導語：如何才能寫好一篇行政公益訴訟，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞:行政公益訴訟；原告資格；受案范圍

隨著社會的不斷進步和人們法律意識的不斷提高，公民個人、社會組織或檢察機關(guān)為了維護公共利益而將行政機關(guān)告上法庭的新聞經(jīng)常見諸報端?！靶姓嬖V訟”這一概念也隨之成為學界和民間雅俗共賞的熱議話題。學者們固然各有各的見解，普通民眾卻常常以訛傳訛。由于行政公益訴訟在我國還屬于新生事物，加上立法的缺陷使得人們對于這一新型訴訟的探討、認識還遠遠未達到深入的地步。因此，探討我國行政公益訴訟制度的構(gòu)建，具有一定的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、行政公益訴訟的理論與實踐考察

行政公益訴訟是指公民、有關(guān)組織或者機關(guān)認為行政主體行使職權(quán)的行為違法，已經(jīng)侵害了公共利益或者對公共利益有現(xiàn)實侵害可能的，雖與自己無直接利害關(guān)系，但為維護公益而依法向法院提起的行政訴訟。與傳統(tǒng)的行政訴訟比較，行政公益訴訟有如下特點：(1)原告的訴訟資格有變化。傳統(tǒng)的行政訴訟要求原告與被訴行政行為有著法律上的利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，當事人提起并參與訴訟，其原告資格的獲得是因為客觀上的權(quán)利或利益受到了侵害，而行政公益訴訟并不要求原告與被訴行政行為有直接的利害關(guān)系。將行政公益訴訟納入行政訴訟制度之后，原告不僅向司法機關(guān)伸張自己的個人利益，而且伸張同一事件受害的其他廣大公民利益之維。也就是說，原告申訴的基礎(chǔ)并不單純由于自己的權(quán)利受侵害。(2)行政公益訴訟具有預(yù)防性質(zhì)：不以損害的實際發(fā)生為要件。只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會公益侵害潛在可能，即可提訟。這樣可以有效地保護國家利益、社會秩序不受違法行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。(3)行政公益訴訟的目的不是為了個案救濟，而是為了維護公共利益，原告的訴訟主張指向的是公共利益而非某個人或某些人的利益。(4)行政公益訴訟的判決未必僅限于訴訟當事人，而是遍及所有享有原告資格的人，其效力有明顯的“擴張性”。

行政公益訴訟作為新型訴訟形式，在西方法治國家已發(fā)展得相當成熟，只是各國理論界和實務(wù)界對之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。關(guān)于行政行為對公共利益的侵害，只要私人檢察總長能，就由他來發(fā)動司法審查程序，如果他不能，則可以由檢察總長為之。同時，代表一個地區(qū)、一個行業(yè)、一個階層的各種社會團體也具有相關(guān)的原告資格。

在法國的行政訴訟中，越權(quán)之訴著眼于公共利益，是一種對事不對人的客觀訴訟。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權(quán)之訴的權(quán)利。只有在法律中明確規(guī)定不許提起越權(quán)之訴時，當事人的申訴權(quán)才受到限制。在德國，《行政法院法》確立了行政訴訟的公益代表人制度，即分別把聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官、地方檢察官作為聯(lián)邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政訴訟中是參加人，為捍衛(wèi)公共利益，可以提起上訴和要求變更行政行為。

二、在我國建立行政公益訴訟制度必要性分析

(一)建立行政公益訴訟制度是現(xiàn)實迫切需要。當前，我國現(xiàn)實生活中存在著大量公共利益被侵害而得不到司法救濟的情況，主要有：(1)國有資產(chǎn)流失。據(jù)估計，20世紀80年代，國有資產(chǎn)每年流失500億元；進入90年代，每年至少流失800至1000億元，加上銀行壞賬、偷稅漏稅、公款消費以及決策失誤造成的浪費等，國有資產(chǎn)損失已是一個相當大的數(shù)目。國有資產(chǎn)屬全體人民，國家機關(guān)是依人民授權(quán)而管理國有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或，人民應(yīng)有權(quán)直接動用司法手段進行干預(yù)。但這些流失的國有資產(chǎn)，因訴訟制度的缺陷絕大多數(shù)無法追回。(2)環(huán)境污染和破壞。一些企業(yè)為追求眼前經(jīng)濟利益在生產(chǎn)中忽視環(huán)境因素，當?shù)匦姓C關(guān)為了本地經(jīng)濟的發(fā)展對破壞環(huán)境行為熟視無睹，致使環(huán)境的污染和破壞日益嚴重。老百姓上訪、控告，問題也沒有得到有效解決。(3)土地開發(fā)中不合理利用問題嚴重。據(jù)報道，當前全國城市建設(shè)用地4％～5％閑置，40％處于低效利用，每年損失土地收益約800億元。主要原因是行政機關(guān)違反土地管理法規(guī)和保護國土資源的國策，違法占地、批地，大搞開發(fā)區(qū)等形象工程，造成大量土地閑置和資源浪費。但我國土地所有權(quán)不屬于個人。與公民無直接利害關(guān)系，因此傳統(tǒng)行政法對此無法進行救濟。(4)政府在公共工程、政府采購等領(lǐng)域，違法招標、發(fā)包，違法審批無效工程、豆腐渣工程，給國家造成重大損失。(5)電信、鐵路等行業(yè)的壟斷現(xiàn)象，致使服務(wù)價格居高不下，甚至出現(xiàn)隨意提高價格的現(xiàn)象。如春運火車票價每年上漲20％～30％，這無疑是鐵路部門借助行政性權(quán)力和壟斷地位強行提高價格，以謀取暴利?；疖嚻彪S意漲價不但不合理，且多數(shù)情況下未依法經(jīng)過價格聽證程序。但老百姓面對這種隨意漲價行為，雖有怨言卻無能為力。

上述問題發(fā)生的根本原因在于沒有切實有效的法律制度有針對性地保護社會公共利益，建立公益訴訟制度已非常緊迫。

(二)建立行政公益訴訟制度有充分的理論依據(jù)。公權(quán)利需要得到司法救濟。權(quán)利離不開救濟。而維權(quán)的主要途徑和最終途徑是司法救濟。在理想的觀念模型中，司法機構(gòu)常常被界定為旨在以一種確保對爭訟各方都公平和正當?shù)姆绞绞箾_突解決制度化的專門組織。當行政主體的違法行為或不作為對公民的社會公共權(quán)利造成侵害時，法律應(yīng)當允許公民為維護社會公共權(quán)利而向法院提起行政訴訟，以使該權(quán)利得到司法救濟。

公權(quán)力應(yīng)當受到制約?！皻v史經(jīng)驗已經(jīng)反復證明，政府權(quán)力越大，如果不加控制和制約，其被濫用的可能性就越大，人民的自由和權(quán)利受到侵害的可能性就越大?！蹦承┬姓?quán)的行使可能并未對相對人的直接利益造成實際的侵害，但是卻可能損害社會公共利益，如果不將其納入司法監(jiān)督的體系，無法通過公民的途徑訴諸司法審查，僅僅依靠行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督和制約“一方面使得公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張趨勢，造成行政運作效率低下，社會資源大量浪費；另一方面，也使得各種權(quán)力日益聚合成一個擁有自身利益的龐大體系，堵塞了公民參與國家事務(wù)管理和主張各種權(quán)益的途徑”。所以，出于對行政權(quán)力制約的需要，應(yīng)當建立起行政公益訴訟制度。

(三)建立行政公益訴訟制度符合我國行政訴訟法的立法宗旨。我國《行政訴訟法》第一條規(guī)定：“為了確保人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”由此可知，我國行政訴訟法的立法宗旨有兩個：一是保護私權(quán)；二是確保依法行政。不管違法的行政行為是否實際損害某個私權(quán)益，只要其行為違法，就是對依法行政的破壞。在行政訴訟體系內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的公益訴訟制度對行政機關(guān)的某些違法行為予以限制和糾正。符合我國行政訴訟法的立法宗旨，可以彌補我國現(xiàn)有行政訴訟制度的缺陷，讓行政機關(guān)的行政行為得到更全面、更有效的監(jiān)督。

三、建立我國行政公益訴訟制度的設(shè)想

(一)原告資格的拓展。法治發(fā)達國家提起公益訴訟的主體一般包括個人、組織和檢察機關(guān)三類。我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第十條規(guī)定，“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實施法律監(jiān)督”；第二條和第四十一條規(guī)定行政訴訟的原告必須是合法權(quán)益受到侵犯的自然人、法人或其他組織。在我國檢察機關(guān)、社會團體和個人提起公益訴訟無法律依據(jù)。筆者認為，借鑒法治發(fā)達國家的經(jīng)驗必須放寬主體的資格，賦予檢察機關(guān)、社會團體和個人代表國家或民眾提起公益訴訟的權(quán)利?？蓪⑽覈墓嬖V訟分為三類：一是機關(guān)之訴，指負有維護公益職責的機關(guān)(如人民檢察院)，有權(quán)以國家名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提起公訴。二是團體之訴，指企事業(yè)單位、社會團體(包括具有法人資格和不具有法人資格的社會組織)，有權(quán)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。三是公民之訴，指公民(包括與本案有直接利害關(guān)系和與本案無直接利害關(guān)系人)以自己的名義對侵害國家利益、社會公共利益、公眾或群體的公共利益和公共秩序的違法行為向法院提訟。

(二)限制公益訴訟的受案范圍?？紤]到我國司法資源有限和避免濫訴的需要，筆者認為，確立行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)限于公共利益受到違法行政行為侵害或者可能受到違法行政行為侵害而引起的行政爭議。但如何界定行政公益訴訟中的“公共利益”是一個值得探討的問題。表面看來“公共利益”一詞是日常生活中的常用詞，不難理解。許多學者在其論著中也將行政公益訴訟直接解釋為“為了維護公共利益而提起的行政訴訟”，并未對“公共利益”這一概念進行界定。然而在探討行政公益訴訟這一論題時“公共利益”始終是個繞不過去的檻，如果不對其作出明確的界定。此后的一切理論構(gòu)建包括公益訴訟的受案范圍、原告資格等等都可能無的放矢。那么到底應(yīng)該如何界定公共利益呢?

準確界定公共利益其實決非易事：國家的法律沒有對此作出明確的規(guī)定；不同的社會發(fā)展階段、不同階層的人對其理解也可能不盡相同。學者們也根據(jù)自己的理解進行解釋，可謂人言人殊。筆者比較認同黃學賢教授的界定方法：即將公共利益概括出四個基本要素：第一，公共利益必須具有公共性。這種公共性表現(xiàn)為地域的廣泛性、受益對象的廣泛性。第二，公共利益必須具有利益的重要性。這種利益的重要性表現(xiàn)為明顯大于私益和為一定區(qū)域的人們所共同認可。第三，公共利益必須具有現(xiàn)實性。所謂現(xiàn)實性即公共利益是可見的或者經(jīng)過努力在一定時期內(nèi)是可以實現(xiàn)的，而不是虛無縹緲或者可望而不可及的。第四，公共利益必須通過正當程序而實現(xiàn)。

由此，公益訴訟的受案范圍的確定主要包括以下三種情況：第一，行政機關(guān)作出的侵害或可能侵害社會公共利益的違法具體行政行為；第二，行政機關(guān)不履行法定職責，致使公共利益受侵害或可能受侵害的消極行政行為；第三，違反憲法、法律法規(guī)的規(guī)定。侵害或可能侵害到公共利益的抽象行政行為。

(三)合理分擔舉證責任。我國行政訴訟中舉證責任倒置的原因在于相對人與行政機關(guān)相比其舉證能力較弱。與之同理，筆者認為，應(yīng)根據(jù)提訟主體實力的不同來合理分配舉證責任。由于檢察機關(guān)具有公訴職能，享有偵查權(quán)，收集證據(jù)處于有利地位，由檢察機關(guān)提出的公益訴訟，其舉證責任應(yīng)由公訴人負責。法人、非法人組織或公民提起的公益訴訟，應(yīng)采用舉證責任部分倒置。即如原告由于客觀原因不能自行收集證據(jù)，或收集證據(jù)有困難，人民法院應(yīng)依法調(diào)查收集證據(jù)，也可根據(jù)需求讓被告負部分舉證責任。公益訴訟案件原告的目的不是為了維護自身的利益，而是代表國家、社會、公眾為維護公益進行訴訟，因而原告不能像私益訴訟那樣處分其訴訟權(quán)利。筆者認為，公益訴訟案件一般不允許撤訴，除非原告認為已提起的訴訟證據(jù)不足，法院經(jīng)查明屬實，或者被告已主動補救其侵犯公益的違法行為。

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關(guān)鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的團體和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經(jīng)濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或?qū)液蜕鐣怖婢哂袚p害的潛在可能，特定國家機關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟起訴者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機關(guān)或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提起訴訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提起訴訟，針對國家機關(guān)的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當國家行政機關(guān)不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關(guān)履行其職務(wù)?！?/p>

除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當代社會根基和結(jié)構(gòu)深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會公共權(quán)利的司法保護

公民權(quán)利受到尊重和保護的程度，是一國法治發(fā)展狀況和人權(quán)受保護水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權(quán)利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實為實質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?/p>

無救濟即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟措施方是一個最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權(quán)和有效的司法運作機制較之其它權(quán)力監(jiān)督機制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個表現(xiàn)。”

2、私人力量對國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提起訴訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項權(quán)力授予某一機關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個機關(guān)對其進行監(jiān)控；這另外一個機關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個機關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系。結(jié)果往往導致，各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民主權(quán)的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害起訴，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現(xiàn)象。由此也在實踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權(quán)進行制約，以充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關(guān)

關(guān)于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術(shù)界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點認為，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，同時也是公共利益的代表，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關(guān)起訴的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告起訴通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的當然職責，因此檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關(guān)除了代表公共利益外，還肩負著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監(jiān)督，因此它既是起訴者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費者協(xié)會、環(huán)保協(xié)會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。

2、公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非營利性質(zhì)的法人，如消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、宗教組織和慈善機構(gòu)等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢：現(xiàn)在美國法院已承認一些保護歷史文物的公民團體，公共福利社團、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織起訴權(quán)的國家還有德國、日本和英國。我國臺灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關(guān)系，授予訴訟實施權(quán)者，得為公共利益提起訴訟”。

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關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；原告；模式；救濟

一、問題的提出

近年來，一些損害公共利益的事件不斷涌現(xiàn)，人們渴望有一種制度能讓公民或者團體等主體，依法將實施損害公益行為的一方訴至法院，最終達到維護公益的目的。在這種背景下，公益訴訟越來越受到人們的關(guān)注。隨著新《民事訴訟法》對公益訴訟的認可，呼吁建立行政公益訴訟制度的呼聲也越來越強烈。

然而，行政公益訴訟的建立不是一朝一夕的事情。其建立需要解決很多事情，如行政公益訴訟的啟動、程序、配套制度等等。在這些問題中，原告的資格問題則是需要解決的首要問題，因為其涉及到審判程序能否啟動。

二、行政公益訴訟的廣義與狹義之分

行政公益訴訟的原告與行政公益訴訟本身的關(guān)系密不可分。甚至在一定程度上可以說，行政公益訴訟概念的界定是該訴訟中原告確定的基礎(chǔ)。楊建順教授認為，行政公益訴訟可以分為廣義上的和狹義上的兩種?！皬V義上的行政公益訴訟是指公民、法人或者其他組織，認為行政主體的作為或者不作為違法，對國家利益、社會公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害的，皆可以根據(jù)法律的規(guī)定向人民法院提起的行政訴訟?！倍M義上的行政公益訴訟和廣義上的行政公益訴訟區(qū)別在于，“狹義上的行政公益訴訟明確地將追求個人利益保護的主觀訴訟情形排除在外”。①

筆者認為，公民個人的利益往往是包括在公共利益之內(nèi)的，因此，在追求公共利益的大前提下應(yīng)允許公民對個人利益的追求，這也是推進行政法治的動力之一。因此，本文關(guān)于原告的探討是在廣義行政公益訴訟的前提下展開的。

三、行政公益訴訟的原告模式

我國現(xiàn)行《行政訴訟法》第二條的規(guī)定將與行政行為沒有直接利害關(guān)系的人排除在了原告這個主體之外。然而，在行政行為致使公共利益受損的事實不斷出現(xiàn)的情況下，很有必要“允許那些沒有利害關(guān)系的人能夠代表公益或者沒有能力的弱勢群體對行政行為提訟”。②

關(guān)于行政公益訴訟中的原告，分別有一元模式，二元模式和三元模式。一元模式只允許檢察院可以作為行政公益訴訟的原告；二元模式則允許檢察官和和會團體可以作為行政公益訴訟的原告；三元模式而允許檢察院、社會團體和公民作為行政公益訴訟的原告。③

筆者贊同三元模式說。因為檢察院、社會團體和公民作為行政公益訴訟的原告都是有其法律基礎(chǔ)和現(xiàn)實意義的。

（一）檢察院作為行政公益訴訟的原告

檢察院作為行政公益訴訟原告有其憲法基礎(chǔ)的。我國《憲法》第一百二十九條規(guī)定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！币虼?，行政機關(guān)作為執(zhí)法機關(guān)，其所作出的行政行為是否符合憲法和法律的規(guī)定，自然要受到檢察院的監(jiān)督。提起行政公益訴訟作為一種監(jiān)督和補救方式，理應(yīng)屬于其檢察權(quán)的內(nèi)容之一。

檢察院作為行政公益訴訟原告也是有其現(xiàn)實意義的。因為，現(xiàn)時的行政主觀訴訟制度、外部監(jiān)督制度和行政主體內(nèi)部自我監(jiān)督對國家和社會公共利益的維護都是存在不足的。④檢察院中設(shè)有民事行政科這個部門，其本來就承擔著民事、行政案件的抗訴等方面的工作，其在民事和行政案件這方面也有較強的專業(yè)性，讓其承擔國有資產(chǎn)流失等行政公益訴訟的工作也是就比較合理的。

當然，為了尊重行政機關(guān)的裁量權(quán)，在司法和行政之間保持一種相對平衡和穩(wěn)定的狀態(tài)，我們可以借鑒日本的“行政廳首次判斷權(quán)理論”⑤。在檢察院要針對損害公益的行政行為提起公訴之前，應(yīng)就相關(guān)情況先向行政機關(guān)提出檢察建議。給予行政機關(guān)自我糾正的機會，這樣可以避免過度干涉到行政機關(guān)的首次判斷權(quán)，同時也可以減緩檢察院的壓力。視行政機關(guān)是否答復，或者根據(jù)具體的答復情況作出與否的決定。

（二）社會團體作為行政公益訴訟的原告

社會團體作為行政公益訴訟的原告符合社會團體自身所具有的公益性。我國《社會團體登記管理條例》第二條規(guī)定：“本條例所稱社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織?！睆囊陨蠗l文我們可以看出，社會團體具有自治性、公益性。這也是契合行政公益訴訟的公益性的。無論是訴前還是訴中，社會團體都可以利用其社會影響力，能在一定程度上抵抗違法的行政行為，幫助公民個人實現(xiàn)其合法權(quán)益。⑥

社會團體作為行政公益訴訟的原告有利于公益訴訟制度的完善。如文章開頭所述，新《民事訴訟法》第五十五條的規(guī)定事實上是肯定了社會團體這種公益性組織在公益訴訟中的原告地位的。因此，筆者認為，將社會團體納入行政公益訴訟原告的范疇，實質(zhì)上也是使行政公益訴訟的原告制度能夠更好地銜接新《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，這樣有利于法律制度的統(tǒng)一和公益訴訟制度的完善。

當然，社會團體作為行政公益訴訟的原告，也是有限制的。如有人認為，社會團體提起行政公益訴訟時必須是以自己的名義，為維護其成員的合法利益，針對與其社會團體事務(wù)相關(guān)的行政行為而提出。⑦筆者贊同這種觀點，首先，當社會團體以自己的名義，為保護其成員的合法權(quán)益而提起行政公益訴訟時，這樣可以真正發(fā)揮社會團體本身應(yīng)該發(fā)揮的公益性作用。其次，要求社會團體提起行政公益訴訟的訴訟標的是與其社會團體事務(wù)相關(guān)的行政行為，實質(zhì)上是要求那些行政行為是與其設(shè)立章程的要求相吻合，這樣就不會導致法律制度之間的沖突。再次，這樣也可以避免社會團體泛濫，有利于行政公益訴訟秩序的維護。

此外，需要注意的是，為了尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)，社會團體在提起行政公益訴訟前，也應(yīng)先將涉嫌損害公益的行政行為的相關(guān)情況，向有權(quán)行政機關(guān)反映。視行政機關(guān)是否答復，或者根據(jù)具體的答復情況作出與否的決定。

（三）公民作為行政公益訴訟的原告

公民作為行政公益訴訟原告有其憲法基礎(chǔ)的。我國《憲法》第二條規(guī)定了人民是國家的主人。因此，人民當然有權(quán)去對行政機關(guān)的行政行為進行監(jiān)督。我國《憲法》第四十一條規(guī)定了人民享有檢舉權(quán)和控告權(quán)?？馗嫒艘笥袡?quán)機關(guān)依法處理的目的是為了保護自己的合法權(quán)益，而檢舉人的目的則是出于正義感和維護公益，因為檢舉人一般與事件并無直接關(guān)聯(lián)。對違法行為向司法機關(guān)提出控告和檢舉，是公民行使控告權(quán)和檢舉權(quán)的重要途徑之一。⑧因此，筆者認為，將公民納入行政公益訴訟原告的范疇，有利于公民憲法權(quán)利的落實，是很契合憲法第四十一條的規(guī)定的。

公民作為行政公益訴訟的原告有其現(xiàn)實意義。我國公民的民主意識和法律意識正在不斷提高。雖然有時會出現(xiàn)民眾上訪等較極端的情況，而且上訪是一種不值得認可和提倡的行為，但是我們可以從另一個側(cè)面看到其公民意識的提高。在面對一些影響面廣的事件時，如征地、環(huán)境污染等，很多普通民眾到最后選擇了上訪。在很多時候他們想行政部門或者司法部門請求過救濟，但是由于公益本身的抽象性以及相關(guān)事件的復雜性，往往沒有得到及時和充分的救濟。如很多法院在面對一些公益性的訴訟時往往以法律沒有相關(guān)規(guī)定為由不予受理或者駁回。這也從另一個側(cè)面反映了我國的一些相關(guān)制度目前存在的不足，如救濟途徑的缺乏。另外，經(jīng)過多年的法律教育，國家已經(jīng)培養(yǎng)出了不少的法律人才，因此，公民是有能力去應(yīng)對繁雜的行政訴訟程序的。

公民作為行政公益訴訟的原告有利于和諧社會的建設(shè)?！巴ㄟ^允許民眾行使表達自由的合法權(quán)利，讓他們表達各種意愿，釋放不滿情緒，使民眾取得心理上的滿足或平衡，從而可以起到緩和、分解甚至消除矛盾或?qū)?，避免社會震蕩的作用”。⑨筆者認為，表達自由實質(zhì)上是公民對內(nèi)心訴求的一種表達。賦予公民行政公益訴訟的原告資格，可以使公民有多一種途徑去及時表達訴求，減少上訪等事件的發(fā)生，緩和社會矛盾，有利于和諧社會的建設(shè)。

有人擔心將公民納入行政公益訴訟原告的范疇之后，公民會胡亂，濫用訴權(quán)。然而，這種擔憂是多余的。相反，當行政機關(guān)的行政不作為侵害的對象是不特定的多數(shù)人時，人們會缺乏動力甚至沒有動力去。⑩與其擔憂公民濫訴，還不如多思考如何激勵公民更加積極的參與到法治行政建設(shè)的進程當中。因此，可以考慮當公民和社會團體提起并完整參與了行政公益訴訟后給予其適當?shù)莫剟?。B11當然，這些獎勵不能太高，同時這也要考慮公民和社會團體與該行政公益訴訟有一定的相關(guān)性，如一定地域上的相關(guān)性和社會團體章程的相關(guān)性等等。

此外，同樣需要注意的是，為了尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)，公民在提起行政公益訴訟前，其“前置程序”和社會團體的是一樣的。

四、結(jié)語

一個完善的行政救濟制度可以用如下標準去評判：“救濟對象的全面化，救濟途徑的完整性，救濟方式的適當性，機制運作的現(xiàn)實性?！盉12首先，行政公益訴訟制度的確立可以保障當行政行為損害公益時，公民能有一個救濟途徑去維護公益，這樣可以確保救濟對象的全面化和救濟途徑的完整性；其次，行政公益訴訟的確立實質(zhì)上也是給公民提供多一種合法的救濟途徑去維護自己的合法權(quán)益，可以在一定程度上減少上訪等極端事件的出現(xiàn)，實現(xiàn)了救濟途徑的適當性。再次，允許檢察院、社會團體和公民作為原告去提起行政公益訴訟，但同時又有一些相關(guān)的限制措施，在其提訟之前，要求其將相關(guān)涉嫌損害公益的行政行為告知行政機關(guān)，給予其自我糾正的機會，尊重行政機關(guān)的首次判斷權(quán)，這也在一定程度上實現(xiàn)了機制運作的現(xiàn)實性。（作者單位：廣州大學）

注解：

①參見楊建順：“《行政訴訟法》的修改與行政公益訴訟”，載《法律適用》2012年第11期，第62-63頁。

②馬懷德，吳華：“對我國行政訴訟類型的反思與重構(gòu)”，載《政法論壇》2001年第5期，第69頁。

③林莉紅，馬立群：“作為客觀訴訟的行政公益訴訟”，載《行政法學研究》2011年第4期，第9-10，15頁。

④姜明安：“行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟”，載《法學雜志》2006年第2期，第11-12頁。

⑤[日]南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國人民大學出版社2009年8月版，第175頁

⑥單鋒：“公益訴權(quán)論”，載《河北法學》2007年第3期，第142頁

⑦李穎：“論行政公益訴訟中社會團體的原告資格”，載《法制與社會》2008年第23期，第163頁。

⑧參見周葉中主編：《憲法》（第3版），高等教育出版社2011年3月版，第260頁

⑨張文顯：《二十世紀西方法哲學思潮研究》，法律出版社2006年1月版，第468頁。

⑩楊建順主編：《比較行政法―方法、規(guī)則與程序》，中國人民大學出版社，2007年8月版，第288頁。

篇4

 

關(guān)鍵詞：公益訴訟 環(huán)境行政公益訴訟 公眾環(huán)境權(quán)

 

環(huán)境行政公益訴訟是指特定當事人認為行政機關(guān)的行政行為侵害或威脅到環(huán)境公益，依法向人民法院提起行政訴訟，要求行政機關(guān)履行法定職責或糾正、制止損害環(huán)境公益的行政活動的制度。

誠然，建立環(huán)境行政公益訴訟制度在我國有著現(xiàn)實的必要性和緊迫性，但是目前我國相關(guān)的行政訴訟法律制度卻在有些方面與環(huán)境行政公益訴訟的要求格格不入，環(huán)境行政公益訴訟在以下方面對我國相關(guān)行政訴訟法律制度提出了新的挑戰(zhàn)：

一、對行政訴訟原告資格的挑戰(zhàn)

我國行政訴訟法有關(guān)原告資格共有三方面的立法規(guī)定：一是行政訴訟法第二條關(guān)于行政訴權(quán)的規(guī)定，二是第24條關(guān)于原告范圍的規(guī)定，即確定原告的不同情形，三是第37－41條關(guān)于起訴、受理條件的規(guī)定。[1 ]﹝p502﹞依據(jù)上述規(guī)定，人們習慣于以行政相對人作為標準來判定原告資格，即受行政行為直接影響的行政相對方。在隨后的最高人民法院行政訴訟法司法解釋第12條中，又進一步規(guī)定了確立原告資格的新標準，即“與具體行政行為有法律上厲害關(guān)系的公民法人和其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟?！?司法解釋的這一規(guī)定擴大了原告資格的范圍，賦予了諸如相鄰權(quán)人、公平競爭權(quán)人，復議決定中的厲害關(guān)系人，治安管理處罰中的受害人，與撤銷或變更具體行政行為有法律上厲害關(guān)系的人等社會成員的原告資格。其進步意義勿庸置疑，但其卻遠遠不能適應(yīng)環(huán)境行政公益訴訟的要求，因為其最大弊端只在于個體利益的救濟，而忽視了公共利益的存在，將公共利益推向司法救濟缺失的空白地帶。筆者認為，在今日之中國，生態(tài)環(huán)境問題日趨嚴重，違法行政普遍存在，民眾普遍參與意識較差的大環(huán)境下，要在我國引入環(huán)境行政公益訴訟制度，就應(yīng)該改變相應(yīng)的立法規(guī)定。我國可以效仿歐美發(fā)達國家，規(guī)定只要能夠證明環(huán)境公益受到行政行為的侵害，任何單位或個人都可以提起行政訴訟，即采用“與自己無法律上的厲害關(guān)系”的標準。

二、對行政訴訟受案范圍的挑戰(zhàn)

我國行政訴訟法關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定，大體上采用三種方式，即列舉式、概括式和折中式。行政訴訟法第2條是對受案范圍的總體劃定，第11條是對行政訴訟受案范圍的正面列舉，共列舉了8種具體行政行為，第12條是對不可訴行政行為的反面排除，將國家行為，抽象行政行為，內(nèi)部行政行為和由行政機關(guān)做最終裁決的行為排除在了行政訴訟之外。除此之外，最高人民法院的行政訴訟法司法解釋第1條又增加了5種不屬于行政訴訟受案范圍的行為，包括公安，國家安全機關(guān)依刑事訴訟法授權(quán)實施的行為，調(diào)解行為和仲裁行為，行政指導行為，重復處理行為和對相對人的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。[2 ]﹝p469﹞以上關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定總體思路清晰，在司法實踐中操作性強，但是其卻不利于對公眾環(huán)境權(quán)的保護。在前述的普遍存在的行政機關(guān)的行政行為侵害環(huán)境公益的情形中，有一類情形就是抽象行政行為侵害環(huán)境，抽象行政行為針對不特定的多數(shù)人并且可以反復適用的特點決定了當某一行政機關(guān)通過做出某一抽象行政行為而損害到環(huán)境公益時，其影響的范圍比具體行政行為更深更廣，為了保護環(huán)境公益，必然要求將抽象行政行為納入司法審查的范圍，而我國相關(guān)的行政訴訟法律規(guī)定卻是將其排除在外的。另外，公眾環(huán)境權(quán)的預(yù)防性還要求受案范圍應(yīng)包括尚未實際損害環(huán)境公益但卻有損害之危險的行政行為。在環(huán)境司法實踐中貫徹預(yù)防為主的原則尤為重要，因為環(huán)境一旦被破壞，短時間內(nèi)想要恢復十分困難，或者要付出更為昂貴的成本，所以必須在行政違法行為造成實際損害之前，將其消除在“萌芽狀態(tài)”。所以，從立法層面，公眾環(huán)境權(quán)的主體不特定性要求受案范圍擴大到危害環(huán)境公益的抽象行政行為，公眾環(huán)境權(quán)的預(yù)防性要求受案范圍應(yīng)該包括尚未實際損害環(huán)境公益但有損害之危險的行政行為。[3 ]

三、對訴訟費用的承擔及獎勵機制的挑戰(zhàn)

我國現(xiàn)行行政訴訟法第七十四條規(guī)定：人民法院審理行政案件，應(yīng)當收取訴訟費用。訴訟費用由敗訴方承擔，雙方都有責任的由雙方分擔。而環(huán)境行政公益訴訟是為了公眾的利益和長遠的利益，由于其公益性的特點，牽涉面廣，專業(yè)技術(shù)性強，由原告來承擔舉證責任上的花費和敗訴的訴訟費用無疑會打擊原告提起環(huán)境行政公益訴訟的積極性，無異于強迫原告放棄訴訟。但是又不能免收訴訟費用，這樣會造成原告濫訴。對此，筆者認為，可以規(guī)定讓原告交納部分訴訟費用，經(jīng)審查屬合理合法起訴時，無論勝訴還是敗訴，這部分訴訟費用全數(shù)退還。但是，如果經(jīng)審查屬故意捏造事實，無禮取鬧，訴訟費用不予返還，以達到懲戒得目的。此外，我國現(xiàn)行行政訴訟法尚無對于原告提起訴訟的獎勵機制，筆者認為，提起環(huán)境行政公益訴訟可能要花費大量的時間、金錢和精力，加之行政機關(guān)的優(yōu)勢地位壓力，一般民眾是不愿提起的，為了鼓勵原告敢于同破壞環(huán)境的勢力做斗爭，應(yīng)在原告勝訴后由國家給予其適當?shù)莫剟?。[4]這種獎勵，可以從對被告的經(jīng)濟制裁中提取。

四、對行政訴訟中“申訴不停止執(zhí)行”原則的挑戰(zhàn)

筆者認為，在環(huán)境行政公益訴訟案件中，“申訴不停止執(zhí)行”原則將受到挑戰(zhàn)。環(huán)境總是經(jīng)過長期的自然選擇才最終形成的，它的徹底恢復絕不是一年半載的事情，所以環(huán)境公益一旦遭到環(huán)境執(zhí)法行為的破壞，往往難以再挽回。因此，在有人提起環(huán)境行政公益訴訟之后，為了環(huán)境公益，應(yīng)該讓違法的行政行為暫停執(zhí)行。

五、對訴訟時效的挑戰(zhàn)

我國行政訴訟法第三十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當在知道做出具體行政行為之日起三個月內(nèi)提出，法律另有規(guī)定的除外。筆者認為，由于公益訴訟是基于保護國家利益、社會公共利益所需的，應(yīng)該不受訴訟時效的限制，以使侵害國家利益和社會公共利益的不法行政行為在任何時間都能夠受到法律的追究。

參考文獻

[1][2]姜明安，行政法與行政訴訟法「M，北京，北京大學出版社，高等教育出版社.2005.

篇5

關(guān)鍵字：公益訴訟；行政公益訴訟；行政公益訴訟的主體資格

一、行政公益訴訟的概念和特點

早在古羅馬時期就有公益訴訟和私益訴訟之分，其中，“私益訴訟乃保持個人所有權(quán)益的訴訟，僅特定人才可提起；公益訴訟乃保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。由此可見，在古羅馬時期市民為維護公共利益及社會秩序，可提起公益訴訟，且提起公益訴訟的原告與所訴之利益不必有直接利害關(guān)系。而現(xiàn)在意義上的行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)和相關(guān)的團體和個人，根據(jù)法律的授權(quán)，對侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院，由法院依法追究相對人法律責任的訴訟活動。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，其具有以下幾個基本特點。

第一，行政公益訴訟的目的是維護公共利益。所謂公共利益，主要有兩層涵義：一是指社會公共利益，即為社會全部或部分成員所享有的利益，其涉及文明的社會生活并以這種生活名義所提出的主張、要求或愿望，包括一般安全利益、保護道德的利益、保護社會資源(的利益以及經(jīng)濟、政治和文化進步方面的利益等。二是指國家公共利益，其涉及政治組織社會的生活并以政治組織社會名義提出的主張、要求或愿望。行政公益訴訟的目的就是為了保護國家、社會公共利益，制止行政主體濫用權(quán)力危害國家和社會，促使形成良好社會秩序。

第二，行政公益訴訟原告具有廣泛性。行政公益訴訟的原告并不局限于具體的合法權(quán)利或財產(chǎn)受到損害的特定人，也包括無直接利害關(guān)系人。也即，只要行政主體的違法行為侵害了國家利益或社會公共利益，或?qū)液蜕鐣怖婢哂袚p害的潛在可能，特定國家機關(guān)或公益組織等就可以向法院提起公益訴訟。

第三，行政公益訴訟成立的前提既可以是違法行為已造成了現(xiàn)實的損害，也可以存在損害發(fā)生可能性的潛在損害。

對于行政公益訴訟制度，各國雖然在稱呼上不一，然而其內(nèi)涵大致相當。

在日本，其《行政案件訴訟法》第5條中將行政訴訟分為抗告訴訟、當事人訴訟、民眾訴訟和機關(guān)訴訟四種。其中，民眾訴訟不限于救濟者本人權(quán)益，而是含請求糾正國家機關(guān)或公共團體不符合法律的行為的訴訟，具體包括與公職選舉有關(guān)的訴訟、與直接請求有關(guān)的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關(guān)最高法院法官的國民審查的訴訟，目的在于使公民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關(guān)或公共性權(quán)力機構(gòu)的行為。由此可見，民眾訴訟具有客觀訴訟的性質(zhì)，可以認為是行政公益訴訟的一種形態(tài)。

在美國，行政公益訴訟被稱為所謂的“私人檢察總長制度”，即國會通過制定法律，授權(quán)私人或團體為了公共利益，針對官吏的非法作為或不作為而提起的訴訟。主要包括相關(guān)人訴訟、納稅人訴訟和職務(wù)履行令請求訴訟三類。其中，“相關(guān)人訴訟是指私人在不具備當事人資格的情況下，允許他以相關(guān)人的名義提訟。納稅人訴訟，是指原告以納稅人的身份提訟，針對國家機關(guān)的行為導致公共資金的流失或公共資金的不當支出。職務(wù)履行令請求訴訟，是指當國家行政機關(guān)不作為時，要求法院做出判決，責令行政機關(guān)履行其職務(wù)。”

除此之外，法國的“越權(quán)訴訟”、德國的“公益代表人制度”、英國的“以公法名義保護私權(quán)之訴”等等制度建構(gòu)，都是各國對公共利益予以司法保護的具體制度建構(gòu)。值得提及的是，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提訟。這有利于把潛在的大規(guī)模損害消滅在萌芽狀態(tài)，從經(jīng)濟層面考慮即是以較小的司法投入保護了較大范圍的社會利益，因而對于防止社會公益遭受無法彌補的損失具有重要的意義。

二、行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

近年來在行政訴訟上對原告資格的要求大大降低了：從直接相對人到間接相對人甚至“任何人”，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，這也驗證了“行政法的任何方面都沒有有關(guān)原告資格方面的法律變化迅速”。但某種程度上來說，行政公益訴訟的產(chǎn)生并非偶然，它是當代社會根基和結(jié)構(gòu)深刻變動，政治法律思想全面革新的必然產(chǎn)物。

1、市民社會公共權(quán)利的司法保護

公民權(quán)利受到尊重和保護的程度，是一國法治發(fā)展狀況和人權(quán)受保護水平的反映，而公民權(quán)利的保障離不開法律作用的發(fā)揮。法律的制定過程，實際上就是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利上升為法定權(quán)利的過程。然而，僅有制度根據(jù)沒有制度保障是遠遠不夠的，實體權(quán)利必須有切實有效的訴訟手段為依托才能真正把紙面權(quán)利落實為實質(zhì)權(quán)利。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題?！?/p>

無救濟即無權(quán)利，只有在立法上規(guī)定相應(yīng)的救濟措施方是一個最可行的制度建構(gòu)。其中司法救濟應(yīng)是一種最根本、最權(quán)威的解決途徑，原因在于，獨立的司法權(quán)和有效的司法運作機制較之其它權(quán)力監(jiān)督機制，更能經(jīng)常而穩(wěn)定地調(diào)整及調(diào)和種種相互沖突的利益。如果缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性，或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！薄岸鴱男姓V訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告資格的賦予就是其民利的一個表現(xiàn)。”2、私人力量對國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架，即公權(quán)力的行使僅對社會公共性利益造成損害，對人民私權(quán)益不構(gòu)成直接的損害，故而公民個人沒有資格對此提訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野的傳統(tǒng)思維框架。按照這樣的傳統(tǒng)理論，國家將一項權(quán)力授予某一機關(guān)行使后，為保證其行為合乎法律和公益，就有必要設(shè)立并授權(quán)另外一個機關(guān)對其進行監(jiān)控；這另外一個機關(guān)如果濫用權(quán)力，又有必要設(shè)立第三個機關(guān)來干預(yù)和控制。這正是權(quán)力分立和制衡理論最通俗明了的表述。

分權(quán)和制衡機制在理論上是很好的，并經(jīng)過很多理論家證明這是官僚系統(tǒng)保持一定效率和公正的最佳制度選擇。但是這樣的機制也需要有一個前提條件，即分權(quán)和制衡下的國家機關(guān)是真正依法辦事、廉潔奉公、忠于正義的。然而在事實上，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系。結(jié)果往往導致，各種權(quán)力日益聚合為一個相對封閉的龐大系統(tǒng)，公權(quán)系統(tǒng)呈無限擴張的趨勢，運作效率愈來愈低下，造成社會資源的極度浪費；同時也堵塞了公民管理國家事務(wù)、主張各種權(quán)利的途徑，違背了人民的根本法理。私人因公益妨害和私益妨害的劃分而無權(quán)就公益妨害，這造成了公益妨害可繼續(xù)存在下去和受害人得不到法律救濟的不合理現(xiàn)象。由此也在實踐中證明，創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度是一個必然需要，也即通過動用私人的力量對國家公權(quán)進行制約，以充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。

三、行政公益訴訟中的主體資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會直接使個人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個人更愿意坐享別人對公共利益的奉獻。這種“搭便車”的心理使得個人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動機。鑒于公共利益的這種特性，設(shè)立公共利益代表人，在公共利益受到非法行政侵害時，由它代表國家、社會或公眾向法院提起行政公益訴訟是完全必要的。目前認為，能夠代表提起公益訴訟的主體如下：

1、檢察機關(guān)

關(guān)于檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的法律地位，我國學術(shù)界有不同的觀點。第一種觀點認為，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時處于當事人即原告的地位，以原告的身份參與訴訟；第二種觀點認為，檢察機關(guān)參加行政訴訟既不作為原告也不代表國家，而是以公益代表人的身份出現(xiàn)；第三種觀點認為，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，同時也是公共利益的代表，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟時，處于公訴人的地位。第三種觀點更符合我國法律邏輯，因為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟后雖然能夠啟動該訴訟程序的發(fā)生，但它不是訴訟程序中的一般原告。檢察機關(guān)的目的在于維護國家和社會公共利益，對違法或不當?shù)木唧w行政行為行使法律監(jiān)督權(quán)；而一般原告通常是為了自己的利益，即使它主張公共利益，也并非是當然的公益代表人，沒有監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的當然職責，因此檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，其身份與一般原告身份顯然不同。另外，我們也不是將檢察機關(guān)在行政公益訴訟中的身份僅僅看作是公益代表人，因為檢察機關(guān)除了代表公共利益外，還肩負著法律監(jiān)督的職能，在提起行政公益訴訟的同時，它還有責任對該訴訟的公正性、合法性進行監(jiān)督，因此它既是者又是訴訟的監(jiān)督者，這與消費者協(xié)會、環(huán)保協(xié)會等公益代表人提起公益訴訟的情形有較大區(qū)別。檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，只有處于公訴人的地位，才能與其職權(quán)職責相適應(yīng)，也才可以避免諸如訴訟費用負擔等困境。

2、公益組織

這里的公益組織是指以謀求社會公共利益的非營利性質(zhì)的法人，如消費者協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、宗教組織和慈善機構(gòu)等。公益組織作為行政公益訴訟的原告同普通公民相比具有更多的優(yōu)勢：現(xiàn)在美國法院已承認一些保護歷史文物的公民團體，公共福利社團、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。其他賦予公益組織權(quán)的國家還有德國、日本和英國。我國臺灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關(guān)系，授予訴訟實施權(quán)者，得為公共利益提訟”。

篇6

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；行政法學；訴訟法

中圖分類號：DF3 文獻標志碼：A 文章號：1673-291X（2016）32-0188-03

公益訴訟在域外法律制度發(fā)展中已有相當長的歷史，早在古羅馬時期，就有了私益訴訟與公益訴訟之分。以私人資格發(fā)生的訴訟，以保護私人權(quán)益為目的，僅特定的人才能提起的訴訟叫私益訴訟；以保護社會公益為目的，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民提起就叫公益訴訟[1]。相對于私益訴訟而言，公益訴訟指國家、社會組織或者公民個人作為原告，對侵犯社會公共利益的行為向法院提訟，經(jīng)過法院的審理，追究違法者法律責任并對違法者實施制裁的措施，最終達到保護公共利益的訴訟制度。

一、行政公益訴訟的產(chǎn)生

何謂行政公益訴訟，國內(nèi)對此尚未形成統(tǒng)一的概念。有學者認為，“行政公益訴訟是指，當行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害之時，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度?！盵2]有學者認為，行政公益訴訟是指同被訴行政行為無法律上的利益關(guān)系的公民、法人或其他組織（包含公訴機關(guān)）以與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的，直接以公共利益維護為訴之目的的行政訴訟[3]。也有學者認為，“行政公益訴訟是指公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)的違法行政行為侵害了社會公共利益，在法律法規(guī)賦予訴權(quán)的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型?！盵4]

古羅馬法中的公益訴訟是為了保護社會公共利益的訴訟。也就是說，“古羅馬法中，公益訴訟制度的設(shè)置是古羅馬城邦民主制度的有機組成部分，它以司法權(quán)的名義保護社會公共利益?！盵5]可見，從起源來說，公益訴訟只追求保護公共利益的唯一價值取向和目標，而不論由哪一個主體去實際實施。

為了防止濫訴，及至近代，行政訴訟法對訴訟主體資格作了嚴格的限制。一般規(guī)定除法律上有直接利害關(guān)系的人才具有資格，這就直接導致了行政公益訴訟制度的消退。對侵害公共利益的違法行政行為，因受直接利害關(guān)系原則的制約，則公民無法，從而導致對行政權(quán)監(jiān)督制約機制的疏漏。

隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，人們質(zhì)疑于訴訟中嚴格的直接利害關(guān)系。因此，人們認識到“法律必須設(shè)法給沒有利害關(guān)系或沒有直接利害關(guān)系的居民找到一個位置，以便防止政府內(nèi)部的不法行為，否則沒有人能夠反對這種不法行為”[6]。人們也逐漸認識到：法律必須賦予沒有利害關(guān)系（沒有直接利害關(guān)系）的公民防止政府內(nèi)部的不法行為的發(fā)生權(quán)利。這就激發(fā)了行政公益訴訟在現(xiàn)代社會的復興。

二、域外公益訴訟制度

（一）美國《聯(lián)邦行政程序法》

現(xiàn)代行政公益訴訟制度的創(chuàng)始國是美國。其行政公益訴訟脫胎于民眾提起的行政訴訟，通過一系列案例把條件由“權(quán)力損害”調(diào)整為“利益影響”，并且建立了公民個人、非政府組織以“私人檢察長”身份無利害關(guān)系的行政行為的訴訟制度。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查?！痹诿绹痉▽嵺`中，只要所指控的行政行為對相對人利益造成了不利影響，他就具有了原告資格；且不管是否有特定法律直接規(guī)定這種利益，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟利益還是其他如審美、娛樂、環(huán)境等的利益。正如美國最高法院法官布盧南所說，“如果原告證明他請求審查的行政行為在事實上對他造成了經(jīng)濟或其他損害，那他就有了原告資格?！笨梢?，在美國，公民具有廣泛的訴的利益。

（二）德國的公益代表人制度

德國是由公益代表人對直接侵犯公共利益的行政違法行為提起。德國《行政法院法》第35條第1款規(guī)定：“在聯(lián)邦行政院中設(shè)有1名檢察官，為維護公益，該檢察官可以參與在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟，但不包括紀律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于聯(lián)邦政府。”德國在行政公益訴訟態(tài)度上比較謹慎，一般認為，國家是維護公共利益主體，而不應(yīng)轉(zhuǎn)移給社會團體。

（三）日本的民眾訴訟制度

民眾訴訟是指，“請求糾正國家或地方公共團體機關(guān)的不符合法規(guī)的行為的訴訟，并且是以作為選舉人的資格或者其他與自己的法律上的利益無關(guān)的資格提起的訴訟?！币耘c自己法律上無利益關(guān)系資格而提起的訴訟，是民眾訴訟。因而不是“法律上的爭訴”，而是為了確保法規(guī)的一般利益的正確適用而承認的訴訟。日本的民眾訴訟具備了公益訴訟的一般功能，但相比其他國家而言，日本民眾訴訟受案范圍有限，只有法律上有規(guī)定時，才可提起民眾訴訟。

（四）英國的行政公益訴訟制度

英國行政公益訴訟制度顯著特征之一是主體的廣泛性。為使公共利益不受違法行政行為的侵害，法律規(guī)定：任何公民個人、社會組織及特定國家機關(guān)均可以原告身份對違法行政行為向法院提訟。

私人檢察總長理論又是英國行政公益訴訟的一種特別救濟制度。檢察機關(guān)有權(quán)作為公共利益的代表，有權(quán)提起行政公益訴訟。對于公民告發(fā)的行政訴訟案，總檢察長核實后，可以授權(quán)公民以總檢察長的名義提訟，參見王桂五《檢察制度與行政訴訟》，最高人民檢察院民事行政檢察廳民事行政檢察參考資料，第207頁。國會允許公民個人運用這種資格，從而產(chǎn)生了私人借檢察長之名提起的行政公益訴訟，并形成“私人檢察官理論”。相關(guān)法律規(guī)定，檢察機關(guān)直接提起的訴訟，總檢察長是行政訴訟的原告；公民以總檢察長名義提起的訴訟，總檢察長是形式上的原告，公民作為告發(fā)人，是實質(zhì)上的原告。根據(jù)1947年頒布的《王權(quán)訴訟法》，涉及英國王權(quán)的訴訟，總檢察長可以是訴訟的被告人。英國的檢察機關(guān)除可提起行政訴訟和參與行政訴訟外，還可授權(quán)公民以總檢察長的名義提訟；同時總檢察長還享受自由裁量權(quán)，以此來終止其認為證據(jù)不足或社會公益不符的訴訟和違法訴訟；庭審中，出庭的檢察官除享有原告的一切權(quán)利外，還可在法庭上發(fā)表評論，提出意見，有權(quán)向上級法院提出不合法或者不合理判決的上訴，要求復審；有權(quán)要求高等法院審查核實行政機關(guān)的違法行為。

（五）法國的越權(quán)之訴

法國的越權(quán)之訴被看作是行政公益訴訟的一種形式。越權(quán)之訴不但是法國行政法上最具特色的制度，也是法國行政法在國外產(chǎn)生影響最大的制度。越權(quán)之訴是指當事人的利益由于行政機關(guān)的決定而受到侵害，請求行政法院審查行政決定的合法性，并撤銷違法行政決定的救濟手段?？梢?，法國的越權(quán)之訴制度確立了行政公益訴訟原告資格的“利益”標準，而且該“利益”是一種非常寬泛的、間接的、甚至可以是道義上的利益。

三、我國行政公益訴訟制度的初步構(gòu)建

行政公益訴訟是當行政主體的違法行政行為對公共利益產(chǎn)生了侵害時，為了維護公共利益，法律允許無利害的關(guān)系人向?qū)徟袡C關(guān)提起行政訴訟的法律制度。為適應(yīng)我國市場經(jīng)濟體制改革的不斷深入，以及人民群眾日益增強的民主意識和民主要求，國家需要作出制度性的安排，以法律的形式來實現(xiàn)人民民主。而行政公益訴訟制度是以保護公共利益為價值取向，是訴訟民主化的一個重要標志。

（一）行政公益訴訟受案的范圍

法院能否受理針對于侵害公益的行政行為提起的訴訟，取決于該違法侵害行為是不是在行政訴訟的受案范圍之內(nèi)。鑒于公訴權(quán)的特殊性和行政權(quán)的有效性，避免檢察機關(guān)過多介入行政案件，應(yīng)相對限制檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的范圍。在英國是嚴格按照違法行政行為是否侵害國家及公共利益來確定檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍。我國檢察機關(guān)也應(yīng)以針對侵害國家和社會公共利益的違法行政行為提起行政公益訴訟。建議將以下侵害公共利益的具體行政行為作為檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的受案范圍：國有資產(chǎn)被侵害的行政性案件；行政機關(guān)違反環(huán)境保護法產(chǎn)生的公害案件；行政機關(guān)違反有關(guān)土地管理法規(guī)產(chǎn)生的土地閑置和資源浪費案件；以及政府在公共工程的審批、招標、發(fā)包過程中的違法行為、政策性價格壟斷行為。

（二）行政公益訴訟案件的來源

從我國的實際情況及域外的立法案例來看，以下方面應(yīng)為案件的線索：（1）民眾的舉報。民眾是行政行為的相對人和違法行政行為所引起后果的承受者。民眾最易發(fā)現(xiàn)和掌握現(xiàn)實生活中行政機關(guān)非法處置國有資產(chǎn)、實施環(huán)境污染等行為，同時也能積極向司法機關(guān)舉報或控告。對于此，檢察機關(guān)應(yīng)積極認真妥善處理，并及時給予答復。（2）政府機關(guān)移送。政府機關(guān)所掌握的有關(guān)信息非常重要，也是重要的案件來源之一，如：國有資產(chǎn)管理、工商、稅務(wù)、土地資源、民政等部門。除認真審查政府機關(guān)主動移送的案件外，檢察機關(guān)還應(yīng)主動與這些機關(guān)建立規(guī)范化、經(jīng)常化的有效案件移送工作程序。（3）領(lǐng)導機關(guān)、權(quán)力機關(guān)和上級檢察院交辦。上級領(lǐng)導機關(guān)、政協(xié)組織、上級檢察院及其他權(quán)力機關(guān)交辦的案件，也是行政公益訴訟案件的來源之一。（4）檢察機關(guān)主動發(fā)現(xiàn)。作為國家利益和社會公益代表的檢察機關(guān)，日常履行法律監(jiān)督職責的過程中發(fā)現(xiàn)的問題也是行政公益訴訟案件的來源之一。

（三）行政公益訴訟的立案

檢察機關(guān)應(yīng)對所掌握的案件線索進行分析研究：構(gòu)成案件的，應(yīng)當立案。立案所需的條件為：（1）有明確被告可進行調(diào)查。有明確被告是構(gòu)成行政公益訴訟立案的首要條件。行政行為具有明確的法定性，是行政主體履行職責和行使行政職權(quán)的行為。一般情況下，實施侵害公益的違法行政行為的主體應(yīng)明確。但現(xiàn)實生活復雜，有時檢察機關(guān)所掌握的線索中可能沒有明確的訴訟對象，也就是說并不清楚何人何機關(guān)實施的所要事實，這就需要進一步調(diào)查研究，可否，應(yīng)根據(jù)調(diào)查研究結(jié)果來確定。（2）有事實可進行調(diào)查。須有明確可以進行調(diào)查的事實方能使所舉報的案件得以立案。（3）有可主張的訴訟。予以立案的案件，必須有可撤銷的具體行政行為、可追究的行政責任，或宣告其行政行為無效等。

（四）行政公益訴訟案件的管轄

行政公益訴訟案件的管轄，是指由哪一級檢察機關(guān)代表社會公益向法院對侵害公共利益的行政案件提訟的權(quán)限分工。也就是檢察機關(guān)內(nèi)部系統(tǒng)提起行政公益訴訟的級別管轄問題。一般認為，為保證行政公益訴訟的嚴肅性和公正性，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的職權(quán)，基層人民檢察院應(yīng)除外，以州、地、市級以上人民檢察院為宜。

正常情況下，據(jù)以上分工，可基本解決各級檢察機關(guān)所負責的案件范圍。但在實踐中，仍是有問題不能解決。同樣，在行政公益訴訟案件的管轄上也是如此，故在遵循基本原則時還得有一定的靈活性，如可規(guī)定：在必要時，上級人民檢察院可直接應(yīng)由下級人民檢察院管轄的案件；案情重大、復雜或者社會影響面大，下級人民檢察院認為需由上級人民檢察院提訟，可以請求移送上一級人民檢察院提訟。這一靈活規(guī)定，在一定程度上可克服地方不正當干預(yù)及特別保護等造成受阻的現(xiàn)象。

（五）需要注意的其他問題

1.訴前程序的設(shè)置。因所訴違法行政行為的行政相對人并非檢察機P，無行政復議程序可適用。鑒于此，以行政效率原則和減輕兩院訟累原則，檢察機關(guān)可先對違法行政行為給予糾正違法通知建議或檢察建議來糾正。同時可避免行政機關(guān)在行政不作為案件中以“不知相對人違法”為由而抗辯，并有利于檢察機關(guān)舉證。

2.特殊證據(jù)規(guī)則的建立。被告行政主體承擔舉證責任。行政主體是具體行政行為的實施者，負有為自己排除違法行為的舉證責任。也就是說，行政主體具有證明具體行政行為合法性的義務(wù)。為此，人民檢察院應(yīng)具有調(diào)查取證權(quán)，以有力的證據(jù)來質(zhì)疑被告，達到法律監(jiān)督的效果。且行政相對人并非檢察機關(guān)，從訴訟時效上應(yīng)考慮檢察機關(guān)在取證上有充足的時間，所以行政公益訴訟時效應(yīng)不同于一般的行政訴訟時效。

3.法院對于檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟必須受理并作出裁判。關(guān)于檢察機關(guān)濫訴問題，建議由同級人大常委會進行監(jiān)督；檢察機關(guān)有權(quán)在法院受理后，作出判決生效前，申請法院裁定中止行政機關(guān)的被訴行政行為；簡易程序和特別程序?qū)徖聿贿m用行政公訴案件；檢察機關(guān)不承擔敗訴的責任，即使是審判機關(guān)不支持其訴訟請求，也不能要求檢察機關(guān)承擔訴訟費用和被告人因訴訟而帶來的損失；出席法庭審理的檢察官有權(quán)對庭審中的違法行為提出糾正意見，不服一審裁判的可以抗訴；對生效裁判發(fā)現(xiàn)確有錯誤，可按審判監(jiān)督程序提起抗訴。

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篇7

【論文摘要】行政權(quán)力的日益擴大，極易使社會會共利益遭受侵害。。如何維護社會公共利益，從域外經(jīng)驗看，現(xiàn)代法治國家大多把建立行政公益訴訟制度作為保障手段。但在我國，行政公益訴訟的立法尚處于完全空白的狀態(tài)。這一法律制度的缺失，不利于構(gòu)建社會和諧和建設(shè)社會主義法治。建立中國特色的行政公益訴訟制度成為當前理論討論和司法實踐的熱點。構(gòu)建行政公益訴訟制度，應(yīng)當在的立法上，對訴訟主體、受案范圍、舉證責任和激勵機制等問題作出明確規(guī)定。

隨著行政權(quán)的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權(quán)的擴張，許多國家開始在行政訴訟領(lǐng)域引人公益訴訟制度。在我國社會經(jīng)濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現(xiàn)象，卻由于現(xiàn)行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關(guān)系國家利益和社會公共利益案例的出現(xiàn)，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關(guān)注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設(shè)法治社會角度看，應(yīng)在借鑒域外經(jīng)驗基礎(chǔ)上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。

一、建立并完善行政公益訴訟制度是現(xiàn)代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起?！惫嬖V訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關(guān)注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發(fā)展，人們的生產(chǎn)、生活日益社會化，現(xiàn)代社會的政府廣泛地干預(yù)社會的教育、衛(wèi)生、經(jīng)濟、文化、福利事業(yè)，管理范圍不斷擴大，隨著現(xiàn)代行政法的發(fā)展，行政權(quán)日益強大、極度擴張，不時侵害私人權(quán)利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權(quán)利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關(guān)、社會組織、個人認為行政機關(guān)或法律授權(quán)組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進行審理和判決的活動。

同傳統(tǒng)行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，起訴主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產(chǎn)物。行政公益訴訟的起訴主體不局限于具體合法權(quán)利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關(guān)、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提起訴訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設(shè)立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預(yù)防性。行政公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)的損害為要件，當國家機關(guān)的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現(xiàn)實損害的時候，無法律上直接利害關(guān)系的人也可以訴請司法機關(guān)對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)。

在我國，從現(xiàn)行行政訴訟法及其相關(guān)規(guī)定中都找不到有關(guān)公益訴訟的痕跡，行政公益訴訟在我國立法上還是一片空白。立法上無規(guī)定并不等于實踐中不存在，隨著大眾法治意識、權(quán)利意識的提高，一些關(guān)乎國家、社會公共利益的案例不時見諸于報端，在社會上，在學術(shù)界掀起層層波浪。例如，嚴正學訴椒江文體局不履行法定職責案、沈某訴浙江桐鄉(xiāng)市國稅局行政不作為案、杭州一市民狀告杭州市規(guī)劃局違反規(guī)定在西湖風景規(guī)劃區(qū)內(nèi)批準建立非旅游設(shè)施案、南京市紫金山觀景臺案等，這類實際上屬于行政公益訴訟的案件中，法院都以公民原告不適格、公民主張的公共利益不屬行政訴訟保護的訴的利益范圍為由駁回了公民的起訴。在強調(diào)現(xiàn)代法治，強調(diào)維護公共權(quán)利的今天，建立我國行政公益訴訟制度勢在必行。

二、構(gòu)建行政公益訴訟制度是促進社會和諧和完善法治的有效措施

當前，我國正在建設(shè)和諧的社會主義法治國家，和諧與法治成為當代社會的兩大主旋律。構(gòu)建行政公益訴訟制度對促進社會和諧和完善國家法治具有突出的現(xiàn)實意義。因為:

(一)構(gòu)建行政公益訴訟制度源于對公共利益保障的需求

維護和保障社會公共利益是實現(xiàn)社會和諧的題中之意。在當前我國廳政公益訴訟制度缺失的現(xiàn)狀下，維護公共利益常常因沒有具體可操作的措施而成為一種法律口號，違法行政作為或不作為對公共利益的侵害得不到有效遏制。這在國有資產(chǎn)流失、公共資金的不當使用、環(huán)境污染(不僅僅是自然環(huán)境，還包括市場競爭環(huán)境，文化環(huán)境等)等方面尤為突出。大量維護公益的行政訴訟均因起訴人與被訴行政行為無直接利害關(guān)系，不具備原告資格而被駁回起訴?？梢姡诰S護公共利益的需要，建立行政公益訴訟制度有著迫切的現(xiàn)實意義。

(二)構(gòu)建行政公益訴訟制度能促進行政機關(guān)依法行政

依法治國的基礎(chǔ)在于依法行政。不可回避的現(xiàn)實問題是，政府機關(guān)及其公務(wù)員并不是超脫一切利害關(guān)系之外的，他們本身也組成了若干集團和階層，互相間也有形形的利害關(guān)系，行政執(zhí)法過程中的地方保護主義、集團保護主義現(xiàn)象比比皆是，都說明了這個問題。建立行政公益訴訟制度，將行政權(quán)的行使納人司法審查的范圍，通過法院對行政公益案件的審理，審查某個政府機關(guān)的某項行政行為的合法性，就可以審查某個政府機關(guān)公務(wù)員與行政權(quán)有關(guān)的某項行為的合法性，使權(quán)力得到有效的監(jiān)督和制約。

(三)構(gòu)建行政套益訴訟制度是完善行政訴訟制度的需要

完整的訴訟制度，既應(yīng)當有對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的救濟，也應(yīng)當有對國家和公共利益的保護。缺少行政公益訴訟，是我國行政訴訟制度的一個重大缺陷。首先，行政訴訟法的立法宗旨決定了建立行政公益訴訟的必要性。行政訴訟法的兩大宗旨表明，行政訴訟中既應(yīng)有私益之訴，也應(yīng)有公益之訴，現(xiàn)行《行政訴訟法》欠缺對行政公益訴訟的規(guī)定，顯然有違其立法宗旨。其次，建立行政公益訴訟制度是行政訴訟受案范圍拓展的要求。行政訴訟的發(fā)展要求我國《行政訴訟法》要確立對抽象行政行為至少是規(guī)章以下的行政規(guī)范性文件的審查制度，而行政公益訴訟制度不失為一種較好的選擇。再者，行政訴訟原告資格全面拓展也要求我國建立行政公益訴訟制度。

三、構(gòu)建我國行政公益訴訟制度的具體設(shè)想

(一)實現(xiàn)多元化的行政會益訴訟主體

“在社會利益上，每個人都是為權(quán)利而斗爭的天生的斗士?！眳⒄崭鲊?jīng)驗并結(jié)合我國實際情況，筆者認為在我國提起行政公益訴訟的主體應(yīng)實行多元化，包括檢察機關(guān)、社會團體、普通公民等都可以提起公益訴訟。檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，在行政程序意義上的監(jiān)督應(yīng)該是全面的、完整的，現(xiàn)階段的行政訴訟監(jiān)督實際上是一種嘗試性監(jiān)督，具有不完整性。因此，對損害國家利益和社會公共利益的行政機關(guān)，檢察機關(guān)應(yīng)代表國家提起行政公益訴訟。社會團體的主要功能是對成員利益及社會公益的維護，以及對政府活動的參與和監(jiān)督。社團應(yīng)在不特定多數(shù)的成員利益和社會利益受到侵害的時候代表成員提起行政公益訴訟。如在工商部門對生產(chǎn)劣質(zhì)食品的廠家不加治理的情況下，消費者協(xié)會即可代表廣大的消費者對工商部門提起公益行政訴訟。另外，應(yīng)允許普通公民對損害國家利益和社會公共利益的行政行為向人民法院提起行政公益訴訟的權(quán)利。

(二)明確行政公益訴訟的受案范圍

行政行為侵害社會公益往往涉及國家利益、社會利益、廣泛的不特定多數(shù)人的利益，因此，公民、法人或者其他組織認為損害公共利益或者有損害公共利益之危險的行政行為都應(yīng)確定為行政公益訴訟的受案范圍，它包括具體行政行為和抽象行政行為?，F(xiàn)實生活中，主要集中在:污染環(huán)境、破壞生態(tài)平衡;侵害廣大消費者權(quán)益;危害社會公眾生命和身體健康;擾亂市場經(jīng)濟秩序;國有資產(chǎn)流失;破壞社會公益事業(yè);危害公共安全等領(lǐng)域。

(三)確立行政公益訴訟的舉證責任

我國的行政訴訟一直采取舉證責任倒置的舉證規(guī)則。在行政公益訴訟案件中，原告面對的一般是強大的行政機關(guān)，無論從資源的支配還是信息的占有或獲取方面都處于弱勢，“讓較少有條件獲取信息的當事人提供信息，既不經(jīng)濟又不公平”。因此，為了實現(xiàn)原、被告雙方力量的均衡，行政公益訴訟也應(yīng)實行舉證責任倒置原則，規(guī)定對具體行政行為合法性的舉證責任應(yīng)由被訴的行政機關(guān)承擔，鑒于行政法規(guī)、行政規(guī)章及規(guī)范性文件數(shù)量及內(nèi)容的龐雜，結(jié)合依法行政的要求，提供相關(guān)行政規(guī)范性文件的責任也應(yīng)由被訴行政機關(guān)承擔。原告只需要承擔證明被訴行政行為存在或者可能存在對公益的損害的舉證責任即可。

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[關(guān)鍵詞]：行政訴訟；行政公益訴訟；原告的確立

中圖分類號：D9　文獻標識碼：A　文章編號：1002-6908(2008)1020062-02

行政主體特別是各級政府原本被授權(quán)是公共利益的保護者，提供公共政策、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、保護公共資源，維護國家安全和社會秩序，但近年來，有些行政機關(guān)為提高政績、大力建設(shè)“政繢工程”、“面子工程”，打著維護公共利益的幌子侵犯公共利益。在行政管理過程中，由于公共利益的內(nèi)涵與外延具有不確定性，這往往成為政府濫用權(quán)力的一個借口，甚至在政企不分的情況下，政府及其公務(wù)人員把企業(yè)利益說成公共利益來愚弄百姓，當政府行使的公共權(quán)力與相對方的私人利益發(fā)生沖突時，政府常以公共利益之名強制推行自己的意志。而事實上，行政機關(guān)對公共利益的解釋已呈現(xiàn)出很大的隨意性，即便感到政府所宣稱的“公共利益”是不正當?shù)?，相對人也因沒有明確的法律界定而無法通過訴訟使自己受損害的權(quán)益得到有效的補償，這就說明在大量的行政違法事實面前，唯有對行政權(quán)力實施控制和監(jiān)督，才能防止其不被異化，“公共權(quán)力的行使并不必然等于公共利益得到保護，許多違法。不當?shù)男姓袨榫褪窃诰S護公共利益的掩護下，謀取個人利益。部門利益和地方利益之勾當，導致普通公民的合法權(quán)益和社會公共利益受到損害，作為調(diào)整公共利益和個人利益沖突關(guān)系的行政法。應(yīng)優(yōu)先保護公共利益，行政公益訴訟就是這種理念的產(chǎn)物?！?/p>

行政公益訴訟制度(administrative hwsuit of pubic interest)建立的主要目的就在于彌補傳統(tǒng)原告資格理論對公共利益保護的缺失?！皼]有原告就沒有法官”，建立行政公益訴訟制度，確立行政公益訴訟原告資格已成為現(xiàn)代法治國家發(fā)展的趨勢之一。因此，文章擬直接切入主體，就我國行政公益訴訟原告資格的確立提出一些有價值的構(gòu)想。

一、確立檢察機關(guān)的原告資格

借鑒國外的先進經(jīng)驗并檢驗我國的法治狀況，賦予檢察院行政公益訴訟原告資格是可行的。首先，檢察機關(guān)的性質(zhì)、地位適合擔當提起行政訴訟的職責。我國憲法明文規(guī)定，檢察機關(guān)負有對我國司法進行監(jiān)督的職責。而檢察機關(guān)法律監(jiān)督的性質(zhì)與提訟的職能是內(nèi)在統(tǒng)一的。

其次，檢察機關(guān)是社會公共利益的當然代表?！皺z察權(quán)從其產(chǎn)生時便與國家利益、公益權(quán)等相伴生。”事實上，在我國所有國家機關(guān)中，檢察機關(guān)是國家利益和社會公共利益最適合代表，自檢察制度產(chǎn)生以來，檢察機關(guān)就是以社會公共利益的代表的面目出現(xiàn)的。因此，賦予檢察機關(guān)行政訴訟原告資格是有利于人民利益的。

第三，檢察機關(guān)的資源、辦案經(jīng)驗、人員素質(zhì)適合擔當提起行政公益訴訟的職責。檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，具有較完備的人力、物力、財力資源，又積累了豐富辦案經(jīng)驗，其人員素質(zhì)也較高，這些條件與公民個體相比是具有明顯優(yōu)勢的。并且在行政公益訴訟中，公權(quán)力制約公權(quán)力，以國家的力量保護社會公共利益是較為適宜的出路，因此，賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟資格值得探索與推薦。

第四，國外的成熟經(jīng)驗、國內(nèi)刑事公訴與公益訴訟實踐以及學者的理論探索為檢察機關(guān)介入行政訴訟提供了充分理論與實踐基礎(chǔ)。在我國，檢察機關(guān)代表國家提起刑事公訴是其主要職責，其在行使刑事公訴職權(quán)過程中所遵循的主要程序和積累的經(jīng)驗可以為行政訴訟提供范本。同時，近年來。國內(nèi)外學者的理論探索也為行政公益訴訟訴的建立提供了理論基礎(chǔ)。如訴權(quán)理論肯定了訴訟權(quán)利主體與實體權(quán)利主體是可以分離的；訴訟信托理論使當事人范圍從傳統(tǒng)的直接利害關(guān)系人擴展到非直接利害關(guān)系人，認為檢察機關(guān)代表國家提起行政訴訟就是一種法定訴訟信托；檢察理論認為檢察權(quán)因其作為公益的代表而介入訴訟中，檢察權(quán)制度自其誕生之日起就必然對行政訴訟產(chǎn)生影響，④這些理論都為檢察機關(guān)介入行政訴訟掃清了理論障礙。

二、確立公民個人的原告資格

我國《行政訴訟法》規(guī)定，能夠提訟的原告必須是認為自己的權(quán)益受到行政行為侵犯的公民、法人或者其他組織，也就是說，與行政行為沒有利害關(guān)系的相對人無權(quán)提訟，立法上不承認公益訴訟類型。如果要想真正在我國實現(xiàn)了行政公益訴訟制度，那么賦予無利害關(guān)系的公民個人原告資格是實行這一制度的核心和基礎(chǔ)。

但同意賦予公民個人行政公益訴訟原告資格，并不是放棄對公民的訴訟權(quán)利的限制，從而增加法院的訴訟負擔。我們需要考慮防止濫訴的后果，不可能賦予任何人全部的行政權(quán)。這就需要法律的支持，提起公益訴訟必須有法律的特別規(guī)定。除非法律有明確規(guī)定，一般情況下并非任何人都有權(quán)提起此類訴訟。

三、確立社會團體的原告資格

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關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟可行性

對于環(huán)境公共利益的保護，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護模式，即由國家作為公共利益的代表來維護環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護和監(jiān)督的巨大潛力，是促進我國環(huán)境保護公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機關(guān)為維護環(huán)境公共利益而向法院提訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護公共利益，而非提訟當事人自己的私利。

二、建立環(huán)境行政公益訴訟的理論依據(jù)

環(huán)境行政公益訴訟制度將成為鼓勵公民參與環(huán)境管理，加強對破壞環(huán)境的行政行為進行監(jiān)督，減少因環(huán)境糾紛導致社會問題的重要手段。環(huán)境行政公益訴訟的建立，主要理論依據(jù)體現(xiàn)在以下兩點：

1.環(huán)境法中的環(huán)境權(quán)理論認為，環(huán)境法律關(guān)系的主體擁有享有適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務(wù)。具體而言，就是有在良好，健康的環(huán)境中生活的權(quán)利，有參與國家環(huán)境管理的權(quán)利，有在環(huán)境保護方面監(jiān)督、檢舉、控告和訴訟的權(quán)利等。因此，公民的環(huán)境權(quán)利遭到行政行為侵犯的時候，不管是否為直接利害關(guān)系人，均有權(quán)提訟，要求相關(guān)部門追究法律責任。環(huán)境權(quán)理論的興起為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立提供了理論基礎(chǔ)。

2.我國憲法規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)”。環(huán)境資源就其自然屬性和作為人類生活所必需的要素來說，乃全體公民的共享資源和公共財產(chǎn)，任何人不能對其任意支配、占有和損害；國家是基于全體共有人的委托而行使管理權(quán)的，因而政府作為委托人有責任管理好這些財產(chǎn)。

當行政機關(guān)只注重本地的經(jīng)濟發(fā)展、財政收入的增加，而對日益惡化的環(huán)境污染和環(huán)境破壞現(xiàn)象漠然視之，行政機關(guān)在防治污染方面不依法履行職責時，任何公民、組織或國家特定機關(guān)均可提起環(huán)境行政公益訴訟，監(jiān)督政府機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)的組織依法履行其職責或管理環(huán)境的義務(wù)。

環(huán)境作為一種社會公共利益，與每個人的利益都息息相關(guān)，環(huán)境法是一種社會法，從社會法理的觀點而言，環(huán)境公益訴訟制度以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎(chǔ)。

三、建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性

環(huán)境行政公益訴訟制度的建立具有一定的理論基礎(chǔ)，在我國，建立環(huán)境行政公益訴訟制度是十分必要的且可行的。

(一)必要性

在我國，環(huán)境污染與生態(tài)破壞已達到觸目驚心的地步，環(huán)境問題的危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受到嚴重侵害，而且已成為制約經(jīng)濟發(fā)展、影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。針對環(huán)境公益問題，我國實行的是政府行政管理的單軌制保護體制。這種體制下，不可避免的存在行政體制紊亂和軟弱、行政監(jiān)督缺位與低效、環(huán)境行政執(zhí)法中的地方保護主義等因素。另外，政府環(huán)境管理行政部門在行政決策過程中可能存在政策的片面性，甚至行政權(quán)利本身對環(huán)境公益構(gòu)成侵害，不能實施保護環(huán)境的行政行為?？梢?，這種單軌制體制已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實的需要，尋求解決這種弊端的方法就是建立環(huán)境公益訴訟制度，積極吸納社會團體和公眾參與環(huán)境管理，以期改變環(huán)境保護不力的狀況。

環(huán)境保護的一個重要方式是預(yù)防為主，在立法上，法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全時就容許公民采用訴訟等司法手段加以解決，阻止環(huán)境公益遭受無法彌補的侵害。由于政府的力量不足以保護環(huán)境，民眾必須參與環(huán)境行政行為和環(huán)境司法過程。建立環(huán)境公益訴訟是公眾參與保護公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的需求。

因此，基于我國單軌保護體制下，政府對環(huán)境保護的不力以及公眾參與環(huán)境保護的需求，我國有必要建立環(huán)境公益訴訟制度，在政府行政行為上，進行監(jiān)督制約，在立法上，肯定公民參與保護和監(jiān)督環(huán)境公益的程序，在渠道上，暢通環(huán)境公益訴訟，以便更好地保護我國的環(huán)境。

(二)可行性

我國已經(jīng)存在建立環(huán)境行政公益訴訟制度的基礎(chǔ)，環(huán)境行政公益訴訟制度的建立是可行的，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.有建立環(huán)境公益訴訟制度的法律基礎(chǔ)

《憲法》規(guī)定，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。同時規(guī)定國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。這些在法律上給環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了強有力的法律依據(jù)。

《環(huán)境保護法》規(guī)定，一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告。這就體現(xiàn)了公民有參與環(huán)境管理的權(quán)利?！缎淌略V訟法》規(guī)定，人民檢察院可以提起民事訴訟。這些規(guī)定體現(xiàn)了為維護公共利益的公益訴訟的精神，為環(huán)境公益訴訟制度的建立提供了精神依據(jù)。由此可見，人民可以通過訴訟等法律程序?qū)φ畽C構(gòu)行為和權(quán)力形成強制性約束，參與環(huán)境保護和監(jiān)督管理。

2.民眾法律和環(huán)境保護意識的提高

隨著我國公眾法律意識的提高，公眾環(huán)境保護意識也有了很大的提高，公眾參與環(huán)境保護的熱情空前提高。另外，社會的各種民間環(huán)保組織和非政府環(huán)保組織將一定范圍內(nèi)個人的的力量聚合在一起，對政府決策具有一定的影響力，對政府環(huán)境行政權(quán)力具有一定的監(jiān)督性。民眾法律和環(huán)境保護意識的提高為環(huán)境行政公益訴訟制度的建立奠定了一定民眾基礎(chǔ)。

3.國外經(jīng)驗可以借鑒

國外環(huán)境公益訴訟的實踐，為我國建立環(huán)境公益訴訟制度提供了可資借鑒的經(jīng)驗。例如，在美國，環(huán)境法中將環(huán)境行政公益訴訟制度稱作公民訴訟，即公民可以依法對違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提出訴訟。接侵害。在英國，檢察長是唯一在法庭上代表公眾的人，是公共利益的保護人。私人不能直接提起組織公共性不正當行為的訴訟，只能請求檢察長的同意，以檢察長的名義提起。德國、法國的“越權(quán)之訴”“客觀之訴”實際上也是類似于美國集團訴訟的模式。

實踐證明，國外的公共訴訟對于維護公民的環(huán)境權(quán)、提高環(huán)境質(zhì)量、實行法治發(fā)揮了極大作用，而且在具體的操作實踐中也積累了經(jīng)驗，我們可以吸收其中的精華，并與我國的本土資源相結(jié)合，建立適合我國國情的環(huán)境行政公益訴訟法。

另外，我國已有公益訴訟的案例，這些案例從程序上、實體上為環(huán)境公益訴訟的建立提供和積累了寶貴的經(jīng)驗，為環(huán)境公益訴訟的建立奠定案例基礎(chǔ)。

我國日益嚴重的環(huán)境問題和政府單軌保護環(huán)境不力的狀況以及民眾要求參與環(huán)境管理與監(jiān)督的社會現(xiàn)實，有必要盡快建立環(huán)境公益訴訟制度，而我國已經(jīng)具備了建立環(huán)境公益訴訟制度的軟環(huán)境，具有可行性。從保護公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益出發(fā)，建立環(huán)境公益訴訟制度勢在必行。

參考文獻

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[3]趙慧.國外公益訴訟制度比較與啟示[J].政法論叢，2002；(5)

篇10

【關(guān)鍵詞】公益訴訟

原告資格

受案范圍

一、行政公益訴訟概述

隨著民眾法治意識不斷增強，政府在面對公共利益問題時是否依法行政日益受到社會各界廣泛關(guān)注。正如一句古老的英國法諺所言：“正義不僅應(yīng)當?shù)玫綄崿F(xiàn)，而且應(yīng)當以人們能夠看得見的方式加以實現(xiàn)（Justice must not only be done， but must be seen to be done）”。現(xiàn)行公共利益保護機制中缺乏訴訟救濟機制，僅僅依靠行政機關(guān)對其自身的違法行政行為進行監(jiān)督糾察顯然力度不夠。正如有學者指出：“與社會沖突及其危害程度的多樣性相適應(yīng)，人類解決社會沖突的手段也始終是多元的。并且，隨著人類文明的不斷發(fā)展，這種手段逐步趨于完善，社會及其成員對手段的選擇也越來越明智和恰當”。[1]“法律對社會的功能主要是通過對利益的調(diào)整控制而實現(xiàn)的”。[2]。面對社會經(jīng)濟發(fā)展中公共利益訴訟保護機制的缺失，如何運用法律手段消除公共利益受損的不和諧因素，促進和諧重慶建設(shè)，具有重要的研究價值。

行政訴訟制度確立的初衷是為了保障行政權(quán)的獨立行使，防止并排斥司法權(quán)對行政權(quán)的僭越。但是二戰(zhàn)以來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，西方普遍進入了福利國家時代，行政訴訟的重心也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即對行政相對人利益的保護，以及對行政機關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督和制約，而這一轉(zhuǎn)變的顯著特征之一便是各國行政公益訴訟制度的建立和完善。

行政公益訴訟是針對國家公權(quán)機關(guān)的作為或不作為提起的訴訟，在訴訟過程中適用行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定。行政公益訴訟的關(guān)鍵在于“公益“二字，對于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價值定位，一直影響到整個訴訟結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，因此是行政公益訴訟的核心內(nèi)容。

首先，公益是由法律確認和保障的一種正當?shù)?、合法的?quán)益。法律上承認公共利益，是各國的通例，最為典型的是對集會游行的法律控制，各國法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我國現(xiàn)行憲法的核心內(nèi)容也體現(xiàn)了維護公共利益的精神。而法律上既然確認了公益的存在，在涉及重大社會公益的社會活動中，就需要有代表公益的主體維護公益。行政機關(guān)作為國家和社會的管理者，在行政所涉足的領(lǐng)域，通常作為公益的代表，但是，在非法行政損害公益的情況下，僅僅依靠行政機關(guān)自覺糾正錯誤是不夠的。因此，法律上應(yīng)在行政權(quán)影響公益時，設(shè)定一個代表公益，發(fā)動公益訴訟的訴訟主體，而在此方面的規(guī)定恰恰是我國現(xiàn)行法律的一大盲區(qū)。[3]

其次，公益所代表的主體具有不特定性和普遍性。公益是人們普遍具有的，是一般主體的利益而非個別主體的利益，具有法律化的主體普遍性。它是一個國家或社會中，全體公民整體利益的體現(xiàn)，屬于全體公民享有的利益，因此每個公民都是權(quán)利主體之一。[4]再次，公益的范圍在法律規(guī)定上表現(xiàn)為國家公共利益，社會公共利益，公眾或群體公共利益，公平競爭的公共秩序等。這幾種利益之間存在交叉，并可能同時受到一個違法行政行為的侵犯。

目前在我國現(xiàn)行行政訴訟制度之下，特定的當時人或由當事人中的一人或數(shù)人作為代表可以通過行政自訴的途徑維護其利益不受侵害。但這一基于“訴訟利益”理論的傳統(tǒng)訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟途徑，在立法上不承認公益訴訟的類型，否定了行政公訴存在的可能性，成為我國行政訴訟的一個重大制度缺陷。在對行政公益訴訟訴的探索和制度構(gòu)建過程中，對西方國家先進經(jīng)驗的借鑒意義使不能忽視的。

二、行政公益訴訟在西方國家的發(fā)展

（一）行政訴訟原告的范圍擴大，大多國家開始承認行政相對人基于公共利益具有原告資格。

福利行政和社會行政與公民生活密切相關(guān)，若公民或社會組織對這部分行政行為不具有原告資格，則不利于公民權(quán)利。于是，行政訴訟的價值逐漸地轉(zhuǎn)向保護行政相對人利益監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)上來。針對行政訴訟中的這些變化，美國著名行政學者伯納德·施瓦茨指出：“行政法方面的任何變化都沒有原告資格方面的變化迅速。在最近幾年中，原告資格的欄桿大大降低了?！痹诿绹皯椃ㄔ试S國會授權(quán)人和人對此爭議的問題提起訴訟，即便這種訴訟的唯一目的是保護公益也行?！盵5]在英國，“行政訴訟的申請人除作為公民，關(guān)注警方履行其貫徹實施有關(guān)法律義務(wù)外，并無個人特別利害關(guān)系”，法院對這樣的申請人“不僅沒有反對他缺乏訴訟資格問題，相反，強調(diào)他提起訴訟是為了公眾做了一件好事?！盵6]在日本和法國，頁允許普通公民提起客觀之訴，擴大參與行政過程的利害關(guān)系人的范圍，其權(quán)利或利益直接受到行政行為影響的行政管理直接相對人、甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權(quán)利，已成為現(xiàn)代性法發(fā)展的最重要趨勢之一。

（二）可訴行政行為種類增多，各國行政訴訟受案范圍不斷拓展。

隨著行政公益訴訟制度在各國的普遍確立和發(fā)展實施，與之相適應(yīng)的是行政訴訟的受案范圍也呈現(xiàn)出不斷擴大的趨勢。行政訴訟法對公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的保護，不再僅限于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的保護，而且還包括了環(huán)境以及生態(tài)平衡利益等許多人共同享有的非經(jīng)濟價值的保護。另外，由于經(jīng)濟和社會的發(fā)展，西方國家傳統(tǒng)的公眾利益范疇已經(jīng)拓展到消費品質(zhì)量、環(huán)境保護、城市發(fā)展、社會治安、反對壟斷以及現(xiàn)代文明帶來的新的社會事務(wù)，從而擴展了行政訴訟或司法審查的領(lǐng)域，加強了對公共利益的保護。具體而言，在美國凡是因行政機關(guān)的行政行為而使公民或組織的法定權(quán)利受到不法侵害或受到不利影響或損害，不論抽象行政行為還是具體行政行為，均可納入行政訴訟受案范圍；英國判例法也明確規(guī)定，凡是被認為違背“越權(quán)原則”的行政行為（包括抽象行政行為和具體行政行為）均屬于行政訴訟范圍。在法國，出判例所排除的情況，行政機關(guān)的一切決定，不論采取何種形式，不論是口頭或書面的，明顯的或默示的，均可提起訴訟。德國也規(guī)定了認為行政機關(guān)行政行為違法，或者向行政機關(guān)主張權(quán)利的，均可向法院提起訴訟。

總之，對于國外相關(guān)制度及其發(fā)展趨勢的分析考察，對于建立我國科學、系統(tǒng)、全面的行政公益訴訟制度將具有重要的借鑒意義。

三、建立我國行政公益訴訟制度的現(xiàn)實意義及制度構(gòu)建

（一）一個案件引發(fā)的問題

某市規(guī)劃局在一著名的文化名勝邊建造樓房，其建筑風格和文化名勝的建筑格格不入，一市民提出停止建造或者修改風格的建議，規(guī)劃局沒有采納，該市民就以規(guī)劃局破壞文化名勝環(huán)境為由將市規(guī)劃局告上法庭，提起了行政訴訟，要求規(guī)劃局撤銷該建筑物的繼續(xù)施工，恢復原樣。當?shù)胤ㄔ何词芾?，理由是?guī)劃局的規(guī)劃方案和建筑施工并未對該市民的利益產(chǎn)生侵害。該市民不服，認為保護文化名勝是每個人的責任，規(guī)劃局的行為嚴重影響了景觀的效果，實際上已經(jīng)對市民產(chǎn)生了潛在的影響，所以自己有權(quán)利向法院提起訴訟。

從這個案例中可以看出，如果根據(jù)現(xiàn)行的行政訴訟法，該市民的訴訟請求將不予受理。第一規(guī)劃局的行為是內(nèi)部的規(guī)劃行為，不是針對行政相對人的具體行政行為，對市民本人不會產(chǎn)生人身、財產(chǎn)等方面的侵害。故法院不受理。第二 法律法規(guī)授權(quán)的組織，事業(yè)團體，群眾組織可以對行政機關(guān)的具體行政行為提起行政訴訟，在這個案件中，環(huán)保局或者其他的合法的群眾組織、團體可以對規(guī)劃局的規(guī)劃向法院提起訴訟。個人沒有資格提起行政訴訟。

本案提出了一個非常值得探討的理論和實務(wù)問題：公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)之外的權(quán)利能否通過行政訴訟程序獲得救濟？或者說侵犯公益的行政爭議是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍？

第一 規(guī)劃局的一部分職能就是進行合理的城市規(guī)劃，它的方案將影響整個城市的布局，每一位城市居民與外來客人都潛在地受到了規(guī)劃局的影響，規(guī)劃不當實際上已經(jīng)侵害了城市居民與外來客人的利益。在文化名勝邊建造風格不同的建筑，降低了文化名勝的觀賞和游覽水平，所以法院應(yīng)該受理此案，撤銷規(guī)劃局的規(guī)劃方案，當然在目前的司法解釋和行政訴訟法中找不到相關(guān)條款受理和判決此類案件，這就需要《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的修訂，在司法解釋中增加此類內(nèi)容。

第二 精神影響是否可以提起行政訴訟？規(guī)劃局的行為對其他部門和群眾的利益并未造成影響，而且城市建設(shè)規(guī)劃是規(guī)劃局的職能之一。對其他部門與群眾有影響的，是精神上的影響，新的建筑讓市民感到不舒服，讓游客的游覽興致大大降低。這些都屬于精神上的影響，對于這種訴訟是否應(yīng)該受理，就應(yīng)該啟用社會意向，即廣泛征求群眾以及相關(guān)部門的意見，讓精神影響的相關(guān)人、單位來決定是否撤銷規(guī)劃局的行為。

行政訴訟法的受案范圍在一定程度上不能夠滿足社會上出現(xiàn)的一些沖突解決?！缎姓V訟法》規(guī)定公民、法人對行政機關(guān)及其工作人員的具體行政行為可以起訴，而實際生活中，有許多行為主體并沒有“行政機關(guān)”的外衣，卻進行著“實質(zhì)上的行政行為”，比如曾經(jīng)發(fā)生過的“學生告學?！?、“足球俱樂部告足協(xié)”的事情。法律規(guī)定的不明確，使這方面的訴訟之路還很不暢通。這些案件的“夭折”對現(xiàn)行的法律提出了挑戰(zhàn)，這個挑戰(zhàn)希望法律能鮮明地告訴人們，它所確立的司法審查制度是只對行政機關(guān)及其工作人員的行政行為，還是針對所有的“實質(zhì)行政行為”，而這正是行政公益訴訟所能解決的關(guān)鍵問題。

（二）在我國設(shè)立行政公益訴訟的重要意義

因而在我國，現(xiàn)實生活中行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在。特別是在目前社會轉(zhuǎn)型時期，權(quán)力腐敗的問題十分突出，行政機關(guān)或其工作人員惡意串通相對人違法行使行政職權(quán)，侵害公共利益的現(xiàn)象相當嚴重。而且，行政行為侵害公益的行為雖然可以有多種救濟方式，但無可否認，行政訴訟方式是一種更有效的選擇，同時也符合法治的原則。因為行政訴訟的目的既是提供權(quán)利救濟，也是為了監(jiān)督行政機關(guān)及其工作人員依法行政。在違法行政行為侵害公共利益的情況下，通過司法審查的方式，不僅可以使受侵害的公共利益得到救濟，而且可以使違法的行政行為得到監(jiān)督和糾正。行政公益訴訟有助于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、提高執(zhí)法水平，實現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的制約[7]；而且行政公益訴訟符合訴訟經(jīng)濟原則，能夠積極有效的保護受害人和整個社會的利益，對于可能或已經(jīng)危害社會公共利益的行為均可依法提起訴訟，充分體現(xiàn)其防患于未然的御前功能。實現(xiàn)社會利益的最大化[8]；最后，行政公益訴訟的設(shè)立也是我國“入世”后完善行政審判制度的重要內(nèi)容之一，要順應(yīng)國際潮流，于國際相接軌，就應(yīng)當在補足這一方面的缺失，否則在國際交流中，容易導致一部分利益得不到應(yīng)有的保障。

轉(zhuǎn)貼于 （三）建立我國行政公益訴訟制度的幾點構(gòu)想

1.關(guān)于行政公益訴訟的原告資格

從西方國家行政公益訴訟制度的實踐來看，要發(fā)揮行政訴訟制度在維護公共利益的作用，就必須突破原告資格的規(guī)定，使各種不同利益在受到侵害時都可以進入訴訟程序。以前狹義的嚴格的原告資格概念已經(jīng)被證明不能充分適應(yīng)當今法律制度中公共利益要求的情況下，基于任何理由而對原告資格進行的限制都是與現(xiàn)代法治主義原則背道而馳的。不但不利于維護法律的尊嚴，加快法律的普及，而且還可能助長行政機關(guān)的官僚作風，使他們對公共利益漠視不顧，將造成更多的利益侵害。

而根據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法的規(guī)定，能夠向人民法院提起行政訴訟的公民、法人或其他社會組織必須同被訴具體行政行為有直接利害關(guān)系。不具有這種關(guān)系的人是不能提起行政訴訟的。但是這種一以貫之的做法已經(jīng)受到了挑戰(zhàn)。解釋第12條規(guī)定，與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以提起行政訴訟。這一規(guī)定較之于行政訴訟法第2條規(guī)定的認為具體行政行為侵犯合法權(quán)益來說，不易大大擴充了行政訴訟原告資格范圍。因為按照通常的觀點，法律上利害關(guān)系有直接與間接之分，也有切身利益關(guān)系與非切身利益關(guān)系之分。與某一具體行政行為有直接利害關(guān)系的人享有原告資格，同樣有間接利害關(guān)系甚至可能利害關(guān)系的人也都應(yīng)該具有原告資格。法院對訴訟資格的審查應(yīng)當是質(zhì)量上的審查而不是數(shù)量上的審查，只要原告收到了“可以辨認的輕微的事實上的損害”，就足以確定其有訴訟資格，不論這種損害多么間接，因果關(guān)系多么微弱。[9]這樣，從理論上講，任何損害公益的行為都與公民或其他社會組織存在某種形式上的利害關(guān)系而使他們具有了原告資格。

2.關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍

目前，我國行政訴訟的受案范圍過于狹窄，限制了行政訴訟作用的發(fā)揮。究其原因，有立法方面的因素，但更多的卻是原子司法實踐的慣性。為此，有識之士紛紛指出應(yīng)該逐步擴大行政訴訟的受案范圍，這種意見無疑是正確的。行政訴訟受案范圍的擴大，會促進行政公益訴訟制度的建立，反過來又將帶動行政訴訟受案范圍的進一步拓寬。

首先，應(yīng)擴大公民、法人合法權(quán)益的保障范圍。除原有的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)之外，行政主體違法行政行為侵犯公民、法人的勞動權(quán)，受教育權(quán)、社會保障權(quán)、環(huán)境權(quán)等合法權(quán)益的行政案件也應(yīng)當允許提起行政公益訴訟。

其次，應(yīng)擴大行政機關(guān)違法不作為而侵犯公民、法人合法權(quán)益的行政案件范圍侵害公共利益的行政行為有作為和不作為兩種形式，多數(shù)表現(xiàn)為不作為。因為受害者是國家或者全體人民，侵害人——行政機關(guān)本身就是這種利益的法定保護人，所以，在意保護個體利益為宗旨的中國現(xiàn)行行政訴訟制度上沒有法律救濟的手段。這是迫切需要改進的?，F(xiàn)行的行政訴訟法第11條有關(guān)款項內(nèi)容有部分屬于行政不作為案件而納入受案范圍，但過于狹窄，應(yīng)予擴大。對行政不作為而侵犯公民、法人的合法權(quán)益，如對重大污染行為，行政機關(guān)不處理的，應(yīng)允許提起公益訴訟，以督促行政機關(guān)勤政高效，防止互相扯皮推諉。

再次，對部分違法的，抽象行政行為侵犯國家、集體、公民個人合法權(quán)益的，應(yīng)允許提起行政公益訴訟，在實踐中，由于對抽象行政行為缺乏相應(yīng)的程序約束和法制監(jiān)督，其侵犯公民、法人合法權(quán)益的情形屢見不鮮。相比較而言，抽象行政行為較之于具體行政行為與公益的關(guān)系更為密切，因而損害公益的可能性更大。然而根據(jù)行政訴訟法第2條規(guī)定，只有具體行政行為才能進入司法審查的范圍，抽象行政行為不具有可訴性。如此一來，大量的因抽象行政行為引發(fā)的公共利益之損害均被排除在行政訴訟之外。根據(jù)目前《行政訴訟法》第53條實際上已賦予人民法院對規(guī)章有一定程度的司法審查權(quán)，法律評價權(quán)和選擇適用權(quán)，那么對規(guī)章以下的抽象行政行為實施司法審查也應(yīng)是順理成章的。此外，解釋第1條放棄了對具體行政行為內(nèi)涵進行界定的做法，而且將受害范圍圈定為行政行為，并對不可訴的行政行為作了列舉。這樣一來，就使得行政訴訟實踐中完全可以將那些損害相對人合法權(quán)益、包括損害公共利益的行政行為納入訴訟的范圍之內(nèi)，而不必判別他們究竟是具體行政行為還是抽象行政行為。但同時考慮到抽象行政行為涉及面廣，并且有一定的政策性，如果允許任何一個相對人提起訴訟，確有不便之處，因此可以規(guī)定只有由檢察機關(guān)和有關(guān)社團組織提起行政公益訴訟，以示慎重。

四、結(jié)語

由于社會和經(jīng)濟的迅速發(fā)展，新科技的廣泛適用，生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大，經(jīng)濟活動的涉及面越來越廣，社會的一體化進程日益加劇，因而涉及國家、社會公共利益的事物和領(lǐng)域越來越多，在這些活動中，或者沒有直接的受害人，或者當事人由于各種原因不能很好地履行職責，致使國家、社會公共利益不能切實得到保護。此時，借鑒西方國家的公益訴訟制度，通過承認有訴的利益而擴大當事人的資格，對行政機關(guān)違法行使職權(quán)造成國家和社會公共利益損失的行為進行監(jiān)督，就可以避免權(quán)力以及監(jiān)督權(quán)力活動的黑箱運作，這既符合民主與法制的發(fā)展潮流，也更有助于社會主義市場經(jīng)濟的建立。行政公益訴訟制度的出現(xiàn)，充分說明了公民法律、權(quán)利意識的增強，使社會進步的顯著標志。本文認為，即使根據(jù)現(xiàn)行法律，對損害公益的訴訟尚不能作出實體判決，但為推動社會進步，就應(yīng)當充分發(fā)揮司法監(jiān)督職能，針對個案向有關(guān)單位或部門發(fā)出司法建議，并結(jié)合研究借鑒外國相關(guān)制度，大膽創(chuàng)新，以司法實踐推動立法。改革是漸進的，法律是在社會的發(fā)展和進步中不斷修正的，不斷提高法律的權(quán)威性和全面性，切實保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會推動我國行政訴訟制度的發(fā)展和行政法治的進程。

參考文獻

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[2] 付子堂：法律功能論[M].北京：中國政法大學出版社，1999年版，第82頁。

[3] 尹小清：《行政公益訴訟制度比較分析》，載于《行政訴訟比較研究》，中國檢察出版社2004年版，第312頁

[4] 王太高：《論行政公益訴訟》，載于《法學研究》2002年第5期。

[5]〔美〕伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第419頁。

[6]〔英〕威廉·韋德：《行政法》，楚健譯，中國大百科全書出版社1997年版，第377頁。

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