(diào)研中農(nóng)民講道：“開發(fā)商要利潤，開發(fā)區(qū)要土地，剩下我們農(nóng)民怎么辦？”

三、城中村改造中征地拆遷的立法完善

為了解決城中村改造中征地拆遷面臨的突出問題，應對相應的立法缺陷，筆者提出如下完善對策：

（一）統(tǒng)一城中村改造征地拆遷的各層級立法。由于國家和省市有關征地拆遷立法工作嚴重滯后，致使征地拆遷工作要么存在法律盲區(qū)無法可依，要么規(guī)定原則籠統(tǒng)缺乏可操作性，要么規(guī)定不科學不合理而在實踐中難以實施。尤為嚴重的是，我國至今仍無統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補償政策法規(guī)，實踐中各地主要依靠地方性政策和法規(guī)支撐，而缺乏國家層面的政策法規(guī)的指導和規(guī)范。如果放任地方政府（開發(fā)區(qū)）規(guī)避和消解國家法律政策，必然會對國家法的統(tǒng)一性和權(quán)威性造成破壞。比如，西安市現(xiàn)有的“五區(qū)一港兩基地”中，各開發(fā)區(qū)項目征地拆遷補償標準迥異。曲江新區(qū)一期拆遷安置費人均已達15萬多元，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)創(chuàng)造的“經(jīng)開模式”更以“高補償高速度”而聞名。某村執(zhí)行的未央?yún)^(qū)城中村改造拆遷補償安置方案，“被拆遷戶除可獲得房屋殘值、過渡費、拆遷獎勵等現(xiàn)金補償外，人均住宅安置面積65平方米市值20余萬元，人均經(jīng)濟保障用房20平方米市值10萬余元。加上拆遷安置中的貨幣補償，按每戶3．5人計算，城中村改造后，戶均資產(chǎn)近150萬元”。目前，城中村改造正從省會城市向中小城市推進，亟待通過統(tǒng)一的法律加以規(guī)范調(diào)整。長久地擱置問題必然積累矛盾、加劇矛盾，如同當年的“小產(chǎn)權(quán)房”問題一樣。事實上，經(jīng)過十多年的摸索和實踐，地方立法實踐已為國家制定統(tǒng)一的法律積累了豐富的資源。應當以此為契機，制定高位階的法律，對地方立法和政府等相關各方的行為加以規(guī)制。

（二）實行多元化征地拆遷安置方式。大量研究表明，農(nóng)民出于支持國家建設的樸素情感和現(xiàn)實利益的考量，并不關注土地歸誰所有的問題，也不反對土地被征收，而特別關切征地拆遷補償安置是否到位的問題?，F(xiàn)在的普遍做法是采取產(chǎn)權(quán)調(diào)換與貨幣安置方式，或者二者的簡單結(jié)合。從政府角度來看，這些安置方式最簡單、最便利、也最少麻煩。而農(nóng)民因受種種條件限制，往往要求就地集中安置，仍以房屋出租為業(yè)。于是，補償安置后，新的“城中村”又產(chǎn)生了，農(nóng)民只是由以前的“地主”變?yōu)楝F(xiàn)在的“房東”；原來城中村的農(nóng)民被集中安置，地緣聯(lián)系依舊，而“族群隔離”形成了，農(nóng)民還是難以融入城市。為了解決這些難題，在補償安置方式上，應當堅持?！白》渴腔A，發(fā)展是根本；以生活用房和經(jīng)營用房安置為基礎，實行多種補償安置方式合理組合”。應當以產(chǎn)權(quán)調(diào)換、貨幣安置為主，輔之以參股、就業(yè)、留地、項目等其他安置方式。我們在西安高新區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該開發(fā)區(qū)實際上設計有多種安置方案，有些方案真正體現(xiàn)了對農(nóng)民長遠利益的保護和政府社會責任的擔當，但最終出于自身利益的考量和操作的簡便而棄之不用。征地拆遷安置絕非單純的經(jīng)濟活動，而是關涉農(nóng)民政治、經(jīng)濟、社會等權(quán)益的系統(tǒng)工程。由于征地拆遷使農(nóng)民永久性地喪失了其賴以生存發(fā)展的土地資源，征地拆遷安置妥當與否將直接關系到其今后的生存發(fā)展狀況。因而，征地拆遷安置應當以切實維護農(nóng)民土地權(quán)益、保障農(nóng)民長遠生計為中心統(tǒng)籌安排。

篇10

一：土地承包經(jīng)營權(quán)的概念

在黨的以來的農(nóng)村改革實踐中，人們對農(nóng)民使用土地的權(quán)利形成了一個通行且己被法律認可了的叫法-土地承包經(jīng)營權(quán)。然而，在法律、法規(guī)、政策及學術者述中，對土地承包經(jīng)營權(quán)概念。內(nèi)涵與外延的表述有諸多不同，歸納起來主要有以下幾種：

（一）稱之為土地承爭經(jīng)營權(quán)，定義為：公民集體對集體所有或國家所有由全民所有制或集體所有制單位使用的國有土地的承包經(jīng)營權(quán)。該項權(quán)利的權(quán)利主體為公民或集體；權(quán)利客體為集體所有土地或國家所有由全民所有制單位或集體所有制單位使用的國有土地；權(quán)利內(nèi)容由合同約定。主要依據(jù)是該定義是根據(jù)憲法所規(guī)定的，由我國民法通則和土地管理法明確規(guī)定的，并綜合《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī)規(guī)定而得出的。憲法修正案第6條肯定了“家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制”《民法通則》第80第2款規(guī)定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護。承包雙方的權(quán)利和義務，依照法律由承包合同規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā返?2條規(guī)定”集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)林牧副漁生產(chǎn)，承包經(jīng)營土地的集體或者個人，有保護和按照合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律的保護“。其它法律如《農(nóng)業(yè)法》《擔保法》中的相關規(guī)及其它一些行政法規(guī)、規(guī)章司法解釋和政策中也多使用土地承包經(jīng)營權(quán)的概念，并作了類似于上述含義的規(guī)定。在諸多學者的學術著作中使用的也是”土地承包經(jīng)營權(quán)“仍不失為一個最恰當?shù)母爬?，因為具體的農(nóng)用土地使用權(quán)利大多仍是根據(jù)承包經(jīng)營合同而設立的。而且土地承包經(jīng)營權(quán)是已被廣大農(nóng)民認可了的稱謂。

（二）稱之為農(nóng)地使用權(quán)。一些學者主張用“農(nóng)地使用權(quán)”一語取代現(xiàn)今使用的土地承包經(jīng)營權(quán)概念，并以物權(quán)關系固定農(nóng)地使用關系。農(nóng)地使用權(quán)是指農(nóng)業(yè)經(jīng)營者在集體經(jīng)濟組織所有的或國家所有由集體經(jīng)濟組織長期使用的土地上進行耕作，養(yǎng)殖或畜牧等農(nóng)業(yè)活動的權(quán)利。它是一種真正的用益物權(quán)，具有用益物權(quán)的全部性質(zhì)。他們認為聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關系，基于承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)，屬于債權(quán)性質(zhì)。債權(quán)效力比物權(quán)弱，債權(quán)原則上不能對抗物權(quán)。改革開放以來，各地經(jīng)常發(fā)生發(fā)包方任意撕毀承包合同，嚴重侵害承包方合法權(quán)益的事件，主要是因為農(nóng)戶所取得的使用權(quán)屬于債權(quán)。此外，債權(quán)屬于有期限的權(quán)利，致使臨近合同到期農(nóng)戶對土地不愿投入，甚至進行掠奪式經(jīng)營以及重新簽訂合同時引起農(nóng)村秩序動蕩等現(xiàn)象。如果采用物權(quán)關系和物權(quán)制度，基于物權(quán)的效力，可以對抗所有權(quán)人，據(jù)此可以避免任意侵害農(nóng)戶利益的現(xiàn)象。還有的學者認為，我國的土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)歷了一個債權(quán)物權(quán)化的過程。而土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的一個形式上的結(jié)果，就是在農(nóng)村土地用益物權(quán)體系中，不再使用“承包經(jīng)營權(quán)”這一帶有債權(quán)特點的概念，“為了避免與債法上的‘承包經(jīng)營’相混淆，在物權(quán)法上還是不用這一概念為好”。還有的學者認為，為了實現(xiàn)中國法制的現(xiàn)代化，在法律術語上應與各國通行做法一致，故應用農(nóng)地使用權(quán)代替土地承包經(jīng)營權(quán)。

（三）稱之為永佃權(quán)。有的學者提出我國的農(nóng)用土地使用制度應實行永佃權(quán)制度。有的則認為，目前我國的農(nóng)村土地承包權(quán)就是一種新的永佃權(quán)。在社會主義制度下仍是一種用益物權(quán)，它是指土地經(jīng)營者（永佃權(quán)人）以支付佃租，長期在集體所有或國家所有但由集體使用的土地上耕種的權(quán)利。他們認為永佃權(quán)從權(quán)利性質(zhì)內(nèi)容到權(quán)利期限（30年甚至更長）都是與現(xiàn)行關于土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)范接軌的必要實行永佃權(quán)制度。實行永佃權(quán)，不僅可以使土地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，而且可以使土地經(jīng)營權(quán)得以流動，形成規(guī)模經(jīng)營，并為土地投資提供內(nèi)在動力，可以有效地克服家庭承包經(jīng)營責任制的土地均包而引起的土地經(jīng)營規(guī)模較小，承包地流轉(zhuǎn)困難，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整受阻等問題。且永佃權(quán)的長期性可以避免農(nóng)戶對土地的掠奪式經(jīng)營。他們有的還認為可以而且應該用“永佃權(quán)”代替“農(nóng)地使用權(quán)”“永”表明該權(quán)利為一種長期的權(quán)利，“佃”字表明永佃權(quán)反映租佃關系，簡潔明了，內(nèi)涵確定。而“農(nóng)地使用權(quán)”系生造的概念，以“使用權(quán)”概括，易生歧義，因為對土地承包經(jīng)營的權(quán)利不僅限于使用權(quán)，因而，如果我國將來物權(quán)立法采取一種與永佃權(quán)制度基本一致的制度，在名稱上應采取永佃權(quán)，總之，目前，在美土地承包經(jīng)營權(quán)的名稱、內(nèi)涵及外延上尚有不同的認識。我們認為各種主張均有一定的合理和可取之處。但我們還認為

二、土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。

關于土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，理論界的代表性觀點主要有物權(quán)說和債權(quán)說：

（一）物權(quán)說

大多數(shù)學者認為土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)性質(zhì)的民事權(quán)利。但理由不盡相同。1：承包經(jīng)營權(quán)表現(xiàn)為對土地等物的直接支配的權(quán)利。承包人基于承包合同而實際占有、控制、使用土地，對土地行使直接支配的權(quán)利。2、承包經(jīng)營權(quán)具有排他性。集體組織在與農(nóng)民簽訂承包合時，不能就同一標的設定兩個承包權(quán)，承包人對于其承包標的可以按照合同的約定，自主地行使使用和收益的權(quán)利，排除任何人的非法干涉。任何人都負有不得侵犯承包人的承包經(jīng)營權(quán)的義務，3、承包經(jīng)營權(quán)具有優(yōu)先性、追及性。承包合同都是有期限的，期滿后，再次簽訂承包合同時原承包人在相同條件下享有優(yōu)先權(quán)。承包人根據(jù)合同占有承包標的后，任何人都不得妨礙其權(quán)利的行使，不管承包的土地被誰占有，承包人都有追索權(quán)。4、《民法通則》將承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為“與所有權(quán)有關的財產(chǎn)權(quán)”，而不是規(guī)定在債權(quán)部分，至少說明立法原意也是把它排除在債權(quán)之外的。5、承包經(jīng)營權(quán)是根據(jù)承包合同設定的，但并不能據(jù)此認定承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)。物權(quán)和合同并非互相排斥，相反合同往往是物權(quán)產(chǎn)生的主要原因。在承包經(jīng)營關系中，承包人根據(jù)合同請求集體將土地交由自己承包經(jīng)營的權(quán)利是一種債權(quán)，而承包人依據(jù)合同直接對土地承包經(jīng)營的權(quán)利則是物權(quán)，是對物的直接支配權(quán)，可以對抗任何人。

學者們還從革除實踐中的弊病出發(fā)，認為應將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為物權(quán)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身的特性決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期性需要經(jīng)營者作長期投入，而長期投入的決定性因素是土地使用關系的長期穩(wěn)定及土地使用權(quán)利的自主流轉(zhuǎn)，而這只能在土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的基礎上才能統(tǒng)一起來，我國的第二輪土地承包與第一輪相比有一個明顯的不同，就是非常強調(diào)穩(wěn)定土地使用關系的穩(wěn)定突出“30年不變，及對土地的頻繁調(diào)”透過30年不變的制度安排；賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，以促使農(nóng)民增加對土地的長期投入，避免掠奪式經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村土地的可持續(xù)利用、“增人不增地，減人不減地”。土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，一方面可以控制農(nóng)村人口的出生率，另一方面可以實現(xiàn)土地承包權(quán)的自主流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地資源的市場化配置，提高土地資源的利用效率，以克服土地均包模式所導致的土地資源利用效率不高和土地規(guī)模狹小的弊端，同時也杜絕鄉(xiāng)村級干部在土地調(diào)整中的侵權(quán)行為。只有確定土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性才有利于維護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，才有利于農(nóng)用土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，才有利于農(nóng)用土地的合理利用。

（二）債權(quán)說

近年來，有觀點認為土地承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)，其主要理由如下：1、從土地承包經(jīng)營權(quán)的連帶性上看，土地承包經(jīng)營權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包，不是一個獨立的物權(quán)?！奥?lián)產(chǎn)”意味著承包人必須達到“承包指標”，發(fā)包人對作為承包經(jīng)營權(quán)標的物的土地，仍有相當大的支配力，2、從承包人與土地所有者的關系上看，聯(lián)產(chǎn)承包合同關系是發(fā)包人與承包人之間的內(nèi)部關系，因此而取得的承包權(quán)實際上只有對人而無對也的效力。3、從土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件來看，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，而須經(jīng)發(fā)包人同意，這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。4、依《民法通則》第80條第2款；就會出現(xiàn)土地所有權(quán)上設定土地使用權(quán)，又在土地使用權(quán)上設定土地承包經(jīng)營權(quán)的梯次結(jié)構(gòu)，這時的土地承包經(jīng)營權(quán)是否物權(quán)，不無疑問。5、在土地轉(zhuǎn)包關系中，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營權(quán)，若該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)，這顯然違背一般物權(quán)法原理，若為債權(quán)，則立法上和實踐上不得不區(qū)別物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)。

（三）對土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)分析。

1、物權(quán)說失依體系解釋方法；將土地承包經(jīng)營權(quán)認定為物權(quán)，并又從實踐的需要方面論述了土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)的必要性。債權(quán)說則是從現(xiàn)行規(guī)范經(jīng)過實證分析得出土地承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的結(jié)論。而在土地承包經(jīng)營權(quán)推行的十多年中，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，土地承包經(jīng)營權(quán)具備了由債權(quán)向物權(quán)轉(zhuǎn)化的物質(zhì)條件，而在生活實踐中更多地具有債權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)，對土地承包人極為不利，因此多數(shù)學者認為土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)。

2、物權(quán)和債權(quán)說兩種不同的見解，表明了我國對土地承包經(jīng)營權(quán)現(xiàn)行規(guī)范的沖突，依體系解釋方法，民法通則將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定膦“與所有權(quán)有關的財產(chǎn)權(quán)”，則土地承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)為他物權(quán)自屬無疑。從《民法通則》第80條第2款，《農(nóng)業(yè)法》第12條，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)系基于合同約定而產(chǎn)生的權(quán)利，當事人雙方的權(quán)利義務由合同約定，顯然與物權(quán)法定原則相違背。此外，非經(jīng)發(fā)包人同意，土地承包經(jīng)營權(quán)人不能轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)。不能轉(zhuǎn)包承包土地，這表明土地承包經(jīng)營權(quán)只有對人效力而不具有對物效力，因而性質(zhì)當為債權(quán)而非物權(quán)。正是因為存在這些規(guī)范的不一致才使得立法者旨在規(guī)為物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營權(quán)，在低價位的具體規(guī)范中，表現(xiàn)出許多債權(quán)特征，從而就有了物權(quán)說與債權(quán)說的不同見解。

三：關于土地承經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題

現(xiàn)階段我國實行的是社會主義市場經(jīng)濟制度。流轉(zhuǎn)達是市場的基本特征之一，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)就是土地使用權(quán)權(quán)利主體的轉(zhuǎn)換或變更。關于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，學者們主要對以下問題進行了探討。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性問題

關于土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性學者們的觀點比較一致，即土地承包經(jīng)營權(quán)確有必要進行流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的原因?qū)W者們有不同的看法，可歸納為以下幾種。1、我國現(xiàn)在實行的是社會主義市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟的主要特征就是市場化、社會化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素是土地。如果不能實現(xiàn)土地資源的市場化配置，市場經(jīng)濟在農(nóng)村的建立將是一句家話?，F(xiàn)有的是將集體所有土地按人口平均分包到一家一戶，如果不允許土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，土地將被凝固在分散的一家一戶上，根本無法實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置?？陀^上阻礙了我國的土地資源向種田能手集中不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)及土地的適度規(guī)模經(jīng)營，無法實現(xiàn)土地的市場化配置，那只有仍繼續(xù)原來的準行政性分配土地的制度。這種準行政性分配導致的缺點很多，否定了土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟因素和效益原則，事實上阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的阻礙了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進上步發(fā)展。農(nóng)地的市場化配置將是進一步深化農(nóng)村改革所必需的。2、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點要求對土地的長期投入。為了確保農(nóng)戶對工地長期投入的利僧必須要穩(wěn)定的土地使用制度并允許土地使用權(quán)自主流轉(zhuǎn)，為此必須建立和健全我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度。3、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立是解決農(nóng)村勞動力的市場化、社會化的需要。我國現(xiàn)行的土地制度很大程度上禁固了農(nóng)村勞動力。土地的承包經(jīng)營權(quán)基本是該集體的成員才能使用，這樣使農(nóng)村的勞動力只能禁固在特定的集體所有的土地上。并且承包垢收入多寡直接關系到農(nóng)戶收入的多寡，家庭的主要任務就是必須種好承包地，因此，家庭主要成員在農(nóng)忙時必須回到土地上，仍擺脫不了土地的禁固。再者因為視行土地管理制度和其他以屬地原則相關的制度，如戶口等，使得農(nóng)村剩余勞動力即使轉(zhuǎn)化到其他方面，戶口仍在農(nóng)村“農(nóng)民永遠是農(nóng)民”這種禁固與土地有密切關系要解除土地對農(nóng)村勞動力的禁固，第一步必須從改革現(xiàn)行土地使用制度入手，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)可流轉(zhuǎn)制度。使農(nóng)村勞動既能通過這種制度取得土地承包權(quán)，又能通過這種制度將其轉(zhuǎn)讓出去同時搞好綜合改革，如戶籍制度改革等，4、土地承包經(jīng)營權(quán)的可流轉(zhuǎn)制度是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進上步發(fā)展，規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的需要，現(xiàn)行的按人口平均分包土地的模式。使我國一家一戶的承包地不但面積小而且過于分散不僅制約了大型、先進的農(nóng)業(yè)機械的有效使用，而且耗費人力多、物力多，又使統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一施工的水利建設難以進行，從而影響了農(nóng)業(yè)機械化、水利化工作的全面推進。一方面會種田的種能能手得不到大規(guī)模土地供其耕種，另一方既使不會耕種者，無法耕種者也擁有一份土地使土地資源得不到有效利用，從而造成土地資源的極大浪費。為了改善這種狀況，實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，必須確立農(nóng)地可流轉(zhuǎn)制度，使會經(jīng)營土地者得到較大規(guī)模的土地，而不善經(jīng)營者將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓出去搞其他經(jīng)營，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。5、是完善的土地法律制度的需要。《土地管理》第2條第3款規(guī)定，土使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓。然而除城市國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓已形成系統(tǒng)的法律規(guī)則和市場運行機制外，農(nóng)村集體土地使用權(quán)的漢轉(zhuǎn)尚無成形的法律法規(guī)。而早在建立之初，土地承包經(jīng)營權(quán)就不同程度地自發(fā)進入了市場。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展，這種自發(fā)進入市場所帶來的糾紛和混亂表明，完善土地法律制度，依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，它是當務爭。

（二）上地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制芳設計

雖然學者們論述了應建立土地承包經(jīng)營權(quán)的依法右流轉(zhuǎn)的制度，但現(xiàn)有的法律規(guī)定卻不是很充分《土地管理法》第12條規(guī)定了土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植林、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。第15條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之三以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準”?？梢娡恋爻邪?jīng)營權(quán)原則須受讓人具有社區(qū)成員的身份，非社區(qū)成員的個人或組織受讓集體土地使用權(quán)作為例外受到嚴格限制。農(nóng)業(yè)部1994年12月《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系意見的通知中指出：“在堅持上地集體所有和不設土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，經(jīng)收包方同意，允許承包方面承包期間。對承包標的物依法轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股、其合法權(quán)益受法律保護”。《農(nóng)業(yè)法》第13條規(guī)定：“在承包期內(nèi)經(jīng)收包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)來承包合同的權(quán)利和義務轉(zhuǎn)讓給第三者?！?986年最高法院在《關于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》中規(guī)定，承包人未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)達、轉(zhuǎn)達包承包合同的。承包合同無效?！稉７ā返?7條規(guī)定：“下列財產(chǎn)不得抵押……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”以上這些規(guī)定構(gòu)成了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要的法律淵源，此外還有一些根據(jù)這些規(guī)定而制定的行政法規(guī)，地方性法規(guī)規(guī)章。從以上這些規(guī)定可以看出：土地承包經(jīng)營權(quán)可以在集體組織成員內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股的方式流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟組織以外的成員受讓土地承包經(jīng)營權(quán)則很來格。土地承包經(jīng)營權(quán)不可以抵押。多數(shù)學者認為如此規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度，流轉(zhuǎn)范圍封閉，社區(qū)成員的身份因素對漢轉(zhuǎn)有很大影響，采取債權(quán)的漢轉(zhuǎn)方式，使得我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并不順暢。另有學者認為之所以要限制土地承包經(jīng)營權(quán)的漢轉(zhuǎn)范圍，是因為農(nóng)村生產(chǎn)水平不高，而且為了維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定有必要這樣限制。

此外學者們還認為我國的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，操作無章可循，自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象多，沒有統(tǒng)一規(guī)范的程序，有很多“口頭協(xié)調(diào)”，糾紛隱患多，影響農(nóng)村正常的經(jīng)濟秩序。而且漢轉(zhuǎn)管理是落后，（1）缺乏一部規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的基本法，（2）沒有專門負責農(nóng)地管理的職能機構(gòu)，（3）農(nóng)村土地地籍制制芳尚未全面建立，有的學者認為我國土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應采取登記原則。不動產(chǎn)物權(quán)的變動必須依法登記。這樣做：（1）可以強化土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)效力。（2）可以維護交易安全。但具體深入的登記機關的設置、登記的程序和方法等并救濟化述。此外還應對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)作一不定期的限制1：不得改變土地用途。2：禁止炒賣土地承包經(jīng)營權(quán)。3：規(guī)定最低流轉(zhuǎn)面積，避免農(nóng)地過于分散化。總之，學者們對這一部研究無論的深度，還是從廣泛上講，都需做進上步的努力。

四：土地承包經(jīng)營的行政管理

（一）農(nóng)村承包經(jīng)營公司的管理

農(nóng)村改革之初，土地所實行的家庭承包責任制是一種粗放型的改革方案，未能建立規(guī)范化農(nóng)村土地管理制度。目前，農(nóng)村承包合同從簽訂、履行到解除常處在無人管理的狀態(tài)。依法簽訂，履行到解除常處在無人管理的狀態(tài)。依法簽訂，履行這類關系著集體利益與承包者合法權(quán)益的大量合同，對于當前穩(wěn)定社會大局，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟有著舉足輕重的作用。如何加強對這類合同的管理，已成為當前及今后農(nóng)村經(jīng)濟建設中亟待解決的頭號題。一、農(nóng)村承包合同形成與發(fā)展過程中（即發(fā)包、簽訂、履行三個階段）存在著諸多方面的問題1：發(fā)包階段（1）“標的”違法（2）“拉黑?！爆F(xiàn)象嚴重。（3）重疊發(fā)包等，2：簽訂階段（1）自己。（2）權(quán)利義務關系失衡。（3）違法條款明顯。3：履行中存在的問題。（1）對承包合同缺乏簽訂后的管理。（2）用行政命令與行政手段的方法隨意解除合同。（3）發(fā)包方主要領導的更換造成合同中止或無法履行，（4）短期行為嚴重。（5）“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象嚴重而大都違法。為解決現(xiàn)行土地承爭經(jīng)營合同中存在的問題，對土地承包經(jīng)營合同的管理及其機構(gòu)設置，學者們有以下設想：1、利用現(xiàn)有的行政機構(gòu)在不增加編制的條件下，調(diào)整業(yè)務部門，專設農(nóng)村承包經(jīng)營管理部門。2、公證機關對土地承包經(jīng)營合進行管理提出該觀點的學者對公證機關提前介入的可能性與必然性作了論述。為保證公證機關正確發(fā)揮職能作用。嚴肅執(zhí)法應賦予公證機關以下權(quán)力（1）對合同進行公證的必須權(quán)。（2）公證機關經(jīng)審查以后不合法，不真實，不可行的合同有決定中止履行的權(quán)利以及其他有關的權(quán)利。

（二）農(nóng)用土地的用途管理制度。

如前述。土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，這意味農(nóng)民將獲得更大程度的自，在此情況下如何保護土地資源將是一個嚴重的問題，對此，學者提出了一些方法。土地用途管理，是拗國家采取必要的法定形式，使農(nóng)村土地各種現(xiàn)有性質(zhì)固定化，土地用途變更程序化。土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)性質(zhì)一個重要的制芳條件是建立健全土地產(chǎn)權(quán)登記制度。土地產(chǎn)權(quán)登記制度，一方面以法定形式明確土地產(chǎn)權(quán)的歸屬；另一方面以法定形式固定土地登記之用途。國家土地用途管理主要是對土地登記之用途。國家土地用途管理主要是對土地登記之用途的管理。在設立、轉(zhuǎn)移或行使土地承包經(jīng)營權(quán)時，如果擅自變更土地用途，政府土地主管機關可對此行使強恢復原狀或行政處罰的權(quán)力。

五：關于土地承包經(jīng)營權(quán)保護的問題