導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的區(qū)別，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

非農(nóng)業(yè)家庭戶就是城市戶口，兩者無區(qū)別。

1、非農(nóng)業(yè)戶口是計劃經(jīng)濟(jì)時代劃時代將戶口劃分為了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口兩種類型，農(nóng)業(yè)戶口指的便是靠自己生產(chǎn)口糧的居民，非農(nóng)業(yè)戶口則是指靠國家分配口糧的城市戶口居民。

2、2014年7月30日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》正式。《意見》要求，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。

3、《意見》稱全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。

（來源：文章屋網(wǎng) ）

篇2

盡管中央三令五申強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化不能靠行政命令、搞運(yùn)動式，但一些地方層層分解、相互攀比、調(diào)整口徑，存在人為推高城鎮(zhèn)化率數(shù)字亂象，影響新型城鎮(zhèn)化水平與質(zhì)量持續(xù)提高。

同時，農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等“三權(quán)”有償退出渠道不暢，土地市場萎縮、配套政策滯后加劇融資難等問題，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)阻力，亟待加快試點(diǎn)改革，為城鎮(zhèn)化建設(shè)注入新動力。

大量農(nóng)民“被城鎮(zhèn)化”

不少地區(qū)在推進(jìn)戶籍改革過程中，同步開展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道。借助統(tǒng)計口徑改變，大量農(nóng)民都“被城鎮(zhèn)化”。即便其他城鎮(zhèn)化工作都不開展，也能使戶籍人口城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升。

在北方一個省會城市，“十二五”期間戶籍人口城鎮(zhèn)化率近乎“零增長”，但“十三五”規(guī)劃目標(biāo)中卻要提高8個百分點(diǎn)。當(dāng)?shù)芈毮懿块T負(fù)責(zé)人透露，“十三五”城鎮(zhèn)化目標(biāo)是領(lǐng)導(dǎo)參照全省規(guī)劃以及周邊城市目標(biāo)制定的，“但說心里話，結(jié)合過去實際，加上當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行，完成這個指標(biāo)可能性不大”。

由于農(nóng)民進(jìn)城不愿遷戶口現(xiàn)象普及，加上缺乏有效工作抓手，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率工作成為各地普遍反映的工作難點(diǎn)。一些地區(qū)將提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，寄希望于統(tǒng)計口徑的調(diào)整，譬如開展撤縣設(shè)區(qū)，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道。

早在2004年，深圳市就曾對寶安、龍崗兩區(qū)撤銷所有鎮(zhèn)建制，所有村民轉(zhuǎn)為城市居民，成為全國首個沒有農(nóng)村、沒有農(nóng)民的城市。當(dāng)時的“一夜城鎮(zhèn)化”在業(yè)內(nèi)也引發(fā)諸多爭議。

在當(dāng)前戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計中，主要是根據(jù)非農(nóng)業(yè)戶口數(shù)量統(tǒng)計，因此一些城市中的城中村、城區(qū)近郊農(nóng)村人口仍然是農(nóng)業(yè)戶籍。目前，不少地區(qū)都在推進(jìn)戶籍改革，取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)戶口區(qū)別，統(tǒng)一為居民戶口。

業(yè)內(nèi)人士表示，取消非農(nóng)戶口后，戶籍城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計將根據(jù)民政部門劃分的城鎮(zhèn)區(qū)域內(nèi)的所有人口。這意味著城中村、大小城市中各區(qū)遠(yuǎn)郊農(nóng)村都將成為戶籍城鎮(zhèn)人口。

通過調(diào)整統(tǒng)計口徑，安徽省戶籍人口城鎮(zhèn)化率從2014年的22.7%，到2015年提高到27.6%;長春市戶籍人口城鎮(zhèn)化率也一下增加3個百分點(diǎn)。

一些地區(qū)新型城鎮(zhèn)化職能部門負(fù)責(zé)人表示，通過撤縣設(shè)區(qū)，郊區(qū)大量農(nóng)村人口全部統(tǒng)計為城鎮(zhèn)戶籍人口，如此就能保證戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)如期完成。

土地與人口“失調(diào)”加劇

長期以來，代表城市擴(kuò)張的土地城鎮(zhèn)化速度，遠(yuǎn)快于人口城鎮(zhèn)化速度，是我國新型城鎮(zhèn)化一大頑疾。近年來，城市建設(shè)用地增長快于人口增長的勢頭仍在進(jìn)一步放大。

國家發(fā)改委的數(shù)據(jù)顯示，2010年至2014年，我國城鎮(zhèn)人口年均增長2.84個百分點(diǎn)，城市建設(shè)用地面積年均增長5.89個百分點(diǎn)，兩者相差超過3個百分點(diǎn)。

國家發(fā)改委國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所原所長肖金成等業(yè)內(nèi)專家表示，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度的直接原因，在于不少城鎮(zhèn)攤大餅，導(dǎo)致房地產(chǎn)庫存高企、新區(qū)淪為鬼城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)荒廢長草、土地利用效率低下，“有的縣市城區(qū)規(guī)劃人口規(guī)模不切實際，全縣人口集中到城區(qū)都無法達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)”。

值得注意的是，城鎮(zhèn)化中大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口減少的同時，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻在增加。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》數(shù)據(jù)顯示，2000年至2011年我國農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬畝。

在湖北宜城市流水鎮(zhèn)劉臺村，全村781戶村民中，252戶存在一戶擁有兩處及以上宅基地現(xiàn)象，占比接近三分之一。業(yè)內(nèi)專家表示，城市建設(shè)用地?zé)o序擴(kuò)大與農(nóng)村建設(shè)用地不降反升的“兩頭擠”現(xiàn)象，將對我國耕地紅線構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

不少基層干部表示，新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，涉及農(nóng)村土地制度改革的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)“三權(quán)”退出機(jī)制不暢，是制約戶籍人口城鎮(zhèn)化率提升的關(guān)鍵障礙。

在武漢購房且工作十多年的楊浩早已達(dá)到落戶標(biāo)準(zhǔn)，但他一直不愿將戶口從山東老家農(nóng)村遷到武漢。他說，雖然老家的十多畝地和300多平方米宅基地不值錢，但只要戶口遷出村就要直接收回，“農(nóng)村土地退出沒有收益，還不如繼續(xù)保留，反正零成本”。

吉林省延吉市朝陽川鎮(zhèn)光榮村支書金石山說，雖然國家明確農(nóng)民進(jìn)城落戶不一定需要退出“三權(quán)”，但土地承包權(quán)未來政策是否會調(diào)整，農(nóng)民還持觀望態(tài)度，“因此接近一半村民在城區(qū)購房，可戶口都留在村里”。

一些專家表示，目前除常規(guī)征地拆遷獲取補(bǔ)償退出，以及重慶等少數(shù)地區(qū)借助“地票”有償退出宅基地外，“三權(quán)”如何主動退出缺乏制度安排，導(dǎo)致大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“寧可土地撂荒、農(nóng)房空置，也不愿從農(nóng)村遷出戶口”。

新型城鎮(zhèn)化融資難度增大

“當(dāng)前政府舉債、土地指標(biāo)都在收緊，加上財政收入增速放緩，導(dǎo)致約束增多、配套滯后、激勵不足?！币晃辉圏c(diǎn)地區(qū)城鎮(zhèn)化工作負(fù)責(zé)人坦言。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，作為農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的主戰(zhàn)場，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)財政收入普遍不高，多數(shù)屬于“吃飯”財政，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移成本承擔(dān)資金主要依賴土地出讓收益。當(dāng)前三四線城市房地產(chǎn)仍未走出“寒冬”，城鎮(zhèn)土地市場萎靡，新型城鎮(zhèn)化資金更加緊張。

在東北，一個縣級市城鎮(zhèn)化辦公室負(fù)責(zé)人周光（化名）正在為當(dāng)?shù)匾粋€高鐵新城項目發(fā)愁。這個寄望政府以土地出讓收益，吸引社會資本參與建設(shè)的少數(shù)民族特色旅游服務(wù)區(qū)的項目，接洽了包括部分央企等在內(nèi)的45家企業(yè)，仍未達(dá)成初步協(xié)議。周光說，眼下社會資本對土地預(yù)期收益不看好，加上投資擴(kuò)張謹(jǐn)慎，土地?fù)Q基建的做法越來越難。

根據(jù)《2015年國土資源公報》數(shù)據(jù)顯示，2015年全國出讓國有建設(shè)用地22.14萬公頃，出讓合同價款2.98萬億元，同比分別減少20.2%和13.3%。陜西西咸新區(qū)管委會副主任劉宇斌等基層干部表示，以往房地產(chǎn)企業(yè)“圍著政府轉(zhuǎn)”，現(xiàn)在部分二線和大量三四線城市房地產(chǎn)仍處于庫存消化期，土地出讓數(shù)量與價格雙降，基層城鎮(zhèn)化融資難度加劇。

篇3

一、關(guān)于農(nóng)民工的由來

一個國家要實現(xiàn)由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變，必須實現(xiàn)工業(yè)化、城市化。在工業(yè)化過程中，大量的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)到工廠成為工人，工廠的集中形成了城市，所以通常工業(yè)化和城市化是同步的，農(nóng)民進(jìn)了工廠，也就自然成為城市居民。中國在50年代進(jìn)行國家工業(yè)化的時期，也是這樣的，一面是大規(guī)模的工業(yè)化建設(shè)，一面是大量的農(nóng)民進(jìn)城，成為城市居民。那時，城市化率每年提高一個多百分點(diǎn)。但是，自從60年代初出了三年經(jīng)濟(jì)困難，國家為了應(yīng)對當(dāng)時的短缺經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)格實行城鄉(xiāng)分治的戶口制度，嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口。當(dāng)時工業(yè)建設(shè)仍在繼續(xù)進(jìn)行，但城市化卻停滯了。直到1978年，全國的城市化率只有17.9%，82.1%的人口還是農(nóng)民。以后，農(nóng)村率先改革，實行，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年大幅度增長，糧食和農(nóng)產(chǎn)品的供給狀況大有改善。與此同時，農(nóng)業(yè)剩余勞動力也大量出現(xiàn)，這正是加快工業(yè)化、城市化建設(shè)的好時機(jī)。

60年代三年經(jīng)濟(jì)困難餓死人的教訓(xùn)實在太深刻了。所以當(dāng)1984年農(nóng)業(yè)特大豐收，第一次出現(xiàn)賣糧難的時候，有關(guān)方面并沒有改革嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)人口的戶籍制度。農(nóng)民為了要致富，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)容納不了眾多的剩余勞動力，進(jìn)城又不被容許，不得已，農(nóng)民就地辦起了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，自發(fā)地向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。于是就有了“進(jìn)廠不進(jìn)城，離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工。

農(nóng)民工者，農(nóng)民工人也。他們是農(nóng)業(yè)戶口，戶籍身份是農(nóng)民，在家承包有集體的耕地，但他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)里上班，主要從事二、三產(chǎn)業(yè)勞動，拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工資，就職業(yè)說，他們已經(jīng)是工人?！肮ぷ魅嗟?，種田早中晚”是他們的寫照。

80年代中期，經(jīng)濟(jì)體制改革擴(kuò)展到城市，城里的二、三產(chǎn)業(yè)大發(fā)展，需要勞動力，于是“進(jìn)廠又進(jìn)城，離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工就大量出現(xiàn)了。按說，這部分勞動力從農(nóng)村進(jìn)入工廠，從企業(yè)取得工資收入，成為生活的主要來源，理應(yīng)是工人了，理應(yīng)是工廠、企業(yè)所在地的居民了。但是由于中國特有的戶籍制度限制（全世界除中國只有北朝鮮、貝寧等極少數(shù)國家實行），他們的戶口不能遷，農(nóng)業(yè)戶口、農(nóng)民的身份不能變，他們在城市里，在工廠里干了5年、10年、15年了，他們還是農(nóng)民工。

從各地發(fā)展的趨勢看，一方面是城鎮(zhèn)工業(yè)化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要勞動力，有了強(qiáng)大的拉力，另一方面，農(nóng)村有數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)剩余勞動力，城鄉(xiāng)存在巨大差別，農(nóng)民要增加收入，特別是青年農(nóng)民要尋找出路，有巨大的推力，農(nóng)民進(jìn)城打工是他們最好的選擇。現(xiàn)階段，我國正處于計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，國有企事業(yè)單位正在進(jìn)行改革，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)正在調(diào)整，有大批的工人職員下崗轉(zhuǎn)業(yè)，一方面，農(nóng)民工涌進(jìn)的城市并沒有接納如此眾多外來勞動力的準(zhǔn)備，另一方面，不少城市的領(lǐng)導(dǎo)想通過限制農(nóng)民工進(jìn)城安排下崗職工就業(yè)。但許多企事業(yè)單位出于經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動，還在大批接納勤勞、肯干、價廉的農(nóng)民工，而且正在逐漸形成一個企業(yè)兩種工人的制度。開始農(nóng)民工只是少量的，是補(bǔ)充、是為輔的，以后逐漸變成農(nóng)民工成為多數(shù)，是為主的，正式職工反成了少數(shù)。大批的農(nóng)民工還會源源不斷地進(jìn)城來，其勢不可當(dāng)。于是社會上就有了種種議論。到底我們應(yīng)該怎么看待農(nóng)民工進(jìn)城的問題？利耶？弊耶？現(xiàn)在在不少城市實際上已經(jīng)形成一個工廠，兩種工人，兩種待遇的格局，而且正在逐漸形成制度，這樣長此下去行不行？這涉及到我們國家制度性建設(shè)的大問題，涉及到我們國家社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的前途命運(yùn)的大問題，需要認(rèn)真討論，從長計議。

二、農(nóng)民工為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)做出了巨大貢獻(xiàn)

1.農(nóng)民工目前已經(jīng)成為我國工人階級隊伍的重要組成部分，而且正在逐漸演變?yōu)楣と穗A級的主力軍。

據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計：2000年，我國城鎮(zhèn)從業(yè)人員23151萬人，其中國有單位8102萬人，集體單位1499萬人，共計9601萬人。除去各級各類國家機(jī)關(guān)工作人員1097萬，則我國國有和集體所有的二、三產(chǎn)業(yè)職工為8504萬人。據(jù)2000年第五次人口普查，離開戶籍所在地半年以上的人口為1.2億。其中進(jìn)入城鎮(zhèn)在二、三產(chǎn)業(yè)單位打工“離土離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工約為8000萬人。隨著中國的經(jīng)濟(jì)高速增長，工業(yè)化大步前進(jìn)，“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工越來越多，據(jù)農(nóng)業(yè)部、勞動社會保障部等有關(guān)部門估計，2002年離土離鄉(xiāng)的農(nóng)民工約為9460萬。從這個估算的數(shù)字看，農(nóng)民工在人數(shù)上已經(jīng)超過城鎮(zhèn)有戶籍的公有制二三產(chǎn)業(yè)的職工。而在有些行業(yè)，有些地區(qū)的二、三產(chǎn)業(yè)的職工已經(jīng)主要是農(nóng)民工，如建筑、建材、采掘、紡織、服裝、玩具等行業(yè)的第一線職工80%以上是農(nóng)民工。因我們國家至今沒有建立對農(nóng)民工統(tǒng)計的指標(biāo)和體系，所以到底有多少農(nóng)民工？他們是怎么分布的，他們的狀況如何？沒有確切的統(tǒng)計，但農(nóng)民工現(xiàn)在已經(jīng)成為我國工人階級隊伍的重要組成部分，則是確鑿無疑的。

近幾年國有企業(yè)調(diào)整改革，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，減員增效，大約已有3000萬人下崗了。據(jù)有關(guān)調(diào)查表明，有些企業(yè)把有城鎮(zhèn)戶籍的職工精減了，因工作還需要，另外找農(nóng)民工來遞補(bǔ)。在市場經(jīng)濟(jì)價值規(guī)律的推動下，這些企業(yè)不僅在搞“減員增效”，而且也在搞“換員增效”。這種趨勢還在發(fā)展，農(nóng)民工隊伍還在繼續(xù)擴(kuò)大。

另外，還有一類是“離土不離鄉(xiāng)”在本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)里工作的農(nóng)民工。國家統(tǒng)計局1998年統(tǒng)計。1997年有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工13050萬人，其中在工業(yè)企業(yè)工作的有8563萬，在建筑業(yè)的有1814萬，在交通運(yùn)輸?shù)挠?44萬，三項共計10921萬人。這些人是亦工亦農(nóng)的勞動者，如果按《工會法》規(guī)定：“以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者”，可確認(rèn)為職工身份的條款，若以半數(shù)而論，那么又約有5000多萬“離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工正在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事工業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)。所以說，農(nóng)民工是我國工人階級的主力軍，這已經(jīng)是客觀事實。

2.農(nóng)民工為中國的工業(yè)化、城市化和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了功勛卓著的巨大貢獻(xiàn)，農(nóng)民工創(chuàng)造的偉大業(yè)績將永載中國現(xiàn)代化事業(yè)的史冊，在一定意義上可以說農(nóng)民工是新時期我國工人階級的杰出代表。

農(nóng)民工從他進(jìn)城的第一天起，就是在極其困難的條件下開始打工的。農(nóng)民工以其能吃苦，肯出力、勤奮進(jìn)取，任勞任怨，且又廉價，獲得用工單位的青睞，站住了腳跟，以后逐漸擴(kuò)展，形成了今天這樣的龐大隊伍?，F(xiàn)在全國各地各個城市，各個行業(yè)，各條戰(zhàn)線，都有農(nóng)民工在勞動。現(xiàn)在的礦山，真正在井下第一線工作的80~90%是農(nóng)民工，現(xiàn)在的建筑工地，80~90%是農(nóng)民工，北京、上海、深圳及各大城市的高樓大廈、樓堂館所、公路鐵路、基礎(chǔ)設(shè)施、站臺碼頭在90年代以后，有哪一棟哪一條不是主要由農(nóng)民工施工、建造的?，F(xiàn)在許多行業(yè)的工廠、車間在第一線勞動的多數(shù)也是農(nóng)民工，以致在汽車、家電等產(chǎn)業(yè)工廠生產(chǎn)線上操作的，也都是農(nóng)民工。上至星級賓館、超級市場，下至飯攤、大排檔，街道社區(qū)的送煤、送奶站點(diǎn)，也大多是農(nóng)民工在服務(wù)。舉凡城市里最累、最苦、最臟、最險的工作大多是農(nóng)民工在干，在默默地勞動著?，F(xiàn)在的農(nóng)民工已經(jīng)融進(jìn)了我國正在工業(yè)化、城市化過程中的方方面面，成了各行各業(yè)不可缺少的重要力量。每到年關(guān)，農(nóng)民工多數(shù)要返鄉(xiāng)過年，不少餐飲、服務(wù)行業(yè)不得不歇業(yè)，許多城市到春節(jié)出現(xiàn)了無人送煤、送奶，老年人無人照料，早點(diǎn)鋪無人服務(wù)的窘境，一些重要工地和要完成定單的工廠就想方設(shè)法挽留農(nóng)民工，城市已經(jīng)離不開農(nóng)民工了。

十多年來，數(shù)千萬農(nóng)民工為中國的工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大的貢獻(xiàn)，創(chuàng)造了難以估量的財富，提供了各種各類的服務(wù)。深圳有一項調(diào)查說：“在特區(qū)20年的發(fā)展史中，千百萬外來工始終是各種新興經(jīng)濟(jì)部門的主力軍，他們?yōu)樯钲趧?chuàng)造了城市經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展所必須的原始資本積累。因此，我們完全可以說，深圳奇跡與致富之“源”是這個地方充滿活力的生產(chǎn)力--豐富而廉價的外來工和新興經(jīng)濟(jì)部門為追求財富而奮斗拓進(jìn)的結(jié)果。正因為千百萬外來工的辛勤勞作才有深圳今天的繁榮與富?！薄Ｔ缭?990年，深圳市委宣傳部等六部委的聯(lián)合調(diào)查組在《深圳百萬臨時工調(diào)查報告》中就指出：農(nóng)民工是深圳“工人階級的主體，他們不僅是深圳經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主力軍，也是深圳市和社會生活的主要組成部分?！边@些調(diào)查研究的結(jié)論是完全正確的，農(nóng)民工的這種豐功偉績和在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的巨大作用，在全國許多城市、許多行業(yè)中也是這樣在實踐著。

3.農(nóng)民工進(jìn)城打工，有利于溝通城鄉(xiāng)關(guān)系，調(diào)整城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)，緩解農(nóng)村勞動力大量過剩的矛盾，增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，有利于整個社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

我國人多地少，不少地區(qū)人均耕地不到一畝，實行家庭承包責(zé)任制后，勞動生產(chǎn)率大幅提高，農(nóng)業(yè)勞力大量過剩，許多農(nóng)村的青年農(nóng)民無事可做，收入極低。農(nóng)民工進(jìn)城打工，使他們就業(yè)有了出路，也得到了一定的收入?！俺鐾獯蚬ひ蝗?，脫貧一戶?！睋?jù)四川、安徽、河南、江西、湖南等省的統(tǒng)計，每年農(nóng)民工從打工地匯回家鄉(xiāng)的錢，都在100~200億元以上，相當(dāng)于甚至超過了全省的財政收入。1997年以后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段，糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品由賣方市場轉(zhuǎn)為買方市場，市場疲軟，銷售困難，價格下降，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入連年下降，這五年農(nóng)民收入仍能維持低速增長，靠的是非農(nóng)收入的增加，其中農(nóng)民進(jìn)城打工收入是主要的。許多農(nóng)戶靠農(nóng)民工的收入來彌補(bǔ)家用，支付農(nóng)村的三提五統(tǒng)和各種稅費(fèi)，從而緩解了城鄉(xiāng)矛盾，保持了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，這對大局是有利的。

各地都有一部分農(nóng)民工，通過在城市打工，見了世面，開闊了視野，學(xué)習(xí)了技術(shù)，學(xué)到了市場經(jīng)營的本領(lǐng)，也積累了一點(diǎn)資金，回到家鄉(xiāng)，創(chuàng)辦了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，帶動了家鄉(xiāng)二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為農(nóng)村建設(shè)做出了貢獻(xiàn)。

三、農(nóng)民工體制的種種弊端

農(nóng)民工這個特殊的社會群體，對社會主義現(xiàn)代化事業(yè)，做出了積極貢獻(xiàn)的一面。但是，我們不能不注意到農(nóng)民的貢獻(xiàn)是在工作環(huán)境很不正常，各方面條件很不利的情況下做出來的，更顯得這種貢獻(xiàn)的可貴。大家知道，在50年代后期，我國實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，實行城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度，對城市居民實行一種政策，對農(nóng)村農(nóng)民實行另一種政策。因為戶籍制度至今并沒有根本改革，形成了這種一國兩策的格局。所以，雖然農(nóng)民進(jìn)城了，在城里的二、三產(chǎn)業(yè)的單位里工作了，但農(nóng)民工的戶籍仍是農(nóng)業(yè)戶口，農(nóng)民的身份沒有變，由此帶來了一系列的問題。

1.在政治上，農(nóng)民工干了工人的活，但沒有得到工人的身份。

農(nóng)民工者，農(nóng)民工人也，是農(nóng)民身份的工人。有相當(dāng)多的農(nóng)民工，在工廠里，在企業(yè)里，在單位里，已經(jīng)工作十年，十五年、二十年了，還是農(nóng)民工。因為他的戶籍是農(nóng)業(yè)戶口，不是市民，不是非農(nóng)業(yè)戶口，所以得不到正式職工的身份。因為是農(nóng)民工，不是正式職工，即使他工作得最好（農(nóng)民工是招之即來，揮之則去的，工作得不好就不可能在一個單位里工作十年、二十年）。有的農(nóng)民工很能干，表現(xiàn)有出色的才干，但得不到應(yīng)有的任用、培訓(xùn)、升遷，更談不上在這個工廠里有當(dāng)家作主的地位。通常，決定重大事項的職工大會，他們是無權(quán)參加的，他們不能享有應(yīng)有的民利，農(nóng)民身份決定了他們永遠(yuǎn)是臨時工（有的稱他們?yōu)橥鈦砉?，也有的稱勞務(wù)工、輪換工、建勤工、合同工等等）。相當(dāng)一個時期里，他們不能參加工會?，F(xiàn)在可以允許參加了，但也是另外登記，享受不到正式工人一樣的工會會員的同等權(quán)利。

2.在經(jīng)濟(jì)上，農(nóng)民工和正式工人同工不能同酬，同工不能同時，同工不能同權(quán)。

正式工人每周有雙休日，有法定的節(jié)假日，8小時工作制，農(nóng)民工一般不享有這些權(quán)利，平時基本沒有節(jié)假日，常常要加班加點(diǎn)。據(jù)調(diào)查，深圳的多數(shù)工廠，農(nóng)民工每月工作在26天以上，每天的平均工時在11小時左右，有時有連續(xù)工作12小時以上的。

農(nóng)民工付出了如此辛勤的勞動，卻得不到應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)待遇。因為身份的差別，在同一個工廠里，同工不能同酬。據(jù)深圳市勞動局企業(yè)員工收入分配課題組1995年對114家國有企業(yè)調(diào)查，在相同的崗位上，外來工的月工資是800元左右，而有深圳戶籍的員工工資則高達(dá)2500元左右。在非國有企業(yè)里，這種有城市戶籍和農(nóng)民戶籍不同身份的員工，每月工資至少要差600元以上。更有甚者，這些年來，城市的一般職工的工資水平是逐年有所提高的。因為各種原因農(nóng)民工的工資實際是下降的（其中重要原因之一是，進(jìn)城的農(nóng)民工越來越多，勞動力供大于求，企業(yè)主用經(jīng)常更換工人的辦法，使工資水平越來越低）。深圳農(nóng)民工的歷史已經(jīng)有20多年，但深圳農(nóng)民工這些年的平均工資是下降的，2001年深圳農(nóng)民工的月工資平均是588元，低于80年代的水平，而不少工廠里，有父子兩代一起打工的。物價已經(jīng)漲了好幾倍了，兒子現(xiàn)在掙的工資還不如老子一輩在80年代初的數(shù)額。

農(nóng)民工付出的勞動很多，而他的所得很少。工資已經(jīng)很低了，但還常常受到企業(yè)主的克扣和拖欠。有的農(nóng)民工干了幾個月甚至一年，到頭來，企業(yè)主、包工頭跑了，分文無得。近幾年，這種狀況越來越多，由此引起的勞資糾紛和事件也越來越多。農(nóng)民工的勞動所得很少，但還要交各種不合理的規(guī)費(fèi)，農(nóng)民工外出要交外出務(wù)工許可證費(fèi)，到務(wù)工地要交辦理城鎮(zhèn)勞務(wù)許可證費(fèi)，辦理暫住戶口證費(fèi)，進(jìn)城務(wù)工管理服務(wù)費(fèi)等等……有的還要給用工單位交抵押金。中央下達(dá)了取消這些不合理的對農(nóng)民工亂收費(fèi)的文件，但不少地方換個名目，還是照樣在收。農(nóng)民工成了唐僧肉，不少部門和單位找個籍口都爭著吃一塊。這幾年，連鐵道和交通部門也乘農(nóng)民工過年大批返鄉(xiāng)的機(jī)會，乘機(jī)把交通費(fèi)漲價20～30%，從中分一杯羹。

3.在社會方面，農(nóng)民工因為沒有城鎮(zhèn)居民的戶籍，所以他們在一個城市打工多年，他們始終是這個城市的邊緣群體。

農(nóng)民工是邊緣人，融不進(jìn)這個城市社會，他們對這個城市作出了很大的貢獻(xiàn)，卻不被承認(rèn)是這個城市的居民，因而也享受不到應(yīng)有的選舉權(quán)和被選舉權(quán)的民利，得不到這個城市社會的各種福利待遇。例如失業(yè)了，得不到失業(yè)救濟(jì)；生活困難了，得不到最低生活保障；有病了，得不到應(yīng)有的醫(yī)療保障；因工負(fù)傷了，致殘了，也得不到應(yīng)有照顧和撫恤，只好自認(rèn)倒霉回到農(nóng)村，悲慘地渡過余生。在一些工礦，農(nóng)民工去打工，常常被收走身份證，失去人身自由，有的還被迫簽下生死合同，一旦罹難了，家屬只得到很少的賠償金，有的連尸骨都找不到。因為農(nóng)民工的勞動條件惡劣，這種悲劇時有發(fā)生。近年來，各地煤礦惡性事故頻頻發(fā)生，數(shù)以百計的農(nóng)民工在事故中喪生。

農(nóng)民工這個社會群體，他們在社會主義現(xiàn)代化事業(yè)中，作出了巨大貢獻(xiàn)，創(chuàng)造了一個又一個奇跡般的重大成就，但是他們得不到社會承認(rèn)（例如上海和北京，90年代以來是建設(shè)和發(fā)展得最快、最好的，他們各自有300多萬農(nóng)民工在勞動，但到統(tǒng)計成績的時候，在計算人均GDP時，這總?cè)丝谥?，就沒有把農(nóng)民工的人數(shù)算進(jìn)去）。農(nóng)民工干了最重、最苦、最累、最臟、最險的勞動，付出了血和汗的代價，但他們沒有得應(yīng)有報酬，他們至今仍受到社會岐視，他們是城市的邊緣群體，弱勢群體，這當(dāng)然是不合理的，也是不公正的。這是就農(nóng)民工個人而言，從農(nóng)民工這個群體而言，如果我們站在國家社會的立場上，從國家長遠(yuǎn)發(fā)展歷史的視角看，那末，我們就會看到這種在特殊的歷史條件下，逐漸形成的農(nóng)民工制度，對我們國家的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，對社會長治久安，更是十分不利的，將會造成無窮的后患，這種制度安排是必須改革的。

1.排除農(nóng)民工的工人階級隊伍是不正常的，甚至可說是畸形的。

在同一個企業(yè)里，城市和鄉(xiāng)村兩種戶籍身份不同的工人，在政治上經(jīng)濟(jì)上的待遇不同，企業(yè)對他們的管理方式也不同，前者有各種優(yōu)待，后者則受到岐視性的對待，實際上形成了同工不同酬、同工不同時、同工不同權(quán)的局面。據(jù)我們對工業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)、餐飲服務(wù)業(yè)單位的調(diào)查，現(xiàn)在這些企業(yè)有三部分人，一部分是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層、中層干部等組成的管理者，第二部分是有城市戶籍的正式工人，第三部分是農(nóng)民工?，F(xiàn)在多數(shù)企業(yè)的第二部分人正在逐漸縮小，少進(jìn)多出，只出不進(jìn)，而農(nóng)民工已占多數(shù)或占絕大部分。企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和管理層是穩(wěn)定的，有城市籍的工人減到一定數(shù)量后，也逐漸穩(wěn)定了，所以這兩部分人年齡在老化，而農(nóng)民工是大量流動的，工作幾年之后，體力消耗的差不多了，也該漲工資了，就被辭退了，再找年青的。這部分人的平均年齡常在23歲左右擺動。結(jié)果我們看到，一部分中老年干部和中老年的正式工人，領(lǐng)著一大幫小青年在勞動、工作，如果這種制度安排不改，再十年、二十年后將是個什么樣的隊伍呢？

因為農(nóng)民工的身份是農(nóng)民，他們在工廠、企業(yè)里注定永遠(yuǎn)是臨時工的地位，同干部和正式工之間有一條人為分隔的鴻溝，有體制性的障礙，不能融為一體。在實踐勞動過程中常常是“小工干，大工看”的局面，而在政治生活中，在工廠、企業(yè)的重大決策面前則是“大工定，小工看”的局面。據(jù)我們調(diào)查，在相當(dāng)多的工廠、企業(yè)里，黨團(tuán)組織都是分設(shè)的，領(lǐng)導(dǎo)和管理干部和有城市戶籍的正式工人黨員是一個支部，農(nóng)民工黨員是另一個支部，有的工廠、企業(yè)連農(nóng)民工支部也沒有，農(nóng)民工的黨員、團(tuán)員不過組織生活，他們的黨費(fèi)、團(tuán)費(fèi)回農(nóng)村交納。因為農(nóng)民工是臨時工，他們在這個工廠、企業(yè)里，就永遠(yuǎn)有臨時觀念，談不上有以廠、以企業(yè)為家的當(dāng)家作主的觀念。他們白天干活掙錢，晚上想的是農(nóng)村、家里的事。有的農(nóng)民工在城里打工十年、十多年了，生活習(xí)慣、思想觀念還是農(nóng)民，沒有被城市社會化，工業(yè)化、現(xiàn)代化對他們的影響甚小，這樣的工人階級主體隊伍，怎么能適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要？

在大多數(shù)的工廠、企業(yè)里，把農(nóng)民工只作為勞動力使用，基本上不管他們的培養(yǎng)和教育，開始上工的時候，只作短期的培訓(xùn)，教會基本操作就派去勞動了，技術(shù)培訓(xùn)輪不到農(nóng)民工。農(nóng)民自身也有臨時觀念，多數(shù)不好好鉆研技術(shù)，能干活掙錢就行了。而正式工因為有城市戶籍，基本上還是鐵飯碗，也不好好鉆研技術(shù)，這樣就形成了目前工人隊伍中熟練工人嚴(yán)重稀缺的狀況，現(xiàn)在多數(shù)城市要找熟練工人、高級技工比找碩士生還難（最近有些媒體報導(dǎo)，有關(guān)方面正在從日本引進(jìn)高級技工，在深圳現(xiàn)在每天有大量的香港技師早上從羅湖橋過來，晚上回的香港現(xiàn)象）。工人隊伍的這種狀況，同我們國家正在成為世界制造業(yè)大國的地位和要求是很不相稱的。

2.現(xiàn)行的農(nóng)民工制度是農(nóng)村把青壯年勞力輸送到城市，而城市卻把勞動后傷殘病弱者退到農(nóng)村，把扶育子女、贍養(yǎng)老人等社會負(fù)擔(dān)都拋給農(nóng)村，這是一種城鄉(xiāng)不等價、不合理的交換形式，也是城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的重要原因之一。

據(jù)深圳的一項調(diào)查，僅深圳七家醫(yī)院的統(tǒng)計，1998年平均每天有31人因工傷致殘，平均每4天有1人因工傷死亡。這一年1萬多傷殘的農(nóng)民工，多數(shù)在出院后不久就都退回農(nóng)村去了。1994年深圳勞動部門對5920家從事有毒有害作業(yè)工廠的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，無任何防護(hù)設(shè)施的有3108家，占52.7%，防護(hù)設(shè)施不合格的2577家，占43.7%。在個人防護(hù)用品方面，99.7%的農(nóng)民工是在無防護(hù)用品，或防護(hù)用品不合格的條件下勞動的。長期在這種廠里勞動，必然是中毒受害。1998年深圳衛(wèi)生防疫部門檢查，在9582家企業(yè)中發(fā)現(xiàn)，有毒有害企業(yè)4301家作業(yè)工人11.6萬人。當(dāng)年中毒人數(shù)371人，死亡23人。這些在有毒害企業(yè)中勞動的農(nóng)民工多數(shù)是慢性中毒，日積月累，以致喪失勞動能力，只好返回農(nóng)村。有關(guān)調(diào)查表明，有相當(dāng)一部分女農(nóng)民工，35歲左右就因勞累過度中毒等原因而體衰力竭，回農(nóng)村養(yǎng)息。在深圳500多萬農(nóng)民工中，女性占大部分，這300多萬女農(nóng)民工中，幾乎沒有35歲以上的，過度勞累、中毒等原因使體力不支，已經(jīng)不能勝任工廠的操作是重要因素。

因為是農(nóng)民工，他們在城市打10年、20年也還是單身，子女的扶養(yǎng)教育也都放在農(nóng)村。相對貧窮的農(nóng)村卻承擔(dān)著為農(nóng)民工子女進(jìn)行義務(wù)教育的責(zé)任，這當(dāng)然是很不合理的。最近有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)，已經(jīng)注意到這個問題，教育部、公安部聯(lián)合制定了《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》，著手解決進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民子女接受教育的問題，使他們能“進(jìn)得來，讀得起，學(xué)得好”，這當(dāng)然很好，但因剛起步，實際上還只是少數(shù)城市在做。對絕大多數(shù)“農(nóng)民工來說，白天在工廠里勞動，晚上擠在十多人，數(shù)十人的集體宿舍里休息，能把家屬子女接到城市來居住的，還只是少數(shù)幾個幸運(yùn)有了住房的。對多數(shù)農(nóng)民工來說，農(nóng)民身份不解決，臨時工的身份不解決，沒有居民資格，沒有租或買的居所，是談不上家庭團(tuán)聚和子女在城里就學(xué)的問題的。同樣的道理，老人也只好留在農(nóng)村，由農(nóng)村養(yǎng)著。

數(shù)千萬農(nóng)民工，把最好的青春年華，都貢獻(xiàn)給城市了，為城市創(chuàng)造了巨額的財富，哪個城市使用的農(nóng)民工多，哪個城市就是最繁榮、發(fā)展最快的。相比而言，輸出農(nóng)民工多的農(nóng)村卻并沒有相應(yīng)富庶起來。城市把勞動中致傷、致殘的，體衰病弱的都退給了農(nóng)村，子女和老人也多數(shù)由農(nóng)村扶養(yǎng)著，這樣的城鄉(xiāng)關(guān)系是不正常、不合理的，需要改革、調(diào)整。

3.農(nóng)民工制度是在我國由計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生的，本來只是權(quán)宜之計，以后逐漸演變成一種制度性的安排，但這種農(nóng)民工制度對2010年要形成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制十分不利，對當(dāng)前要擴(kuò)大內(nèi)需，使國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速增長也是很不利的。

要形成完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，不僅商品流通要市場化，而且也要求勞動力、資金、土地、技術(shù)等等生產(chǎn)要素要實行市場化。農(nóng)民工制度是建立在計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分治的戶籍制度基礎(chǔ)上的，把人分為城里人和鄉(xiāng)下人兩種，在一個工廠、企業(yè)里實行兩種不同待遇的用工制度，使勞動力這個最重要的生產(chǎn)要素不能按市場經(jīng)濟(jì)的要求合理配置，造成了諸多經(jīng)濟(jì)問題和社會問題，顯然，這種農(nóng)民工制度同完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是不相容的。

前面說過，農(nóng)民工在城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，付出了辛勤的勞動和巨大的代價，但是他們的所得甚少。這幾年工業(yè)生產(chǎn)的生產(chǎn)率提高了，城里的干部和職工工資普遍地提高了，城市居民的生活水平普遍地提高了。但是農(nóng)民工的工資、福利卻沒有相應(yīng)的提高，有的地區(qū)和城市反而還逐年下降。農(nóng)民工的工資少，購買力就低，消費(fèi)水平就低。據(jù)我們在深圳做的各類不同社會群體消費(fèi)水平的調(diào)查，在住房、交通、用水、用電、用氣、飲食、服裝、電訊、醫(yī)療、教育、文娛、休閑、旅游等方面的消費(fèi)，從綜合數(shù)據(jù)看，一個農(nóng)民工同有深圳戶籍的職工對比，相差5～6倍。就是說5～6個農(nóng)民工的消費(fèi)支出，才抵得上一個有戶籍職工的消費(fèi)支出。這里面當(dāng)然一方面是因為農(nóng)民工收入低，另一方面也因為他們是外來工，他們的家在農(nóng)村，自己節(jié)衣縮食，盡量壓低自己的消費(fèi)，省出錢來，捎回鄉(xiāng)里養(yǎng)家糊口。所以他們職業(yè)上已是工人了，也生活在城市里了，但他們的身份還是農(nóng)民，他們的觀念還是農(nóng)民，他們的生活方式消費(fèi)水平也還是農(nóng)民。

如果說，農(nóng)民工只是幾千人，幾萬人，他們有這種消費(fèi)觀念，消費(fèi)水平，那是無礙大局的。但現(xiàn)在，“離鄉(xiāng)離土”的農(nóng)民工已有8000~9000多萬人，這是個碩大的消費(fèi)群體。如果我們通過改革，調(diào)整、逐步把農(nóng)民工這個群體轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢鞘新毠?，姑不論其他方面，僅就提高消費(fèi)水平，提高社會購買力一項，就有很大很大的潛力，內(nèi)需就自然擴(kuò)大了，現(xiàn)在供過于求的農(nóng)產(chǎn)品、家電、服裝、生活用品，各種輕工產(chǎn)品，就會很快賣出去了。所以，從建立完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，建設(shè)工人階級隊伍，加快城市化步伐，擴(kuò)大內(nèi)需，使國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，這幾個方面說，農(nóng)民工這個制度也該到要加快改革調(diào)整的時候了。

四、解決農(nóng)民工問題要從根上治理

農(nóng)民工問題表面看是要解決保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，消除在就業(yè)方面的不合理限制，給予農(nóng)民工應(yīng)有的國民待遇等問題，而實質(zhì)則是我們國家要建設(shè)一個什么樣的工人階級隊伍，構(gòu)建一個什么樣的社會階層結(jié)構(gòu)，是建設(shè)一個城鄉(xiāng)一體的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，還是維持目前城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)的問題。農(nóng)民工問題解決的好與不好，是關(guān)系我國社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的前途命運(yùn)的大問題。真到了應(yīng)該重視應(yīng)該解決的時候了，所以，我有以下建議：

1.要從全面建設(shè)小康社會，把我國建成富強(qiáng)民主文明的社會主義現(xiàn)代化國家的高度，來認(rèn)識和解決農(nóng)民工問題。

現(xiàn)行的農(nóng)民工的體制和做法，是在計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中不得已而為之的權(quán)宜之計。在成熟的完善的市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，可以不要也不應(yīng)該要這一套農(nóng)民工體制的做法。農(nóng)民就是農(nóng)民，工人就是工人?！稗r(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”（十六大政治報告），所有現(xiàn)代化的國家，都有一個大部分、絕大部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楣と?、市民的過程，并沒有搞農(nóng)民工這一套。我國是在當(dāng)時的國情條件下，農(nóng)村容不了這么多勞動力，農(nóng)民要發(fā)展，城市也需要用工，但戶籍制度等沒有改革，不得已，只好當(dāng)農(nóng)民工。應(yīng)該說，農(nóng)民進(jìn)城當(dāng)工人，這是符合歷史規(guī)律的；但搞成農(nóng)民工這一套，這是計劃經(jīng)濟(jì)體制后遺癥的表現(xiàn)，也是我們改革不及時，不到位的惡果，所以給農(nóng)民工帶來了許多的苦難，給社會給政府造成了這么多的“麻煩”。客觀地說：這都是計劃經(jīng)濟(jì)體制、戶籍制度惹的禍，本來可以不是這樣的。因此，要解決農(nóng)民工問題，不能就事論事，就農(nóng)民工問題解決農(nóng)民工問題，那是永遠(yuǎn)也解決不好的，而是應(yīng)該從根本上改革現(xiàn)在已經(jīng)形成的農(nóng)民工這套體制和做法。要釜底抽薪而不能揚(yáng)湯止沸。當(dāng)然，現(xiàn)在已經(jīng)形成了這樣的格局，政府和有關(guān)部門出面作一些保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益的工作，也是完全必要的，是好事。

2.要改革戶籍制度。

現(xiàn)行的戶籍制度是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，是為計劃經(jīng)濟(jì)服務(wù)的，把公民分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口兩類，實際是兩種不同的社會身份，即不科學(xué)，也不合理，許多問題由此濫觴出來。同現(xiàn)在實行的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制很不適應(yīng)，是到了非改不可的時候了。要“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會發(fā)展”，要解決三農(nóng)問題，要從根本上解決農(nóng)民工問題，就一定要改革現(xiàn)行的戶籍制度。作為主管戶籍管理的公安部門，也認(rèn)為應(yīng)該改革了，他們在1985年就開始起草《戶籍法》，數(shù)易其稿，但遭到一些部門和部分大城市的反對，只好采取逐步放開的做法。現(xiàn)在像江蘇、寧波、石家莊等省市已經(jīng)率先進(jìn)行戶口改革，像江蘇省今年就宣布取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別和稱謂，廢除“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計劃指標(biāo)管理體制，實行居住地戶口登記制度。實行以后，效果都比較好，并沒有引起不少部門和有些同志擔(dān)心的那種大量農(nóng)民涌入城市，造成秩序混亂，社會不穩(wěn)定的狀況。但戶口制度是涉及到人口流動、遷徙等全局性的問題，必須由國家審視度勢，做出決策，在全國實行，才能解決這個問題。這件事已不宜再拖了。既遲早要解決，早解決比遲解決好。改革了戶籍制度，消除了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的界限，也就消除了實際上存在的農(nóng)民非農(nóng)民的身份制，這就給農(nóng)民工摘掉了農(nóng)民的帽子，這就為根本上解決了農(nóng)民工的問題準(zhǔn)備了體制性的條件。數(shù)以千萬計的農(nóng)民工，早就在盼望戶籍制度的改革了。戶籍制不改，他們就永遠(yuǎn)不能轉(zhuǎn)為正式工人，不能成為城市的居民，永遠(yuǎn)只能當(dāng)農(nóng)民工，融不進(jìn)城市的社會，園不了他們的夢！

3.要改革現(xiàn)行的人事勞動制度。

原來企事業(yè)單位使用民工，是要經(jīng)過行政審批的。2003年1月5日國務(wù)院辦公廳1號文件指出：“各地區(qū)、各有關(guān)部門要取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的職業(yè)工種限制，不得干涉企業(yè)自主合法使用農(nóng)民工”，“逐步實行暫住證一證管理。各行業(yè)和工種尤其是特殊行業(yè)和工種要求的技術(shù)資格、健康條件。對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民應(yīng)一視同仁?！边@個問題有了初步的解決。但企事業(yè)單位錄用農(nóng)民工以后，在工種分配，工資發(fā)放，勞動管理，技術(shù)培訓(xùn)，職務(wù)升遷等方面，還是實行著對兩種戶口的工人，用兩種辦法，而不能同工同酬，同工同時，同共同權(quán)，不能做到農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民戶口的工人一視同仁。這種一廠兩制的做法，從近期看，對工廠有利，但從長遠(yuǎn)看，很不合理，也帶來一系列的后遺癥，形成一個企業(yè)兩種工人，不利于管理，更不利于調(diào)動農(nóng)民工的積極性，充分發(fā)揮潛力，也不利于形成統(tǒng)一的工人階級隊伍。所以這套人事勞動就業(yè)制度應(yīng)該及時改革，逐步實行現(xiàn)代企業(yè)的一體化管理。

4.制定規(guī)劃，采取措施，逐步從根本上解決農(nóng)民工問題。版權(quán)所有

篇4

關(guān)鍵詞：The reform of rural taxes and administrative charges is another great reform after the land reform and the family operation. It plays an important role in releasing the farmers’ burden, regulating the relation of the rural distribution. While great reform achievements have been made in the reform of rural taxes and administrative charges, a series of problem have been revealed, the typical one is the farmers’ burden resilience. Therefore, we must do a good job in relative work if the reform can go smoothly.

Key words:reform of rural taxes and administrative charges; farmers’ income; farmers’ burden

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的原因和必要性

農(nóng)村稅費(fèi)是指向農(nóng)村農(nóng)民征收的各種稅收及收取的各種費(fèi)用的總稱。稅費(fèi)改革以前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)主要由三部分組成：1.農(nóng)民直接上繳給國家的農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。2.“三提五統(tǒng)”費(fèi)用和農(nóng)村義務(wù)工等社會負(fù)擔(dān)義務(wù)費(fèi)。3.農(nóng)民應(yīng)承擔(dān)的符合國家有關(guān)部門規(guī)定的其他費(fèi)用，其中“三提”是指農(nóng)戶上繳給村級行政單位的三種提留費(fèi)用，包括公積金、公益金和行管費(fèi)?！拔褰y(tǒng)”是指農(nóng)民上繳給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的五項統(tǒng)籌費(fèi)，包括教育附加費(fèi)、計劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)?！叭帷焙汀拔褰y(tǒng)”一般各占“三提五統(tǒng)”總額的50%。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的原因分析

稅費(fèi)改革的最終目的在于減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)民的收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但從我國農(nóng)村問題深厚的歷史背景，以及開展過程中所遇到的問題來看，我國部分試點(diǎn)地區(qū)出現(xiàn)了農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的情況，其他地區(qū)也或多或少的出現(xiàn)了一些“苗頭”。在我國歷史上也有先例，中國古代封建王朝進(jìn)行過多次稅費(fèi)改革其中比較著名的有唐代的“租庸調(diào)法”和楊炎的“兩稅法”，明代張居正提出的“一條鞭法”，還有清代的“攤丁入畝”和“火耗歸公”，但是每一次的改革無不是轟轟烈烈始，無聲無息終。且每一次改革之后，都將雜稅變?yōu)榱苏?，但是以后又會出現(xiàn)新的雜稅，每一次的改革都為以后的加稅增費(fèi)墊高了門檻，農(nóng)民的稅賦不斷加重。對于這一歷史現(xiàn)象，明末清初思想家黃宗羲在《明夷待訪錄?田制三》中作了分析，將其總結(jié)歸納為“積累莫返之害”，即為了克服苛捐雜稅的弊端，改革的主流思路都是合并稅收、取消收費(fèi)、簡化稅制，把各種稅、賦合并為一，規(guī)定不得再征收其他費(fèi)用。這在當(dāng)時固然能起到減輕稅賦的作用，但隨著時間的推移，政策的制定和執(zhí)行者往往忘記了改革后的正稅已經(jīng)包括了以前的各種收費(fèi)，一旦開支不足，又會巧立名目收費(fèi)，違背改革的初衷。這即為著名的“黃宗羲定律”。從我國目前一些地區(qū)出現(xiàn)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的跡象表明，如果我們不以史為鑒，深刻認(rèn)識和思考這一問題，找出解決問題的方法，極有可能會再次陷入“黃宗羲定律”的歷史怪圈。

三、防止稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的建議

（一）從體制上，要消除城鄉(xiāng)二元體制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制。首先必須要消除城鄉(xiāng)二元的觀念，淡化城鎮(zhèn)與農(nóng)村的區(qū)別。在實踐中，要將現(xiàn)在的二元戶籍制度、二元就業(yè)制度、二元福利保障制度、二元教育制度和二元公共事業(yè)投入制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉贫取＜訌?qiáng)農(nóng)民向城鎮(zhèn)的流動性，支持農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。如果沒有二元的社會制度，沒有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口的區(qū)別，農(nóng)民就不會有特定的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就不會存在歧視農(nóng)民的現(xiàn)象，因此農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題也可以消除。與此同時，要根據(jù)公平與效率原則的要求，借鑒國際經(jīng)驗，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，均衡城鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)，國民平等納稅，統(tǒng)一工農(nóng)稅制，農(nóng)業(yè)稅負(fù)從輕。這不僅為各級政府和農(nóng)民之間形成規(guī)范的分配關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)，也為徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題提供了制度保障。在具體實踐操作中，可以采用逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，直到最終取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)民作為一個社會階層，應(yīng)有納稅義務(wù)，可以考慮對農(nóng)民征收所得稅。由于我國大多數(shù)農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模很小，農(nóng)民大多數(shù)沒有計帳的習(xí)慣，如果開征所得稅的話，確實又存在計稅所得難于確定，征管困難，稅收成本高等問題。我們也可以采取農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)課稅法，即以確定的標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)業(yè)所得作為基礎(chǔ)，結(jié)合土地面積情況計算農(nóng)民的農(nóng)業(yè)所得，作為課稅的依據(jù)。

（二）規(guī)范和完善稅費(fèi)改革，建立健全制度，堵塞制度上的漏洞。1.規(guī)范農(nóng)村收費(fèi)管理。規(guī)范“一事一議”籌資籌勞，明確“事”的范圍和“議”的規(guī)則，進(jìn)行上限控制，無論什么情況下不得擅自突破上限籌資，制定具體操作辦法。對農(nóng)村經(jīng)營收費(fèi)要規(guī)范、透明，根據(jù)服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量和成本費(fèi)用收取，要有章可循，要備帳檢查。嚴(yán)禁強(qiáng)行服務(wù)、強(qiáng)權(quán)收費(fèi)、強(qiáng)行以資代勞。要定期開展專項治理，取消為“三亂”提供借口的各種升級達(dá)標(biāo)活動。2.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)稅征收管理工作。要根據(jù)農(nóng)村稅費(fèi)改革的各項政策，按照稅收征管法規(guī)，依率征稅、依法減免，方便廣大納稅人。建立健全農(nóng)業(yè)稅征管隊伍，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)征收人員的政策水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。嚴(yán)格依法治稅，做到農(nóng)業(yè)稅任務(wù)“通知到戶、征收到戶、結(jié)算到戶”。3.加強(qiáng)監(jiān)督，靠群眾和輿論對農(nóng)民負(fù)擔(dān)實施有效監(jiān)督，從制度上杜絕農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的可能性。各有關(guān)部門要按農(nóng)村稅費(fèi)改革的總體要求，搞好各項配套改革，確保農(nóng)村稅費(fèi)改革綜合效應(yīng)的發(fā)揮。要建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督機(jī)制，落實責(zé)任制，加強(qiáng)對違反規(guī)定加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為的監(jiān)督，實行一票否決制。加大對多種形式的亂收費(fèi)的查處力度，對有令不行、有禁不止，變相加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的單位、領(lǐng)導(dǎo)或個人，要給予嚴(yán)肅處理。4.推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主化進(jìn)程，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)對財政支出的監(jiān)督作用，使財政支出和公共產(chǎn)品的提供真正滿足本地民眾的需要，而不是上級各種各樣的達(dá)標(biāo)要求。當(dāng)然，對上一級政府的監(jiān)督也應(yīng)落到實處，進(jìn)行相應(yīng)地監(jiān)管和改革。

（三）加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制，建立農(nóng)村基層政權(quán)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。根據(jù)各級政府的事權(quán)，賦予相應(yīng)的財權(quán)，堅持量入為出的原則，對任何事情都要量力而行，有多少錢辦多少事。轉(zhuǎn)變政府職能、搞好服務(wù)，完善財政體制，確保基層政府在上級政府財政轉(zhuǎn)移支付的幫助下，在按職能設(shè)置機(jī)構(gòu)、定員定編的基礎(chǔ)上，按照人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和提供公共服務(wù)基本經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，能夠籌集到履行事權(quán)所必須支出的基本財力。必須按照事權(quán)與財權(quán)一致的原則，清理各級政府財權(quán)相對于事權(quán)“越位”與“缺位”的情況，用清理“越位”退出的預(yù)算收入，彌補(bǔ)“缺位”所需的預(yù)算支出。如中央政府用退出支持生產(chǎn)性、競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)支出，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)的國防（征兵、民兵訓(xùn)練）費(fèi)用、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)等。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大中央、省、市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。因農(nóng)村稅費(fèi)改革造成的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級政府財政收支缺口，列入上一級政府一般財政轉(zhuǎn)移支付考慮的范疇；同時上級政府出臺其他政策影響下級政府財政減收增支，也要通過財政轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)償，以約束、規(guī)范上級政府的行政行為，并確保各級政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時，必須加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金預(yù)算的管理，提高資金的運(yùn)行效率和使用效果。適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的管轄范圍，調(diào)整職能，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有收入納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)一管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所有支出統(tǒng)籌安排，實行財政集中支付。對稅費(fèi)改革后新增加的農(nóng)業(yè)稅收入，應(yīng)首先用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制內(nèi)供給人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、農(nóng)村義務(wù)教育投入和鄉(xiāng)、村兩級組織運(yùn)轉(zhuǎn)等必不可少的支出。通過上述管理和改革，挖掘鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的使用潛力。

（四）精簡機(jī)構(gòu)，壓縮人員。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村基層干部角色發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，不再是以前每年的“要債人”，農(nóng)村基層政權(quán)的運(yùn)作效率得以提高?？墒怯捎跉v史原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)仍然有龐大的人員隊伍，財政供養(yǎng)人員多，“僧多粥少”這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的主要原因之一，也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的重要誘因。我們必須要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)人員精簡的步伐，裁汰冗員。以安徽省為例，到2002年，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)數(shù)由原來5-8個減少到1-3個，事業(yè)單位由12個壓縮到6-7個，事業(yè)單位財政供給人員精簡了40.6%。其中，安徽省長豐縣各村干部的編制由過去的5-7人減少為3-5人，總共精簡村干部1812人。①可以看到，通過精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，歸并設(shè)置過多、過散的事業(yè)單位，壓縮人員編制，清退臨時、超編人員，這樣可以極大減輕人員工資對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力，保障農(nóng)村稅費(fèi)改革的順利進(jìn)行。對村組干部可以考慮實行交叉任職的方法，精簡村組干部，縮減村級支出。按照規(guī)定核定村組干部人員和補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，壓縮非生產(chǎn)性支出，嚴(yán)格核定村級辦公費(fèi)用開支標(biāo)準(zhǔn)，村級原則上不能支出招待費(fèi)用。

（五）積極穩(wěn)妥地化解鄉(xiāng)村兩級負(fù)債。由于鄉(xiāng)村兩級負(fù)債面寬量大，特別是在西部農(nóng)村的鄉(xiāng)村，靠其自身收入，鄉(xiāng)村干部發(fā)放工資都難以為繼，更不用說如此龐大的鄉(xiāng)村負(fù)債。因此，要在全面清理、檢查核實的基礎(chǔ)上，摸清債務(wù)的來源、用途和現(xiàn)狀，區(qū)別不同債務(wù)情況，明確債務(wù)人，該清償?shù)那鍍?，該剝離的剝離，能核銷的核銷，采取多種方式進(jìn)行化解?？偟膩碚f，應(yīng)該是綜合治理、逐步化解，既拖不得，又急不得。拖下去，問題長期不能解決，積重難返；急起來，提出目標(biāo)欠缺考慮，不切實際，又不免打農(nóng)民的主意，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。原則上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)債不能由農(nóng)民償還，應(yīng)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債儲備金，制定系統(tǒng)全面的還債計劃，分年逐步清償。對效益差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以承包、出售、破產(chǎn)后的收回資金還債。對那些與農(nóng)民直接相關(guān)的，農(nóng)民從中受益，由農(nóng)民直接承借的債務(wù)，有關(guān)方面應(yīng)單獨(dú)研究，制定專門的解決方案，不能簡單的平攤到農(nóng)民身上。其他的債務(wù)要按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)，誰借錢、誰還債”的原則，分別進(jìn)行清償。

（六）從長遠(yuǎn)來看，要穩(wěn)步推行城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提高城市化率，減少農(nóng)民數(shù)量。我國農(nóng)村有9億人口，5億勞動力，巨大的人口壓力是造成農(nóng)民增收緩慢的最重要原因。不減少農(nóng)民、不減少農(nóng)村人口，農(nóng)民就很難真正富裕起來。而城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為減少農(nóng)村人口的有效途徑，在實踐中是行之有效的。據(jù)有關(guān)專家測算，如果我國的城市化率從目前30.9%提高到世界平均水平46%，則農(nóng)民人均收入將提高28%，這個增長幅度相當(dāng)于我國從1992年到1998年6年間農(nóng)民人均收入增長幅度，這將好過現(xiàn)今任何一個政策工具，這是解決農(nóng)民收入問題的根本出路。

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篇5

一、研究目標(biāo)

對農(nóng)民而言，土地的作用有二：其一，土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料；其二，土地是農(nóng)民最基本的生活保障。從某種意義上說，土地對農(nóng)民的第二個作用是從第一個作用衍變而來的：自古以來，土地就是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料。因為人口不斷增長、城市化進(jìn)程加速等等因素的影響，北京市郊區(qū)的農(nóng)民人均土地占有量逐年減少，土地正在變成一種稀缺的資源。然而，只要農(nóng)民手中有土地，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及其帶來的收入（主要是實物的，也可能是現(xiàn)金的）的可持續(xù)性也是顯而易見的。但是，當(dāng)人均占有土地減少到僅夠農(nóng)民糊口乃至更少時，我們就只能將其看成是一種對農(nóng)民的“保障手段”了。在中國的社會保障制度還很少或根本沒有惠及農(nóng)民這個中國最廣大的社會群體時，這種保障手段還具有“最后”或“唯一”的特性。

因此，當(dāng)農(nóng)民的土地被征用時，失地農(nóng)民應(yīng)該獲得的補(bǔ)償必須考慮兩個方面：其一，考慮“最基本的生存手段”，這種說法是從土地是“最基本的生產(chǎn)資料”演繹而來的。除了幫助失地農(nóng)民去勞動力市場上參與競爭以外，也可以幫助他們通過其他的謀生途徑獲得“最基本的生存手段”。從這個意義上說，“可持續(xù)生計”也許是一個內(nèi)涵更深、外延更廣的有用的概念；其二，考慮“最基本的生活保障”，使失地農(nóng)民能夠獲得養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面的社會保險，并且在失地農(nóng)民家庭陷入貧困時可以得到最低生活保障制度的保護(hù)。

如果失地農(nóng)民得到的補(bǔ)償不能滿足上述兩個“最基本”的需求，社會穩(wěn)定無疑是會受到強(qiáng)烈沖擊的。這是因為：一方面，當(dāng)農(nóng)民喪失了他們對土地的使用權(quán)以后，絕大多數(shù)農(nóng)民便成為一個“沒有什么再可以失去”的特殊的社會階層；另一方面，絕大多數(shù)農(nóng)民仍然生活在一個傳統(tǒng)社區(qū)或曰“親緣社會”、“熟人社會”中，這便于他們采取共同行動。因此，對農(nóng)民失地、失業(yè)問題我們切切不可掉以輕心。

目前，對于因城市擴(kuò)張而造成的社會問題，中國社會和政府顯然有見物（耕地）不見人（失地農(nóng)民）的偏向，這樣制定出來的社會政策顯然也是不無偏頗的。

根據(jù)我們的調(diào)查和分析，對于農(nóng)民的失地和失業(yè)問題，基本思路應(yīng)該是：土地?fù)Q保障（廣義的）。

為什么要用土地?fù)Q保障？換什么保障？怎樣換保障？這就是我們這個課題試圖解決的問題，我們希望從我們的調(diào)研中提出一些有價值的政策建議。

二、京郊農(nóng)民的失地問題與失地農(nóng)民

很遺憾，在調(diào)查中，我們并不能獲得全面的反映這方面情況的數(shù)據(jù)和資料。因此，只能主要就調(diào)查點(diǎn)上（朝陽區(qū)、豐臺區(qū)、朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)和豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)）的調(diào)查資料以及其他來自各類媒體的二手資料對相關(guān)問題進(jìn)行分析和研究。

㈠北京市近郊區(qū)農(nóng)民失地的情況

北京市近郊區(qū)農(nóng)民的失地情況可以用“一瀉千里”一詞來形容，從上個世紀(jì)90年代至今，很多地區(qū)的農(nóng)民的土地占有量正迅速地向“零”逼近。目前他們所有的人均耕地僅僅只對農(nóng)民的“社會身份”起著象征性的作用。

北京近郊部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已處于“無地”的邊緣

調(diào)查資料顯示：1990年，朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)在籍耕地面積尚有16930畝，人平可耕地面積達(dá)1畝左右；而到2003年底，該鄉(xiāng)實有耕地面積已經(jīng)減少到904畝，人均可耕地面積只有0.12畝。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)農(nóng)民失地的情況更甚。據(jù)鄉(xiāng)干部反映，目前該鄉(xiāng)在籍耕地面積2135畝，實有耕地面積231畝。如果分?jǐn)偟皆撪l(xiāng)所轄村，每村平均耕地面積不到1畝，基本已經(jīng)到了無地可耕的地步。

綠化隔離區(qū)建設(shè)是近年來失地速度明顯加快的主要原因

據(jù)北京市政協(xié)張嘉興常委提供的統(tǒng)計數(shù)字：2000年以前，北京市每年建設(shè)用地在1000—1500公頃；2000年以后，每年增加到5000公頃左右。

據(jù)朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)提供的數(shù)字，自有征地以來，累計被國家征用土地12401畝，其中最近4年（2000年至本次調(diào)查時點(diǎn)）國家征用土地就達(dá)2629畝，超過該鄉(xiāng)被征用土地總量的五分之一。

進(jìn)一步分析表明，近幾年朝陽區(qū)農(nóng)民失地速度之所以明顯加快，一個最主要的原因是北京市規(guī)劃實施的兩道綠化隔離帶建設(shè)。據(jù)有關(guān)方面介紹，以2000年啟動的第一道綠化隔離帶建設(shè)為例，共涉及17個鄉(xiāng)27萬人，總面積114.46平方公里，其中規(guī)劃綠地面積68.6平方公里，分別占全市的46%和55%.經(jīng)過3年的建設(shè)，目前朝陽區(qū)已建成三個超1.5萬畝的大型綠色板塊。

綠化隔離區(qū)內(nèi)相當(dāng)一部分農(nóng)民“隱性失地”

按照城市規(guī)劃及相關(guān)政策規(guī)定，綠化隔離地區(qū)內(nèi)相當(dāng)一部分土地政府并沒有征用，仍然屬于“集體所有”。但是，這意味著：農(nóng)民只有象征性的土地使用權(quán)，而沒有實際支配權(quán)——只能在“自己的”土地上按照政府的統(tǒng)一規(guī)劃進(jìn)行綠化建設(shè)，而不能用于其他用途。在調(diào)查時，一位老農(nóng)發(fā)牢騷：“這塊地政府并沒有征用，仍然是你的，可是你什么也不能干，更談不上掙錢，只能看著它干著急。”

綠化隔離區(qū)建設(shè)對農(nóng)民生活、生產(chǎn)影響較大

綠化隔離區(qū)地處城鄉(xiāng)接合部，現(xiàn)行政策對區(qū)內(nèi)農(nóng)民的生活、生產(chǎn)影響較大。這種影響可能并非直接因為耕地面積的減少，因為農(nóng)業(yè)收入在近郊區(qū)農(nóng)民的收入中已經(jīng)降到僅有3—4%.其影響主要體現(xiàn)在兩個方面：

其一，地處城鄉(xiāng)結(jié)合部的綠化隔離帶建設(shè)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的影響頗大。據(jù)統(tǒng)計，截止到2003年底，第一道綠化隔離地區(qū)累計關(guān)閉、搬遷、拆除各類企業(yè)3238家，其中2003年累計關(guān)閉、搬遷、拆除各類企業(yè)1066家。調(diào)查資料也顯示，三年來（2000—2003年），朝陽和豐臺兩區(qū)綠化隔離地區(qū)內(nèi)，因綠化拆遷各類鄉(xiāng)村企業(yè)分別達(dá)到2130家和434家。

其二，自上個世紀(jì)80年代后期以來，向外來流動人口出租房屋已經(jīng)成為近郊農(nóng)民獲取收入的主要手段。調(diào)查資料反映：朝陽區(qū)5萬余農(nóng)戶中，出租房屋數(shù)量高達(dá)21萬多間，平均每戶在4間以上。豐臺區(qū)永定河以東鄉(xiāng)鎮(zhèn)，90%的農(nóng)戶有房屋出租。在此次調(diào)查的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，農(nóng)民從出租房屋獲得的收入戶均2—3萬元，最少的也有1萬多元?！巴咂?jīng)濟(jì)”是近郊農(nóng)民達(dá)到“小康”水平的主要經(jīng)濟(jì)來源。目前給每個農(nóng)民50平米的“上樓”政策，顯然會使農(nóng)民喪失這部分收入。

㈡北京市近郊區(qū)失地農(nóng)民的情況

北京市近郊區(qū)失地農(nóng)民的類型與特征

從調(diào)查情況看，北京市建設(shè)征地主要涉及以下四類人員：

一是“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”。農(nóng)轉(zhuǎn)工人員是指征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口），且年齡在勞動年齡階段（男16—59周歲、女16—49周歲）且身體健康的人員。其特點(diǎn)是：被征地農(nóng)民直接由政府指定單位（多為征地單位）負(fù)責(zé)接收安置而成為城鎮(zhèn)職工。

二是“農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員”。農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員是指征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口），雖然本身符合農(nóng)轉(zhuǎn)工條件，但自愿放棄政府給予的就業(yè)安置待遇，領(lǐng)取一次性安置補(bǔ)助費(fèi)并自主擇業(yè)的人員。其特點(diǎn)是：被征地農(nóng)民領(lǐng)取安置補(bǔ)助費(fèi)后，政府和征地單位對他們不再負(fù)有安置就業(yè)的責(zé)任。

三是“農(nóng)轉(zhuǎn)居人員”。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員是指征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口）的人員。其特點(diǎn)是：轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工，離土不離鄉(xiāng)，勞動年齡人口則由其原來所屬的鄉(xiāng)、村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安排工作。

四是“超轉(zhuǎn)人員”。超轉(zhuǎn)人員是指征地后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口（城鎮(zhèn)居民戶口），但年齡已經(jīng)超過勞動年齡階段（男年滿60周歲、女年滿50周歲）以及經(jīng)檢查認(rèn)定完全喪失勞動能力的人員。其特點(diǎn)是：轉(zhuǎn)居不轉(zhuǎn)工，由民政部門統(tǒng)一管理，享受相應(yīng)的社會保障待遇。

北京市近郊區(qū)失地農(nóng)民的規(guī)模與結(jié)構(gòu)

據(jù)媒體報道：自1993年以來，北京市失地農(nóng)民累計達(dá)33萬；其中，上述第一類“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”和第二類“農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員”在10萬人左右；由民政部門管理的征地“超轉(zhuǎn)人員”共13097人（其中一般征地超轉(zhuǎn)人員12587人，孤寡病殘人員510人）；按以上數(shù)據(jù)推算，“農(nóng)轉(zhuǎn)居人員”也應(yīng)該在10萬左右。

本次調(diào)查的資料也顯示：1993年以來，朝陽區(qū)失地農(nóng)民累計達(dá)73000人。其中“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”45000人，目前有“農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員”20000人，“超轉(zhuǎn)人員”7700人；豐臺區(qū)失地農(nóng)民累計60000，其中“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”47820人，目前有“農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員”的9000人，“超轉(zhuǎn)人員”190余人。

農(nóng)民失地問題今后的發(fā)展趨勢，據(jù)北京市政協(xié)經(jīng)科委、民建市委等部門組成的聯(lián)合調(diào)研課題組的估計，今后四五年間，北京還將有12—13萬農(nóng)民失去土地。

北京市解決失地農(nóng)民問題的相應(yīng)對策

北京市解決失地農(nóng)民問題主要依據(jù)以下四項政策及若干相關(guān)配套措施。四項政策分別是：《北京市建設(shè)征地農(nóng)轉(zhuǎn)工人員安置辦法》（[1993]16號），《北京市人民政府批轉(zhuǎn)首都規(guī)劃委辦公室關(guān)于實施市區(qū)規(guī)劃綠化隔離地區(qū)綠化請示的通知》（京政發(fā)[1994]7號），《北京市人民政府印發(fā)關(guān)于加快本市綠化隔離地區(qū)建設(shè)意見的通知》（京政發(fā)[2000]12號）和《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局關(guān)于提高征地超轉(zhuǎn)人員生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)請示的通知》（京政辦發(fā)[1995]113號）。概括以上文件精神，針對失地農(nóng)民，北京市政府主要采取了以下四種安置方式：

其一是“招工安置”。招工安置針對的是上述“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”。大體采取兩種安置方式：單位安置——建設(shè)征地單位自行安置或委托有安置能力的單位安置和轉(zhuǎn)工留用——征地單位安置確有困難的，可委托被征地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村辦企業(yè)代為安置。

農(nóng)轉(zhuǎn)工人員到接受單位后，一律按全民所有制職工辦理招工錄用手續(xù)，簽訂無固定期限的勞動合同，享受單位的各項福利待遇。接收單位可得到政府給予農(nóng)轉(zhuǎn)工人員的安置補(bǔ)助費(fèi)。

其二是“貨幣安置”。貨幣安置對象是上述“農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員”，他們在一次性全額領(lǐng)取安置補(bǔ)助費(fèi)（1993年規(guī)定的安置補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人3萬元人民幣）后，自主擇業(yè)，自行解決養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保險待遇。

其三是“留地安置”。留地安置主要針對上述“農(nóng)轉(zhuǎn)居人員”。在不影響整體規(guī)劃的前提下，政府在征用范圍內(nèi)留出部分土地由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會使用，作為用地補(bǔ)償。具體措施有：市區(qū)兩級政府按照綠化面積補(bǔ)助苗木費(fèi)、養(yǎng)護(hù)費(fèi)及補(bǔ)償?shù)厣辖ㄖ?、青苗等損失；安排一定比例的綠色產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)用地（百畝以上綠化面積允許有3—5%的產(chǎn)業(yè)土地）和開發(fā)建設(shè)部分商品房（農(nóng)民自住房屋和上市出售的商品房的比例為1∶0.5）。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的社會保障和勞動年齡人口的就業(yè)由其所在鄉(xiāng)、村農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)安排。

調(diào)查顯示：農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的戶籍雖然轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，但他們的社會保障仍然繼續(xù)沿用以前的保障形式，未納入城鎮(zhèn)管理體系。大體說來，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員現(xiàn)行的保障方式主要有兩類：一類是“正式的”，即由政府統(tǒng)一頒布政策法規(guī)并組織實施的，如農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療或新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及農(nóng)村最低生活保障制度。另一類是“非正式的”，主要是村級集體福利。如給村民發(fā)放退休金，集體參加商業(yè)養(yǎng)老保險，減免村民上樓后的水電費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)等費(fèi)用，獎勵村民子女上學(xué)以及各種名目繁多的其他補(bǔ)助。從享受保障待遇的效果看，集體福利是農(nóng)轉(zhuǎn)居人員最主要也是最實惠的保障。

資料表明，到2004年6月，豐臺區(qū)累計參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)為19549人，覆蓋率為36%.累計參加合作醫(yī)療的人數(shù)為143489人，覆蓋率為93.9%.享受農(nóng)村最低生活保障的農(nóng)戶為517戶980人，人均月補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)是170元。享受退休金待遇的農(nóng)民為18000多人，占農(nóng)村人口總數(shù)的12%，平均每月領(lǐng)取退休金數(shù)額為230元左右。商業(yè)養(yǎng)老保險的參保人數(shù)達(dá)13614人。

其四是“社會保障安置”。社會保障安置對象主要是超轉(zhuǎn)人員。具體政策措施包括：市民政局負(fù)責(zé)超轉(zhuǎn)人員的管理，（村）居委會負(fù)責(zé)具體聯(lián)絡(luò)；市財政按年度向區(qū)、縣，區(qū)、縣按季度向街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撥付經(jīng)費(fèi)，街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)按月將補(bǔ)助發(fā)至本人。超轉(zhuǎn)人員生活補(bǔ)助費(fèi)自1995年開始，在1995年標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上每年遞增10%（暫定以10年為限），且每人每月增發(fā)醫(yī)療補(bǔ)助30元。截至2001年底，北京市超轉(zhuǎn)人員人均月補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)為398元。

同時，政府對1995年以后征地的單位按每畝300至400元收取特別備用金，專門用于解決過去已轉(zhuǎn)居人員因提高生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)而造成的經(jīng)費(fèi)缺口問題。

三、北京市失地農(nóng)民相關(guān)政策中存在的問題

如前所述，對于四類不同的政策對象，北京市采取了不同的政策措施。因此，不同的政策對象在就業(yè)和社會保障方面面臨的問題也是不同的。

㈠就業(yè)問題

農(nóng)轉(zhuǎn)工人員就業(yè)安置難且下崗、失業(yè)問題突出

據(jù)市政協(xié)常委張嘉興統(tǒng)計，截止到2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員共計20.5萬人，其中勞動年齡人口11.4萬人，獲得就業(yè)安置的為5.3萬人，僅占46.49%.

上個世紀(jì)90年代中期以來，勞動力市場配置的進(jìn)一步發(fā)展，企業(yè)為減少冗員而實行下崗分流，使得“農(nóng)轉(zhuǎn)工人員”首先受到?jīng)_擊。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村，1993年土地被征用時，實行招工安置的有3個隊，1100余人，從目前了解的情況看，除少數(shù)安排在環(huán)衛(wèi)、公交和房管部門的人員外，其他農(nóng)轉(zhuǎn)工人員90%以上都已下崗、失業(yè)。

農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員擇業(yè)難導(dǎo)致還鄉(xiāng)人數(shù)猛增

北京市因征地農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員大概在10萬左右，目前絕大部分處于失業(yè)狀態(tài)。朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)新生村，以前在集體企業(yè)工作的村民大約在50人左右，現(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到260人，近年來平均每年增加40余人，其中相當(dāng)部分是以前領(lǐng)取過一次性安置補(bǔ)償費(fèi)的農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員。

農(nóng)轉(zhuǎn)居人員就業(yè)質(zhì)量不高，隱性失業(yè)問題嚴(yán)重

農(nóng)轉(zhuǎn)居勞動力由本鄉(xiāng)、本村就地安置，從表面看，他們的失業(yè)問題并不嚴(yán)重。如豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)現(xiàn)有農(nóng)村勞動力24770人，登記失業(yè)人員只有460人，失業(yè)率僅為1.9%.太平橋村干部更是坦言，由于都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，只要有就業(yè)意愿，村里都盡量安排，所以不存在失業(yè)問題。然而，實際情況是，鄉(xiāng)村企業(yè)隱性失業(yè)現(xiàn)象極為普遍。主要表現(xiàn)在兩個方面：

其一是目前無業(yè)或待工人員較多。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)待工人員4700多人，占全鄉(xiāng)農(nóng)村勞動力總數(shù)的19%.有一個村1200多農(nóng)村勞動力，目前全部在家里呆著，僅靠村集體每月發(fā)給的465元生活。

其二是單位或企業(yè)冗員頗多。以鄉(xiāng)村綠化隊、衛(wèi)生隊、治安隊為例，截止到2004年4月底，朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)已就業(yè)的4693人中，從事綠化工作的有1037人、從事衛(wèi)生保潔工作的有427人、從事治安聯(lián)防工作的有355人，三者合計1819人，將近全部就業(yè)人員四成。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)太平橋村就業(yè)人員1300人，其中僅衛(wèi)生保潔人員就有300余人，占全部就業(yè)人員的23%.

㈡社會保障問題

農(nóng)轉(zhuǎn)工人員社會保險“接續(xù)”問題已經(jīng)凸顯

征地農(nóng)轉(zhuǎn)工人員的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等社會保險待遇由接收單位基本負(fù)責(zé)，基本納入了城鎮(zhèn)職工社會保障體系。目前，這部分人只是在享受養(yǎng)老保險待遇計算繳費(fèi)年限時會受到一些影響（政策規(guī)定，農(nóng)轉(zhuǎn)工人員的工齡或社會保險的繳費(fèi)年限按其到安置單位報到之日起計算）。然而，一個不可回避的問題是下崗、失業(yè)，單位精減分流時，他們往往雙首當(dāng)其沖。接踵而來的問題是，因為脫離了單位，其社會保險繳費(fèi)必然中斷，往后的社會保險繳費(fèi)如何“接續(xù)”，是一個普遍關(guān)心的問題。

農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員難以納入城鎮(zhèn)社會保障體系

目前，農(nóng)轉(zhuǎn)工自謀職業(yè)人員基本被排斥在城鎮(zhèn)社會保障制度范圍之外。這集中反映在自謀職業(yè)人員的“三險”（養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)）問題上。調(diào)查表明，“三險”問題是自謀職業(yè)人員最為憂心的，也是他們頻繁上訪的焦點(diǎn)所在。雖然政策規(guī)定，自謀職業(yè)人員一次性全額領(lǐng)取安置補(bǔ)助費(fèi)后，養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)的問題應(yīng)該自行解決。但是，調(diào)查資料顯示，在自謀職業(yè)者人員中，自己繳費(fèi)參加養(yǎng)老保險的尚不到三分之一，而醫(yī)療保險和失業(yè)保險的參保率更低。

進(jìn)一步分析表明，導(dǎo)致上述問題的一個最直接的原因是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，難以滿足失地農(nóng)民參加社會保險的需要。據(jù)測算，若按每年3600元（每月300元），領(lǐng)取15年計算，僅養(yǎng)老保險一項的費(fèi)用就需要5.4萬元。而1993年規(guī)定的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人3萬元，缺額2.4萬元。另據(jù)海淀區(qū)海淀鄉(xiāng)介紹，他們?nèi)粢獮槊總€自謀職業(yè)者上“三險”，需要近億元資金，解決問題的難度可見一斑。

農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的各項保障待遇與城鎮(zhèn)接軌的問題亟待解決

從調(diào)查情況看，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的得到的保障待遇有正式和非正式的區(qū)別，因此他們所面臨的問題也有所不同：

就正式的保障待遇而言，一是覆蓋面窄，保障水平低。據(jù)統(tǒng)計，豐臺區(qū)目前參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民僅占36%，而將近三分之二的農(nóng)民沒有參加。在已經(jīng)參保的人中，也有一部分只是象征性地繳費(fèi)，到領(lǐng)取時每月只有幾十元乃至幾元。據(jù)介紹，現(xiàn)領(lǐng)取養(yǎng)老金最少的每人每月只有1.6元。由于這近年來項制度受到各方面的質(zhì)疑，對制度實施的影響頗大，目前大量出現(xiàn)“斷保”現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計，豐臺區(qū)累計參保的農(nóng)民有19549人，而去年繼續(xù)繳費(fèi)的只剩下7245人，可見有63%的參保農(nóng)民沒有續(xù)保。二是發(fā)展不平衡，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的社會保障水平和對象范圍在區(qū)與區(qū)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、村與村之間、企業(yè)與企業(yè)之間差異較大。如農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，就保障范圍而言，多數(shù)村把參加集體生產(chǎn)勞動的勞動力作為投保對象，有的村則把18—59歲勞動年齡階段的人作為投保對象，個別村只給干部投保；就保障標(biāo)準(zhǔn)而言，有的村按將來每月領(lǐng)取600元的較高標(biāo)準(zhǔn)投保，有的村則按每年幾十元的低標(biāo)準(zhǔn)投保；就繳費(fèi)的分擔(dān)比例而言，有的村是個人拿大頭，有的村是集體拿大頭，有的村是全部由集體包攬。在合作醫(yī)療方面，報銷辦法也是千差萬別：花鄉(xiāng)草橋村規(guī)定，住院醫(yī)藥費(fèi)60歲以下報銷80%，60歲以上報100%；堡臺村則規(guī)定，住院醫(yī)藥費(fèi)1500元以下報25%，1500—8000元報20%，8000元以上報15%；盧溝橋鄉(xiāng)小瓦窯村不分住院、門診都按比例報銷，在村衛(wèi)生所看病報銷50%，外出看病累計在6000元以下的報30%，6000—20000元報40%，20000—50000萬元的報50%，50000元以上的報60%，最高限額是10萬元；而豐臺區(qū)潮白河西的兩個鎮(zhèn)，合作醫(yī)療只是免“四費(fèi)”：掛號費(fèi)、注射費(fèi)、處置費(fèi)和出診費(fèi)。

就非正式的保障待遇而言，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員享受集體福利同樣面臨兩個突出問題：一是發(fā)展不平衡且穩(wěn)定性差。農(nóng)村集體福利的水平完全視集體經(jīng)濟(jì)實力而定，這就難免造成保障水平和范圍的差別。二是集體福利的剛性使集體經(jīng)濟(jì)組織不堪重負(fù)。集體福利個人無需繳費(fèi)，全部由集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)。由于老齡化的發(fā)展和下崗、失業(yè)問題的凸現(xiàn)，致使集體經(jīng)濟(jì)日益感到難以承受，長此以往必然難以為繼。更為極端的是，為了保證農(nóng)轉(zhuǎn)居人員的退休金，一些鄉(xiāng)、村及企業(yè)只得通過向銀行貸款發(fā)放。

超轉(zhuǎn)人員的社會保障待遇面臨可持續(xù)問題

超轉(zhuǎn)人員社會保障的問題目前還沒有完全暴露出來，但可以預(yù)見，若現(xiàn)行政策不改變，必然會出問題，主要有以下兩個方面：一是現(xiàn)行政策對財政的壓力很大。政策規(guī)定，超轉(zhuǎn)人員的補(bǔ)助金應(yīng)該由征地單位來進(jìn)行補(bǔ)償，但實際情況是，征地單位的補(bǔ)償十分有限。加上政府規(guī)定，超轉(zhuǎn)人員的養(yǎng)老金要每年遞增10%，十年即翻一番。這筆開支將成為各級政府的一大負(fù)擔(dān)。二是超轉(zhuǎn)人員的醫(yī)療得不到有效保障。政策規(guī)定，超轉(zhuǎn)人員的醫(yī)療實行包干制，每人每月發(fā)給醫(yī)療補(bǔ)助30元，其他概不負(fù)責(zé)?，F(xiàn)在的問題是：超轉(zhuǎn)人員大多年齡偏大，疾病較多，醫(yī)療補(bǔ)助如此之少根本無法保障醫(yī)療所需，超轉(zhuǎn)人員的反映強(qiáng)烈。

四、北京市失地農(nóng)民問題的原因分析

通常認(rèn)為，北京市的失地農(nóng)民不應(yīng)該形成一個問題，然而，客觀上這個問題已經(jīng)存在。究其原委，問題形成的影響因素有四：

建設(shè)征地或變相征地過多過急

以北京市兩道綠化隔離帶地區(qū)為例，位于北京市三環(huán)路與四環(huán)路內(nèi)外的第一道綠化隔離帶，啟動于2000年，2003年基本建成，綠化總面積102.3平方公里，涉及6個區(qū)，26個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，91個行政村，339個自然村和3個農(nóng)場，總?cè)丝?8.5萬。根據(jù)最新調(diào)整的規(guī)劃，位于北京市五環(huán)路和六環(huán)路之間的第二道綠化隔離帶于2003年啟動，預(yù)計2006年完成，規(guī)劃新增綠化面積163平方公里，涉及10個區(qū)縣，49個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10個農(nóng)場和6個衛(wèi)星城及空港城，總?cè)丝?0多萬。

顯而易見，此次綠化隔離地區(qū)建設(shè)征用土地范圍之大，涉及人數(shù)之多，征用地時間之短，前所未有，由此帶來的就業(yè)壓力也就可想而知。據(jù)統(tǒng)計，目前豐臺全區(qū)共有1.8萬農(nóng)村富余勞動力，其中10404人是因為綠化造成的。

鄉(xiāng)村企業(yè)受到?jīng)_擊

鄉(xiāng)村企業(yè)受到的沖擊除了受宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響外（自20世紀(jì)90年代以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)顯現(xiàn)出“資金密集和吸納就業(yè)能力減弱”的趨勢），一個重要的原因是綠化隔離地區(qū)的建設(shè)。這是因為，綠化隔離地區(qū)建設(shè)導(dǎo)致大批鄉(xiāng)村企業(yè)被迫關(guān)閉、搬遷和拆除。有資料顯示，截止到2003年底，北京市第一道綠化隔離地區(qū)累計關(guān)閉、搬遷、拆除各類企業(yè)3238家，涉及職工9.1萬人，本地職工4.9萬人。其中：2003年累計關(guān)閉、搬遷、拆除各類企業(yè)1066家，涉及當(dāng)?shù)芈毠?.8萬人。

大批鄉(xiāng)村企業(yè)被迫關(guān)閉、搬遷和拆除，在就業(yè)方面的直接后果至少有二：一是大量已安置就業(yè)的轉(zhuǎn)非勞動力集中下崗待業(yè)。二是以往安置轉(zhuǎn)非勞動力的主渠道變窄甚至堵塞。

一個典型的例子是，綠化隔離地區(qū)建設(shè)之前，由于鄉(xiāng)村企業(yè)提供的就業(yè)崗位較多，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很愿意接收本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)工留用人員。隨著鄉(xiāng)村企業(yè)就業(yè)崗位的減少或消失，現(xiàn)在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對接收轉(zhuǎn)工留用人員已經(jīng)變得很不情愿了。如海淀區(qū)海淀鄉(xiāng)因修建四環(huán)路被征地后，由于征地單位無法給失地農(nóng)民安置工作，只好委托給鄉(xiāng)政府解決。當(dāng)時鄉(xiāng)政府也沒有能力進(jìn)行安置，不得以只得采取自謀職業(yè)的方式加以解決，即由鄉(xiāng)村兩級給每人一次性發(fā)給3萬元和2萬元安置補(bǔ)助費(fèi)，自主擇業(yè)。尤為嚴(yán)重的是，被迫關(guān)閉、搬遷和拆除的鄉(xiāng)村企業(yè)，在人員、時間、區(qū)域分布的相對集中的特點(diǎn)，更加劇了轉(zhuǎn)非勞動力的就業(yè)難度。

失地農(nóng)民就業(yè)競爭能力弱

當(dāng)前，以“市場就業(yè)”為取向的勞動用工制度改革和以“知識經(jīng)濟(jì)”為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對求職者的年齡、知識、技能和市場競爭意識要求較高。與此相對照，失地農(nóng)民在就業(yè)方面明顯處于劣勢地位。這集中表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是客觀因素的影響。調(diào)查顯示，截止到2004年4月底，朝陽區(qū)來廣營鄉(xiāng)勞動年齡人口的共計4943人，其中45歲以上的占24.7%，初中及以下文化程度的占78.5%；無技術(shù)人員占73.4%.上述三大就業(yè)弱勢（年齡偏大，文化程度不高和缺乏非農(nóng)就業(yè)技能），再加上農(nóng)村就業(yè)信息服務(wù)渠道不暢等因素，嚴(yán)重制約了失地農(nóng)民在就業(yè)市場上的競爭能力。

二是生活方式的影響。一方面，失地農(nóng)民多處北京市集體經(jīng)濟(jì)和“瓦片經(jīng)濟(jì)”均較發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，他們依靠房屋租賃收入和集體經(jīng)濟(jì)分紅就能過上達(dá)到或接近“小康”水平的生活。這種相對優(yōu)越的生活環(huán)境，致使部分農(nóng)民在被征地后對于工作環(huán)境和工資待遇要求較高。另一方面，征用土地時，往往是“時間短、任務(wù)重、涉及廣”，在此過程中，農(nóng)民始終處于被動地位。這使為數(shù)不少的失地農(nóng)民能夠找到“理由”對政府和集體“等、靠、要”。

社會保障資金難以確保

以農(nóng)轉(zhuǎn)居人員為例，基于現(xiàn)行征地安置政策，農(nóng)轉(zhuǎn)居人員社會保障資金的來源渠道有三：即用地補(bǔ)償金，綠色產(chǎn)業(yè)項目收益和商品房出售收入。從調(diào)查情況看，以上資金籌集渠道并不通暢。理由有三：

一是綠化用地（變相征地）補(bǔ)償過低。農(nóng)民的普遍反映，按照市政府規(guī)定的綠化要求多種樹，少種草，還要建圍欄等等，政府撥給的每畝5000元苗木費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；每年每畝的120元養(yǎng)護(hù)費(fèi)用連澆水的費(fèi)用都難以維持，還要對綠地進(jìn)行病蟲害防治，修剪、維護(hù)。而且按現(xiàn)行政策，上述費(fèi)用只撥給三年，從明年開始，2000年建設(shè)的綠地養(yǎng)護(hù)管理資金便沒有了來源。

二是綠色產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)用地比例過低，限制過死，很難有經(jīng)濟(jì)效益。文件規(guī)定：對經(jīng)營綠色產(chǎn)業(yè)項目，其綠化建設(shè)用地面積在100畝以上的，允許有3—5%的土地用于與綠化相適應(yīng)的建設(shè)項目，但不得搞房地產(chǎn)開發(fā)和任何工業(yè)項目。此類項目高度要嚴(yán)格限定在2層以下（不高于9米）。這種從項目選址、建設(shè)容積率、建設(shè)規(guī)格、建設(shè)格局、建筑用途等多方面的嚴(yán)格規(guī)定，限制了項目的發(fā)展空間。現(xiàn)實情況是，能獲得審批的綠色產(chǎn)業(yè)項目趨于雷同，基本限于體育公園之類，無經(jīng)濟(jì)效益。

三是商品房出售收入因為各種風(fēng)險因素存在而大打折扣。首先，建設(shè)農(nóng)民自住房屋和上市出售的商品房規(guī)定的1∶0.5分配比例，無法達(dá)到資金平衡。因為絕大多數(shù)村級集體組織本身并無多少自有資金，開發(fā)能力很弱。通常做法是，以土地入股，找一家房地產(chǎn)開發(fā)公司合作，房屋建成后按比例分成。一般的情況是，每百套房子，村集體可獲得35套左右。據(jù)豐臺區(qū)盧溝橋反映，村集體35%的自有率，連保證全村所有農(nóng)戶上樓的基本要求都很難達(dá)到，更不用說有房屋上市。其次，基礎(chǔ)設(shè)施差，影響商品房出售獲益。調(diào)查顯示，豐臺區(qū)大市政設(shè)施嚴(yán)重不到位，尤其是對農(nóng)村地區(qū)的市政設(shè)施投入欠賬太多。一些樓房建成后，水電、燃?xì)舛己痛笫姓硬簧?，最后成為無人問津的“鬼樓”。如郭公莊新村一期工程已完工，市政設(shè)施還是臨時的；郭莊子村已經(jīng)竣工的小區(qū)也沒有與大市政接軌，農(nóng)民對此反應(yīng)強(qiáng)烈。最后是受今年宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的影響。豐臺區(qū)盧溝橋鄉(xiāng)大井村反映，規(guī)劃好的兩個建設(shè)項目，因暫停審批土地而擱置，由此給村里帶來的損失巨大，村里900個富余勞動力無法就業(yè)。村年直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)3000萬元，相當(dāng)于所有村民每人每年1萬元。

五、解決京郊失地農(nóng)民問題的對策建議

縱觀北京市在失地農(nóng)民問題上采取的種種對策，可以說基本上脫胎于甚至是“克隆”了近年來用于解決城鎮(zhèn)下崗、失業(yè)問題的一系列政策措施。且不論這些政策在解決下崗、失業(yè)問題上效果究竟如何，失地農(nóng)民的問題畢竟有其自己的規(guī)律性和特殊性，因此，在這些“正規(guī)”的政策思路之外，還有沒有其他的可行之策呢？參考國際國內(nèi)在解決同類問題上的經(jīng)驗，我們提出一些看起來是“非正規(guī)”的政策建議：

㈠給失地農(nóng)民以“可持續(xù)生計”是最佳選擇

“持續(xù)生計（Sustainable Livelihoods ）”是聯(lián)合國從上個世紀(jì)90年代以來一直倡導(dǎo)的一個概念：“它從一開始就是要維系或提高資源的生產(chǎn)力，保證對財產(chǎn)、資源及收入活動的擁有和獲得，而且要儲備并消耗足夠的食品和現(xiàn)金，以滿足基本的需要?！薄胺€(wěn)定的生計可以使有關(guān)政策協(xié)調(diào)地發(fā)展、消除貧困和可持續(xù)地利用資源”。

如前所述，土地對于農(nóng)民來說，本來是一種可持續(xù)生計，只要農(nóng)民手中有土地，在通常情況下他們就可以自給自足以“滿足基本需要”。因此，當(dāng)土地被征用以后，我們的政策的著眼點(diǎn)就應(yīng)該以一種新的可持續(xù)生計來取而代之。

現(xiàn)行政策中最主要的應(yīng)對措施，無非是讓失地農(nóng)民去勞動力市場找工作。然而，對相當(dāng)一部分失地農(nóng)民，尤其是男40歲、女35歲以上的失地農(nóng)民，這可能并不是一種可持續(xù)的生計。他們在年齡、體力、文化、技術(shù)等幾乎所有的“個人素質(zhì)”方面，都不具備競爭優(yōu)勢。即使經(jīng)過一定的培訓(xùn)，再給予優(yōu)惠政策，實際上都不能根本改變這種現(xiàn)狀。何況我們正處于勞動力絕對過剩的社會背景下，把所有的勞動力都趕到勞動力市場上去“競爭”一番，也許并不是一個明智的政策，實際上還可能是一種對政策對象不負(fù)責(zé)任的推托之詞。

同時，從社會學(xué)的視角看，生產(chǎn)方式和生活方式的改變，尤其是迫于社會環(huán)境的激烈變化而不得不接受的改變，對個人來說，是很痛苦的事。譬如，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，他（她）可能本是一把好手，可現(xiàn)在把他（她）最基本的生產(chǎn)資料——土地給征用了，他（她）的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)無用武之地了。反過來，卻說他（她）是沒有技術(shù)的，這公平嗎？與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村環(huán)境相適應(yīng)，農(nóng)民的生活方式是自由散漫的，適應(yīng)不了大工業(yè)模式的城市生活也是很正常的，如果因此就被看成是“懶漢”或“素質(zhì)低”，這公平嗎？

我們能不能設(shè)計一個因勢利導(dǎo)的社會政策，使他們重新獲得可持續(xù)生計呢？答案是肯定的。如前所述，房屋出租是京郊農(nóng)民收入中的一個大項。從某種意義上說，北京市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)是得益于大規(guī)模的人口流動的。流動人口來京總是需要有落腳之地，所以房屋出租是一個顯而易見的長期有效的市場。對于城郊的農(nóng)民而言，適應(yīng)上述市場需要，出租房屋也已經(jīng)成為他們一筆穩(wěn)定的收入。所以，不要人為地去破壞這個很有潛力的市場。如果京郊的失地農(nóng)民在獲得“上樓”的實惠的同時，還能獲得同樣或更大面積的房屋可用于出租，那么他們的“可持續(xù)生計”實際上就已經(jīng)有了基本的保障。

類似的政策在國內(nèi)國外其實都用得很普遍。在歐洲各國，城市中大多有私人房屋出租，政府對出租房的必要設(shè)施有統(tǒng)一的規(guī)定，房主們還建立自己的行業(yè)協(xié)會，以求行業(yè)自律（關(guān)于這一點(diǎn)，可求教于歐洲的“海歸派”，他們大都有租房居住的經(jīng)驗）。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內(nèi)，深圳和浦東開發(fā)時，也著失地農(nóng)民有這一類的政策。杭州在制定對失地農(nóng)民的政策中就規(guī)定，除了考慮住房，還特別給予失地農(nóng)民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。

現(xiàn)在有一個認(rèn)識上的誤區(qū)，總是把城鄉(xiāng)結(jié)合部的出租房屋與一些不良社會現(xiàn)象聯(lián)系起來，政府常常把它們列為“消滅”的對象。實際上，問題在于對這些地區(qū)的管理不力而不在于這種需求和供給造成的“租房市場”本身。只要有流動人口存在，這種需要就會存在，出租房屋是不可能被“治理”掉的。所以，應(yīng)該用積極的態(tài)度去引導(dǎo)它，加大管理的力度，這完全可以成為政府手中解決失地農(nóng)民問題的一種明智的選擇。

以上所舉的例子只是“可持續(xù)生計”的手段之一。“可持續(xù)生計”的路子多多，只要我們不把自己的思路局限在一個“就業(yè)”或“正規(guī)就業(yè)”的小胡同里。

㈡使農(nóng)民持有集體經(jīng)濟(jì)股份也是一個可行之策

因為京郊的特殊地位，大部分鄉(xiāng)村得以將集體經(jīng)濟(jì)保持至今，近年來，二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是服務(wù)業(yè)的飛速發(fā)展使集體經(jīng)濟(jì)具備了相當(dāng)可觀的經(jīng)濟(jì)實力。隨著城市化的進(jìn)程，農(nóng)民逐漸轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的“身份變化”，村委會轉(zhuǎn)為居委會的“性質(zhì)變化”，以往的集體所有制經(jīng)濟(jì)再維持下去在政策上、在法理上都站不住腳了，鄉(xiāng)村企業(yè)必然股份制改造。將現(xiàn)有的集體經(jīng)濟(jì)量化再以股份的方式分配給農(nóng)民，是當(dāng)前一種通行的做法，也是使失地農(nóng)民獲得可持續(xù)生計的可行之策。這些股份制企業(yè)有發(fā)展，利潤大，持股的農(nóng)民分紅也自然就多，可持續(xù)地提高生活水平也就有指望。

然而，這樣的政策安排是否有效，取決于這些企業(yè)改制后在市場上的生存和發(fā)展能力。如果把握住這樣一個明晰所有權(quán)以及將經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離的契機(jī)，運(yùn)作得當(dāng)，這些股份制企業(yè)就有可能向現(xiàn)代企業(yè)的方向發(fā)展，作為股東的農(nóng)民，包括失地農(nóng)民，也就有了經(jīng)濟(jì)上的保障。

但是，這樣的政策設(shè)計受到外部環(huán)境的影響會比較大。除了市場風(fēng)險可能帶來的負(fù)面影響之外，京郊的集體企業(yè)受到的行政干預(yù)也是顯而易見的，從某種意義上說，可能還大于國有企業(yè)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，普遍存在基層政府把征地或變相征地的不良后果強(qiáng)加給集體經(jīng)濟(jì)的傾向，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、就業(yè)壓力最終都要集體來背負(fù)。如前所述，使鄉(xiāng)村企業(yè)出現(xiàn)了類似國企的冗員過多和隱性失業(yè)的現(xiàn)象，甚至有過之而無不及。如此發(fā)展下去，集體經(jīng)濟(jì)如何負(fù)擔(dān)得起，有些鄉(xiāng)村可能現(xiàn)在已經(jīng)處于負(fù)債經(jīng)營的尷尬局面。這樣自毀經(jīng)濟(jì)支柱，不免令人擔(dān)憂。

㈢建立專門針對失地農(nóng)民的社會保障基金

我們常說土地是農(nóng)民的最后的保障，因此，當(dāng)我們在征用農(nóng)民的土地時，也要從“最后的保障”的角度來審慎地處理這個問題。因此，在土地征用時，要留足資金，對失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)問題應(yīng)該有個說得過去的政策安排。

目前，現(xiàn)在政府給予農(nóng)民的征地補(bǔ)償實在太少，特別是對于因為公共工程或公益性項目被征用土地的農(nóng)民。如果是變相征地，農(nóng)民只能得到“政策”和很少的現(xiàn)金補(bǔ)償。從保障生存權(quán)或基本生活權(quán)力的角度考慮，這意味著相對確定的可持續(xù)的“土地保障”被以市場為著眼點(diǎn)的不確定的“政策”取代了，這對失地農(nóng)民是不公平的。

建議政府從土地差價中以一定的比例提出一筆特別的基金，用于解決所有失地農(nóng)民的社會保障問題。不僅要考慮現(xiàn)在和以后的被征用土地的農(nóng)民的問題，對以前，即20世紀(jì)90年代以來的被征用土地的農(nóng)民也要有相應(yīng)的對策。這部分失地農(nóng)民距離老齡階段更近或已經(jīng)進(jìn)入老齡階段，因此需求也更迫切。除了考慮社會保障問題之外，還應(yīng)該讓失地農(nóng)民多少有個“生意本”。因為對于他們中的大多數(shù)，用鼓勵自謀“可持續(xù)生計”的方式來解決當(dāng)前的生活問題可能是最切實際的。

為失地農(nóng)民而設(shè)立的各項社會保險制度，不要直接與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度銜接。應(yīng)推廣浙江省的經(jīng)驗，遵循“低進(jìn)低出”的原則，即設(shè)計一種“少繳費(fèi)、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準(zhǔn)。[1][1]

需要說明的是，這樣的政策選擇不是權(quán)宜之計。因為現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度是一個有很大缺陷的制度，這些缺陷中就包括保障的標(biāo)準(zhǔn)過高，超過了各方（政府、企業(yè)、個人）的負(fù)擔(dān)能力，因此，企業(yè)和個人參保積極性都受到影響（近年來擴(kuò)面受阻便是一明證）。因此，在東部沿海一些發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)在考慮將來使這項“低進(jìn)低出”的制度發(fā)展成為主要的制度，以讓企業(yè)自由選擇的方式給予它更大的發(fā)展空間。而將現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工社會保險制度局限于“體制內(nèi)”，使之隨著市場的發(fā)展和民營經(jīng)濟(jì)的壯大而自生自滅。

至于現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，這類純粹的儲蓄積累式的制度在當(dāng)前的社會環(huán)境和經(jīng)濟(jì)條件下是沒有發(fā)展?jié)摿Φ摹?/p>

㈣城市化的本質(zhì)是人的城市化

在工業(yè)社會中，通過就業(yè)同時滿足了人們兩個基本需求，一是獲得維持生計的收入，二是獲得參與社會的機(jī)會。

但是自上個世紀(jì)70年代末以來，因為全球化、信息化的影響，人們獲得可持續(xù)生計的渠道拓寬了。因此，有相當(dāng)一部分人不再通過就業(yè)的方式一并滿足上述兩個基本需求，而是將獲取收入與參與社會分開，在以某種方式（譬如SOHU——家庭辦公的方式）使生計得到保障之后，再通過社區(qū)和社團(tuán)的方式來參與社會，這在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)成為普遍的現(xiàn)象。

在解決了失地農(nóng)民的可持續(xù)生計之后，應(yīng)該以社區(qū)為依托，組織這些“新市民”進(jìn)行各種健康的文化、教育和培訓(xùn)活動。城市化的本質(zhì)是人的城市化，而不僅是擁有大高樓、大馬路、大廣場。所以，對于失地農(nóng)民，不管他們是否已經(jīng)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，都要為他們提供走向城市文明的各種角色轉(zhuǎn)化和適應(yīng)環(huán)境的服務(wù)。在對失地農(nóng)民的各種培訓(xùn)中，這應(yīng)該成為最主要的內(nèi)容。

結(jié)語

就中國的社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景而言，城市化的過程是一個不可逆轉(zhuǎn)的社會變遷的過程。于是，在城市擴(kuò)張的過程中，土地用途被改變似乎也是不可避免的。鑒于此，原來以土地為生的農(nóng)民的生計問題在“失地”的過程中需要得到政府特別的保護(hù)，因為這涉及到他們的生存權(quán)和基本生活權(quán)利。如果這些最基本的利益的不到保證，社會穩(wěn)定勢必受到影響。而一個靠人為地“制造”城市貧民“發(fā)展”起來的城市的前景也必然是黯淡的。

要解決失地農(nóng)民的問題，“可持續(xù)生計”也許是一個比現(xiàn)在常用的“就業(yè)”或“彈性就業(yè)”內(nèi)涵更深、外延更廣因而更具生命力的概念。生計是否可持續(xù)，要問市場，我們千萬不要用行政權(quán)力去破壞有生命力的市場。而維持生計和參與社會在現(xiàn)代社會中完全可以分開而成為兩條平行的人生軌跡。

至于社會保障，唯一的選擇就是在征地時留出足夠資金以適時建立，當(dāng)農(nóng)民的土地已經(jīng)失去，他們就沒有任何可用來交換的本錢了。所以“土地?fù)Q保障”的原則必須牢記。

篇6

全文分為六個部分：第一部分介紹了城市養(yǎng)老保障體制改革進(jìn)展和保障狀況；第二部分介紹了農(nóng)村養(yǎng)老保障體制改革進(jìn)展和保障狀況；第三部分討論了城市養(yǎng)老保障體系的脆弱性；第四部分考察了農(nóng)村養(yǎng)老保障體制的重要性；第五部分分析了養(yǎng)老保障對緩解老年貧困的重要作用；最后是指出了中國養(yǎng)老保障體制的未來改革和選擇。

一、城市養(yǎng)老保障體制改革

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，城市養(yǎng)老保障是由企業(yè)或單位提供。當(dāng)時，國家對企業(yè)實行財務(wù)上統(tǒng)收統(tǒng)支、包盈保虧，企業(yè)按照國家有關(guān)規(guī)定提取和發(fā)放養(yǎng)老金，對退休人員實行管理。養(yǎng)老金多少取決于工齡的長短和退休前的工資高低。養(yǎng)老金籌措是現(xiàn)收現(xiàn)付制方式。國家通過企業(yè)對向城市勞動者提供了從搖籃到墳?zāi)沟娜姹Ｕ稀＿@種安排符合傳統(tǒng)體制的內(nèi)在要求。

伴隨著70年代末開始的經(jīng)濟(jì)改革，傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障體制被不斷拋棄。80年代中期國有企業(yè)實行承包制和廢除終身雇傭制，不僅改變了企業(yè)與國家之間的財務(wù)關(guān)系，而且也改變了企業(yè)與職工之間的關(guān)系。實行利潤分成制和利改稅之后，企業(yè)必須部分承擔(dān)自行積累和支付職工養(yǎng)老資金等職能。在總結(jié)前期改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1991年頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，提出建立基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結(jié)合的養(yǎng)老保險體系，實行國家、企業(yè)和個人三方共同負(fù)擔(dān)。

在確立了養(yǎng)老體系之后，90年代中后期以來的改革重點(diǎn)是加強(qiáng)基本養(yǎng)老保險制度建設(shè)、擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍和擴(kuò)大覆蓋面。1997年，國務(wù)院正式頒布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，決定建立統(tǒng)一的社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障制度。城鎮(zhèn)職工按職工工資的11%建立個人賬戶，其中個人繳費(fèi)逐步從4%提高到8%，其余部分由企業(yè)繳費(fèi)劃入。企業(yè)繳費(fèi)率由省級人民政府確定，一般不得超過企業(yè)工資總額的20%.這種籌資模式實質(zhì)上是傳統(tǒng)的現(xiàn)收現(xiàn)付模式與完全積累模式的綜合，屬于部分積累式的基金籌資模式。

1998年8月，國務(wù)院《關(guān)于實行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問題的通知》，實行職工養(yǎng)老保險全國并軌，由市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過渡，養(yǎng)老金的差額繳撥改為全額繳撥，實施養(yǎng)老金社會化發(fā)放。

1999年1月，國務(wù)院頒布的《社會保險費(fèi)征繳暫行條例》擴(kuò)大了社會保險費(fèi)征繳范圍?；攫B(yǎng)老保險費(fèi)征繳范圍不僅包括國有和城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，實行企業(yè)化管理的事業(yè)單位及其職工，而且各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況決定是否將城鎮(zhèn)個體工商戶納入基本養(yǎng)老保險范圍。

2000年國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)方案》，決定2001年先在遼寧全省和其他各省（自治區(qū)、直轄市）確定的部分市進(jìn)行試點(diǎn)。與1997年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》相比，2000年的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點(diǎn)方案》通過個人帳戶完全由個人交費(fèi)形成（個人繳費(fèi)率為8%）、實行社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶基金分開管理、調(diào)整和完善基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法、鼓勵企業(yè)建立企業(yè)年金等措施，旨在解決轉(zhuǎn)軌成本和做實個人帳戶等問題。養(yǎng)老金籌資模式由“部分積累”變?yōu)椤艾F(xiàn)收現(xiàn)付”加“完全積累”。

隨著改革思路日益明晰，城市養(yǎng)老保障覆蓋面穩(wěn)步擴(kuò)大。1989年到2003年，參加基本養(yǎng)老保險的城市職工數(shù)量由4817萬人上升到12250萬人，占城市職工比例由33.5%提高到46.3%.參加基本養(yǎng)老保險的城市離退休人員數(shù)量同期由893萬人上升到4013萬人，是1989年的4.6倍。

城市老年人的養(yǎng)老保障程度高。據(jù)2000年人口普查資料顯示，城市60歲以上老年人口的勞動參與率為13%.在不參加工作的城市老年人口中，領(lǐng)取離退休金比例為56.2%、依靠家庭其它成員養(yǎng)老比例為38.8%、其它養(yǎng)老渠道為5.0%.但據(jù)2000年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況進(jìn)行了一次性抽樣調(diào)查資料顯示，城市60歲以上老年人口中領(lǐng)取離退休的比例為70.7%，領(lǐng)域社會養(yǎng)老金的比例為12.1%，兩者合計達(dá)到82.8%.

財政投入加大和基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次提高，改善了城鎮(zhèn)離退休職工的社會保障水平。2003年城鎮(zhèn)離退休人員的退休費(fèi)用上升到9047元，比1990年增加了7734元，是1990年的5.3倍。養(yǎng)老金社會化發(fā)放確保了基本養(yǎng)老金的按時足額發(fā)放。過去，我國一直實行養(yǎng)老金由退休人員所在企業(yè)發(fā)放的辦法。1998年，我國養(yǎng)老金社會化率在30%左右。到2003年，實行養(yǎng)老金社會化發(fā)放的人數(shù)達(dá)3538.4萬人，社會化發(fā)放率達(dá)到99.5%，比1998年提高60.5個百分點(diǎn)。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保障體制改革

改革前，農(nóng)村養(yǎng)老保障模式基本上是一種低水平的集體保障。農(nóng)村人民公社制度將土地等基本生產(chǎn)資料劃歸集體所有，采取共同生產(chǎn)和統(tǒng)一分配，同時戶籍制度禁止農(nóng)民流動，防止對城市福利制度帶來沖擊。通過參加集體生產(chǎn)經(jīng)營活動，農(nóng)村勞動力獲得參與分配生產(chǎn)成果的權(quán)利，只有當(dāng)他們完全喪失勞動能力時，才能退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，由家庭具有生產(chǎn)能力的成員負(fù)責(zé)其基本的生活品供應(yīng)。只是針對少數(shù)沒有勞動能力，且無依無靠的老人、殘疾人和孤兒，農(nóng)村集體實行了“五?！敝贫?，即保吃、保穿、保醫(yī)、保住、保葬（兒童保教）。

改革以來，中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度變革改變了過去集體保障模式。農(nóng)村建立和完善，使得集體保障模式的制度基礎(chǔ)不復(fù)存在。過去由集體承擔(dān)的就業(yè)和收入等基本保障功能，就轉(zhuǎn)為由農(nóng)戶家庭來承擔(dān)，由單個家庭來提供養(yǎng)老保障。盡管政府要求建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，但集體經(jīng)濟(jì)在絕大多數(shù)地區(qū)有名無實，鄉(xiāng)村集體缺乏有效的組織手段動員資源，為農(nóng)村居民提供有限的收入保障和衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)。

從時間上看，農(nóng)村養(yǎng)老體制改革最初試點(diǎn)基本上與城市同步。從1986年開始，農(nóng)村探索性地開展了建立社會養(yǎng)老保險制度試點(diǎn)工作。這項試點(diǎn)率先選擇在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。經(jīng)過這個階段的工作，1991年6月，民政部頒布了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，確定以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。此后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作在各地推廣開來，參保人數(shù)不斷上升，到1997年底，已有7542萬農(nóng)民投保。

但1998年以后，農(nóng)村養(yǎng)老體制改革工作陷入了停頓狀態(tài)。政府機(jī)構(gòu)改革將農(nóng)村社會養(yǎng)老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)應(yīng)逐步向商業(yè)保險過渡。這個階段由于受管理體制改革、利息持續(xù)下調(diào)及中央關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策變動的影響，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)，出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運(yùn)行難度加大等困難。2004年，農(nóng)村勞動力參保數(shù)量為5378萬人，比1997年減少了2164萬人，下降幅度達(dá)到28.7%.農(nóng)村勞動力參保數(shù)量占農(nóng)村勞動力總量比例同步下降，由1997年的15.4%下降到11.0%.

農(nóng)村老年人的社會保障程度很低，主要依靠農(nóng)戶家庭提供養(yǎng)老支持。據(jù)2000年人口普查資料顯示，農(nóng)村60歲以上老年人口的勞動參與率為43.4%.在不參加工作的農(nóng)村老年人口中，領(lǐng)取離退休金比例為8.2%、依靠家庭其它成員養(yǎng)老比例為86.2%、其它養(yǎng)老渠道為5.7%.另據(jù)2000年中國城鄉(xiāng)老年人口狀況進(jìn)行了一次性抽樣調(diào)查資料顯示，城市60歲以上老年人口中領(lǐng)取離退休的比例為5.4%，領(lǐng)域社會養(yǎng)老金的比例為1.5%，兩者合計達(dá)到6.9%.

三、城市養(yǎng)老保障體制的脆弱性

從名義上講，城市養(yǎng)老基金的積累和發(fā)放是按照現(xiàn)收現(xiàn)付制加部分積累的個人賬戶相結(jié)合進(jìn)行的。1997年養(yǎng)老體制改革對城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險采取不同管理辦法，即“老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法”。對新制度前離退休的城鎮(zhèn)職工（即“老人”），采取由社會統(tǒng)籌基金來支付退休金；對新制度前已經(jīng)工作但不到退休年齡的城鎮(zhèn)職工（即“中人”），采取由社會統(tǒng)籌基金來支付基礎(chǔ)養(yǎng)老金和過渡性養(yǎng)老金，新制度建立后部分按個人賬戶積累資金發(fā)放養(yǎng)老金；對新制度后參加工作的城鎮(zhèn)職工（“新人”），采取由社會統(tǒng)籌基金來支付他（她）們的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并按個人賬戶積累資金發(fā)放養(yǎng)老金。新的制度設(shè)計旨在利用養(yǎng)老金社會統(tǒng)籌，解決新制度建立前參加工作的城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老問題，即轉(zhuǎn)軌成本問題。

但是，傳統(tǒng)養(yǎng)老體制沒有為基礎(chǔ)養(yǎng)老金提供積累，新體制不得不面臨著龐大養(yǎng)老金缺口的難題?！斗ㄖ迫請蟆?005年5月8日報道，勞動和社會保障部承認(rèn)，目前城市養(yǎng)老金缺口在2.5萬億元，在未來30年時間里將達(dá)到6萬億元。這個數(shù)據(jù)可能低估了養(yǎng)老金缺口的嚴(yán)重程度。世界銀行估算養(yǎng)老金缺口3-4萬億元左右。如果假定在50年時間里分?jǐn)傓D(zhuǎn)軌成本，按3.7萬億缺口和平均利率為4%計算，每年分擔(dān)的平均轉(zhuǎn)軌成本將為1600億元左右；如果利率提高到5%，每年的平均轉(zhuǎn)軌成本將為1900億元左右（孫祁祥，2001）。

就現(xiàn)實來看，城市養(yǎng)老金的積累和發(fā)放仍然采取現(xiàn)收現(xiàn)付制（見圖3）。在面臨企業(yè)繳費(fèi)不足和養(yǎng)老金收支缺口的情況下，統(tǒng)籌基金與個人賬戶的混賬管理使得只好挪用個人帳戶積累來填補(bǔ)養(yǎng)老金缺口。新體制從一開始就面臨著個人帳戶“空賬”問題，并隨著時間推移日益加重。1997年空賬規(guī)模為140億元，2000年上升到2000多億。養(yǎng)老金拖欠容易誘發(fā)社會問題，國家迫于壓力不得不動用財政資金來填補(bǔ)缺口。例如，2001年中央財政用于社會保障支出的資金就達(dá)982億元，是1998年的5倍多。

制度設(shè)計缺陷是企業(yè)缺乏繳費(fèi)積極性的重要原因。在缺乏必要的激勵機(jī)制下，差額收繳和差額撥付制度使得社會統(tǒng)籌實際上變成一種企業(yè)間的直接轉(zhuǎn)移支付。新的企業(yè)因為退休職工較少，不愿意繳費(fèi)，拖欠、拒繳的現(xiàn)象時有發(fā)生。老的企業(yè)沒有完全剝離由社會承擔(dān)的保障責(zé)任，繳費(fèi)之后負(fù)擔(dān)企業(yè)負(fù)擔(dān)過重。企業(yè)平均繳費(fèi)率高達(dá)30%.如果企業(yè)逃避繳費(fèi)，相當(dāng)于獲得了一筆豐厚的盈利。這是非國有企業(yè)不愿意加入基本養(yǎng)老保險計劃的主要原因。參加基本養(yǎng)老保險以國有企業(yè)職工為主，大約占城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險職工的80%左右。由于大部分國有企業(yè)都處于虧損狀態(tài)，無力繳納保險費(fèi)。保費(fèi)收入減少使得社會保障機(jī)構(gòu)不得不提高繳費(fèi)率，從而導(dǎo)致一種惡性循環(huán)。

空賬和預(yù)期收益率低同樣削弱了個人參加基本養(yǎng)老保險計劃的積極性。在世界銀行推薦的“多支柱”養(yǎng)老保險模式中，個人賬戶的資金來源具有強(qiáng)制性，但其產(chǎn)權(quán)屬于個人。中國沒有明確個人賬戶的產(chǎn)權(quán)歸屬，對統(tǒng)籌賬戶和個人賬戶實行統(tǒng)一管理，從而為社會統(tǒng)籌基金挪用個人賬戶提供了可能性。在個人賬戶只是一個名義賬戶的情況下，為了減輕未來支付養(yǎng)老金壓力，政府壓低了個人賬戶基金的回報率。當(dāng)基金回報率低于其機(jī)會成本時，拒繳偷逃現(xiàn)象就不可避免地出現(xiàn)（趙耀輝、徐建國，2000）。這樣，個人賬戶不僅難以做實，而且也不利于個人繳費(fèi)和個人賬戶積累。

從基金運(yùn)作情況看，我國社會保障基金的投資渠道單一、回報率低。2004年社會保障基金資產(chǎn)負(fù)債中，銀行存款和長期債券比例為53.9%，委托投資比例為35.8%.2001年到2003年，社會保障基金投資回報率均低于3%，2004年社會保障基金投資回報率為3.3%.這都小于國際上社會保險基金投資長期債券平均6%的實際收益率。

1999年以來，擴(kuò)大基本養(yǎng)老保險覆蓋對象也沒有大幅度提高覆蓋范圍。2004年參加基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)職工只占城鎮(zhèn)全部就業(yè)人員的46.3%，與1995年的水平（45.9%）基本持平。然而，城市人口結(jié)構(gòu)變化卻使得城市養(yǎng)老負(fù)擔(dān)大幅度上升。1990年，城市離退休人員與城市職工數(shù)量比例為1：6.1，但2003年這個比例下降到了1：2.7.即使把未來年青農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力計算在內(nèi)，城市養(yǎng)老負(fù)擔(dān)上升趨勢不會發(fā)生根本性的變化。

從國際經(jīng)驗來看，一個可持續(xù)的現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保障體系需要三個條件（蔡昉、孟昕，2004）：（1）一個相對年輕的人口結(jié)構(gòu)，以支撐現(xiàn)有的退休人口；（2）一個有效率的稅收體系，以把所有潛在的養(yǎng)老保險繳費(fèi)足額收取上來；（3）一個有效且安全的基金管理和治理，以確保養(yǎng)老基金是被正確地投資并保值、增值的。上述分析表明，三個條件在中國都不存在，現(xiàn)收現(xiàn)付制未來無法為城市提供可持續(xù)的養(yǎng)老保障。

四、農(nóng)村養(yǎng)老保障體制的重要性

農(nóng)村養(yǎng)老目前主要采取家庭養(yǎng)老模式。一個可持續(xù)的農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式要滿足以下條件：（1）家庭有較大的人口規(guī)模，以分享收入或分散風(fēng)險；（2）家庭有比較穩(wěn)定的收入來源，以維持生活水平；（3）家庭有良好的社會網(wǎng)絡(luò)（如親戚、鄰里或朋友等），以抗御家庭難以承擔(dān)的外部風(fēng)險。

伴隨社會轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，農(nóng)村家庭養(yǎng)老面臨未曾遇到過的挑戰(zhàn)。一是計劃生育政策在農(nóng)村推行之后，農(nóng)村家庭類型由拓展型家庭向核心家庭轉(zhuǎn)變，家庭人口規(guī)模逐漸縮小。農(nóng)村家庭常住人口數(shù)量由1978年戶均5.7人下降到2003年的4.1人。二是人口遷移導(dǎo)致農(nóng)村老齡化程度比城市更加嚴(yán)重。2000年人口普查資料顯示，農(nóng)村人口老齡化水平是7.5%，而城市只有6.4%.在戶籍制度限制下，農(nóng)民舉家流動的比例很小，人口向城市遷移以青壯年勞動力為主，再加上家庭觀念的變化，越來越多的老年人難于與子女一起生活。加速城市化將有可能進(jìn)一步提高農(nóng)村人口老齡化程度。三是農(nóng)村土地的收入和保障功能被不斷削弱。雖然土地在農(nóng)戶家庭生產(chǎn)經(jīng)營活動中扮演著雙重角色，即生產(chǎn)資料和生活資料功能，但因規(guī)模狹小、流動性差和產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定不僅難以成為促進(jìn)農(nóng)民增收的主要來源，而且也難以發(fā)揮其收入保障功能。農(nóng)民收入增長越來越依靠非農(nóng)就業(yè)收入來源。四是農(nóng)村社會網(wǎng)絡(luò)的作用也在下降。例如，農(nóng)戶家庭之間的轉(zhuǎn)移性收入占農(nóng)民收入的比例由1980年的11.7%下降到2003年的3.7%.此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能日益弱化，無力為困難家庭提供幫助。

當(dāng)農(nóng)村家庭養(yǎng)老作用走向減弱的趨勢下，就需要通過建立正式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體制來作為其補(bǔ)充和替代，以便確保農(nóng)村老年人在急劇的社會轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中實現(xiàn)老有所養(yǎng)。1998年以來，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展停滯甚至衰退，既有農(nóng)村養(yǎng)老保險基金存在管理混亂和保障程度低等問題，又有國家不愿意承擔(dān)建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體制的財政投入問題。政府一個重要判斷是，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度的條件尚不成熟。這種論斷是不正確的。

從一些歐洲國家的歷史經(jīng)驗來看，丹麥、瑞典、葡萄牙與西班牙分別于1891、1913、1919與1947年開始通過立法在農(nóng)村建立養(yǎng)老保險制度，當(dāng)時這四個國家的人均國民生產(chǎn)總值僅相當(dāng)于中國1999年可比值水平的79.3%、99.9%、46.6%與73.3%.歐盟15個成員國中大部分國家最初沒有將基本養(yǎng)老保障制度（曾毅，2005）。15個成員國將農(nóng)民納入基本養(yǎng)老保障制度在時間上也存在著差別，大致從20世紀(jì)下半葉到20世紀(jì)末。但同這些國家建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的平均農(nóng)業(yè)勞動力比例、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、人均收入等比較，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平都達(dá)到或超過這些國家但是的條件（楊燕綏等，2004）。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不是制約因素，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的條件已經(jīng)成熟。

從戰(zhàn)略角度考慮，建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體制具有重要意義。首先，農(nóng)村養(yǎng)老保障是應(yīng)對人口老齡化的重要舉措。我國目前2/3的老年人口生活在農(nóng)村。在城市社會保障體系基本建成之后，政府理應(yīng)將社會保障工作的重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。如果推遲建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障體制，等到人口老齡化高峰到來時再考慮這個問題，將會錯過較好的建設(shè)時機(jī)。而且，農(nóng)村養(yǎng)老保險體制建設(shè)滯后，將加大農(nóng)村“五?！敝贫扰c最低生活保障制度的壓力，實際負(fù)擔(dān)并沒有減輕。關(guān)鍵在于選擇什么樣的農(nóng)村養(yǎng)老保險模式。如果農(nóng)村養(yǎng)老保險實行完全的個人積累制，政府并沒有投入資金，就不可能成為財政的包袱。

其次，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實要求。90年代以來，城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴(kuò)大，這種趨勢在較長期的時期內(nèi)都難以扭轉(zhuǎn)。從長遠(yuǎn)看，縮小城鄉(xiāng)收入差距就必須減少農(nóng)民，減少農(nóng)業(yè)的就業(yè)比例，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。這樣，意味著有大量的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，并選擇在城市永久的住居生活。城鄉(xiāng)勞動力市場一體化是實現(xiàn)農(nóng)村勞動力平有序轉(zhuǎn)移的前提條件。而養(yǎng)老保障是勞動力市場的支撐條件之一。在城市化過程中，不僅存在農(nóng)民工和失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，而且也存在著如何為他們建設(shè)養(yǎng)老保障，并城市養(yǎng)老保障體系對接問題。這個問題解決不好，人口遷移將會把農(nóng)村貧困問題帶入城市，并在城市積累，影響城市化的健康發(fā)展。

最后，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險可以活化農(nóng)村土地的要素功能，優(yōu)化農(nóng)村人口性別結(jié)構(gòu)，推動農(nóng)村發(fā)展。農(nóng)村建立養(yǎng)老保險之后，通過它對農(nóng)村土地的保障功能部分替代，可以促進(jìn)農(nóng)村土地向發(fā)揮生產(chǎn)要素功能方面進(jìn)一步轉(zhuǎn)化，加速農(nóng)村土地流動和擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)營。另外，農(nóng)村養(yǎng)老保險也會減少農(nóng)村家庭對“養(yǎng)兒防老”的依賴，從而降低對想要男孩的生育偏好，改善農(nóng)村的性別比。

日本利用養(yǎng)老金政策調(diào)節(jié)勞動力和土地流動有一定的借鑒意義（楊燕綏等，2004）。日本從1970年開始著手在農(nóng)村建立養(yǎng)老保障。一直到2002年，日本農(nóng)民的國民年金由三部分組成：基礎(chǔ)養(yǎng)老金、老齡年金、土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金。2002年之后，日本農(nóng)民的養(yǎng)老保障由兩部分組成：國民年金（基礎(chǔ)養(yǎng)老金、等額給付金，但不含土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金），農(nóng)業(yè)勞動者年金（DC計劃）。1970年國會通過的《農(nóng)業(yè)勞動者年金基金法》規(guī)定，農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)要全部轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，在轉(zhuǎn)讓時獲得一次性支付規(guī)定的補(bǔ)償金，補(bǔ)償金數(shù)量隨著物價調(diào)整。這項政策不僅提高了農(nóng)村老年人福利，而且起到了鼓勵勞動力向城市遷移和土地規(guī)模經(jīng)營的作用。隨著農(nóng)村人口老化，日本在2002年實行了新的勞動者年金制度，開始鼓勵農(nóng)民留在土地，土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補(bǔ)償金就被取消。 　五、老年貧困與養(yǎng)老保障

Rowntree（1901）把個人一生劃分為五個階段：兒童期、成年工作早期、父母期、子女長大后工作期、老年期，并指出在個人生命周期中有三個階段即兒童期、父母期和老年期遭遇到貧困的風(fēng)險最高。當(dāng)個人進(jìn)入老年并退出了勞動力市場，收入創(chuàng)造活動便停止。如果個人在就業(yè)期間為養(yǎng)老做了必要準(zhǔn)備，如儲蓄和（或）參加養(yǎng)老保險，進(jìn)入老年之后陷入貧困風(fēng)險的概率將大大減低。相反，老年人口陷入貧困風(fēng)險就會較高。

利用2000年城鄉(xiāng)老年人口狀況一次性抽樣資料，王德文和張凱悌（2005）測算了中國老年貧困人口數(shù)量為921-1168萬人，其中城鎮(zhèn)數(shù)量為185-246萬人、農(nóng)村數(shù)量為736-922萬人。老年貧困發(fā)生率為7.1-9.0%，其中城鎮(zhèn)老年貧困發(fā)生率為4.2-5.5%、農(nóng)村老年貧困發(fā)生率為8.6-10.8%.

陷入貧困的老年人具有如下特征：城鎮(zhèn)老年人如果是男性、年齡偏小、受教育程度較高、身體健康、婚姻狀況維系較好、保障程度較好、非農(nóng)業(yè)戶口，貧困發(fā)生率較低。與此相反，女性、年齡偏大、受教育程度低、健康狀況不好、獨(dú)居、保障程度差、農(nóng)業(yè)戶口，貧困發(fā)生率較高。農(nóng)村老年人口的比較結(jié)果基本相似，但性別之間的差異并不明顯。

在控制了其它變量之后，計量分析結(jié)果表明：（1）女性反而比男性陷入貧困的可能性小。（2）年齡變量對老年貧困的影響并不顯著。（3）受教育程度、政治面貌等個人特征變量對老年貧困有顯著正向作用。（4）城鎮(zhèn)老年人參與勞動力市場對緩解貧困有一定作用，但農(nóng)村老年人的作用則相反。（5）健康狀況、社會保障、家庭保障和自我保障對老年貧困有顯著影響。這說明性別和年齡并不是導(dǎo)致老年貧困直接原因，而是附加在性別和年齡上的其它社會因素，如不同性別的受教育和保障狀況、年青時收入創(chuàng)造差異和養(yǎng)老準(zhǔn)備等，對老年貧困有重要影響。

如果缺少必要的養(yǎng)老保障支持，老年貧困的特殊性使得治理老年貧困的任務(wù)非常艱巨。老年人退出了勞動力市場之后，就立即失去了就業(yè)收入來源，當(dāng)個人積蓄耗盡之后，如果沒有新的收入來源，老年貧困就轉(zhuǎn)化為長期貧困。在這點(diǎn)上與其它人群貧困有著顯著區(qū)別。而且，隨著高齡老年人數(shù)量增加，高齡老年人的發(fā)病率較高帶來了醫(yī)療費(fèi)用支出需求和社會看護(hù)需求大幅度上升，疾病和收入保障不足等因素也會導(dǎo)致高齡老年人貧困發(fā)生率不斷上升。因此，建立一套老有所養(yǎng)的保障體制，對于治理老年貧困非常重要。

六、可持續(xù)的養(yǎng)老保障模式選擇

養(yǎng)老是政府、社會、個人和家庭的共同責(zé)任。在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障問題已經(jīng)顯示出潛在危機(jī)的情況下，政府、社會、個人和家庭對未來沒有做好事先的充分準(zhǔn)備。首先，政府和社會對于養(yǎng)老危機(jī)缺乏宣傳，老百姓缺乏必要養(yǎng)老保險知識和養(yǎng)老準(zhǔn)備，城市養(yǎng)老在相當(dāng)大程度上對政府有強(qiáng)烈的依賴感。其次，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障存在嚴(yán)重不平衡，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系處于一個二元分割的狀態(tài)，影響著人口流動和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。第三，家庭觀念改變和農(nóng)村家庭人口規(guī)模下降，農(nóng)村家庭養(yǎng)老模式也遇到挑戰(zhàn)。最后，城市實際退休年齡趨于大幅降低，加大了社會和家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。由此可見，中國現(xiàn)行的養(yǎng)老保障制度無論在運(yùn)行的可持續(xù)性上，還是在個人和家庭的參與上，都是非常脆弱的。

隨著人口轉(zhuǎn)變，2020年之后的20-30年中，中國社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)將提高到不堪承受的地步。中國2005年，65歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⑦_(dá)到7.5%，老年人口總數(shù)將會突破一億大關(guān)；2020年左右，老年人口占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^10%；2040年，中國將步入嚴(yán)重老齡化時期，平均每5個人中就會有一個65歲以上的老年人口?？紤]到中國目前和未來幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，老齡化所提出的挑戰(zhàn)是十分嚴(yán)峻的，主要表現(xiàn)為對養(yǎng)老保障需求的迅速增加。因此，有必要針對人口轉(zhuǎn)變對城鄉(xiāng)養(yǎng)老體制進(jìn)行改革和調(diào)整，消除城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障的脆弱性，對今后的養(yǎng)老安排做好充分準(zhǔn)備。

建立完全的個人積累制度是中國養(yǎng)老保障的出路。與現(xiàn)收現(xiàn)付制度相比，完全的個人積累式養(yǎng)老基金籌集和發(fā)放制度，能夠通過建立強(qiáng)制性的個人賬戶，鼓勵個人為年老時進(jìn)行儲蓄，通過個人承擔(dān)風(fēng)險的資本市場投資使養(yǎng)老基金得以保值和增值，并通過市場選擇提高基金的管理和治理水平。這種制度選擇不僅可以最大程度的降低城市養(yǎng)老體制轉(zhuǎn)軌成本，而且還借助適當(dāng)?shù)恼咭龑?dǎo)，加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)，從而建立符合中國國情和具有可持續(xù)性的養(yǎng)老保障體系，為老齡化時代的養(yǎng)老做好準(zhǔn)備。

對于城市養(yǎng)老保障制度而言，通過實行新人新辦法、中人中辦法的過渡方式，利用現(xiàn)收現(xiàn)付積累的養(yǎng)老金將中人到2035年前后完全消化掉，屆時新體制即可覆蓋全部城鎮(zhèn)就業(yè)者。按照這種向新的養(yǎng)老體制的過渡方式，從現(xiàn)在就開始為新人和中人建立起個人賬戶，真正步入完全積累的養(yǎng)老保障體系，到2020年，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率會比繼續(xù)實行現(xiàn)收現(xiàn)付舊體制的情形大大降低，即從44%下降到32%.在體制轉(zhuǎn)軌過程中，如果將農(nóng)村遷移勞動力吸納到城市養(yǎng)老保障體系，并采取養(yǎng)老保障的新體制，2020年的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率為25.3%；反之，如果把農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力排斥在城市養(yǎng)老保障體系之外，并繼續(xù)實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，到2020年的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)率達(dá)到44.2%.因此，農(nóng)村勞動力吸納到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，可以提高中人的供養(yǎng)能力，實現(xiàn)城市養(yǎng)老體制的平穩(wěn)過渡（蔡昉、孟昕，2004）。

對于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度而言，《農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案》確定的通過群眾自愿和個人繳納資金為主、集體補(bǔ)助為輔的原則，建立完全積累的個人帳戶，不僅有利于調(diào)動農(nóng)民參加社會養(yǎng)老保險制度的積極性，而且也不會為讓政府背負(fù)財政負(fù)擔(dān)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展經(jīng)驗也證明這點(diǎn)。通過整合用于農(nóng)村的財政資源和投入，國家目前是有條件繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展。例如，將對農(nóng)業(yè)的間接補(bǔ)貼為對農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼，以及用于農(nóng)村的各項扶貧資金進(jìn)行整合，改為建立農(nóng)村社會保障制度。這樣，在農(nóng)村就可以逐步建立起“個人帳戶養(yǎng)老金+家庭供養(yǎng)（土地保障）+國家最低保障”的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系，做到人人養(yǎng)老有適度保障。同時，可以借鑒日本的經(jīng)驗，將土地流轉(zhuǎn)中使用權(quán)益補(bǔ)償金轉(zhuǎn)化為農(nóng)民個人帳戶的養(yǎng)老金賬戶，還可以將大大減輕國家提供低保的負(fù)擔(dān)，并促進(jìn)農(nóng)村土地流動。在此基礎(chǔ)上，積極實現(xiàn)養(yǎng)老方式的轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老轉(zhuǎn)變?yōu)榧彝ヰB(yǎng)老與社會養(yǎng)老并舉，到最終實現(xiàn)社會養(yǎng)老。

建立完全積累的個人賬戶體制，為今后整合城鄉(xiāng)養(yǎng)老體制提供了一個平臺。在較長的時間內(nèi)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障仍然順著各自的軌跡向前發(fā)展。也就是，城市實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的模式，農(nóng)村實行“土地保障與個人賬戶相結(jié)合”模式，兩個模式并行獨(dú)立運(yùn)作。隨著這兩個體系的發(fā)展和完善，通過個人賬戶的設(shè)計和管理，農(nóng)民工和失土農(nóng)民可以攜帶個人賬戶儲蓄轉(zhuǎn)入城保體系，與城市養(yǎng)老保障制度對接，這樣，就可以為農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移提供一個通道。

參考文獻(xiàn)

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