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篇1

論文摘要：文章借鑒國(guó)外典型都市區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)都市化地區(qū)的發(fā)展，提出行政管理上應(yīng)注意石坪究的問題。

論文關(guān)鍵詞：都市區(qū)行政管理

隨著世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在世界城市化進(jìn)程中.都市區(qū)先后出現(xiàn)于西歐、北美、亞太以至全球，伴隨都市區(qū)的出現(xiàn)與發(fā)展，都市區(qū)的行政組織與管理問題成為世界各國(guó)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛關(guān)注和學(xué)術(shù)爭(zhēng)論的重要問題.近半個(gè)世紀(jì)以來，城市聚集化及百萬人口以上的大都市的發(fā)展更是引人注目。

在中國(guó)，改革開放以來，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，新興城市大批出現(xiàn)，城市化進(jìn)程大大加速，在東部沿海地帶特別是原有的城市群區(qū)域(長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲寫京津唐、遼中南、夏漳泉、.山東半島等)，都市區(qū)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市現(xiàn)代化水平大大提高，與此同時(shí)，中部地區(qū)的一些城市群也將崛起，如:江漢平原、中原地區(qū)、成都平原、湘中地區(qū)、陜西關(guān)中盆地等。這些地區(qū)在向都市化邁進(jìn)過程中，都市范圍的確定、都市行政管理的職能、都市發(fā)展的模式等問題相伴產(chǎn)生，借鑒國(guó)外都市區(qū)發(fā)展中的一些成功經(jīng)驗(yàn)與失敗教訓(xùn)，探討這些問題，對(duì)于改革我國(guó)現(xiàn)行都市區(qū)的行政區(qū)劃體制具有重要意義。

1都市區(qū)行政組織管理范圍的確定.

所謂都市區(qū)是指由一定規(guī)模以上的中心市及與其保持密切社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，非農(nóng)業(yè)活動(dòng)發(fā)達(dá)的地區(qū)共同組成的具有城鄉(xiāng)一體化傾向的城市功能地域。據(jù)此，在劃定都市區(qū)行政組織管理的合理范圍時(shí)，需嚴(yán)格分析考察其區(qū)域一體化的表現(xiàn)程度。范圍過大.不僅不利于區(qū)域一體化發(fā)展，而且影響都市區(qū)行政管理效率的.提高;范圍過小，又會(huì)抑制甚至阻礙都布區(qū)的發(fā)展。英國(guó)曼徹斯特大都市政府之所以解體，除了重要的政治因素外，與其行政范圍被縮小有直接關(guān)系圖。這對(duì)于我國(guó)都市區(qū)行政范圍的合理確定，是一個(gè)可供參考的例子。

2都市區(qū)行政組織與管理模式的建立

都市區(qū)內(nèi)若干城市在地域上的連續(xù)性，某些服務(wù)的共享性，使得在都市區(qū)建立統(tǒng)一的政府和管理機(jī)構(gòu)成為必然，在國(guó)外大都市區(qū)政府管理演變過程中，出現(xiàn)了兩種典型的、體制不同的組織方式，即“大都市政府”和一系列松散的職能單一的政府聯(lián)合委員會(huì)，以提供和協(xié)調(diào)大都市范圍的公共服務(wù)，如計(jì)劃、交通、供水、金融等，前者被稱為單中心體制，后者被稱為多中心體制[’1.象倫敦、墨爾本、多倫多等都市區(qū)屬單中心體制，曼徹斯特、舊金山等都市區(qū)則屬多中心體制.兩種體制在國(guó)外都市區(qū)的發(fā)展實(shí)踐中，各表現(xiàn)出自身的優(yōu)缺點(diǎn)。單中心體制，亦稱一元化體制，是指在大都市地區(qū)具有唯一的決策中心，有“一個(gè)統(tǒng)一的大城市機(jī)構(gòu)”。在這種體制下，可以剔除或減少有害于大城市發(fā)展的竟?fàn)幒蜎_突，可以使資源流動(dòng)更為暢通，可以在解決主要問題時(shí)適應(yīng)大都市地區(qū)的戰(zhàn)略;但這種體制又易陷入等級(jí)化的官徐結(jié)構(gòu)危機(jī)，突出地表現(xiàn)在對(duì)居民日常需求反映的遲鈍，不能代表當(dāng)?shù)氐墓怖?。呈爾本大都市政府行政結(jié)構(gòu)的演化也體現(xiàn)了這一點(diǎn)。多中心體制又稱多元化體側(cè)，是指在大部市地區(qū)存在相互獨(dú)立的多個(gè)決策中心，包括正式的綜合的政府單位(州、城市、鎮(zhèn)等)和大t重登的特殊區(qū)域(學(xué)區(qū)和非學(xué)區(qū))，各種管理區(qū)域的劃分和變動(dòng)以及協(xié)調(diào)組織的建立，都是謀求特定的公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)利益的結(jié)果.多中心體制試圖以此來滿足居民的種種孺求和偏好。由于政府較小.公眾容易參與鑒督，因而政府對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠹捌渥兓哂袕椥裕磻?yīng)更加靈敏。美國(guó)堪薩斯市的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)—美國(guó)中部區(qū)域委員會(huì)就是這樣做的。多中心體制面臨的主要問題是，實(shí)現(xiàn)大都市區(qū)內(nèi)超越各種功能小區(qū)的更大地區(qū)范圈內(nèi)的公共利益問題。實(shí)現(xiàn)這種公共利益只有通過各地方單位的合作、競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)商來提供大規(guī)棋的公共服務(wù)。事實(shí)上，這種合作是相當(dāng)困難的。

我國(guó)是一個(gè)國(guó)土遼闊、人口眾多、歷史悠久、多民族的發(fā)展中國(guó)家，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市化水平、科技水平乃至管理水平、思想觀念等都有很大差異，而且在近期之內(nèi)，這些地區(qū)之間的差距還會(huì)拉大.因此，在分析借鑒國(guó)外兩種都市區(qū)行政組織管理模式的同時(shí).還應(yīng)因地創(chuàng)宜，走多棋式發(fā)展的道路[.]。例:在我國(guó)的京津唐、蘇錫常、廈潭泉等地區(qū)，可借鑒多中心體制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)特有的國(guó)體、政體下，探索中國(guó)式的地域性和專業(yè)性的協(xié)調(diào)方式，建立市與市、市與縣(市)之間的有權(quán)威的高效能協(xié)調(diào)機(jī)制，在上海、重慶、武漢、廣州等都市區(qū)，借鑒單中心體制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在適當(dāng)時(shí)候、適當(dāng)?shù)貐^(qū)，尤其是跨界城市區(qū)，建立聯(lián)合政府，是適應(yīng)我國(guó)城市發(fā)展進(jìn)免或解決“城市病”的一條可行途徑。

3明確都市區(qū)政府與各級(jí)地方政府的職能

在都市區(qū)設(shè)立跨城市的區(qū)域性的聯(lián)合政府、機(jī)構(gòu)，對(duì)單一城市政府的職能必然產(chǎn)生影響，使單一城市政府的職能相對(duì)減少.例如:學(xué)區(qū)的設(shè)立，環(huán)保、公共交通、消防、供水等委員會(huì)的設(shè)立.都減少了單一城市政府的此項(xiàng)功能。因此，如何處理好都市政府與各地方政府職能的關(guān)系，成為都市區(qū)發(fā)展所面臨的問題.

多倫多都市政府作為解決都市問題、處理地方政府關(guān)系的成功范例，對(duì)世界城市的發(fā)展與管理具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義[71。我國(guó)與加拿大等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)體、政體不同，在都市化發(fā)展中其組織與管理模式不能照搬國(guó)外的模式，但多倫多大都市組織與管理成功的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于解決我國(guó)都市化地區(qū)城市發(fā)展和管理的問題同樣具有借鑒意義。多倫多大都市政府體系的一個(gè)重要內(nèi)容即是各級(jí)政府有較為明確的職責(zé)分工，使各級(jí)政府有所為、有所不為，有所責(zé)、有所不責(zé)，大大提高了行政效率。目前我國(guó)政府職能分配中存在不合理的現(xiàn)象。有些事務(wù)，從低級(jí)地方政府、高級(jí)地方政府直至中央政府都插手管理，這樣常常不是各級(jí)政府管理效果的盛加，而是相互擠兌、相互推誘，造成管理混亂、行政效串低下.因此，在政府機(jī)構(gòu)改革中，明確各級(jí)政府與都市區(qū)政府的職責(zé)，實(shí)行合理分工是極為重要的。

4都市區(qū)內(nèi)地方政府利益的協(xié)調(diào)

從國(guó)外眾多都市區(qū)的發(fā)展來看，無論是大倫敦、多倫多、墨爾本，還是曼徹斯特、舊金山等，在其發(fā)展的過程中，無一例外地都充滿著區(qū)域內(nèi)各城市政府利益間的矛盾，因此，怎樣在區(qū)域范圍內(nèi)解決各城市共同面對(duì)的間題，成為都市區(qū)研究的熱點(diǎn)。

在我國(guó)，由于長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)性質(zhì)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，中國(guó)特有的“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”[8]現(xiàn)象進(jìn)一步加強(qiáng)，區(qū)域內(nèi)地方政府間的利益沖突更為加剮，因此處理好都市區(qū)各地方政府間利益關(guān)系顯得異常重要.

加拿大蒙特利爾大城市地區(qū)MUC和RCM體系的建立.便是試圖在一事定區(qū)域范圍內(nèi)聯(lián)合解決區(qū)域性問題的實(shí)例之一.在理論上，西方一些學(xué)者建立和發(fā)展了“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”力圖從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度分析和解決這類問題.“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”認(rèn)為，城市間的利益沖突的主要原因，是行政邊界與市政公共設(shè)施的服務(wù)空間的不一致。從“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”的硯點(diǎn)看，城市政府具有生產(chǎn)和提供公共設(shè)施和公共服務(wù)的職能，理想的城市政府行政邊界.

應(yīng)當(dāng)大體上與公共設(shè)施的空間服務(wù)范圍的自然邊界相符。事實(shí)上，由于不同的公共設(shè)施有不同的服務(wù)空間范圍，因而在西方城鄉(xiāng)分治、“切塊設(shè)市”的體制下，一個(gè)城市政府管箱的行政邊界不可能與所有的公共設(shè)施的自然邊界相適應(yīng)，相鄰的區(qū)域之間，地域相連的城市之間，公共服務(wù)相互滲透，而公共服務(wù)的費(fèi)用支付，卻被限定在行政邊界范圍內(nèi)。如何建立大城市地區(qū)合理的行政管理結(jié)構(gòu)和組織，從而使城市公共設(shè)施和服務(wù)達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)規(guī)棋，便成為西方管理及經(jīng)濟(jì)學(xué)者十分關(guān)注和爭(zhēng)論的熱門課題。一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)通過聯(lián)合所有的政府服務(wù)(總費(fèi)用)來考察規(guī)模經(jīng)濟(jì).在都市化區(qū)域?qū)嵭幸辉芾眢w制，有利于組織公共服務(wù)，使其達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì);而另一些學(xué)者則認(rèn)為地方政府的合并或聯(lián)合造成了公共服務(wù)費(fèi)用的增加，而不是減少.也就是說，在都市化區(qū)域?qū)嵭卸嘀行恼芾眢w制更為有利.它比一元化的體制更富有彈性。

盡管我國(guó)和西方在政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城市設(shè)置方式等方面存在諸多差異，但西方學(xué)者用“公共經(jīng)濟(jì)學(xué)”的觀點(diǎn)解釋和研究都市化地區(qū)城市政府的行政管理體制問題的思路，對(duì)我國(guó)，尤其在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，解決大城市地區(qū)城市間的利益沖突，有重要的理論和實(shí)踐意義。

5都市區(qū)行政組織管理的法制建設(shè)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是個(gè)法治的經(jīng)濟(jì)，健全法制是生產(chǎn)力高度發(fā)展的條件之一。國(guó)家要依法治理，行政區(qū)劃也要依法管理。美國(guó)的行政區(qū)劃管理既有資產(chǎn)階級(jí)政治的糟粕，也有人類行政管理的普遍經(jīng)驗(yàn)。我們完全可以立足于中國(guó)的國(guó)情加以揚(yáng)棄吸納。在美國(guó)、法律的實(shí)施是市政府的重要職責(zé)之一。我國(guó)也有必要通過健全社會(huì)主義法制，完善各項(xiàng)行政管理的法律法規(guī)，將各市施政納入法制軌道，讓市政府自主地依照法律實(shí)行行政管理，并接受人大和上級(jí)政府的法律監(jiān)督和公眾輿論鑒督.逐步改革凡事均需逐級(jí)請(qǐng)示審批的人治傳統(tǒng)習(xí)慣，以利于提高行政效率，適應(yīng)靈活多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要。

參考文獻(xiàn)

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篇2

[論文摘要]實(shí)踐的需要和理論的推動(dòng)，使得傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政逐漸向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變，這種嬗變，開啟了公共管理研究的新視角。區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。

著名行政學(xué)者理查德·J·斯蒂爾曼二世說:研究公共行政必須研究它的生態(tài)問題。按照韋伯斯特詞典的解釋，生態(tài)學(xué)是各種有機(jī)體與其環(huán)境之間的各種相互關(guān)系。J·W·別斯指出生態(tài)學(xué)這個(gè)詞源于希臘語oikos，意為房子或家，經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)學(xué)也有相同的詞根，經(jīng)濟(jì)學(xué)和生態(tài)學(xué)有許多共同點(diǎn)，但生態(tài)學(xué)的含義更廣泛。它涉及有機(jī)體與其環(huán)境之間的全部相互關(guān)系?！薄?〕美國(guó)著名學(xué)者利格斯(Fred W·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式，開創(chuàng)行政學(xué)研究的一個(gè)新途徑。我國(guó)現(xiàn)階段的行政環(huán)境是制約和影響行政管理的重要因素，同時(shí)又是行政管理的改造對(duì)象，并為行政管理的實(shí)施提供條件。故此，我們應(yīng)努力使行政管理和行政環(huán)境保持一種動(dòng)態(tài)的平衡。從20世紀(jì)50年代以來，隨著社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變遷，傳統(tǒng)行政學(xué)歷經(jīng)了向現(xiàn)代公共管理學(xué)范式的重大轉(zhuǎn)變。邁入21世紀(jì)，區(qū)域行政面對(duì)的是一種全新的行政生態(tài)環(huán)境，正是在這樣的背景下區(qū)域公共管理這種嶄新的制度安排應(yīng)運(yùn)而生。這種轉(zhuǎn)變很重要，“從某種意義上說，21世紀(jì)中國(guó)公共管理面對(duì)的最大挑戰(zhàn)莫過于區(qū)域公共管理的挑戰(zhàn)，處理好和解決好了系列區(qū)域公共性問題，和諧社會(huì)的發(fā)展愿景就不再遙遠(yuǎn)?！薄?〕區(qū)域公共管理是社會(huì)需要和時(shí)代呼喚的產(chǎn)物。作為一個(gè)新的理論和實(shí)踐課題，陳瑞蓮認(rèn)為，在我國(guó)有關(guān)區(qū)域公共管理(行政)研究的著述尚較為零散，區(qū)域公共管理研究的學(xué)者社群尚未成形。但是，在當(dāng)前一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí):越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并研究區(qū)域公共管理的相關(guān)內(nèi)容。無疑，加強(qiáng)區(qū)域公共管理研究具有重要理論意義和實(shí)踐價(jià)值。有學(xué)者說，“研究任何一種理論，都必須首先弄懂它所使用的基本術(shù)語。對(duì)于了解一種新的學(xué)術(shù)理論，弄清楚它所使用的新名詞的正確含義，就尤為重要了”?！?〕區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念，其中“區(qū)域”和“公共管理”是其兩個(gè)核心概念。

一、“區(qū)域”概念眾說紛紜及其公共管理視角的界分

區(qū)域(region)是一個(gè)多側(cè)面、多層次且相對(duì)性極強(qiáng)的概念。人們可以從多個(gè)角度來觀察、分析和理解各種不同的區(qū)域。研究視角和內(nèi)容不同，對(duì)于區(qū)域的界定就有所不同。在社會(huì)科學(xué)叢林中，最早研究區(qū)域的學(xué)科是地理學(xué)，地理學(xué)把區(qū)域定義為地球表面的地域單元，這種地域單元一般按其自然地理特征，即內(nèi)部組成物質(zhì)的連續(xù)性特征與均質(zhì)性特征來劃分?！杜＝虻乩韺W(xué)詞典》中，“區(qū)域是指地球表面的任何一個(gè)單元，它以自然或人文特征而有別于周圍的地區(qū)”。〔4〕經(jīng)濟(jì)學(xué)將區(qū)域視為由人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)造成的、具有特定地域特征的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合體。埃德加·M.胡佛說，“所有的定義都把區(qū)域概括為一個(gè)整體的地理范疇，因而可以從整體上對(duì)其進(jìn)行分析”，“把區(qū)域作為一個(gè)集合體，……這一集合體對(duì)于管理、計(jì)劃和公共政策的制定和實(shí)施都是必須的。最實(shí)用的區(qū)域劃分應(yīng)當(dāng)符合行政區(qū)劃的疆界?！薄?〕政治學(xué)把區(qū)域看成是國(guó)家管理的行政單元，與國(guó)界或一國(guó)內(nèi)的省界、縣界重合;國(guó)際政治和國(guó)際關(guān)系的研究者對(duì)區(qū)域的解讀，往往側(cè)重從一種更為宏觀視角來討論區(qū)域的內(nèi)涵和外延。米特爾曼提出三個(gè)不同層面“新區(qū)域主義”分類法:宏觀區(qū)域主義、次區(qū)域主義和微觀區(qū)域主義。在“區(qū)域”的多種釋義中，可以看出:區(qū)域有多種分類，系統(tǒng)性或整體性是區(qū)域的共同特征;區(qū)域的概念是相對(duì)的，可以依據(jù)不同視角有多種劃分;區(qū)域是變化的，應(yīng)以動(dòng)態(tài)的眼光來觀察它。實(shí)際上區(qū)域是一個(gè)很寬泛的概念，很難給出一個(gè)公認(rèn)的定義。本文是從公共管理學(xué)科角度來進(jìn)行研究，基于此視角，區(qū)域應(yīng)如何界定?有學(xué)者認(rèn)為:區(qū)域是“一個(gè)基于行政區(qū)劃又超越于國(guó)家和行政區(qū)劃的綜合性概念”?！?〕另外，從四個(gè)緯度對(duì)區(qū)域公共管理要研究的“區(qū)域”做類型學(xué)上的分析:公共管理意義上的經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域、自然地理區(qū)域和公共管理中的“問題區(qū)域”和“邊緣區(qū)域”?！?〕筆者以為，不論對(duì)“區(qū)域”進(jìn)行怎樣的界分，從公共管理學(xué)科角度看，區(qū)域?qū)嶋H上是按照公共物品為標(biāo)準(zhǔn)劃分的有限空間范圍，是擁有相同一領(lǐng)域或多領(lǐng)域公共物品的域場(chǎng)。在這里區(qū)域不是一個(gè)地理范疇而是一個(gè)以公共物品(或者公共事務(wù)、公共問題、公共利益)為標(biāo)準(zhǔn)形成的同質(zhì)性域場(chǎng)，并不絕對(duì)與行政區(qū)劃相一致。

二、公共管理研究的新視角:區(qū)域行政向區(qū)域公共管理范式的轉(zhuǎn)變

要討論區(qū)域行政向區(qū)域公共管理的轉(zhuǎn)變，首先要了解區(qū)域行政的發(fā)展背景、內(nèi)涵等基礎(chǔ)知識(shí)。區(qū)域行政問題與行政區(qū)劃密切關(guān)聯(lián)。學(xué)者劉君德在他主持的《中國(guó)行政區(qū)劃的理論與實(shí)踐》等論著中，第一次明確提出了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”概念，并分析我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中普遍存在的地方保護(hù)主義現(xiàn)象。在我國(guó)的行政學(xué)界，宋月紅在國(guó)內(nèi)首次使用“區(qū)域行政”的概念，作者從行政區(qū)劃、行政區(qū)域與區(qū)域行政的關(guān)系角度進(jìn)行研究，但這是一種狹義的或傳統(tǒng)意義上的區(qū)域行政范疇?！?〕陳瑞蓮、張緊根在《公共行政研究的新視角:區(qū)域行政》一文中，正式提出廣義的“區(qū)域行政”概念?！?〕隨著實(shí)踐的推動(dòng)和理論的發(fā)展，區(qū)域行政向區(qū)域公共管理轉(zhuǎn)變。在學(xué)界，最早使用過“區(qū)域公共管理”概念的只有清華大學(xué)的劉鋒和中山大學(xué)的陳瑞蓮，二人從不同的角度對(duì)區(qū)域公共管理進(jìn)行論述。劉鋒運(yùn)用新公共管理、區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)、區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力、支持系統(tǒng)等理論對(duì)區(qū)域管理進(jìn)行創(chuàng)新，在某種程度上說，這一研究與本文所關(guān)注的區(qū)域公共管理研究有很大的差別，它并不是真正從公共行政學(xué)角度對(duì)區(qū)域公共管理的研究，而是從區(qū)域地理學(xué)的角度將創(chuàng)新理論引入到區(qū)域發(fā)展中去?！?0〕陳瑞蓮教授是我國(guó)研究區(qū)域行政和區(qū)域公共管理的典型代表，她在此領(lǐng)域的論述，在學(xué)界產(chǎn)生了廣泛的影響。

三、區(qū)域公共管理的內(nèi)涵、理論支撐

區(qū)域公共管理是個(gè)復(fù)合概念，前文已經(jīng)界分了公共管理視閾中的“區(qū)域”。對(duì)于公共管理的概念，無論是對(duì)其內(nèi)涵把握還是基本體系的構(gòu)成，都還在探討中。王樂夫教授認(rèn)為，“所謂公共管理，即公共部門對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會(huì)活動(dòng)。具體地說來，是公共管理主體為了解決公共問題，實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力的公共事務(wù)施加管理的社會(huì)活動(dòng)。” 〔11〕公共管理與行政管理不同，公共管理的主體不僅包括行政管理中的政府還包括其它的組織和第三部門組織等。公共管理主體著眼于社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動(dòng);同時(shí)，它更多采取的是多元化和復(fù)合型的集體行動(dòng)，以共同的目標(biāo)基礎(chǔ)，通過協(xié)商的方式達(dá)成。無庸諱言，現(xiàn)代公共管理是公共行政發(fā)展的一個(gè)新趨勢(shì)，是公共行政領(lǐng)域不斷擴(kuò)展、研究范式走向成熟的重要體現(xiàn)。綜上所述，區(qū)域公共管理是區(qū)域行政隨著實(shí)踐的需要，在治理范式上不斷成熟的產(chǎn)物。筆者認(rèn)為，所謂區(qū)域公共管理，即是指以區(qū)域政府組織和區(qū)域非政府組織為主的多元主體(區(qū)域公共管理部門)為了解決特定區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或其它方面的公共問題，實(shí)現(xiàn)區(qū)域公共利益，運(yùn)用協(xié)商和調(diào)解的手段和方式對(duì)區(qū)域、區(qū)域內(nèi)橫向部分和縱向?qū)蛹?jí)之間交叉重疊關(guān)系進(jìn)行的管理。區(qū)域公共管理之所以“應(yīng)運(yùn)而生”，從根本上說，區(qū)域公共管理發(fā)展的動(dòng)力來自于中國(guó)現(xiàn)代化過程中的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的必然要求?；蛘哒f，除了實(shí)踐的需要外，理論的發(fā)展和推動(dòng)也是非常重要的。區(qū)域公共管理理論的發(fā)展除了現(xiàn)代公共管理理論的發(fā)展外，還有公民社會(huì)理論、現(xiàn)代治理、網(wǎng)絡(luò)治理理論和善治等理論。公民社會(huì)，也被稱為市民社會(huì)或民間社會(huì)。關(guān)于公民社會(huì)的定義，不同的學(xué)者根據(jù)不同的研究視角形成了種種不同的公民社會(huì)定義。這些定義歸納起來可分為兩類:國(guó)家與社會(huì)二元結(jié)構(gòu)和國(guó)家、經(jīng)濟(jì)與公民社會(huì)的三元結(jié)構(gòu)。關(guān)于公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)要素，不同學(xué)者對(duì)其強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)不同。就中外學(xué)者取得的共識(shí)來看，公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素及其特征主要有以下四個(gè):一是私人領(lǐng)域;二是志愿性社團(tuán);三是公共領(lǐng)域。除了公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素外，公民社會(huì)還具有自己的基本價(jià)值原則，大體說來，這些基本的價(jià)值原則包括:個(gè)人主義、多元主義、公開性、開放性、法治原則。

市民社會(huì)理論的發(fā)展，引發(fā)治理和善治理論的產(chǎn)生。從1989年世界銀行首次提出“治理”以來，“治理”概念被廣泛使用。在治理各種定義中，“全球治理委員會(huì)的定義具有很大的代表性和權(quán)威性”。治理有失敗的可能，為完善該理論，隨后善治進(jìn)入學(xué)者的視野。善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種最佳關(guān)系。善治有如下要素:合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)和有效。區(qū)域善治是區(qū)域公共管理研究中一個(gè)戰(zhàn)略管理問題。

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〔6〕陳瑞蓮，張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).

〔7〕陳瑞蓮.區(qū)域公共管理導(dǎo)論〔M〕.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2006:5-8.

〔8〕宋月紅.行政區(qū)劃與當(dāng)代中國(guó)行政區(qū)域、區(qū)域行政類型分析〔J〕.北京大學(xué)學(xué)報(bào)，1999，(4).

〔9〕陳瑞蓮，張緊跟.公共行政研究的新視角:區(qū)域公共行政〔J〕.公共行政，2002，(3).

篇3

摘 要：當(dāng)今有效教學(xué)的一個(gè)方向是情境教學(xué)，就是通過創(chuàng)設(shè)貼近學(xué)生、貼近生活、貼近社會(huì)的具有思辨性的教學(xué)場(chǎng)景，讓學(xué)生有親歷體驗(yàn)的“神入”感，有發(fā)自內(nèi)心的“移情”感。

關(guān)鍵詞：課堂教學(xué)；情景化教學(xué)；高效課堂

隨著新課改日漸深入，初中歷史與社會(huì)教學(xué)已經(jīng)取得了可喜的變化，“一切為了學(xué)生的發(fā)展”漸漸不再是一句“假大空”的口號(hào)，而是被許多一線教師深深地貫徹在教學(xué)過程中。教師要秉持“以學(xué)生為主導(dǎo)”的理念，設(shè)計(jì)出一堂堂或清新活潑、或感人至深、或發(fā)人深省的好課，以良知的溫度熨帖學(xué)生的心靈，用情感的繩索牽動(dòng)孩子們的靈魂，真正達(dá)到了“育人”的效果。

一、加入情趣，化任務(wù)為期待

布魯姆說：“學(xué)習(xí)的最好刺激乃是對(duì)學(xué)習(xí)內(nèi)容的興趣?！边@說明興趣是推動(dòng)學(xué)生學(xué)習(xí)的內(nèi)在動(dòng)力，是開發(fā)智力的鑰匙。大量單一形式重復(fù)作業(yè)很容易使學(xué)生產(chǎn)生厭倦心理，降低作業(yè)效果。因此，教師在設(shè)計(jì)作業(yè)時(shí)，更要注意技巧性，增加趣味性。

我們可以在作業(yè)的形式上做些小小的改變，讓作業(yè)披上靚麗的包裝，改頭換面。作業(yè)可以是填空、x擇、材料分析、辨析題，也可以是編輯小報(bào)、撰寫小論文、參觀訪問、社會(huì)調(diào)查、角色扮演，還可以是演講賽、辯論賽、情境模擬以及體現(xiàn)學(xué)生合作、探究學(xué)習(xí)方式的開放性實(shí)踐類作業(yè)。形式的多樣就使作業(yè)變得有趣多了。

例如，人教版歷史與社會(huì)七年級(jí)下冊(cè)第五單元第一課《國(guó)土與人民》第二課時(shí)《行政區(qū)劃》，本課的教學(xué)要求是知道我國(guó)現(xiàn)行三級(jí)區(qū)劃，并且能在我國(guó)政區(qū)圖上準(zhǔn)確找出34個(gè)省級(jí)行政區(qū)的位置，記住它們的簡(jiǎn)稱和行政中心。上課老師通過各種方法讓學(xué)生掌握知識(shí)點(diǎn)，課后的作業(yè)無非就是繼續(xù)鞏固，死記硬背的形式會(huì)讓學(xué)生記住后馬上忘記。然而，當(dāng)把此課的作業(yè)設(shè)計(jì)為手繪中國(guó)行政區(qū)劃圖的小競(jìng)賽后，學(xué)生看到后會(huì)眼睛發(fā)光，有“磨刀霍霍”將作業(yè)就地解決的沖動(dòng)。而且為了畫出準(zhǔn)確的中國(guó)行政區(qū)劃圖，他們肯下工夫，肯花心思，將“要我做”變成了“我要做”“我要做得好”，對(duì)于34個(gè)省級(jí)行政單位的輪廓、位置也會(huì)十分細(xì)致地去看，這樣既讓學(xué)生掌握了課標(biāo)的要求，也讓學(xué)生有了對(duì)待作業(yè)的良好態(tài)度，又能在課上進(jìn)行展示，提高競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，活躍課堂氣氛，符合教學(xué)目標(biāo)，真可謂一舉多得。此類作業(yè)還可以延展到八年級(jí)《歷史與社會(huì)》，對(duì)歷史人物事件的小報(bào)制作，歷史文物是實(shí)物在還原。

二、加入情感，化尷尬為自然

“感人心者，莫乎于情?！鼻嗌倌晟某砷L(zhǎng)，需要情感的滋潤(rùn)和感化；青少年道德認(rèn)知能力的替身，需要情感的參與和過濾；青少年道德行為的踐履，需要有情感的認(rèn)同和推動(dòng)。歷史與社會(huì)課程的基本理念旨在貼近社會(huì)生活，促進(jìn)自主發(fā)展，提倡人文精神，提高人文素養(yǎng)關(guān)注事物聯(lián)系，體現(xiàn)綜合價(jià)值，堅(jiān)持唯物史觀，揭示發(fā)展規(guī)律。歷史與社會(huì)的作業(yè)，也應(yīng)體現(xiàn)在歷史的感悟，應(yīng)有對(duì)祖國(guó)未來發(fā)展的展望，不能割裂與情感之間的聯(lián)系。

例如，人教版歷史與社會(huì)八年級(jí)下冊(cè)的單元主題為《19世紀(jì)中后期工業(yè)文明大浪潮中的近代中國(guó)》，九年級(jí)上冊(cè)第三單元主題是《中國(guó)與世界反法西斯戰(zhàn)爭(zhēng)》，在學(xué)完這兩個(gè)單元后，我以課本為依托，布置了一項(xiàng)實(shí)踐作業(yè)：去紹興的愛國(guó)主義基地實(shí)際探訪一下歷史名人，感受為中國(guó)未來發(fā)展做出過巨大貢獻(xiàn)的人物。學(xué)生趁著雙休去了后堡村紅色革命基地，聽老人們講當(dāng)年的故事；去秋瑾故里、大通學(xué)堂實(shí)地參觀，感受革命的艱辛歲月。這項(xiàng)作業(yè)沒有讓“愛國(guó)體驗(yàn)”成為宣傳和說教，而是把知識(shí)的學(xué)習(xí)和學(xué)生的情感體驗(yàn)聯(lián)系起來，讓學(xué)生在實(shí)踐中感受先人對(duì)我們的付出，體驗(yàn)長(zhǎng)大以后應(yīng)積極為國(guó)做貢獻(xiàn)。

三、加入情境，化乏味為精彩

當(dāng)今有效教學(xué)的一個(gè)方向是情境教學(xué)，就是通過創(chuàng)設(shè)貼近學(xué)生、貼近生活、貼近社會(huì)的具有思辨性的教學(xué)場(chǎng)景，讓學(xué)生有親歷體驗(yàn)的“神入”感，有發(fā)自內(nèi)心的“移情”感。歷史與社會(huì)的作業(yè)也可以采用這樣的情境模式。

篇4

被告則對(duì)“海寧皮革城”字樣本身作為商標(biāo)申請(qǐng)注冊(cè)的可行性進(jìn)行了反駁，并否定了原告持有該商標(biāo)權(quán)。同時(shí)，因“海寧皮革城”字樣的通用性，而對(duì)其使用和宣傳介紹等行為具有正當(dāng)性進(jìn)行了論證。

最終，武漢市中級(jí)人民法院認(rèn)為，兩被告公司的行為構(gòu)成了對(duì)原告公司的特有知名服務(wù)名稱和商標(biāo)權(quán)的侵犯，判令其立即停止相應(yīng)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。同時(shí)判令，兩被告公司于判決生效后10日內(nèi)賠償原告公司經(jīng)濟(jì)損失787500元與原告公司為維權(quán)支出的合理費(fèi)用105000元，還要承擔(dān)案件受理費(fèi)29768元。案件結(jié)果與2013年原告與陜西“西安海寧皮革城”的商標(biāo)侵權(quán)和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)糾紛案一致，以原告勝訴告終。

針對(duì)以“海寧皮革城”這一服務(wù)市場(chǎng)名稱及后來注冊(cè)的商標(biāo)引發(fā)了一系列的侵權(quán)糾紛，雖然法院最終的判決結(jié)果大多支持原告的訴求，但也引出了幾個(gè)值得討論的問題：“海寧皮革城”是否可以用來申請(qǐng)注冊(cè)商標(biāo)以獲得商標(biāo)專用權(quán)？如果商標(biāo)注冊(cè)申請(qǐng)沒有獲得通過，那么“海寧皮革城”是否可以知名服務(wù)名稱通過《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二條第三款、第五條第二項(xiàng)及第二十一條第二款獲得保護(hù)？

一、“海寧皮革城”是否可以作為商標(biāo)申請(qǐng)注冊(cè)？

首先，海寧是一個(gè)地名，所屬浙江省嘉興市，其行政區(qū)類別為縣級(jí)市?！捌じ铩笔墙?jīng)脫毛和鞣制等物理、化學(xué)加工所得到的已經(jīng)變性不易腐爛的動(dòng)物皮，在生產(chǎn)交易中，屬于商品的通用名稱。“城”則指人口密集、工商業(yè)發(fā)達(dá)的地方，通常也是周圍地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化的中心，屬于通用的服務(wù)功能用途。

依據(jù)我國(guó)《商標(biāo)法》第十條第二款規(guī)定：“縣級(jí)以上行政區(qū)劃的地名或者公眾知曉的外國(guó)地名，不得作為商標(biāo)。但是，地名具有其他含義或者作為集體商標(biāo)、證明商標(biāo)組成部分的除外；已經(jīng)注冊(cè)的使用地名的商標(biāo)繼續(xù)有效”。及第十一條規(guī)定：“下列標(biāo)志不得作為商標(biāo)注冊(cè)：（一）僅有本商品的通用名稱、圖形、型號(hào)的；（二）僅直接表示商品的質(zhì)量、主要原料、功能、用途、重量、數(shù)量及其他特點(diǎn)的；（三）其他缺乏顯著特征的。前款所列標(biāo)志經(jīng)過使用取得顯著特征，并便于識(shí)別的，可以作為商標(biāo)注冊(cè)”。

由此“海寧皮革城”五個(gè)字是僅由“縣級(jí)行政區(qū)劃的地名”加上“商品的通用名稱”及服務(wù)的功能用途組成的短語組合，沒有顯著特征，也不便于識(shí)別，違反了上述規(guī)定，作為普通商標(biāo)的注冊(cè)申請(qǐng)，不應(yīng)獲得通過。

結(jié)合國(guó)家工商行政管理總局商標(biāo)局的官方網(wǎng)站的商標(biāo)查詢結(jié)果，“海寧皮革城”在2011年、2012年作為一般類別商標(biāo)申請(qǐng)的狀態(tài)為“商標(biāo)無效”，而在2013年3月29日以“海寧皮革城hclc”作為商標(biāo)申請(qǐng)的狀態(tài)截止2015年4月6日為“駁回復(fù)審評(píng)審實(shí)審裁文實(shí)審裁文發(fā)文”。雖然“海寧皮革城hclc”組合添加了“hclc”英文字樣，不是“僅有商品的通用名稱等”的情形。但因其使用了縣級(jí)以上的行政區(qū)劃地名且不便于識(shí)別而仍然不應(yīng)予通過。

類似的實(shí)例，結(jié)合“沙縣小吃”的商標(biāo)申請(qǐng)情況，其作為一般類別商標(biāo)自2010年由不同申請(qǐng)人申請(qǐng)后的狀態(tài)皆為“商標(biāo)無效”。而作為集體商標(biāo)，由沙縣小吃同業(yè)協(xié)會(huì)作為組織主體申請(qǐng)的狀態(tài)截止2015年5月7日顯示為“商標(biāo)異議申請(qǐng)中”?？磥硗ㄟ^集體商標(biāo)類型進(jìn)行申請(qǐng)的途徑也許有機(jī)可尋。

二、“海寧皮革城”是否可獲《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》保護(hù)？

如果商標(biāo)注冊(cè)申請(qǐng)沒有獲得通過，那么“海寧皮革城”是否可以知名服務(wù)名稱通過《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二條第三款、第五條第二項(xiàng)及第二十一條第二款獲得保護(hù)？

依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第二條第三款規(guī)定：“本法所稱的經(jīng)營(yíng)者，是指從事商品經(jīng)營(yíng)或者營(yíng)利（以下所稱商品包括服務(wù)）的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人”。及第五條第二項(xiàng)規(guī)定：“經(jīng)營(yíng)者不得采用下列不正當(dāng)手段從事市場(chǎng)交易，損害競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手：（二）擅自使用知名商品特有的名稱、包裝、裝潢，或者使用與知名商品近似的名稱、包裝、裝潢，造成和他人的知名商品相混淆，使購(gòu)買者誤認(rèn)為是該知名商品”。

由此看來，此問題的答案關(guān)鍵在于“海寧皮革城”是否構(gòu)成第五條中的“知名商品特有的名稱”。依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)民事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》第二條第二款規(guī)定：“前款第（一）、（二）、（四）項(xiàng)規(guī)定的情形經(jīng)過使用取得顯著特征的，可以認(rèn)定為特有的名稱、包裝、裝潢”。“海寧皮革城”作為知名服務(wù)的部分名稱，經(jīng)使用，是否取得了顯著特征，可參考美國(guó)商標(biāo)法的規(guī)定，通過消費(fèi)者對(duì)商標(biāo)的理解，即理解為商品的來源還是商品本身來判斷商標(biāo)設(shè)計(jì)是否具備顯著性要素。②顯然“海寧皮革城”通常被消費(fèi)者認(rèn)定為其銷售的商品本身，是海寧市產(chǎn)的皮革，而不是來自于某一服務(wù)提供者的專屬性商品。因而較同行業(yè)其他競(jìng)爭(zhēng)者而言缺乏顯著特征，不具有“特有”性，不屬于“特有名稱”。從而，不應(yīng)通過反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法來獲得保護(hù)。

相關(guān)的案例，可以結(jié)合“蘇州冠芝霖手機(jī)大賣場(chǎng)有限公司名稱字號(hào)權(quán)被侵權(quán)案”。該案通過公司字號(hào)權(quán)和我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中有關(guān)知名商品或服務(wù)特有名稱的規(guī)定，試圖獲得對(duì)公司名稱的保護(hù)，并得到了法院的支持。那么，海寧皮革城可否通過類似路徑獲得保護(hù)呢？

依據(jù)我國(guó)《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第七條，企業(yè)名稱應(yīng)當(dāng)由以下部分依次組成：字號(hào)（或者商號(hào)，下同）、行業(yè)或者經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、組織形式。其中的字號(hào)是企業(yè)名稱的核心部分，是區(qū)別商事主體以及商品或服務(wù)來源的主要標(biāo)志。對(duì)于字號(hào)的保護(hù)，可依據(jù)我國(guó)加入的《保護(hù)工業(yè)產(chǎn)權(quán)巴黎公約》第一條第二項(xiàng)規(guī)定：工業(yè)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)對(duì)象有專利、實(shí)用新型、外觀設(shè)計(jì)、商標(biāo)、服務(wù)標(biāo)記、廠商名稱、貨源標(biāo)記或原產(chǎn)地名稱和制止不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。第八條規(guī)定：廠商名稱應(yīng)在本聯(lián)盟一切國(guó)家內(nèi)受到保護(hù)，沒有申請(qǐng)或注冊(cè)的義務(wù)，也不論其是否為商標(biāo)的一部分?！斗床徽?dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第五條第三項(xiàng)規(guī)定的不正競(jìng)爭(zhēng)行為：擅自使用他人的企業(yè)名稱或者姓名，引人誤認(rèn)為是他人的商品。由此，“冠芝霖”字號(hào)，作為作為企業(yè)名稱中的重要組成部分，應(yīng)受到相應(yīng)的保護(hù)。③

而依據(jù)我國(guó)《企業(yè)名稱登記管理實(shí)施辦法》第十四條規(guī)定：行政區(qū)劃不得用作字號(hào)，但縣以上行政區(qū)劃的地名具有其他含義的除外?！昂幤じ锍恰比绻鳛槠髽I(yè)名稱，只能屬于行政區(qū)劃名稱加上行業(yè)的組合，并不具有字號(hào)的顯著性和標(biāo)識(shí)性，無法起到區(qū)別商事主體及商品或服務(wù)來源的作用。因而，通過字號(hào)權(quán)和知名商品或服務(wù)的特有名稱獲得保護(hù)的路徑仍行不通。

如上所述，“海寧皮革城”既不能通過一般類別的商標(biāo)申請(qǐng)，也不應(yīng)依照《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》中的“知名服務(wù)特有的名稱”獲得保護(hù)。因而，海寧中國(guó)皮革股份有限公司的維權(quán)行為更談不上構(gòu)成壟斷。也許，“海寧皮革城”的商標(biāo)申請(qǐng)可以參照沙縣小吃，以組織形式申請(qǐng)集體商標(biāo)的路徑嘗試保護(hù)?；蛘咴O(shè)計(jì)出更具顯著性和便于標(biāo)識(shí)的商標(biāo)內(nèi)容，才是解決問題之道。

注釋：

① 趙世猛：《眾多“海寧皮革城”誰在演“畫皮”》，中國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)報(bào)，2014年6月4日第010版。

篇5

摘要：我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)由于長(zhǎng)期處于城鄉(xiāng)二元管理體制的雙重管理之下，在有些特定的政策領(lǐng)域存在管理盲區(qū)，尤其是土地管理比較混亂。在城市化的浪潮中，如何在城市擴(kuò)張的過程中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地合理流轉(zhuǎn)，對(duì)于改變城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。本文主要以北京市豐臺(tái)區(qū)為例就城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問題進(jìn)行論述。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)結(jié)合部；土地流轉(zhuǎn)；集體資產(chǎn)處置

北京市豐臺(tái)區(qū)由于受到地理位置、區(qū)位條件和人們思想觀念等方面的制約，城市化的進(jìn)程和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展明顯滯后于北京市的其他城區(qū)。由于地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，豐臺(tái)區(qū)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元政府管理體制長(zhǎng)期并存，其中，豐臺(tái)區(qū)農(nóng)居混雜及“城中村”問題突出，城鄉(xiāng)分割的土地管理體制和行政管理體制亟待改革。但由于歷史原因，豐臺(tái)區(qū)仍實(shí)行城鄉(xiāng)割裂的二元管理體制，即根據(jù)戶籍劃分管理地域范圍和職責(zé)，街不管農(nóng)，鄉(xiāng)不管居，與行政區(qū)劃本身的邏輯恰恰相反。由于豐臺(tái)區(qū)的問題極具代表性，也是許多城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在推動(dòng)城市化的進(jìn)程中普遍面臨的問題。因此，對(duì)豐臺(tái)區(qū)的分析和研究就能為許多存在類似問題的城市和地區(qū)(尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部)的土地合理流轉(zhuǎn)和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)治理提供借鑒和啟示。

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部的土地流轉(zhuǎn)

在鄉(xiāng)村城市化過程中，集體資產(chǎn)的處置是明晰行政區(qū)域界線的前提。豐臺(tái)區(qū)絕大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革已基本完成。改革后建立起了農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)股份合作制，每個(gè)農(nóng)民或集體經(jīng)濟(jì)成員都成為合法的股東，擁有從集體經(jīng)濟(jì)中獲得收益的權(quán)利，因此，這種新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織真正做到了與每個(gè)農(nóng)民息息相關(guān)。

農(nóng)村的集體資產(chǎn)主要包括土地、房屋和集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)。在農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，這些資產(chǎn)應(yīng)通過不同途徑進(jìn)行處置。針對(duì)豐臺(tái)區(qū)的自身情況，以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位分批次、分步驟地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)是較穩(wěn)妥的做法。也就是說，在農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中，首先要區(qū)分不同地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織，并進(jìn)行徹底的清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定，這一工作在豐臺(tái)區(qū)的絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)完成。然后，要以不同的集體經(jīng)濟(jì)組織為單位逐步實(shí)現(xiàn)集體土地的合理流轉(zhuǎn)。目前，主要有兩種處置方式：第一種方式是通過國(guó)家征地的形式實(shí)現(xiàn)集體土地的流轉(zhuǎn)，并按《中華人民共和國(guó)土地管理法》和國(guó)家政策文件的規(guī)定給予失地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，同時(shí)，要考慮給予相關(guān)的集體經(jīng)濟(jì)組織適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)補(bǔ)償，用于維持集體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)的資金支持。在采用這種方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的過程中，要保證給予失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不僅能夠真正彌補(bǔ)農(nóng)民失地的損失，而且能幫助他們獲得重新謀生的手段，以保證他們的長(zhǎng)久生計(jì)。第二種方式是在不改變農(nóng)村集體土地使用權(quán)的前提下，由農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)建自己的房地產(chǎn)開發(fā)公司及實(shí)體企業(yè)，自主進(jìn)行合理的開發(fā)利用，這種方式在豐臺(tái)區(qū)的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前也有采用(例如盧溝橋鄉(xiāng)和南苑鄉(xiāng))。這種農(nóng)民自主開發(fā)的方式是一種全新的現(xiàn)象，目前在開發(fā)過程中會(huì)面臨許多問題需要加以解決：一是政府的相關(guān)部門對(duì)于農(nóng)村集體土地進(jìn)入市場(chǎng)沒有制定相關(guān)的政策法規(guī)，造成這一領(lǐng)域存在法律和政策盲區(qū)。特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)問題，一直以來就處于政策管理的真空地帶。按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》，農(nóng)民在行政區(qū)劃的調(diào)整完成后會(huì)從農(nóng)民轉(zhuǎn)變成居民，其所擁有的土地要相應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地。因此，為了保護(hù)農(nóng)民的合法利益，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在農(nóng)轉(zhuǎn)居后其土地的性質(zhì)可以由集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，但國(guó)家仍可保留原集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)，在向政府交納一定稅費(fèi)的基礎(chǔ)上可轉(zhuǎn)變?cè)恋氐氖褂霉δ?即從過去的農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩虡I(yè)用地)，允許其成立房地產(chǎn)開發(fā)公司和實(shí)體企業(yè)自主開發(fā)利用。二是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于自身資金實(shí)力薄弱，在開發(fā)利用其土地的過程中會(huì)面臨包括資金在內(nèi)的一系列困難。同時(shí)，由于農(nóng)民組織缺乏完善的專業(yè)知識(shí)、現(xiàn)代化的組織機(jī)制和高效的經(jīng)營(yíng)管理技術(shù)，其經(jīng)營(yíng)往往也缺乏效率，直接導(dǎo)致其開發(fā)的房地產(chǎn)項(xiàng)目質(zhì)量較差、管理不善。三是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的房地產(chǎn)開發(fā)公司在開發(fā)其擁有使用權(quán)的土地時(shí)，同樣要遵循城市規(guī)劃的原則和具體要求，在政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下進(jìn)行合法的、有序的開發(fā)利用。政府應(yīng)對(duì)農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的這種行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，將其控制在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)。

在國(guó)家政策法規(guī)不健全的情況下，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地開發(fā)和土地管理還是應(yīng)主要走國(guó)家征地、出讓這一正常開發(fā)的道路，但也可以考慮向那些經(jīng)過改制的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其相關(guān)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼邇A斜，從而使這些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民能夠在城市化的進(jìn)程中獲得更多的由土地帶來的收益。農(nóng)村的集體資產(chǎn)還包括農(nóng)民的房屋和集體經(jīng)濟(jì)企業(yè)。農(nóng)民房屋的處置是與土地的流轉(zhuǎn)緊密聯(lián)系在一起的。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，土地上附著的房屋是一并進(jìn)行處置的，因此不管是通過上述兩種方式中的哪一種開發(fā)利用農(nóng)民的土地都應(yīng)該對(duì)土地上附著的房屋實(shí)施經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，這在相關(guān)的政策文件中都有明確的規(guī)定。二、城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障的銜接

社會(huì)保障問題是關(guān)系到人民生活和社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵問題。在土地流轉(zhuǎn)的過程中，由于農(nóng)民的身份發(fā)生變化，從農(nóng)村的農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘械木用?，這就要求為他們提供相應(yīng)的社會(huì)保障(包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障等)。由于過去農(nóng)村并沒有相應(yīng)的社會(huì)保障措施，這批農(nóng)民也沒有自己的社會(huì)保險(xiǎn)賬戶并交納相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)金，為他們提供相應(yīng)的社會(huì)保障勢(shì)必成為地方政府沉重的負(fù)擔(dān)。在這里結(jié)合城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的兩種不同方式分別加以討論。

第一，涉及到通過國(guó)家征地的形式來處置集體土地和房屋的相關(guān)農(nóng)轉(zhuǎn)居人員，北京市人民政府的相關(guān)文件明確規(guī)定，其補(bǔ)繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由征地單位從征地補(bǔ)償費(fèi)中直接撥付到其所在區(qū)、縣的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。農(nóng)轉(zhuǎn)居人員實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)工后，與城市居民一樣，由國(guó)家、所在企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)后續(xù)的部分。對(duì)于自謀職業(yè)者，可保留其已經(jīng)由征地單位補(bǔ)繳的社會(huì)保險(xiǎn)金個(gè)人賬戶。對(duì)于后續(xù)部分，如果能自行交納本應(yīng)由企業(yè)和個(gè)人分別交納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，就仍然可以按照上述辦法進(jìn)行處理。但如果無力支付其后續(xù)部分，其社會(huì)保險(xiǎn)金個(gè)人賬戶內(nèi)的金額可以在其退休后一次性支付給本人。

第二，由集體經(jīng)濟(jì)組織自主開發(fā)利用集體使用土地所涉及到的農(nóng)轉(zhuǎn)居人員，可比照國(guó)家征地時(shí)所采取的處理方法來處理，即由集體經(jīng)濟(jì)組織幫助補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)。對(duì)于轉(zhuǎn)工人員、自謀職業(yè)者和超轉(zhuǎn)人員的社會(huì)保險(xiǎn)可比照上述辦法辦理。另外，在以集體經(jīng)濟(jì)組織為單位逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)民土地的處置并辦理相關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的過程中，可采取分期分批的原則，即土地先被征用和開發(fā)的先行轉(zhuǎn)居轉(zhuǎn)工并辦理相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)，因?yàn)橹挥羞@樣才能保證農(nóng)民在轉(zhuǎn)居后收入有來源、生活有保障，同時(shí)也減輕政府在轉(zhuǎn)居過程中所面臨的經(jīng)濟(jì)壓力和管理壓力。但在分期分批開發(fā)利用農(nóng)民土地的過程中，政府又要做好中長(zhǎng)期規(guī)劃，避免盲目開發(fā)和雜亂開發(fā)。

三、城鄉(xiāng)二元的行政管理

城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)的過程中，在城鄉(xiāng)二元管理體制上也要進(jìn)行相應(yīng)的改革，這就對(duì)政府的行政管理提出了新的要求。首先，撤銷鄉(xiāng)、設(shè)立地區(qū)辦事處并合理安排其管轄面積，以地區(qū)辦事處作為城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中的過渡形式，集中處理在城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中出現(xiàn)的各種問題以及原鄉(xiāng)建制下的遺留問題。在條件成熟的情況下，可在原來鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上實(shí)行“一套人馬，一塊牌子”，由地區(qū)辦事處來處理城市化和農(nóng)轉(zhuǎn)居過程中的遺留問題并對(duì)轄區(qū)實(shí)行統(tǒng)一管理，從而避免在行政管理和財(cái)務(wù)管理過程中出現(xiàn)的混亂現(xiàn)象。其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部在穩(wěn)步推進(jìn)城市化的進(jìn)程，而行政區(qū)劃的調(diào)整又主要著眼于未來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，因此在一定時(shí)期內(nèi)，有些街道和地區(qū)會(huì)同時(shí)存在大量的城市居民和未轉(zhuǎn)居農(nóng)民，因此需要賦予這些街道和地區(qū)辦事處同時(shí)管理城市居民和未轉(zhuǎn)居農(nóng)民的權(quán)力，并分別設(shè)立相關(guān)的科室對(duì)他們進(jìn)行有效的管理。第三，由于城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)會(huì)同時(shí)存在未轉(zhuǎn)居農(nóng)民和城市居民，這樣一些街道和地區(qū)就需要同時(shí)具有管理居民和農(nóng)民的權(quán)力并設(shè)立分立的科室對(duì)他們進(jìn)行管理。當(dāng)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民到居民身份的轉(zhuǎn)變之后，對(duì)其的行政管理就應(yīng)從相應(yīng)管理農(nóng)民的科室轉(zhuǎn)移到專門管理居民的科室；當(dāng)原農(nóng)村的自然村撤銷后就要改建為相應(yīng)的社區(qū)以對(duì)其所屬居民提供相應(yīng)的服務(wù)。

四、經(jīng)驗(yàn)與啟示

北京市豐臺(tái)區(qū)是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期并存，導(dǎo)致了豐臺(tái)區(qū)從土地管理到行政管理等方面的諸多問題。而這些問題同時(shí)也是許多城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)普遍存在的現(xiàn)實(shí)問題。從北京市豐臺(tái)區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和行政管理體制的改革，我們可以發(fā)現(xiàn)一些有益的經(jīng)驗(yàn)和做法。

第一，在行政區(qū)劃調(diào)整過程中實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的治理，首先需要城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)完成對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和組織形式的改革，完成對(duì)農(nóng)民資產(chǎn)的清產(chǎn)核資和產(chǎn)權(quán)界定，建立起以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，并按照現(xiàn)代企業(yè)制度和股份合作制的原則進(jìn)行管理。這是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)對(duì)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)行治理的前提條件和基礎(chǔ)。

篇6

關(guān)鍵詞：高中地理；問題；策略

中圖分類號(hào)：G633.55文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1992-7711(2014)07-0149

新一輪的課程改革給高中地理教學(xué)帶來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，同時(shí)也給山區(qū)學(xué)校的地理教學(xué)帶來更多的問題。筆者根據(jù)十幾年的教學(xué)經(jīng)驗(yàn)，深入地研究在新課改下山區(qū)高中地理教學(xué)中存在的問題，并提出了相關(guān)的應(yīng)對(duì)策略。

一、山區(qū)高中地理教學(xué)存在的問題

1. 學(xué)生基礎(chǔ)差，學(xué)習(xí)動(dòng)力不足

一些在山區(qū)長(zhǎng)大的學(xué)生，由于長(zhǎng)期生活在較閉塞的農(nóng)村，理解能力不強(qiáng)、信息較閉塞、空間識(shí)別能力尤其薄弱；同時(shí)受傳統(tǒng)思想觀念的束縛，社會(huì)上甚至學(xué)校把地理視為“副科”，教師不愿教、家長(zhǎng)認(rèn)為沒必要學(xué)、學(xué)生不認(rèn)真學(xué)。所以，在對(duì)每一屆高一學(xué)生的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)學(xué)生初中地理基礎(chǔ)知識(shí)薄弱，有的學(xué)生甚至連四個(gè)基本方向和經(jīng)緯線都分不清。

2. 班額較大，課堂活動(dòng)組織難

參照教育部班額標(biāo)準(zhǔn)，一般認(rèn)為，中小學(xué)校46-55人為“大班額”，56-65人為“超大班額”，66人以上為“特大班額”。目前，山區(qū)高中地理教學(xué)普遍采用“超大班額”授課?！俺蟀囝~”一方面學(xué)生的活動(dòng)空間有限，教師教學(xué)的空間也受到了局限，特別是在教室進(jìn)行個(gè)別輔導(dǎo)或者查看學(xué)生完成情況時(shí)就會(huì)遇到困難，學(xué)生就很有可能做些與課堂沒有關(guān)系的事情，難以達(dá)到預(yù)期的教學(xué)目標(biāo)。另一方面人數(shù)多不利于學(xué)生在課堂活動(dòng)中的互動(dòng)，課堂秩序難以維持，給教學(xué)的組織工作造成困難，也加重了教師的負(fù)擔(dān)，尤為突出的是有些活動(dòng)課將難以展開。例如：在“中國(guó)的行政區(qū)劃”這一知識(shí)點(diǎn)中，筆者要求每個(gè)學(xué)生課前先把一幅中國(guó)行政區(qū)劃圖快速制作成按省級(jí)行政區(qū)為單位的28份硬紙片，然后組織學(xué)生們?cè)谡n堂上進(jìn)行拼圖比賽，看誰將中國(guó)政區(qū)圖拼的又對(duì)又快。在整節(jié)課中，學(xué)生們情緒高漲，但局面卻難以控制，后來竟變成一堆“馬蜂窩”，更別說對(duì)學(xué)生進(jìn)行課堂指導(dǎo)了。在這種情況下，我們山區(qū)有的教師只能唱著新課程的調(diào)子，走著“滿堂灌”的路子，令新課改在山區(qū)學(xué)校的實(shí)施舉步維艱。

3. 教師素質(zhì)低，教學(xué)方法落后

發(fā)展山區(qū)教育，師資是關(guān)鍵。山區(qū)中學(xué)的地理教師當(dāng)中，一部分是“半路出家”，沒有接受過系統(tǒng)的師資培訓(xùn)，他們對(duì)教學(xué)理論、教學(xué)常規(guī)一知半解，對(duì)新的教學(xué)思想、教學(xué)觀念接受較慢。這部分教師往往教學(xué)理論淺薄，難以深入開展教學(xué)和研究工作；一部分師范院校畢業(yè)生充實(shí)到教學(xué)崗位后，他們理論知識(shí)豐富，有熱情、有干勁，但知識(shí)面比較窄，業(yè)務(wù)能力同擔(dān)負(fù)的任務(wù)要求之間仍有很大的差距。知識(shí)結(jié)構(gòu)、能力結(jié)構(gòu)不能滿足工作的需要，他們同樣也不能很好地完成教學(xué)任務(wù)。

4. 教學(xué)設(shè)施差，教學(xué)手段單一

由于山區(qū)經(jīng)濟(jì)條件落后等原因，一些學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張，無法添置齊全必需的電教設(shè)備和教學(xué)用具等。因而，只能是教師靠板書、學(xué)生靠筆記進(jìn)行教學(xué)。教學(xué)手段單一，使地理教學(xué)變得枯燥、干癟、乏味，從而導(dǎo)致整個(gè)山區(qū)地理教學(xué)效果不理想。

二、應(yīng)對(duì)策略

綜上所述，山區(qū)地理教學(xué)工作的開展困難重重，原因錯(cuò)綜復(fù)雜，既有內(nèi)因，又有外因，教師只有摸清原因，對(duì)癥下藥，才有成效。

1. 建立激勵(lì)評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)有效地開展校本培訓(xùn)

現(xiàn)在絕大部分山區(qū)中學(xué)對(duì)教師的評(píng)價(jià)機(jī)制并不健全完善，要促進(jìn)課程改革的順利進(jìn)行，學(xué)校必須建立教師成長(zhǎng)激勵(lì)機(jī)制，將教師的工作績(jī)效與個(gè)人榮譽(yù)和經(jīng)濟(jì)掛鉤，按具體情況制定教師論文、賽課、專業(yè)競(jìng)賽等一系列激勵(lì)機(jī)制，讓他們?cè)诔砷L(zhǎng)中獲得精神上的滿足和物質(zhì)上的快樂。同時(shí)，學(xué)校必須采取各種措施來提升地理教師的專業(yè)素質(zhì)，如為教師提供更多的培訓(xùn)機(jī)會(huì)，切實(shí)將實(shí)施新課程的先進(jìn)理念及時(shí)地傳遞給地理一線教師,對(duì)傳統(tǒng)課堂教學(xué)模式與手段等方面進(jìn)行大膽革新，不斷探索適合山區(qū)學(xué)校高中地理教學(xué)的可行方法。

2. 激發(fā)學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣，以趣促學(xué)

心理學(xué)研究表明：興趣是人積極探究事物的認(rèn)識(shí)傾向，是學(xué)習(xí)的摯友和原動(dòng)力。凡是學(xué)生感興趣的東西，他們必然會(huì)力求去認(rèn)識(shí)它、掌握它。因此，教師必須善于根據(jù)學(xué)生的知識(shí)水平、心理特點(diǎn)和思想上的焦點(diǎn)，設(shè)計(jì)一些學(xué)生感興趣的問題，激發(fā)學(xué)生積極思維，使學(xué)生不自覺地進(jìn)入“情境”。例如，在講解關(guān)于時(shí)區(qū)和日界線時(shí)，筆者設(shè)計(jì)了一個(gè)問題：有一孕婦乘坐海輪時(shí)生了對(duì)雙胞胎，首先生下了一個(gè)女孩，然后過了1小時(shí)又生下了男孩?？砂慈掌谟?jì)算，男孩反而是哥哥，女孩卻是妹妹，這是為什么？一個(gè)巧妙的設(shè)計(jì)，使學(xué)生的地理學(xué)習(xí)從“被動(dòng)、枯燥”變?yōu)椤爸鲃?dòng)、有趣”，令地理教學(xué)取得更佳的效果。

3. 克服教學(xué)設(shè)備落后的困難，采取多樣化的教學(xué)方法

條件越是艱苦，越是應(yīng)該想辦法、找竅門、走創(chuàng)新之路。一方面，我們可以立足現(xiàn)狀，充分利用現(xiàn)有的投影機(jī)或錄音機(jī)來輔助教學(xué)。另一方面，教師可利用青少年活潑好動(dòng)、有好奇心、喜模仿，易于接受新鮮事物的特點(diǎn)，充分發(fā)揮他們的主觀能動(dòng)性，創(chuàng)造出獨(dú)特的教學(xué)方法和課外活動(dòng)來豐富地理教學(xué)，如游戲競(jìng)賽、地理制作、觀察觀測(cè)、課前小演講、辯論演講等。

4. 提高教師的專業(yè)水平

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關(guān)鍵詞：GIS，土地整理適宜性評(píng)價(jià)，農(nóng)村居民點(diǎn)

中圖分類號(hào)： D267 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)：

1、引言

土地適宜性評(píng)價(jià)是以具體的土地利用方式和類型對(duì)土地條件的要求逐個(gè)與土地資源類型的性質(zhì)相互匹配并確認(rèn)其適宜性的過程[1]。開發(fā)區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)則是以某一地區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)的利用現(xiàn)狀以及自然、社會(huì)條件逐個(gè)與農(nóng)村居民點(diǎn)整理（復(fù)墾）的條件相比較，通過對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)自然條件、社會(huì)條件的分析和比較，得到各居民點(diǎn)整理的適宜性得分情況。評(píng)價(jià)結(jié)果為農(nóng)村居民點(diǎn)是否進(jìn)行整理、確定整理時(shí)序等提供可靠的參考依據(jù)。

目前關(guān)于農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)，多以行政區(qū)劃為評(píng)價(jià)單元。而同一行政區(qū)劃內(nèi)不同區(qū)域的居民點(diǎn)在自然條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件方面都有所不同，這就無法體現(xiàn)同一行政區(qū)劃內(nèi)部不同居民點(diǎn)之間的差異。為了農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)更具有針對(duì)性，并體現(xiàn)不同居民點(diǎn)之間的差異，本文研究了基于ARCGIS技術(shù)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力進(jìn)行適宜性分析評(píng)價(jià)方法。

2、構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

2.1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理影響因素分析

農(nóng)村居民點(diǎn)整理是一項(xiàng)涉及自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等多方面的、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，影響農(nóng)村居民點(diǎn)整理的因素很多，本文結(jié)合研究區(qū)的具體情況從自然因素、社會(huì)因素等角度分析農(nóng)村居民點(diǎn)整理的影響因素及其適宜情況。

（1）自然因素對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的適宜性分析

影響農(nóng)村居民點(diǎn)整理的自然因素主要有高程、坡度、坡向、地表起伏度、地表曲率、地質(zhì)條件等。本文以現(xiàn)有農(nóng)村居民點(diǎn)為研究對(duì)象，根據(jù)指標(biāo)選取原則和研究區(qū)實(shí)際情況，選擇了高程、坡度、地表曲率和地質(zhì)條件對(duì)居民點(diǎn)整理的影響，并對(duì)其適宜性情況進(jìn)行分析。

（2）社會(huì)因素對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的適宜性分析

影響農(nóng)村居民點(diǎn)整理的社會(huì)因素包括距場(chǎng)鎮(zhèn)的距離、距村中心的距離、與主干公路的距離、與農(nóng)村道路的距離等[3]。本文根據(jù)研究區(qū)實(shí)際情況，分析了距場(chǎng)鎮(zhèn)的距離、距村中心的距離、與主干公路的距離、與農(nóng)村道路的距離、人均耕地5個(gè)社會(huì)因素對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的影響，并對(duì)其適宜性情況進(jìn)行分析。

（3）居民點(diǎn)自身因素對(duì)其整理的適宜性分析

影響農(nóng)村居民點(diǎn)整理的自身因素包括居民點(diǎn)面積、房屋結(jié)構(gòu)、房屋成新度、農(nóng)民意愿等。本文選擇了居民點(diǎn)面積和房屋成新度對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的影響，并對(duì)其適宜性情況進(jìn)行分析。其中房屋成新度主要通過實(shí)地調(diào)研將其分為幾個(gè)片區(qū)，得到不同等級(jí)規(guī)模的農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量及面積。

2.2 構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)影響因素及其適宜性分析，結(jié)合指標(biāo)選取的原則和研究區(qū)實(shí)際情況，確定研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)的指標(biāo)主要有：

（1）自然因素：高程、坡度、地表曲率、地質(zhì)災(zāi)害；

（2）社會(huì)因素：距場(chǎng)鎮(zhèn)的距離、距村中心的距離、與主干公路的距離、與農(nóng)村道路的距離、人均耕地；

（3）居民點(diǎn)自身因素：居民點(diǎn)面積、房屋成新度。

研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)見表1。

表1 農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

3、數(shù)據(jù)處理與組織

根據(jù)所選取的指標(biāo)，準(zhǔn)備指標(biāo)涉及的相關(guān)數(shù)據(jù)，將土地利用現(xiàn)狀圖中的農(nóng)村居民點(diǎn)用地圖斑作為研究對(duì)象，按照適宜性評(píng)價(jià)的具體要求對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，并按照數(shù)據(jù)處理的流程和思路進(jìn)行組織管理。

3.1 土地利用數(shù)據(jù)

農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)涉及的土地利用數(shù)據(jù)主要有1：1萬土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用規(guī)劃圖。運(yùn)用地理信息系統(tǒng)軟件ArcGIS，統(tǒng)一各專題圖件的空間投影坐標(biāo)系統(tǒng)，并建立相應(yīng)的空間數(shù)據(jù)庫(kù)。

（1）土地利用現(xiàn)狀圖：從中提取農(nóng)村居民點(diǎn)用地圖斑、耕地圖斑、場(chǎng)鎮(zhèn)、村中心、公路、農(nóng)村道路、行政區(qū)劃等數(shù)據(jù)。

（2）土地利用規(guī)劃圖：從中獲取城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、旅游規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃的范圍和面積。

3.2 地形數(shù)據(jù)

選取1:1萬的地形圖，對(duì)地形圖整理轉(zhuǎn)換，然后提取高程信息數(shù)據(jù)生成DEM圖，最后從DEM圖中獲取研究區(qū)高程、坡度、地表起伏度等相關(guān)數(shù)據(jù)。

3.3其他數(shù)據(jù)

除了土地利用數(shù)據(jù)和地形數(shù)據(jù)外，農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)還涉及地質(zhì)災(zāi)害分布或地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃圖、以及各行政村的人口數(shù)據(jù)。

3.4數(shù)據(jù)組織

根據(jù)以上數(shù)據(jù)內(nèi)容，按照“基礎(chǔ)地理信息”、“土地利用”、“土地規(guī)劃”與“其他數(shù)據(jù)”進(jìn)行分類，以點(diǎn)、線、面的格式分別存儲(chǔ)在其數(shù)據(jù)集中。農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)組織關(guān)系見圖1。

圖1農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)組織關(guān)系

Fig. 1 The Data Organization Relations of Suitability Evaluation

4、基于GIS的農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)

4.1 評(píng)價(jià)思路

應(yīng)用GIS技術(shù)對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)之前，需將農(nóng)村居民點(diǎn)分成兩部分進(jìn)行處理。一是對(duì)于在城鎮(zhèn)規(guī)劃、旅游規(guī)劃及工業(yè)園區(qū)擴(kuò)展范圍內(nèi)的居民點(diǎn)，這些居民點(diǎn)將規(guī)劃為其他用途，沒有整理潛力；因此在進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)之前，將落在這一范圍內(nèi)的居民點(diǎn)賦值為0，表示沒有整理潛力。其余部分則按照多因素綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行適宜性評(píng)價(jià)。

4.2 評(píng)價(jià)方法

本文選擇多因素綜合評(píng)價(jià)法，結(jié)合層次分析法與特爾斐法計(jì)算權(quán)重，然后計(jì)算農(nóng)村居民點(diǎn)用地整理適宜性的得分情況。多因素綜合評(píng)價(jià)法，計(jì)算公式為累加型公式。首先采用層次分析法和特爾斐法確定各指標(biāo)的權(quán)重；然后為了消除各指標(biāo)在量綱上的差別，對(duì)原始定量數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。這樣在對(duì)各指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的數(shù)值運(yùn)算中，就應(yīng)以各指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的相對(duì)值為對(duì)象，而非其實(shí)值。

4.3 評(píng)價(jià)指標(biāo)的量化

在測(cè)算的過程中，因各指標(biāo)的量綱不同，不具有直接可比性；因此需將指標(biāo)轉(zhuǎn)化成可以統(tǒng)一進(jìn)行比較的數(shù)值，即對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行量化。

在分析了農(nóng)村居民點(diǎn)整理在自然因素、社會(huì)因素及居民點(diǎn)自身因素等方面的影響因子，及其不同影響因子與居民點(diǎn)分布之間的關(guān)系，對(duì)各影響因子的具體特性進(jìn)行分類，統(tǒng)計(jì)不同分類下居民點(diǎn)的面積及分布，分析各影響因子不同分類下居民點(diǎn)整理的適宜性情況。

4.4 適宜性評(píng)價(jià)圖解建模

圖解建模是指用圖形語言將具體的過程模型表達(dá)出來。在過程模型中，分別定義不同的圖形來代表輸入數(shù)據(jù)、輸出數(shù)據(jù)、空間處理工具，以流程圖的形式執(zhí)行空間分析操作功能，從而為復(fù)雜的GIS任務(wù)建立固定有序的處理過程[4]。

本文根據(jù)研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)的指標(biāo)及權(quán)重，按照多因素綜合評(píng)價(jià)法的思路，在ArcGIS中建立研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)模塊見圖2。

圖2 研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)模塊（局部）

Fig. 2 The Model of Suitability Evaluation (Local)

4.4.5 評(píng)價(jià)結(jié)果

輸入研究區(qū)適宜性評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)，在ArcGIS中運(yùn)行農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)模塊，獲得研究區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的適宜性得分情況，得到居民點(diǎn)得分在不同行政村之間的分布數(shù)據(jù)。農(nóng)村居民點(diǎn)得分高、潛力容易釋放，則適宜整理，同時(shí)這部分居民點(diǎn)中得分高的可于近期安排農(nóng)村居民點(diǎn)整理項(xiàng)目。

4、結(jié)論：

通過ArcGIS圖解建模功能對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)整理的適宜性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)；在農(nóng)村居民點(diǎn)整理影響因素及適宜性分析的基礎(chǔ)上，建立了農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并按照多因素綜合評(píng)價(jià)法的思路，用圖解建模的方式對(duì)某鎮(zhèn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理適宜性進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并對(duì)研究區(qū)數(shù)據(jù)進(jìn)行驗(yàn)證，運(yùn)行效果良好，結(jié)果可靠。

參考文獻(xiàn)

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[3]劉黎明，張軍連，張鳳榮等. 土地資源調(diào)查與評(píng)價(jià)[M]. 北京: 科學(xué)技術(shù)出版社. 1994, 172-173.

篇8

一、影響法官定額管理的兩大基本因素

影響法官定額管理的因素很多，但最基本的莫過于人口和案件數(shù)量?jī)蓚€(gè)因素。因此，許多論著往往將這兩個(gè)因素作為判斷一國(guó)法官人數(shù)是否合理的重要標(biāo)準(zhǔn)。

1.人口因素

通常情況下，人口與案件數(shù)量成正比，人口的多少往往直接影響案件的數(shù)量，因而也影響到法官的數(shù)量。實(shí)際上，人口因素對(duì)法官人數(shù)的影響主要體現(xiàn)在法官人數(shù)占所在國(guó)家（或地區(qū)）總?cè)丝诘谋壤?。然而，由于各?guó)的司法制度、訴訟體制和法治發(fā)展水平的不同，法官占總?cè)丝诒壤泊嬖诤艽蟛町悺?/p>

德國(guó)法官占總?cè)丝诘谋壤罡?，日本則最低，二者相差有十一倍之多。而美國(guó)與中國(guó)之間的差別不大。實(shí)際上，法官占人口的比例是一個(gè)具有模糊性的概念，何種比例為佳，并無定規(guī)。但由于人口和案件數(shù)量之間的正比例關(guān)系，若法官人數(shù)占人口比例太小，將有可能因法官不堪重負(fù)而影響整個(gè)司法體系的運(yùn)轉(zhuǎn)。在這一點(diǎn)上，日本就是一個(gè)明顯的例證。根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)資料，日本是目前法官人數(shù)占人口比例最小的國(guó)家之一，包括在各級(jí)裁判所工作的助理法官（判事補(bǔ)）在內(nèi)，每萬人口中只有0.23名法官。由于法官人數(shù)占人口比例太小，日本各級(jí)法院的案件效率低下，積壓嚴(yán)重的情況相當(dāng)普遍，已成為日本司法的一個(gè)頑癥。

日本法院審理的民事案件中，盡管已結(jié)案件數(shù)逐年增加，未結(jié)案件的比例逐年下降，但未結(jié)案件所占比例最低的年份也仍然維持在36.2％，1991年甚至高達(dá)46.9％。從審理周期看，平均審理周期最低的年份達(dá)到88個(gè)月，而判決案件的審理周期最高的年份高達(dá)21個(gè)月。日本法院的這種狀況引起了日本國(guó)民和當(dāng)局的不滿。因此，從1999年開始的日本第三次司法改革明確將解決法曹（包括法官）人口不足的問題作為改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。2001年7月12日，日本司法改革審查委員會(huì)公布了一項(xiàng)最后報(bào)告，提出到2018年將法曹人口的數(shù)量從2001年的18，000人增加到50，000人，并且提出要加大法官人數(shù)的增加幅。

顯然，日本的例子說明了法官占人口比例太小所帶來的問題，而改變這種狀況最直接的途徑是增加法官人數(shù)。日本計(jì)劃用18年時(shí)間使法官人數(shù)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上增加3倍，也算得上是痛定思痛了。從理論上說，法官占人口比例太小容易造成效率低下，質(zhì)量不保的問題，那么，法官人數(shù)過多，也同樣會(huì)因?yàn)槿烁∮谑露绊懓讣馁|(zhì)量和效率。我國(guó)的學(xué)術(shù)界長(zhǎng)期以來普遍認(rèn)為我國(guó)的法官人數(shù)占人口比例太大，并且認(rèn)為這是我國(guó)法院案件存在質(zhì)量和效率問題之原因所在。有人甚至認(rèn)為中國(guó)法官有3萬人就夠了。這種認(rèn)識(shí)的出發(fā)點(diǎn)自然無可非議，只是在法官人數(shù)計(jì)算上存在謬誤，同時(shí)對(duì)中國(guó)司法的實(shí)際狀況也缺乏分析。值得指出的是，盡管中國(guó)法官人數(shù)占人口比例并不是世界上最高的國(guó)家，但從我國(guó)的司法體制的現(xiàn)狀以及法院審理案件的數(shù)量等因素考慮，目前這一比例的真實(shí)性及其合理性還有待于證明。對(duì)此，筆者將在下面的論述中作進(jìn)一步的探討。

2.案件數(shù)量

從某種意義上說，案件數(shù)量與法官人數(shù)的關(guān)系更為直接。在一般情況下，如果不考慮其他因素，確定法官員額通常應(yīng)當(dāng)以每個(gè)法官所能承擔(dān)的工作量為前提，而法官工作量的直接量化形式就是案件的數(shù)量。因此，案件數(shù)量是確定法官員額的一個(gè)硬指標(biāo)。然而，由于各國(guó)訴訟制度不同，各國(guó)法官每年人均審理案件數(shù)也有很大差別。以一審案件為例，2001年，我國(guó)法院審結(jié)的一審案件590多萬件，以21萬法官計(jì)算，平均每個(gè)法官28件；而美國(guó)聯(lián)邦法院1995年受理一審案件283，688件，當(dāng)年美國(guó)聯(lián)邦法院法官的總?cè)藬?shù)為763人，平均每個(gè)法官317件，二者相差11倍之多。對(duì)此，我們不妨作一些分析：實(shí)際上，由于美國(guó)的訴訟制度所決定，絕大多數(shù)案件并未經(jīng)過審理就已經(jīng)終止，經(jīng)過完整的庭審結(jié)案只有6％左右，1995年，美國(guó)聯(lián)邦法院受理的283，688件一審案件中，只有17，816件經(jīng)過完整的庭審。如果以這個(gè)數(shù)字計(jì)算，平均每個(gè)聯(lián)邦法官一年經(jīng)過完整的庭審審結(jié)的案件只有23件，而其余348件案件則通過庭前或庭外的其他方式了結(jié)。我們還可以換一個(gè)角度來討論這個(gè)問題，波斯納法官曾有過一個(gè)計(jì)算：美國(guó)聯(lián)邦地方法院審理一個(gè)一審案件的庭審持續(xù)時(shí)間1995年平均為3.4天，依此計(jì)算，17，816件案件僅庭審時(shí)間平均每個(gè)地方法官每年就要為此占用100個(gè)工作日。如果以每年250個(gè)工作日計(jì)算，假設(shè)每件案件都經(jīng)過完整的庭審，每個(gè)美國(guó)聯(lián)邦地方法官一年審理的案件數(shù)也不超過60件。我們?cè)賮矸治鲋袊?guó)的情形，首先，中國(guó)法院審理的一審案件絕大多數(shù)都經(jīng)過庭審，而且大多數(shù)是由3個(gè)法官而不是1個(gè)法官審理，因此，中國(guó)法官審理一個(gè)案件的實(shí)際工作量超過美國(guó)聯(lián)邦地方法官；其次，中國(guó)21萬法官中實(shí)際審理案件的法官人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有那么多（這一點(diǎn)我們將在下面作詳細(xì)的討論），而美國(guó)聯(lián)邦法院的法官人數(shù)和實(shí)際審理案件的法官人數(shù)是基本相同的。從這個(gè)意義上說，以21萬法官為基數(shù)來計(jì)算中國(guó)法官的人均審理案件數(shù)是不盡合理的。

為了進(jìn)一步說明案件數(shù)量和法官人數(shù)的關(guān)系，我們不妨再對(duì)有關(guān)國(guó)家上訴案件的情況作一些分析。例如1987－1989年日本高等法院每年受理的上訴案件平均30000件左右，但實(shí)際審結(jié)的案件約占50％。以高等法院法官總數(shù)280人計(jì)算，平均每個(gè)法官一年審結(jié)的上訴案件數(shù)為54件；美國(guó)聯(lián)邦巡回上訴法院1987－1989年受理的上訴案件平均35，000件左右，每年實(shí)際了結(jié)的案件大約占56％左右，且實(shí)際了結(jié)的案件中大約一半的案件屬于“程序性終止”，對(duì)法官的工作量沒有大的影響。依此計(jì)算，美國(guó)148名聯(lián)邦上訴法官（1988）平均每人每年實(shí)際審理的上訴案件數(shù)為66件。

由此可見，司法統(tǒng)計(jì)所反映的案件數(shù)量與法官實(shí)際審的案件數(shù)之間往往存在很大差別，但不同國(guó)家的法官實(shí)際審理的案件數(shù)并無大的差異。盡管各國(guó)的訴訟制度不同，各國(guó)法官之間也可能存在個(gè)體的差異，但每個(gè)法官所能承擔(dān)的實(shí)際工作量卻應(yīng)當(dāng)有個(gè)合理的極限。如果離開了這個(gè)前提去討論問題，就難免會(huì)得出錯(cuò)誤的結(jié)論。因此，在考察案件數(shù)量與法官人數(shù)之間關(guān)系時(shí)，不應(yīng)當(dāng)單純從司法統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)出發(fā)，確定法官員額的重要依據(jù)是每個(gè)法官實(shí)際所能承受的工作量。除此之外，司法體制、訴訟制度對(duì)法官人數(shù)的影響也至關(guān)重要的。

二、法院設(shè)置對(duì)法官員額的影響

法院是法官進(jìn)行審判活動(dòng)的場(chǎng)所，從某種意義上說，法院實(shí)際上是法官組成的。因此，法院的設(shè)置與法官的人數(shù)密切相關(guān)，它直接影響到法官員額的確定。法院的設(shè)置是否合理，也直接關(guān)系到法官員額配置的合理性。盡管法院的設(shè)置作為國(guó)家司法體制的一項(xiàng)重要內(nèi)容必然會(huì)受到政治因素，特別是政治體制的影響，但從合理配置審判資源考慮，法院設(shè)置的主要依據(jù)應(yīng)當(dāng)是轄區(qū)人口、面積和可能發(fā)生的案件數(shù)量等因素。法院的設(shè)置與行政區(qū)劃的設(shè)立不同：行政區(qū)劃的設(shè)立盡管也會(huì)考慮人口、轄區(qū)面積等因素，但更多的是基于國(guó)家的考慮。國(guó)家作為一種對(duì)內(nèi)的最高權(quán)力，其空間范圍是及于國(guó)家版圖的任何一個(gè)角落的。國(guó)家行使這種地域管轄權(quán)最直接的形式就是在國(guó)家所及的所有地區(qū)設(shè)立行政建制而不論這個(gè)地區(qū)的人口多寡、面積大小。任何國(guó)家都不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)地區(qū)人口稀少或經(jīng)濟(jì)總量達(dá)不到一定水平而拒絕在這個(gè)地區(qū)設(shè)立行政建制，在設(shè)立行政區(qū)劃時(shí)也不會(huì)將人口面積以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為主要因素考慮。例如，我國(guó)人口最多的省份河南與人口最少的省份自治區(qū)相比，二者相差36倍之多；江蘇省的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值與青海省相比，前者是后者的31倍，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距可見一斑。但這些因素并沒有影響中央政府在這些地區(qū)的行政區(qū)劃設(shè)置。從目前世界各國(guó)的情況看按行政區(qū)劃設(shè)置法院的情形并不多見，例如，德國(guó)全國(guó)有16個(gè)州而高等法院有25個(gè)有的州設(shè)有3個(gè)高等法院；而美國(guó)有50個(gè)州，聯(lián)邦上訴法院只有13個(gè)聯(lián)邦地方法院有94個(gè)均沒有按行政區(qū)劃設(shè)置。無論法院設(shè)置多于行政建制（如德國(guó)）還是少于行政建制（如美國(guó)）均是從轄區(qū)面積人口及案件數(shù)量等因素出發(fā)。日本的情況有所不同日本的8個(gè)高等法院及其6個(gè)分院并未按行政區(qū)劃設(shè)置而50個(gè)地方法院則基本與行政區(qū)劃一致即東京都、京都、大阪二府及43個(gè)縣各設(shè)一個(gè)地方法院。但也有例外：日本北海道地域?qū)拸V設(shè)有三個(gè)地方法院。

目前，我國(guó)共有3568個(gè)法院，除少數(shù)情況外，絕大多數(shù)按行政區(qū)劃設(shè)置。由于我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，因而不同地區(qū)的法院受理案件的情況也是不平衡的，往往同一審級(jí)的法院之間受理案件的情況就存在很大差異。一般說來，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的法院受理的案件多，標(biāo)的額大，案件類型也要對(duì)復(fù)雜，而邊遠(yuǎn)地區(qū)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的法院在案件數(shù)量、標(biāo)的金額和案件的復(fù)雜程度上與前者相比則有很大懸殊。例如，上海浦東新區(qū)法院去年受理的案件近29525件，而海南五指山市法院只有158件，二者相差186倍！有時(shí)這種差別甚至發(fā)生在同一個(gè)省的不同法院之間。例如，海南省的去年受理案件最多的基層法院新華區(qū)法院與受理案件最少的五指山法院審理案件數(shù)也相差十幾倍。更有甚者，我國(guó)的一個(gè)基層法院受理案件的數(shù)量甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)省三級(jí)法院受理案件的總和。由于法院之間受理案件的情況不平衡，審判人員人工作量也存在很大差異，例如，廈門湖里區(qū)法院審判人員2000年人均審理案件253.6件，廣東番禺大石法院去年人均結(jié)案239件，而海南五指山市法院的審判人員人均審理案件數(shù)僅為6件。法院之間的這種差別給法官定額制度的實(shí)施造成了困難，如果只考慮案件數(shù)量這個(gè)因素，即便以中等發(fā)達(dá)地區(qū)法院人均審理案件數(shù)作為依據(jù)，我們也有相當(dāng)一部分法院只需幾名甚至一至二名法官足矣，有的法院幾乎可以說沒有必要設(shè)置！顯然，我國(guó)法院目前這種設(shè)置成為實(shí)行法官定額制度的一種制約因素，不改變這種情況是無法在全國(guó)范圍內(nèi)推行法官定額制的。

三、訴訟程序的設(shè)計(jì)對(duì)實(shí)行法官定額制度的影響

程序設(shè)計(jì)是訴訟體制的一個(gè)重要內(nèi)容，也是影響法官定額的一個(gè)重要因素。如前所述，案件的數(shù)量是確定法官工作量的最主要的依據(jù)。然而，案件由于其性質(zhì)不同，處理方式不同或所處審級(jí)不同，其所需的工作量是完全不同的。例如，通過和解、訴辯交易或是駁回等庭前方式了結(jié)的案件與通過開庭審理后作出判決的案件相比，前者所需的時(shí)間和法官的工作負(fù)擔(dān)就少許多。從前面的論述中我們可以看到，美國(guó)聯(lián)邦地方法院每年受理的案件中只有6％經(jīng)過完整的庭審，而這6％的案件卻占用了2/5的工作日，其余94％的案件都是在剩余3/5的工作日中完成的?？梢?，針對(duì)不同的案件設(shè)計(jì)不同的程序，或在同一程序中設(shè)計(jì)不同的處理方式是科學(xué)地確定法官工作量的前提，因而也是合理確定法官員額的前提。然而，在我國(guó)的立法和實(shí)踐中，還存在著諸多與此不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)要以下幾個(gè)方面：

1.級(jí)別管轄混亂

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行訴訟程序法的規(guī)定，我國(guó)實(shí)行的是四級(jí)二審終審制的統(tǒng)一訴訟模式。從法律上說，每一級(jí)法院均可以作為一審法院。這樣一來，除基層法院外，其他三級(jí)法院既是一審法院，又是上訴法院。近幾年來，由于其他一些因素的趨動(dòng)，我國(guó)高等級(jí)的法院受理一審案件的情況不在少數(shù)，甚至最高法院也開始受理一審經(jīng)濟(jì)糾紛案件。然而，法官審理一審案件和上訴審案件所付出的時(shí)間和所花費(fèi)的工作量是不同的，基層法院和基層以上的法院審理一審案件的程序也有一定的區(qū)別，同是一審案件，在不同級(jí)別的法院審理所需的時(shí)間和工作量就可能不一樣。因此，在四級(jí)法院都可以受理一審案件的情況下，以案件數(shù)量作為確定法官員額的依據(jù)在實(shí)踐中往往難以操作。

從其他國(guó)家有關(guān)級(jí)別的管轄的情況看，大都作了比較嚴(yán)格的劃分。美國(guó)聯(lián)邦法院的一審案件管轄權(quán)原則上統(tǒng)一由地方法院行使，聯(lián)邦巡回法院和最高法院都只是上訴法院。和我國(guó)訴訟制度較為接近的大陸法系國(guó)家的情形雖然和美國(guó)有所不同，但對(duì)級(jí)別管轄的規(guī)制大都比較明確。例如，德國(guó)的四級(jí)法院中，區(qū)法院只對(duì)小額民事案件、家事案件和輕微的刑事案件有管轄權(quán)，絕大部分案件的一審管轄權(quán)集中在地方法院，地方法院同時(shí)也是區(qū)法院部分案件的上訴審法院。而高等法院除對(duì)極少數(shù)涉及嚴(yán)重的犯罪（如破壞和平罪、內(nèi)亂罪、種族屠殺罪等）的刑事案件行使一審管轄權(quán)之外，對(duì)其他案件只行使上訴審管轄權(quán)，最高法院則完全不受理任何一審案件。日本的情形與德國(guó)相類似，絕大多數(shù)案件的一審管轄權(quán)在地方裁判所和家庭裁判所，與德國(guó)不國(guó)的是，日本的地方裁判所和家庭裁判所并不同時(shí)是上訴審法院，它們僅僅對(duì)簡(jiǎn)易裁判所的部分案件行使監(jiān)督權(quán)。日本簡(jiǎn)易裁判所、高等法院以及最高裁判所的管轄與德國(guó)立法的規(guī)定基本相同。由此可見，國(guó)外立法對(duì)一審案件管轄權(quán)的規(guī)制是相對(duì)集中的，象我國(guó)這樣四級(jí)法院均有一審案件管轄權(quán)的情況并不多見。

2.缺少案件繁簡(jiǎn)分流的訴訟機(jī)制

案件繁簡(jiǎn)分流實(shí)際上是指針對(duì)不同的案件設(shè)計(jì)不同的程序，通常是提高訴訟效率的一種有效途徑，以避免簡(jiǎn)單案件適用復(fù)雜的訴訟程序。實(shí)際上，這種程序上的設(shè)計(jì)對(duì)于區(qū)分法官的工作量進(jìn)而確定出合理的法官數(shù)量是有意義的，因?yàn)橐粋€(gè)法官適用簡(jiǎn)易程序處理案件和適用普通程序處理案件的結(jié)果可能是案件數(shù)量相同，但所付出的工作量完全不一樣。我國(guó)的刑訴法、民訴法中，盡管也都對(duì)簡(jiǎn)易程序作了規(guī)定，但這種規(guī)定并沒有從根本上解決案件的繁簡(jiǎn)分流問題。以民事訴訟為例，首先，我國(guó)民訴法對(duì)簡(jiǎn)易程序適用范圍作了規(guī)定，即對(duì)“事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單民事案件”可以適用簡(jiǎn)易程序，但這一規(guī)定缺乏對(duì)案件類別的明確規(guī)定，本身具有不確定性。相比較而言，德國(guó)、日本程序法的規(guī)定就明確得多。例如，德國(guó)的立法明確規(guī)定訴訟財(cái)產(chǎn)的金額或價(jià)值不超過三千馬克之財(cái)產(chǎn)權(quán)訴訟由區(qū)法院管轄，日本新民事訴訟法亦規(guī)定爭(zhēng)議金額不超過三十萬日元（約3千美元）的案件適用小額訴訟程序；其次，我國(guó)民訴法的相關(guān)司法解釋規(guī)定簡(jiǎn)易程序?qū)徖磉^程中，若發(fā)現(xiàn)案情復(fù)雜的可以轉(zhuǎn)為普通程序?qū)徖恚@使得簡(jiǎn)易程序的適用也具有某種不確定性。第三，為了使得按簡(jiǎn)易程序或小額訴訟程序處理的案件能夠迅速、便捷，國(guó)外一些立法都對(duì)其中相當(dāng)一部分類型的案件作了一審終審的規(guī)定，而我國(guó)立法則無此規(guī)定，因此，簡(jiǎn)易程序的案件進(jìn)入二審的比例也是無法確定的。綜上所述，由于沒有從根本上實(shí)現(xiàn)案件的繁簡(jiǎn)分流，因而也無法依據(jù)案件數(shù)量確定法官的工作量。在這種情況下確定法官員額，很難得出科學(xué)的結(jié)論。

3.訴訟前置程序缺省

訴訟前置程序主要是指案件進(jìn)入庭審之前所設(shè)置的一系列程序，如庭前和解、證據(jù)開示以及刑事訴訟中的訴辯交易等。設(shè)計(jì)各種前置程序主要有二個(gè)目的，一是為了提高庭審的效率，盡可能在開庭之前使雙方爭(zhēng)議焦點(diǎn)和爭(zhēng)議的事實(shí)公開化、明朗化；二是為了盡一切可能使得一部分案件在開庭之前通過和解、撤訴或其他方式了結(jié)。就后者而言，庭前程序?qū)嶋H上達(dá)到了減少法官工作量的目的。在司法實(shí)踐中，許多法官也盡可能通過前置程序來了結(jié)案件以減輕工作負(fù)擔(dān)，訴訟當(dāng)事人則在許多情況下經(jīng)過了前置程序之后對(duì)訴論的前景有一個(gè)基本的判斷，為避免在后來漫長(zhǎng)的庭審中耗費(fèi)時(shí)間和財(cái)力，也希望在開庭之前了結(jié)案件。目前，許多國(guó)家都十分重視對(duì)訴訟的前置程序的運(yùn)用，在這一點(diǎn)上，美國(guó)最為典型。美國(guó)聯(lián)邦地方法院93年到95年經(jīng)過完整庭審案件的數(shù)量占全部案件的比例一直在6％－7％之間。也難怪波斯納法官指出：“地區(qū)法官應(yīng)對(duì)工作負(fù)擔(dān)壓力的方法之一是使訴訟當(dāng)事人更難獲得庭審，因?yàn)橥徎ǖ臅r(shí)間比庭前解決花的時(shí)間要長(zhǎng)。法官通過寬松地批準(zhǔn)駁回動(dòng)議和簡(jiǎn)易判決動(dòng)議，對(duì)當(dāng)事人施加壓力讓他們?cè)谕徢敖鉀Q案件”。波斯納的論述，可謂一語驚破夢(mèng)中人。我國(guó)法院的情形就大不相同了。就立法而言，基本沒有對(duì)庭前程序作出任何實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，就連調(diào)解這一頗具中國(guó)特色的訴訟制度也要求在事實(shí)清楚的基礎(chǔ)上分清是非進(jìn)行調(diào)解。在實(shí)踐中，調(diào)解作為前置程序的情形并不多見。許多情況下都是在法庭辯論結(jié)束之后進(jìn)行調(diào)解，而這時(shí)的調(diào)解，對(duì)解決糾紛、減少上訴率固然還有意義，但對(duì)于減少法官的工作負(fù)擔(dān)而言已是毫無意義了。

此外，我們還可以從上訴案件撤回上訴的情況來進(jìn)一步考察：從1993年到1999年七年間，撤回上訴的比例雖然在逐年增加，但最高僅為8.3％。這其中絕大部分是因?yàn)闆]有繳納上訴費(fèi)而被作為自動(dòng)撤回上訴處理的。這個(gè)比例與上文提到的美國(guó)聯(lián)邦地方法院進(jìn)入庭審案件的比例大體相當(dāng)，只不過剛好相反而已。由于訴訟前置程序的缺省，中國(guó)法院受理案件的絕大部分都必須經(jīng)過完整而復(fù)雜的訴訟程序才能了結(jié)。如此一來，效率不高自不待說，中國(guó)法官的工作負(fù)擔(dān)之重也是可想而知了。

四、《法官法》的規(guī)制及其局限

長(zhǎng)期以來，對(duì)于中國(guó)究竟有多少法官這個(gè)問題一直是眾說紛紜，各種引證數(shù)據(jù)之間的差距可謂天壤之別。直到今年七月在全國(guó)法院隊(duì)伍建設(shè)工作會(huì)議上，最高法院公布了一組數(shù)字，才算是一錘定音。這組數(shù)字顯示：在我國(guó)法院的31萬工作人員中，共有首法官1人，大法官41人，高級(jí)法官3萬余人，法官18萬余人。也就是說，到目前為止，中國(guó)法官人數(shù)已達(dá)到21萬。據(jù)從有關(guān)方面了解，這個(gè)數(shù)字實(shí)際上是全國(guó)各級(jí)法院中被正式授予法官等級(jí)（法銜）的人數(shù)。從統(tǒng)計(jì)資料來源的權(quán)威性和準(zhǔn)確性來說，這個(gè)數(shù)字應(yīng)當(dāng)是沒有疑義的。然而，問題在于，這21萬人中的相當(dāng)一部分只有法官之名并無法官之實(shí)。這主要是由于以下三個(gè)方面的原因造成的。

1.法官職務(wù)的非法官化

《法官法》明確規(guī)定：法官是指依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員。這一規(guī)定對(duì)法官概念的內(nèi)涵作了限定，即“依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員”。眾所周知，我國(guó)法院的干部一直按行政干部序列管理，套用行政干部的職級(jí)。而根據(jù)有關(guān)規(guī)定，審判人員的級(jí)別相對(duì)同級(jí)行政機(jī)關(guān)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員而言要高一些，因此，為解決一些非審判人員的級(jí)別待遇，幾乎每個(gè)法院都將一部分非審判崗位的工作人員任命審判職務(wù)。筆者曾經(jīng)作過一個(gè)調(diào)查在有的法院中具有審判職務(wù)的非審判人員的比例甚至高達(dá)22.2％即使是平均計(jì)算也有15％。如此看來我國(guó)法院21萬法官中至少有15％的人并非“依法行使審判權(quán)的審判人員”，其中相當(dāng)一部分人完全沒有審理過案件，甚至有的人完全不具有基本的法律知識(shí)。近年來，隨著我國(guó)各級(jí)法院審判人員的地位不斷提高，法院內(nèi)部非審判崗位的工作人員希望獲得法官資格的人愈來愈多，加上新法官法生效之前法官準(zhǔn)入條件較低，也使得法院內(nèi)部一部分實(shí)質(zhì)上尚不具備法官條件的人員趕上了末班車而被任命為法官，從一定程度上也加重了法官職務(wù)非法官化的不正常狀態(tài)。

2.法官職位的行政化

按照《法官法》和《人民法院組織法》的規(guī)定，同一級(jí)法院的法官的職位是從院長(zhǎng)一直到助審員的等級(jí)序列設(shè)置的，而且每一個(gè)職位均有與之相對(duì)應(yīng)的行政級(jí)別，例如高級(jí)法院院長(zhǎng)是副省長(zhǎng)級(jí)，中級(jí)法院的審判員可以是處級(jí)或科級(jí)等等。［33］長(zhǎng)期以來，人們把職級(jí)晉升的情況作為評(píng)價(jià)一個(gè)法官工作實(shí)績(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于我國(guó)法院審判權(quán)行使過程中的行政化傾向，絕大多數(shù)擔(dān)任院、庭長(zhǎng)職務(wù)的法官的主要任務(wù)是參與審判管理和出席各種會(huì)議，并不直接行使審判權(quán)。這樣就形成了一個(gè)怪圈：當(dāng)一個(gè)優(yōu)秀的法官被認(rèn)為是足夠優(yōu)秀時(shí)，他就不再是一個(gè)嚴(yán)格意義上的法官了。實(shí)際上，長(zhǎng)期以來，在我國(guó)的各級(jí)法院普遍存在“低級(jí)法官干，高級(jí)法官看”的現(xiàn)象，這種狀況所造成的一個(gè)直接后果就是法官的總數(shù)逐年增加，但實(shí)際審判案件的資深法官人數(shù)卻越來越少，助理審判員成了審判一線的主要力量。

我國(guó)各級(jí)法院的院、庭長(zhǎng)占審判人員總數(shù)的40％多。如此之多的資深法官并不直接審理案件，這在世界各國(guó)恐怕都是少有的。當(dāng)然，各級(jí)法院的院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)是當(dāng)之無愧的法官，而且應(yīng)當(dāng)是首席法官，然而，在這些首席法官們只充當(dāng)管理者的角色并不直接行使審判權(quán)的情況下，法官這一稱謂對(duì)他們還有什么實(shí)際意義呢？

3.法官與執(zhí)行員混為一談

目前，我國(guó)各級(jí)法院除了審判人員外，還有相當(dāng)一部分執(zhí)行員負(fù)責(zé)辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項(xiàng)和刑事案件判決和裁定中關(guān)于財(cái)產(chǎn)部分的執(zhí)行事項(xiàng)。《人民法院組織法》和《法官法》都把執(zhí)行員劃入審判人員以外的“其他人員”，似乎在理解上執(zhí)行員不應(yīng)屬于審判人員（法官）的范疇。實(shí)際上，由于執(zhí)行行為的性質(zhì)所決定，世界其他國(guó)家在立法上都沒有將執(zhí)行人員劃入法官的范疇。例如在美、英等國(guó)，執(zhí)行官是行政官員而非司法官，日本的執(zhí)行官雖由法院任命，但執(zhí)行官和法官并非同一序列管理，執(zhí)行官人數(shù)是不包括在法官人數(shù)中的。然而，我國(guó)的《法官法》雖然將執(zhí)行員視為其他工作人員，但卻規(guī)定“參照本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理”，這個(gè)參照，便成為我國(guó)各級(jí)法院將執(zhí)行員等同于法官的立法依據(jù)。這不能說是《法官法》的一個(gè)疏漏。長(zhǎng)期以來，我國(guó)各級(jí)法院的執(zhí)行員不僅要求取得法官資格，而且必須被任命為審判員或助理審判員。執(zhí)行人員劃入法官序列的利弊是一個(gè)相對(duì)復(fù)雜的問題，這里暫不去論及。然而，值得指出的是，由于《法官法》的這個(gè)疏漏，卻使得我國(guó)各級(jí)法院的法官的人數(shù)增加了大約11％。而這部分人員無論從什么意義上說都與法官法規(guī)定的“依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員”概念風(fēng)馬牛不相及。

上述三個(gè)方面的分析提出了一個(gè)令人難堪的結(jié)論：我國(guó)各級(jí)法院有號(hào)稱21萬的龐大法官陣容，卻只有三分之一的法官在審判案件，而且其中多數(shù)還是年輕的助理審判員。這在當(dāng)今世界各國(guó)恐怕是絕無僅有的。盡管《法官法》對(duì)法官概念的內(nèi)涵作了明確界定，但對(duì)確定法官員額比例卻缺乏相應(yīng)的規(guī)制，這就使得這些年來我國(guó)法院對(duì)總?cè)藬?shù)（編制）的控制十分嚴(yán)格，相反，對(duì)法官職務(wù)任命過多、過濫的情況卻一直沒有采取有效的措施予以遏制。當(dāng)然，《法官法》的修改出現(xiàn)了一個(gè)契機(jī)，新的《法官法》對(duì)實(shí)行法官定額管理作了原則性的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說，這一規(guī)定盡管十分原則，但卻是目前在我國(guó)實(shí)行法官定額制度的唯一立法依據(jù)。

五、建立中國(guó)法官定額制度的基本構(gòu)想

在中國(guó)法官職業(yè)化進(jìn)程中，建立法官員額制度是一個(gè)必然的選擇。而一項(xiàng)新制度的建立，是以對(duì)舊制度的改革為前提的。因此，建立中國(guó)法官員額制度的過程就是對(duì)現(xiàn)行體制進(jìn)行改革的過程，只有創(chuàng)造出一個(gè)適合這一制度生長(zhǎng)的體制環(huán)境，這項(xiàng)制度的建立才有可能。

1.建立與人口和轄區(qū)面積相適應(yīng)的法院體系

法院的設(shè)置實(shí)際上是一個(gè)審判資源的配置問題，而人口和轄區(qū)面積這兩個(gè)因素直接影響審判工作量，也直接關(guān)系到審判資源的配置是否合理。因此，法院的設(shè)置當(dāng)以人口和轄區(qū)面積作為主要依據(jù)。由于我國(guó)人口分布極不平衡，有的地區(qū)人口稠密，有的地區(qū)人煙稀少，因而按現(xiàn)有的行政區(qū)劃設(shè)置法院，勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生法院之間案件量的極不平衡的局面，從而使得有限的審判資源得不到合理配置。由于我國(guó)人口和轄區(qū)面積的不平衡首先反映在省一級(jí)建制上，因此，參照日本等國(guó)的做方法，在法院設(shè)置上首先應(yīng)打破省級(jí)行政區(qū)劃，在全國(guó)按人口和地區(qū)面積劃分若干司法區(qū)，每區(qū)設(shè)立一個(gè)高級(jí)法院。這種設(shè)置類似目前我國(guó)人民銀行的管理模式，因而在操作上并非全無先例可循。在高級(jí)法院以下仍可基本維持現(xiàn)行體制的基本模式設(shè)立二級(jí)法院，在現(xiàn)有的中級(jí)法院建制的基礎(chǔ)上打破地區(qū)級(jí)行政區(qū)劃，按人口和轄區(qū)面積設(shè)立若干個(gè)地方法院。目前，我國(guó)的幾個(gè)直轄市中級(jí)法院的設(shè)置實(shí)際上就與地區(qū)級(jí)行政區(qū)劃無關(guān)，而基層法院從方便訴訟考慮，則可以維持目前按縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的局面，只是應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地把根據(jù)人口和轄區(qū)面積適當(dāng)?shù)卣{(diào)整目前的法官人數(shù)。

改變現(xiàn)行的法院設(shè)置是實(shí)行法官員額管理的第一個(gè)前提，只有真正實(shí)現(xiàn)了按人口、轄區(qū)面積而不是按行政區(qū)劃設(shè)置法院，全國(guó)法院的審判工作量才能基本趨于平衡，法官員額管理也才有實(shí)現(xiàn)的可能。

2.建立與上述法院體系相適應(yīng)的訴訟模式

如果說改變目前的法院設(shè)置相對(duì)法官員額制度的建立而言是一種硬環(huán)境的改變，那么改革現(xiàn)行的訴訟模式則是一種軟環(huán)境的變化。應(yīng)當(dāng)說，新訴訟模式與新的法院體系是相適應(yīng)的。建立新的訴訟模式，首先必須實(shí)現(xiàn)案件的繁簡(jiǎn)分流，把相當(dāng)一部分小額債務(wù)案件、簡(jiǎn)單民事案件和輕微刑事案件劃分出來，由各基層法院完全按簡(jiǎn)易程序?qū)徖?，這不僅需要從立法上對(duì)簡(jiǎn)易案件作出明確的界定，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)簡(jiǎn)易程序進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)制。其次，規(guī)范級(jí)別管轄，徹底改變目前四級(jí)法院均有一審案件管轄權(quán)的狀況，所有的一審案件均由地方法院和基層法院分別按普通程序和簡(jiǎn)易程序?qū)徖怼；鶎臃ㄔ喊春?jiǎn)易程序?qū)徖淼暮?jiǎn)易案件原則上實(shí)行一審終審，地方法院以高級(jí)法院作為其上訴審法院。最高法院則以審判監(jiān)督為主，重點(diǎn)對(duì)高級(jí)法院發(fā)生法律效力的判決實(shí)行審判監(jiān)督。第三，引入訴訟前置程序，一方面力爭(zhēng)使一部分案件能夠在庭前了結(jié)，另一方面也有利于提高庭審的效率。

按照上述模式改革我國(guó)現(xiàn)行的訴訟體制是實(shí)行法官定額管理的前提和必要條件，只有實(shí)現(xiàn)了案件繁簡(jiǎn)分流，規(guī)范了級(jí)別管轄并適當(dāng)引入訴訟前置程序，案件的數(shù)量與法官的工作量的計(jì)算才可能有科學(xué)的依據(jù)。

3.規(guī)范法官職位

規(guī)范法官職位設(shè)置是實(shí)現(xiàn)法官定額管理的第三個(gè)前提，也是最重要的一個(gè)前提。實(shí)際上，規(guī)范法官職位的過程既是對(duì)現(xiàn)有法官隊(duì)伍實(shí)行優(yōu)化的過程，也是對(duì)我國(guó)現(xiàn)有21萬法官進(jìn)行斟別的過程。這種優(yōu)化和斟別實(shí)際上是在現(xiàn)有法官人數(shù)基礎(chǔ)上對(duì)法官員額的初步確定。

篇9

論文摘要:主要闡迷在編制縣級(jí)農(nóng)田水利基本建設(shè)綜合規(guī)劃應(yīng)注意的問題并提出了具體的解決措施，按照技術(shù)上可行、 經(jīng)濟(jì) 上合理的原則，保證規(guī)劃中各項(xiàng)指標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

新疆水利廳于2005年12月下發(fā)了關(guān)于編制新疆縣級(jí)農(nóng)田水利基本建設(shè)綜合規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱規(guī)劃)的通知，該通知下發(fā)后，各縣紛紛開展了該規(guī)劃的編制工作，在編制規(guī)劃報(bào)告過程中，筆者發(fā)現(xiàn)以下問題需要設(shè)計(jì)人員注意。

1水土平衡 計(jì)算 后缺水原因的分析問題

    該規(guī)劃農(nóng)田水利建設(shè)水資源合理配置部分，通常先對(duì)縣區(qū)所轄行政范圍水資源進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，根據(jù)水土平衡分析，計(jì)算出缺水量。大部分平原灌區(qū)在水土平衡時(shí)，缺水原因主要有以下3點(diǎn):①河道天然來水過程與區(qū)域用水過程不匹配;②區(qū)內(nèi)水利工程不配套，尤其受調(diào)蓄能力限制;③灌區(qū)內(nèi)部渠系防滲率低，水資源損失較大。而規(guī)劃水平年解決供需矛盾主要是通過渠系防滲、開采地下水、對(duì)平原水庫(kù)進(jìn)行除險(xiǎn)加固、跨流域調(diào)水等工程措施來滿足灌區(qū)的用水需求。

    由于該規(guī)劃是以縣為基本編制單位，在實(shí)際編制過程中，往往把該縣做為一個(gè)獨(dú)立的單元來考慮問題，忽略了該縣在整個(gè)流域中所處的位置以及與上下游其它用水單位之間的關(guān)系。筆者認(rèn)為要解決灌區(qū)的缺水問題，首先應(yīng)該從整個(gè)流域出發(fā)分析缺水原因，而不單是立足于本縣來解決缺水問題。有些流域中已建的引水樞紐工程可能控制下游幾個(gè)縣的分水，特別是各縣的分水比例由于 歷史 原因在該流域管理規(guī)劃中已經(jīng)確定，一般不允許隨便改動(dòng)，各縣的分水量只會(huì)隨河道來水的變化而變化。例如南疆某河流域，在該條河流上有一引水樞紐控制下游兩縣一市的分水，各縣按分水比例引水。2005年，該地區(qū)召開會(huì)議，把a(bǔ)縣的三個(gè)鄉(xiāng)劃分到了b市，但a縣、b市在大河上的分水比例卻沒有因行政區(qū)劃的改變而做出相應(yīng)的調(diào)整，這樣一來，在分析b市灌區(qū)內(nèi)水土平衡時(shí)，勢(shì)必會(huì)加大供需矛盾。從水賬的角度簡(jiǎn)單分析:假設(shè)現(xiàn)在b市從大河上的分水比例是20%，大河多年平均來水量按2x1護(hù)耐計(jì)算沖口果b市的分水比例提高1個(gè)百分點(diǎn)，就可以多分配2x1護(hù)耐的水量，大河水量損失按20%考慮，仍有1.6x1護(hù)耐的水量可以進(jìn)人灌區(qū)，而如果灌區(qū)內(nèi)部通過開采地下水的方式來解決的話，要得到相同的水量則最少要打8眼井(每眼井的提水能力按2 x 105 m3/a計(jì)算)。

    在解決灌區(qū)此類缺水問題上，應(yīng)該首先根據(jù)重新劃分后的行政區(qū)劃，充分考慮各縣市的經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 差異后，在流域規(guī)劃中對(duì)相關(guān)縣、市的分水比例做相應(yīng)的調(diào)整。按照調(diào)整后的分水比例重新進(jìn)行水土平衡分析后，如果仍然存在供需矛盾，再考慮通過開采地下水、跨流域調(diào)水等其它工程措施來解決供需矛盾。按照以上步驟確定出的水資源配置規(guī)劃目標(biāo)不但能提高地表水資源的利用效率，也減少了工程建設(shè)項(xiàng)目，節(jié)省了國(guó)家投資。

2 農(nóng)村 人畜飲水工程問題

    在調(diào)查b市的農(nóng)村飲水不安全人口數(shù)量時(shí)筆者發(fā)現(xiàn)，該市的農(nóng)村飲水不安全人口數(shù)量在近3年之內(nèi)呈下降的變化趨勢(shì)，而近3年之內(nèi)農(nóng)村人口數(shù)量卻是以平均每年10. 7%的增長(zhǎng)率在遞增。b市近3年也沒有新建人畜飲水工程，主要是對(duì)已建工程的維護(hù)和設(shè)備更新，按常規(guī)應(yīng)該是飲水不安全人口數(shù)量隨農(nóng)村人口數(shù)量的增加而遞增加。經(jīng)過進(jìn)一步的深人調(diào)查，其原因是:近幾年隨著b市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展， 工業(yè) 化進(jìn)程的加快和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展對(duì)外來勞動(dòng)力的需求量也是逐年增加，每年都有大量的農(nóng)村勞動(dòng)力來到b市務(wù)工，這一部分勞動(dòng)力的戶籍所在地是農(nóng)村，而他們的用水地點(diǎn)卻從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到了城市。當(dāng)從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的勞動(dòng)力數(shù)量大于農(nóng)村人口的增長(zhǎng)數(shù)量時(shí)，就造成了農(nóng)村人口數(shù)量在增加而農(nóng)村飲水不安全人口數(shù)量在減少的現(xiàn)象。所以在確定該市的飲水不安全目標(biāo)和相應(yīng)的工程措施時(shí)，不能單一的按照統(tǒng)計(jì)部門提供的農(nóng)村人口數(shù)量和人口 自然 增長(zhǎng)率來預(yù)測(cè)飲水不安全人口的發(fā)展趨勢(shì)，而應(yīng)充分考慮近幾年隨著城鄉(xiāng)一體化步伐的加快，農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移這一因素，根據(jù)該市的“十一·五”規(guī)劃報(bào)告，對(duì)飲水不安全人口的發(fā)展趨勢(shì)做出相對(duì)合理的預(yù)測(cè)，制定出了相應(yīng)的工程措施。

3鹽堿地改良中排水系統(tǒng)規(guī)劃問題

    鹽堿地改良也是規(guī)劃中的一個(gè)重要內(nèi)容，鹽堿地改良的效果如何直接關(guān)系到耕地的利用率和農(nóng)作物產(chǎn)出效率，從而影響到農(nóng)民的收人和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生產(chǎn)力的 發(fā)展 。近些年各縣在治理鹽堿地方面已做了很多工作，如田間排水溝的開挖，種植耐鹽作物改良土壤，采用豎井排灌降低地下水水位，通過各種水利工程措施和生物措施來控制耕地鹽堿化。在鹽堿地的改造過程中雖然取得了一定的成績(jī)，但也存在很多問題。大部分排水溝建設(shè)時(shí)沒有經(jīng)過規(guī)范的設(shè)計(jì)、 計(jì)算 ，淤積、坍塌現(xiàn)象嚴(yán)重，每年都要組織大量的勞動(dòng)力清淤;大部分排水系統(tǒng)沒有合理的排水出路，部分排水直接進(jìn)人河道，影響下游灌溉用水水質(zhì)，還有部分排水則就近排人灌溉渠系中與渠水混合后繼續(xù)灌溉，其結(jié)果是一部分地區(qū)耕地鹽堿化現(xiàn)象有所改善，下游另一部分地區(qū)耕地鹽堿化現(xiàn)象加重或產(chǎn)生次生鹽堿地。

    目前排水系統(tǒng)配套、完善仍然鹽堿地改良的主要水利工程措施，若想使各級(jí)排水溝充分發(fā)揮作用，使整個(gè)排水系統(tǒng)取得良好的排水效果，首先要從各縣所在流域的角度出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，建設(shè)流域內(nèi)控制性總干排，使各縣都能將鹽堿地內(nèi)高礦化度的排水按統(tǒng)一出路排到容泄區(qū)，而又不影響下游灌區(qū)的灌溉水質(zhì)。

    如果流域中有已建或已經(jīng)規(guī)劃的控制性總干排，在規(guī)劃縣級(jí)排水系統(tǒng)時(shí)應(yīng)當(dāng)保證本縣最末一級(jí)排水溝內(nèi)設(shè)計(jì)排水流量時(shí)相應(yīng)的水位應(yīng)大于總干排內(nèi)設(shè)計(jì)排水流量時(shí)的水位，否則排水將沒有出路，開挖的各級(jí)排水溝也起不到應(yīng)有的作用。

    如果流域中沒有建設(shè)控制性總干排的條件，那么在規(guī)劃縣級(jí)排水系統(tǒng)時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮本縣的最末一級(jí)排水溝與鄰縣最末一級(jí)排水溝的銜接問題。做到水流銜接平順，互不影響，充分保證排水通暢。

篇10

論文摘要：我國(guó)電力行業(yè)具有壟斷性特征，長(zhǎng)期以來傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響著行業(yè)發(fā)展。隨著外部環(huán)境發(fā)生變化，對(duì)電力行業(yè)提出了更多的市場(chǎng)要求，地方電力更是如此。文章就地方電力市場(chǎng)存在的問題進(jìn)行了分析，就此提出了相應(yīng)的營(yíng)銷策略。

我國(guó)的電力行業(yè)是壟斷性行業(yè)，其主體是大型國(guó)有企業(yè)。長(zhǎng)期以來，人們習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制模式，電力市場(chǎng)基本是賣方市場(chǎng)，即電廠發(fā)多少，用戶用多少，而且由于用電指標(biāo)的限制和電力建設(shè)的緩慢，形成了對(duì)用戶的用電限制，因而造成經(jīng)常性的限電拉路現(xiàn)象。改革開放以來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，電力基礎(chǔ)設(shè)施投資明顯加大，電廠電網(wǎng)建設(shè)有了飛躍發(fā)展。同時(shí)，隨著國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步規(guī)范，任何行業(yè)的壟斷格局都將被打破，電力市場(chǎng)也發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步過渡為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，電力市場(chǎng)逐步由賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)為買方市場(chǎng)。

當(dāng)前，我國(guó)電力工業(yè)改革與發(fā)展已進(jìn)入一個(gè)重要時(shí)期，信息技術(shù)的飛速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的不斷加快，特別是我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步將產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響，將推動(dòng)我國(guó)電力體制改革的進(jìn)一步深化和電力市場(chǎng)的進(jìn)一步開放。建立統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序、透明的地方市場(chǎng)已成為我國(guó)電力工業(yè)改革和發(fā)展的必然選擇。在新的形勢(shì)下，堅(jiān)持“顧客至上，服務(wù)第一”，以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，以提高顧客滿意度為目標(biāo)，通過現(xiàn)代化的市場(chǎng)營(yíng)銷，為顧客提供高品質(zhì)的電力服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一，是電力企業(yè)及廣大干部職工應(yīng)樹立的重要理念。

一、地方電力市場(chǎng)存在的問題

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，地方供電企業(yè)的市場(chǎng)意識(shí)不斷增強(qiáng)，管理水平也逐步提高。但與正在發(fā)生變化的客觀環(huán)境相比，與其他行業(yè)相比，目前許多地方供電企業(yè)在電力市場(chǎng)營(yíng)銷方面仍然存在不少問題。

1.思想觀念滯后，市場(chǎng)意識(shí)淡薄，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求不相適應(yīng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下運(yùn)行多年的電力工業(yè)，供電基本上以行政區(qū)劃為界，一個(gè)行政區(qū)劃范圍內(nèi)只有一個(gè)供應(yīng)商(供電局)，客戶不能自由選擇供應(yīng)商，供應(yīng)商也不能跨越自己的供電范圍供電。這一特殊現(xiàn)象造成電力職工工作作風(fēng)漂浮，服務(wù)水平低下，思想觀念落后于市場(chǎng)的變化，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)觀念、價(jià)值觀念和供求規(guī)律一片空白，由此造成勞動(dòng)生產(chǎn)率低下，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益在低水平徘徊。大多數(shù)企業(yè)遲遲不能實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)管理為主向市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)為主的轉(zhuǎn)變，以及從以計(jì)劃用電為主到以電力營(yíng)銷為主的轉(zhuǎn)變，重發(fā)輕供不管用。官商作風(fēng)、服務(wù)意識(shí)淡薄等問題依然存在。

2.管理體制僵化，沒有形成面向市場(chǎng)的營(yíng)銷體系。目前的地方供電企業(yè)不具備自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的條件，主要表現(xiàn)在政企不分，債權(quán)利不明確。長(zhǎng)期以來實(shí)行的統(tǒng)收統(tǒng)支，收支兩條線的經(jīng)濟(jì)管理模式，致使供電企業(yè)缺乏應(yīng)有的經(jīng)營(yíng)自，嚴(yán)重妨礙了供電企業(yè)以經(jīng)濟(jì)效益為中心開展工作的主動(dòng)權(quán)和積極性。供電企業(yè)機(jī)構(gòu)改革遲緩，績(jī)效不明顯。農(nóng)電體制改革也沒完全到位，許多部門還延續(xù)著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式，營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置基本上按行政區(qū)劃設(shè)置，造成營(yíng)業(yè)站所數(shù)量過多，管理不到位，勞動(dòng)效率低下。電價(jià)執(zhí)行不準(zhǔn)確，隨意性大。面向電力市場(chǎng)的營(yíng)銷體系尚未建立或正在考慮之中，難以應(yīng)付迅速變化的電力市場(chǎng)的發(fā)展。

3.管理方法陳舊。供電企業(yè)產(chǎn)供銷一體化的格局導(dǎo)致了管理方法的陳舊，以產(chǎn)定銷，有多大能力就供多少電，而不是以電力銷售為基點(diǎn)，按照客戶的需求來組織生產(chǎn)和供應(yīng)。一些計(jì)劃年代制定的法規(guī)、政策長(zhǎng)期未變，不是從鼓勵(lì)用電出發(fā)，而是如何計(jì)劃用電和拉閘限電。售電方法還停留在坐等上門，手續(xù)繁瑣，負(fù)荷管理還未進(jìn)入到市場(chǎng)預(yù)測(cè)、負(fù)荷預(yù)測(cè)。對(duì)內(nèi)缺乏有效的激勵(lì)考核機(jī)制，考核集中于年終內(nèi)部市場(chǎng)的綜合考核上，只有總體目標(biāo)，缺乏完整的目標(biāo)體系，缺乏超前控制和同步控制的戰(zhàn)略意識(shí)。電價(jià)的形成機(jī)制一成不變，一些地方的二次綜合加價(jià)客戶不堪重負(fù)，嚴(yán)重制約了電力市場(chǎng)的開拓。

4.管理手段落后。目前的供電技術(shù)手段、管理水平不能滿足商業(yè)化運(yùn)營(yíng)要求。無論是法律手段、行政手段、技術(shù)手段以及經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用，都難以適應(yīng)電力市場(chǎng)的需要。在當(dāng)前社會(huì)竊電成風(fēng)，違章用電猖獗，拖欠電費(fèi)居高不下的情況下，因?yàn)樾姓深A(yù)太多，法律顯得無能。在技術(shù)手段方面，一是電力市場(chǎng)的監(jiān)測(cè)手段落后，沒有建立起負(fù)荷管理系統(tǒng)，電力銷售的抄、核、收全過程未能實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化；二是業(yè)擴(kuò)報(bào)裝手段落后，從客戶申請(qǐng)到報(bào)裝接電、用戶檔案和合同管理主要靠人工來完成，同時(shí)由于機(jī)制不健全，未能形成業(yè)擴(kuò)報(bào)一口對(duì)外；三是調(diào)度手段落后；四是用電管理手段落后，報(bào)表分析、計(jì)量管理、抄表收費(fèi)主要靠人工完成，在銷售環(huán)節(jié)人工干預(yù)過多，造成分析失真、估抄、錯(cuò)抄、漏抄等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

5.購(gòu)電成本居高不下，企業(yè)利潤(rùn)不能因銷售收入的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。許多地方銷售收入增長(zhǎng)幅度較大，而利潤(rùn)增加卻很少甚至減少。究其原因，就是成本的增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于銷售收入的增長(zhǎng)幅度。

二、地方電力市場(chǎng)營(yíng)銷策略

電力企業(yè)的市場(chǎng)營(yíng)銷是以擴(kuò)大市場(chǎng)銷售量和增加市場(chǎng)客戶為中心展開的，其核心是電力企業(yè)必須面向市場(chǎng)、面向消費(fèi)者，適應(yīng)不斷變化的市場(chǎng)并及時(shí)對(duì)營(yíng)銷策略做出正確的調(diào)整，電力企業(yè)要為消費(fèi)者提供合格的電能和各種滿意的服務(wù)，要用最少的投入、最快的速度將電能送達(dá)客戶端，而且只能在消費(fèi)者的滿意中實(shí)現(xiàn)自己的各項(xiàng)目標(biāo)。按照4ps的營(yíng)銷理論，地方電力市場(chǎng)營(yíng)銷策略主要集中體現(xiàn)在產(chǎn)品策略、價(jià)格策略、分銷和促銷策略等方面。

1.產(chǎn)品策略。產(chǎn)品的整體概念是有形實(shí)體加上企業(yè)對(duì)用戶所提供的售前、售中、售后服務(wù)。電是一種商品，它的特殊性決定它的產(chǎn)供銷一體化瞬間完成，電力產(chǎn)品市場(chǎng)首先要進(jìn)行分析預(yù)測(cè)，摸清底數(shù)，掌握市場(chǎng)潛力，制定詳細(xì)的市場(chǎng)計(jì)劃。同時(shí)，加強(qiáng)用電市場(chǎng)的建設(shè)和電網(wǎng)改造。電力市場(chǎng)的載體是輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)，電能通過它們送到千家萬戶，只有擁有一個(gè)現(xiàn)代化水準(zhǔn)比較高且網(wǎng)絡(luò)布局合理的電網(wǎng)，作為商品的電能才能“賣”得出去。具體包括增加供電電源點(diǎn)，提高電能質(zhì)量；根據(jù)用電需要進(jìn)行電網(wǎng)改造；以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，去尋求和開拓市場(chǎng)。產(chǎn)品策略的重要內(nèi)容是產(chǎn)品服務(wù)。電“賣出”去后，售后服務(wù)工作必須跟上，因?yàn)殡娏τ脩舻臐M足程度，就是我們明天潛在的電力市場(chǎng)，因此，供電企業(yè)的服務(wù)不能只停留在故障處理上，而應(yīng)從用戶的需求—設(shè)計(jì)—施工—驗(yàn)收—運(yùn)行—售后—服務(wù)—故障處理—擴(kuò)大需求的各個(gè)環(huán)節(jié)提供咨詢或服務(wù)。要杜絕“門難進(jìn)、話難聽、臉難看、事難辦”的衙門作風(fēng)，改變等待求助為上門服務(wù)方式，公開辦事程序，公開社會(huì)承諾，采用調(diào)壓或補(bǔ)償方式提供優(yōu)質(zhì)電能服務(wù)，采用雙電源、雙回路和環(huán)網(wǎng)形式提供可靠電力。

2.價(jià)格策略。價(jià)格策略的三大中心是：成本、需求和競(jìng)爭(zhēng)。電力企業(yè)由于目前依然是獨(dú)家經(jīng)營(yíng)，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，因此，圍繞用戶需求降低成本，避免搭車收費(fèi)和亂加價(jià)，是擴(kuò)大電力營(yíng)銷的重要措施。

（1）用戶在辦理用電增容過程中，一次納供、配電工程貼費(fèi)是制約電力銷售的主要因素。為了激發(fā)用戶用電的積極性，在堅(jiān)持原則的同時(shí)，可采取靈活辦法，如對(duì)于已辦理增容的用戶閑置配變可依產(chǎn)權(quán)界限在本區(qū)域內(nèi)調(diào)節(jié)使用。供配電工程貼費(fèi)的收取，電力部門可采取分批收取，對(duì)于經(jīng)濟(jì)確有困難或社會(huì)性公益事業(yè)，貼費(fèi)采取“減、緩、免”的政策，對(duì)于農(nóng)網(wǎng)改造農(nóng)村用戶增容貼費(fèi)免交，對(duì)于貧困地區(qū)電力部門幫助上新變壓器，對(duì)用戶采取租賃形式，鼓勵(lì)其用電，防止一次性投資過大，把用戶嚇跑而影響用電的局面。

（2）規(guī)范電價(jià)提高競(jìng)爭(zhēng)力。電力企業(yè)要開拓用電市場(chǎng)就必須規(guī)范電價(jià)，國(guó)家制定的電價(jià)并不高，但許多地方執(zhí)行起來就變了樣，如各級(jí)政府強(qiáng)加的搭車收費(fèi)：“人情電、關(guān)系電、權(quán)利電”的存在將電價(jià)人為加大，轉(zhuǎn)移到用戶身上，過高的線路、配電損耗及農(nóng)民分?jǐn)偟臋C(jī)泵管帶費(fèi)、公益企業(yè)用電和違章用電、竊電等都加大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，奇高的電價(jià)，使消失了多年的煉油燈、汽燈重新點(diǎn)了起來，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民用電積極性，因此，規(guī)范用電秩序是當(dāng)務(wù)之急。

3.分銷和促銷策略。電力銷售盡量減少中間環(huán)節(jié)，一方面避免資源的浪費(fèi)，另一方面便于管理，降低電價(jià)。就目前電力銷售體制是多樣并存，有直管式，有躉售式和代管方式，供電企業(yè)管理用戶變壓器，以該處高壓計(jì)量收費(fèi)，至于每個(gè)用戶拿多少，電力部門管理很少。以前國(guó)務(wù)院為減少企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，避免亂加價(jià)、亂收費(fèi)都曾取得一時(shí)效果，但終因管理環(huán)節(jié)和農(nóng)電工責(zé)任心的問題，電費(fèi)電價(jià)多次反復(fù)后居高不下，嚴(yán)重影響了電力銷售。

綜上論述，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入發(fā)展，市場(chǎng)格局發(fā)生了巨大變化，從賣方市場(chǎng)逐步轉(zhuǎn)為買方市場(chǎng)，經(jīng)營(yíng)觀念也產(chǎn)生了較大轉(zhuǎn)變，這些變化都促進(jìn)地方電力企業(yè)適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形式的需要，從企業(yè)內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制和思想觀念入手，轉(zhuǎn)軌變型，制定出相應(yīng)的戰(zhàn)略發(fā)展計(jì)劃，擺脫舊的管理模式，形成獨(dú)具特色的市場(chǎng)營(yíng)銷手段，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不斷推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：