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論文摘要：文章借鑒國外典型都市區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗，對我國都市化地區(qū)的發(fā)展，提出行政管理上應注意石坪究的問題。

論文關鍵詞：都市區(qū)行政管理

隨著世界經(jīng)濟的發(fā)展，在世界城市化進程中.都市區(qū)先后出現(xiàn)于西歐、北美、亞太以至全球，伴隨都市區(qū)的出現(xiàn)與發(fā)展，都市區(qū)的行政組織與管理問題成為世界各國，尤其是發(fā)達國家廣泛關注和學術爭論的重要問題.近半個世紀以來，城市聚集化及百萬人口以上的大都市的發(fā)展更是引人注目。

在中國，改革開放以來，隨著社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，新興城市大批出現(xiàn)，城市化進程大大加速，在東部沿海地帶特別是原有的城市群區(qū)域(長江三角洲、珠江三角洲寫京津唐、遼中南、夏漳泉、.山東半島等)，都市區(qū)的規(guī)模不斷擴大，城市現(xiàn)代化水平大大提高，與此同時，中部地區(qū)的一些城市群也將崛起，如:江漢平原、中原地區(qū)、成都平原、湘中地區(qū)、陜西關中盆地等。這些地區(qū)在向都市化邁進過程中，都市范圍的確定、都市行政管理的職能、都市發(fā)展的模式等問題相伴產(chǎn)生，借鑒國外都市區(qū)發(fā)展中的一些成功經(jīng)驗與失敗教訓，探討這些問題，對于改革我國現(xiàn)行都市區(qū)的行政區(qū)劃體制具有重要意義。

1都市區(qū)行政組織管理范圍的確定.

所謂都市區(qū)是指由一定規(guī)模以上的中心市及與其保持密切社會經(jīng)濟聯(lián)系，非農(nóng)業(yè)活動發(fā)達的地區(qū)共同組成的具有城鄉(xiāng)一體化傾向的城市功能地域。據(jù)此，在劃定都市區(qū)行政組織管理的合理范圍時，需嚴格分析考察其區(qū)域一體化的表現(xiàn)程度。范圍過大.不僅不利于區(qū)域一體化發(fā)展，而且影響都市區(qū)行政管理效率的.提高;范圍過小，又會抑制甚至阻礙都布區(qū)的發(fā)展。英國曼徹斯特大都市政府之所以解體，除了重要的政治因素外，與其行政范圍被縮小有直接關系圖。這對于我國都市區(qū)行政范圍的合理確定，是一個可供參考的例子。

2都市區(qū)行政組織與管理模式的建立

都市區(qū)內(nèi)若干城市在地域上的連續(xù)性，某些服務的共享性，使得在都市區(qū)建立統(tǒng)一的政府和管理機構(gòu)成為必然，在國外大都市區(qū)政府管理演變過程中，出現(xiàn)了兩種典型的、體制不同的組織方式，即“大都市政府”和一系列松散的職能單一的政府聯(lián)合委員會，以提供和協(xié)調(diào)大都市范圍的公共服務，如計劃、交通、供水、金融等，前者被稱為單中心體制，后者被稱為多中心體制[’1.象倫敦、墨爾本、多倫多等都市區(qū)屬單中心體制，曼徹斯特、舊金山等都市區(qū)則屬多中心體制.兩種體制在國外都市區(qū)的發(fā)展實踐中，各表現(xiàn)出自身的優(yōu)缺點。單中心體制，亦稱一元化體制，是指在大都市地區(qū)具有唯一的決策中心，有“一個統(tǒng)一的大城市機構(gòu)”。在這種體制下，可以剔除或減少有害于大城市發(fā)展的竟爭和沖突，可以使資源流動更為暢通，可以在解決主要問題時適應大都市地區(qū)的戰(zhàn)略;但這種體制又易陷入等級化的官徐結(jié)構(gòu)危機，突出地表現(xiàn)在對居民日常需求反映的遲鈍，不能代表當?shù)氐墓怖?。呈爾本大都市政府行政結(jié)構(gòu)的演化也體現(xiàn)了這一點。多中心體制又稱多元化體側(cè)，是指在大部市地區(qū)存在相互獨立的多個決策中心，包括正式的綜合的政府單位(州、城市、鎮(zhèn)等)和大t重登的特殊區(qū)域(學區(qū)和非學區(qū))，各種管理區(qū)域的劃分和變動以及協(xié)調(diào)組織的建立，都是謀求特定的公共服務的經(jīng)濟利益的結(jié)果.多中心體制試圖以此來滿足居民的種種孺求和偏好。由于政府較小.公眾容易參與鑒督，因而政府對當?shù)鼐用竦男枨蠹捌渥兓哂袕椥?，反應更加靈敏。美國堪薩斯市的協(xié)調(diào)機構(gòu)—美國中部區(qū)域委員會就是這樣做的。多中心體制面臨的主要問題是，實現(xiàn)大都市區(qū)內(nèi)超越各種功能小區(qū)的更大地區(qū)范圈內(nèi)的公共利益問題。實現(xiàn)這種公共利益只有通過各地方單位的合作、競爭和協(xié)商來提供大規(guī)棋的公共服務。事實上，這種合作是相當困難的。

我國是一個國土遼闊、人口眾多、歷史悠久、多民族的發(fā)展中國家，各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想觀念等都有很大差異，而且在近期之內(nèi)，這些地區(qū)之間的差距還會拉大.因此，在分析借鑒國外兩種都市區(qū)行政組織管理模式的同時.還應因地創(chuàng)宜，走多棋式發(fā)展的道路[.]。例:在我國的京津唐、蘇錫常、廈潭泉等地區(qū)，可借鑒多中心體制的實踐經(jīng)驗，在我國特有的國體、政體下，探索中國式的地域性和專業(yè)性的協(xié)調(diào)方式，建立市與市、市與縣(市)之間的有權(quán)威的高效能協(xié)調(diào)機制，在上海、重慶、武漢、廣州等都市區(qū)，借鑒單中心體制的實踐經(jīng)驗，在適當時候、適當?shù)貐^(qū)，尤其是跨界城市區(qū)，建立聯(lián)合政府，是適應我國城市發(fā)展進免或解決“城市病”的一條可行途徑。

3明確都市區(qū)政府與各級地方政府的職能

在都市區(qū)設立跨城市的區(qū)域性的聯(lián)合政府、機構(gòu)，對單一城市政府的職能必然產(chǎn)生影響，使單一城市政府的職能相對減少.例如:學區(qū)的設立，環(huán)保、公共交通、消防、供水等委員會的設立.都減少了單一城市政府的此項功能。因此，如何處理好都市政府與各地方政府職能的關系，成為都市區(qū)發(fā)展所面臨的問題.

多倫多都市政府作為解決都市問題、處理地方政府關系的成功范例，對世界城市的發(fā)展與管理具有重大的理論價值和實踐意義[71。我國與加拿大等西方發(fā)達國家的國體、政體不同，在都市化發(fā)展中其組織與管理模式不能照搬國外的模式，但多倫多大都市組織與管理成功的經(jīng)驗，對于解決我國都市化地區(qū)城市發(fā)展和管理的問題同樣具有借鑒意義。多倫多大都市政府體系的一個重要內(nèi)容即是各級政府有較為明確的職責分工，使各級政府有所為、有所不為，有所責、有所不責，大大提高了行政效率。目前我國政府職能分配中存在不合理的現(xiàn)象。有些事務，從低級地方政府、高級地方政府直至中央政府都插手管理，這樣常常不是各級政府管理效果的盛加，而是相互擠兌、相互推誘，造成管理混亂、行政效串低下.因此，在政府機構(gòu)改革中，明確各級政府與都市區(qū)政府的職責，實行合理分工是極為重要的。

4都市區(qū)內(nèi)地方政府利益的協(xié)調(diào)

從國外眾多都市區(qū)的發(fā)展來看，無論是大倫敦、多倫多、墨爾本，還是曼徹斯特、舊金山等，在其發(fā)展的過程中，無一例外地都充滿著區(qū)域內(nèi)各城市政府利益間的矛盾，因此，怎樣在區(qū)域范圍內(nèi)解決各城市共同面對的間題，成為都市區(qū)研究的熱點。

在我國，由于長期實行中央集權(quán)性質(zhì)的計劃經(jīng)濟體制，在向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌過程中，中國特有的“行政區(qū)經(jīng)濟”[8]現(xiàn)象進一步加強，區(qū)域內(nèi)地方政府間的利益沖突更為加剮，因此處理好都市區(qū)各地方政府間利益關系顯得異常重要.

加拿大蒙特利爾大城市地區(qū)MUC和RCM體系的建立.便是試圖在一事定區(qū)域范圍內(nèi)聯(lián)合解決區(qū)域性問題的實例之一.在理論上，西方一些學者建立和發(fā)展了“公共經(jīng)濟學”力圖從規(guī)模經(jīng)濟的角度分析和解決這類問題.“公共經(jīng)濟學”認為，城市間的利益沖突的主要原因，是行政邊界與市政公共設施的服務空間的不一致。從“公共經(jīng)濟學”的硯點看，城市政府具有生產(chǎn)和提供公共設施和公共服務的職能，理想的城市政府行政邊界.

應當大體上與公共設施的空間服務范圍的自然邊界相符。事實上，由于不同的公共設施有不同的服務空間范圍，因而在西方城鄉(xiāng)分治、“切塊設市”的體制下，一個城市政府管箱的行政邊界不可能與所有的公共設施的自然邊界相適應，相鄰的區(qū)域之間，地域相連的城市之間，公共服務相互滲透，而公共服務的費用支付，卻被限定在行政邊界范圍內(nèi)。如何建立大城市地區(qū)合理的行政管理結(jié)構(gòu)和組織，從而使城市公共設施和服務達到最佳經(jīng)濟規(guī)棋，便成為西方管理及經(jīng)濟學者十分關注和爭論的熱門課題。一些學者認為應通過聯(lián)合所有的政府服務(總費用)來考察規(guī)模經(jīng)濟.在都市化區(qū)域?qū)嵭幸辉芾眢w制，有利于組織公共服務，使其達到規(guī)模經(jīng)濟;而另一些學者則認為地方政府的合并或聯(lián)合造成了公共服務費用的增加，而不是減少.也就是說，在都市化區(qū)域?qū)嵭卸嘀行恼芾眢w制更為有利.它比一元化的體制更富有彈性。

盡管我國和西方在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、城市設置方式等方面存在諸多差異，但西方學者用“公共經(jīng)濟學”的觀點解釋和研究都市化地區(qū)城市政府的行政管理體制問題的思路，對我國，尤其在社會主義市場經(jīng)濟條件下，解決大城市地區(qū)城市間的利益沖突，有重要的理論和實踐意義。

5都市區(qū)行政組織管理的法制建設

市場經(jīng)濟是個法治的經(jīng)濟，健全法制是生產(chǎn)力高度發(fā)展的條件之一。國家要依法治理，行政區(qū)劃也要依法管理。美國的行政區(qū)劃管理既有資產(chǎn)階級政治的糟粕，也有人類行政管理的普遍經(jīng)驗。我們完全可以立足于中國的國情加以揚棄吸納。在美國、法律的實施是市政府的重要職責之一。我國也有必要通過健全社會主義法制，完善各項行政管理的法律法規(guī)，將各市施政納入法制軌道，讓市政府自主地依照法律實行行政管理，并接受人大和上級政府的法律監(jiān)督和公眾輿論鑒督.逐步改革凡事均需逐級請示審批的人治傳統(tǒng)習慣，以利于提高行政效率，適應靈活多變的市場經(jīng)濟體制建設的需要。

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[論文摘要]實踐的需要和理論的推動，使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變，這種嬗變，開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。

著名行政學者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，生態(tài)學是各種有機體與其環(huán)境之間的各種相互關系。J·W·別斯指出生態(tài)學這個詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經(jīng)濟和經(jīng)濟學也有相同的詞根，經(jīng)濟學和生態(tài)學有許多共同點，但生態(tài)學的含義更廣泛。它涉及有機體與其環(huán)境之間的全部相互關系?！薄?〕美國著名學者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創(chuàng)行政學研究的一個新途徑。我國現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素，同時又是行政管理的改造對象，并為行政管理的實施提供條件。故此，我們應努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動態(tài)的平衡。從20世紀50年代以來，隨著社會生態(tài)環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)行政學歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀，區(qū)域行政面對的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境，正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應運而生。這種轉(zhuǎn)變很重要，“從某種意義上說，21世紀中國公共管理面對的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn)，處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題，和諧社會的發(fā)展愿景就不再遙遠。”〔2〕區(qū)域公共管理是社會需要和時代呼喚的產(chǎn)物。作為一個新的理論和實踐課題，陳瑞蓮認為，在我國有關區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散，區(qū)域公共管理研究的學者社群尚未成形。但是，在當前一個不爭的事實:越來越多的學者開始關注并研究區(qū)域公共管理的相關內(nèi)容。無疑，加強區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實踐價值。有學者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術語。對于了解一種新的學術理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個復合概念，其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個核心概念。

一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分

區(qū)域(region)是一個多側(cè)面、多層次且相對性極強的概念。人們可以從多個角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同，對于區(qū)域的界定就有所不同。在社會科學叢林中，最早研究區(qū)域的學科是地理學，地理學把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W詞典》中，“區(qū)域是指地球表面的任何一個單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。〔4〕經(jīng)濟學將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟活動造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟社會綜合體。埃德加·M.胡佛說，“所有的定義都把區(qū)域概括為一個整體的地理范疇，因而可以從整體上對其進行分析”，“把區(qū)域作為一個集合體，……這一集合體對于管理、計劃和公共政策的制定和實施都是必須的。最實用的區(qū)域劃分應當符合行政區(qū)劃的疆界?！薄?〕政治學把區(qū)域看成是國家管理的行政單元，與國界或一國內(nèi)的省界、縣界重合;國際政治和國際關系的研究者對區(qū)域的解讀，往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中，可以看出:區(qū)域有多種分類，系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對的，可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的，應以動態(tài)的眼光來觀察它。實際上區(qū)域是一個很寬泛的概念，很難給出一個公認的定義。本文是從公共管理學科角度來進行研究，基于此視角，區(qū)域應如何界定?有學者認為:區(qū)域是“一個基于行政區(qū)劃又超越于國家和行政區(qū)劃的綜合性概念”。〔6〕另外，從四個緯度對區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為，不論對“區(qū)域”進行怎樣的界分，從公共管理學科角度看，區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標準劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領域或多領域公共物品的域場。在這里區(qū)域不是一個地理范疇而是一個以公共物品(或者公共事務、公共問題、公共利益)為標準形成的同質(zhì)性域場，并不絕對與行政區(qū)劃相一致。

二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變

要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變，首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎知識。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關聯(lián)。學者劉君德在他主持的《中國行政區(qū)劃的理論與實踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟”概念，并分析我國現(xiàn)實生活中普遍存在的地方保護主義現(xiàn)象。在我國的行政學界，宋月紅在國內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念，作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關系角度進行研究，但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇?！?〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中，正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念?！?〕隨著實踐的推動和理論的發(fā)展，區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學界，最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學的劉鋒和中山大學的陳瑞蓮，二人從不同的角度對區(qū)域公共管理進行論述。劉鋒運用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競爭力、支持系統(tǒng)等理論對區(qū)域管理進行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學角度對區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表，她在此領域的論述，在學界產(chǎn)生了廣泛的影響。

三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐

區(qū)域公共管理是個復合概念，前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對于公共管理的概念，無論是對其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成，都還在探討中。王樂夫教授認為，“所謂公共管理，即公共部門對公共事務進行管理的社會活動。具體地說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實現(xiàn)公共利益，運用公共權(quán)力的公共事務施加管理的社會活動?！?〔11〕公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會發(fā)展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動;同時，它更多采取的是多元化和復合型的集體行動，以共同的目標基礎，通過協(xié)商的方式達成。無庸諱言，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個新趨勢，是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述，區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實踐的需要，在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認為，所謂區(qū)域公共管理，即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟、社會或其它方面的公共問題，實現(xiàn)區(qū)域公共利益，運用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹壷g交叉重疊關系進行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應運而生”，從根本上說，區(qū)域公共管理發(fā)展的動力來自于中國現(xiàn)代化過程中的社會政治經(jīng)濟文化發(fā)展的必然要求。或者說，除了實踐的需要外，理論的發(fā)展和推動也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外，還有公民社會理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡治理理論和善治等理論。公民社會，也被稱為市民社會或民間社會。關于公民社會的定義，不同的學者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國家與社會二元結(jié)構(gòu)和國家、經(jīng)濟與公民社會的三元結(jié)構(gòu)。關于公民社會的結(jié)構(gòu)要素，不同學者對其強調(diào)的重點不同。就中外學者取得的共識來看，公民社會的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個:一是私人領域;二是志愿性社團;三是公共領域。除了公民社會的結(jié)構(gòu)性要素外，公民社會還具有自己的基本價值原則，大體說來，這些基本的價值原則包括:個人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。

市民社會理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來，“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中，“全球治理委員會的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能，為完善該理論，隨后善治進入學者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種最佳關系。善治有如下要素:合法性、透明性、責任性、法治、回應和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個戰(zhàn)略管理問題。

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摘 要：當今有效教學的一個方向是情境教學，就是通過創(chuàng)設貼近學生、貼近生活、貼近社會的具有思辨性的教學場景，讓學生有親歷體驗的“神入”感，有發(fā)自內(nèi)心的“移情”感。

關鍵詞：課堂教學；情景化教學；高效課堂

隨著新課改日漸深入，初中歷史與社會教學已經(jīng)取得了可喜的變化，“一切為了學生的發(fā)展”漸漸不再是一句“假大空”的口號，而是被許多一線教師深深地貫徹在教學過程中。教師要秉持“以學生為主導”的理念，設計出一堂堂或清新活潑、或感人至深、或發(fā)人深省的好課，以良知的溫度熨帖學生的心靈，用情感的繩索牽動孩子們的靈魂，真正達到了“育人”的效果。

一、加入情趣，化任務為期待

布魯姆說：“學習的最好刺激乃是對學習內(nèi)容的興趣。”這說明興趣是推動學生學習的內(nèi)在動力，是開發(fā)智力的鑰匙。大量單一形式重復作業(yè)很容易使學生產(chǎn)生厭倦心理，降低作業(yè)效果。因此，教師在設計作業(yè)時，更要注意技巧性，增加趣味性。

我們可以在作業(yè)的形式上做些小小的改變，讓作業(yè)披上靚麗的包裝，改頭換面。作業(yè)可以是填空、x擇、材料分析、辨析題，也可以是編輯小報、撰寫小論文、參觀訪問、社會調(diào)查、角色扮演，還可以是演講賽、辯論賽、情境模擬以及體現(xiàn)學生合作、探究學習方式的開放性實踐類作業(yè)。形式的多樣就使作業(yè)變得有趣多了。

例如，人教版歷史與社會七年級下冊第五單元第一課《國土與人民》第二課時《行政區(qū)劃》，本課的教學要求是知道我國現(xiàn)行三級區(qū)劃，并且能在我國政區(qū)圖上準確找出34個省級行政區(qū)的位置，記住它們的簡稱和行政中心。上課老師通過各種方法讓學生掌握知識點，課后的作業(yè)無非就是繼續(xù)鞏固，死記硬背的形式會讓學生記住后馬上忘記。然而，當把此課的作業(yè)設計為手繪中國行政區(qū)劃圖的小競賽后，學生看到后會眼睛發(fā)光，有“磨刀霍霍”將作業(yè)就地解決的沖動。而且為了畫出準確的中國行政區(qū)劃圖，他們肯下工夫，肯花心思，將“要我做”變成了“我要做”“我要做得好”，對于34個省級行政單位的輪廓、位置也會十分細致地去看，這樣既讓學生掌握了課標的要求，也讓學生有了對待作業(yè)的良好態(tài)度，又能在課上進行展示，提高競爭的意識，活躍課堂氣氛，符合教學目標，真可謂一舉多得。此類作業(yè)還可以延展到八年級《歷史與社會》，對歷史人物事件的小報制作，歷史文物是實物在還原。

二、加入情感，化尷尬為自然

“感人心者，莫乎于情?！鼻嗌倌晟某砷L，需要情感的滋潤和感化；青少年道德認知能力的替身，需要情感的參與和過濾；青少年道德行為的踐履，需要有情感的認同和推動。歷史與社會課程的基本理念旨在貼近社會生活，促進自主發(fā)展，提倡人文精神，提高人文素養(yǎng)關注事物聯(lián)系，體現(xiàn)綜合價值，堅持唯物史觀，揭示發(fā)展規(guī)律。歷史與社會的作業(yè)，也應體現(xiàn)在歷史的感悟，應有對祖國未來發(fā)展的展望，不能割裂與情感之間的聯(lián)系。

例如，人教版歷史與社會八年級下冊的單元主題為《19世紀中后期工業(yè)文明大浪潮中的近代中國》，九年級上冊第三單元主題是《中國與世界反法西斯戰(zhàn)爭》，在學完這兩個單元后，我以課本為依托，布置了一項實踐作業(yè)：去紹興的愛國主義基地實際探訪一下歷史名人，感受為中國未來發(fā)展做出過巨大貢獻的人物。學生趁著雙休去了后堡村紅色革命基地，聽老人們講當年的故事；去秋瑾故里、大通學堂實地參觀，感受革命的艱辛歲月。這項作業(yè)沒有讓“愛國體驗”成為宣傳和說教，而是把知識的學習和學生的情感體驗聯(lián)系起來，讓學生在實踐中感受先人對我們的付出，體驗長大以后應積極為國做貢獻。

三、加入情境，化乏味為精彩

當今有效教學的一個方向是情境教學，就是通過創(chuàng)設貼近學生、貼近生活、貼近社會的具有思辨性的教學場景，讓學生有親歷體驗的“神入”感，有發(fā)自內(nèi)心的“移情”感。歷史與社會的作業(yè)也可以采用這樣的情境模式。

篇4

被告則對“海寧皮革城”字樣本身作為商標申請注冊的可行性進行了反駁，并否定了原告持有該商標權(quán)。同時，因“海寧皮革城”字樣的通用性，而對其使用和宣傳介紹等行為具有正當性進行了論證。

最終，武漢市中級人民法院認為，兩被告公司的行為構(gòu)成了對原告公司的特有知名服務名稱和商標權(quán)的侵犯，判令其立即停止相應不正當競爭行為。同時判令，兩被告公司于判決生效后10日內(nèi)賠償原告公司經(jīng)濟損失787500元與原告公司為維權(quán)支出的合理費用105000元，還要承擔案件受理費29768元。案件結(jié)果與2013年原告與陜西“西安海寧皮革城”的商標侵權(quán)和不正當競爭糾紛案一致，以原告勝訴告終。

針對以“海寧皮革城”這一服務市場名稱及后來注冊的商標引發(fā)了一系列的侵權(quán)糾紛，雖然法院最終的判決結(jié)果大多支持原告的訴求，但也引出了幾個值得討論的問題：“海寧皮革城”是否可以用來申請注冊商標以獲得商標專用權(quán)？如果商標注冊申請沒有獲得通過，那么“海寧皮革城”是否可以知名服務名稱通過《反不正當競爭法》第二條第三款、第五條第二項及第二十一條第二款獲得保護？

一、“海寧皮革城”是否可以作為商標申請注冊？

首先，海寧是一個地名，所屬浙江省嘉興市，其行政區(qū)類別為縣級市?！捌じ铩笔墙?jīng)脫毛和鞣制等物理、化學加工所得到的已經(jīng)變性不易腐爛的動物皮，在生產(chǎn)交易中，屬于商品的通用名稱?！俺恰眲t指人口密集、工商業(yè)發(fā)達的地方，通常也是周圍地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化的中心，屬于通用的服務功能用途。

依據(jù)我國《商標法》第十條第二款規(guī)定：“縣級以上行政區(qū)劃的地名或者公眾知曉的外國地名，不得作為商標。但是，地名具有其他含義或者作為集體商標、證明商標組成部分的除外；已經(jīng)注冊的使用地名的商標繼續(xù)有效”。及第十一條規(guī)定：“下列標志不得作為商標注冊：（一）僅有本商品的通用名稱、圖形、型號的；（二）僅直接表示商品的質(zhì)量、主要原料、功能、用途、重量、數(shù)量及其他特點的；（三）其他缺乏顯著特征的。前款所列標志經(jīng)過使用取得顯著特征，并便于識別的，可以作為商標注冊”。

由此“海寧皮革城”五個字是僅由“縣級行政區(qū)劃的地名”加上“商品的通用名稱”及服務的功能用途組成的短語組合，沒有顯著特征，也不便于識別，違反了上述規(guī)定，作為普通商標的注冊申請，不應獲得通過。

結(jié)合國家工商行政管理總局商標局的官方網(wǎng)站的商標查詢結(jié)果，“海寧皮革城”在2011年、2012年作為一般類別商標申請的狀態(tài)為“商標無效”，而在2013年3月29日以“海寧皮革城hclc”作為商標申請的狀態(tài)截止2015年4月6日為“駁回復審評審實審裁文實審裁文發(fā)文”。雖然“海寧皮革城hclc”組合添加了“hclc”英文字樣，不是“僅有商品的通用名稱等”的情形。但因其使用了縣級以上的行政區(qū)劃地名且不便于識別而仍然不應予通過。

類似的實例，結(jié)合“沙縣小吃”的商標申請情況，其作為一般類別商標自2010年由不同申請人申請后的狀態(tài)皆為“商標無效”。而作為集體商標，由沙縣小吃同業(yè)協(xié)會作為組織主體申請的狀態(tài)截止2015年5月7日顯示為“商標異議申請中”。看來通過集體商標類型進行申請的途徑也許有機可尋。

二、“海寧皮革城”是否可獲《反不正當競爭法》保護？

如果商標注冊申請沒有獲得通過，那么“海寧皮革城”是否可以知名服務名稱通過《反不正當競爭法》第二條第三款、第五條第二項及第二十一條第二款獲得保護？

依據(jù)《反不正當競爭法》第二條第三款規(guī)定：“本法所稱的經(jīng)營者，是指從事商品經(jīng)營或者營利（以下所稱商品包括服務）的法人、其他經(jīng)濟組織和個人”。及第五條第二項規(guī)定：“經(jīng)營者不得采用下列不正當手段從事市場交易，損害競爭對手：（二）擅自使用知名商品特有的名稱、包裝、裝潢，或者使用與知名商品近似的名稱、包裝、裝潢，造成和他人的知名商品相混淆，使購買者誤認為是該知名商品”。

由此看來，此問題的答案關鍵在于“海寧皮革城”是否構(gòu)成第五條中的“知名商品特有的名稱”。依據(jù)《最高人民法院關于審理不正當競爭民事案件應用法律若干問題的解釋》第二條第二款規(guī)定：“前款第（一）、（二）、（四）項規(guī)定的情形經(jīng)過使用取得顯著特征的，可以認定為特有的名稱、包裝、裝潢”?！昂幤じ锍恰弊鳛橹盏牟糠置Q，經(jīng)使用，是否取得了顯著特征，可參考美國商標法的規(guī)定，通過消費者對商標的理解，即理解為商品的來源還是商品本身來判斷商標設計是否具備顯著性要素。②顯然“海寧皮革城”通常被消費者認定為其銷售的商品本身，是海寧市產(chǎn)的皮革，而不是來自于某一服務提供者的專屬性商品。因而較同行業(yè)其他競爭者而言缺乏顯著特征，不具有“特有”性，不屬于“特有名稱”。從而，不應通過反不正當競爭法來獲得保護。

相關的案例，可以結(jié)合“蘇州冠芝霖手機大賣場有限公司名稱字號權(quán)被侵權(quán)案”。該案通過公司字號權(quán)和我國《反不正當競爭法》中有關知名商品或服務特有名稱的規(guī)定，試圖獲得對公司名稱的保護，并得到了法院的支持。那么，海寧皮革城可否通過類似路徑獲得保護呢？

依據(jù)我國《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第七條，企業(yè)名稱應當由以下部分依次組成：字號（或者商號，下同）、行業(yè)或者經(jīng)營特點、組織形式。其中的字號是企業(yè)名稱的核心部分，是區(qū)別商事主體以及商品或服務來源的主要標志。對于字號的保護，可依據(jù)我國加入的《保護工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》第一條第二項規(guī)定：工業(yè)產(chǎn)權(quán)的保護對象有專利、實用新型、外觀設計、商標、服務標記、廠商名稱、貨源標記或原產(chǎn)地名稱和制止不正當競爭。第八條規(guī)定：廠商名稱應在本聯(lián)盟一切國家內(nèi)受到保護，沒有申請或注冊的義務，也不論其是否為商標的一部分?！斗床徽敻偁幏ā返谖鍡l第三項規(guī)定的不正競爭行為：擅自使用他人的企業(yè)名稱或者姓名，引人誤認為是他人的商品。由此，“冠芝霖”字號，作為作為企業(yè)名稱中的重要組成部分，應受到相應的保護。③

而依據(jù)我國《企業(yè)名稱登記管理實施辦法》第十四條規(guī)定：行政區(qū)劃不得用作字號，但縣以上行政區(qū)劃的地名具有其他含義的除外?！昂幤じ锍恰比绻鳛槠髽I(yè)名稱，只能屬于行政區(qū)劃名稱加上行業(yè)的組合，并不具有字號的顯著性和標識性，無法起到區(qū)別商事主體及商品或服務來源的作用。因而，通過字號權(quán)和知名商品或服務的特有名稱獲得保護的路徑仍行不通。

如上所述，“海寧皮革城”既不能通過一般類別的商標申請，也不應依照《反不正當競爭法》中的“知名服務特有的名稱”獲得保護。因而，海寧中國皮革股份有限公司的維權(quán)行為更談不上構(gòu)成壟斷。也許，“海寧皮革城”的商標申請可以參照沙縣小吃，以組織形式申請集體商標的路徑嘗試保護?；蛘咴O計出更具顯著性和便于標識的商標內(nèi)容，才是解決問題之道。

注釋：

① 趙世猛：《眾多“海寧皮革城”誰在演“畫皮”》，中國知識產(chǎn)權(quán)報，2014年6月4日第010版。

篇5

摘要：我國城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)由于長期處于城鄉(xiāng)二元管理體制的雙重管理之下，在有些特定的政策領域存在管理盲區(qū)，尤其是土地管理比較混亂。在城市化的浪潮中，如何在城市擴張的過程中實現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地合理流轉(zhuǎn)，對于改變城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文主要以北京市豐臺區(qū)為例就城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問題進行論述。

關鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地流轉(zhuǎn)；集體資產(chǎn)處置

北京市豐臺區(qū)由于受到地理位置、區(qū)位條件和人們思想觀念等方面的制約，城市化的進程和地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展明顯滯后于北京市的其他城區(qū)。由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，豐臺區(qū)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元政府管理體制長期并存，其中，豐臺區(qū)農(nóng)居混雜及“城中村”問題突出，城鄉(xiāng)分割的土地管理體制和行政管理體制亟待改革。但由于歷史原因，豐臺區(qū)仍實行城鄉(xiāng)割裂的二元管理體制，即根據(jù)戶籍劃分管理地域范圍和職責，街不管農(nóng)，鄉(xiāng)不管居，與行政區(qū)劃本身的邏輯恰恰相反。由于豐臺區(qū)的問題極具代表性，也是許多城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在推動城市化的進程中普遍面臨的問題。因此，對豐臺區(qū)的分析和研究就能為許多存在類似問題的城市和地區(qū)(尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部)的土地合理流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)治理提供借鑒和啟示。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地流轉(zhuǎn)

在鄉(xiāng)村城市化過程中，集體資產(chǎn)的處置是明晰行政區(qū)域界線的前提。豐臺區(qū)絕大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革已基本完成。改革后建立起了農(nóng)村的集體經(jīng)濟股份合作制，每個農(nóng)民或集體經(jīng)濟成員都成為合法的股東，擁有從集體經(jīng)濟中獲得收益的權(quán)利，因此，這種新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織真正做到了與每個農(nóng)民息息相關。

農(nóng)村的集體資產(chǎn)主要包括土地、房屋和集體經(jīng)濟企業(yè)。在農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，這些資產(chǎn)應通過不同途徑進行處置。針對豐臺區(qū)的自身情況，以集體經(jīng)濟組織為單位分批次、分步驟地實現(xiàn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)是較穩(wěn)妥的做法。也就是說，在農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，首先要區(qū)分不同地區(qū)的集體經(jīng)濟組織，并進行徹底的清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定，這一工作在豐臺區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成。然后，要以不同的集體經(jīng)濟組織為單位逐步實現(xiàn)集體土地的合理流轉(zhuǎn)。目前，主要有兩種處置方式：第一種方式是通過國家征地的形式實現(xiàn)集體土地的流轉(zhuǎn)，并按《中華人民共和國土地管理法》和國家政策文件的規(guī)定給予失地農(nóng)民經(jīng)濟上的補償，同時，要考慮給予相關的集體經(jīng)濟組織適當?shù)慕?jīng)濟補償，用于維持集體經(jīng)濟繼續(xù)運轉(zhuǎn)的資金支持。在采用這種方式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的過程中，要保證給予失地農(nóng)民的經(jīng)濟補償不僅能夠真正彌補農(nóng)民失地的損失，而且能幫助他們獲得重新謀生的手段，以保證他們的長久生計。第二種方式是在不改變農(nóng)村集體土地使用權(quán)的前提下，由農(nóng)村的集體經(jīng)濟組織創(chuàng)建自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司及實體企業(yè)，自主進行合理的開發(fā)利用，這種方式在豐臺區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前也有采用(例如盧溝橋鄉(xiāng)和南苑鄉(xiāng))。這種農(nóng)民自主開發(fā)的方式是一種全新的現(xiàn)象，目前在開發(fā)過程中會面臨許多問題需要加以解決：一是政府的相關部門對于農(nóng)村集體土地進入市場沒有制定相關的政策法規(guī)，造成這一領域存在法律和政策盲區(qū)。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問題，一直以來就處于政策管理的真空地帶。按照《中華人民共和國土地管理法》，農(nóng)民在行政區(qū)劃的調(diào)整完成后會從農(nóng)民轉(zhuǎn)變成居民，其所擁有的土地要相應轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。因此，為了保護農(nóng)民的合法利益，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在農(nóng)轉(zhuǎn)居后其土地的性質(zhì)可以由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?，但國家仍可保留原集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民對土地的使用權(quán)，在向政府交納一定稅費的基礎上可轉(zhuǎn)變原土地的使用功能(即從過去的農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩虡I(yè)用地)，允許其成立房地產(chǎn)開發(fā)公司和實體企業(yè)自主開發(fā)利用。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由于自身資金實力薄弱，在開發(fā)利用其土地的過程中會面臨包括資金在內(nèi)的一系列困難。同時，由于農(nóng)民組織缺乏完善的專業(yè)知識、現(xiàn)代化的組織機制和高效的經(jīng)營管理技術，其經(jīng)營往往也缺乏效率，直接導致其開發(fā)的房地產(chǎn)項目質(zhì)量較差、管理不善。三是，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的房地產(chǎn)開發(fā)公司在開發(fā)其擁有使用權(quán)的土地時，同樣要遵循城市規(guī)劃的原則和具體要求，在政府的統(tǒng)一指導下進行合法的、有序的開發(fā)利用。政府應對農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的這種行為進行規(guī)范和引導，將其控制在適當?shù)姆秶鷥?nèi)。

在國家政策法規(guī)不健全的情況下，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地開發(fā)和土地管理還是應主要走國家征地、出讓這一正常開發(fā)的道路，但也可以考慮向那些經(jīng)過改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其相關的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進行適當?shù)恼邇A斜，從而使這些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民能夠在城市化的進程中獲得更多的由土地帶來的收益。農(nóng)村的集體資產(chǎn)還包括農(nóng)民的房屋和集體經(jīng)濟企業(yè)。農(nóng)民房屋的處置是與土地的流轉(zhuǎn)緊密聯(lián)系在一起的。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，土地上附著的房屋是一并進行處置的，因此不管是通過上述兩種方式中的哪一種開發(fā)利用農(nóng)民的土地都應該對土地上附著的房屋實施經(jīng)濟補償以彌補農(nóng)民的損失，這在相關的政策文件中都有明確的規(guī)定。二、城鄉(xiāng)二元社會保障的銜接

社會保障問題是關系到人民生活和社會穩(wěn)定的關鍵問題。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，由于農(nóng)民的身份發(fā)生變化，從農(nóng)村的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械木用?，這就要求為他們提供相應的社會保障(包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和最低生活保障等)。由于過去農(nóng)村并沒有相應的社會保障措施，這批農(nóng)民也沒有自己的社會保險賬戶并交納相應的社會保險金，為他們提供相應的社會保障勢必成為地方政府沉重的負擔。在這里結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的兩種不同方式分別加以討論。

第一，涉及到通過國家征地的形式來處置集體土地和房屋的相關農(nóng)轉(zhuǎn)居人員，北京市人民政府的相關文件明確規(guī)定，其補繳的社會保險費由征地單位從征地補償費中直接撥付到其所在區(qū)、縣的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員實現(xiàn)轉(zhuǎn)工后，與城市居民一樣，由國家、所在企業(yè)和個人共同承擔后續(xù)的部分。對于自謀職業(yè)者，可保留其已經(jīng)由征地單位補繳的社會保險金個人賬戶。對于后續(xù)部分，如果能自行交納本應由企業(yè)和個人分別交納的社會保險費，就仍然可以按照上述辦法進行處理。但如果無力支付其后續(xù)部分，其社會保險金個人賬戶內(nèi)的金額可以在其退休后一次性支付給本人。

第二，由集體經(jīng)濟組織自主開發(fā)利用集體使用土地所涉及到的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員，可比照國家征地時所采取的處理方法來處理，即由集體經(jīng)濟組織幫助補繳社會保險費。對于轉(zhuǎn)工人員、自謀職業(yè)者和超轉(zhuǎn)人員的社會保險可比照上述辦法辦理。另外，在以集體經(jīng)濟組織為單位逐步實現(xiàn)對農(nóng)民土地的處置并辦理相關社會保險的過程中，可采取分期分批的原則，即土地先被征用和開發(fā)的先行轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工并辦理相關的社會保險，因為只有這樣才能保證農(nóng)民在轉(zhuǎn)居后收入有來源、生活有保障，同時也減輕政府在轉(zhuǎn)居過程中所面臨的經(jīng)濟壓力和管理壓力。但在分期分批開發(fā)利用農(nóng)民土地的過程中，政府又要做好中長期規(guī)劃，避免盲目開發(fā)和雜亂開發(fā)。

三、城鄉(xiāng)二元的行政管理

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)的過程中，在城鄉(xiāng)二元管理體制上也要進行相應的改革，這就對政府的行政管理提出了新的要求。首先，撤銷鄉(xiāng)、設立地區(qū)辦事處并合理安排其管轄面積，以地區(qū)辦事處作為城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中的過渡形式，集中處理在城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中出現(xiàn)的各種問題以及原鄉(xiāng)建制下的遺留問題。在條件成熟的情況下，可在原來鄉(xiāng)的基礎上實行“一套人馬，一塊牌子”，由地區(qū)辦事處來處理城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中的遺留問題并對轄區(qū)實行統(tǒng)一管理，從而避免在行政管理和財務管理過程中出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象。其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部在穩(wěn)步推進城市化的進程，而行政區(qū)劃的調(diào)整又主要著眼于未來的經(jīng)濟和社會發(fā)展，因此在一定時期內(nèi)，有些街道和地區(qū)會同時存在大量的城市居民和未轉(zhuǎn)居農(nóng)民，因此需要賦予這些街道和地區(qū)辦事處同時管理城市居民和未轉(zhuǎn)居農(nóng)民的權(quán)力，并分別設立相關的科室對他們進行有效的管理。第三，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在較長一段時間內(nèi)會同時存在未轉(zhuǎn)居農(nóng)民和城市居民，這樣一些街道和地區(qū)就需要同時具有管理居民和農(nóng)民的權(quán)力并設立分立的科室對他們進行管理。當農(nóng)民實現(xiàn)了從農(nóng)民到居民身份的轉(zhuǎn)變之后，對其的行政管理就應從相應管理農(nóng)民的科室轉(zhuǎn)移到專門管理居民的科室；當原農(nóng)村的自然村撤銷后就要改建為相應的社區(qū)以對其所屬居民提供相應的服務。

四、經(jīng)驗與啟示

北京市豐臺區(qū)是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期并存，導致了豐臺區(qū)從土地管理到行政管理等方面的諸多問題。而這些問題同時也是許多城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)普遍存在的現(xiàn)實問題。從北京市豐臺區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和行政管理體制的改革，我們可以發(fā)現(xiàn)一些有益的經(jīng)驗和做法。

第一，在行政區(qū)劃調(diào)整過程中實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理，首先需要城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)完成對農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和組織形式的改革，完成對農(nóng)民資產(chǎn)的清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定，建立起以農(nóng)村集體經(jīng)濟為基礎的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度和股份合作制的原則進行管理。這是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)對城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進行治理的前提條件和基礎。

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關鍵詞：高中地理；問題；策略

中圖分類號：G633.55文獻標識碼：A文章編號：1992-7711(2014)07-0149

新一輪的課程改革給高中地理教學帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)，同時也給山區(qū)學校的地理教學帶來更多的問題。筆者根據(jù)十幾年的教學經(jīng)驗，深入地研究在新課改下山區(qū)高中地理教學中存在的問題，并提出了相關的應對策略。

一、山區(qū)高中地理教學存在的問題

1. 學生基礎差，學習動力不足

一些在山區(qū)長大的學生，由于長期生活在較閉塞的農(nóng)村，理解能力不強、信息較閉塞、空間識別能力尤其薄弱；同時受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，社會上甚至學校把地理視為“副科”，教師不愿教、家長認為沒必要學、學生不認真學。所以，在對每一屆高一學生的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)學生初中地理基礎知識薄弱，有的學生甚至連四個基本方向和經(jīng)緯線都分不清。

2. 班額較大，課堂活動組織難

參照教育部班額標準，一般認為，中小學校46-55人為“大班額”，56-65人為“超大班額”，66人以上為“特大班額”。目前，山區(qū)高中地理教學普遍采用“超大班額”授課?！俺蟀囝~”一方面學生的活動空間有限，教師教學的空間也受到了局限，特別是在教室進行個別輔導或者查看學生完成情況時就會遇到困難，學生就很有可能做些與課堂沒有關系的事情，難以達到預期的教學目標。另一方面人數(shù)多不利于學生在課堂活動中的互動，課堂秩序難以維持，給教學的組織工作造成困難，也加重了教師的負擔，尤為突出的是有些活動課將難以展開。例如：在“中國的行政區(qū)劃”這一知識點中，筆者要求每個學生課前先把一幅中國行政區(qū)劃圖快速制作成按省級行政區(qū)為單位的28份硬紙片，然后組織學生們在課堂上進行拼圖比賽，看誰將中國政區(qū)圖拼的又對又快。在整節(jié)課中，學生們情緒高漲，但局面卻難以控制，后來竟變成一堆“馬蜂窩”，更別說對學生進行課堂指導了。在這種情況下，我們山區(qū)有的教師只能唱著新課程的調(diào)子，走著“滿堂灌”的路子，令新課改在山區(qū)學校的實施舉步維艱。

3. 教師素質(zhì)低，教學方法落后

發(fā)展山區(qū)教育，師資是關鍵。山區(qū)中學的地理教師當中，一部分是“半路出家”，沒有接受過系統(tǒng)的師資培訓，他們對教學理論、教學常規(guī)一知半解，對新的教學思想、教學觀念接受較慢。這部分教師往往教學理論淺薄，難以深入開展教學和研究工作；一部分師范院校畢業(yè)生充實到教學崗位后，他們理論知識豐富，有熱情、有干勁，但知識面比較窄，業(yè)務能力同擔負的任務要求之間仍有很大的差距。知識結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)不能滿足工作的需要，他們同樣也不能很好地完成教學任務。

4. 教學設施差，教學手段單一

由于山區(qū)經(jīng)濟條件落后等原因，一些學校辦學經(jīng)費緊張，無法添置齊全必需的電教設備和教學用具等。因而，只能是教師靠板書、學生靠筆記進行教學。教學手段單一，使地理教學變得枯燥、干癟、乏味，從而導致整個山區(qū)地理教學效果不理想。

二、應對策略

綜上所述，山區(qū)地理教學工作的開展困難重重，原因錯綜復雜，既有內(nèi)因，又有外因，教師只有摸清原因，對癥下藥，才有成效。

1. 建立激勵評價機制，切實有效地開展校本培訓

現(xiàn)在絕大部分山區(qū)中學對教師的評價機制并不健全完善，要促進課程改革的順利進行，學校必須建立教師成長激勵機制，將教師的工作績效與個人榮譽和經(jīng)濟掛鉤，按具體情況制定教師論文、賽課、專業(yè)競賽等一系列激勵機制，讓他們在成長中獲得精神上的滿足和物質(zhì)上的快樂。同時，學校必須采取各種措施來提升地理教師的專業(yè)素質(zhì)，如為教師提供更多的培訓機會，切實將實施新課程的先進理念及時地傳遞給地理一線教師,對傳統(tǒng)課堂教學模式與手段等方面進行大膽革新，不斷探索適合山區(qū)學校高中地理教學的可行方法。

2. 激發(fā)學生的學習興趣，以趣促學

心理學研究表明：興趣是人積極探究事物的認識傾向，是學習的摯友和原動力。凡是學生感興趣的東西，他們必然會力求去認識它、掌握它。因此，教師必須善于根據(jù)學生的知識水平、心理特點和思想上的焦點，設計一些學生感興趣的問題，激發(fā)學生積極思維，使學生不自覺地進入“情境”。例如，在講解關于時區(qū)和日界線時，筆者設計了一個問題：有一孕婦乘坐海輪時生了對雙胞胎，首先生下了一個女孩，然后過了1小時又生下了男孩。可按日期計算，男孩反而是哥哥，女孩卻是妹妹，這是為什么？一個巧妙的設計，使學生的地理學習從“被動、枯燥”變?yōu)椤爸鲃?、有趣”，令地理教學取得更佳的效果。

3. 克服教學設備落后的困難，采取多樣化的教學方法

條件越是艱苦，越是應該想辦法、找竅門、走創(chuàng)新之路。一方面，我們可以立足現(xiàn)狀，充分利用現(xiàn)有的投影機或錄音機來輔助教學。另一方面，教師可利用青少年活潑好動、有好奇心、喜模仿，易于接受新鮮事物的特點，充分發(fā)揮他們的主觀能動性，創(chuàng)造出獨特的教學方法和課外活動來豐富地理教學，如游戲競賽、地理制作、觀察觀測、課前小演講、辯論演講等。

4. 提高教師的專業(yè)水平

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關鍵詞：GIS，土地整理適宜性評價，農(nóng)村居民點

中圖分類號： D267 文獻標識碼： A 文章編號：

1、引言

土地適宜性評價是以具體的土地利用方式和類型對土地條件的要求逐個與土地資源類型的性質(zhì)相互匹配并確認其適宜性的過程[1]。開發(fā)區(qū)農(nóng)村居民點整理適宜性評價則是以某一地區(qū)農(nóng)村居民點的利用現(xiàn)狀以及自然、社會條件逐個與農(nóng)村居民點整理（復墾）的條件相比較，通過對農(nóng)村居民點自然條件、社會條件的分析和比較，得到各居民點整理的適宜性得分情況。評價結(jié)果為農(nóng)村居民點是否進行整理、確定整理時序等提供可靠的參考依據(jù)。

目前關于農(nóng)村居民點整理適宜性評價，多以行政區(qū)劃為評價單元。而同一行政區(qū)劃內(nèi)不同區(qū)域的居民點在自然條件、社會經(jīng)濟條件方面都有所不同，這就無法體現(xiàn)同一行政區(qū)劃內(nèi)部不同居民點之間的差異。為了農(nóng)村居民點整理適宜性評價更具有針對性，并體現(xiàn)不同居民點之間的差異，本文研究了基于ARCGIS技術對農(nóng)村居民點整理潛力進行適宜性分析評價方法。

2、構(gòu)建評價指標體系

2.1 農(nóng)村居民點整理影響因素分析

農(nóng)村居民點整理是一項涉及自然、社會、經(jīng)濟、技術等多方面的、復雜的系統(tǒng)工程，影響農(nóng)村居民點整理的因素很多，本文結(jié)合研究區(qū)的具體情況從自然因素、社會因素等角度分析農(nóng)村居民點整理的影響因素及其適宜情況。

（1）自然因素對農(nóng)村居民點整理的適宜性分析

影響農(nóng)村居民點整理的自然因素主要有高程、坡度、坡向、地表起伏度、地表曲率、地質(zhì)條件等。本文以現(xiàn)有農(nóng)村居民點為研究對象，根據(jù)指標選取原則和研究區(qū)實際情況，選擇了高程、坡度、地表曲率和地質(zhì)條件對居民點整理的影響，并對其適宜性情況進行分析。

（2）社會因素對農(nóng)村居民點整理的適宜性分析

影響農(nóng)村居民點整理的社會因素包括距場鎮(zhèn)的距離、距村中心的距離、與主干公路的距離、與農(nóng)村道路的距離等[3]。本文根據(jù)研究區(qū)實際情況，分析了距場鎮(zhèn)的距離、距村中心的距離、與主干公路的距離、與農(nóng)村道路的距離、人均耕地5個社會因素對農(nóng)村居民點整理的影響，并對其適宜性情況進行分析。

（3）居民點自身因素對其整理的適宜性分析

影響農(nóng)村居民點整理的自身因素包括居民點面積、房屋結(jié)構(gòu)、房屋成新度、農(nóng)民意愿等。本文選擇了居民點面積和房屋成新度對農(nóng)村居民點整理的影響，并對其適宜性情況進行分析。其中房屋成新度主要通過實地調(diào)研將其分為幾個片區(qū)，得到不同等級規(guī)模的農(nóng)村居民點數(shù)量及面積。

2.2 構(gòu)建評價指標體系

根據(jù)對農(nóng)村居民點影響因素及其適宜性分析，結(jié)合指標選取的原則和研究區(qū)實際情況，確定研究區(qū)農(nóng)村居民點整理適宜性評價的指標主要有：

（1）自然因素：高程、坡度、地表曲率、地質(zhì)災害；

（2）社會因素：距場鎮(zhèn)的距離、距村中心的距離、與主干公路的距離、與農(nóng)村道路的距離、人均耕地；

（3）居民點自身因素：居民點面積、房屋成新度。

研究區(qū)農(nóng)村居民點整理適宜性評價指標見表1。

表1 農(nóng)村居民點整理適宜性評價指標體系

3、數(shù)據(jù)處理與組織

根據(jù)所選取的指標，準備指標涉及的相關數(shù)據(jù)，將土地利用現(xiàn)狀圖中的農(nóng)村居民點用地圖斑作為研究對象，按照適宜性評價的具體要求對相關數(shù)據(jù)進行處理，并按照數(shù)據(jù)處理的流程和思路進行組織管理。

3.1 土地利用數(shù)據(jù)

農(nóng)村居民點整理適宜性評價涉及的土地利用數(shù)據(jù)主要有1：1萬土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用規(guī)劃圖。運用地理信息系統(tǒng)軟件ArcGIS，統(tǒng)一各專題圖件的空間投影坐標系統(tǒng)，并建立相應的空間數(shù)據(jù)庫。

（1）土地利用現(xiàn)狀圖：從中提取農(nóng)村居民點用地圖斑、耕地圖斑、場鎮(zhèn)、村中心、公路、農(nóng)村道路、行政區(qū)劃等數(shù)據(jù)。

（2）土地利用規(guī)劃圖：從中獲取城鎮(zhèn)建設規(guī)劃、旅游規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)建設規(guī)劃的范圍和面積。

3.2 地形數(shù)據(jù)

選取1:1萬的地形圖，對地形圖整理轉(zhuǎn)換，然后提取高程信息數(shù)據(jù)生成DEM圖，最后從DEM圖中獲取研究區(qū)高程、坡度、地表起伏度等相關數(shù)據(jù)。

3.3其他數(shù)據(jù)

除了土地利用數(shù)據(jù)和地形數(shù)據(jù)外，農(nóng)村居民點整理適宜性評價還涉及地質(zhì)災害分布或地質(zhì)災害防治規(guī)劃圖、以及各行政村的人口數(shù)據(jù)。

3.4數(shù)據(jù)組織

根據(jù)以上數(shù)據(jù)內(nèi)容，按照“基礎地理信息”、“土地利用”、“土地規(guī)劃”與“其他數(shù)據(jù)”進行分類，以點、線、面的格式分別存儲在其數(shù)據(jù)集中。農(nóng)村居民點整理適宜性評價數(shù)據(jù)組織關系見圖1。

圖1農(nóng)村居民點整理適宜性評價數(shù)據(jù)組織關系

Fig. 1 The Data Organization Relations of Suitability Evaluation

4、基于GIS的農(nóng)村居民點整理適宜性評價

4.1 評價思路

應用GIS技術對農(nóng)村居民點整理進行適宜性評價之前，需將農(nóng)村居民點分成兩部分進行處理。一是對于在城鎮(zhèn)規(guī)劃、旅游規(guī)劃及工業(yè)園區(qū)擴展范圍內(nèi)的居民點，這些居民點將規(guī)劃為其他用途，沒有整理潛力；因此在進行適宜性評價之前，將落在這一范圍內(nèi)的居民點賦值為0，表示沒有整理潛力。其余部分則按照多因素綜合評價法進行適宜性評價。

4.2 評價方法

本文選擇多因素綜合評價法，結(jié)合層次分析法與特爾斐法計算權(quán)重，然后計算農(nóng)村居民點用地整理適宜性的得分情況。多因素綜合評價法，計算公式為累加型公式。首先采用層次分析法和特爾斐法確定各指標的權(quán)重；然后為了消除各指標在量綱上的差別，對原始定量數(shù)據(jù)進行標準化處理。這樣在對各指標進行綜合評價的數(shù)值運算中，就應以各指標所對應的相對值為對象，而非其實值。

4.3 評價指標的量化

在測算的過程中，因各指標的量綱不同，不具有直接可比性；因此需將指標轉(zhuǎn)化成可以統(tǒng)一進行比較的數(shù)值，即對評價指標進行量化。

在分析了農(nóng)村居民點整理在自然因素、社會因素及居民點自身因素等方面的影響因子，及其不同影響因子與居民點分布之間的關系，對各影響因子的具體特性進行分類，統(tǒng)計不同分類下居民點的面積及分布，分析各影響因子不同分類下居民點整理的適宜性情況。

4.4 適宜性評價圖解建模

圖解建模是指用圖形語言將具體的過程模型表達出來。在過程模型中，分別定義不同的圖形來代表輸入數(shù)據(jù)、輸出數(shù)據(jù)、空間處理工具，以流程圖的形式執(zhí)行空間分析操作功能，從而為復雜的GIS任務建立固定有序的處理過程[4]。

本文根據(jù)研究區(qū)農(nóng)村居民點整理適宜性評價的指標及權(quán)重，按照多因素綜合評價法的思路，在ArcGIS中建立研究區(qū)農(nóng)村居民點整理適宜性評價模塊見圖2。

圖2 研究區(qū)農(nóng)村居民點整理適宜性評價模塊（局部）

Fig. 2 The Model of Suitability Evaluation (Local)

4.4.5 評價結(jié)果

輸入研究區(qū)適宜性評價數(shù)據(jù)，在ArcGIS中運行農(nóng)村居民點整理適宜性評價模塊，獲得研究區(qū)農(nóng)村居民點整理的適宜性得分情況，得到居民點得分在不同行政村之間的分布數(shù)據(jù)。農(nóng)村居民點得分高、潛力容易釋放，則適宜整理，同時這部分居民點中得分高的可于近期安排農(nóng)村居民點整理項目。

4、結(jié)論：

通過ArcGIS圖解建模功能對農(nóng)村居民點整理的適宜性進行分析評價；在農(nóng)村居民點整理影響因素及適宜性分析的基礎上，建立了農(nóng)村居民點整理適宜性評價指標體系，并按照多因素綜合評價法的思路，用圖解建模的方式對某鎮(zhèn)農(nóng)村居民點整理適宜性進行分析評價，并對研究區(qū)數(shù)據(jù)進行驗證，運行效果良好，結(jié)果可靠。

參考文獻

[1]高燕. 農(nóng)村居民點用地整理的適宜性評價、模式及政策選擇[D]:[碩士學位論文]. 杭州:浙江大學,2004.

[2]周愛國，孫自力，徐恒力等. 地質(zhì)環(huán)境生態(tài)適宜性評價指標體系研究[J]. 地質(zhì)科技情報.2001, 6: 71-72.

[3]劉黎明，張軍連，張鳳榮等. 土地資源調(diào)查與評價[M]. 北京: 科學技術出版社. 1994, 172-173.

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一、影響法官定額管理的兩大基本因素

影響法官定額管理的因素很多，但最基本的莫過于人口和案件數(shù)量兩個因素。因此，許多論著往往將這兩個因素作為判斷一國法官人數(shù)是否合理的重要標準。

1.人口因素

通常情況下，人口與案件數(shù)量成正比，人口的多少往往直接影響案件的數(shù)量，因而也影響到法官的數(shù)量。實際上，人口因素對法官人數(shù)的影響主要體現(xiàn)在法官人數(shù)占所在國家（或地區(qū)）總?cè)丝诘谋壤稀Ｈ欢?，由于各國的司法制度、訴訟體制和法治發(fā)展水平的不同，法官占總?cè)丝诒壤泊嬖诤艽蟛町悺?/p>

德國法官占總?cè)丝诘谋壤罡?，日本則最低，二者相差有十一倍之多。而美國與中國之間的差別不大。實際上，法官占人口的比例是一個具有模糊性的概念，何種比例為佳，并無定規(guī)。但由于人口和案件數(shù)量之間的正比例關系，若法官人數(shù)占人口比例太小，將有可能因法官不堪重負而影響整個司法體系的運轉(zhuǎn)。在這一點上，日本就是一個明顯的例證。根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計資料，日本是目前法官人數(shù)占人口比例最小的國家之一，包括在各級裁判所工作的助理法官（判事補）在內(nèi)，每萬人口中只有0.23名法官。由于法官人數(shù)占人口比例太小，日本各級法院的案件效率低下，積壓嚴重的情況相當普遍，已成為日本司法的一個頑癥。

日本法院審理的民事案件中，盡管已結(jié)案件數(shù)逐年增加，未結(jié)案件的比例逐年下降，但未結(jié)案件所占比例最低的年份也仍然維持在36.2％，1991年甚至高達46.9％。從審理周期看，平均審理周期最低的年份達到88個月，而判決案件的審理周期最高的年份高達21個月。日本法院的這種狀況引起了日本國民和當局的不滿。因此，從1999年開始的日本第三次司法改革明確將解決法曹（包括法官）人口不足的問題作為改革的一項重要內(nèi)容。2001年7月12日，日本司法改革審查委員會公布了一項最后報告，提出到2018年將法曹人口的數(shù)量從2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人數(shù)的增加幅。

顯然，日本的例子說明了法官占人口比例太小所帶來的問題，而改變這種狀況最直接的途徑是增加法官人數(shù)。日本計劃用18年時間使法官人數(shù)在現(xiàn)有的基礎上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。從理論上說，法官占人口比例太小容易造成效率低下，質(zhì)量不保的問題，那么，法官人數(shù)過多，也同樣會因為人浮于事而影響案件的質(zhì)量和效率。我國的學術界長期以來普遍認為我國的法官人數(shù)占人口比例太大，并且認為這是我國法院案件存在質(zhì)量和效率問題之原因所在。有人甚至認為中國法官有3萬人就夠了。這種認識的出發(fā)點自然無可非議，只是在法官人數(shù)計算上存在謬誤，同時對中國司法的實際狀況也缺乏分析。值得指出的是，盡管中國法官人數(shù)占人口比例并不是世界上最高的國家，但從我國的司法體制的現(xiàn)狀以及法院審理案件的數(shù)量等因素考慮，目前這一比例的真實性及其合理性還有待于證明。對此，筆者將在下面的論述中作進一步的探討。

2.案件數(shù)量

從某種意義上說，案件數(shù)量與法官人數(shù)的關系更為直接。在一般情況下，如果不考慮其他因素，確定法官員額通常應當以每個法官所能承擔的工作量為前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的數(shù)量。因此，案件數(shù)量是確定法官員額的一個硬指標。然而，由于各國訴訟制度不同，各國法官每年人均審理案件數(shù)也有很大差別。以一審案件為例，2001年，我國法院審結(jié)的一審案件590多萬件，以21萬法官計算，平均每個法官28件；而美國聯(lián)邦法院1995年受理一審案件283，688件，當年美國聯(lián)邦法院法官的總?cè)藬?shù)為763人，平均每個法官317件，二者相差11倍之多。對此，我們不妨作一些分析：實際上，由于美國的訴訟制度所決定，絕大多數(shù)案件并未經(jīng)過審理就已經(jīng)終止，經(jīng)過完整的庭審結(jié)案只有6％左右，1995年，美國聯(lián)邦法院受理的283，688件一審案件中，只有17，816件經(jīng)過完整的庭審。如果以這個數(shù)字計算，平均每個聯(lián)邦法官一年經(jīng)過完整的庭審審結(jié)的案件只有23件，而其余348件案件則通過庭前或庭外的其他方式了結(jié)。我們還可以換一個角度來討論這個問題，波斯納法官曾有過一個計算：美國聯(lián)邦地方法院審理一個一審案件的庭審持續(xù)時間1995年平均為3.4天，依此計算，17，816件案件僅庭審時間平均每個地方法官每年就要為此占用100個工作日。如果以每年250個工作日計算，假設每件案件都經(jīng)過完整的庭審，每個美國聯(lián)邦地方法官一年審理的案件數(shù)也不超過60件。我們再來分析中國的情形，首先，中國法院審理的一審案件絕大多數(shù)都經(jīng)過庭審，而且大多數(shù)是由3個法官而不是1個法官審理，因此，中國法官審理一個案件的實際工作量超過美國聯(lián)邦地方法官；其次，中國21萬法官中實際審理案件的法官人數(shù)遠遠沒有那么多（這一點我們將在下面作詳細的討論），而美國聯(lián)邦法院的法官人數(shù)和實際審理案件的法官人數(shù)是基本相同的。從這個意義上說，以21萬法官為基數(shù)來計算中國法官的人均審理案件數(shù)是不盡合理的。

為了進一步說明案件數(shù)量和法官人數(shù)的關系，我們不妨再對有關國家上訴案件的情況作一些分析。例如1987－1989年日本高等法院每年受理的上訴案件平均30000件左右，但實際審結(jié)的案件約占50％。以高等法院法官總數(shù)280人計算，平均每個法官一年審結(jié)的上訴案件數(shù)為54件；美國聯(lián)邦巡回上訴法院1987－1989年受理的上訴案件平均35，000件左右，每年實際了結(jié)的案件大約占56％左右，且實際了結(jié)的案件中大約一半的案件屬于“程序性終止”，對法官的工作量沒有大的影響。依此計算，美國148名聯(lián)邦上訴法官（1988）平均每人每年實際審理的上訴案件數(shù)為66件。

由此可見，司法統(tǒng)計所反映的案件數(shù)量與法官實際審的案件數(shù)之間往往存在很大差別，但不同國家的法官實際審理的案件數(shù)并無大的差異。盡管各國的訴訟制度不同，各國法官之間也可能存在個體的差異，但每個法官所能承擔的實際工作量卻應當有個合理的極限。如果離開了這個前提去討論問題，就難免會得出錯誤的結(jié)論。因此，在考察案件數(shù)量與法官人數(shù)之間關系時，不應當單純從司法統(tǒng)計的數(shù)據(jù)出發(fā)，確定法官員額的重要依據(jù)是每個法官實際所能承受的工作量。除此之外，司法體制、訴訟制度對法官人數(shù)的影響也至關重要的。

二、法院設置對法官員額的影響

法院是法官進行審判活動的場所，從某種意義上說，法院實際上是法官組成的。因此，法院的設置與法官的人數(shù)密切相關，它直接影響到法官員額的確定。法院的設置是否合理，也直接關系到法官員額配置的合理性。盡管法院的設置作為國家司法體制的一項重要內(nèi)容必然會受到政治因素，特別是政治體制的影響，但從合理配置審判資源考慮，法院設置的主要依據(jù)應當是轄區(qū)人口、面積和可能發(fā)生的案件數(shù)量等因素。法院的設置與行政區(qū)劃的設立不同：行政區(qū)劃的設立盡管也會考慮人口、轄區(qū)面積等因素，但更多的是基于國家的考慮。國家作為一種對內(nèi)的最高權(quán)力，其空間范圍是及于國家版圖的任何一個角落的。國家行使這種地域管轄權(quán)最直接的形式就是在國家所及的所有地區(qū)設立行政建制而不論這個地區(qū)的人口多寡、面積大小。任何國家都不會因為一個地區(qū)人口稀少或經(jīng)濟總量達不到一定水平而拒絕在這個地區(qū)設立行政建制，在設立行政區(qū)劃時也不會將人口面積以及經(jīng)濟發(fā)展水平作為主要因素考慮。例如，我國人口最多的省份河南與人口最少的省份自治區(qū)相比，二者相差36倍之多；江蘇省的國內(nèi)生產(chǎn)總值與青海省相比，前者是后者的31倍，經(jīng)濟發(fā)展水平的差距可見一斑。但這些因素并沒有影響中央政府在這些地區(qū)的行政區(qū)劃設置。從目前世界各國的情況看按行政區(qū)劃設置法院的情形并不多見，例如，德國全國有16個州而高等法院有25個有的州設有3個高等法院；而美國有50個州，聯(lián)邦上訴法院只有13個聯(lián)邦地方法院有94個均沒有按行政區(qū)劃設置。無論法院設置多于行政建制（如德國）還是少于行政建制（如美國）均是從轄區(qū)面積人口及案件數(shù)量等因素出發(fā)。日本的情況有所不同日本的8個高等法院及其6個分院并未按行政區(qū)劃設置而50個地方法院則基本與行政區(qū)劃一致即東京都、京都、大阪二府及43個縣各設一個地方法院。但也有例外：日本北海道地域?qū)拸V設有三個地方法院。

目前，我國共有3568個法院，除少數(shù)情況外，絕大多數(shù)按行政區(qū)劃設置。由于我國幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，因而不同地區(qū)的法院受理案件的情況也是不平衡的，往往同一審級的法院之間受理案件的情況就存在很大差異。一般說來，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的法院受理的案件多，標的額大，案件類型也要對復雜，而邊遠地區(qū)、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的法院在案件數(shù)量、標的金額和案件的復雜程度上與前者相比則有很大懸殊。例如，上海浦東新區(qū)法院去年受理的案件近29525件，而海南五指山市法院只有158件，二者相差186倍！有時這種差別甚至發(fā)生在同一個省的不同法院之間。例如，海南省的去年受理案件最多的基層法院新華區(qū)法院與受理案件最少的五指山法院審理案件數(shù)也相差十幾倍。更有甚者，我國的一個基層法院受理案件的數(shù)量甚至遠遠超出一個省三級法院受理案件的總和。由于法院之間受理案件的情況不平衡，審判人員人工作量也存在很大差異，例如，廈門湖里區(qū)法院審判人員2000年人均審理案件253.6件，廣東番禺大石法院去年人均結(jié)案239件，而海南五指山市法院的審判人員人均審理案件數(shù)僅為6件。法院之間的這種差別給法官定額制度的實施造成了困難，如果只考慮案件數(shù)量這個因素，即便以中等發(fā)達地區(qū)法院人均審理案件數(shù)作為依據(jù)，我們也有相當一部分法院只需幾名甚至一至二名法官足矣，有的法院幾乎可以說沒有必要設置！顯然，我國法院目前這種設置成為實行法官定額制度的一種制約因素，不改變這種情況是無法在全國范圍內(nèi)推行法官定額制的。

三、訴訟程序的設計對實行法官定額制度的影響

程序設計是訴訟體制的一個重要內(nèi)容，也是影響法官定額的一個重要因素。如前所述，案件的數(shù)量是確定法官工作量的最主要的依據(jù)。然而，案件由于其性質(zhì)不同，處理方式不同或所處審級不同，其所需的工作量是完全不同的。例如，通過和解、訴辯交易或是駁回等庭前方式了結(jié)的案件與通過開庭審理后作出判決的案件相比，前者所需的時間和法官的工作負擔就少許多。從前面的論述中我們可以看到，美國聯(lián)邦地方法院每年受理的案件中只有6％經(jīng)過完整的庭審，而這6％的案件卻占用了2/5的工作日，其余94％的案件都是在剩余3/5的工作日中完成的?？梢?，針對不同的案件設計不同的程序，或在同一程序中設計不同的處理方式是科學地確定法官工作量的前提，因而也是合理確定法官員額的前提。然而，在我國的立法和實踐中，還存在著諸多與此不相適應的地方，主要表現(xiàn)要以下幾個方面：

1.級別管轄混亂

根據(jù)我國現(xiàn)行訴訟程序法的規(guī)定，我國實行的是四級二審終審制的統(tǒng)一訴訟模式。從法律上說，每一級法院均可以作為一審法院。這樣一來，除基層法院外，其他三級法院既是一審法院，又是上訴法院。近幾年來，由于其他一些因素的趨動，我國高等級的法院受理一審案件的情況不在少數(shù)，甚至最高法院也開始受理一審經(jīng)濟糾紛案件。然而，法官審理一審案件和上訴審案件所付出的時間和所花費的工作量是不同的，基層法院和基層以上的法院審理一審案件的程序也有一定的區(qū)別，同是一審案件，在不同級別的法院審理所需的時間和工作量就可能不一樣。因此，在四級法院都可以受理一審案件的情況下，以案件數(shù)量作為確定法官員額的依據(jù)在實踐中往往難以操作。

從其他國家有關級別的管轄的情況看，大都作了比較嚴格的劃分。美國聯(lián)邦法院的一審案件管轄權(quán)原則上統(tǒng)一由地方法院行使，聯(lián)邦巡回法院和最高法院都只是上訴法院。和我國訴訟制度較為接近的大陸法系國家的情形雖然和美國有所不同，但對級別管轄的規(guī)制大都比較明確。例如，德國的四級法院中，區(qū)法院只對小額民事案件、家事案件和輕微的刑事案件有管轄權(quán)，絕大部分案件的一審管轄權(quán)集中在地方法院，地方法院同時也是區(qū)法院部分案件的上訴審法院。而高等法院除對極少數(shù)涉及嚴重的犯罪（如破壞和平罪、內(nèi)亂罪、種族屠殺罪等）的刑事案件行使一審管轄權(quán)之外，對其他案件只行使上訴審管轄權(quán)，最高法院則完全不受理任何一審案件。日本的情形與德國相類似，絕大多數(shù)案件的一審管轄權(quán)在地方裁判所和家庭裁判所，與德國不國的是，日本的地方裁判所和家庭裁判所并不同時是上訴審法院，它們僅僅對簡易裁判所的部分案件行使監(jiān)督權(quán)。日本簡易裁判所、高等法院以及最高裁判所的管轄與德國立法的規(guī)定基本相同。由此可見，國外立法對一審案件管轄權(quán)的規(guī)制是相對集中的，象我國這樣四級法院均有一審案件管轄權(quán)的情況并不多見。

2.缺少案件繁簡分流的訴訟機制

案件繁簡分流實際上是指針對不同的案件設計不同的程序，通常是提高訴訟效率的一種有效途徑，以避免簡單案件適用復雜的訴訟程序。實際上，這種程序上的設計對于區(qū)分法官的工作量進而確定出合理的法官數(shù)量是有意義的，因為一個法官適用簡易程序處理案件和適用普通程序處理案件的結(jié)果可能是案件數(shù)量相同，但所付出的工作量完全不一樣。我國的刑訴法、民訴法中，盡管也都對簡易程序作了規(guī)定，但這種規(guī)定并沒有從根本上解決案件的繁簡分流問題。以民事訴訟為例，首先，我國民訴法對簡易程序適用范圍作了規(guī)定，即對“事實清楚、權(quán)利義務關系明確、爭議不大的簡單民事案件”可以適用簡易程序，但這一規(guī)定缺乏對案件類別的明確規(guī)定，本身具有不確定性。相比較而言，德國、日本程序法的規(guī)定就明確得多。例如，德國的立法明確規(guī)定訴訟財產(chǎn)的金額或價值不超過三千馬克之財產(chǎn)權(quán)訴訟由區(qū)法院管轄，日本新民事訴訟法亦規(guī)定爭議金額不超過三十萬日元（約3千美元）的案件適用小額訴訟程序；其次，我國民訴法的相關司法解釋規(guī)定簡易程序?qū)徖磉^程中，若發(fā)現(xiàn)案情復雜的可以轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖?，這使得簡易程序的適用也具有某種不確定性。第三，為了使得按簡易程序或小額訴訟程序處理的案件能夠迅速、便捷，國外一些立法都對其中相當一部分類型的案件作了一審終審的規(guī)定，而我國立法則無此規(guī)定，因此，簡易程序的案件進入二審的比例也是無法確定的。綜上所述，由于沒有從根本上實現(xiàn)案件的繁簡分流，因而也無法依據(jù)案件數(shù)量確定法官的工作量。在這種情況下確定法官員額，很難得出科學的結(jié)論。

3.訴訟前置程序缺省

訴訟前置程序主要是指案件進入庭審之前所設置的一系列程序，如庭前和解、證據(jù)開示以及刑事訴訟中的訴辯交易等。設計各種前置程序主要有二個目的，一是為了提高庭審的效率，盡可能在開庭之前使雙方爭議焦點和爭議的事實公開化、明朗化；二是為了盡一切可能使得一部分案件在開庭之前通過和解、撤訴或其他方式了結(jié)。就后者而言，庭前程序?qū)嶋H上達到了減少法官工作量的目的。在司法實踐中，許多法官也盡可能通過前置程序來了結(jié)案件以減輕工作負擔，訴訟當事人則在許多情況下經(jīng)過了前置程序之后對訴論的前景有一個基本的判斷，為避免在后來漫長的庭審中耗費時間和財力，也希望在開庭之前了結(jié)案件。目前，許多國家都十分重視對訴訟的前置程序的運用，在這一點上，美國最為典型。美國聯(lián)邦地方法院93年到95年經(jīng)過完整庭審案件的數(shù)量占全部案件的比例一直在6％－7％之間。也難怪波斯納法官指出：“地區(qū)法官應對工作負擔壓力的方法之一是使訴訟當事人更難獲得庭審，因為庭審花的時間比庭前解決花的時間要長。法官通過寬松地批準駁回動議和簡易判決動議，對當事人施加壓力讓他們在庭審前解決案件”。波斯納的論述，可謂一語驚破夢中人。我國法院的情形就大不相同了。就立法而言，基本沒有對庭前程序作出任何實質(zhì)性的規(guī)定，就連調(diào)解這一頗具中國特色的訴訟制度也要求在事實清楚的基礎上分清是非進行調(diào)解。在實踐中，調(diào)解作為前置程序的情形并不多見。許多情況下都是在法庭辯論結(jié)束之后進行調(diào)解，而這時的調(diào)解，對解決糾紛、減少上訴率固然還有意義，但對于減少法官的工作負擔而言已是毫無意義了。

此外，我們還可以從上訴案件撤回上訴的情況來進一步考察：從1993年到1999年七年間，撤回上訴的比例雖然在逐年增加，但最高僅為8.3％。這其中絕大部分是因為沒有繳納上訴費而被作為自動撤回上訴處理的。這個比例與上文提到的美國聯(lián)邦地方法院進入庭審案件的比例大體相當，只不過剛好相反而已。由于訴訟前置程序的缺省，中國法院受理案件的絕大部分都必須經(jīng)過完整而復雜的訴訟程序才能了結(jié)。如此一來，效率不高自不待說，中國法官的工作負擔之重也是可想而知了。

四、《法官法》的規(guī)制及其局限

長期以來，對于中國究竟有多少法官這個問題一直是眾說紛紜，各種引證數(shù)據(jù)之間的差距可謂天壤之別。直到今年七月在全國法院隊伍建設工作會議上，最高法院公布了一組數(shù)字，才算是一錘定音。這組數(shù)字顯示：在我國法院的31萬工作人員中，共有首法官1人，大法官41人，高級法官3萬余人，法官18萬余人。也就是說，到目前為止，中國法官人數(shù)已達到21萬。據(jù)從有關方面了解，這個數(shù)字實際上是全國各級法院中被正式授予法官等級（法銜）的人數(shù)。從統(tǒng)計資料來源的權(quán)威性和準確性來說，這個數(shù)字應當是沒有疑義的。然而，問題在于，這21萬人中的相當一部分只有法官之名并無法官之實。這主要是由于以下三個方面的原因造成的。

1.法官職務的非法官化

《法官法》明確規(guī)定：法官是指依法行使國家審判權(quán)的審判人員。這一規(guī)定對法官概念的內(nèi)涵作了限定，即“依法行使國家審判權(quán)的審判人員”。眾所周知，我國法院的干部一直按行政干部序列管理，套用行政干部的職級。而根據(jù)有關規(guī)定，審判人員的級別相對同級行政機關的非領導職務的公務員而言要高一些，因此，為解決一些非審判人員的級別待遇，幾乎每個法院都將一部分非審判崗位的工作人員任命審判職務。筆者曾經(jīng)作過一個調(diào)查在有的法院中具有審判職務的非審判人員的比例甚至高達22.2％即使是平均計算也有15％。如此看來我國法院21萬法官中至少有15％的人并非“依法行使審判權(quán)的審判人員”，其中相當一部分人完全沒有審理過案件，甚至有的人完全不具有基本的法律知識。近年來，隨著我國各級法院審判人員的地位不斷提高，法院內(nèi)部非審判崗位的工作人員希望獲得法官資格的人愈來愈多，加上新法官法生效之前法官準入條件較低，也使得法院內(nèi)部一部分實質(zhì)上尚不具備法官條件的人員趕上了末班車而被任命為法官，從一定程度上也加重了法官職務非法官化的不正常狀態(tài)。

2.法官職位的行政化

按照《法官法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，同一級法院的法官的職位是從院長一直到助審員的等級序列設置的，而且每一個職位均有與之相對應的行政級別，例如高級法院院長是副省長級，中級法院的審判員可以是處級或科級等等。［33］長期以來，人們把職級晉升的情況作為評價一個法官工作實績的重要標準。同時，由于我國法院審判權(quán)行使過程中的行政化傾向，絕大多數(shù)擔任院、庭長職務的法官的主要任務是參與審判管理和出席各種會議，并不直接行使審判權(quán)。這樣就形成了一個怪圈：當一個優(yōu)秀的法官被認為是足夠優(yōu)秀時，他就不再是一個嚴格意義上的法官了。實際上，長期以來，在我國的各級法院普遍存在“低級法官干，高級法官看”的現(xiàn)象，這種狀況所造成的一個直接后果就是法官的總數(shù)逐年增加，但實際審判案件的資深法官人數(shù)卻越來越少，助理審判員成了審判一線的主要力量。

我國各級法院的院、庭長占審判人員總數(shù)的40％多。如此之多的資深法官并不直接審理案件，這在世界各國恐怕都是少有的。當然，各級法院的院長、庭長是當之無愧的法官，而且應當是首席法官，然而，在這些首席法官們只充當管理者的角色并不直接行使審判權(quán)的情況下，法官這一稱謂對他們還有什么實際意義呢？

3.法官與執(zhí)行員混為一談

目前，我國各級法院除了審判人員外，還有相當一部分執(zhí)行員負責辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項和刑事案件判決和裁定中關于財產(chǎn)部分的執(zhí)行事項?！度嗣穹ㄔ航M織法》和《法官法》都把執(zhí)行員劃入審判人員以外的“其他人員”，似乎在理解上執(zhí)行員不應屬于審判人員（法官）的范疇。實際上，由于執(zhí)行行為的性質(zhì)所決定，世界其他國家在立法上都沒有將執(zhí)行人員劃入法官的范疇。例如在美、英等國，執(zhí)行官是行政官員而非司法官，日本的執(zhí)行官雖由法院任命，但執(zhí)行官和法官并非同一序列管理，執(zhí)行官人數(shù)是不包括在法官人數(shù)中的。然而，我國的《法官法》雖然將執(zhí)行員視為其他工作人員，但卻規(guī)定“參照本法有關規(guī)定進行管理”，這個參照，便成為我國各級法院將執(zhí)行員等同于法官的立法依據(jù)。這不能說是《法官法》的一個疏漏。長期以來，我國各級法院的執(zhí)行員不僅要求取得法官資格，而且必須被任命為審判員或助理審判員。執(zhí)行人員劃入法官序列的利弊是一個相對復雜的問題，這里暫不去論及。然而，值得指出的是，由于《法官法》的這個疏漏，卻使得我國各級法院的法官的人數(shù)增加了大約11％。而這部分人員無論從什么意義上說都與法官法規(guī)定的“依法行使國家審判權(quán)的審判人員”概念風馬牛不相及。

上述三個方面的分析提出了一個令人難堪的結(jié)論：我國各級法院有號稱21萬的龐大法官陣容，卻只有三分之一的法官在審判案件，而且其中多數(shù)還是年輕的助理審判員。這在當今世界各國恐怕是絕無僅有的。盡管《法官法》對法官概念的內(nèi)涵作了明確界定，但對確定法官員額比例卻缺乏相應的規(guī)制，這就使得這些年來我國法院對總?cè)藬?shù)（編制）的控制十分嚴格，相反，對法官職務任命過多、過濫的情況卻一直沒有采取有效的措施予以遏制。當然，《法官法》的修改出現(xiàn)了一個契機，新的《法官法》對實行法官定額管理作了原則性的規(guī)定。應當說，這一規(guī)定盡管十分原則，但卻是目前在我國實行法官定額制度的唯一立法依據(jù)。

五、建立中國法官定額制度的基本構(gòu)想

在中國法官職業(yè)化進程中，建立法官員額制度是一個必然的選擇。而一項新制度的建立，是以對舊制度的改革為前提的。因此，建立中國法官員額制度的過程就是對現(xiàn)行體制進行改革的過程，只有創(chuàng)造出一個適合這一制度生長的體制環(huán)境，這項制度的建立才有可能。

1.建立與人口和轄區(qū)面積相適應的法院體系

法院的設置實際上是一個審判資源的配置問題，而人口和轄區(qū)面積這兩個因素直接影響審判工作量，也直接關系到審判資源的配置是否合理。因此，法院的設置當以人口和轄區(qū)面積作為主要依據(jù)。由于我國人口分布極不平衡，有的地區(qū)人口稠密，有的地區(qū)人煙稀少，因而按現(xiàn)有的行政區(qū)劃設置法院，勢必會產(chǎn)生法院之間案件量的極不平衡的局面，從而使得有限的審判資源得不到合理配置。由于我國人口和轄區(qū)面積的不平衡首先反映在省一級建制上，因此，參照日本等國的做方法，在法院設置上首先應打破省級行政區(qū)劃，在全國按人口和地區(qū)面積劃分若干司法區(qū)，每區(qū)設立一個高級法院。這種設置類似目前我國人民銀行的管理模式，因而在操作上并非全無先例可循。在高級法院以下仍可基本維持現(xiàn)行體制的基本模式設立二級法院，在現(xiàn)有的中級法院建制的基礎上打破地區(qū)級行政區(qū)劃，按人口和轄區(qū)面積設立若干個地方法院。目前，我國的幾個直轄市中級法院的設置實際上就與地區(qū)級行政區(qū)劃無關，而基層法院從方便訴訟考慮，則可以維持目前按縣級行政區(qū)劃設置的局面，只是應當相應地把根據(jù)人口和轄區(qū)面積適當?shù)卣{(diào)整目前的法官人數(shù)。

改變現(xiàn)行的法院設置是實行法官員額管理的第一個前提，只有真正實現(xiàn)了按人口、轄區(qū)面積而不是按行政區(qū)劃設置法院，全國法院的審判工作量才能基本趨于平衡，法官員額管理也才有實現(xiàn)的可能。

2.建立與上述法院體系相適應的訴訟模式

如果說改變目前的法院設置相對法官員額制度的建立而言是一種硬環(huán)境的改變，那么改革現(xiàn)行的訴訟模式則是一種軟環(huán)境的變化。應當說，新訴訟模式與新的法院體系是相適應的。建立新的訴訟模式，首先必須實現(xiàn)案件的繁簡分流，把相當一部分小額債務案件、簡單民事案件和輕微刑事案件劃分出來，由各基層法院完全按簡易程序?qū)徖?，這不僅需要從立法上對簡易案件作出明確的界定，而且應當對簡易程序進行嚴格的規(guī)制。其次，規(guī)范級別管轄，徹底改變目前四級法院均有一審案件管轄權(quán)的狀況，所有的一審案件均由地方法院和基層法院分別按普通程序和簡易程序?qū)徖?。基層法院按簡易程序?qū)徖淼暮喴装讣瓌t上實行一審終審，地方法院以高級法院作為其上訴審法院。最高法院則以審判監(jiān)督為主，重點對高級法院發(fā)生法律效力的判決實行審判監(jiān)督。第三，引入訴訟前置程序，一方面力爭使一部分案件能夠在庭前了結(jié)，另一方面也有利于提高庭審的效率。

按照上述模式改革我國現(xiàn)行的訴訟體制是實行法官定額管理的前提和必要條件，只有實現(xiàn)了案件繁簡分流，規(guī)范了級別管轄并適當引入訴訟前置程序，案件的數(shù)量與法官的工作量的計算才可能有科學的依據(jù)。

3.規(guī)范法官職位

規(guī)范法官職位設置是實現(xiàn)法官定額管理的第三個前提，也是最重要的一個前提。實際上，規(guī)范法官職位的過程既是對現(xiàn)有法官隊伍實行優(yōu)化的過程，也是對我國現(xiàn)有21萬法官進行斟別的過程。這種優(yōu)化和斟別實際上是在現(xiàn)有法官人數(shù)基礎上對法官員額的初步確定。

篇9

論文摘要:主要闡迷在編制縣級農(nóng)田水利基本建設綜合規(guī)劃應注意的問題并提出了具體的解決措施，按照技術上可行、 經(jīng)濟 上合理的原則，保證規(guī)劃中各項指標的順利實現(xiàn)。

新疆水利廳于2005年12月下發(fā)了關于編制新疆縣級農(nóng)田水利基本建設綜合規(guī)劃(以下簡稱規(guī)劃)的通知，該通知下發(fā)后，各縣紛紛開展了該規(guī)劃的編制工作，在編制規(guī)劃報告過程中，筆者發(fā)現(xiàn)以下問題需要設計人員注意。

1水土平衡 計算 后缺水原因的分析問題

    該規(guī)劃農(nóng)田水利建設水資源合理配置部分，通常先對縣區(qū)所轄行政范圍水資源進行綜合評價，根據(jù)水土平衡分析，計算出缺水量。大部分平原灌區(qū)在水土平衡時，缺水原因主要有以下3點:①河道天然來水過程與區(qū)域用水過程不匹配;②區(qū)內(nèi)水利工程不配套，尤其受調(diào)蓄能力限制;③灌區(qū)內(nèi)部渠系防滲率低，水資源損失較大。而規(guī)劃水平年解決供需矛盾主要是通過渠系防滲、開采地下水、對平原水庫進行除險加固、跨流域調(diào)水等工程措施來滿足灌區(qū)的用水需求。

    由于該規(guī)劃是以縣為基本編制單位，在實際編制過程中，往往把該縣做為一個獨立的單元來考慮問題，忽略了該縣在整個流域中所處的位置以及與上下游其它用水單位之間的關系。筆者認為要解決灌區(qū)的缺水問題，首先應該從整個流域出發(fā)分析缺水原因，而不單是立足于本縣來解決缺水問題。有些流域中已建的引水樞紐工程可能控制下游幾個縣的分水，特別是各縣的分水比例由于 歷史 原因在該流域管理規(guī)劃中已經(jīng)確定，一般不允許隨便改動，各縣的分水量只會隨河道來水的變化而變化。例如南疆某河流域，在該條河流上有一引水樞紐控制下游兩縣一市的分水，各縣按分水比例引水。2005年，該地區(qū)召開會議，把a縣的三個鄉(xiāng)劃分到了b市，但a縣、b市在大河上的分水比例卻沒有因行政區(qū)劃的改變而做出相應的調(diào)整，這樣一來，在分析b市灌區(qū)內(nèi)水土平衡時，勢必會加大供需矛盾。從水賬的角度簡單分析:假設現(xiàn)在b市從大河上的分水比例是20%，大河多年平均來水量按2x1護耐計算沖口果b市的分水比例提高1個百分點，就可以多分配2x1護耐的水量，大河水量損失按20%考慮，仍有1.6x1護耐的水量可以進人灌區(qū)，而如果灌區(qū)內(nèi)部通過開采地下水的方式來解決的話，要得到相同的水量則最少要打8眼井(每眼井的提水能力按2 x 105 m3/a計算)。

    在解決灌區(qū)此類缺水問題上，應該首先根據(jù)重新劃分后的行政區(qū)劃，充分考慮各縣市的經(jīng)濟 發(fā)展 差異后，在流域規(guī)劃中對相關縣、市的分水比例做相應的調(diào)整。按照調(diào)整后的分水比例重新進行水土平衡分析后，如果仍然存在供需矛盾，再考慮通過開采地下水、跨流域調(diào)水等其它工程措施來解決供需矛盾。按照以上步驟確定出的水資源配置規(guī)劃目標不但能提高地表水資源的利用效率，也減少了工程建設項目，節(jié)省了國家投資。

2 農(nóng)村 人畜飲水工程問題

    在調(diào)查b市的農(nóng)村飲水不安全人口數(shù)量時筆者發(fā)現(xiàn)，該市的農(nóng)村飲水不安全人口數(shù)量在近3年之內(nèi)呈下降的變化趨勢，而近3年之內(nèi)農(nóng)村人口數(shù)量卻是以平均每年10. 7%的增長率在遞增。b市近3年也沒有新建人畜飲水工程，主要是對已建工程的維護和設備更新，按常規(guī)應該是飲水不安全人口數(shù)量隨農(nóng)村人口數(shù)量的增加而遞增加。經(jīng)過進一步的深人調(diào)查，其原因是:近幾年隨著b市經(jīng)濟快速發(fā)展， 工業(yè) 化進程的加快和相關產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展對外來勞動力的需求量也是逐年增加，每年都有大量的農(nóng)村勞動力來到b市務工，這一部分勞動力的戶籍所在地是農(nóng)村，而他們的用水地點卻從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市。當從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的勞動力數(shù)量大于農(nóng)村人口的增長數(shù)量時，就造成了農(nóng)村人口數(shù)量在增加而農(nóng)村飲水不安全人口數(shù)量在減少的現(xiàn)象。所以在確定該市的飲水不安全目標和相應的工程措施時，不能單一的按照統(tǒng)計部門提供的農(nóng)村人口數(shù)量和人口 自然 增長率來預測飲水不安全人口的發(fā)展趨勢，而應充分考慮近幾年隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，農(nóng)村勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移這一因素，根據(jù)該市的“十一·五”規(guī)劃報告，對飲水不安全人口的發(fā)展趨勢做出相對合理的預測，制定出了相應的工程措施。

3鹽堿地改良中排水系統(tǒng)規(guī)劃問題

    鹽堿地改良也是規(guī)劃中的一個重要內(nèi)容，鹽堿地改良的效果如何直接關系到耕地的利用率和農(nóng)作物產(chǎn)出效率，從而影響到農(nóng)民的收人和當?shù)厣鐣a(chǎn)力的 發(fā)展 。近些年各縣在治理鹽堿地方面已做了很多工作，如田間排水溝的開挖，種植耐鹽作物改良土壤，采用豎井排灌降低地下水水位，通過各種水利工程措施和生物措施來控制耕地鹽堿化。在鹽堿地的改造過程中雖然取得了一定的成績，但也存在很多問題。大部分排水溝建設時沒有經(jīng)過規(guī)范的設計、 計算 ，淤積、坍塌現(xiàn)象嚴重，每年都要組織大量的勞動力清淤;大部分排水系統(tǒng)沒有合理的排水出路，部分排水直接進人河道，影響下游灌溉用水水質(zhì)，還有部分排水則就近排人灌溉渠系中與渠水混合后繼續(xù)灌溉，其結(jié)果是一部分地區(qū)耕地鹽堿化現(xiàn)象有所改善，下游另一部分地區(qū)耕地鹽堿化現(xiàn)象加重或產(chǎn)生次生鹽堿地。

    目前排水系統(tǒng)配套、完善仍然鹽堿地改良的主要水利工程措施，若想使各級排水溝充分發(fā)揮作用，使整個排水系統(tǒng)取得良好的排水效果，首先要從各縣所在流域的角度出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，建設流域內(nèi)控制性總干排，使各縣都能將鹽堿地內(nèi)高礦化度的排水按統(tǒng)一出路排到容泄區(qū)，而又不影響下游灌區(qū)的灌溉水質(zhì)。

    如果流域中有已建或已經(jīng)規(guī)劃的控制性總干排，在規(guī)劃縣級排水系統(tǒng)時應當保證本縣最末一級排水溝內(nèi)設計排水流量時相應的水位應大于總干排內(nèi)設計排水流量時的水位，否則排水將沒有出路，開挖的各級排水溝也起不到應有的作用。

    如果流域中沒有建設控制性總干排的條件，那么在規(guī)劃縣級排水系統(tǒng)時應當充分考慮本縣的最末一級排水溝與鄰縣最末一級排水溝的銜接問題。做到水流銜接平順，互不影響，充分保證排水通暢。

篇10

論文摘要：我國電力行業(yè)具有壟斷性特征，長期以來傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟影響著行業(yè)發(fā)展。隨著外部環(huán)境發(fā)生變化，對電力行業(yè)提出了更多的市場要求，地方電力更是如此。文章就地方電力市場存在的問題進行了分析，就此提出了相應的營銷策略。

我國的電力行業(yè)是壟斷性行業(yè)，其主體是大型國有企業(yè)。長期以來，人們習慣于計劃經(jīng)濟體制模式，電力市場基本是賣方市場，即電廠發(fā)多少，用戶用多少，而且由于用電指標的限制和電力建設的緩慢，形成了對用戶的用電限制，因而造成經(jīng)常性的限電拉路現(xiàn)象。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展，電力基礎設施投資明顯加大，電廠電網(wǎng)建設有了飛躍發(fā)展。同時，隨著國家市場經(jīng)濟的逐步規(guī)范，任何行業(yè)的壟斷格局都將被打破，電力市場也發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，從計劃經(jīng)濟逐步過渡為市場經(jīng)濟，電力市場逐步由賣方市場轉(zhuǎn)為買方市場。

當前，我國電力工業(yè)改革與發(fā)展已進入一個重要時期，信息技術的飛速發(fā)展和經(jīng)濟全球化趨勢的不斷加快，特別是我國加入世界貿(mào)易組織，對我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步將產(chǎn)生重要而深遠的影響，將推動我國電力體制改革的進一步深化和電力市場的進一步開放。建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序、透明的地方市場已成為我國電力工業(yè)改革和發(fā)展的必然選擇。在新的形勢下，堅持“顧客至上，服務第一”，以市場化為導向，以提高顧客滿意度為目標，通過現(xiàn)代化的市場營銷，為顧客提供高品質(zhì)的電力服務，實現(xiàn)社會效益與企業(yè)經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，是電力企業(yè)及廣大干部職工應樹立的重要理念。

一、地方電力市場存在的問題

隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立和完善，地方供電企業(yè)的市場意識不斷增強，管理水平也逐步提高。但與正在發(fā)生變化的客觀環(huán)境相比，與其他行業(yè)相比，目前許多地方供電企業(yè)在電力市場營銷方面仍然存在不少問題。

1.思想觀念滯后，市場意識淡薄，與市場經(jīng)濟的發(fā)展要求不相適應。在計劃經(jīng)濟模式下運行多年的電力工業(yè)，供電基本上以行政區(qū)劃為界，一個行政區(qū)劃范圍內(nèi)只有一個供應商(供電局)，客戶不能自由選擇供應商，供應商也不能跨越自己的供電范圍供電。這一特殊現(xiàn)象造成電力職工工作作風漂浮，服務水平低下，思想觀念落后于市場的變化，對市場經(jīng)濟中的競爭觀念、價值觀念和供求規(guī)律一片空白，由此造成勞動生產(chǎn)率低下，企業(yè)經(jīng)濟效益在低水平徘徊。大多數(shù)企業(yè)遲遲不能實現(xiàn)由生產(chǎn)管理為主向市場經(jīng)營為主的轉(zhuǎn)變，以及從以計劃用電為主到以電力營銷為主的轉(zhuǎn)變，重發(fā)輕供不管用。官商作風、服務意識淡薄等問題依然存在。

2.管理體制僵化，沒有形成面向市場的營銷體系。目前的地方供電企業(yè)不具備自主經(jīng)營、自負盈虧、獨立核算的條件，主要表現(xiàn)在政企不分，債權(quán)利不明確。長期以來實行的統(tǒng)收統(tǒng)支，收支兩條線的經(jīng)濟管理模式，致使供電企業(yè)缺乏應有的經(jīng)營自，嚴重妨礙了供電企業(yè)以經(jīng)濟效益為中心開展工作的主動權(quán)和積極性。供電企業(yè)機構(gòu)改革遲緩，績效不明顯。農(nóng)電體制改革也沒完全到位，許多部門還延續(xù)著計劃經(jīng)濟管理模式，營業(yè)機構(gòu)的設置基本上按行政區(qū)劃設置，造成營業(yè)站所數(shù)量過多，管理不到位，勞動效率低下。電價執(zhí)行不準確，隨意性大。面向電力市場的營銷體系尚未建立或正在考慮之中，難以應付迅速變化的電力市場的發(fā)展。

3.管理方法陳舊。供電企業(yè)產(chǎn)供銷一體化的格局導致了管理方法的陳舊，以產(chǎn)定銷，有多大能力就供多少電，而不是以電力銷售為基點，按照客戶的需求來組織生產(chǎn)和供應。一些計劃年代制定的法規(guī)、政策長期未變，不是從鼓勵用電出發(fā)，而是如何計劃用電和拉閘限電。售電方法還停留在坐等上門，手續(xù)繁瑣，負荷管理還未進入到市場預測、負荷預測。對內(nèi)缺乏有效的激勵考核機制，考核集中于年終內(nèi)部市場的綜合考核上，只有總體目標，缺乏完整的目標體系，缺乏超前控制和同步控制的戰(zhàn)略意識。電價的形成機制一成不變，一些地方的二次綜合加價客戶不堪重負，嚴重制約了電力市場的開拓。

4.管理手段落后。目前的供電技術手段、管理水平不能滿足商業(yè)化運營要求。無論是法律手段、行政手段、技術手段以及經(jīng)濟手段的運用，都難以適應電力市場的需要。在當前社會竊電成風，違章用電猖獗，拖欠電費居高不下的情況下，因為行政干預太多，法律顯得無能。在技術手段方面，一是電力市場的監(jiān)測手段落后，沒有建立起負荷管理系統(tǒng)，電力銷售的抄、核、收全過程未能實現(xiàn)自動化；二是業(yè)擴報裝手段落后，從客戶申請到報裝接電、用戶檔案和合同管理主要靠人工來完成，同時由于機制不健全，未能形成業(yè)擴報一口對外；三是調(diào)度手段落后；四是用電管理手段落后，報表分析、計量管理、抄表收費主要靠人工完成，在銷售環(huán)節(jié)人工干預過多，造成分析失真、估抄、錯抄、漏抄等現(xiàn)象時有發(fā)生。

5.購電成本居高不下，企業(yè)利潤不能因銷售收入的增長而增長。許多地方銷售收入增長幅度較大，而利潤增加卻很少甚至減少。究其原因，就是成本的增長幅度遠遠高于銷售收入的增長幅度。

二、地方電力市場營銷策略

電力企業(yè)的市場營銷是以擴大市場銷售量和增加市場客戶為中心展開的，其核心是電力企業(yè)必須面向市場、面向消費者，適應不斷變化的市場并及時對營銷策略做出正確的調(diào)整，電力企業(yè)要為消費者提供合格的電能和各種滿意的服務，要用最少的投入、最快的速度將電能送達客戶端，而且只能在消費者的滿意中實現(xiàn)自己的各項目標。按照4ps的營銷理論，地方電力市場營銷策略主要集中體現(xiàn)在產(chǎn)品策略、價格策略、分銷和促銷策略等方面。

1.產(chǎn)品策略。產(chǎn)品的整體概念是有形實體加上企業(yè)對用戶所提供的售前、售中、售后服務。電是一種商品，它的特殊性決定它的產(chǎn)供銷一體化瞬間完成，電力產(chǎn)品市場首先要進行分析預測，摸清底數(shù)，掌握市場潛力，制定詳細的市場計劃。同時，加強用電市場的建設和電網(wǎng)改造。電力市場的載體是輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)，電能通過它們送到千家萬戶，只有擁有一個現(xiàn)代化水準比較高且網(wǎng)絡布局合理的電網(wǎng)，作為商品的電能才能“賣”得出去。具體包括增加供電電源點，提高電能質(zhì)量；根據(jù)用電需要進行電網(wǎng)改造；以優(yōu)質(zhì)的服務，去尋求和開拓市場。產(chǎn)品策略的重要內(nèi)容是產(chǎn)品服務。電“賣出”去后，售后服務工作必須跟上，因為電力用戶的滿足程度，就是我們明天潛在的電力市場，因此，供電企業(yè)的服務不能只停留在故障處理上，而應從用戶的需求—設計—施工—驗收—運行—售后—服務—故障處理—擴大需求的各個環(huán)節(jié)提供咨詢或服務。要杜絕“門難進、話難聽、臉難看、事難辦”的衙門作風，改變等待求助為上門服務方式，公開辦事程序，公開社會承諾，采用調(diào)壓或補償方式提供優(yōu)質(zhì)電能服務，采用雙電源、雙回路和環(huán)網(wǎng)形式提供可靠電力。

2.價格策略。價格策略的三大中心是：成本、需求和競爭。電力企業(yè)由于目前依然是獨家經(jīng)營，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，因此，圍繞用戶需求降低成本，避免搭車收費和亂加價，是擴大電力營銷的重要措施。

（1）用戶在辦理用電增容過程中，一次納供、配電工程貼費是制約電力銷售的主要因素。為了激發(fā)用戶用電的積極性，在堅持原則的同時，可采取靈活辦法，如對于已辦理增容的用戶閑置配變可依產(chǎn)權(quán)界限在本區(qū)域內(nèi)調(diào)節(jié)使用。供配電工程貼費的收取，電力部門可采取分批收取，對于經(jīng)濟確有困難或社會性公益事業(yè)，貼費采取“減、緩、免”的政策，對于農(nóng)網(wǎng)改造農(nóng)村用戶增容貼費免交，對于貧困地區(qū)電力部門幫助上新變壓器，對用戶采取租賃形式，鼓勵其用電，防止一次性投資過大，把用戶嚇跑而影響用電的局面。

（2）規(guī)范電價提高競爭力。電力企業(yè)要開拓用電市場就必須規(guī)范電價，國家制定的電價并不高，但許多地方執(zhí)行起來就變了樣，如各級政府強加的搭車收費：“人情電、關系電、權(quán)利電”的存在將電價人為加大，轉(zhuǎn)移到用戶身上，過高的線路、配電損耗及農(nóng)民分攤的機泵管帶費、公益企業(yè)用電和違章用電、竊電等都加大農(nóng)民的負擔，奇高的電價，使消失了多年的煉油燈、汽燈重新點了起來，嚴重挫傷了農(nóng)民用電積極性，因此，規(guī)范用電秩序是當務之急。

3.分銷和促銷策略。電力銷售盡量減少中間環(huán)節(jié)，一方面避免資源的浪費，另一方面便于管理，降低電價。就目前電力銷售體制是多樣并存，有直管式，有躉售式和代管方式，供電企業(yè)管理用戶變壓器，以該處高壓計量收費，至于每個用戶拿多少，電力部門管理很少。以前國務院為減少企業(yè)和農(nóng)民負擔，避免亂加價、亂收費都曾取得一時效果，但終因管理環(huán)節(jié)和農(nóng)電工責任心的問題，電費電價多次反復后居高不下，嚴重影響了電力銷售。

綜上論述，隨著社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入發(fā)展，市場格局發(fā)生了巨大變化，從賣方市場逐步轉(zhuǎn)為買方市場，經(jīng)營觀念也產(chǎn)生了較大轉(zhuǎn)變，這些變化都促進地方電力企業(yè)適應新的經(jīng)濟形式的需要，從企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營機制和思想觀念入手，轉(zhuǎn)軌變型，制定出相應的戰(zhàn)略發(fā)展計劃，擺脫舊的管理模式，形成獨具特色的市場營銷手段，在市場經(jīng)濟中不斷推進。

參考文獻：