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篇1

【關(guān)鍵詞】土地征收 農(nóng)村集體建設(shè)用地 使用權(quán)流轉(zhuǎn)

【中圖分類號】D922.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

土地征收是一項(xiàng)重要的土地法律制度。2014年1月20日國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出要“加快推進(jìn)征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)?！币虼?，我們必須認(rèn)真、深入地思考、探討和研究我國現(xiàn)行的土地征收法律制度。

立法評介

土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補(bǔ)償為前提，強(qiáng)制取得農(nóng)村集體土地所有權(quán)的活動(dòng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，尤其是工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快決定了土地征收的不可避免。

為了規(guī)范土地征收活動(dòng)，我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！保ǖ谑畻l第三款）《土地管理法》也規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”（第二條第四款）這兩條立法規(guī)定奠定了我國土地征收制度的法律基礎(chǔ)，也構(gòu)成了我國現(xiàn)行土地征收制度的基本內(nèi)容。同發(fā)達(dá)國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現(xiàn)是兩個(gè)“不明確”：征收的前提不明確和征收的補(bǔ)償不明確。

法律制度的缺陷必然導(dǎo)致法律實(shí)踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動(dòng)很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數(shù)量也一年比一年多。中國社會科學(xué)院研究報(bào)告顯示，“1990年至2002年間，全國非農(nóng)建設(shè)占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預(yù)測至2030年，被征耕地將超5450畝?！雹僭谶@些數(shù)量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當(dāng)?shù)摹５?，其中也有很多是不必要的、不正?dāng)?shù)臑E征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費(fèi)，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴(yán)重的還會造成、流血事件發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致社會的不穩(wěn)定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現(xiàn)行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現(xiàn)象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認(rèn)為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補(bǔ)償兩個(gè)方面完善土地征收制度。

明確土地征收的前提

為了嚴(yán)格土地征收活動(dòng)，保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設(shè)定為國家對農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收的唯一理由，同時(shí)也是我國土地征收的唯一前提。關(guān)于這一點(diǎn)，立法是明確的，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識也是統(tǒng)一的。但是，由于其中“公共利益”的內(nèi)涵與外延模糊不清，最終導(dǎo)致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行界定。

何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領(lǐng)導(dǎo)意志時(shí)常成為土地征收的先導(dǎo)，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規(guī)劃”、“城市規(guī)劃”、“發(fā)展需要”的方式作擴(kuò)大解釋。這種擴(kuò)大解釋被經(jīng)常和廣泛運(yùn)用，致使不少出于商業(yè)目的、經(jīng)濟(jì)目的的用地時(shí)常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴(kuò)大解釋，是導(dǎo)致我國目前土地征收市場混亂，導(dǎo)致不當(dāng)征收和土地不當(dāng)流失的最主要原因，應(yīng)當(dāng)引起我們的高度注意和重視。

如何明確“公共利益”的內(nèi)涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學(xué)術(shù)界的認(rèn)識也是不統(tǒng)一的。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進(jìn)行法律規(guī)范，其立法結(jié)構(gòu)為列舉+概括。即：國家機(jī)關(guān)和軍事事業(yè)用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)用地；教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會公共事業(yè)用地；國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業(yè)用地。其中前幾項(xiàng)為列舉，最后一項(xiàng)為概括。

“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個(gè)明顯的優(yōu)點(diǎn)。第一，規(guī)范性強(qiáng)。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就為土地征收確立了一個(gè)法定的、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，能夠保證土地征收權(quán)的規(guī)范行使；第二，限制性強(qiáng)。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，也就限制了那些為了商業(yè)目的而進(jìn)行的土地征收；第三，適當(dāng)?shù)撵`活性。由于采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進(jìn)行土地征收的公共（益）事業(yè)，最后一項(xiàng)使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應(yīng)迅速發(fā)展、不斷變化的經(jīng)濟(jì)形勢。

明確土地征收的補(bǔ)償

土地征收，必然會影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的生產(chǎn)和生活，嚴(yán)重的還會影響到他們的生存與發(fā)展。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民要求征地主體對其進(jìn)行補(bǔ)償便是天經(jīng)地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的補(bǔ)償訴求，明確規(guī)定征地過程中應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民“給予補(bǔ)償”。這就是我國關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)娜苛⒎ㄒ?guī)定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補(bǔ)償制度。實(shí)踐表明，寥寥“給予補(bǔ)償”四個(gè)字難以真正架構(gòu)我國土地征收補(bǔ)償制度。同時(shí)，僅僅依靠“給予補(bǔ)償”四個(gè)字也無法保證土地征收活動(dòng)的順利進(jìn)行。因此，筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從補(bǔ)償原則、補(bǔ)償主體、被補(bǔ)償主體、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等方面架構(gòu)我國的土地征收補(bǔ)償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。

補(bǔ)償原則。法律原則之于法律制度建設(shè)的意義是巨大的。在土地征收補(bǔ)償中，我們必須首先確立科學(xué)的、切實(shí)可行的補(bǔ)償原則。筆者認(rèn)為，在土地征收補(bǔ)償中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下三項(xiàng)法律原則。

第一，直接補(bǔ)償與間接補(bǔ)償相結(jié)合的原則。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地被國家征收后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織便喪失了進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當(dāng)前利益的喪失，也有長遠(yuǎn)利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠(yuǎn)的發(fā)展。因此，在土地征收補(bǔ)償中，征收人一定要兼顧農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的長短期利益，通過直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償措施，使失地農(nóng)民眼前能夠生存，長遠(yuǎn)能夠發(fā)展。一般而言，直接補(bǔ)償針對的是當(dāng)前，間接補(bǔ)償針對的是長遠(yuǎn)，二者之有機(jī)結(jié)合才能使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民既無遠(yuǎn)憂，也無近愁。

第二，貨幣補(bǔ)償與非貨幣補(bǔ)償相結(jié)合的原則。貨幣補(bǔ)償在各國的土地征收補(bǔ)償中均是最主要和最經(jīng)常使用的一種補(bǔ)償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補(bǔ)償作為一種主要的補(bǔ)償方式，并對之做了具體規(guī)定。實(shí)踐證明，貨幣補(bǔ)償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和生活水平的不斷提高，絕大多數(shù)失地農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織已不再滿足于單一的貨幣補(bǔ)償。他們經(jīng)常向土地征收人提出一些非貨幣補(bǔ)償?shù)囊?。合情、合理、合法的非貨幣補(bǔ)償要求，應(yīng)當(dāng)?shù)玫嚼斫?、支持和滿足。

對于農(nóng)村村民的這些非貨幣補(bǔ)償要求，有些市縣人民政府已經(jīng)開始了積極實(shí)踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續(xù)創(chuàng)造出了“社保型補(bǔ)償”、“就業(yè)型補(bǔ)償”、“培訓(xùn)型補(bǔ)償”、“房東型補(bǔ)償”、“股東型補(bǔ)償”等多種多樣的非貨幣補(bǔ)償形式。這些非貨幣補(bǔ)償形式，滿足了農(nóng)村村民的實(shí)際需求，深受廣大農(nóng)村村民歡迎，值得肯定和推廣。

第三，從寬補(bǔ)償與從高補(bǔ)償相結(jié)合的原則。補(bǔ)償說到底是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，其核心是補(bǔ)償是否充足的問題。補(bǔ)償是否充足主要取決于兩個(gè)因素，一個(gè)是補(bǔ)償?shù)姆秶?，一個(gè)是補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。前者決定著補(bǔ)償?shù)膹V度，后者決定著補(bǔ)償?shù)纳疃?。與其他國家的征地補(bǔ)償相比，我國的征地補(bǔ)償明顯不足，主要表現(xiàn)在補(bǔ)償范圍偏窄和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低兩個(gè)方面。這種不足已經(jīng)影響到了被征地農(nóng)村村民的實(shí)際生活水平，也影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的順利進(jìn)行和農(nóng)村社會的安定團(tuán)結(jié)。因此，在土地征收補(bǔ)償中，土地征收人應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)力發(fā)展水平和人民群眾的實(shí)際生活水平，適當(dāng)拓寬補(bǔ)償?shù)姆秶?、不斷提高補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，盡可能從寬、從高地向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民提供補(bǔ)償。

目前，不少市縣人民政府，尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的市縣人民政府已經(jīng)在現(xiàn)行法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，在政策允許的范圍和幅度內(nèi)，給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民以較高，甚至是極高的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，受到了廣大農(nóng)村村民的歡迎和好評。

補(bǔ)償主體。土地征收補(bǔ)償主體的確定，可以從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面加以認(rèn)識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補(bǔ)償主體。之所以由國家進(jìn)行補(bǔ)償，是因?yàn)閲沂俏ㄒ徽?dāng)、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實(shí)踐角度來看，市縣人民政府是實(shí)際的、具體的補(bǔ)償主體，由其代行國家履行征收補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。司法實(shí)踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補(bǔ)償主體、案件被告的做法是錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)予以糾正。

被補(bǔ)償主體。關(guān)于被補(bǔ)償主體，我國《土地管理法》的規(guī)定和征收補(bǔ)償實(shí)踐都是一致的，均將被補(bǔ)償主體確定為兩個(gè)，一個(gè)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，一個(gè)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。有所不同的是，兩個(gè)被補(bǔ)償主體承載的補(bǔ)償內(nèi)容是不相同的。一般而言，土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載；當(dāng)征地補(bǔ)償為非貨幣補(bǔ)償，尤其是與身份相連時(shí)，則其承載主體為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)村村民。

無論哪種承載，都必須以土地征收協(xié)議的方式進(jìn)行，都必須保證補(bǔ)償?shù)募皶r(shí)到位。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承載的補(bǔ)償協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償費(fèi)直接、及時(shí)、如數(shù)的支付給該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，防止層層克扣、關(guān)關(guān)扒皮的轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)象；在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員承載的補(bǔ)償協(xié)議中，應(yīng)當(dāng)切實(shí)保障補(bǔ)償協(xié)議面對具體的農(nóng)村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現(xiàn)象。

補(bǔ)償范圍。補(bǔ)償范圍解決對什么進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}，決定著補(bǔ)償?shù)膹V度，是土地征收補(bǔ)償中的一個(gè)核心問題。

關(guān)于補(bǔ)償范圍，不同的國家和地區(qū)有不同的規(guī)定，其規(guī)定有粗有細(xì)，所涉范圍有寬有窄，項(xiàng)目有多有少。如日本土地法的規(guī)定就相對較細(xì)，補(bǔ)償項(xiàng)目較多，補(bǔ)償?shù)姆秶蚕鄬^寬，其將下列損失均納入補(bǔ)償?shù)姆秶赫饔脫p失補(bǔ)償，按被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值計(jì)價(jià)補(bǔ)償；通損補(bǔ)償，即因征地而通常可能受到的附帶性損失補(bǔ)償。包括地上建筑物、設(shè)備、樹木補(bǔ)償；遷移費(fèi)補(bǔ)償；歇業(yè)、停業(yè)補(bǔ)償；營業(yè)規(guī)?？s小補(bǔ)償以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)償和林業(yè)補(bǔ)償；少數(shù)殘存地補(bǔ)償；離職者補(bǔ)償；事業(yè)損失補(bǔ)償。相反，德國和我國臺灣地區(qū)土地法的規(guī)定則相對較粗，補(bǔ)償項(xiàng)目較少，所設(shè)定的補(bǔ)償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補(bǔ)償?shù)姆秶和恋鼗蚱渌麡?biāo)的物權(quán)利損失補(bǔ)償；營業(yè)損失補(bǔ)償；征收標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。我國臺灣地區(qū)土地法也僅將下列損失納入補(bǔ)償?shù)姆秶旱貎r(jià)補(bǔ)償，改良物的補(bǔ)償和接連地的損害補(bǔ)償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補(bǔ)償范圍嚴(yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上。在這樣的立法思想指導(dǎo)下，《土地管理法》將征收補(bǔ)償?shù)姆秶鷩?yán)格限定在以下三個(gè)方面：土地補(bǔ)償；安置補(bǔ)償；地上附著物和青苗的補(bǔ)償。

對比各國關(guān)于補(bǔ)償范圍的立法規(guī)定，我們不難發(fā)現(xiàn)，與其他國家征收補(bǔ)償范圍的規(guī)定相比，我國土地征收的補(bǔ)償范圍明顯偏窄，補(bǔ)償項(xiàng)目明顯偏少。這種過窄的補(bǔ)償范圍之規(guī)定，不利于保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的合法權(quán)益，也不利于土地征收活動(dòng)的順利進(jìn)行，因此，應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項(xiàng)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，擴(kuò)大了補(bǔ)償?shù)姆秶晚?xiàng)目，規(guī)定：征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償，被征地農(nóng)民的安置補(bǔ)助與社會保障費(fèi)用，農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償，以及其他地上附著物補(bǔ)償和青苗補(bǔ)償。2014年1月20日國務(wù)院的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關(guān)法律法規(guī)，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，改變對被征地農(nóng)民的補(bǔ)償辦法，除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。”

通過上述規(guī)定可以看出，補(bǔ)償范圍無補(bǔ)償項(xiàng)目都是由國家立法決定的，也就是說補(bǔ)償范圍是法定的。補(bǔ)償范圍的法定性決定了在法定補(bǔ)償范圍之外，土地征收人不得進(jìn)行補(bǔ)償，被征收人也不得要求和強(qiáng)迫土地征收人進(jìn)行補(bǔ)償。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)解決補(bǔ)償多少的問題，決定著補(bǔ)償?shù)纳疃?。同補(bǔ)償范圍是法定的一樣，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也是法定的，往往也由法律、法規(guī)明確規(guī)定之。

關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規(guī)定方法。一種是直接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規(guī)定，“征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)植的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)償費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)償費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?；另一種是授權(quán)規(guī)定，即間接規(guī)定。如《土地管理法》第四十七條第二款規(guī)定：“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定?！钡诙钜惨?guī)定：“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！?/p>

無論是哪種規(guī)定，都難逃學(xué)術(shù)界對我國現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)立法規(guī)定的非議。這種非議直指我國法律關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的兩個(gè)明顯不足：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是有些土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具體。

第一，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。從現(xiàn)行立法規(guī)定來看，我國現(xiàn)行的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)不折不扣的低標(biāo)準(zhǔn)、死標(biāo)準(zhǔn)。用這樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，既可能加劇農(nóng)村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關(guān)系和國家建設(shè)的順利進(jìn)行。

針對我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況，學(xué)術(shù)界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應(yīng)以市場價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地征收補(bǔ)償。②對于這種觀點(diǎn)，筆者實(shí)難茍同。因?yàn)?，首先，我國只有土地使用?quán)交易市場，而無土地所有權(quán)交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉(zhuǎn)讓土地的行為。既然不存在土地所有權(quán)交易市場，土地的“市場價(jià)”當(dāng)然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權(quán)的交易市場，但由于農(nóng)村集體所有的土地是依據(jù)法律的規(guī)定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動(dòng)凝結(jié)，因而也不能適用商品等價(jià)交換的規(guī)律進(jìn)行等價(jià)交換。有的研究者則提出可通過區(qū)分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：即以公益為目的的土地征收，其征地標(biāo)準(zhǔn)按照現(xiàn)行的《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》的規(guī)定執(zhí)行；以非公益為目的的土地征收，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)提高。③理由是，因?yàn)閲覟楣婺康恼魇占w土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權(quán)提供給公益事業(yè)者，因此，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權(quán)以出讓的方式提供給非公益事業(yè)用地者，因此，其征地補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)與土地的市場價(jià)格成正比例。該觀點(diǎn)提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個(gè)致命的缺陷，那就是將征地區(qū)分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因?yàn)榉枪材康挠玫夭⒉环贤恋卣魇諜?quán)行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔(dān)心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權(quán)的作用，相反卻可能會助長業(yè)已存在的土地征收權(quán)濫用之風(fēng)，影響對土地資源的保護(hù)和國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展?！雹?/p>

對于我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的這一不足，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同時(shí)期生產(chǎn)力的發(fā)展水平和人民群眾的實(shí)際生活水平，在轄區(qū)內(nèi)區(qū)片綜合地價(jià)以下，根據(jù)轄區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)，以不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法予以糾正和克服。據(jù)透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現(xiàn)行補(bǔ)償價(jià)格基礎(chǔ)上增加十倍的辦法對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。

第二，有些土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做出了具體規(guī)定，對征收其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及地上附著物、青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置標(biāo)準(zhǔn)只做了授權(quán)規(guī)定而未做具體規(guī)定。這種只授權(quán)而不做具體規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)制定方法，時(shí)常會導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的層層降低，也同樣會影響土地征收補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。因此，筆者建議，應(yīng)依法收回這種授權(quán)，并在《土地管理法》中明確規(guī)定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標(biāo)準(zhǔn)，至少應(yīng)做出原則性的規(guī)定或者對補(bǔ)償?shù)纳舷戮€做出規(guī)定。

補(bǔ)償程序。關(guān)于補(bǔ)償程序，我國《土地管理法規(guī)定》做了明確的規(guī)定。該法第四十八條規(guī)定，“征地補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！钡谒氖艞l規(guī)定，“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”根據(jù)上述規(guī)定，我國土地征收補(bǔ)償?shù)某绦蚩梢詣澐譃樗膫€(gè)階段。

第一，土地補(bǔ)償方案的制定。補(bǔ)償方案的制定是土地征收補(bǔ)償實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。征地方案確定以后，土地征收人就應(yīng)著手制定土地補(bǔ)償方案。制定補(bǔ)償方案應(yīng)在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上進(jìn)行。實(shí)地調(diào)查應(yīng)當(dāng)注意：調(diào)查應(yīng)由征地方和被征地方共同進(jìn)行；調(diào)查的范圍包括被征收土地的原用途、數(shù)量，農(nóng)村村民的人口數(shù)量、結(jié)構(gòu)，地上附著物的類別、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價(jià)值，地上青苗的種類、數(shù)量、經(jīng)濟(jì)價(jià)值等內(nèi)容；調(diào)查的數(shù)據(jù)應(yīng)該準(zhǔn)確無誤，并已經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民共同簽字確認(rèn)。調(diào)查結(jié)束后，征地方應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的規(guī)定，在實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上制定補(bǔ)償方案。補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)載明補(bǔ)償機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償時(shí)間和期限等內(nèi)容。

第二，土地補(bǔ)償方案的公告。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收補(bǔ)償方案一般應(yīng)包括以下內(nèi)容：本集體經(jīng)濟(jì)組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置的農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量；土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和支付方式；農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑；其他有關(guān)征收補(bǔ)償、安置的具體措施。對征地補(bǔ)償方案進(jìn)行公告，就是對征地補(bǔ)償公開，讓征地補(bǔ)償透明。這既是法律的規(guī)定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的當(dāng)然要求。公告征地補(bǔ)償方案，既保護(hù)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的知情權(quán)，方便了國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的社會監(jiān)督，又可以避免因土地權(quán)屬等不清而產(chǎn)生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉(zhuǎn)79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規(guī)定，及時(shí)地在適當(dāng)?shù)胤揭罁?jù)法律的方式對補(bǔ)償方案進(jìn)行公告。

第三，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民的意見。根據(jù)《征用土地公告辦法》的有關(guān)規(guī)定，土地征收補(bǔ)償方案公布以后，有關(guān)市縣人民政府土地主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村村民對土地征收補(bǔ)償方案的意見和建議，以保證土地征收補(bǔ)償?shù)墓脚c合理和土地征收工作的順利進(jìn)行；被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置方案公布之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。

第四，公布補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況。補(bǔ)償費(fèi)用分配是否及時(shí)、合理，使用是否正確，關(guān)系到村民的合法權(quán)益，因此，必須予以公開，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)在有效的監(jiān)督之下進(jìn)行。關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用的收支公開和使用監(jiān)督，我國《土地管理法》第四十九條明確規(guī)定：“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。”一般而言，對補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況的監(jiān)督則可以從兩個(gè)方面進(jìn)行，一種是政府部門，主要是農(nóng)業(yè)和民政部門的監(jiān)督；一種是農(nóng)村村民，包括全體村民在內(nèi)的監(jiān)督。政府部門依職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，農(nóng)村村民依社員權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。法律保障政府部門和農(nóng)村村民的依法監(jiān)督權(quán)，任何單位和個(gè)人均不得阻撓和干涉。

深度思考

土地征收對中國社會的影響是深遠(yuǎn)的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時(shí)，也不能高估它的作用和價(jià)值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導(dǎo)致了土地所有權(quán)市場（一級市場）、使用權(quán)市場（二級市場）的混亂，導(dǎo)致了土地財(cái)政的不斷升級，導(dǎo)致了政府征地權(quán)的不斷膨脹，導(dǎo)致了土地的大量浪費(fèi)，導(dǎo)致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓(xùn)是深刻的。

我國工業(yè)化和城市化的進(jìn)程對土地的需求數(shù)量是巨大的，其中，既有以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的公共用地需求，也有以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益為目的的商業(yè)用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業(yè)用地的需求。這就要求我們必須在堅(jiān)持土地征收制度的同時(shí)進(jìn)行制度創(chuàng)新，以滿足工業(yè)化和城市化進(jìn)程中商業(yè)用地的需求。這一制度的創(chuàng)新，就是農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)制度。所謂農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及農(nóng)戶等依據(jù)土地所有權(quán)和使用權(quán)相分離的原則，將其所擁有的土地使用權(quán)，通過依法出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個(gè)人使用的行為，其實(shí)質(zhì)是使用權(quán)主體的變動(dòng)。其中，集體建設(shè)用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、公共設(shè)施用地、公益事業(yè)用地等。

建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，是盤活存量土地，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)保值增值的必然選擇，是增加農(nóng)民收入，妥善安置農(nóng)民生活的必然選擇，是減少城鎮(zhèn)用地的一次性投資，加快城市化進(jìn)程的必然選擇。因此，我們應(yīng)當(dāng)盡快從以下四個(gè)方面構(gòu)建農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度：一是確定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉(zhuǎn)使用主體范圍。二是嚴(yán)格農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須是已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地，而且要權(quán)屬清楚，程序合法，用途符合城市規(guī)劃或村鎮(zhèn)規(guī)劃的要求。三是建立與集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地應(yīng)在明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按照所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，實(shí)行有償、有期限、可流動(dòng)的使用制度。四是明確農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體形式。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體形式應(yīng)當(dāng)多種多樣，包括出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、聯(lián)營、作價(jià)出資（入股）等，同時(shí)，為了推進(jìn)農(nóng)村土地整理和農(nóng)民向小城鎮(zhèn)集中，還可以采用土地置換的方式。

總之，我們應(yīng)當(dāng)并用土地征收制度和農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度來滿足工業(yè)化和城市化進(jìn)程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構(gòu)筑起我國多元有序的、健康發(fā)展的土地供給市場，也才能真正助力中國經(jīng)濟(jì)的騰飛與繁榮。

【注釋】

①轉(zhuǎn)引自王權(quán)典，鄧定遠(yuǎn)：“集體土地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ɡЩ笈c破解模式”，《第六屆中國農(nóng)村法治論壇論文集》。

②陳小君等：《農(nóng)村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第274頁。

③王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利的法制建設(shè)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2004年，第49頁。

篇2

關(guān)鍵詞：

煤炭開采一方面為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了充足的能源保證，同時(shí)，煤炭開采過程中，對土地房屋的損壞問題十分突出，由此形成的煤礦企業(yè)與周邊村民的利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，解決難度非常之大。本文作者結(jié)合工作實(shí)際，對煤礦企業(yè)土地?fù)p害補(bǔ)償問題進(jìn)行了深入的思考，并提出了相關(guān)建議，希望能對煤礦生產(chǎn)土地?fù)p害補(bǔ)償提供一些參考。

一、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償?shù)碾y度及壓力

（一）企業(yè)的壓力

安全、生產(chǎn)、效益是煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的三個(gè)基本目標(biāo)，這三個(gè)基本目標(biāo)都與采煤塌陷補(bǔ)償緊密相關(guān)。第一，保持礦區(qū)秩序的穩(wěn)定是企業(yè)安全生產(chǎn)的一個(gè)前提；第二，壓煤村莊不搬遷，煤礦企業(yè)的生產(chǎn)不能進(jìn)行，出不了煤，對企業(yè)來講是致命的；第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過高，會給煤炭企業(yè)帶來巨大的成本壓力，如果因?yàn)檠a(bǔ)償過高而使企業(yè)出現(xiàn)經(jīng)營虧損，那是任何一個(gè)企業(yè)也不會接受的。

（二）農(nóng)民的要求

煤礦企業(yè)開采確實(shí)已經(jīng)影響到農(nóng)民承包地及房屋的安全，他們必須搬遷，否者不僅是影響煤礦企業(yè)的開采，他們的土地房屋安全也不能保障。在這種情況下，他們只能在經(jīng)濟(jì)上要求補(bǔ)償，實(shí)踐中他們經(jīng)常在法律規(guī)定的補(bǔ)償項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)之外，漫天要價(jià)，提出非常苛刻的補(bǔ)償條件。

二、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償相關(guān)法律的缺失

（一）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

《土地管理法》規(guī)定的征收土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，很不科學(xué)。這種法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在三個(gè)問題。一是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)游離于土地市場價(jià)格之外。二是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較土地實(shí)際產(chǎn)出價(jià)值而言往往失真。三是法定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法解決土地增值分配的不合理問題。

（二）補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重

收益主體不明確主要是源于我國在立法上對農(nóng)村土地權(quán)屬界定不清。中國農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰是“集體”，相關(guān)立法卻沒有明確指出，導(dǎo)致了集體土地人人所有，卻人人無權(quán)。當(dāng)面臨補(bǔ)償金的時(shí)候，各方主體都爭搶土地補(bǔ)償金，補(bǔ)償金落實(shí)到真正土地權(quán)利人手中的所剩無幾。

（三）補(bǔ)償方式單一，安置責(zé)任不明確

我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方式只有金錢補(bǔ)償和勞動(dòng)力安置兩種方式。由于勞動(dòng)用工制度發(fā)生了很大的變化，許多企業(yè)難以勝任妥善安置勞動(dòng)力的重任，因此許多地方均采取貨幣安置的方式。單純的金錢補(bǔ)償無法使失地農(nóng)民真正安置就業(yè)。

（四）補(bǔ)償程序不完善、欠缺司法救濟(jì)

法律規(guī)定征地補(bǔ)償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門制定，補(bǔ)償方案制定后才公告告知農(nóng)民，對農(nóng)民提出的意見只在確需修改的情況下才改動(dòng)補(bǔ)償方案，極大地限制了農(nóng)民的參與權(quán)。另外，發(fā)生糾紛后，法院往往以征地補(bǔ)償案件不屬于民事案件為由不予受理，司法保護(hù)不能實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)有的土地征收補(bǔ)償法律法規(guī)沒有規(guī)定對裁決不服的救濟(jì)途徑。

三、煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償?shù)姆蓪Σ?/p>

（一）增強(qiáng)法律意識，維護(hù)各方權(quán)利

1、企業(yè)自身的法律意識

增強(qiáng)法律意識，最重要的是要增強(qiáng)企業(yè)管理人員的法律意識。第一，要知法懂法。對國家關(guān)于土地管理、農(nóng)村承包地管理、煤炭管理的相關(guān)法律法規(guī)和政策必須要知道、明白；第二，要善于法律思維。在處理土地塌補(bǔ)問題上首先要主動(dòng)地運(yùn)用法律思維去分析研究，要把法律手段作為解決問題的基本方式；第三，要注重法律形式。在涉及與政府、村莊或農(nóng)民之間的補(bǔ)償問題上，該有的法律形式必須要有，而且要細(xì)致完善，一切事情以書面證據(jù)為準(zhǔn)，切忌不能搞“君子協(xié)定”；第四，要主動(dòng)法律維權(quán)。如果一旦出現(xiàn)企業(yè)利益受到非法侵害時(shí)，要積極主動(dòng)地運(yùn)用法律武器維護(hù)企業(yè)的合法權(quán)益，不能夠無原則地退讓妥協(xié)。

2、公平、公正維護(hù)農(nóng)民利益

一是要換位思考、感同身受。農(nóng)民土地被征，煤礦企業(yè)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不簡單的是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。我們在征地搬遷的過程中必須要充分理解和體諒他們的思想感情，帶著感情去工作，爭取在感情上得到農(nóng)民的理解和贊同。

二是要依法依規(guī)、合理補(bǔ)償。目前我國對土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，這是不爭的事實(shí)。但是，法定的標(biāo)準(zhǔn)又必須成為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。所以說，在補(bǔ)償問題上，依法是第一位的。另一方面，煤礦企業(yè)在補(bǔ)償時(shí)，要充分考慮經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，在依法的前提下，盡可能使補(bǔ)償體現(xiàn)公平合理。

三是政府要強(qiáng)化對補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督。要從制度機(jī)制創(chuàng)新入手，監(jiān)督農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、煤礦企業(yè)按照程序及時(shí)足額將補(bǔ)償款發(fā)放到農(nóng)民手中，確保農(nóng)民的利益不受損失。

（二）建立約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)雙方共贏

1、企業(yè)要科學(xué)組織生產(chǎn)，減少損害

第一，要科學(xué)規(guī)劃，關(guān)鍵是對煤礦企業(yè)的開采活動(dòng)實(shí)施動(dòng)態(tài)規(guī)劃；第二，要規(guī)范開采，就是要嚴(yán)格按照開采區(qū)域、安全規(guī)程實(shí)施開采，嚴(yán)禁越界、越層開采；第三，要提高開采技術(shù)和加強(qiáng)土地復(fù)墾。要加大減沉開采技術(shù)的攻關(guān)力度，加大土地復(fù)墾技術(shù)的研究和土地復(fù)墾的資金投入。

2、補(bǔ)償要求要合法合規(guī)、合理

對于被征地農(nóng)民來講，一方面要增強(qiáng)法律意識，運(yùn)用法律手段解決補(bǔ)償問題，對土地補(bǔ)償不要期望值過高。要通過和平協(xié)商的形式主張權(quán)利，切忌單方采取過激行為。另一方面，要轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)自我發(fā)展能力。要充分利用政府和企業(yè)提供的各種條件，及時(shí)有效自我解決搬遷或失地后的生存和發(fā)展問題。

（三）強(qiáng)化立法，使煤礦生產(chǎn)塌陷補(bǔ)償有法可依

1、要加強(qiáng)立法

目前，我國有關(guān)塌陷土地補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定都散見于土地法、物權(quán)法、煤炭法等法律當(dāng)中，大部分操作層面的規(guī)定都在地方政府的相關(guān)政策規(guī)定之中。我們可以嘗試通過單行立法的方式將煤礦企業(yè)的塌陷補(bǔ)償進(jìn)行專門規(guī)范，在立法條件不成熟的情況下，我們可以先行制定行政法規(guī)或部門規(guī)章。

2、要及時(shí)修訂法律。

及時(shí)修訂法律主要是對現(xiàn)行的土地補(bǔ)償機(jī)制、補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，要體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)提高補(bǔ)償費(fèi)用的目的，確保農(nóng)民利益不受到侵害。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；征地補(bǔ)償；法律構(gòu)建

中圖分類號：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）01-0193-02

隨著我國城市化進(jìn)程的推進(jìn)，道路交通、能源建設(shè)、工業(yè)同、大學(xué)城、商業(yè)區(qū)、住宅樓等建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施，大量農(nóng)村土地被征收，導(dǎo)致失地農(nóng)民激增，其生活無法得到保障。因此，有必要重新審視我國土地征用法律規(guī)定的不足，從而構(gòu)建一個(gè)能夠有效保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益的法律制度。

一、當(dāng)前農(nóng)民失地現(xiàn)狀分析

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第47條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。此外《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》等相關(guān)法律法規(guī)為農(nóng)村土地征收提供了法律依據(jù)。

國土部2008年頒布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實(shí)行“增減掛鉤”，將農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復(fù)墾建設(shè)用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應(yīng)增加相應(yīng)面積建設(shè)用地。此辦法一出臺，立馬帶來了巨大的負(fù)面效應(yīng)。

據(jù)估計(jì)，目前全國失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過2000萬人。民進(jìn)中央?yún)⒄h政部副部長聞連利認(rèn)為“隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個(gè)特殊群體，數(shù)量迅速擴(kuò)大。失地農(nóng)民數(shù)量增加所引起的后果是非常嚴(yán)重的，這些失地農(nóng)民成為三無農(nóng)民（無土地、無工作、無社保），因征地引發(fā)的、惡性事件頻發(fā)，給社會的穩(wěn)定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農(nóng)民失地的法律原因分析

（一）對失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)定籠統(tǒng)

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農(nóng)民集體土地所有權(quán)。

但法律認(rèn)定的“集體”包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和組集體，農(nóng)地到底屬于哪級集體所有，相關(guān)法律沒有作出明確規(guī)定。并且在實(shí)際操作過程中，征收補(bǔ)償往往被各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟(jì)組織通過各種名義克扣，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

土地征收過程中的另外一個(gè)問題就是：既然集體組織是農(nóng)村土地的所有人，其在土地的征收過程中應(yīng)當(dāng)起著主導(dǎo)作用，但是在征收的過程中，國家基本是通過行政手段。自上而下的進(jìn)行征收，導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)對自己的土地沒有參與權(quán)和話語權(quán)。

（二）對農(nóng)民土地征收程序的不合理

根據(jù)2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第14條規(guī)定：健全征地程序：農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)受保護(hù)，享有征地前的告知權(quán)、聽證權(quán)以及征地補(bǔ)償機(jī)制和糾紛的解決機(jī)制的保護(hù)，但是實(shí)際上，由于具體的實(shí)施措施不明確，農(nóng)民得不到應(yīng)有的法律保護(hù)。

（三）土地補(bǔ)償和收益分配的不合理

對于土地補(bǔ)償問題，《土地管理法》第47條雖然明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以正確體現(xiàn)地塊的級差地租及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

對土地收益分配和管理問題，《土地管理法》實(shí)施條例第26條規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農(nóng)民的得到的補(bǔ)償十分有限。

三、國外對失地農(nóng)民法律保護(hù)的做法

（一）強(qiáng)調(diào)公益目的

19世紀(jì)英國的《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā反_認(rèn)了土地的使用目的必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項(xiàng)目帶來的利益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國，更加注重征地的公益性，在進(jìn)行土地征收前要進(jìn)行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴(yán)格限定為地方政府和依法取得公益建設(shè)的單位。為防止土地被任意征用，實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴(yán)格征地程序

英國在征地程序方面，首先要召開一個(gè)是否動(dòng)用征地權(quán)利的調(diào)查會，聽取各方的意見，并指定一位獨(dú)立督察員進(jìn)行評估。接著由獨(dú)立督察員將評估意見向國務(wù)大臣報(bào)告，最終由國務(wù)大臣確認(rèn)此項(xiàng)目是否適用《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā贰?/p>

美國憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！睆亩梢钥闯?，土地征用必須具備三個(gè)要件：正當(dāng)法律程序、合理補(bǔ)償和公共使用。

（三）征地安置補(bǔ)償?shù)氖袌龌?/p>

許多國家的征地補(bǔ)償是建立在市場化的基礎(chǔ)之上的，也就是說，征地補(bǔ)償以市場價(jià)格為基準(zhǔn)。土地征用費(fèi)相當(dāng)于土地價(jià)值，按照征用時(shí)的市場價(jià)格給足補(bǔ)償；土地賠償金是對土地權(quán)利人因征用而造成的經(jīng)濟(jì)及其他損失的補(bǔ)償。

篇4

在美國,土地征用被稱為“最高土地權(quán)”的行使,美國土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)征用前的市場價(jià)格為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),它充分考慮到土地所有者的利益,不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值,而且考慮到補(bǔ)償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價(jià)值;同時(shí),還補(bǔ)償因征用而導(dǎo)致相鄰?fù)恋厮姓?、?jīng)營者的損失,充分保障了土地所有者的利益。

加拿大的土地征用制度沿用的是英聯(lián)邦的體制,加拿大對土地征用的補(bǔ)償是建立在被征土地的市場價(jià)格基礎(chǔ)上,依據(jù)土地的最高和追加用途,按當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格補(bǔ)償。具體來看,加拿大的土地征用補(bǔ)償包括:

(1)被征用部分的補(bǔ)償,必須依據(jù)土地的最高和最佳用途,根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場價(jià)格補(bǔ)償。

(2)有害或不良影響補(bǔ)償(如嚴(yán)重?fù)p害或滅失價(jià)值),主要針對被征用地塊剩余的非征地,因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害,還包括對個(gè)人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失這種補(bǔ)償不僅包括被征地,還包括受征地影響相鄰地區(qū)的非征地。

(3)干擾損失補(bǔ)償,被征地所有者或承租人因不動(dòng)產(chǎn)全部或基本征用,因混亂而造成的成本或開支補(bǔ)償。

(4)重新安置的困難補(bǔ)償。

英國的土地征用被稱為“強(qiáng)制收買”。英國對土地征用的補(bǔ)償作了較詳盡的規(guī)定,其中土地征用補(bǔ)償原則是:土地征用補(bǔ)償以愿意買者與愿意賣者之市價(jià)為補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ),補(bǔ)償以相等為原則,損害以恢復(fù)原狀為原則。土地征用補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn):

(1)土地(包括建筑物)的補(bǔ)償,其標(biāo)準(zhǔn)為公開市場土地價(jià)格;

(2)殘余地的分割或損害補(bǔ)償,其標(biāo)準(zhǔn)為市場的貶值價(jià)格;

(3)租賃權(quán)損失補(bǔ)償,其標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價(jià)值及因征用而引起的損害;

(4)遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償;

(5)其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償(如律師或?qū)＜业馁M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)等)。補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期:是指土地征用機(jī)關(guān)在行使土地權(quán)利時(shí),應(yīng)通知被征用土地的所有權(quán)人及其他權(quán)利人,但其取得土地往往會在通知后的幾個(gè)月或更長時(shí)間,在地價(jià)上漲的情況下,土地征用補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期成為十分關(guān)鍵的議題。英國土地征用評估準(zhǔn)則規(guī)定,假如補(bǔ)償金額為雙方同意時(shí),則以土地征用通知日期為估價(jià)日期。假如土地征用補(bǔ)償爭議上訴時(shí),則以土地法庭聽證的最后一日為估價(jià)日期。

德國的土地征用補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)為:

(1)土地或其他標(biāo)的物損失的補(bǔ)償,其標(biāo)準(zhǔn)為以土地或其他標(biāo)的物在征用機(jī)關(guān)裁定征用申請當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價(jià)值或市場價(jià)值;

(2)營業(yè)損失補(bǔ)償,其標(biāo)準(zhǔn)為在其它土地投資可獲得的同等收益;

(3)征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補(bǔ)償。德國被征用土地的補(bǔ)償價(jià)格計(jì)算與英國一樣,也是以官方公布征用決定時(shí)的交易價(jià)格為準(zhǔn)。

法國的土地補(bǔ)償價(jià)格是以征用裁判所一審判決之日的價(jià)格為基準(zhǔn)計(jì)算的。同時(shí)以征用土地周圍土地價(jià)格或納稅時(shí)的申報(bào)價(jià)格作為參考。同時(shí)為了控制補(bǔ)償,被征用不動(dòng)產(chǎn)的用途已公布征用規(guī)定1年前的實(shí)際用途為準(zhǔn)。

瑞典的土地補(bǔ)償費(fèi)中不包括預(yù)期土地將變?yōu)楣餐恋囟鸬膬r(jià)格上漲部分,而且一致通過改變土地用途,提高土地補(bǔ)償費(fèi)的投機(jī)行為。瑞典對土地征用補(bǔ)償價(jià)格的計(jì)算,以10年前該土地的價(jià)格為準(zhǔn)。

日本的土地征用稱為“土地收用”,日本的土地征用補(bǔ)償是根據(jù)相當(dāng)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來定的,在大多數(shù)情況下以完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補(bǔ)償費(fèi)。具體來看,日本征用土地的補(bǔ)償包括5個(gè)部分:

(1)征用損失補(bǔ)償,對征地造成的財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行補(bǔ)償,按被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值即正常的市場價(jià)值補(bǔ)償;(2)通損補(bǔ)償,對因征地而可能導(dǎo)致土地被征用的附帶性損失的補(bǔ)償;

(3)少數(shù)殘存者的補(bǔ)償;

(4)離職者的補(bǔ)償,對因土地征用造成業(yè)主損失的補(bǔ)償;

(5)事業(yè)損失補(bǔ)償,對公共事業(yè)完成后所造成的污染對經(jīng)濟(jì)和生活損失等的補(bǔ)償,除了現(xiàn)金補(bǔ)償,還有替代地補(bǔ)償(包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā)、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償?shù)?。

韓國土地征用補(bǔ)償主要包括以下幾個(gè)方面:

(1)地價(jià)補(bǔ)償,為土地征用補(bǔ)償?shù)闹饕糠帧?990年韓國統(tǒng)一以公示地價(jià)為征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn):

(2)殘余地價(jià)補(bǔ)償,土地征用可能導(dǎo)致殘余地價(jià)值減低或因殘余地須修建道路等設(shè)施和工程應(yīng)予以補(bǔ)償;

(3)遷移費(fèi)用補(bǔ)償,對被征地上的定著物,不是進(jìn)行公益事業(yè)所必須的,應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。同時(shí)韓國在建設(shè)部設(shè)立了中央土地征用委員會,在漢城特別市、直轄市及道設(shè)立地方土地征用委員會,對土地征用的區(qū)域、補(bǔ)償、時(shí)期等進(jìn)行裁決。

在新加坡,關(guān)于土地征用補(bǔ)償?shù)臎Q定由土地稅務(wù)兼行政長官作出,但補(bǔ)償金額由專業(yè)土地估價(jià)師評估,以公告征用之日的市價(jià)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。土地補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目包括因土地征用造成土地分割的損害、被征用的動(dòng)產(chǎn)與不動(dòng)產(chǎn)的損害、被迫遷移住所或營業(yè)所所需要的費(fèi)用、測量土地印花稅及其他所需的合理費(fèi)用等。

我國土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)是征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍,征用其他土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。每一個(gè)需要安置的農(nóng)民人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍。征用其他土地的安置補(bǔ)償費(fèi)由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)之和不得超過該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。被征用土地上的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

二、中外土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較

通過中外土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較,我們不難看出我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)帶有濃重的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩,與我國正在建設(shè)和完善的市場經(jīng)濟(jì)體制是不相適應(yīng)的,帶有明顯的不適應(yīng)性和滯后性。我國同國外土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比較其缺陷性具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低土地征用具有強(qiáng)制性,但其實(shí)質(zhì)仍是一種購買行為,

是獲取土地資本增值收益的過程。也就是說土地權(quán)人喪失的只是是否出售土地的決定權(quán),土地的出售價(jià)格仍應(yīng)該由市場公平交易來決定。但從《土地管理渤的種種規(guī)定可以看到,目前我國土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府單方面制定出來的,在制定土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí),政府并沒有把征用土地看成是一種市場交易行為,不僅沒有考慮土地權(quán)人喪失土地的間接損失,就是直接損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都只是根據(jù)耕,地常年產(chǎn)值來制定,盡管現(xiàn)行{土地管理法》提高了補(bǔ)償?shù)谋稊?shù),但遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況,補(bǔ)償金額明顯偏低。 (二)沒有考慮土地價(jià)格變動(dòng)的因素影響土地價(jià)格變動(dòng)的因素很多,地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均耕地面積、土地的位置、環(huán)境質(zhì)量等經(jīng)濟(jì)因素的不同均會導(dǎo)致地價(jià)的差異,即使是同一塊土地,不同的投資水平也會出現(xiàn)產(chǎn)量的差別,而現(xiàn)行《土地管理法》中依據(jù)耕地常年產(chǎn)值所制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根本無法體現(xiàn)這些因素的不同所導(dǎo)致的地價(jià)差異。

(三)沒有遵循最有效利用的原則土地價(jià)格評估要遵循一條重要的原則——最有效利用原則也就是說土地估價(jià)應(yīng)以估價(jià)對象的最有效利用為前提。被征用土地獲得轉(zhuǎn)用許可,其最有效利用顯然是作為建設(shè)用地,如果對此地塊進(jìn)行價(jià)格評估,其必然是以土地實(shí)際最佳用途為依據(jù),此時(shí)土地的價(jià)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其利用現(xiàn)狀的價(jià)值。因此,在理論上,用地單位應(yīng)該按照建設(shè)用地的市場價(jià)格獲得被征用土地的使用權(quán),被征地農(nóng)民應(yīng)該按照公平市場價(jià)格獲得失地補(bǔ)償,國外也是按這一原則給予農(nóng)民補(bǔ)償?shù)?但在我國現(xiàn)實(shí)中,用地單位根據(jù)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)支付給失地農(nóng)民的補(bǔ)償金卻少得多,而其獲得土地的成本中很大一部分是上交給地方政府的土地出讓金,顯然,用地單位獲得被征用土地的過程成了地方政府通過降低地價(jià)侵占人民利益而獲取土地資本增值收益的過程。

三、對我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的幾點(diǎn)建議

(一)土地征用補(bǔ)償遵循公平市場價(jià)格原則遵循公平市場價(jià)格原則進(jìn)行征地補(bǔ)償是市場經(jīng)濟(jì)體制的要求。土地征用是典型的公權(quán)行為,土地征用補(bǔ)償是對失地農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償,從理論上講,補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)及范圍應(yīng)以失地農(nóng)民的損失而不是以征用者的所得為基準(zhǔn),同時(shí)還要綜合考慮土地對失地農(nóng)民的特殊價(jià)值、農(nóng)民失去土地的間接損失等因素。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,征地中不同利益主體對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或成本的預(yù)期,取決于使用者對土地市場價(jià)格的認(rèn)知程度,而合理、公平的補(bǔ)償無論在買方還是賣方看來,都應(yīng)該是“合理的市場價(jià)值或買者樂意支付、賣者愿意接受的價(jià)格”。這些特點(diǎn)在國外的土地征用補(bǔ)償中都得到了體現(xiàn)。而我國的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻沒有遵循公平市場價(jià)格的原則,帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩,從而導(dǎo)致土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。

(二)解決補(bǔ)償方式無論是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低還是補(bǔ)償方式不妥當(dāng),表面上損失的是農(nóng)民的利益,從更深層次看,損失的是政府的利益。屆時(shí)政府將要為其過低的補(bǔ)償重新買單?，F(xiàn)實(shí)中,補(bǔ)償?shù)姆绞接袔追N:一是以現(xiàn)金補(bǔ)償:二是留一部分農(nóng)地或蓋門面房;三是土地作價(jià)入股。以現(xiàn)金一次性補(bǔ)償不妥,這是因?yàn)槿粞a(bǔ)償費(fèi)發(fā)給農(nóng)民,某些農(nóng)民可能會在短時(shí)間內(nèi)用光;若把錢留在村組,一則村組干部可能會腐敗,尤其是目前缺乏有效監(jiān)督的情況下;二是村組將錢用于置辦企業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟(jì),因企業(yè)本身存在巨大的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn),屆時(shí)可能會血本無歸。若把錢買保險(xiǎn),從保險(xiǎn)費(fèi)領(lǐng)取的特殊性考慮,時(shí)下農(nóng)民拿不到錢,生存就存在問題。統(tǒng)籌考慮應(yīng)變“一次性補(bǔ)償”為“永久性受益”,而留一部分農(nóng)地或蓋門面房、土地作價(jià)入股這兩種方式恰恰兼顧了眼前利益與長遠(yuǎn)利益,所以可以大力推廣。為了規(guī)避農(nóng)民的短視行為,輕易將房子或股權(quán)轉(zhuǎn)讓,可對轉(zhuǎn)讓權(quán)利進(jìn)行限制,即除非發(fā)生死亡事宜而需轉(zhuǎn)讓外,其它情形下的轉(zhuǎn)讓一律不辦理房子過戶登記和股東變更登記手續(xù)。

篇5

關(guān)鍵詞：土地征用；征地權(quán)；征地制度；政策建議

一、主要國家征地制度介紹

雖然各國的征地制度不盡相同，但就其核心內(nèi)容而言，大多包含征地目的、征地程序、征地標(biāo)準(zhǔn)以及征地補(bǔ)償費(fèi)等幾個(gè)方面。

（一）英國征地制度

在英國，土地征用被稱為“強(qiáng)制購買”。英國《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā芬?guī)定，土地征用必須符合公共利益需要，并且征地部門必須證明該項(xiàng)目是“一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例”。英國的征地主體是英國的法定機(jī)構(gòu)，如政府機(jī)關(guān)以及自來水等公用設(shè)施單位，征地程序主要包含四個(gè)階段：申請，核準(zhǔn)，補(bǔ)償?shù)淖h定或裁決，讓與合同的訂立與補(bǔ)償?shù)慕o付。

關(guān)于土地征用補(bǔ)償，英國作了較為詳盡的規(guī)定，包括土地征用補(bǔ)償原則、補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期以及補(bǔ)償支付與安置的處理等。

英國法律規(guī)定，土地征用補(bǔ)償原則有五條，一是土地征用的補(bǔ)償以市場價(jià)為基礎(chǔ)；二是補(bǔ)償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則；三是不因被征土地的特殊用途而給當(dāng)事人以價(jià)格補(bǔ)貼；四是如果土地的使用出現(xiàn)違反公眾利益或違法的情形時(shí)，發(fā)生的收益在征購中不予考慮；五是，在特殊情況下，土地裁判所不考慮市場的價(jià)格，而是“重置等價(jià)”；六是，考慮打攪補(bǔ)償。

至于土地補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，則是以被征用土地所有權(quán)人在市場上的出售價(jià)格為準(zhǔn)。由于取得土地可能是經(jīng)過通知的幾個(gè)月之后，如果地價(jià)上漲，征用補(bǔ)償?shù)墓纼r(jià)日期問題變得十分重要。英國的估價(jià)準(zhǔn)則中規(guī)定，如果當(dāng)時(shí)是統(tǒng)一協(xié)商確定補(bǔ)償金額，那么以通知之日開始算估價(jià)日期；如果補(bǔ)償爭議上訴，則以土地裁判所聽證的最后一日開始算作估價(jià)日期。

土地征用補(bǔ)償費(fèi)的內(nèi)容有：其一，土地及建筑物的補(bǔ)償，以公開市場土地價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)；其二，殘余地分割或損害補(bǔ)償，以市場貶值價(jià)格為標(biāo)準(zhǔn)；其三，租賃權(quán)損失補(bǔ)償，指契約未到期的價(jià)值及因征用而引起的損害；其四，遷移費(fèi)、經(jīng)營損失等干擾的補(bǔ)償；其五，其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償，如律師或?qū)＜业馁M(fèi)用、權(quán)利維護(hù)費(fèi)用等。

（二）美國征地制度

在美國，土地征用被稱為“最高土地權(quán)的行使”，很多法律對土地征用都有明確的規(guī)定，如《美國憲法》、《美國聯(lián)邦土地政策管理法》等。聯(lián)邦憲法規(guī)定：“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！笨梢姡绹鴮τ谕恋卣饔檬怯斜容^嚴(yán)格的要件規(guī)定，包括正當(dāng)?shù)姆沙绦颉⒂泻侠淼难a(bǔ)償和必須滿足公共使用。

由于美國是一個(gè)以土地私有為核心的國家，因此其土地征用實(shí)際上是一種買地行為。美國征地制度的主體除了政府外，從事公益事業(yè)建設(shè)和經(jīng)營的法人組織也可以根據(jù)其目的征用一定的土地。美國聯(lián)邦法律規(guī)定，政府擁有的土地只能用于政府辦公用房、公立大學(xué)、公辦實(shí)驗(yàn)農(nóng)場、公園、道路、車站、軍用設(shè)施等。如果政府要進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展時(shí)，只要理由證據(jù)充分是可以強(qiáng)制收買私有土地的，土地價(jià)格按當(dāng)時(shí)市場價(jià)格計(jì)算。

美國征地程序?yàn)椋菏紫?，由具有資格的正式審核員審查，審核員在征得土地所有者同意后，實(shí)地調(diào)查、匯總，向負(fù)責(zé)征地的機(jī)構(gòu)提交審核報(bào)告；其次，高級審核員進(jìn)一步研究能否同意審核員提交的審核報(bào)告中的補(bǔ)償價(jià)格；最后，由征地機(jī)構(gòu)向土地所有者報(bào)價(jià)若價(jià)格不合則進(jìn)行談判，直至采取強(qiáng)制征用。

美國土地征用補(bǔ)償是賠償土地所有者的公平市場價(jià)格，這種補(bǔ)償制度充分考慮了土地所有者的利益，不僅補(bǔ)償被征土地現(xiàn)有的價(jià)值，而且補(bǔ)償了其可能預(yù)期的未來價(jià)值，同時(shí)對由于征地給鄰近土地造成的損失也進(jìn)行了補(bǔ)償。

（三）日本征地制度

日本《土地征用法》第3條中確定35種公益事業(yè)是屬于可征用土地的范圍，包括建設(shè)公園、修建公路鐵路、港灣河道建設(shè)、修建學(xué)校社會福利設(shè)施等。公共利益界定十分具體、明確。

日本征地程序一般包括六個(gè)環(huán)節(jié)：申請征地，登記土地以及建筑物，達(dá)成征購協(xié)議，由征用委員會進(jìn)行裁定，讓地裁定，六是征用終結(jié)。日本的土地征用補(bǔ)償主要分為五種：第一，征用損失補(bǔ)償，即為按照因公共事業(yè)需要而被征用的私有財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)格給予賠償；第二，即為賠償所有者因?yàn)楸徽鞯厮斐傻膿p失，主要是對土地附屬物的賠償；第三，殘地補(bǔ)償，指由于征用或者使用屬于同一土地所有人的整片地中的一部分，造成殘地的價(jià)格下跌，以及其它殘地的損失時(shí)，必須對其損失進(jìn)行賠償；第四，離職者賠償，即對土地權(quán)利者的雇傭人員因土地被征用而造成失業(yè)時(shí)發(fā)生的損失進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；第五，事業(yè)損失賠償，即是對在建設(shè)過程中由于導(dǎo)致噪音、污水等而造成的損失，進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。此外，日本政府為使失地農(nóng)民獲得適應(yīng)新的工作環(huán)境和勞動(dòng)技能在農(nóng)村推行了一套職業(yè)訓(xùn)練制度，提供學(xué)習(xí)機(jī)會和相關(guān)職業(yè)技能訓(xùn)練。

二、國外征地制度的主要特點(diǎn)

以上所選幾個(gè)國家對我國來說極具代表性，很值得借鑒。歐洲的英國以及北美的美國是當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國家的主要代表，這兩個(gè)國家的土地征用制度經(jīng)過多年的發(fā)展和完善，已基本趨于成熟；日本國則與我國同屬于亞洲國家，因此，日本的土地征用制度對我國來說具有重要的借鑒意義。從以上對這些國家征地制度的簡要介紹中，可以粗略的認(rèn)識國外征地制度在保護(hù)被征地方權(quán)益方面的一些主要特點(diǎn)。

（一）清晰的土地產(chǎn)權(quán)

西方大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都以土地私有制為主，土地屬于個(gè)人所有，土地產(chǎn)權(quán)安排清晰，征地主體及客體都比較明確，同時(shí)國家的法律也強(qiáng)調(diào)對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，例如法國的《人權(quán)宣言》指出，“財(cái)產(chǎn)權(quán)是不可侵犯的神圣權(quán)利”；美國聯(lián)邦憲法也規(guī)定，“非依正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)”，在征用土地的時(shí)候，政府必須要尊重個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)是市場交易的基礎(chǔ)，在清晰的產(chǎn)權(quán)安排下，一方面政府可以運(yùn)用市場規(guī)律較為順利的實(shí)施土地征用，另一方面也使得被征地主體有了維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)。

（二）明確的征地范圍

各國的征地制度在界定征地范圍時(shí)，不約而同的提到了只有為了公共利益才可以征用土地。從以上幾個(gè)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，公共利益的界定大體可分為三種方式：其一，列舉兼概括式，代表性國家有日本等。這一方式嚴(yán)格限定“公共利益”的范圍，公共利益的界定十分具體、明確；其二，嚴(yán)格論證式，代表性國家有美國、英國。例如英國，在征地前要確認(rèn)征用的土地是否適用《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā?，而確認(rèn)適用該法的門檻很高，征地方必須證明該項(xiàng)目是一個(gè)令人信服的符合公眾利益的案例；其三，概括式列舉，代表性國家有德國和法國。這一方式雖然沒有象第一種方式那樣詳細(xì)規(guī)定了“公共利益”的范圍，但通過其他方面的規(guī)定來保證土地征用公共利益的實(shí)現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國家在界定征地范圍時(shí)，對于“公共利益”的范圍作了極為嚴(yán)格的限制，這是防止征地權(quán)濫用、行政權(quán)力侵犯個(gè)人權(quán)利的有效保證。

（三）科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地征用制度是一種強(qiáng)制性的制度，它給原土地所有人造成了事實(shí)上的損害，這是公權(quán)對私權(quán)的侵害，必須進(jìn)行補(bǔ)償，任何國家都規(guī)定了補(bǔ)償制度。而能否科學(xué)合理地確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題，是一個(gè)國家或地區(qū)征地制度發(fā)展完善與否的重要體現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國家在制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)大多按公平市場價(jià)格定價(jià)，即是以被征土地征用時(shí)在公開市場上能得到的公平市場價(jià)格為計(jì)算依據(jù)，它可使買賣雙方都愿意接受。在認(rèn)定征地補(bǔ)償內(nèi)容時(shí)，或遵循完全補(bǔ)償原則，或遵循不完全補(bǔ)償原則，或遵循相當(dāng)補(bǔ)償原則。一般情況下，本著法律對財(cái)產(chǎn)權(quán)和平等原則的保障，對特別的財(cái)產(chǎn)征用侵害給予完全補(bǔ)償，對特殊情況可以準(zhǔn)許給予不完全補(bǔ)償。從各國的發(fā)展趨勢來看，土地征用補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)均呈現(xiàn)日漸放寬之勢，往往對被征用主體所遭受的損失給予更充分、更完全的補(bǔ)償，而這種合理、充分、完全的補(bǔ)償是保護(hù)被征地主體利益的關(guān)鍵。

（四）完善公開的征地程序

總體來看，國外較為完善的征地程序一般包括了征地申請、審查、批準(zhǔn)、征地公告等環(huán)節(jié)，被征地人參與征地過程的程序、發(fā)生爭議時(shí)申訴和仲裁的程序，以及如何進(jìn)行征地補(bǔ)償?shù)某绦?。盡管各國征地程序的側(cè)重點(diǎn)不同，但都強(qiáng)調(diào)整個(gè)征地程序的公眾參與、過程公開。由于有一整套完善的征地程序，同時(shí)在這一過程中強(qiáng)調(diào)公眾參與、過程公開，因此在公眾的監(jiān)督下，土地征用的公共目的以及被征地主體的利益得到了較為有效的維護(hù)。

三、對中國征地制度的政策建議

通過對歐洲的英國、北美洲的美國、亞洲的日本的土地征用制度進(jìn)行比較分析，可以發(fā)現(xiàn)：土地產(chǎn)權(quán)的明晰性，土地征用目的的公共利益性，征地標(biāo)準(zhǔn)的市場定價(jià)和補(bǔ)償范圍的較為寬泛，體現(xiàn)公正、公平、公開的征地程序以及完善的申訴程序，是這些國家土地征用制度得以成功的關(guān)鍵因素。這種征地制度安排背后的深層指導(dǎo)思想在于對個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分尊重。這樣的征地制度安排既有效地保護(hù)了被征地主體土地權(quán)益，又保證了土地征用的權(quán)威性和公平性。而我國現(xiàn)行的土地征用制度存在土地產(chǎn)權(quán)不明、征用目的界定不清、征地范圍過大、征地補(bǔ)償范圍小標(biāo)準(zhǔn)低、征地過程缺乏公開透明等缺陷，并產(chǎn)生極大的社會矛盾。我們可以從這幾個(gè)方面來逐步改善我國的土地征用制度。

（一）明晰土地產(chǎn)權(quán)界定

中國可以借鑒英國、美國、日本的經(jīng)驗(yàn)，一方面減少土地產(chǎn)權(quán)的層級和中間環(huán)節(jié)，進(jìn)一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)歸屬；另一方面，可以在將要被征收的土地范圍內(nèi)整合土地產(chǎn)權(quán)，進(jìn)行適度的土地私有化改革，強(qiáng)化農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)，進(jìn)一步將其物權(quán)化，明確土地征用中農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位，充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益，在土地產(chǎn)權(quán)制度安排上為農(nóng)民有效保護(hù)自己的土地權(quán)益提供制度保障。這不僅不影響中國土地集體所有的主體結(jié)構(gòu)，還能有效地解決因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)不明造成的征地糾紛，更好地保護(hù)農(nóng)民利益和維護(hù)社會穩(wěn)定。

（二）合理界定“公共利益”的范圍

一方面，我們可以從立法的角度加強(qiáng)對“公共利益”的界定。在我國的《憲法》和《土地管理法》中都規(guī)定了“國家對公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或征用并予以補(bǔ)償”。但是法律卻沒有對于哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益”加以明確界定，因此對我國的土地征用立法應(yīng)進(jìn)行完善我們可以借鑒日本、韓國的經(jīng)驗(yàn)，對“公共利益”運(yùn)用列舉兼概括方法進(jìn)行法律界定，明確哪些項(xiàng)目是符合“公共利益”的要求。

另一方面，規(guī)范征地補(bǔ)償程序。法律應(yīng)保護(hù)被征地者的知情權(quán)、參與權(quán)以及上訴權(quán)等。對于知情權(quán)，只有為公益事業(yè)的目的，政府才有權(quán)征用土地，且必須公開聲明和通知被征地人及利益相關(guān)人員。對于參與權(quán)，征地過程中，對于地價(jià)評估由獨(dú)立第三方資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估，或者由相關(guān)法律規(guī)定按征地時(shí)市場價(jià)計(jì)算，對于評估價(jià)不滿的被征地人也可以提交自己的評估報(bào)告，由法院進(jìn)行裁決，政府按照法院裁決依法征地。這是為了形成良性的公眾參與機(jī)制，提高土地征用過程中農(nóng)民的決策參與度，從根本上約束政府可能的擴(kuò)張征地范圍的沖動(dòng)。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)市場化改革

目前施行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是與市場無關(guān)的政策性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不僅完全偏離了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和農(nóng)民預(yù)期，也造成了人為的不公平和不穩(wěn)定因素。這就需要我們借鑒發(fā)達(dá)國家比較完善的征地補(bǔ)償制度，進(jìn)行土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的市場化改革。

另外，我們還應(yīng)要區(qū)分公益性用地和經(jīng)營性用地，對于為了公共目的的公益性用地應(yīng)該站在被征地農(nóng)民的立場給予市價(jià)補(bǔ)償，并且擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍，最大限度的保證農(nóng)民失地后生活水平不會下降，這是關(guān)系到社會公平的一個(gè)問題；對于經(jīng)營性用地可以直接從市場取得，不再納入征地范圍，這是遵從了土地征用的公共利益使用原則，另外還可以有效地遏制征地權(quán)濫用的現(xiàn)象，壓縮了地方政府“土地財(cái)政”現(xiàn)象的空間，既保證了農(nóng)民利益，又維護(hù)了社會穩(wěn)定。

（四）建立獨(dú)立、專業(yè)的土地仲裁糾紛機(jī)構(gòu)

針對補(bǔ)償糾紛問題，世界上許多國家和地區(qū)，除了土地政策、咨詢、執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)立意外，還會專門設(shè)立仲裁機(jī)構(gòu)來裁決征地主體與土地所有權(quán)人之間的爭議問題。但是在我國的《土地管理法實(shí)施條例》中，如果對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上的地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成則由批準(zhǔn)征用土地的政府進(jìn)行裁決。同時(shí)征地補(bǔ)償、安置爭議不對征用土地方案的實(shí)施有任何影響?？梢?，我國政府既是土地征用的主體，也是土地征用補(bǔ)償糾紛的裁判員，缺少一個(gè)裁決爭議、矯正雙方行為的專門機(jī)構(gòu)。因此，我國也應(yīng)將解決土地糾紛納入法律程序，并且建立獨(dú)立、專業(yè)的仲裁機(jī)構(gòu)解決土地糾紛爭議。（作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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篇6

關(guān)鍵詞：村委會　土地征用　資源配置約束

中圖分類號：F301　文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914(2010)11-067-03

一、土地制度現(xiàn)狀

家庭承包責(zé)任制是中國農(nóng)村自1984年起普遍實(shí)行的一種農(nóng)業(yè)耕作制度。它是這樣一種制度：集體在名義上仍然擁有土地的所有權(quán)，但是土地的使用權(quán)卻在一個(gè)滿足國家和農(nóng)村社區(qū)稅賦要求的合約下歸屬農(nóng)戶。家庭責(zé)任制使農(nóng)戶成為獨(dú)立的農(nóng)地使用者，并在一定程度上成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營者。雖然家庭責(zé)任制顯示了巨大的經(jīng)濟(jì)效率，但是隨之也帶來了很多弊端，這些弊端阻止了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的進(jìn)一步提高，在一定程度上挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。其主要表現(xiàn)在：虛擬的集體所有權(quán)導(dǎo)致的一些權(quán)力和權(quán)利濫用；農(nóng)民擁有的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)的模糊性：行政權(quán)力對農(nóng)民權(quán)利的任意約束等等。

2002年，政府出臺了《土地承包法》，該文件蘊(yùn)含了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)私有化的性質(zhì)，這種特別的性質(zhì)，不僅使它與以往的土地法案不同。而且，本質(zhì)上確定了農(nóng)民對土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、出租等權(quán)限，而這些權(quán)限，在過去絕大部分是歸村委會的。進(jìn)一步看。2002年土地法案實(shí)際上剝奪的村委會關(guān)于對土地各種權(quán)限的權(quán)力。但是，依據(jù)產(chǎn)權(quán)理論，如果不使私有產(chǎn)權(quán)落入共有領(lǐng)域，不僅需要清楚地界定產(chǎn)權(quán)，也需要有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多數(shù)權(quán)利歸屬于農(nóng)民，但是并不能保證農(nóng)民能夠真正地?fù)碛羞@些權(quán)利。在以往的土地法中也規(guī)定了農(nóng)民的一些土地權(quán)屬，如土地承包15年不變，或3(1年不變。但是由于農(nóng)民不能保護(hù)自己的權(quán)利或保護(hù)自己的權(quán)利代價(jià)太大。其權(quán)利受到很大的侵犯。農(nóng)民不能保護(hù)自己的土地權(quán)利，或者說，村委會或，政府越權(quán)行使自己的權(quán)力。侵占或剝奪農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)。

自20世紀(jì)80年代以來我國對工業(yè)化的進(jìn)展再一次提供便利，從農(nóng)民手中把土地收回用以發(fā)展高新工業(yè)；以很低的價(jià)格提供給外商來吸引外資；為改善城市市民的居住環(huán)境、拉動(dòng)建筑業(yè)發(fā)展進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)；為改善教育條件建設(shè)大批的教育基地，這些在當(dāng)時(shí)的環(huán)境下都不同程度的發(fā)展了我國的經(jīng)濟(jì)文化。但被征用土地的農(nóng)民卻失去了賴以生存的土地。據(jù)統(tǒng)計(jì)1952年人均耕地為2.82畝，2003年減少至1.43畝，我國的耕地面積截止1996年底共有130039.2萬畝，而現(xiàn)僅開發(fā)區(qū)就多達(dá)6015個(gè)，規(guī)劃面積占據(jù)了3.54萬畝，這已經(jīng)超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建成區(qū)的面積總和。據(jù)勞動(dòng)和社會保障部統(tǒng)計(jì)，目前全國有4000多萬失地農(nóng)民，隨著城市化的加速，未來五年內(nèi)，中國平均還將增加失地農(nóng)民265萬人。這部分失地農(nóng)民既失去了土地，又沒有了土地的替代品，因此在找到新的保障方式之前土地的補(bǔ)償費(fèi)是其生存的唯一來源。

而大量的調(diào)查證明，在土地被征用后的補(bǔ)償金中只有極少部分能夠到達(dá)農(nóng)民手中，其中村委對此項(xiàng)補(bǔ)償金的截流是占很大一部分。并且大多數(shù)村民并不知道自己的土地到底得到了多少賠償金，更不知道這部分資金到底怎樣使用，這也是造成農(nóng)民上訪的最多的原因。

在失去土地時(shí)，征地主管部門只需與村委會商議，征地的補(bǔ)償費(fèi)的有關(guān)規(guī)定也只有村委會知曉，農(nóng)民本應(yīng)對征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)擁有知情權(quán)，但由于我國的法律法規(guī)還不健全，《土地管理法實(shí)施條例》第：十六條規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸所有者擁有，這在法律上就保證了村委會對征地補(bǔ)償費(fèi)的使用的合法性，也為村委會為追求個(gè)人利益最大化而出現(xiàn)的貪污尋租行為提供有機(jī)可乘的僥幸心理。

在憲法修正案中規(guī)定了“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，但是并沒有明確規(guī)定這項(xiàng)權(quán)利歸屬農(nóng)民還是歸屬村集體。

《土地征管法》第十五奈規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民代表會議2／3以上成員或2／3以上村民代表的同意，并報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。而當(dāng)今中國農(nóng)村還是家族聚居的社會形式。村委會的成員大都由各種親戚關(guān)系聯(lián)系在一起，他們的利益也就緊密地聯(lián)系在一起，當(dāng)作出一項(xiàng)決定對村領(lǐng)導(dǎo)有利可圖但損害整村大多數(shù)人利益時(shí)。他們通常會通過決議的。沒有機(jī)構(gòu)監(jiān)督或監(jiān)督成本太高。村民代表的產(chǎn)生直接受制于這個(gè)村莊的民主自治問題。關(guān)于誼問題，各個(gè)村莊的差異也相當(dāng)大，實(shí)際上，村民代表這個(gè)概念帶有極大的模糊性?！吧霞壟鷾?zhǔn)”的規(guī)定是將土地使用權(quán)的處置權(quán)利最后界定給了政府機(jī)構(gòu)，政府機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)與否決定了這項(xiàng)權(quán)利轉(zhuǎn)讓的合法與否。由于村委會與鄉(xiāng)政府之間的行政隸屬關(guān)系。這將給村集體更大的權(quán)力以攫取共有領(lǐng)域的利益，并為村委會賄賂鄉(xiāng)政府官員提供了可能。經(jīng)驗(yàn)資料也支持之一結(jié)論。農(nóng)民與農(nóng)民間的土地流轉(zhuǎn)占土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓部分非常小。其余的部分都是由村委會行使的權(quán)利。

這點(diǎn)完全符合博弈論的理論觀點(diǎn)。

《土地征管法》)并未對征用土地的補(bǔ)償做出明晰可依的統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，只是在四十七條有一個(gè)模糊的并不能保證農(nóng)民權(quán)益的規(guī)定，征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償，征地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)，安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該被征用前三年平均年產(chǎn)值的6至10倍。安置補(bǔ)助費(fèi)最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍。依照本條的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)，但是土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。從6倍到30倍是一個(gè)很大的可操作的空間，這又給村領(lǐng)導(dǎo)班子一個(gè)尋求個(gè)體利益的機(jī)會。

土地法詳細(xì)規(guī)定了國家征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用項(xiàng)為：土地的補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償赍。并對各用項(xiàng)的具體數(shù)額作了規(guī)定。但是因?yàn)檫@項(xiàng)土地轉(zhuǎn)讓權(quán)利歸屬不明確，關(guān)于補(bǔ)償費(fèi)用逢的模糊性就變得非常大。第一，該項(xiàng)費(fèi)用歸屬于原土地的使用者――農(nóng)民，還是歸屬于村集體。單純從權(quán)利角度看，如果村集體擁有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，那么這項(xiàng)權(quán)利應(yīng)該歸集體，但是，并沒有法律明確界定這部分權(quán)利歸村集體。從失去土地使用權(quán)的農(nóng)民來看，土地的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該歸農(nóng)民，但是農(nóng)民沒有力量保護(hù)他的這項(xiàng)權(quán)利。所以，土地補(bǔ)償費(fèi)就成為共有領(lǐng)域里的利益，由于村委會的力量強(qiáng)大，甚至可以動(dòng)用政權(quán)的力量，這部分好處就被村委會獲得。第二。關(guān)于安置費(fèi)。從字面的意思理解這項(xiàng)條款，此費(fèi)用

應(yīng)該用于失去土地的農(nóng)民的未來生活安置，但是，由于該項(xiàng)權(quán)利被村委會攫取，村委會就動(dòng)用權(quán)力將該項(xiàng)費(fèi)用截留，對于失去土地的農(nóng)民給予較少部分的安置費(fèi)或者采用重新承包土地、調(diào)整機(jī)動(dòng)用地等辦法給失去土地的農(nóng)民一定的新的承包地。第三，關(guān)于地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，也是最小的一部分，給予失去土地的農(nóng)民以補(bǔ)償?shù)厣蠐p失。從全國各地情況看，被征土地的農(nóng)民得到的補(bǔ)助款項(xiàng)大部分是地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。由于權(quán)利的不清楚，絕大部分土地補(bǔ)償款項(xiàng)被村委會以集體的名義所攫取。

二、不清晰的土地收益權(quán)

為了簡單清楚地說明目前我國農(nóng)村土地制度方面的關(guān)系，可以假設(shè)農(nóng)村土地制度只存在兩個(gè)當(dāng)事人：村集體(村委會)和個(gè)體農(nóng)民。村委會擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，其經(jīng)濟(jì)關(guān)系是市場關(guān)系，交易費(fèi)用為零。在如此假設(shè)下，村委會與農(nóng)民之間的關(guān)系類似于地主與農(nóng)民的關(guān)系。如果村委會不自己耕種農(nóng)田，并且所有的土地都由農(nóng)民耕種，農(nóng)民和村委會之間只有一種關(guān)系――土地的租賃關(guān)系。如果村委會除了將土地租給農(nóng)民耕種而不能將農(nóng)地轉(zhuǎn)作他用，那么，這個(gè)村的土地供給就是既定的，因此面臨一條垂直的供給曲線。如果將村集體作為土地的出租方，農(nóng)民作為租賃方，租金率就是市場的均衡租金率r，農(nóng)民按這個(gè)地租率交納地租給村委會，而不管農(nóng)民怎樣使用土地。當(dāng)然這暗合了在此地租率下農(nóng)民愿意租賃的土地?cái)?shù)量都可以被滿足，因?yàn)樽獾剞r(nóng)民的租地?cái)?shù)量若多于村委會擁有的土地?cái)?shù)量，均衡地祖率會上升；而租地?cái)?shù)量少于村委會的土地?cái)?shù)量，則均衡地租率會下降。從經(jīng)濟(jì)效率的角度看。此時(shí)資源達(dá)到了最優(yōu)配置，經(jīng)濟(jì)是有效率的。

目前，中國農(nóng)村的實(shí)際情況是這樣的：土地所有權(quán)歸屬于村委會，村委會將土地承包給農(nóng)民，收取一定的土地承包費(fèi)f，因?yàn)槿珖蟛糠值貐^(qū)已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅的征收，農(nóng)民的土地凈收益扣除了村委會的承包費(fèi)f后，凈收益大于零，這意味著農(nóng)民獲得了部分的地租，或者說農(nóng)民擁有土地的部分剩余索取權(quán)。而土地被占用后，農(nóng)民對土地的部分剩余索取權(quán)也被村委會攫取了。

若農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，村委會是否就不能攫取農(nóng)民的凈收益了呢?

無論土地的所有權(quán)歸誰。只要農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民就擁有了土地的收益權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)包括土地的出賣權(quán)、出租權(quán)和廢棄權(quán)。如果農(nóng)民自己耕種土地，土地的收益扣除土地的各項(xiàng)投入還有剩余，這剩余部分就是土地的地租，因?yàn)檗r(nóng)民擁有土地的收益權(quán)，因此地租歸農(nóng)民所有。如果農(nóng)民將土地租給他人使用或耕種。就會收取地租并歸農(nóng)民所有。但農(nóng)民一旦土地被征用，剩余的地租就歸了村委會支配，農(nóng)民能否得到土地的收益權(quán)就不能得到應(yīng)有的保障了。

土地承包合約與其他各種合約沒有什么本質(zhì)上的不同，與其他合約一樣，對個(gè)人利益最大化的追求所導(dǎo)致的機(jī)會主義行為是違約的必要條件。在既定的產(chǎn)權(quán)制度下。村集體擁有土地的所有權(quán)，它作為土地的發(fā)包方與農(nóng)民簽訂土地承包舍約，村集體的人(雖然委托人極其含糊，不過委托人越不清楚，人的權(quán)利就越大)――村干部與其他人也沒有什么本質(zhì)上的不同，其根本目的也要追求個(gè)人利益最大化。在個(gè)人利益約束的前提下。只要有更好的機(jī)會、有更大的利益獲得，他們就傾向于違約。只要村集體和農(nóng)民之間存在“承包土地”的合約關(guān)系。只要合約雙方都遵循個(gè)人利益最大化的假設(shè)前提，那么，當(dāng)要素或產(chǎn)品的相對價(jià)格變化后，合約雙方都有違約的機(jī)會主義傾向。如果違約比履約獲得更大的好處，那么當(dāng)事人就傾向于違約，相反，就履約。

2002土地承包法案最根本的特征是將對土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)或者轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利界定給了農(nóng)民。正是這一權(quán)利的明確法律歸屬，使得農(nóng)民在長達(dá)30年的承包期內(nèi)，擁有實(shí)在的承包土地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、收益處置權(quán)和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)或流轉(zhuǎn)權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利柬的擁有，使得農(nóng)民在某種程度上真正擁有了土地的私有產(chǎn)權(quán)。土地承包的私有產(chǎn)權(quán)意蘊(yùn)才是2002土地承包法案真正的特征或與以往土地法案的本質(zhì)性區(qū)別。該法案的第十六奈、第三十二條、第三十六條界定了農(nóng)民擁有承包地的使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

依據(jù)科斯定理，在交易費(fèi)用約束下，權(quán)利界定越清楚，資源的配置就越有效率，不難看出，2002年法案無論在法律上還是在實(shí)際可操作性上，都使得承包方――農(nóng)民和發(fā)包方――村集體或，政府的權(quán)屬進(jìn)一步確定，而且在法律上作出這樣明確的規(guī)定將大大減少因?yàn)椴淮_定的權(quán)屬所產(chǎn)生的合約雙方各種爭議和糾紛，也大大降低了交易費(fèi)用，無疑，這項(xiàng)法隸將對農(nóng)村資源配置進(jìn)一步優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)效率的提高起不可低估的作用。

2002年以前的關(guān)于土地承包法案的好多權(quán)利沒有被清楚地界定，在村集體和農(nóng)民之間力量懸殊的情況下，村集體會成功的攫取共有領(lǐng)域里的利益，在攫取利益的過程中必然會出現(xiàn)租金耗散的效率損失狀態(tài)。這首先是因?yàn)?。攫取所得的部分成本由別人承擔(dān)，通常會導(dǎo)致攫取者并不善待公共領(lǐng)域里的價(jià)值。其次，攫取者為了掩蓋其攫取行為的非法性，套被迫采用某些非效率的方法。最后。攫取得益會激發(fā)更多的人參與攫取，從而增加壟斷或界定攫取權(quán)的費(fèi)用，導(dǎo)致可攫取的“租金”被非生產(chǎn)性的用途耗散(同其仁。2002)。不僅如此。2002年以前的土地承包法案還將一些權(quán)利界定給了村集體。如果說，2002法隸只是將原來界定給村集體的權(quán)利界定給了農(nóng)民。那么依據(jù)科斯定理，在交易費(fèi)用為零的條件下，無論產(chǎn)權(quán)的最初歸屬如何，與資源的配置效率是無關(guān)的。如果假設(shè)權(quán)利界定給村集體和界定給農(nóng)民所產(chǎn)生的交易費(fèi)用是一樣的，那么，實(shí)際上土地資源的效率配置就沒有什么不同。所不同的僅僅是收益分配問題，如果從這個(gè)角度上說，那么2002年土地承包法案的價(jià)值就大打折扣了。在交易費(fèi)用不為零的現(xiàn)實(shí)世界。土地權(quán)利界定給農(nóng)民和界定給村集體所產(chǎn)生的交易費(fèi)用不同，就必然導(dǎo)致了資源配置的效果不同。

三、村集體的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

出現(xiàn)村委會尋租，占用農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)為自己謀取經(jīng)濟(jì)利益的現(xiàn)象，以及這種現(xiàn)象背后的效率損失應(yīng)從根本原因進(jìn)行分析。本文認(rèn)為主要的原因在于村集體的虛擬性，或者說村集體擁有虛擬的土地所有權(quán)及其與之相關(guān)的子權(quán)利。由于村集體本身是村民的化身，但在本質(zhì)上與村民的根本目標(biāo)不同，在資源配置方面二者就會出現(xiàn)很大的偏差或者說交易成本根本不相同。因此權(quán)利界定給村集體和界定給農(nóng)民會產(chǎn)生不同的效率，一些學(xué)者指出，如果權(quán)利界定給前者會導(dǎo)致更大的共有領(lǐng)域空間，為獲得這部分權(quán)利而導(dǎo)致的租值耗散增加了交易成本。而如果將這些權(quán)利界定給農(nóng)民，權(quán)利落入共有領(lǐng)域里的可能性降低，為攫取共有領(lǐng)域的權(quán)利導(dǎo)致的租值耗散減少，交易成本隨之降低，資源配置就會更有效率。

關(guān)于集體所有權(quán)虛擬的論斷，許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家作了精辟的解釋。周其仁(1994)教授指出集

體公有制既不是一種“共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)”，也不是一種純粹的國家所有權(quán)。它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排。

作為村集體。它是農(nóng)民利益的代表和農(nóng)民的化身，但是，在不同的利益面前村集體的代表或者人并不能完全代表農(nóng)民的利益，并且由于不能追溯最終的委托人，就使得人更加肆無忌憚的為自己謀取福利，并為了自己的福利而不惜犧牲資源的效率配置。因此，將權(quán)利界定給一個(gè)不清楚的村集體會導(dǎo)致更大的效率損失。

四、政策建議

關(guān)于制訂詳盡的有利于農(nóng)民的土地法案的建議的目的是確定土地的各項(xiàng)權(quán)屬，并盡可能地將土地的一些權(quán)屬界定給農(nóng)民。但是。產(chǎn)權(quán)不僅要界定清楚，還必須能夠有效地保護(hù)，在法律上界定給農(nóng)民的權(quán)利，農(nóng)民并不能全部地?fù)碛?，或者說全部地?fù)碛写鷥r(jià)太高。因此，這項(xiàng)措施也不是根本解決土地糾紛和稅費(fèi)自擔(dān)沉重的行之有效的方法。要想使這種方法奏效，各級政府必須嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)法案，并有效地監(jiān)督村委會嚴(yán)格地執(zhí)行這些法案。很明顯，在目前中國農(nóng)村的政治環(huán)境、行政環(huán)境、法律環(huán)境約束下，低成本地保護(hù)法律賦予的農(nóng)民的權(quán)利是不太可能的。

有些經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出取消，政府和村委會的這項(xiàng)建議。本文認(rèn)為不僅相當(dāng)極端。而且也比較孤立，難以取得較多人的認(rèn)可。但是，作為一項(xiàng)極端的改革措施，它具有一定的合理性。持該觀點(diǎn)的人士認(rèn)為，村委會和鄉(xiāng)政府在目前已經(jīng)沒有存在的必要，并且就其所起的作用看已經(jīng)是弊多利少?？墒?，持這種觀點(diǎn)的人不僅沒有給出其論斷的實(shí)證分析，也沒有給出夸人信服的經(jīng)驗(yàn)證明。本文認(rèn)為。從經(jīng)驗(yàn)上說，撤銷鄉(xiāng)政府和村委會。由縣級政府直接面對一盤散沙的個(gè)體農(nóng)民，其行政管理費(fèi)用將是巨大的，行政難度是可想而知的。從歷史上看，至少從明清時(shí)期，行政設(shè)置就已經(jīng)建設(shè)在鄉(xiāng)一級了，而各個(gè)村也有公共機(jī)構(gòu)，雖然它不是一級政府行政機(jī)構(gòu)，但是可以協(xié)調(diào)人際關(guān)系、鄰里關(guān)系和與政府之間的關(guān)系。目前我國農(nóng)村的行政結(jié)構(gòu)基本上采用了明清以來的行政結(jié)構(gòu)形式，時(shí)于這種行政結(jié)構(gòu)形式對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會福利等各方面的影響，目前還沒有看到令人信服的、權(quán)威的分析。因此，極端地提出取消，政府和村委會這種解決問題的方式，至少是不負(fù)責(zé)任的。

根據(jù)以上的分析，本文提出一個(gè)交易成本較低、并可操作的解決方案，即剝奪村委會的經(jīng)濟(jì)權(quán)力。它包括如下幾項(xiàng)措施：

1.剝奪村委會的土地所有權(quán)，一切土地收歸國有，國家作為土地的所有者。作為土地所有者，國家擁有農(nóng)用土地轉(zhuǎn)作他用的審批權(quán)、有制止破壞農(nóng)地的干涉權(quán)等少數(shù)幾項(xiàng)宏觀調(diào)控的權(quán)利，而將農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)界定給農(nóng)民。土地征用農(nóng)民將不再與村委會簽約，而只是與國家簽約。村委套只是簽約方一國家的代表。它只具有代簽約權(quán)。而不具有任何的變更的權(quán)力，這就從根本上制止了椅委會憑借土地所有權(quán)而任意變更征收土地補(bǔ)償合約的違約行為和攫取部分地租的行為。

2.剝奪村委會的任何征收費(fèi)用權(quán)，不僅村委會沒有權(quán)力征收除國家稅收外的費(fèi)用。任何行政機(jī)構(gòu)均沒有任意向農(nóng)民征收費(fèi)用的權(quán)利，這就杜絕了村委會巧立名目以征收各種費(fèi)用攫取農(nóng)民的土地補(bǔ)償費(fèi)用。

3.賬目公開，在使用征地補(bǔ)助費(fèi)時(shí)，村委會應(yīng)提前發(fā)出公告，詳細(xì)告知村民資金的用途數(shù)量，將征地補(bǔ)助的收支情況列出一覽表。接受村民監(jiān)督。

篇7

（湖南文理學(xué)院 法學(xué)院，湖南 常德 415000）

摘 要：隨著新型城鎮(zhèn)化規(guī)模的不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，因征地引發(fā)的農(nóng)地增值收益分配矛盾日漸突出。本文依據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵與價(jià)值理論以及農(nóng)地征收與合理補(bǔ)償關(guān)系理論，從立法和實(shí)踐兩方面分析了在現(xiàn)行農(nóng)地征收過程中農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取征地補(bǔ)償?shù)牟缓侠硇约捌滢r(nóng)地增值收益和征地補(bǔ)償費(fèi)分配的不公平性，在此基礎(chǔ)上，提出了相應(yīng)的建議：應(yīng)對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、被征地承包經(jīng)營者及未征地承包經(jīng)營者給予合理補(bǔ)償。

關(guān) 鍵 詞：農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地制度改革；農(nóng)地征收補(bǔ)償

中圖分類號：D922．36 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007－8207（2015）10－0110－07

收稿日期：2015－08－18

作者簡介：周建國（1969—），男，湖南常德人，湖南文理學(xué)院法學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)槲餀?quán)法、土地法。

基金項(xiàng)目：本文系湖南省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃立項(xiàng)項(xiàng)目“農(nóng)地發(fā)展權(quán)的立法創(chuàng)設(shè)與征地改革研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2012ZK3157；湖南文理學(xué)院科研課題“常德城鎮(zhèn)化進(jìn)程中被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展權(quán)的法律保障機(jī)制研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：JJZD1207；教育部規(guī)劃基金項(xiàng)目課題“農(nóng)民發(fā)展權(quán)保障模式理論與實(shí)證研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：2YJA820014；湖南省高校創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)“農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村經(jīng)營體系建設(shè)研究”的階段性成果。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，但在農(nóng)地征收過程中，農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲取的征地補(bǔ)償不合理以及農(nóng)地增值收益和征地補(bǔ)償費(fèi)分配不公平等問題加劇了社會矛盾。這一問題已引起了社會各界的高度關(guān)注，要求解決農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配問題。①理論界對農(nóng)地征收補(bǔ)償問題也進(jìn)行了大量研究，尤其是對不同利益主體的土地增值收益分配是否公平合理展開了爭論，形成了以下三種觀點(diǎn)：其一，土地增值收益應(yīng)主張“漲價(jià)歸國家”；其二，土地增值收益應(yīng)主張“漲價(jià)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”；其三，土地增值收益應(yīng)主張“漲價(jià)由國家、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人分享”。上述觀點(diǎn)都有相應(yīng)的理論依據(jù)，但依次進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)卻有各自的不足之處，突出表現(xiàn)在對農(nóng)地征收如何做到公平合理補(bǔ)償上，這一問題一直沒有得到妥善解決。因此，筆者依據(jù)農(nóng)地發(fā)展權(quán)相關(guān)理論，結(jié)合有關(guān)農(nóng)地征收的立法和實(shí)踐，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角探討如何完善農(nóng)地征收補(bǔ)償制度，以期對我國正在進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)有所裨益。

一、農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵與價(jià)值

（一）農(nóng)地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵

土地發(fā)展權(quán)是土地法律制度的重要組成部分，農(nóng)地發(fā)展權(quán)則是土地發(fā)展權(quán)的下位概念。在我國，從廣義上說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主要內(nèi)容包括三個(gè)方面：⑴在保持農(nóng)地性質(zhì)不變的條件下，農(nóng)民有權(quán)調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向生產(chǎn)效益較高的經(jīng)濟(jì)作物；⑵在堅(jiān)持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下，有將農(nóng)用地變更為集體建設(shè)用地的權(quán)利，比如變更為農(nóng)村宅基地、公共設(shè)施與公益事業(yè)用地以及企業(yè)建設(shè)用地；⑶有改變農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地所有權(quán)性質(zhì)，變更為國家建設(shè)用地的權(quán)利，突出表現(xiàn)為農(nóng)村土地征收。從狹義上說，農(nóng)地發(fā)展權(quán)是權(quán)利主體基于農(nóng)地所有權(quán)，從農(nóng)地所有權(quán)中分離出來而單獨(dú)處分的權(quán)利，也是參與土地增值收益分配的權(quán)利。它既可以與土地所有權(quán)合為一體由土地所有者擁有，也可以由只擁有土地發(fā)展權(quán)的非土地所有者使用。在我國，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)地變更為國家所有的建設(shè)用地即農(nóng)地征收，其土地增值收益表現(xiàn)為狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)。因此，在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)地征收中，利益主體主要涉及農(nóng)民個(gè)人、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、地方政府和用地單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過程中，農(nóng)地從低收益用途轉(zhuǎn)向高收益用途，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值得以凸顯。各利益主體為此展開爭奪，這正是征地引發(fā)社會矛盾的根源所在。本文從狹義的農(nóng)地發(fā)展權(quán)角度展開探討。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值

農(nóng)地是一個(gè)自然、生態(tài)、社會和商業(yè)的綜合系統(tǒng)，具有生產(chǎn)、生態(tài)、社會和商業(yè)等方面的功能，與此相對應(yīng)，農(nóng)地價(jià)值則包括經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會和商業(yè)等方面。其中，農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值體現(xiàn)為農(nóng)地產(chǎn)生的收益和成本之差。當(dāng)前，在農(nóng)地征收過程中，農(nóng)地征收補(bǔ)償主要涉及農(nóng)地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值部分，對農(nóng)地其他價(jià)值的補(bǔ)償還較少考慮。農(nóng)地的社會價(jià)值主要包括社會保障價(jià)值和糧食安全保障價(jià)值，目前，部分地區(qū)在農(nóng)地征收補(bǔ)償中已開始考慮農(nóng)地的社會保障價(jià)值，因?yàn)槲覈鄶?shù)地區(qū)農(nóng)村社會保障體系尚未完全建立，農(nóng)民并不因其為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員而享有社會保障（比如養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、醫(yī)療保障），也就是說，在現(xiàn)行制度下，我國農(nóng)地還承載著農(nóng)民的社會保障功能。申言之，農(nóng)地的社會保障價(jià)值實(shí)質(zhì)上隱含在農(nóng)地的社會價(jià)值之中。農(nóng)地的商業(yè)價(jià)值主要體現(xiàn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值。出于對國家糧食安全保障戰(zhàn)略的考慮，我國實(shí)行土地用途管制，以土地利用規(guī)劃限制了農(nóng)民將農(nóng)地轉(zhuǎn)向高收益利用用途的權(quán)利，這實(shí)際上是對農(nóng)地發(fā)展權(quán)的限制，導(dǎo)致農(nóng)地利用難以完全實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。目前，我國還沒有關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的立法規(guī)定，但其價(jià)值已在社會經(jīng)濟(jì)生活中日益凸顯，并且大部分學(xué)者也都承認(rèn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的客觀存在。關(guān)于土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值，孫弘認(rèn)為，“土地發(fā)展權(quán)物質(zhì)要素的價(jià)值形態(tài)就是土地發(fā)展權(quán)價(jià)值構(gòu)成。具體包括：⑴用途變更所產(chǎn)生的價(jià)值變化；⑵開發(fā)密度變更所產(chǎn)生的價(jià)值變化；⑶體現(xiàn)在用途與開發(fā)密度價(jià)值中的區(qū)位價(jià)值差?！保?］關(guān)于影響因素，張友安認(rèn)為，“土地發(fā)展權(quán)價(jià)值由土地利用規(guī)劃、位置（區(qū)位）、用途與容積率（開發(fā)密度）這四個(gè)因素共同而且相互作用形成。各類影響地價(jià)的因素通過影響四要素之一部分或全部間接影響土地發(fā)展權(quán)價(jià)格。”［2］實(shí)踐中，農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于正常條件下，并且是在能夠獲得正常的社會平均投資利潤的情況下，將農(nóng)地變更為建設(shè)用地所應(yīng)得到的補(bǔ)償，主要表現(xiàn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益。

二、農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬理論與農(nóng)地征收

合理補(bǔ)償?shù)年P(guān)系

（一）農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬理論是農(nóng)地征收合理補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

土地權(quán)利是一種可以細(xì)分為多種子權(quán)利的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利束，是由以土地所有權(quán)為核心的各項(xiàng)子權(quán)利所構(gòu)成，具體可分為所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等子權(quán)利，各子權(quán)利又可進(jìn)一步細(xì)分出的其他權(quán)利。 20世紀(jì)前，土地權(quán)利設(shè)置的重心在于規(guī)范靜態(tài)權(quán)利，之后重心轉(zhuǎn)向規(guī)范動(dòng)態(tài)權(quán)利，從農(nóng)地所有權(quán)派生出的農(nóng)地發(fā)展權(quán)即如此。土地權(quán)利還具有可分割性，可以歸屬不同的主體，并且不同的權(quán)利主體憑借其各自擁有的權(quán)利而獲得收益，如所有權(quán)主體享有所有權(quán)帶來的收益、使用權(quán)主體享有使用權(quán)帶來的收益，農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體享有發(fā)展權(quán)帶來的收益。因此， 土地權(quán)利歸屬就成為各權(quán)利主體分享權(quán)利收益的理論依據(jù)，某項(xiàng)土地權(quán)利的價(jià)格也就是該項(xiàng)土地權(quán)利帶給權(quán)利主體的收益。但在我國，關(guān)于農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬主體主要存在三種觀點(diǎn)：農(nóng)地發(fā)展權(quán)國家所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，農(nóng)地發(fā)展權(quán)國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人分享。前兩種觀點(diǎn)受到了各自對方的尖銳批評，而第三種觀點(diǎn)為多數(shù)學(xué)者所接受，筆者也贊同該觀點(diǎn)。目前，我國農(nóng)地征收合理補(bǔ)償?shù)恼咧赶蝮w現(xiàn)了農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)由國家、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人分享歸屬理論的宗旨。①但實(shí)踐中，土地征收導(dǎo)致土地權(quán)利在不同的主體之間發(fā)生了轉(zhuǎn)移，一些土地權(quán)利主體因征地失去了其擁有的權(quán)利，因而有獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利， 合理補(bǔ)償?shù)拇_定應(yīng)以其失去的土地權(quán)利所帶來的預(yù)期收益為依據(jù)。“對土地征收實(shí)行的是按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，這既不屬于完全補(bǔ)償，也不屬于相當(dāng)補(bǔ)償，而是不完全補(bǔ)償。它沒有考慮土地的市場價(jià)格，更沒有考慮土地發(fā)展權(quán)的價(jià)格?！蔽覈鴳?yīng)該采用“相當(dāng)補(bǔ)償說”，［3］換言之，農(nóng)地征收合理補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的價(jià)值。

（二）農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬制度是農(nóng)地征收合理補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)

英國最早建立了土地發(fā)展權(quán)制度。1947年，英國頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對土地發(fā)展權(quán)作出了明確規(guī)定。該法規(guī)定，變更土地用途的發(fā)展權(quán)歸屬國家，土地所有人與使用人僅享有在土地原有用途上的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。在對土地用途進(jìn)行變更之前， 土地原所有人或其他使用人必須向國家購買土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)的價(jià)值根據(jù)土地變更用途后的自然增值計(jì)算。我國大部分學(xué)者認(rèn)同該歸屬論。但程雪陽教授認(rèn)為，英國在1947年以后建立的制度僅僅是一次短暫且不成功的“制度試錯(cuò)”。如果說這種試錯(cuò)能給我們帶來一些啟示，那也應(yīng)該是通過開征土地增值稅的方式來實(shí)現(xiàn)“土地增值收益返還社會”的目標(biāo)，而不是把“土地發(fā)展權(quán)國有化”這種教訓(xùn)當(dāng)作經(jīng)驗(yàn)來加以借鑒。［4］20世紀(jì)60年代，美國借鑒英國的土地發(fā)展權(quán)制度，建立了自己的土地發(fā)展權(quán)制度。與英國土地發(fā)展權(quán)制度不同，美國的土地發(fā)展權(quán)完全歸屬土地所有者私有，且土地所有者既可擁有土地所有權(quán)和土地發(fā)展權(quán)，也可只擁有其中的一項(xiàng)權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)則通過土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度（Transferable Development Right，TDR）和土地發(fā)展權(quán)征購制度（Purchased Development，PDR）予以實(shí)現(xiàn)?？梢?，雖然學(xué)界對英國和美國農(nóng)地發(fā)展權(quán)的歸屬制度持有不同觀點(diǎn)，但均認(rèn)為該制度既很好地解決了城市規(guī)模不斷擴(kuò)張與用地日益緊張的矛盾，又有效地維護(hù)了土地權(quán)利人的正當(dāng)權(quán)益。我國《土地管理法》等法律法規(guī)規(guī)定：征收農(nóng)村土地，按照農(nóng)地原有用途予以補(bǔ)償。但在實(shí)踐中，地方政府通常是利用行政征地權(quán)先將屬于土地規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地，然后再通過市場化方式出讓建設(shè)用地使用權(quán)，由此帶來的土地增值收益被地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商兩個(gè)利益主體分享，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地的補(bǔ)償僅僅是對農(nóng)村集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶使用權(quán)的部分補(bǔ)償。這是因?yàn)?，“在國家管制?quán)的作用下，我國法律雖未言明土地發(fā)展權(quán)，卻近乎采取了土地發(fā)展權(quán)國有模式。”［5］可見，因農(nóng)地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體，所以，對農(nóng)地所有權(quán)價(jià)值的補(bǔ)償應(yīng)該歸農(nóng)村集體，而被征地農(nóng)民獲得的只是農(nóng)地使用權(quán)的部分價(jià)值。法律規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以農(nóng)地年產(chǎn)值為依據(jù)，這是對農(nóng)地歷史與現(xiàn)期收益的補(bǔ)償，并未考慮土地權(quán)利價(jià)值尤其是農(nóng)地增值即農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值，完全將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民兩個(gè)農(nóng)地發(fā)展權(quán)主體排除在土地增值的分享之外。因此，我國農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是不健全的農(nóng)地權(quán)利制度。近年來，即使一些地方政府為緩和矛盾，逐漸提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但因缺少科學(xué)、合理的農(nóng)地發(fā)展權(quán)歸屬制度，也無法從根本上解決因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低所帶來的其他問題。

三、現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄅc實(shí)踐

（一）立法層面

我國《憲法》第十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。我國《物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益?！笨梢?，《物權(quán)法》的征地補(bǔ)償規(guī)定仍較為原則，缺乏可操作性。相對而言，我國《土地管理法》有關(guān)征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定則較為具體明確?！锻恋毓芾矸ā返谒氖邨l規(guī)定：“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補(bǔ)助費(fèi)按需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍?！薄耙勒毡緱l第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍?！?地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)是對被征收農(nóng)地上的各種建筑物、構(gòu)筑物的補(bǔ)償；青苗補(bǔ)償費(fèi)是因農(nóng)地征收致使正處于生長階段的農(nóng)作物不能收獲而給予農(nóng)地承包者或農(nóng)地使用者的補(bǔ)償。這些法律規(guī)定雖然具體、明確，但按平均產(chǎn)值一定倍數(shù)來計(jì)算農(nóng)地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)既不科學(xué)也缺乏理論依據(jù)，因?yàn)樵谡鞯匮a(bǔ)償中，農(nóng)民得到的僅為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)地價(jià)值補(bǔ)償，即農(nóng)地的部分經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償，并不包括農(nóng)地的生態(tài)、社會和商業(yè)等方面的價(jià)值，尤其是農(nóng)地發(fā)展權(quán)價(jià)值的缺失十分明顯。

（二）實(shí)踐層面

在實(shí)踐中，由于農(nóng)地發(fā)展權(quán)制度缺失，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明，導(dǎo)致農(nóng)地增值收益和農(nóng)地征收補(bǔ)償分配較為混亂。眾所周知，農(nóng)地轉(zhuǎn)為國家建設(shè)用地會引起農(nóng)地價(jià)值的增長，但從目前的征地補(bǔ)償實(shí)踐來看， 在給予農(nóng)民或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償中并未包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，其結(jié)果是將農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織拒之于土地增值收益分享之外，由地方政府和用地單位（如房地產(chǎn)開發(fā)商）分享了這部分收益。對此，一些學(xué)者通過研究得出了大致相同的結(jié)論：如果土地出讓成本價(jià)為100％，則農(nóng)民只得到5％—10％，村集體得到25％－30％，市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級地方政府得到60％－70％。［6］鮑海君、吳次芳的研究結(jié)果表明：農(nóng)地轉(zhuǎn)用后產(chǎn)生的增值收益是巨大的，征地成本一般為每畝5－10萬元，批租出讓金通常達(dá)到每畝50－60萬元，有的甚至高達(dá)每畝100萬元?？梢?，土地出讓后的巨額增值收益很大一部分被地方政府占有了。曹宗平研究我國土地收益分配得出的結(jié)論是：被征地農(nóng)民得到5％—10％，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得到25％—30％，政府部門得到60％－70％。通過不同學(xué)者的研究結(jié)果可以看出，失去土地的農(nóng)民所得到的補(bǔ)償僅為土地收益的5％－10％。［7］

四、農(nóng)地發(fā)展權(quán)視角下的農(nóng)地

征收合理補(bǔ)償路徑

我國《物權(quán)法》明確了集體組織土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，這意味著我國在法律層面對土地權(quán)利的保護(hù)提升到了一個(gè)新高度，這就要求政府在行使征地權(quán)力時(shí)，必須對權(quán)利主體——被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民給予合理的補(bǔ)償。然而，在我國現(xiàn)行的法律制度中還沒有關(guān)于土地發(fā)展權(quán)和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的規(guī)定，［8］其征地補(bǔ)償制度的根本缺陷是完全忽略了對土地發(fā)展權(quán)益的補(bǔ)償。筆者認(rèn)為，要做到對被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民給予合理補(bǔ)償，需要做好以下幾方面的工作。

（一） 對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行征地補(bǔ)償

一方面，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地作為土地的自然增值載體，其有權(quán)分享土地增值收益。我國《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。我國《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有”。對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，農(nóng)地征收使其喪失了土地所有權(quán)，實(shí)質(zhì)上是地方政府獲得了農(nóng)村土地的所有權(quán)，而征地補(bǔ)償只按照農(nóng)地用途的經(jīng)濟(jì)價(jià)值補(bǔ)償，且僅僅補(bǔ)償6－10年，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的利益。若實(shí)現(xiàn)部分農(nóng)地增值收益歸農(nóng)村集體，則在一定程度上體現(xiàn)了眾多學(xué)者所提倡的“漲價(jià)歸農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”的理念，是合理的也是必要的。另一方面，從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)源來看， 農(nóng)地所有權(quán)是農(nóng)地發(fā)展權(quán)的權(quán)利來源之一。農(nóng)村土地所有權(quán)是從靜態(tài)的角度來規(guī)范土地權(quán)利內(nèi)容，農(nóng)地發(fā)展權(quán)則是從動(dòng)態(tài)的角度規(guī)范土地權(quán)利內(nèi)容，農(nóng)地發(fā)展權(quán)包含在農(nóng)地所有權(quán)體系之中，歸屬于農(nóng)地所有者。以美國為例，土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)由同一主體擁有，土地發(fā)展權(quán)從屬于土地所有權(quán)。我國的農(nóng)地所有權(quán)歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因此，可以在法律范圍內(nèi)對其擁有的土地進(jìn)行占有、使用、收益和一定程度的處分。而農(nóng)地發(fā)展權(quán)則意味著對農(nóng)地再開發(fā)利用以獲得更大的價(jià)值和效用，這是行使其處分權(quán)與收益權(quán)的體現(xiàn)。收益權(quán)與處分權(quán)是土地所有權(quán)構(gòu)成中兩項(xiàng)最重要的權(quán)能，發(fā)展權(quán)歸根結(jié)底是所有權(quán)的權(quán)能之一，因此，農(nóng)地發(fā)展權(quán)可以隨同所有權(quán)歸屬于農(nóng)地所有者即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。此外，在征地前，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對農(nóng)村水利交通等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了一定的建設(shè)和投資，如公益設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民生活環(huán)境改善等；在征地后，需要建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織保障與發(fā)展基金，安置被征地農(nóng)民，保障被征地農(nóng)民的基本生活需要，改善生態(tài)環(huán)境，繼續(xù)進(jìn)行本村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，在政府征地取得歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)地所有權(quán)的過程中，理應(yīng)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按照一定比例分享農(nóng)地增值收益，以實(shí)現(xiàn)對其的合理補(bǔ)償。

（二）對被征地承包經(jīng)營者進(jìn)行征地補(bǔ)償

一方面，從土地使用權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的關(guān)系看，我國的集體土地使用權(quán)是從集體土地所有權(quán)分離出來、與所有權(quán)并列且獨(dú)立存在的，是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員以及符合法律規(guī)定的其他組織和個(gè)人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對集體所有的土地享有的一種用益物權(quán)。［9］農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是承包經(jīng)營者將農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用途進(jìn)行占有、使用、收益和一定程度處分的權(quán)利，當(dāng)行使某塊土地的農(nóng)地發(fā)展權(quán)時(shí)，該土地作為農(nóng)業(yè)用途的作用將會失去，從這個(gè)角度看，農(nóng)地發(fā)展權(quán)對集體土地使用權(quán)具有“注銷”功能。［10］對被征地農(nóng)民而言，其喪失了剩余承包年期的土地承包經(jīng)營權(quán)。土地使用權(quán)也是土地發(fā)展權(quán)存在的基礎(chǔ)，土地發(fā)展權(quán)不僅改變了土地的利用方式，同時(shí)也是對土地使用權(quán)的改變。所以，土地發(fā)展權(quán)的歸屬發(fā)生改變不僅關(guān)系到土地所有權(quán)人的利益，更關(guān)系到土地使用權(quán)人的利益。因此，只有充分考慮土地使用權(quán)人的利益，才能促使他們合理利用土地和保護(hù)土地。另一方面，從法律屬性來看，所謂用益物權(quán)，是指非所有權(quán)人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利，其不僅可以對物之所有權(quán)人進(jìn)行一定程度的限制，還可以防止一般人對用益物權(quán)的侵害。因此，作為用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)也必然具有排除他人妨害的權(quán)利。它不僅可以排除第三人如政府在農(nóng)地征收過程中對其土地承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的侵害，而且可以對抗作為農(nóng)村集體土地經(jīng)營者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在補(bǔ)償費(fèi)用上的不法損害，要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合理分配補(bǔ)償費(fèi)用。［11］我國《農(nóng)村土地承包法》第三條規(guī)定：“國家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度”；第二十條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年”。農(nóng)地征收使被征地農(nóng)民喪失了土地承包經(jīng)營權(quán)，《物權(quán)法》雖然將土地承包經(jīng)營權(quán)納入到了征地必須給予補(bǔ)償?shù)姆秶?，但未做具體的規(guī)定，《土地管理法實(shí)施細(xì)則》更無此規(guī)定，其后果是直接將失地農(nóng)民排除在征地增值收益分享之外。因此，除了應(yīng)該對土地上附著物、農(nóng)業(yè)投入而未收回部分、農(nóng)地耕種等勞動(dòng)所產(chǎn)生的價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償外，農(nóng)民作為農(nóng)地的承包經(jīng)營者和農(nóng)地發(fā)展權(quán)的實(shí)際占有者，還應(yīng)該分享農(nóng)地的部分增值收益，這是理由之一?！皬募w土地的社會保障利益考慮，失去了土地，農(nóng)民集體成員就會失去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，也就失去了土地的社會保障，”［12］故要盡量把失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等保險(xiǎn)事項(xiàng)考慮在補(bǔ)償范圍之內(nèi)，用以對失地農(nóng)民在被征地后的生存和發(fā)展予以保障，這是理由之二。由于“現(xiàn)有的集體成員賣地分款實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益，剝奪了未來集體成員的土地社保利益?！保?3］故也要考慮被征地農(nóng)民后代弱勢群體的基本生活需要，這是理由之三。總之，應(yīng)在賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織土地產(chǎn)權(quán)以農(nóng)地發(fā)展權(quán)的前提下，讓擁有農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民獲得部分土地增值收益。

（三）對未征地承包經(jīng)營者進(jìn)行征地補(bǔ)償

對屬于同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)地未被征收的承包經(jīng)營者，也應(yīng)該保障其適當(dāng)?shù)陌l(fā)展權(quán)益?！爸袊鞯匮a(bǔ)償制度存在的一個(gè)問題是，那些偏遠(yuǎn)農(nóng)村大田農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)一直被忽略。在理論上，全國的每一塊土地都天然地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)?！薄按筇镛r(nóng)民的土地缺乏被征收的機(jī)會，他們不會、也不懂得爭取發(fā)展增益，是‘沉默的大多數(shù)’”［14］因?yàn)閾碛羞@部分土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民犧牲了自己的農(nóng)地發(fā)展權(quán)，但他們?nèi)栽诶^續(xù)承擔(dān)保障農(nóng)耕地?cái)?shù)量的責(zé)任，因而應(yīng)該從農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益中進(jìn)行再次分配，使得這部分放棄或缺少土地轉(zhuǎn)讓機(jī)會的農(nóng)民也能參與分享本村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益。唯其如此，才能在轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的農(nóng)地和繼續(xù)承擔(dān)保有農(nóng)地?cái)?shù)量責(zé)任的農(nóng)地之間的巨大價(jià)值差距進(jìn)行平衡，真正實(shí)現(xiàn)對耕地的保護(hù)，保障糧食安全。［15］因此，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配征地補(bǔ)償款時(shí)，應(yīng)考慮未征地承包經(jīng)營者的發(fā)展權(quán)益，為其放棄的農(nóng)地發(fā)展權(quán)提供合理的補(bǔ)償。一般情況下，這部分土地承包經(jīng)營權(quán)人作為本村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可以在本村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得包括土地發(fā)展權(quán)增值收益補(bǔ)償后，依據(jù)本村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的民主程序或由法律法規(guī)直接規(guī)定，分享農(nóng)地發(fā)展權(quán)的增值收益。

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篇8

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；土地流失；農(nóng)民權(quán)益；保障制度

一、引言

城鎮(zhèn)化是我國由農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)向工業(yè)社會的巨大推動(dòng)力，是解決我國"三農(nóng)"問題的根本出路，是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在要求，然而，在新型城鎮(zhèn)化過程中不能以加重失地農(nóng)民貧困為代價(jià)。

隨著我國新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，失地農(nóng)民權(quán)益流失所引發(fā)的社會矛盾和沖突日益加劇。失地農(nóng)民權(quán)益得不到有效保護(hù)的重要原因之一是現(xiàn)有法律的缺失，主要體現(xiàn)為法律賦予農(nóng)民的權(quán)利無法抵御非法征收、非法批準(zhǔn)征收土地應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任不清以及土地征收前提條件界定不清等問題，因此關(guān)注城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益流失現(xiàn)狀、理清失地農(nóng)民權(quán)益流失的原因、思考失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制對進(jìn)一步提高我國城鎮(zhèn)化水平有著重要意義。

本文通過探討城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)的必要性以及健全較完善的社會保障制度過程中涉及的相關(guān)法律問題，充分認(rèn)識到保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益的的緊迫性性和必要性性。目的在于加快建立相對完善的失地農(nóng)民社會保障體系，能及時(shí)并妥善的安排農(nóng)民的基本生活，從而使失地農(nóng)民能安居樂業(yè)、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)，切合實(shí)際的保護(hù)失地農(nóng)民權(quán)益，以期為我國從事該項(xiàng)目研究的相關(guān)領(lǐng)域略盡微薄之力。

二、新型城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)現(xiàn)狀與存在問題

（一）推進(jìn)城鎮(zhèn)化同失地農(nóng)民的關(guān)系

流失土地的這一部分農(nóng)民是伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程而產(chǎn)生的一個(gè)特殊社會群體，因此城鎮(zhèn)化建設(shè)與失地農(nóng)民的關(guān)系特別是在新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中如何保障失地農(nóng)民的權(quán)益的問題，已成為當(dāng)下迫在眉睫急需研究的一大課題。城鄉(xiāng)農(nóng)民的合法權(quán)益在一定程度上就如同他們世世代代守護(hù)的土地，正隨著城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展而漸漸流失。

1.土地賠償不公平的現(xiàn)象日益凸顯

主要表現(xiàn)為土地賠償標(biāo)準(zhǔn)不公正合理，現(xiàn)階段規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)是按照與市場毫不相關(guān)的靜態(tài)政策性價(jià)格來計(jì)算的，這就與土地的市場價(jià)值有著巨大偏離。

2.廣大農(nóng)民正在失去賴以生存的勞動(dòng)對象

農(nóng)田、耕地被占，農(nóng)民的收入來源無法得到保證，而且由于他們的文化程度普遍不高，根本無適應(yīng)現(xiàn)代社會中工業(yè)、科技等發(fā)展所需的各項(xiàng)專業(yè)技能，想要順利融入城市再就業(yè)，保證家庭正常收入就變的難上加難。

3.農(nóng)民本身有權(quán)享有土地增值收益權(quán)

伴隨隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展、生產(chǎn)水平的逐步提高，土地等資源將成為未來社會最珍貴的資源之一，因此其本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和潛在的可能性收益根本無法估價(jià)和衡量，這就潛在的給失地農(nóng)民造成了不可預(yù)期的損失。

4.農(nóng)民轉(zhuǎn)入城市生活后的基本生活保障問題無法有效緩解

從農(nóng)村進(jìn)入城市生活的失地農(nóng)民，在生活成本上有了更高的負(fù)擔(dān)，另外其子女教育問題難以解決，養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等各方面也沒有妥善的配置。由此可見，切實(shí)為這些轉(zhuǎn)入城市生活的失地農(nóng)民解決與他們生活緊密相關(guān)的重重困難，是擺在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)面前的一大難題。

（二）新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程失地中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)存在的問題

在我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，有個(gè)別地方政府企圖降低城鎮(zhèn)化建設(shè)成為。為謀取地方利益，不惜以犧牲失地農(nóng)民的合法權(quán)益為代價(jià)。著眼于政府角度看，存在以下弊端：

1.以公共利益為借口低價(jià)征收農(nóng)用地

我國《憲法》有明確規(guī)定："國家實(shí)行土地征用或征收時(shí)，需要按照一定的法律法規(guī)給予征收人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。"我國《物權(quán)法》也有明確規(guī)定："當(dāng)個(gè)人需求與公共利益需求發(fā)生矛盾時(shí)，依照一定的法律法規(guī)，國家可以征用或征收土地，其中包括單位和集體擁有的土地以及個(gè)人房產(chǎn)。"由此可以看出征用農(nóng)民土地應(yīng)以滿足公共利益為前提，但許多地方政府嚴(yán)重違背了公共利益在法律范疇內(nèi)界定的含義，在發(fā)展城鎮(zhèn)一體化過程中，喊著為了公共利益需求的口號，踐踏勞動(dòng)人民的心聲，嚴(yán)重侵犯著其合法權(quán)益。

2.以情況特殊為名義，為非農(nóng)建設(shè)違規(guī)征用農(nóng)民土地

有些地方政府為擴(kuò)大其地區(qū)利益，罔顧人民的意愿，喊著情況特殊的口號，公然強(qiáng)占集體用地以及承包給農(nóng)民的合約內(nèi)的土地，在強(qiáng)行征用的土地上進(jìn)行其他商業(yè)活動(dòng)。這種做法不僅使廣大農(nóng)民散失了對土地的支配權(quán)，農(nóng)民的利益招到了損害，而且在某種程度上國家的土地資源遭到了浪費(fèi)。

3.稅費(fèi)與出讓金過于偏高，土地以后潛在的增值未能享有

在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，即使在中央政府三令五申下，地方政府仍然從農(nóng)民那里征繳過高的出讓金地方政府土地，地方政府土地收入?yún)s有增無減。反之失地農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償金一直偏低，很難公平的享受到土地增值收益。

從另一失地農(nóng)民的角度分析，還存在著以下問題：

一是耕地被占用后農(nóng)業(yè)收入大幅減少，同時(shí)進(jìn)城就業(yè)困難也是廣大農(nóng)民都會遇到的問題。

其次，教育支出大，農(nóng)民不堪重負(fù)。農(nóng)村人口多，也沒有嚴(yán)格的執(zhí)行計(jì)劃生育政策，因此每家每戶的孩子普遍多于城市，這就使得在他們的教育問題上要投入很大一筆金額，更加重了失地農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

最后，失地農(nóng)民大多缺乏發(fā)展資金?，F(xiàn)階段所有失地農(nóng)民都涉及到轉(zhuǎn)變生活方式的考驗(yàn)，然而苦于沒有沒有資金，因而不能實(shí)現(xiàn)其自身失地后的規(guī)劃。

三、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益流失成因分析

（一）相關(guān)法律制度不完善，不能充分保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益

1.公共利益在法律上沒有明確界定

法律規(guī)定只有在涉及公共利益時(shí)才能征收農(nóng)村用地，卻未予以公共利益明確界定，這就導(dǎo)致"公共利益"的范疇由地方政府隨意規(guī)定。因而諸多現(xiàn)象，農(nóng)民的土地被強(qiáng)行征收或征用，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵害等率見報(bào)端。

2.法律的時(shí)效性，維護(hù)不了農(nóng)民的合法權(quán)益

土地相關(guān)的法律法規(guī)制度不完善。雖然《憲法》修正案確定了土地補(bǔ)償和保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，從最高法的角度明確了農(nóng)民的土地權(quán)益，但是其他《土地管理法》、《土地承包法》等子法律之間卻有嚴(yán)重沖突，這就給企圖侵犯失地農(nóng)民權(quán)益而滿足自身利益需求的群體達(dá)到帶來可趁之機(jī)。在具體實(shí)施過程中，存在著征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏離市場價(jià)、分配不合理、征地程序不規(guī)范等問題。

（二）農(nóng)民依法維權(quán)意識淡薄，土地權(quán)益司法救濟(jì)渠道單一

但新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害時(shí)，一些農(nóng)民無處維權(quán)，無法及時(shí)使用法律武器維護(hù)自身權(quán)益。

1.失地農(nóng)民依法維權(quán)意識不強(qiáng)。

由于廣大農(nóng)民嚴(yán)重欠缺法律知識，維權(quán)意識淡薄，致使其在自身權(quán)益受到侵害時(shí)，不善于、不主動(dòng)、不及時(shí)通過法律渠道來維護(hù)自己的土地權(quán)益。

2.農(nóng)民土地權(quán)益司法救濟(jì)渠道缺失。

憲法明確指出："當(dāng)人們享有的最基本權(quán)利受到外界損害時(shí)，法院必須給予受害者適當(dāng)?shù)膸椭?，維持他們生活的基本權(quán)利，從而保證司法的公平與和諧。司法救濟(jì)渠道在城鎮(zhèn)化表現(xiàn)的種類很少，因此出現(xiàn)一些農(nóng)民采用過激的方法保護(hù)自己合法權(quán)益的現(xiàn)象，為社會的穩(wěn)定埋下了隱患。

司法救濟(jì)是指當(dāng)憲法和法律賦予人們的基本權(quán)利受到侵害時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)對這種侵害行為作有效的補(bǔ)救，對受害人給予必要和適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，以最大限度救濟(jì)他們的生活困境和保護(hù)他們的正當(dāng)權(quán)益，從而在最大程度上維護(hù)基于利益平衡的司法和諧。但城鎮(zhèn)化的過程中司法救濟(jì)渠道極度單一，農(nóng)民利益受損后，他們往往會采用一些偏激的方式來爭取利益保護(hù)，這就容易造成社會的不穩(wěn)定。

（三）金額補(bǔ)償過于偏低，補(bǔ)償模式過于呆滯

1.補(bǔ)償渠道過于單一

我國主要基于如下兩個(gè)補(bǔ)償方式進(jìn)行補(bǔ)償；一是現(xiàn)金補(bǔ)償；二是用戶口代替土地使用權(quán)。這兩種基本的補(bǔ)償方式過于單一，已經(jīng)不能很好解決城鎮(zhèn)一體化出現(xiàn)的土地糾紛問題。

2.補(bǔ)償金的算法不合理

目前土地補(bǔ)償金的審計(jì)由當(dāng)?shù)卣皇植僮鳎骼碛现覈锻恋毓芾矸ā匪氖邨l第五款任何規(guī)定，暗地里一手操作審計(jì)價(jià)格，這樣導(dǎo)致補(bǔ)償金嚴(yán)重跟現(xiàn)實(shí)生活不相符合。

（四）政府公開信息透明度不高，農(nóng)民表達(dá)意愿門道很少

法律明確規(guī)定，集體擁有農(nóng)村土地的使用權(quán)，從法律流程顯示，地方政府經(jīng)常罔顧農(nóng)民的意愿，直接跟村干部溝通就可實(shí)行征地，此外，由于征地過程中的公開程度低，往往土地在不知名的情況下就已經(jīng)被征用了。

由此可以看出，農(nóng)民的訴求沒有渠道，主體地位也比較缺失，這也從中體現(xiàn)了農(nóng)民權(quán)利得不到正當(dāng)?shù)木S護(hù)，也沒有相關(guān)的法律對此類事件保護(hù)農(nóng)民的的基本利益。

綜上所述，我們應(yīng)當(dāng)看到引發(fā)農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中權(quán)益的流失并不是推行城鎮(zhèn)化建設(shè)自身的過錯(cuò)所致，而是因上述與城鎮(zhèn)化建設(shè)配套的相關(guān)法律法規(guī)制定不完善和科普法律知識的不全面導(dǎo)致的。

四、健全城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的對策及建議

由于近年來因征地問題而產(chǎn)生的矛盾愈演愈烈，政府、開發(fā)商、失地農(nóng)民三者之間利益平衡的問題便成為當(dāng)今社會的一大熱點(diǎn)。全國農(nóng)村范圍內(nèi)因強(qiáng)制征地致使農(nóng)民與開放商甚至各地政府產(chǎn)生的正面沖突日益凸顯。這引發(fā)我們深刻思考，要切實(shí)全面的保護(hù)新型城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的權(quán)益，從而為全面推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（一）切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益不收侵犯，加快農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)立法進(jìn)程

現(xiàn)階段，隨著城鎮(zhèn)一體化進(jìn)程的加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度已經(jīng)遠(yuǎn)超前土地相關(guān)法案，土地相關(guān)法律已經(jīng)不能解決日異月新的土地糾紛問題，而當(dāng)前政府部門的立法相對比較緩慢，因此制訂、修改土地相關(guān)法律法規(guī)顯得刻不容緩。

1.賦予集體所有土地同國家所有土地平等法律地位

法律意義上上賦予的公有和私有產(chǎn)權(quán)是相對平等的，同時(shí)規(guī)定集體產(chǎn)權(quán)同國有產(chǎn)權(quán)這件也是相互平等的。這就意味著公權(quán)不能侵犯私權(quán)，同時(shí)國有產(chǎn)權(quán)也不允許侵犯集體產(chǎn)權(quán)。但據(jù)目前情況看，我國集體土地所有權(quán)存在畸形，想要把集體土地變?yōu)閲业耐恋匾膊皇莻€(gè)能夠簡化的流程，必須有較高透明度，因?yàn)檫@是一種針對權(quán)利的平等交易行為。這就意味著，政府應(yīng)制定一套完善的法律以保證農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)和國有土地產(chǎn)權(quán)在現(xiàn)實(shí)中享有平等地位。

2.國家只能因公共利益征收農(nóng)用地才予以批準(zhǔn)

鑒于我國正處于經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，生產(chǎn)力迅猛擴(kuò)大的"爬坡時(shí)期"，政府必須加大力度扶持各行業(yè)提高提高盈利幅度。這就導(dǎo)致各地政府支持一些開發(fā)商在農(nóng)村征用土地。因此為解決這一弊端，法律必須明確規(guī)定，政府只有當(dāng)公共利益需要在農(nóng)村征用土地時(shí)，才可在與農(nóng)民積極溝通并得到準(zhǔn)許的情況下實(shí)施征地。

3.細(xì)化農(nóng)村征地程序，保證失地農(nóng)民能充分行使知情權(quán)、參與權(quán)

城鎮(zhèn)化過程中，政府想要征用農(nóng)村土地，首先要提前出示公告，給土地所有者對其合理、合法性提出質(zhì)疑的時(shí)間與機(jī)會。在得到征地批準(zhǔn)后，需再次出示公告，并就征地補(bǔ)償?shù)葐栴}與土地所有者進(jìn)行協(xié)商，如存在爭議，所有者可以提出申訴和申請仲裁。為實(shí)現(xiàn)此措施，政府應(yīng)積極成立專門的土地法庭或土地法院，專門處理城鎮(zhèn)化進(jìn)程中由征地引發(fā)的糾紛和沖突。

（二）合理提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立利益分享機(jī)制

1.公平分配征收土地補(bǔ)償款給失地農(nóng)民

現(xiàn)階段，政府在征收農(nóng)用地后并不是按征收土地的實(shí)際價(jià)格，分配補(bǔ)償金給失地農(nóng)民的，而是選取了按征用土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?，這使得征地補(bǔ)償費(fèi)明顯偏低，這在很大程度上損害了農(nóng)民的合法權(quán)益，同時(shí)不利于對農(nóng)村耕地進(jìn)行保護(hù)。

為了切實(shí)的保護(hù)農(nóng)民利益，保證不以侵害農(nóng)民權(quán)益為代價(jià)降低城鎮(zhèn)化建設(shè)成本，政府應(yīng)積極從如下三個(gè)方面進(jìn)行著手：第一，盡快完善相關(guān)條款，如《土地管理法》，第二，相關(guān)價(jià)值之間的轉(zhuǎn)換，應(yīng)以土地市場價(jià)值作為征地補(bǔ)償依據(jù)，協(xié)調(diào)以及分配土地產(chǎn)生的增值效益。第三，始終以市場作引導(dǎo)，緩解農(nóng)民要求與國家補(bǔ)貼征地補(bǔ)償款之間的矛盾。

2.健全規(guī)劃利益分享原則

為實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償機(jī)制的多樣化，可以建立多條渠道。其中就包括"以地?fù)Q地"--以征地附近的土地作為交換分配給失地農(nóng)民，也可以通過債券或股權(quán)的形式補(bǔ)償給失地農(nóng)民，力爭為失地農(nóng)民提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會保障、就業(yè)服務(wù)等科學(xué)的切合實(shí)際的補(bǔ)償。

對于那些征用后勇于做公益事業(yè)的農(nóng)民土地，政府要為這一群體內(nèi)的失地農(nóng)民建立最低生活保障基金，以保證他們正常生活。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，農(nóng)民始終處于最弱勢地位，因而要充分尊重農(nóng)村集體土地所有權(quán)，讓廣大農(nóng)民參與土地增值收益的再分配，才能使廣大農(nóng)民充分的分享到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的累累碩果。

（三）建立健全失地農(nóng)民社會保障體系，妥善安置廣大失地農(nóng)民

在城鎮(zhèn)一體化推進(jìn)過程中，農(nóng)民的安置工作以及農(nóng)民社會保障要得到有效合理的處理，如果得不到有效合理的處理，會造成大批農(nóng)民流離失所，給社會埋下不穩(wěn)定的因素?？蓮娜缦聨讉€(gè)方面進(jìn)行著手：

第一，展開城市的懷抱，將他們納入城市當(dāng)中，同等享受城市福利，而絕不是將他們棄之不管；

第二，妥善解決他們安置工作?？蓮娜缦?個(gè)方面進(jìn)行著手：一是提供相關(guān)的住宿，幫他們解決住房問題。二是穩(wěn)定收入來源，政府可實(shí)行勞動(dòng)培訓(xùn)，增加他們的勞動(dòng)技能，從而增強(qiáng)他們再就業(yè)的能力。

1.完善失地農(nóng)民社會保障制度

完善失地農(nóng)民社會保障制度主要可以從以下三方面進(jìn)行協(xié)調(diào)：

首先是養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，養(yǎng)老問題始終是廣大農(nóng)村農(nóng)民關(guān)心的頭等大事，政府對這一問題應(yīng)加以特殊的重視，將征收土地的補(bǔ)償安置費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)后的增殖收益納入失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的主要來源，并將這一部分資金分由國家、集體和個(gè)人三方共同承擔(dān)，并將失地農(nóng)民這一群體中符合政策條件的農(nóng)民納入社會基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。

其次是失業(yè)保險(xiǎn)方面，相關(guān)部門需要為失地農(nóng)民這一群體制定有針對性的特殊失業(yè)保險(xiǎn)方案。政府從分配給農(nóng)民的征地補(bǔ)償金中扣除一部分，納入失業(yè)保險(xiǎn)基金，而農(nóng)民個(gè)人不再交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，以減輕失地農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

最后在醫(yī)療保險(xiǎn)的完善上，應(yīng)有所作為?；踞t(yī)療保險(xiǎn)是失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)中的重中之重， 必須得到政府的長期高度重視。在建立失地農(nóng)民農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的過程中，可采用共同承擔(dān)的方式，就是讓政府出資一部分，征地補(bǔ)償款中籌集一部分，

2.積極拓展失地農(nóng)民安置渠道

從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度出發(fā)，政府征收城市規(guī)劃區(qū)外的集體農(nóng)用地需采取以下四種方式：利用農(nóng)村集體機(jī)動(dòng)地；承包農(nóng)戶自愿交回的承包地；承包地流轉(zhuǎn)以及土地開發(fā)整理新增加的耕地。保證失地農(nóng)民始終有基本的耕作農(nóng)地繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保證城鎮(zhèn)化進(jìn)程中廣大農(nóng)民的正常生活。

從重新?lián)駱I(yè)角度出發(fā)，政府必須積極創(chuàng)造條件，為失地農(nóng)民提供免費(fèi)的崗位技能培訓(xùn)。在應(yīng)聘條件相同的情況下，用人單位應(yīng)為失地農(nóng)民提供優(yōu)先就業(yè)機(jī)會。

最后是異地移民安置方面，如果該地區(qū)確實(shí)不能為失地農(nóng)民提供基本的生活保障，那么可以以充分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及失地農(nóng)民意見為前提，經(jīng)政府統(tǒng)一分配，進(jìn)行異地移民安置。

（四）強(qiáng)化宣傳普法工作，提高失地農(nóng)民維權(quán)意識

現(xiàn)階段由于農(nóng)民的法律意識不強(qiáng)，導(dǎo)致他們在土地權(quán)益受到侵犯時(shí)無法及時(shí)采用科學(xué)的方式維護(hù)合法權(quán)益，不僅農(nóng)民的權(quán)益受到了危害，而且也威脅著社會穩(wěn)定。所以，要做好法律宣傳工作，提高失地農(nóng)民維權(quán)意識，即法律是唯一維護(hù)自身權(quán)益的辦法。

政府應(yīng)為失地農(nóng)民提供法律援助。失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工都屬于社會弱勢群體，這一群體社會地位底下并且經(jīng)濟(jì)能力有限。因此，當(dāng)他們的合法權(quán)益在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中受到侵犯時(shí)，根本沒有足夠的支付能力尋求法律途徑及時(shí)維權(quán)。憲法中規(guī)定"法律面前人人平等"的原則在廣大農(nóng)民身上根本得不到充分體現(xiàn)，這將會導(dǎo)致一些失地農(nóng)民做出偏激行為，無形之中帶給社會巨大的安全隱患。

由此可見，為失地農(nóng)民提供多渠道的法律援助勢在必行，只有這樣才能從根本上使農(nóng)民的土地權(quán)益獲得切實(shí)保護(hù)。

五、結(jié)論

對于廣大農(nóng)民來說，其擁有的土地和土地蘊(yùn)涵的潛在收益是農(nóng)民的根本利益所在。自古以來，土地一直是與中國廣大農(nóng)民賴以生存的基本生成原料，這就要求批準(zhǔn)征收的每部分農(nóng)用地都必須遵循"依法、自愿、有償"的原則。因此，必須做到在法律形式上長期賦予和保證農(nóng)民土地使用權(quán)，使他們有所保障。同時(shí)必須建立健全征地市場機(jī)制，做到以市場為導(dǎo)向，及時(shí)調(diào)控土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。

放眼長遠(yuǎn)的角度看，做到切實(shí)的維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，可從如下幾點(diǎn)進(jìn)行著手：第一點(diǎn)，是否走可持續(xù)發(fā)展的道路，這是關(guān)鍵。主要要做到兼顧好農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系。

第二點(diǎn)，充分尊重農(nóng)民，切實(shí)關(guān)心農(nóng)民的利益。把農(nóng)民支持與否、受益與否、滿意與否作為衡量地方政府工作的標(biāo)準(zhǔn)尺度。第三點(diǎn)，進(jìn)一步健全城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民的社會保障體系，完善相關(guān)制度，讓農(nóng)民從土地中獲得實(shí)實(shí)在在的效益，讓農(nóng)民也分享到濟(jì)發(fā)展碩果進(jìn)而長期維持我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定的大好局面，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)更加依法、有效、持續(xù)的推進(jìn)。

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篇9

第二條  土地是寶貴的、有限的自然資源。各級人民政府必須認(rèn)真宣傳貫徹十分珍惜和合理利用土地的方針，嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》和本實(shí)施辦法，加強(qiáng)管理，保護(hù)、開發(fā)土地資源，制止亂占耕地和濫用土地的行為。

第三條  省、市（地）、縣（市、區(qū)）各級人民政府土地管理機(jī)關(guān)，主管所轄區(qū)域內(nèi)土地的統(tǒng)一管理工作，負(fù)責(zé)《土地管理法》和本實(shí)施辦法的組織實(shí)施與檢查監(jiān)督。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)土地的管理工作，配備土地管理助理員。

第四條  集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)土地所有證；全民所有制單位、集體所有制單位或個(gè)人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)土地使用證。

依法需要改變土地所有權(quán)、使用權(quán)，或者因買賣、轉(zhuǎn)讓地上附著物而涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)轉(zhuǎn)移時(shí)，必須經(jīng)縣級以上人民政府辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。

縣級以上土地管理機(jī)關(guān)，應(yīng)建立地籍管理制度和地籍檔案。

第五條  國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實(shí)行征用，被征地單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。

第六條  任何單位和個(gè)人依法使用的國有土地或集體所有的土地，必須按照規(guī)定用途使用，不得隨意變動(dòng)。任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。

國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法出讓、轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓的具體辦法根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定另行制定。

國有土地依法實(shí)行有償使用制度。有償使用的具體辦法由省人民政府根據(jù)國務(wù)院有關(guān)規(guī)定另行制定。

第七條  縣級人民政府應(yīng)本著節(jié)約用地、合理用地的原則，根據(jù)上級政府的有關(guān)規(guī)定和要求，制定縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村年度建設(shè)用地控制指標(biāo)，報(bào)上一級人民政府批準(zhǔn)后嚴(yán)格執(zhí)行。

第八條  縣級人民政府對所轄區(qū)域內(nèi)的列入國家投資計(jì)劃的糧、棉、油生產(chǎn)基地和名、特、優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品基地以及城鎮(zhèn)商品菜地，應(yīng)劃定保護(hù)區(qū)，切實(shí)保護(hù)，不得占用。經(jīng)批準(zhǔn)確需占用的，必須同時(shí)落實(shí)新的基地和菜地。

第九條  縣級人民政府對所轄區(qū)域內(nèi)的國有荒山、荒地、灘涂負(fù)責(zé)統(tǒng)一規(guī)劃，開發(fā)治理。開發(fā)后用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的土地，由縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可以確定給開發(fā)單位使用。其審批權(quán)限：一千畝以下的，由縣級人民政府批準(zhǔn)；一千畝以上的，由市人民政府、地區(qū)行署批準(zhǔn)。

第十條  因開采礦產(chǎn)資源、燒制磚瓦、燃煤發(fā)電等生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，造成土地破壞的，由造成土地破壞的單位和個(gè)人負(fù)責(zé)組織復(fù)墾利用。復(fù)墾利用的具體辦法由省人民政府根據(jù)國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》另行制定。

第十一條  因開發(fā)利用地下資源引起地面塌陷，造成減產(chǎn)的土地，開發(fā)單位應(yīng)根據(jù)塌陷程度和減產(chǎn)情況，付給受害單位或個(gè)人平整土地費(fèi)和減產(chǎn)補(bǔ)助費(fèi)。地上附著物造成損壞的，應(yīng)根據(jù)損壞程度給予合理補(bǔ)償。對造成絕產(chǎn)的土地，開發(fā)單位應(yīng)予征用。征用后，由縣級以上人民政府統(tǒng)一組織開發(fā)單位、被征地單位和鄰近的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村進(jìn)行綜合治理，合理利用。

第十二條  國家建設(shè)需要收回單位和個(gè)人連續(xù)耕種的國有土地，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)耕種單位或個(gè)人的生產(chǎn)投入、耕種年限和經(jīng)濟(jì)效益給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助。但每畝補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過該土地畝年產(chǎn)值的四倍。

第十三條  承包土地從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)的單位和個(gè)人，必須按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地。對造成土地荒蕪的，應(yīng)按規(guī)定繳納土地荒蕪費(fèi)；連續(xù)荒蕪二年以上的，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)收回使用權(quán)。

使用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位，在辦理征用、劃撥手續(xù)后滿一年未動(dòng)工興建的，即視為土地荒蕪，應(yīng)按規(guī)定繳納土地荒蕪費(fèi)。

土地荒蕪費(fèi)征收、使用辦法，由市人民政府、地區(qū)行署制定，并報(bào)省人民政府備案。

第十四條  城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行的各項(xiàng)建設(shè)，都應(yīng)當(dāng)符合城市總體規(guī)劃要求，土地管理機(jī)關(guān)在辦理審批用地手續(xù)時(shí)，建設(shè)項(xiàng)目的選址、定點(diǎn)應(yīng)取得城市規(guī)劃主管部門同意。

征用、劃撥各級文物保護(hù)單位保護(hù)范圍內(nèi)的土地和山嶺等，應(yīng)按《中華人民共和國文物保護(hù)法》的規(guī)定，征得文化行政管理部門同意。

第十五條  國家建設(shè)征用土地，建設(shè)單位必須按《土地管理法》規(guī)定的程序提出用地申請，各級人民政府按下列權(quán)限審批。

（一）征用、劃撥耕地（園地、藕塘、魚塘、葦塘、苗圃、速生豐產(chǎn)林，視同耕地，下同）一千畝以上，其他土地二千畝以上的，由省人民政府審查，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)；

（二）征用、劃撥耕地十畝以上，其他土地二十畝以上，由市人民政府、地區(qū)行署審查，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)；

（三）征用、劃撥耕地十畝以下，其他土地二十畝以下，由縣（市、區(qū)）人民政府審查，報(bào)市人民政府、地區(qū)行署批準(zhǔn)；

經(jīng)國務(wù)院、省人民政府批準(zhǔn)的濟(jì)南、青島、煙臺三市城市規(guī)劃范圍內(nèi)的耕地和其他土地，征用、劃撥三十畝以下，由所在市人民政府批準(zhǔn)；

（四）征用、劃撥耕地三畝以下，其他土地十畝以下，由縣（市、區(qū)）人民政府批準(zhǔn)，但征用省轄市所在市區(qū)耕地三畝以下，其他土地十畝以下，由區(qū)人民政府審查，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)；

（五）經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)劃定的青島市、煙臺市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的土地，征用、劃撥耕地五十畝以下，其他土地一百畝以下的，由所在市人民政府批準(zhǔn)。

縣級以上人民政府按照審批權(quán)限批準(zhǔn)征用、劃撥的土地，必須逐級報(bào)省人民政府備案。

第十六條  國家建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

（一）征用省轄市市區(qū)和縣級市所轄的耕地，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的五至六倍。征用縣所轄的耕地，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至五倍；

（二）征用其他土地，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為畝年產(chǎn)值的二至四倍；

（三）征用宅基地，按鄰近耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

第十七條  國家建設(shè)征用土地上的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

（一）青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按一季作物的產(chǎn)值計(jì)算。被征用土地上的樹木，凡有條件移栽的盡量組織移栽，付給移栽人工費(fèi)和樹苗損失費(fèi)，不能移栽的，可按有關(guān)規(guī)定給予作價(jià)補(bǔ)償，也可由被征地單位自伐；

（二）被征用土地上的建筑物、構(gòu)筑物等附著物，可按有關(guān)規(guī)定給予折價(jià)補(bǔ)償，也可由征地單位新建同等質(zhì)量的附著物；

（三）開始協(xié)商征地后，突擊栽種的樹木和突擊搶建的附著物，不予補(bǔ)償。

第十八條  國家建設(shè)征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：征用耕地、宅基地，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的三倍。但是，每畝被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的十倍；

征用其他土地，每畝安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為畝年產(chǎn)值的二倍。

第十九條  依照本實(shí)施辦法支付的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平，需要增加安置補(bǔ)助費(fèi)的，需經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的二十倍。

第二十條  因國家建設(shè)征地造成的多余勞動(dòng)力，由縣級以上人民政府土地管理機(jī)關(guān)組織被征地單位、用地單位和有關(guān)單位充分利用當(dāng)?shù)刭Y源，發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)，開展多種經(jīng)營，興辦鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和各種服務(wù)性行業(yè)進(jìn)行安置；安置不完的，由土地管理機(jī)關(guān)與勞動(dòng)部門、用地單位共同協(xié)商安置；用地單位有農(nóng)村招工指標(biāo)的，應(yīng)首先招收符合條件的村民為農(nóng)民合同制工人；國家計(jì)劃有農(nóng)村招工指標(biāo)時(shí)，勞動(dòng)部門應(yīng)優(yōu)先安排符合條件的村民到其他集體或全民所有制單位就業(yè)。并將相應(yīng)的安置補(bǔ)助費(fèi)轉(zhuǎn)撥給吸收勞動(dòng)力的單位。

第二十一條  被征地單位的耕地全部被征用，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，原有的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。農(nóng)轉(zhuǎn)非后的居民，按城鎮(zhèn)勞動(dòng)力資源對待。

第二十二條  水利、水電工程建設(shè)征用土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由省人民政府根據(jù)國務(wù)院的規(guī)定另行確定。

第二十三條  國家建設(shè)依法征用和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)依法使用集體所有的耕地，應(yīng)相應(yīng)減免被征地單位的農(nóng)業(yè)稅和糧、棉、油等農(nóng)產(chǎn)品定購任務(wù)。

第二十四條  國家建設(shè)征用菜地繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金的標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，按省人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第二十五條  所有農(nóng)、林、牧、漁場，使用本場范圍內(nèi)的土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)或從事商品性磚瓦生產(chǎn)的，必須按有關(guān)建設(shè)用地的程序報(bào)縣級以上人民政府批準(zhǔn)。

第二十六條  農(nóng)村居民住宅建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)建設(shè)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，必須按照經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行，用地規(guī)模必須嚴(yán)格控制。原批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃布局不合理或超過規(guī)定用地限額的，應(yīng)重新修訂。

第二十七條  農(nóng)村居民建住宅應(yīng)當(dāng)結(jié)合舊村莊改造，充分利用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和山坡荒地。確無舊宅基地可用需要申請新宅基地的，用地面積限額：

（一）城市郊區(qū)及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所在地，每戶宅基地面積零點(diǎn)二畝至零點(diǎn)二五畝；

（二）平原地區(qū)的村莊，每戶宅基地面積零點(diǎn)二畝至零點(diǎn)三畝。村莊建在鹽堿地、荒灘地上的，可適當(dāng)放寬，最多不得超過零點(diǎn)四畝；

（三）山地丘嶺區(qū)，村址在平原地上的，每戶宅基地面積零點(diǎn)二畝；在山坡薄地上的，每戶宅基地面積可適當(dāng)放寬，但最多不得超過零點(diǎn)四畝。

（四）人均占有耕地一畝以下的，每戶宅基地面積可低于上述限額。

第二十八條  農(nóng)村居民新建住宅，使用耕地的，經(jīng)鄉(xiāng)級人民政府審核后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)；使用原有的宅基地、村內(nèi)空閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準(zhǔn)。

第二十九條  農(nóng)村居民拆除房屋騰出的宅基地，由村民委員會收回，統(tǒng)一安排使用。

出賣、出租房屋的，不得再申請宅基地。

第三十條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）辦企業(yè)建設(shè)使用村農(nóng)民集體所有的耕地，其土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前三年平均畝年產(chǎn)值的三至四倍，每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均每畝年產(chǎn)值的二倍；使用其他土地，土地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為畝年產(chǎn)值的二至三倍，每畝安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，最高不得超過該地畝年產(chǎn)值的二倍。

（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)使用村農(nóng)民集體所有的土地，參照上述標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償。

第三十一條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、公共設(shè)施、公益事業(yè)和農(nóng)村私營企業(yè)、農(nóng)村個(gè)體工商戶建設(shè)用地的審批權(quán)限，按本實(shí)施辦法第十五條執(zhí)行。

第三十二條  國家建設(shè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建設(shè)用地，由市、縣級土地管理機(jī)關(guān)統(tǒng)一組織用地單位和被用地單位簽訂征用、劃撥和使用土地的協(xié)議，并將用地單位按規(guī)定支付的土地補(bǔ)償費(fèi)、附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)等費(fèi)用，分別撥付有關(guān)單位和個(gè)人。用地單位向土地管理機(jī)關(guān)繳納土地管理費(fèi)。土地管理費(fèi)的繳納標(biāo)準(zhǔn)、管理使用辦法，由省人民政府制定。

第三十三條  鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村辦企業(yè)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)以及從事非種植業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)戶，經(jīng)批準(zhǔn)使用的集體土地，有下列情形之一的，由土地管理機(jī)關(guān)報(bào)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，收回用地單位的土地使用權(quán)，注銷土地使用證：

（一）用地單位已經(jīng)撤銷或者遷移的；

（二）未經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意，連續(xù)二年未使用的；

（三）不按批準(zhǔn)的用途使用的；

（四）道路、橋梁、礦場等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。

第三十四條  具備下列條件之一的單位和個(gè)人，由鄉(xiāng)級以上人民政府給予表彰或獎(jiǎng)勵(lì)。

（一）在保護(hù)土地和開發(fā)土地資源，合理利用土地以及進(jìn)行有關(guān)的科學(xué)研究等方面成績顯著的；

（二）同違反國家土地法律、法令行為作斗爭，制止亂占耕地和濫用土地等方面做出貢獻(xiàn)的；

（三）在土地管理工作中，有顯著成績的。

第三十五條  對違反《土地管理法》和本實(shí)施辦法者，除按《土地管理法》有關(guān)規(guī)定處理外，對其中處以罰款的，按以下規(guī)定執(zhí)行：

（一）全民所有制單位、城市集體所有制單位、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)和個(gè)人，未經(jīng)批準(zhǔn)、騙取批準(zhǔn)或者超過批準(zhǔn)的用地?cái)?shù)量非法占用土地的，每畝罰款五百元至一千元；

（二）期滿不歸還臨時(shí)使用的土地，或者拒不交出被依法收回的土地的，每畝罰款五百元至一千元；

（三）買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地的，可以對當(dāng)事人處以罰款一百元至五百元；

（四）非法占用被征地單位的補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的，罰款數(shù)額為被占費(fèi)用的百分之十至二十；

（五）各項(xiàng)罰款，按國家規(guī)定上繳財(cái)政。

第三十六條  《土地管理法》和本實(shí)施辦法規(guī)定的行政處罰，由縣級以上人民政府土地管理機(jī)關(guān)決定。對農(nóng)村居民非法占用土地建住宅的行政處罰，可以由鄉(xiāng)級人民政府決定。當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可以在接到處罰決定通知之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

受到限期拆除新建建筑物和其他設(shè)施處罰的單位和個(gè)人，必須立即停止施工。對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。拒絕、阻礙土地管理工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，依照治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定處罰。

第三十七條  在變更土地的所有權(quán)、使用權(quán)和解決土地所有權(quán)、使用權(quán)爭議的過程中，各級干部和有關(guān)人員必須嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》和本實(shí)施辦法。對行賄、受賄，敲詐勒索，貪污、盜竊國家和集體的財(cái)物，或者煽動(dòng)群眾鬧事、阻撓國家建設(shè)的，由當(dāng)事人所在單位或者上級機(jī)關(guān)給予行政處分；情節(jié)嚴(yán)重，觸犯刑律、構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。

第三十八條  有關(guān)本實(shí)施辦法具體應(yīng)用中的問題，由山東省土地管理局負(fù)責(zé)解釋。

篇10

一、引言

伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，農(nóng)村集體土地被大量征用，很多農(nóng)民成為失地農(nóng)民，失地農(nóng)民問題愈加凸現(xiàn)。在中國農(nóng)民權(quán)益論壇上專家們一致認(rèn)可失地農(nóng)民問題就是失地農(nóng)民權(quán)益問題：農(nóng)民失地，失去的不僅僅是土地本身，而且是一系列權(quán)益，這是因?yàn)檗r(nóng)民所擁有的諸多權(quán)益，都是附著在土地之上的。目前，我國失地農(nóng)民權(quán)益問題主要體現(xiàn)在三方面的權(quán)益上：經(jīng)濟(jì)權(quán)益的漸進(jìn)性缺失，政治權(quán)益的剝奪性喪失，社會權(quán)益的弱化性消失。

國外大多數(shù)國家實(shí)行土地私有制，土地可以自由買賣，使用土地一般通過市場的方式來解決，即將失地農(nóng)民權(quán)益問題更多的交于市場來調(diào)節(jié)，并不涉及政府征地問題。但一旦涉及到公共利益的需要，就不得不借助于強(qiáng)有力的政府行為。在美國，土地征用稱為“最高土地權(quán)的行使”?！睹绹?lián)邦土地政策管理法》規(guī)定，政府有權(quán)通過買賣、交換、捐贈(zèng)或征用的方式獲得各種土地或土地權(quán)益。在英國，政府和職能部門征用土地的依據(jù)是一部在英格蘭和威爾士實(shí)施的《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā罚艺鞯乇仨毥?jīng)過議會的批準(zhǔn)才可以進(jìn)行。而確認(rèn)是否適用《強(qiáng)制征購?fù)恋胤ā返拈T檻是很高的。在德國，為防止征地權(quán)被濫用，德國土地征用主體被嚴(yán)格限定為地方政府和依法取得公益建設(shè)的單位。由此可見，即使是在市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國家，失地農(nóng)民權(quán)益問題也受政府行為影響。但這些國家一般都建立了比較健全的征地制度，雖然實(shí)施的力度和方法不一，但都有嚴(yán)格的法律和征地程序作為保障，并在議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴(yán)格監(jiān)督下進(jìn)行。

二、我國征地過程中的政府行為及政府主體分析

在我國，《憲法》第十條第三款其修正案改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。同時(shí)《土地管理法》規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體的土地”。因而，征地是我國目前農(nóng)村集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有的唯一途徑，也是一切申請國有建設(shè)用地者使用原集體土地的唯一途徑，其有關(guān)政策制定和操作主體都是政府。由此可見，當(dāng)前的失地農(nóng)民權(quán)益問題與政府行為息息相關(guān)，而且這種政府行為的目的必須是出于維護(hù)公共利益的需要，而且是在充分尊重和保障失地農(nóng)民合法權(quán)益的前提下，以平等、自愿、互利的原則，在征地雙方平等協(xié)商基礎(chǔ)之上，按照土地的市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，并對失地農(nóng)民以后的生活問題（如社會保障、勞動(dòng)就業(yè)等）做出一系列安排。但受原城鄉(xiāng)二元體制的影響及對農(nóng)民的政策性忽視和執(zhí)行性忽視，導(dǎo)致在解決失地農(nóng)民問題時(shí)政府行為無論是政策的制定上,或是實(shí)際的操作上都將失地農(nóng)民排斥在城市化受益范圍之外。

首先，從政府行為在農(nóng)民失地過程中的目的性來分析。目前，我國征地主要有三種典型模式：國家征地模式，集體土地直接非農(nóng)化模式，國家征地、部分返還的模式，但無論何種模式，這種政府行為的目的應(yīng)是“公共利益”，正確認(rèn)定公共利益的內(nèi)涵和外延直接關(guān)系到土地征用的合法性。但何為公共利益，在憲法及其他法律規(guī)定中并沒有給予明確的規(guī)定，因此在實(shí)踐中，“公共利益”常常被任意擴(kuò)大和濫用，出現(xiàn)了中央和地方政府的目標(biāo)并非完全一致，導(dǎo)致土地征用權(quán)被濫用，出現(xiàn)了一些地方政府以占有土地資本化過程中產(chǎn)生的增殖收益作為其資本原始積累的明確目標(biāo)。據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，土地收益分配中,如果以成本價(jià)（征地價(jià)加上各級政府收取的各類稅費(fèi)）為100，農(nóng)民只得5％～10％，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織得25％～30％，60％～70％為政府及各部門所得。而目前土地出讓的價(jià)格是征用價(jià)格的10倍，從成本價(jià)到出讓價(jià)之間形成的巨額增值收益中絕大部分為中間開發(fā)商或地方政府所獲取。不少地方政府就是這樣通過賣地生財(cái)來“經(jīng)營城市”的，“公共利益”這一征地的必備約束條件也成為地方政府追求巨額土地收益的幌子和工具。

其次，從政府行為在征地過程中的強(qiáng)制性分析。目前的征地制度在一定程度上漠視了農(nóng)民對土地的權(quán)利，這使他們在對自己賴以生存的土地的支配上喪失了話語權(quán)。農(nóng)民在土地征、占、租用等各種行為中處于博弈權(quán)力末梢，談判能力微弱，更談不上要求。整個(gè)征地過程中，農(nóng)民基本上沒有說“不”的權(quán)利，征地的過程也就相應(yīng)地完全在政府的強(qiáng)制下順利的完成。1998年修改的《土地管理法》較之過去更加強(qiáng)化了征地的強(qiáng)制性，削弱了與農(nóng)民平等協(xié)商的環(huán)節(jié)。雖然規(guī)定了征地要進(jìn)行公告，但更多情況下公告時(shí)征地已經(jīng)得到批準(zhǔn)，相當(dāng)于事后公告，農(nóng)民只能被動(dòng)接受。關(guān)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，《土地管理法》第四十七條規(guī)定，國家建設(shè)征用土地，按照被征用土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。雖然修改后的土地管理法調(diào)整了征地補(bǔ)償費(fèi)用的最高限值，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和如果不能滿足失地農(nóng)民生活水平不降低的要求時(shí)可以突破耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的30倍，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，基本上還是套用國家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，農(nóng)民及其所在集體只能取得該土地不超過30年的農(nóng)業(yè)收益甚至更少。這樣形成的土地征用價(jià)格既不是市場價(jià)格，也不能可觀的反映被征占耕地本身的產(chǎn)出價(jià)值，而是政府“指導(dǎo)”下的強(qiáng)制性價(jià)格，缺少話語權(quán)的失地農(nóng)民對此卻只能被迫接受而沒有能力和強(qiáng)勢權(quán)利指出其與現(xiàn)實(shí)的不符。而且，同時(shí)還規(guī)定如果征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭議可以“由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決”，現(xiàn)實(shí)情況中地方政府既是征地者，又可能是用地者，同時(shí)還是標(biāo)準(zhǔn)的制定者，在這種情況下如何保證協(xié)調(diào)的公正性呢？其結(jié)果可能還是強(qiáng)制執(zhí)行。

再者，政府行為應(yīng)遵循一定的程序性。但目前的法律規(guī)定中相對缺乏公開性和公正性，在具體執(zhí)行過程中很多征地行為都不符合程序的要求?，F(xiàn)行征地程序大體上可以分為申請和實(shí)施兩個(gè)階段：申請需要按照土地利用規(guī)劃向上級主管部門申報(bào)，履行審批程序；申請批準(zhǔn)之后即進(jìn)入實(shí)施階段，但從建設(shè)項(xiàng)目的論證到征用農(nóng)地方案的形成和批準(zhǔn)，整個(gè)過程中只要通過政府土地管理部門的審批即可，卻沒有一個(gè)讓農(nóng)民參與“批準(zhǔn)”的程序。實(shí)施階段可以概括為“兩公告一登記”，一是征地公告，農(nóng)民及集體據(jù)此辦理補(bǔ)償?shù)怯?，二是具體的補(bǔ)償安置公告，聽取群眾及集體意見，然后由土地主管部門實(shí)施。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》，對補(bǔ)償安置有意見的，可由政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的可由政府裁決，但“征地補(bǔ)償、安置爭議不影響征用土地方案的實(shí)施”。由此可見，在征地之前，有關(guān)審批程序中并不包括對失地農(nóng)民安置補(bǔ)償方案可行性的論證，在征地之后，缺乏解決安置補(bǔ)償有關(guān)爭議的機(jī)制。因?yàn)闋幾h不影響“征用土地方案的實(shí)施”，所以不論具體情況如何，都可以在沒有解決問題之前先剝奪農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益和社會權(quán)益。再者，征后跟蹤監(jiān)察不夠，征地補(bǔ)償安置缺乏必要的社會監(jiān)督機(jī)制?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目征地補(bǔ)償費(fèi)用低，價(jià)格由政府確定，合理性并不受社會監(jiān)督，被征地農(nóng)民只能接受；征地批后實(shí)施管理不規(guī)范甚至不按法定程序落實(shí)補(bǔ)償安置在法律上又缺乏追究法律責(zé)任的規(guī)定；征地費(fèi)用收支管理更缺乏必要的社會監(jiān)督，導(dǎo)致違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

以上分析是基于政府的行為角度的分析，下面我們將進(jìn)一步從政府及具體代表人本身的特點(diǎn)對本文論題進(jìn)行討論。我們知道，政府行為是由具體的個(gè)人來運(yùn)作的，這必定使政府行為帶有一定的“經(jīng)濟(jì)人”特征。每個(gè)人都要為自己打算，總在追求自己認(rèn)為有價(jià)值的東西，這種價(jià)值物，既可以是物質(zhì)利益，也可以是非物質(zhì)利益。作為政府官員，他們不可避免地會為自己的政績做打算，因而一些領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人會憑借各種理由濫用征地權(quán)，使征地行為失去了應(yīng)有的公益特色，出現(xiàn)行使征地審批權(quán)不當(dāng)或違法的情況。同時(shí)，各地形成的土地政策是各地政府官員根據(jù)國家的方針政策和自己的需要，結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況制定出來的。盡管上級文件和國家法律對下級土地政策具有普遍主義，起著支配性作用，但各級政府官員在實(shí)際操作中可以變通，并在執(zhí)行國家政策時(shí)，采取激進(jìn)的實(shí)用主義原則，既對自己有利的政策就堅(jiān)決執(zhí)行，對自己不利的政策則通過形式化的手段，只將其落實(shí)到口頭上、會議上，想方設(shè)法不執(zhí)行或執(zhí)行得不徹底。比如法律明確規(guī)定征地必須實(shí)行“兩公告一登記”制度，有的地方感到操作不方便往往不予實(shí)行。法定的征地補(bǔ)償安置原則要求“保證被征地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活水平不下降”，但一些地方圖簡便省事，對失地農(nóng)民的安置一律粗略地采用貨幣安置“一腳踢”的方式，缺乏從體制上、機(jī)制上、根本上解決農(nóng)民后顧之憂的考慮和舉措。

三、政策建議

首先，各級政府要明確“公共利益”的概念，轉(zhuǎn)變思想觀念和管理方式。充分認(rèn)識失地農(nóng)民權(quán)益問題實(shí)質(zhì)上是一個(gè)政治問題,而不僅僅是民法意義上的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問題。在政策制定上依據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際，明確征地中“公共利益”的范圍，縮小征地范圍，本文建議將“公共利益”嚴(yán)格限定在以下幾類：國防軍事用地；國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場等；公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；國家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程等；公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等；其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。

在明確何為“公共利益”的基礎(chǔ)上，根據(jù)專家的研究建議我國當(dāng)前的農(nóng)地征用制度改革可以分兩步走：第一步采取過渡性質(zhì)的，即在現(xiàn)行法律框架下做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，嚴(yán)格區(qū)分公共目的征用和其他目的征用，并據(jù)此制定、執(zhí)行不同的土地征用補(bǔ)償辦法。第二步著手修訂現(xiàn)有法律有關(guān)征地方面的條款，將土地征用權(quán)嚴(yán)格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)；在城市規(guī)劃控制下，允許集體土地直接進(jìn)入土地市場；通過土地發(fā)展權(quán)和土地用途管制對城市規(guī)劃控制區(qū)以外的農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換加以限制；公共目的的征地補(bǔ)償應(yīng)充分考慮土地的市場價(jià)值、農(nóng)民的生活安置、相鄰?fù)恋氐膿p害以及地上作物、建筑物、構(gòu)筑物的損失。從而從根本上解決現(xiàn)行征地過程中法律條文和相關(guān)政策不一致的問題。

其次，要保證征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)，以削弱政府行為的偏差可能性。從根本上改變目前征用的程序――政府不再作為征用與轉(zhuǎn)讓土地的中介，而是由農(nóng)民直接與用地方見面談判。使擁有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的農(nóng)民將來也可以直接進(jìn)入市場進(jìn)行土地交易和談判。為此，政府應(yīng)改進(jìn)征地程序。在征地前，征求土地使用權(quán)主體――農(nóng)民的真實(shí)意見，通過村民大會投票公開表決的民主程序，是在征地項(xiàng)目擬定后進(jìn)入征地階段的“第一程序”。有關(guān)國家機(jī)關(guān)在核準(zhǔn)申請前，應(yīng)舉行聽證會，允許土地所有者、其他權(quán)利人和一般公眾發(fā)表意見，政府在聽取公眾意見后和就征用行為帶來的利弊進(jìn)行分析后，做出決策。征地制度改革課題組建議將征地程序改為“申請征地―預(yù)公告―協(xié)商補(bǔ)助安置―報(bào)批―審查批準(zhǔn)―公告―實(shí)施補(bǔ)償安置―供地”。具體包括：

1、增設(shè)征地補(bǔ)償安置協(xié)商工作。征地組件報(bào)批前要與被征地集體和農(nóng)民商談補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑，充分聽取農(nóng)民的意見，用前期調(diào)查協(xié)商取代現(xiàn)行法律規(guī)定的補(bǔ)償?shù)怯洯h(huán)節(jié)。