導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地制度改革，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

路線圖

在確權(quán)基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地資源市場(chǎng)化配置，促進(jìn)城市化

概括地說，成都的試驗(yàn)展示了一幅土地制度改革的路線圖：在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置，促進(jìn)城市化。

這場(chǎng)改革實(shí)踐需要調(diào)動(dòng)各方的積極性：農(nóng)民及其集體積極開展土地綜合整治;城市則把更多的土地收益返回新農(nóng)村建設(shè);政府則提供城鄉(xiāng)全域規(guī)劃、確權(quán)和其他公共服務(wù)，形成政府、城市、農(nóng)民和農(nóng)村之間良性互動(dòng)的新局面。

掛鉤與轉(zhuǎn)型

擴(kuò)大增減掛鉤半徑，可以實(shí)現(xiàn)更高的土地級(jí)差收益，增大以城補(bǔ)鄉(xiāng)的資金量，而為推進(jìn)這項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的政策，成都也加快了向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變

成都的做法是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐中加快向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

2008年，成都市專門成立了“成都市委統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作委員會(huì)”，代表市委、市政府協(xié)調(diào)整合國土、農(nóng)業(yè)、建設(shè)和規(guī)劃等相關(guān)部門的工作。這為政府各部門在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)踐中明晰分工、確立權(quán)責(zé)、加強(qiáng)協(xié)同服務(wù)，提供了保障。

不僅如此，成都還逐步以農(nóng)戶和農(nóng)民集體取代基層政府和部門作為項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施的主體，在規(guī)劃先行的基礎(chǔ)上，通過公開招標(biāo),引入社會(huì)資金進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)作，由農(nóng)民和社會(huì)投資方自主協(xié)商確定各方權(quán)益分配。

政府從掛鉤項(xiàng)目的直接組織者，逐步轉(zhuǎn)向監(jiān)管者和服務(wù)者，提供立項(xiàng)審批、工程驗(yàn)收、質(zhì)量監(jiān)管以及糾紛協(xié)調(diào)等服務(wù)。這更好地保障了農(nóng)民和社會(huì)資金各方利益，也使政府從財(cái)政墊支、項(xiàng)目運(yùn)作等事務(wù)中抽身，專注于提供市場(chǎng)運(yùn)作所需的配套服務(wù)。

成都的經(jīng)驗(yàn)說明，土地制度的變革并不是單一的經(jīng)濟(jì)改革。它涉及政府在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中地位和角色的根本性變化，涉及政府從直接控制資源、親自實(shí)施項(xiàng)目的“投資公司式的政府”，轉(zhuǎn)向承擔(dān)規(guī)劃、第三方監(jiān)管等公共功能的服務(wù)型政府。

這勢(shì)必牽動(dòng)利益的調(diào)整、權(quán)力的重新分配，以及機(jī)構(gòu)、職能和官員作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，因而不僅僅是經(jīng)濟(jì)體制的改革，也具有行政體制和政治體制改革的深刻內(nèi)涵。

“蛟龍模式”

為集體土地上的工業(yè)園區(qū)提供地方性的合法承認(rèn)

成都蛟龍工業(yè)港的做法是：在農(nóng)村集體建設(shè)用地的基礎(chǔ)上，籌資建造廠房提供給中小企業(yè)。這種直接利用集體建設(shè)用地的模式，降低了中小企業(yè)用地的門檻。截至2008年，總占地5平方公里的蛟龍工業(yè)港，已發(fā)展為500家中小企業(yè)入駐、帶動(dòng)就業(yè)10萬人、年創(chuàng)造GDP過10億元、繳稅1.5億元以上的大型民營(yíng)工業(yè)園區(qū)。

在“蛟龍模式”中，工業(yè)園區(qū)與農(nóng)戶和村組的土地關(guān)系，與政府征地模式截然不同。第一，保持土地性質(zhì)不變，不改變農(nóng)民土地的集體所有制;第二，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民可以永久分享工業(yè)化帶來的土地收益增加，按變動(dòng)的市場(chǎng)租金提高農(nóng)民收益。當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶雖然不再自己使用土地，但有長(zhǎng)期分享土地轉(zhuǎn)讓收益的保障，等于為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民保留了土地發(fā)展權(quán)。

但是，在集體土地上興辦規(guī)模如此巨大的工業(yè)園區(qū)從無先例，加之現(xiàn)有土地制度對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性用地權(quán)利的承認(rèn)、規(guī)范和保障遠(yuǎn)不明確，蛟龍工業(yè)港也面臨政策法規(guī)方面的風(fēng)險(xiǎn)。

成都市政府的處理辦法是，在現(xiàn)行土地制度和政策的框架內(nèi)，主動(dòng)根據(jù)實(shí)際情況調(diào)規(guī)，把蛟龍工業(yè)港納入土地、產(chǎn)業(yè)和城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，承認(rèn)其合法地位。這就顯著降低了農(nóng)戶、農(nóng)民集體、園區(qū)創(chuàng)辦公司與入園中小企業(yè)等各方的風(fēng)險(xiǎn)。

由此，成都探索出一條通過集體土地流轉(zhuǎn)發(fā)展工業(yè)園區(qū)、推進(jìn)工業(yè)化和城市化的新路。

首創(chuàng)集體建設(shè)

用地“招、拍、掛” 更加直接的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式，是在市場(chǎng)上公開出讓集體建設(shè)用地

2008年10月，成都錦江區(qū)用出讓國有土地的方式，掛牌出讓兩宗集體建設(shè)用地。這兩宗使用期40年的商用土地，以每畝80萬元價(jià)格，由一家民營(yíng)公司競(jìng)得，并獲頒“集體建設(shè)用地使用權(quán)證”。

這是自1987年中國法律允許國有土地使用權(quán)“招、拍、掛”以來，首次經(jīng)由公開競(jìng)價(jià)實(shí)現(xiàn)的集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓。此后，錦江又進(jìn)行了數(shù)次集體建設(shè)用地直接出讓，價(jià)格也從每畝80萬元增加到130萬元、160萬元，直到突破200萬元。

錦江區(qū)集體建設(shè)用地的出讓方是“農(nóng)錦集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司”，該公司由多個(gè)擁有土地的集體經(jīng)濟(jì)組織合股組成。這樣，農(nóng)民及村組就以農(nóng)錦公司股東的身份，按公司章程規(guī)定，分享土地出讓收益?！板\江模式”便于規(guī)模化集中建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)土地級(jí)差收益最大化，同時(shí)使收益分配相對(duì)均衡，更易為農(nóng)民接受。

成都錦江區(qū)公開出讓的集體土地，尚不具備抵押融資等權(quán)能，其價(jià)格仍然低于周圍同類國有土地地價(jià)的30%-50%。隨后，成都市擬定方案，讓進(jìn)入市場(chǎng)的集體建設(shè)用地獲得抵押功能。

最近，央行和銀監(jiān)會(huì)通知，允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押的試驗(yàn)。這就向集體土地和國有土地的“同地同權(quán)”，又前進(jìn)了一步。

成都的農(nóng)戶和村組集體經(jīng)濟(jì)組織，已逐步成為主動(dòng)、平等的出讓方，而不再被動(dòng)接受國家征地。這是“錦江模式”最有價(jià)值的歷史意義。

搭建土地交易平臺(tái)

為逐步實(shí)現(xiàn)集體土地和國有土地在轉(zhuǎn)讓權(quán)方面的“同地同權(quán)”創(chuàng)造條件

為了保障集體建設(shè)用地在更大范圍內(nèi)規(guī)范流轉(zhuǎn)，成都市搭建了統(tǒng)一的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。2008年10月13日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所依托原成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所成立，成為全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場(chǎng)平臺(tái)。

2010年7月7日，成立了成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所(對(duì)外掛牌“成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”)，進(jìn)一步探索和發(fā)展土地指標(biāo)的市場(chǎng)化交易。

為此，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所搭建了土地指標(biāo)交易平臺(tái)，其思路是：把掛鉤涉及的拆舊、建新兩階段分開處理，取消對(duì)指標(biāo)出讓方和受讓方的事先行政配對(duì)，將拆舊產(chǎn)生的用地權(quán)利高度抽象為標(biāo)準(zhǔn)的土地指標(biāo)，通過“招、拍、掛”公開競(jìng)價(jià)，由市場(chǎng)機(jī)制來決定指標(biāo)價(jià)格，以此吸引社會(huì)資本參與國土綜合整治。

2010年8月12日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所還以土地整治項(xiàng)目預(yù)計(jì)可節(jié)約的土地指標(biāo)為投資標(biāo)的，舉辦了“蒲江縣農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目掛牌融資交易會(huì)”，為49109.1畝的農(nóng)村土地整治項(xiàng)目融得投資1.246億元，所節(jié)約的土地指標(biāo)則用于城市發(fā)展所需的建設(shè)用地。通過建立規(guī)范可靠的交易平臺(tái)，成都土地資源配置的市場(chǎng)機(jī)制正逐步形成。

篇2

一、改良性的集體所有制加明晰產(chǎn)權(quán)方案的優(yōu)缺點(diǎn)

目前農(nóng)村土地實(shí)行的是，集體所有加一定年份中歸農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)的制度，并且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法、自愿和有償轉(zhuǎn)讓。但是，農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不能抵押，經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)際上也受到村集體、土地用途和經(jīng)營(yíng)租賃費(fèi)太低（由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低收益，甚至虧損）等等的限制，加上土地的承包期不長(zhǎng)，在剩余的10多年中，由于承包經(jīng)營(yíng)土地的使用年期太短，而轉(zhuǎn)讓價(jià)值很低。這使得農(nóng)民也不愿意轉(zhuǎn)讓已經(jīng)承包經(jīng)營(yíng)的土地。

如果我們不想大動(dòng)農(nóng)村基本的土地集體所有制度，可以進(jìn)行改良性的改革。即保留集體所有制，明晰個(gè)人份額，農(nóng)村集體土地股份合作制的改革模式：一是改造目前虛無的農(nóng)村集體所有制，將模糊的土地集體所有改革為集體每人明確股份的所有。將村集體土地按照最后一輪承包土地時(shí)的村人口數(shù)進(jìn)行等份，實(shí)行實(shí)物股份制，設(shè)1畝地為100股的股權(quán)；另外，以參加社的社員，一人一股，實(shí)行土地股份投票與社員一人一票復(fù)合決議制。村民委員會(huì)與土地股份合作社經(jīng)濟(jì)組織分開，土地股份合作社由村民土地股東大會(huì)選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)社里的經(jīng)濟(jì)事務(wù)和經(jīng)營(yíng)，村里集體所留的土地，包括公共場(chǎng)地，集體林地，村里的集體財(cái)產(chǎn)，每個(gè)股東按照股份擁有其所有權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。二是每戶的承包經(jīng)營(yíng)地仍然不變，自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，其土地按照股份，可以社內(nèi)轉(zhuǎn)讓，如果向外轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)征得股份合作社的同意；除非自愿和有償，股份合作社不能隨意收回社員承包經(jīng)營(yíng)的耕地。因此，有兩種契約，一份股份合作社和土地入股者關(guān)于土地股份的契約，用來界定和分配集體共有財(cái)產(chǎn)權(quán)；另一份是耕地承包經(jīng)營(yíng)契約，保證承包者的耕地經(jīng)營(yíng)權(quán)。三是集體資產(chǎn)興辦的企業(yè)，出租和出賣土地的收入，土地入股形成的資產(chǎn)和收入，根據(jù)村民的意見，或者按照勞動(dòng)力集體所有，或者按照人口集體所有，或者按土地股份所有。但如果是設(shè)立土地股份合作社后，按照土地股份合作社形成的資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照土地股份的多少擁有財(cái)產(chǎn)。四是村民現(xiàn)有宅基地，不作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)入社，可視為村民永佃居住用地，歸村民長(zhǎng)期使用；宅基地是村民的長(zhǎng)期使用財(cái)產(chǎn)，可抵押、繼承和有償轉(zhuǎn)讓。

篇3

所謂土地制度改革，本質(zhì)上是完善產(chǎn)權(quán)制度的過程?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地制度規(guī)定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)規(guī)定，其所有權(quán)在集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)及相關(guān)的收益權(quán)在農(nóng)戶，但實(shí)際上，無論是所有權(quán)還是使用權(quán)，都有嚴(yán)格管制。

首先，無論是使用權(quán)人還是所有權(quán)人，都無法主動(dòng)提出邀約并自由轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，只能被動(dòng)依賴于政府單方面發(fā)起的征收，農(nóng)村土地才能上市成為建設(shè)用地。而征收也并非市場(chǎng)行為，地方政府只按“最高不得超過所占耕地前3年平均產(chǎn)值的30倍”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，在城市地價(jià)高企的背景下，政府轉(zhuǎn)手就能以補(bǔ)償價(jià)9倍以上的土地出讓價(jià)轉(zhuǎn)售給開發(fā)商。

其次，土地的用途也受到嚴(yán)格管制。已有的一些土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)，也明確規(guī)定“不得改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途”，這意味著，即便使用權(quán)人可以繞開地方政府，通過更加主動(dòng)的有償方式進(jìn)行土地使用權(quán)變更，但相關(guān)土地依然只能在農(nóng)村部門內(nèi)部發(fā)揮作用，無法帶來跨部門資源配置的超額收益。

土地制度改革的癥結(jié)在于，土地產(chǎn)權(quán)屬性及用途變更而產(chǎn)生的巨額級(jí)差地租如何分配。

一方面，市場(chǎng)將土地與房產(chǎn)的真實(shí)價(jià)值不斷展示出來，讓農(nóng)村權(quán)益人越來越看清自己手中土地的潛在價(jià)值，而不愿被低價(jià)剝奪土地；另一方面，地方政府的收入已經(jīng)高度依賴于級(jí)差地租的攝取，一些地方甚至不惜放任強(qiáng)拆現(xiàn)象，造成農(nóng)民與地方政府之間矛盾日益尖銳。

三中全會(huì)之后，安徽省政府迅速作出決定，在全省20個(gè)縣（區(qū)）開展農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)，其中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定表明“允許集體建設(shè)用地通過出讓、租賃、作價(jià)出資、轉(zhuǎn)讓、出租等方式依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，用于工業(yè)、商業(yè)、旅游和農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)等”，相當(dāng)于在用途方面放松了部分管制；而“探索建立符合農(nóng)民合理需求的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制實(shí)施土地整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤騰出的建設(shè)用地指標(biāo)，可按有關(guān)規(guī)定有償調(diào)劑使用”，則意味著在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移和上市等方面也將具備更大的靈活性。

這些試點(diǎn)都是邊際上突破原有制度的有益嘗試。

縱觀我國市場(chǎng)化進(jìn)程的大勢(shì)，土地要素不可能持久獨(dú)立于市場(chǎng)配置機(jī)制之外。

篇4

1.城鄉(xiāng)土地利用混淆

改革開放以來，我國農(nóng)民土地利用自擴(kuò)大，對(duì)于長(zhǎng)期存在的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)報(bào)酬低的反思，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自發(fā)地向非農(nóng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展。隨著農(nóng)村工業(yè)化，建設(shè)用地的擴(kuò)展，也從根本上改變了農(nóng)村——農(nóng)業(yè)、城市——工、商業(yè)的空間經(jīng)濟(jì)格局，改變了集體土地農(nóng)業(yè)利用、國有土地建設(shè)使用的土地所有制用地結(jié)構(gòu)。我國城鄉(xiāng)土地利用景觀也呈現(xiàn)出了“走過一村又一村，村村像城鎮(zhèn)；走過一鎮(zhèn)又一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”。

2.國有土地市場(chǎng)壟斷

我國《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，基本上只有國有土地才能進(jìn)入市場(chǎng)，形成了政府對(duì)于土地市場(chǎng)的壟斷。集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)交易，依法必須先通過征地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?。由于征地具有?qiáng)制性，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府制定，容易造成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。實(shí)際上，在城市化過程中，政府低價(jià)征地，高價(jià)出讓，土地進(jìn)入非農(nóng)建設(shè)使用的進(jìn)出通道完全由政府控制，低價(jià)進(jìn)，高價(jià)出的土地差價(jià)，成為了地方政府土地財(cái)政的主要來源。

我國土地出讓制度規(guī)定，土地出讓的最高法定年期是40～70年，而我國干部的法定任期是4～5年，半價(jià)賣地對(duì)于本屆政府“穩(wěn)賺不賠”，只是“子吃卯糧”，以后的政府日子難過，那是別人的事情。由于缺乏嚴(yán)格的土地資產(chǎn)核算制度，我國地方政府多賣地，就意味著多收益。薄利多銷，低價(jià)賣地，成為地方政府籌集城市建設(shè)資金和政府可用資金的有效途徑。這就造成了一方面我國各地建設(shè)用地供應(yīng)指標(biāo)緊張，地方政府都希望增加建設(shè)用地供應(yīng)；另一方面各地低價(jià)出讓土地，開發(fā)商或土地使用者大量囤地，城市土地低效利用，閑置土地的現(xiàn)象屢見不鮮。

3.集體土地灰色交易

我國農(nóng)村土地集體所有，城市土地國家所有。城市居民享有相對(duì)豐裕的社會(huì)保障，而農(nóng)村居民則占有較多的土地。我國法律規(guī)定，農(nóng)村家庭只能夠一戶一宅，宅基地面積各地也制定了比較嚴(yán)格的用地標(biāo)準(zhǔn)。而我國城市居民住房困難戶，政府提供住房補(bǔ)貼，通過廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等，切實(shí)保證“住有所居”。我國限定了農(nóng)村居民的住房用地標(biāo)準(zhǔn)，沒有限制農(nóng)村居民到城市購買住房；而城市居民雖然沒有住房的面積限制，卻規(guī)定不得到農(nóng)村建房或購房。我國城鄉(xiāng)居民對(duì)于建設(shè)用地的使用權(quán)能不一樣，市場(chǎng)交易規(guī)則很不相同。

我國《土地管理法》規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。”由于建設(shè)用地規(guī)?？刂疲ㄔO(shè)用地供給需要用地指標(biāo)，審批手續(xù)比較復(fù)雜，而且也必須繳納一定的費(fèi)用，這也使得建設(shè)用地指標(biāo)具有了稀缺性和商品性。集體農(nóng)用地不辦理用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，直接轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，雖然屬于違法行為，但在我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、可以增加土地所有者的收益，并能夠給土地使用者節(jié)省開發(fā)成本的情況下，容易為土地交易雙方所接受。它造成了我國不少地方集體建設(shè)用地?cái)U(kuò)展缺乏自我制約機(jī)制，灰色交易泛濫，大量城市居民不顧政策限制購買農(nóng)村集體建設(shè)用地所建住房，“小產(chǎn)權(quán)房”問題在大城市郊區(qū)尤為普遍。

4.外向型經(jīng)濟(jì)占有土地

我國城市土地使用制度改革，建設(shè)用地供給由無償、無限期、無流動(dòng)使用轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃敗⒂邢奁?、有流?dòng)使用，各地城市和開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)建設(shè)，以地生財(cái)，筑巢引鳳，以地招商，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。外向型經(jīng)濟(jì)促進(jìn)了我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅速，有效地提高了國民收入，同時(shí)，也形成了外商憑借經(jīng)濟(jì)實(shí)力對(duì)于我國土地使用權(quán)的占有。實(shí)際上，由于土地具有位置和面積的固定性，外商投資加快了土地資源開發(fā)速度，提高了土地集約利用水平，客觀上也減少了我國國民的土地利用空間，加劇了我國土地資源的稀缺性，增加了土地環(huán)境的壓力。

5.土地城市化超前于人口城市化

我國工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展，也促進(jìn)了農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的合理轉(zhuǎn)移。大量的農(nóng)民離土離鄉(xiāng)，外出打工，成為城市的“外來人口”。由于我國目前戶籍制度限制，進(jìn)城農(nóng)民無法享受所在城市居民的平等待遇，受傳統(tǒng)觀念的影響，許多農(nóng)民的辛苦打工收入的很大部分又用于家鄉(xiāng)農(nóng)村建房，造成了在我國城市化水平不斷提高，城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)展迅速的同時(shí)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地并沒有因?yàn)檗r(nóng)村居住人口減少而減少，出現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地競(jìng)相增長(zhǎng)的局面，不但加劇了耕地保護(hù)的壓力，也是我國土地資源的最大浪費(fèi)。

隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市版圖不斷向農(nóng)村延伸，許多原有的農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入了城市規(guī)劃控制區(qū)范圍，形成了許許多多的“城中村”。我國大量農(nóng)民進(jìn)城，居住問題的解決，主要是依靠“城中村”的低租農(nóng)民房，形成了“城中村”居民的重要收入來源。這使得“城中村”居民的土地資產(chǎn)意識(shí)日益增強(qiáng)，對(duì)于政府征地和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高形成巨大壓力。征地和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，使得政府對(duì)于“城中村”改造望而卻步，進(jìn)展緩慢；即使完成改造，也使得一些人憑借占有的土地和房屋，一夜暴富，成為了不勞而獲的“食利者”。由于“城中村”房屋出租能夠產(chǎn)生收益，“城中村”改造過程中必須進(jìn)行房屋拆遷補(bǔ)償，房屋面積大，意味著收益多。所以，“城中村”房屋違章搭建，高密度建房，也愈演愈烈。

由于“城中村”改造、城市舊城改造，市民維權(quán)力量比征地農(nóng)民大，城市房屋拆遷安置成本往往遠(yuǎn)大于征地費(fèi)用，許多地方城市政府寧愿多征地，也不愿利用存量土地?！俺侵写濉焙统鞘信f城改造的利益矛盾，也加劇了城市擴(kuò)張。

6.城市土地持續(xù)擴(kuò)展難以為繼

我國人多地少，山區(qū)和難利用土地面積比例大，可供開發(fā)的土地后備資源有限。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進(jìn)，建設(shè)用地需求剛性上升，土地資源剛性約束進(jìn)一步顯現(xiàn)，基本國情和發(fā)展階段決定了我國未來用地形勢(shì)更加嚴(yán)峻，土地供需矛盾日益突出。我國城市化依靠“投資拉動(dòng)“資源投入、規(guī)模擴(kuò)張”的發(fā)展模式不可持續(xù)，城市化蔓延已經(jīng)帶來了城市交通堵塞，環(huán)境污染嚴(yán)重，水源供應(yīng)緊張等一系列“城市病”，城市過度消耗和低效利用土地資源的粗放型發(fā)展方式已難以為繼。

我國目前許多城市建設(shè)用地比例已經(jīng)過高。例如，2010年深圳市建設(shè)用地893.85平方公里，占陸域面積的45%，建設(shè)用地比例全國最高（北京只有20%，上海為30%，香港也只有24%），深圳建市30年來，年均建設(shè)用地增長(zhǎng)超過30平方公里。深圳市未來陸域地表生態(tài)控制線外新增建設(shè)用地極限潛力約142平方公里。如果以年均十幾平方公里的速度消耗，在10年內(nèi)即可消耗殆盡。我國城市建設(shè)中， 由于規(guī)劃、管理和土地利用上存在的種種問題，城市土地利用粗放不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，土地利用結(jié)構(gòu)不適應(yīng)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，城市人居環(huán)境不適應(yīng)人民群眾生活質(zhì)量提高需求，建筑物壽命短，城市土地二次開發(fā)的要求日益迫切。城市土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，“城中村”和舊城改造方興未艾，具有較大潛力。

二、我國城市化過程中土地管理制度改革的困惑

我國城市化過程中土地管理制度改革，在大多數(shù)情況下，人們一般認(rèn)為是為了解決城市化過程中出現(xiàn)的土地利用矛盾和土地利用管理存在的問題，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和實(shí)用性。我國城市化過程中土地管理制度改革的困惑主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

1.問題的復(fù)雜性

由于土地是人類生存和發(fā)展最重要的資源，它具有生態(tài)系統(tǒng)、生存空間和環(huán)境景觀等多重功能，也是同資金、勞動(dòng)力相提并論的最基本的生產(chǎn)要素。土地制度是人們?cè)谝欢ㄉ鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件下，因土地的歸屬和利用問題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱，直接反映了一個(gè)社會(huì)的人與人、人與地之間的關(guān)系，是構(gòu)成上層建筑的有機(jī)組成部分。它使得土地管理制度的改革，政治上比較敏感，涉及面廣，制約因素很多，問題復(fù)雜，實(shí)施非常不容易。它不可能一蹴而就，需要循序漸進(jìn)，有時(shí)只能夠就事論事。

2.認(rèn)識(shí)的局限性

應(yīng)該指出，上述我國城市化過程中土地利用和管理存在的主要問題，仍然只是指出了客觀存在問題的表面現(xiàn)象。我國土地管理制度改革，很多時(shí)候是“病急求醫(yī)”，缺乏深入的科學(xué)研究。土地科學(xué)研究，在某種情況下過于強(qiáng)調(diào)實(shí)用性，容易受到行政部門的影響，往往把復(fù)雜的問題簡(jiǎn)單化。例如，政策研究有時(shí)成為了政策解釋和政策宣傳。土地管理制度改革有時(shí)也因?yàn)檎我蛩?，上綱上線，舉步不前；學(xué)術(shù)研究缺乏百家爭(zhēng)鳴，難以深入。例如，關(guān)于我國實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，很多人把它解釋成為了維護(hù)糧食安全。當(dāng)有的經(jīng)濟(jì)學(xué)者指出，由于經(jīng)濟(jì)全球化、技術(shù)進(jìn)步、國際貿(mào)易等因素，不保護(hù)耕地，也可能不會(huì)出現(xiàn)糧食安全時(shí)，部分人就把這位經(jīng)濟(jì)學(xué)者的言論上升為替外國代言，忽視了我國改革開放以來耕地大量減少，糧食產(chǎn)量連年增加的事實(shí)。很少有人認(rèn)真思考保護(hù)耕地是不是真的只是為了糧食安全。世界上主要糧食出口國美國、加拿大、澳大利亞等地多人少，絕對(duì)不存在糧食安全的國家，為什么也保護(hù)耕地？保護(hù)耕地，實(shí)際上是因?yàn)楦刭Y源稀缺，耕地是最優(yōu)質(zhì)的、可替代性小、難替代的農(nóng)業(yè)用地，它具有生產(chǎn)功能、生態(tài)功能、景觀功能和文化功能，是土地可持續(xù)利用的必然選擇。現(xiàn)狀土地利用是歷史上人們長(zhǎng)期根據(jù)經(jīng)濟(jì)規(guī)律對(duì)于自然環(huán)境適應(yīng)性的選擇，現(xiàn)有的耕地，實(shí)際上是區(qū)域自然環(huán)境中最適宜耕種的土地，它凝聚了歷史上大量的土地資本投入。占用耕地，實(shí)際上是巨大的資源浪費(fèi)，也是對(duì)于生態(tài)環(huán)境和傳統(tǒng)文化的破壞。

3.研究的艱巨性

土地管理制度改革問題研究屬于應(yīng)用科學(xué)研究，必須理論聯(lián)系實(shí)際，進(jìn)行廣泛和深入的調(diào)查研究，沒有調(diào)查就難有發(fā)言權(quán)。然而，這也往往是最費(fèi)力，很多學(xué)者最不愿意做的事情。個(gè)別學(xué)者對(duì)于土地問題的研究，很多是憑主觀臆斷，以偏概全，許多結(jié)論似是而非。

關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，主張私有化的學(xué)者強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地私有，可以增加征地限制，使圈地比現(xiàn)在更困難，能夠減少對(duì)于農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的侵害。而反對(duì)私有化的學(xué)者則強(qiáng)調(diào)農(nóng)民是社會(huì)弱勢(shì)群體，農(nóng)村土地私有會(huì)使農(nóng)民維護(hù)自己土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的能力更加降低。對(duì)于土地產(chǎn)權(quán)問題的學(xué)術(shù)探討，上升到意識(shí)形態(tài)上的“自由派”和“左派”的對(duì)立，也阻礙了這一問題的深入研究。實(shí)際上，土地公有制和私有制作為所有權(quán)，存在的實(shí)際意義并沒有學(xué)者們認(rèn)為的那樣重要，世界上大多數(shù)國家都不完全是土地私有制，美國目前聯(lián)邦政府所有的土地約占國土面積的30%。在近現(xiàn)代，國外的土地所有權(quán)制度經(jīng)歷了從個(gè)人所有權(quán)絕對(duì)性向社會(huì)所有權(quán)，再向社會(huì)和個(gè)人協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系從以歸屬為中心轉(zhuǎn)向以利用為中心，從以地表的平面利用為主轉(zhuǎn)向重視土地空間的立體開發(fā)。明晰土地產(chǎn)權(quán)，實(shí)際上是土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的前提條件。在我國雖然土地屬于國家或者集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而每一塊已經(jīng)利用土地的土地使用權(quán)歸誰擁有基本上是明確的，國家或者集體經(jīng)濟(jì)組織所有對(duì)于土地利用的干預(yù)實(shí)際上也是越來越少。

我國征地侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益主要是由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，而不是因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)不明確。征地標(biāo)準(zhǔn)低，不是因?yàn)檗r(nóng)民沒有土地所有權(quán)，而是因?yàn)檗r(nóng)民屬于弱勢(shì)群體，沒有充分的發(fā)言權(quán)。有人認(rèn)為土地私有會(huì)導(dǎo)致土地兼并、導(dǎo)致社會(huì)危機(jī)，甚至說會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)，卻忽視了土地公有制，實(shí)際上已經(jīng)廢除了私有制的宗地邊界，完成了土地兼并的事實(shí)。土地兼并不可怕，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果；可怕的是土地兼并過程中有大量的失地農(nóng)民不能再就業(yè)，形成巨大的貧富差距。

4.目標(biāo)的難選性

土地管理制度的改革主要以問題導(dǎo)向，目標(biāo)的選擇非常重要，但是，其目標(biāo)的確定也不容易。例如，明晰土地產(chǎn)權(quán)作為土地管理制度改革的目標(biāo)，很多人認(rèn)為非常必要。實(shí)際上，明晰土地產(chǎn)權(quán)是很容易根據(jù)目前土地占有和實(shí)際利用狀況，通過辦理土地登記手續(xù)和土地產(chǎn)權(quán)證發(fā)放來完成的。難的是明晰土地產(chǎn)權(quán)的目標(biāo)是什么？改革的愿望是希望通過明晰土地產(chǎn)權(quán)，使土地利用權(quán)益能夠更好地得到法律的保護(hù)，土地利用利益的分配更加公平合理。充分發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)在土地合理利用過程中激勵(lì)功能、約束功能、資源配置功能、協(xié)調(diào)功能，土地資源通過市場(chǎng)配置，能夠?qū)崿F(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)合理調(diào)整和空間布局優(yōu)化，獲取最佳的土地利用的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益。

由于目前土地占有和實(shí)際利用狀況存在許多不合理性，明晰土地產(chǎn)權(quán)，是在法律上通過土地登記發(fā)證將這種不合理性進(jìn)行合法化和對(duì)個(gè)別人歷史上通過不正當(dāng)手段取得的土地使用權(quán)的社會(huì)認(rèn)同，土地不合理利用和土地利用權(quán)益分配不公平的現(xiàn)象因此會(huì)得到了長(zhǎng)期固化。例如，對(duì)于集體建設(shè)用地進(jìn)行確權(quán)，首先必須弄清集體建設(shè)用地的來源，理論上只有按照土地利用總體規(guī)劃依法依規(guī)取得的建設(shè)用地才是合法的，在土地權(quán)屬?zèng)]有異議時(shí)，才能夠確權(quán)。由于新增加建設(shè)用地合法來源的依據(jù)，只是有土地利用規(guī)劃以后才能夠以此為據(jù)。對(duì)于土地利用規(guī)劃編制以前就存在的集體建設(shè)用地，通過遺產(chǎn)繼承而獲得的農(nóng)村宅基地，土地利用規(guī)劃實(shí)際上只能夠被動(dòng)地承認(rèn)既有的事實(shí)。實(shí)際上，我國農(nóng)村集體建設(shè)用地存在著巨大的資源分配不均。企業(yè)用地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)少。即使是農(nóng)村宅基地，同一個(gè)村莊富裕農(nóng)戶的人均占有面積是貧困農(nóng)戶的幾倍，甚至幾十倍。明晰土地產(chǎn)權(quán)不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可能難以解決土地不合理利用和土地利用權(quán)益分配不公平的問題，反而把農(nóng)村土地占有現(xiàn)狀存在的利益矛盾顯化，不利于農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié)。

5.行動(dòng)的逆反性

土地管理制度改革如果對(duì)于土地利用和管理存在的矛盾和問題，不能透過現(xiàn)象看本質(zhì)，改革目標(biāo)只能夠頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，缺乏科學(xué)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，改革措施也容易出現(xiàn)徘徊反復(fù)，改革措施出臺(tái)后的實(shí)際效果和改變初衷有時(shí)出現(xiàn)南轅北轍。例如，我國實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，主觀上是希望把肥沃的高產(chǎn)農(nóng)田作為基本農(nóng)田進(jìn)行長(zhǎng)期保護(hù)，但是，實(shí)際上由于土地非農(nóng)開發(fā)比較效益大，現(xiàn)狀高產(chǎn)田，往往也是地勢(shì)平坦，交通方便，建設(shè)用地條件好的地方。為了招商引資，盡量降低土地開發(fā)成本。建設(shè)用地和耕地的空間競(jìng)爭(zhēng)結(jié)果，出現(xiàn)了基本農(nóng)田上山下海，新墾耕地構(gòu)成比例增加，土地質(zhì)量和生產(chǎn)力下降。我國實(shí)行城市土地有償使用制度改革，從理論上講，由于需要進(jìn)行土地成本核算，應(yīng)該可以促進(jìn)土地集約利用，實(shí)際上卻出現(xiàn)了大量圈地，土地粗放利用，甚至土地閑置和浪費(fèi)。避免這種現(xiàn)象，要求在實(shí)行城市土地有償使用的同時(shí)，必須要保證城市土地保值和增值。要求土地出讓金收入根據(jù)土地出讓時(shí)期分期合理使用，城市現(xiàn)任官員只能夠使用任期以內(nèi)的土地收入（租金），使用任期以外的土地收入（租金），必須還本付息。

6.普適的不易性

我國各地開展土地管理制度改革試點(diǎn)，其最終目標(biāo)是為了探索適合中國國情的土地利用和管理模式。由于我國傳統(tǒng)文化和長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國政策制定習(xí)慣于追求中央政令統(tǒng)一，在土地管理政策上，大量存在一刀切的現(xiàn)象。這樣做，表面上看公平公正，實(shí)施阻力小，效果很明顯。但是，我國地域遼闊，由于自然和歷史等原因，我國各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一樣，土地資源質(zhì)量和利用條件也存在著巨大的地域差異，土地的現(xiàn)狀人口承載量，土地利用需求和土地利用潛力很不一樣。要制定一個(gè)普遍適用于所有地區(qū)的全國性政策非常不容易。

例如，我國耕地保護(hù)政策，目前基本上得到了全國人民的廣泛認(rèn)同，耕地占補(bǔ)平衡已經(jīng)成為法律規(guī)定的義務(wù)。仔細(xì)分析，這個(gè)政策也有很多不合理性。首先各地墾殖指數(shù)不一樣，耕地后備資源數(shù)量不同。對(duì)于耕地后備資源豐富的地區(qū)，耕地占補(bǔ)平衡很容易實(shí)現(xiàn)，但是，由于這些地區(qū)一般是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，建設(shè)用地大量供應(yīng)無市場(chǎng)需求。相反，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，投資環(huán)境好，外來投資活躍，建設(shè)用地需求大，卻因?yàn)橥恋乩寐矢吆同F(xiàn)狀墾殖指數(shù)高，實(shí)際上依靠本地資源根本無法完成耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)。我國一些地區(qū)實(shí)行耕地補(bǔ)充指標(biāo)跨地區(qū)交易，卻因?yàn)榭紤]到其他地區(qū)東施效顰，影響國家嚴(yán)格耕地保護(hù)政策的落實(shí)，也被國家有關(guān)部門叫停。

我國土地管理，耕地保護(hù)和建設(shè)用地合理供給，土地市場(chǎng)調(diào)控等方面，常出現(xiàn)“一放就活，一收就死”的問題，土地利用和管理如何做到因地制宜，發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，及其科學(xué)合理地維護(hù)區(qū)域公平，促進(jìn)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)和合作，如何維護(hù)中央政令統(tǒng)一，進(jìn)而維護(hù)國家發(fā)展大局，成為土地管理制度改革中越來越需要關(guān)注的問題。

三、我國城市化過程中土地管理制度改革的思考

1.堅(jiān)持正確的土地利用和管理的價(jià)值取向

我國城市化過程中土地管理制度改革，應(yīng)堅(jiān)持正確的土地利用和管理價(jià)值趨向，直接影響著土地管理制度改革的目標(biāo)選擇，是土地管理制度改革走向成功的保證。我國土地管理制度改革，要重視土地和資本同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，要看到土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展，對(duì)于國民經(jīng)濟(jì)供給和需求調(diào)整的巨大作用，在保障土地使用者合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益與維護(hù)土地市場(chǎng)的合理公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的同時(shí)，也要防止任何人憑借資本優(yōu)勢(shì)對(duì)于土地利用的壟斷，多占土地，剝奪他人的合法土地資源使用權(quán)和發(fā)展權(quán)。我國土地管理制度改革，也要和政府管理體制改革相結(jié)合，引導(dǎo)地方政府樹立正確的政績(jī)觀、發(fā)展觀，按照公共政府的職能處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系，以努力營(yíng)造投資環(huán)境為發(fā)展服務(wù)、市場(chǎng)服務(wù)，防止公共政府的土地管理職能被市場(chǎng)化改革異化。

2.注意總結(jié)土地管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

我國城市化過程中土地管理制度改革，要對(duì)于土地管理實(shí)踐中自發(fā)產(chǎn)生行為進(jìn)行認(rèn)真研究，即使是按照常理屬于非理性的行為也不例外，注意總結(jié)土地管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于城市化過程的各地出現(xiàn)的土地利用行為和管理措施，要認(rèn)真研究其形成機(jī)制，重點(diǎn)評(píng)價(jià)其是否公平。例如，浙江省在耕地保護(hù)中出現(xiàn)的建設(shè)用地折抵指標(biāo)跨縣交易，它既是耕地保護(hù)，補(bǔ)充耕地的激勵(lì)機(jī)制，也在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、建設(shè)用地需求旺盛、耕地后備資源不足地區(qū)，和經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、土地開發(fā)投資不足、建設(shè)用地需要量少、耕地后備資源豐富地區(qū)形成了區(qū)域合作、協(xié)同發(fā)展的關(guān)系。它比通過規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)用地指標(biāo)分配，更加具有區(qū)域公平性。建設(shè)用地折抵指標(biāo)跨縣交易，耕地易地保護(hù)，個(gè)別地方有可能出現(xiàn)耕地質(zhì)量下降，耕地補(bǔ)充地區(qū)因?yàn)檫^度墾殖導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞等問題，這只說明它需要進(jìn)一步完善，而不應(yīng)該完全否定。同理，我國城市郊區(qū)大量出現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)，它應(yīng)該是推動(dòng)我國建設(shè)用地管理改革的重要?jiǎng)恿?，?yīng)該積極思考集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地，同權(quán)同價(jià)、同地同價(jià)的合理性和公平性，不能憑借政府擁有的強(qiáng)制性權(quán)力，拆除了之。政府的首要職責(zé)是為社會(huì)的自我成長(zhǎng)提供基礎(chǔ)性保障，而不是社會(huì)的主宰。

我國城市化過程中土地管理制度改革，也需要積極借鑒海內(nèi)外土地管理的成功經(jīng)驗(yàn)。著名華裔經(jīng)濟(jì)學(xué)者楊小凱認(rèn)為，對(duì)法制尚不成熟的國家來說，有意的制度模仿有時(shí)比自發(fā)的制度試驗(yàn)更有成效。例如，韓國城市土地開發(fā)，政府部門主要致力于土地開發(fā)政策的制定，研究機(jī)構(gòu)提供規(guī)劃和技術(shù)支持，土地公社或住宅公社負(fù)責(zé)具體實(shí)施。這種管理、規(guī)劃和執(zhí)行部門比較系統(tǒng)和科學(xué)的分工，非常值得學(xué)習(xí)。我國一些政府部門有時(shí)把精力放在了事務(wù)性工作方面，而忽視了對(duì)于政策的研究，對(duì)于主管的事務(wù)缺乏有效的管理和監(jiān)督。而一些研究機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)又常常樂于成為管理者，變成為了行政機(jī)關(guān)；研究機(jī)構(gòu)不進(jìn)行科學(xué)研究，成為行政機(jī)構(gòu)的代言工具；執(zhí)行機(jī)構(gòu)，不做具體工作，成為了行政機(jī)構(gòu)的人。這種功能錯(cuò)位，也使得我國土地利用和管理的效率和效果大打折扣。

3.努力健全和完善土地行政管理體制

我國土地行政管理體制改革，應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)土地垂直管理和分級(jí)管理的利弊和相互作用關(guān)系，必須認(rèn)識(shí)到土地利用和管理問題具有明顯的區(qū)域性。世界上大多數(shù)國家，土地利用和收益分配問題，主要是地方政府的問題，有利于避免“看得到，管不到”。各國地方政府的財(cái)政收入可以說也是土地財(cái)政，土地收益是地方財(cái)政收入的主要來源；和我國不同的是，它們不是依靠賣地財(cái)政，而是依靠管地財(cái)政。土地財(cái)政收入是依靠土地管理，主要來源于稅收，而不是土地出讓收入。

土地管理需要科學(xué)和合理地劃分中央和地方政府的責(zé)任。我國土地管理，中央政府主要管理土地立法和跨區(qū)域土地利用；省級(jí)土地管理部門主要管理城市體系規(guī)劃和建設(shè)，作為耕地保護(hù)的責(zé)任主體負(fù)責(zé)區(qū)域耕地?cái)?shù)量的動(dòng)態(tài)平衡和土地開發(fā)復(fù)墾整理；地（市）政府土地管理部門主要負(fù)責(zé)區(qū)域中心城市規(guī)劃和建設(shè)；縣（市）政府土地管理部門主要負(fù)責(zé)土地利用總體規(guī)劃、管理和實(shí)施；鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理部門主要負(fù)責(zé)土地權(quán)籍管理，土地利用監(jiān)測(cè)。 我國土地行政管理體制改革，垂直管理和分級(jí)管理相結(jié)合，減少條塊矛盾沖突，最根本的方法是減少不必要的行政干預(yù)，正確履行政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的職能，還權(quán)于民、還權(quán)于社會(huì)、還權(quán)于市場(chǎng)。

參考文獻(xiàn)：

1.深圳市人民政府.深圳市土地管理制度改革總體方案.深圳市人民政府公報(bào).2012.26

2.丁聲俊.評(píng)茅于軾的“耕地觀”.糧食科技與經(jīng)濟(jì).2009.5

3.秦暉.十字路口的中國土地制度改革.南方都市報(bào).2008.10.8

篇5

關(guān)鍵詞：土地供應(yīng)制度 整治儲(chǔ)備制度

據(jù)重慶市國土局披露，重慶市區(qū)到2010年總的用地指標(biāo)是5萬公頃，但目前已用去了4.5萬公頃。重慶市都市圈內(nèi)用地已經(jīng)非常緊張。然而，重慶市都市圈內(nèi)土地使用卻極不合理，其根本原因在于現(xiàn)行土地供應(yīng)制度存在缺陷。

重慶市土地供應(yīng)制度改革中的問題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，土地具有保值增值及投資的功能，土地使用者取得土地使用權(quán)必須通過市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。土地使用制度改革的最終目標(biāo)，就是要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市土地有償使用制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源的配置作用，促進(jìn)城市總體規(guī)劃有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

重慶市從上世紀(jì)90年代開始的土地供應(yīng)制度改革經(jīng)歷了三個(gè)階段：由全面行政劃撥、無償無期使用土地到部分有償使用土地使用權(quán)的改革；行政劃撥用地之外的土地使用權(quán)有償有期的土地批租；土地的資產(chǎn)化運(yùn)作。與這三個(gè)階段所對(duì)應(yīng)的市場(chǎng)化進(jìn)程表現(xiàn)為：土地市場(chǎng)開放；土地市場(chǎng)的培育與完善；土地市場(chǎng)化改革的深化。重慶市土地供應(yīng)制度改革取得了一定的成績(jī)，主要體現(xiàn)在：變革土地?zé)o償無限期使用為有償有限期使用，使土地資產(chǎn)屬性真正得以實(shí)現(xiàn)；促進(jìn)了土地市場(chǎng)的形成和發(fā)育；增加了政府財(cái)政收入；加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程；調(diào)整了城市空間布局。

由于傳統(tǒng)體制的慣性作用，市場(chǎng)機(jī)制的引入對(duì)傳統(tǒng)體制下的一些政策和體制設(shè)置不能馬上徹底改變，導(dǎo)致現(xiàn)行的土地供應(yīng)制度存在許多缺陷，主要表現(xiàn)在：

政府壟斷和調(diào)控土地力度不夠

因城市土地大部分在土地使用者手中，導(dǎo)致存量土地多頭供應(yīng)的局面；城市用地規(guī)模過度膨脹、開發(fā)區(qū)的盲目設(shè)置，造成局部供地過量，用地結(jié)構(gòu)不合理。

城市規(guī)劃制約著土地市場(chǎng)化配置

規(guī)劃的龍頭作用要求首先按最佳的人居環(huán)境編制土地空間的發(fā)展方向，再用市場(chǎng)機(jī)制選擇最佳的投資者，才能確保土地價(jià)值的最佳體現(xiàn)。但由于規(guī)劃滯后，難以實(shí)現(xiàn)土地按市場(chǎng)方式進(jìn)行供應(yīng)。

土地市場(chǎng)行為不規(guī)范

主要表現(xiàn)在以毛地、生地出讓為主，熟地出讓比重過低，土地的價(jià)值未真正得到體現(xiàn)；遠(yuǎn)郊區(qū)縣土地供應(yīng)中因短期政績(jī)的驅(qū)動(dòng)，急于招商引資發(fā)展經(jīng)濟(jì)，招標(biāo)拍賣出讓比重偏低，零地價(jià)出讓土地時(shí)有發(fā)生。

土地資源優(yōu)化配置和利用必須建立在有效的土地供應(yīng)制度上。土地供應(yīng)制度改革要顯化土地生產(chǎn)力級(jí)差，并創(chuàng)造出合理利用的條件。

重慶市都市圈土地供應(yīng)制度選擇分析

土地供應(yīng)機(jī)制的選擇

在特定經(jīng)濟(jì)制度下，土地供應(yīng)要素相互作用而建立起來的內(nèi)在關(guān)系總和叫做土地供應(yīng)機(jī)制，它包括土地供應(yīng)主體、計(jì)劃、渠道、方式和手段等。目前存在的土地供應(yīng)機(jī)制主要有：

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的土地供應(yīng)機(jī)制 這一供地流程簡(jiǎn)單概括為“先立項(xiàng)、規(guī)劃，后得地”，用地者只要有計(jì)劃立項(xiàng)，就可以申請(qǐng)規(guī)劃選址、用地申請(qǐng)，無需競(jìng)爭(zhēng)或有少量競(jìng)爭(zhēng)，其供地程序如圖1。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的土地供應(yīng)機(jī)制 這一供地模式是依靠以價(jià)格機(jī)制為核心的市場(chǎng)機(jī)制作用來運(yùn)行的，土地價(jià)格的形成是由土地的供求均衡來決定，如圖2。

這一流程包括“規(guī)劃、儲(chǔ)備、整治、出讓”四個(gè)環(huán)節(jié)，其核心是依賴土地儲(chǔ)備制度。當(dāng)土地使用者在取得市場(chǎng)準(zhǔn)入許可后方可在市場(chǎng)上選擇已儲(chǔ)備的土地。土地儲(chǔ)備制度是指由城市政府委托的機(jī)構(gòu)通過征用、收購、換地、轉(zhuǎn)制和到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來，并由政府或政府委托的機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行土地開發(fā)，根據(jù)城市土地出讓年度計(jì)劃，有計(jì)劃地將土地投入市場(chǎng)的制度。

通過上述兩種供應(yīng)機(jī)制探討，筆者認(rèn)為城市土地一級(jí)市場(chǎng)供應(yīng)處于“源頭”地位，政府如果要優(yōu)化城市土地使用制度，就必須變需求拉動(dòng)供給為供給引導(dǎo)需求的城市建設(shè)用地供給新機(jī)制。

都市圈土地整治儲(chǔ)備運(yùn)作模式的選擇

許多發(fā)達(dá)國家在城市發(fā)展過程中不考慮土地資源問題，出現(xiàn)了土地資源消耗過多等一系列突出問題，在解決城市發(fā)展過程中的用地問題上，政府和學(xué)術(shù)界都提出了一些新的對(duì)策和理論，其中以“理性發(fā)展”最為突出?！袄硇园l(fā)展”理念就是通過加強(qiáng)對(duì)土地利用的規(guī)劃，確定城市發(fā)展邊界，提高城區(qū)建筑密度，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率最大化，復(fù)興現(xiàn)有城區(qū)，保護(hù)自然和重要農(nóng)田，這一措施即為土地整治儲(chǔ)備。目前國內(nèi)正在實(shí)施的土地整治儲(chǔ)備制度的運(yùn)作模式有三類：市場(chǎng)主導(dǎo)型運(yùn)作模式；政府主導(dǎo)型運(yùn)行模式；政府市場(chǎng)混合型運(yùn)作模式。結(jié)合重慶市實(shí)際，筆者認(rèn)為選擇政府主導(dǎo)型的土地整治儲(chǔ)備制度運(yùn)作模式較為恰當(dāng)。其理由如下：

政府主導(dǎo)型有利于確保土地儲(chǔ)備制度建立 建立土地整治儲(chǔ)備制度的主要目標(biāo)是規(guī)范土地市場(chǎng)，盤活存量土地，增加土地的有效供給，落實(shí)城市規(guī)劃等諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，必須有一定的政府強(qiáng)制性權(quán)力，否則就無法實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，建立城市土地收購儲(chǔ)備的意義和作用也無從說起。

政府主導(dǎo)型是確保土地資產(chǎn)保值增值的必然要求 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，土地所有權(quán)理應(yīng)在經(jīng)濟(jì)上得以體現(xiàn)，為確保國家土地所有權(quán)收益的不流失，作為城市土地所有權(quán)代表的城市政府就必然要參與土地市場(chǎng)，一方面要以城市土地所有者身份參與土地儲(chǔ)備全過程，另一方面又要以社會(huì)管理者的身份維護(hù)市場(chǎng)秩序。從而實(shí)現(xiàn)土地規(guī)劃?rùn)?quán)、土地儲(chǔ)備權(quán)和土地批發(fā)權(quán)的三個(gè)統(tǒng)一。進(jìn)入加速城市化發(fā)展進(jìn)程的重慶市，迫切需要通過新的土地供應(yīng)制度，來發(fā)揮都市圈土地應(yīng)有的功能，實(shí)現(xiàn)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化，從而促進(jìn)城市功能升級(jí)。

重慶推行都市圈土地整治儲(chǔ)備制度的對(duì)策

隨著土地整治儲(chǔ)備實(shí)踐的不斷深入，會(huì)遇到許多問題，需要深入研究和探討。

土地收購價(jià)格的確定

合理分配土地收益，這是土地收購儲(chǔ)備成功的基本條件，也是實(shí)施土地收購儲(chǔ)備的核心問題，因此，需要合規(guī)、合理地確定土地收購儲(chǔ)備價(jià)格。

實(shí)施土地收購儲(chǔ)備涉及的價(jià)格或費(fèi)用主要包括土地價(jià)格、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、職工或住戶拆遷安置費(fèi)、企業(yè)遷移經(jīng)營(yíng)建設(shè)費(fèi)以及企業(yè)債務(wù)等。其中土地價(jià)格分兩種：土地原用途價(jià)格；土地規(guī)劃條件下或土地最佳利用條件下的土地發(fā)展權(quán)價(jià)格。土地收購儲(chǔ)備價(jià)格應(yīng)是介于二者之間的價(jià)格。有的人認(rèn)為土地的增值收益應(yīng)由土地使用者擁有，然而土地的增值收益是隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口增加、基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)劃、原土地使用者對(duì)土地進(jìn)行投入等綜合因素來決定的，這里面相當(dāng)部分是政府歷年投入形成的，因而增值收益的相當(dāng)部分應(yīng)該歸政府。借鑒經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為土地收購儲(chǔ)備價(jià)格應(yīng)由具有資格的中介評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估，并經(jīng)土地估價(jià)委員會(huì)確認(rèn)評(píng)估價(jià)格，將土地原用途的價(jià)格加上發(fā)展權(quán)價(jià)格與原用途價(jià)格差的35%作為土地使用權(quán)收購價(jià)格。

協(xié)調(diào)土地整治與行政管理部門的關(guān)系

為了切實(shí)貫徹落實(shí)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，政府必須高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)。市政府按法令規(guī)定的儲(chǔ)備范圍，應(yīng)將城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地統(tǒng)一納入市政府土地儲(chǔ)備，實(shí)行“紅線儲(chǔ)備或信息儲(chǔ)備”。

主城各區(qū)政府土地行政主管部門會(huì)同相關(guān)部門，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及城（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃實(shí)施時(shí)序要求，提出土地整治計(jì)劃，報(bào)經(jīng)市土地行政主管部門批準(zhǔn)后，交由土地整治機(jī)構(gòu)執(zhí)行。土地整治機(jī)構(gòu)根據(jù)整治地塊的狀況，擬訂包括土地基本情況、地上物狀況、收購、收回、征地情況、土地取得費(fèi)情況、規(guī)劃預(yù)案、資金投入計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)技術(shù)和可行性分析等在內(nèi)的方案，并上報(bào)市土地行政主管部門，經(jīng)審核同意后，簽訂整治委托合同。土地整治委托合同需要約定土地整治期限、土地整治要求和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、土地整治成本等條款，以及約定雙方權(quán)利與義務(wù)在內(nèi)的整治方案，編制土地整治成本預(yù)算報(bào)告。

新增建設(shè)用地整治，土地整治機(jī)構(gòu)持當(dāng)年整治計(jì)劃、地塊詳細(xì)規(guī)劃等資料，依據(jù)程序，向土地行政主管部門申請(qǐng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征用手續(xù)，依法繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)用后，與土地行政主管部門簽訂土地整治合同。

土地行政主管部門與土地整治機(jī)構(gòu)應(yīng)該是委托與被委托的關(guān)系。土地行政主管部門行使土地管理的職能，而整治機(jī)構(gòu)是企業(yè)行為，必須是依法取得土地整治權(quán)。土地使用權(quán)的收回、收購、征用等行政行為仍由土地行政主管部門依法實(shí)施后，將收回、收購、征用取得的土地使用權(quán)交由土地整治機(jī)構(gòu)按合同約定期限實(shí)施工程行為，且達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)后，交回土地行政主管部門定期招標(biāo)拍賣掛牌出讓。

防范土地整治儲(chǔ)備中的投資風(fēng)險(xiǎn)

實(shí)施土地整治儲(chǔ)備制度需要大量資金投入，如果投入的資金變現(xiàn)困難，不僅不能盤活存量土地資產(chǎn)，而且可能對(duì)金融機(jī)構(gòu)和政府財(cái)政產(chǎn)生不利影響。因此，土地整治必須防范投資風(fēng)險(xiǎn)。

土地整治儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn) 從理論上分析，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)一般主要來源于客觀條件下的不確定性、決定信息的不充分性和決策者決策水平的局限性三方面。對(duì)于土地整治儲(chǔ)備過程中的風(fēng)險(xiǎn)，最大的莫過于非理性因素導(dǎo)致的資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)。其表現(xiàn)在于：對(duì)收購價(jià)格、再開發(fā)成本及土地的收益缺乏正確估算，導(dǎo)致資金無法有效管理，土地整治儲(chǔ)備和出讓無法實(shí)施以及還貸計(jì)劃無法完成；貸款投資的風(fēng)險(xiǎn)，目前，城市土地整治資金來源主要是商業(yè)銀行貸款，而在貸款利率高低、期限長(zhǎng)短和投資回收等方面都存在著風(fēng)險(xiǎn)問題；土地整治過程的風(fēng)險(xiǎn)，整治的土地需要拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施配套，在這個(gè)過程中涉及到許多政府職能部門，時(shí)間周期無法控制，加之規(guī)劃的變更，從而導(dǎo)致整治土地的變現(xiàn)及土地再開發(fā)無法順利實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)；社會(huì)義務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，土地整治不恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)了過多的社會(huì)義務(wù)，大大增加了整治過程的成本和貸款規(guī)模，給整治過程的資金運(yùn)作產(chǎn)生了巨大壓力和風(fēng)險(xiǎn)；市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。由于市場(chǎng)供求關(guān)系的變化，可能產(chǎn)生土地整治規(guī)模、貸款規(guī)模和還貸周期與土地市場(chǎng)需求不一致，造成整治土地重新閑置和無力還貸。

土地整治儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)的防范 建立一支高水平、多學(xué)科的整治隊(duì)伍。要引進(jìn)懂經(jīng)濟(jì)、善管理、會(huì)經(jīng)營(yíng)的高級(jí)人才；建立投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，定期進(jìn)行市場(chǎng)情況分析。合理確定整治機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備土地的范圍。加強(qiáng)對(duì)整治土地過程中成本的控制。貫徹執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任制度。對(duì)土地整治儲(chǔ)備過程加強(qiáng)宏觀管理和監(jiān)督。明確規(guī)定出讓供應(yīng)的土地必須是經(jīng)過整治后的儲(chǔ)備土地，同時(shí)對(duì)整治儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)：

篇6

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；所有權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

中圖分類號(hào)：F321.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

所謂“小產(chǎn)權(quán)房”，是指在農(nóng)村集體土地上，由享有該土地所有權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村委會(huì)單獨(dú)或聯(lián)合開發(fā)商開發(fā)建設(shè)住宅，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府或村委會(huì)制作房屋權(quán)屬證書向城市居民銷售的房屋。但雙方約定沒有國家的土地使用權(quán)證和房屋所有權(quán)證，只有村集體發(fā)放的房屋所有證明，所以其不具法律效力。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”暴露出的土地制度缺陷

1、土地所有權(quán)主體不清晰。我國法律規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農(nóng)民集體所有?！备鶕?jù)土地管理法規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)和管理?！苯Y(jié)合以上兩條，集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)有權(quán)對(duì)村民集體所有的土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理，因此在集體土地上開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)當(dāng)屬于合法行為。但土地管理法同時(shí)又規(guī)定：“農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)地建設(shè)?！睆倪@一點(diǎn)來看集體組織開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”又屬于違法行為。由此可見，現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在明顯缺陷。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，是八十年代初農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革時(shí)確立起來的，主要形式為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)。此經(jīng)營(yíng)方式改變了原來時(shí)期有名無實(shí)、殘缺不全的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在當(dāng)時(shí)曾經(jīng)極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民的積極性。但是，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)中，土地所有權(quán)和使用權(quán)缺乏嚴(yán)格的界定，未形成明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。

我國的法律規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農(nóng)民集體所有。”從這條規(guī)定可以看出，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體是集體，但是屬于哪一級(jí)集體所有，集體成員的邊界有多大，集體所有者包括哪些權(quán)利和義務(wù)等卻不是很清楚。法律規(guī)定的不明確導(dǎo)致所有權(quán)主體缺位。盡管新《土地管理法》第十條規(guī)定，“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理”。這些規(guī)定表面上確定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體，但集體概念的多樣性導(dǎo)致了農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊不清的現(xiàn)象。這種土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化必然導(dǎo)致三級(jí)產(chǎn)權(quán)主體為爭(zhēng)奪所有權(quán)而發(fā)生沖突，造成對(duì)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的隨意侵害，農(nóng)民也形不成有效的、穩(wěn)定的預(yù)期，必然降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性。

2、土地征收制度不健全。“小產(chǎn)權(quán)房”是農(nóng)民將集體所有制土地用于房地產(chǎn)開發(fā)，并且是由村民委員會(huì)辦理房屋產(chǎn)權(quán)證。而改變農(nóng)村集體所有制土地用途，必須要按照法律程序辦理審批手續(xù)，“小產(chǎn)權(quán)房”這種變相轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的行為，顯然是違法的。然而另一方面，政府卻通過征收補(bǔ)償?shù)姆绞剑葘⑥r(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，再出讓給開發(fā)商用于商品房開發(fā)，以獲得高額財(cái)政收入。這明顯是對(duì)農(nóng)民權(quán)利和利益的剝奪，也暴露出目前我國農(nóng)村土地征收制度的缺陷。

《土地管理法》規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國有土地”，也就是說農(nóng)村集體土地不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，必須先征為國有，然后再行出讓?！锻恋毓芾矸ā返诙l又規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征收?！闭畡t根據(jù)用地的需要，以《土地管理法》中的這些規(guī)定為依據(jù)，對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行強(qiáng)制性征收，完全不考慮農(nóng)民的意愿。在農(nóng)戶的利益沒有得到足夠重視的情況下，他們便在集體土地上進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，即利用小產(chǎn)權(quán)住房的開發(fā)獲取利益。

3、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度不完善?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”的大量出現(xiàn)，有其一定的必然性?，F(xiàn)如今城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場(chǎng)火暴，房?jī)r(jià)快速上漲，利用集體所有的土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)可以獲得相當(dāng)可觀的收益，這也成為農(nóng)村集體開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房的根本動(dòng)力。但是，這種將集體土地轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)方式只看到了眼前利益，而沒有考慮未來市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，造成諸多隱患?，F(xiàn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的不完善，主要表現(xiàn)在相關(guān)法律法規(guī)制度的不健全。盡管我國現(xiàn)有的法律制度也規(guī)定了農(nóng)村的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，但對(duì)于轉(zhuǎn)讓的具體范圍、形式、程序、價(jià)格等等，都缺乏專門的法律法規(guī)約束。

二、對(duì)農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新性思考

1、明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革入手，創(chuàng)新土地集體所有的組織形式，確立農(nóng)民是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體?，F(xiàn)行法律雖然規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，但在集體所有制下，誰真正擁有土地實(shí)際上并不明晰，集體與農(nóng)民之間的權(quán)益關(guān)系很模糊。

考察農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新遲滯的深層原因，主要是土地所有權(quán)與使用權(quán)兩者之間的本末倒置思維，這也是影響農(nóng)民合法土地權(quán)益得到切實(shí)保障的關(guān)鍵之一。不可否認(rèn)，多年來政府出臺(tái)和修改了許多相關(guān)的法律法規(guī)，以保障農(nóng)民的土地權(quán)益，如“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”、“繼承權(quán)”、“占有權(quán)”、“轉(zhuǎn)讓權(quán)”等權(quán)利。但現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民的合法權(quán)益卻得不到保障，被大肆地侵害。究其原因，主要是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來沒有準(zhǔn)確把握土地所有權(quán)和使用權(quán)兩者的因果關(guān)系。其實(shí)，土地所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)是兩個(gè)性質(zhì)不同的權(quán)益，前者是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的根本問題即歸屬問題，后者是從前者分解出來的單個(gè)具體權(quán)益問題；后者從屬于前者，是前者的派生物。混淆財(cái)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的本質(zhì)區(qū)別或?qū)烧呋鞛橐徽?、或滿足于條文詞匯上的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)，卻置農(nóng)民土地所有權(quán)于不顧而侈談所謂農(nóng)民土地權(quán)益及如何保障農(nóng)民土地權(quán)益問題，怎能找到保障農(nóng)民土地權(quán)益問題的正確方案？因此，在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中，應(yīng)當(dāng)改變長(zhǎng)期以來在土地所有權(quán)與使用權(quán)兩者之間本末倒置的思維，明確農(nóng)村土地本來就歸農(nóng)民，讓農(nóng)民真正擁有土地權(quán)益是目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的關(guān)鍵所在。

2、改革征地制度。在工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，這是一種必然趨勢(shì)。但在目前形勢(shì)下，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，必須由政府征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾笤俪鲎屖褂脵?quán)，顯然，這與目前的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)，需要進(jìn)行改革。

首先，要明確界定“公共利益”的含義，從而對(duì)政府動(dòng)用征地權(quán)的項(xiàng)目范圍做出嚴(yán)格的限制，將土地征用真正限定在公益性的公共設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)上?？s小政府征地的范圍，控制土地的征用規(guī)模，從根本上摒棄侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的非公共利益目的的征地行為。其次，從法律上規(guī)定集體土地所有權(quán)和國家所有權(quán)在地位上是平等的，集體土地可以上市流轉(zhuǎn)。這樣，就為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來源提供了制度保證，土地使用者可以不再僅僅依賴于國有土地，使用土地的公司、企業(yè)、房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者可以直接與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織交易，真正由市場(chǎng)來調(diào)控土地的供求平衡，這一制度安排，可以同時(shí)實(shí)現(xiàn)公平和效率雙重目標(biāo)。

3、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度。工業(yè)化進(jìn)程與農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，能夠?yàn)檗r(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，但為了促進(jìn)土地的規(guī)范、有序流轉(zhuǎn)，今后土地的流轉(zhuǎn)形式也需要多樣化。可以參照國際上通用的一些做法，如買賣、租賃、招標(biāo)、抵押、入股等等，然后根據(jù)各地自身情況選擇合適的土地流轉(zhuǎn)方式。同時(shí)，政府也應(yīng)該加強(qiáng)宏觀調(diào)控，完善相關(guān)的法律法規(guī)，建立健全土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的運(yùn)作與管理方法。嚴(yán)格控制農(nóng)村集體建設(shè)用地，規(guī)范土地審批制度，制止以各種名義圈地的違法行為。如果小產(chǎn)權(quán)房得不到控制繼續(xù)發(fā)展下去，將會(huì)有更多的土地被惡意侵占用來搞房地產(chǎn)開發(fā)，耕地面積將無法得到保障。

三、結(jié)束語

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關(guān)鍵詞：“三農(nóng)”問題；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；農(nóng)村土地制度改革

Abstract: the third plenary session of the party's 17 requirements set up to promote the integration of urban and rural economic and social development system, regulating the management of rural land system reform. This paper that the coordination of urban and rural development is to solve the problem of "agriculture, countryside and farmers" the basic way, must accelerate and deepen the rural land system reform.

Key words: "three rural issues"; Urban and rural; The rural land system reform

中圖分類號(hào)： F301.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：

長(zhǎng)期以來，我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成了嚴(yán)重的二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，“三農(nóng)”問題日益突出。黨的十六大第一次明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方略。十七大進(jìn)一步提出形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。十七屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，要始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系作為加快推進(jìn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略。這是消除我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，解決“三農(nóng)”問題，推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本途徑。

1城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的意義

1.1統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是現(xiàn)階段解決“三農(nóng)”問題的根本出路

農(nóng)村人口眾多、耕地資源稀缺和城鄉(xiāng)分割的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所形成的體制性矛盾，是我國“三農(nóng)”問題產(chǎn)生的根源所在。解決“三農(nóng)”問題在很大程度上要靠外部條件的改善，讓農(nóng)民在耕地以外尋找生存發(fā)展的空間，將農(nóng)民從有限土地上解脫出來，最大限度地轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中去，謀求新的就業(yè)門路，這就需要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

1.2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段的客觀要求

根據(jù)世界各國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一般規(guī)律，衡量一個(gè)國家進(jìn)入工業(yè)化中期階段的指標(biāo)有：人均GDP達(dá)到700-1500美元之間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)的比重下降到15%以下，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比重下降到30%，城市人口超過50%?；谶@個(gè)規(guī)律，如果不考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不著手從根本上改變城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，就會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的進(jìn)一步擴(kuò)大，就會(huì)對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定帶來諸多負(fù)面影響。

2統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的抓手

2.1穩(wěn)定完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的基本經(jīng)營(yíng)制度

推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，必須始終堅(jiān)持有利于穩(wěn)定完善這一制度的原則。要進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包的法律法規(guī)和政策，搞好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記，確保現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。

2.2完善資源要素配置機(jī)制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須加快建立有利于“三農(nóng)”發(fā)展的資源配置機(jī)制。著眼于堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，提出建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、有序開展土地整治、規(guī)范農(nóng)村土地管理制度；著眼于保障農(nóng)民土地權(quán)益，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地歸農(nóng)民集體所有、落實(shí)和完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障政策、加快土地確權(quán)登記頒證工作。

2.3創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展制度

城鎮(zhèn)化是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、破解“三農(nóng)”難題的重大舉措。有序推進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，著力完善小城鎮(zhèn)發(fā)展土地供應(yīng)等方面的配套政策，為小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境，帶動(dòng)農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3我國農(nóng)村土地制度改革

改革開放以來，我國農(nóng)村土地制度的改革探索從未間斷，多樣化的創(chuàng)新實(shí)踐在不同區(qū)域不斷發(fā)生。有的地方積極推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記和頒證，構(gòu)建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度；有的地方成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；有的地方以農(nóng)村土地整治為平臺(tái)，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)；有的地方探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性；有的地方積極推進(jìn)舊村莊、舊工廠、舊城區(qū)改造，對(duì)城市土地進(jìn)行二次開發(fā)等。

3.1改革方向

實(shí)踐證明，農(nóng)村土地制度改革的多樣化探索促進(jìn)了土地要素配置的市場(chǎng)化，有助于實(shí)現(xiàn)向廣大農(nóng)民群眾還權(quán)賦能的目標(biāo)，為增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入提供制度保障。同時(shí)，以促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)為基本指向的改革舉措，有利于實(shí)現(xiàn)土地由零碎經(jīng)營(yíng)到規(guī)模經(jīng)營(yíng)、由低效經(jīng)營(yíng)到高效經(jīng)營(yíng)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而加快農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素聚集和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

國土資源部部長(zhǎng)徐紹史在成都土地制度改革研討會(huì)上指出，當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革必須突出重點(diǎn)：一是不折不扣地堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，探索建立耕地保護(hù)和節(jié)約用地新機(jī)制，統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護(hù)資源；二是推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證，加大產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的力度，建立起“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益；三是規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和管理，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)；四是大力開展農(nóng)村土地綜合整治，規(guī)范有序地推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，搭建新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺(tái)；五是推進(jìn)征地制度改革，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，統(tǒng)籌解決被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房和保障等問題。同時(shí)，在改革過程中應(yīng)注重把握“梳理突出問題，設(shè)計(jì)解決方案，局部先行先試，形成制度成果”四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，注重依法規(guī)范，充分考慮和尊重農(nóng)民意愿，依靠農(nóng)民群眾，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.2改革設(shè)想

深化農(nóng)村土地制度改革必須從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局出發(fā)，使之既有利于規(guī)范農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展注入新的活力，又有利于滿足工業(yè)化和城市化對(duì)土地資源的需求，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的進(jìn)程。

3.2.1建立農(nóng)村集體公用土地制度

建立農(nóng)村集體公用土地制度，可以滿足農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，以便在項(xiàng)目實(shí)施時(shí)不占用農(nóng)民的土地，從而維護(hù)農(nóng)民土地使用權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定，提高農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的積極性。

3.2.2實(shí)行激勵(lì)性的農(nóng)村人口遷移政策

為了加快新農(nóng)村建設(shè)，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村人多地少，勞動(dòng)力與土地資源嚴(yán)重不平衡的局面，可實(shí)行以土地永久性轉(zhuǎn)讓為條件的、激勵(lì)性的農(nóng)村人口向城市遷移政策，一方面有利于促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)；另一方面有利于為遷移者在城市中購房或置業(yè)提供必要的資金保障。

3.2.3規(guī)范地方政府的征地拆遷行為

當(dāng)前，地方政府大量向農(nóng)民征地是導(dǎo)致大批農(nóng)民失地又失業(yè)的重要原因，而征地拆遷過程中出現(xiàn)的諸如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、不尊重農(nóng)民意愿強(qiáng)征和暴力拆遷現(xiàn)象更是屢見不鮮，這不僅動(dòng)搖了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，也給城鄉(xiāng)社會(huì)帶來不安定的因素。因此，各級(jí)政府應(yīng)制定一套完善的法律法規(guī)，在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定長(zhǎng)期的用地計(jì)劃，規(guī)范征地和拆遷行為，堅(jiān)決打擊亂征、強(qiáng)征和暴力拆遷行為，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

4結(jié)語

深化農(nóng)村土地制度改革，有利于充分保障農(nóng)民的土地權(quán)利，有序促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城，最終通過構(gòu)建更有效率的農(nóng)村土地制度，服務(wù)于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，從根本上支撐城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的最終形成。

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篇8

關(guān)鍵詞：土地征用 改革 城市化 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn) 再分配

我國土地征用制度起源于建國初期，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩個(gè)時(shí)代，曾前后多次被修改，不同時(shí)期的征地補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異。近年來，由于城市化進(jìn)程的加快，大量農(nóng)民集體的土地被征用，隨著現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的確立，不少農(nóng)民對(duì)被征土地提出了產(chǎn)權(quán)要求，希望分享土地功能扭轉(zhuǎn)后所產(chǎn)生的增值。

然而，按照現(xiàn)有的土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民所獲得的土地補(bǔ)償非常有限，不僅不能分享土地增值，甚至連基本生活水平也得不到保證。對(duì)土地征用制度進(jìn)行新一輪的改革已勢(shì)在必行。

土地征用制度改革的必然性

自從建國以來，當(dāng)土地征用制度不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求時(shí)，政府會(huì)對(duì)該制度進(jìn)行改革。改革后的一段時(shí)期內(nèi)，土地征用制度能為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮積極的作用。然而，隨著時(shí)間的推移，該制度的優(yōu)勢(shì)將逐漸消失，其弊端也將逐步體現(xiàn)并開始阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

此時(shí)，新一輪的土地征用制度改革也將拉開序幕。據(jù)有關(guān)學(xué)者研究，土地征用制度的發(fā)展曾經(jīng)歷了五個(gè)階段，分別是1950年到1957年：土地征用立法起步階段；1958年到1964年：土地征用制度的調(diào)整階段；十年：土地征用制度的停止階段；1982年到1997年：土地征用制度的發(fā)展階段。1998年至今：土地征用制度的全面改革階段。這五個(gè)階段所實(shí)行的土地征用制度各不相同，當(dāng)時(shí)代從一個(gè)階段向另一個(gè)階段過渡時(shí)，土地征用制度進(jìn)行了相應(yīng)的改革，土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也發(fā)生了變化。

參照歷史，任何時(shí)代所實(shí)行的土地征用制度都存在一定的適用時(shí)期。某時(shí)期土地征用制度僅僅同該時(shí)期國家的發(fā)展形勢(shì)相適應(yīng)，當(dāng)形勢(shì)發(fā)生變化后，這種適應(yīng)性也將消失，舊的制度將被新的制度取代。所以，土地征用制度具有鮮明的時(shí)代特征，土地征用制度的不斷變革和其內(nèi)在的時(shí)代局限性有很大關(guān)系。

土地征用制度的決定因素

我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、行政法律制度以及產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在不同時(shí)期有著顯著差異，而這些因素的決定了相應(yīng)時(shí)期的土地征用制度。而這些因素的變化也決定了不同時(shí)期土地征用制度的改革。

改革開放前的土地征用制度

改革開放前，我國農(nóng)業(yè)占GDP的比重較高，工商業(yè)的發(fā)展受到了一定的限制。當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目的是保證農(nóng)業(yè)和工業(yè)的均衡發(fā)展，維持社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。因此，我國采取了較低的農(nóng)地征用補(bǔ)償制度，同時(shí)給予失地農(nóng)民新的土地，鼓勵(lì)其繼續(xù)務(wù)農(nóng)。

由于我國實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的社會(huì)主義公有制，國家的利益高于一切，法律缺乏對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)完全歸集體所有，農(nóng)民個(gè)人不擁有任何產(chǎn)權(quán)。雖然農(nóng)民僅能獲得土地調(diào)整期的補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)非常低，盡管農(nóng)民仍然能夠安心的接受這一補(bǔ)償。

改革開放中前期的土地征用制度

改革開放后，社會(huì)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)下，我國社會(huì)生產(chǎn)力迅速增長(zhǎng)。生產(chǎn)力的發(fā)展主要來源于工業(yè)的發(fā)展，而工業(yè)的發(fā)展和城市化進(jìn)程密不可分。城市能夠?yàn)楣I(yè)帶來產(chǎn)業(yè)聚集效益，能夠?yàn)楣I(yè)提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施支持，城市中大量的勞動(dòng)力和生產(chǎn)服務(wù)性第三產(chǎn)業(yè)是工業(yè)企業(yè)發(fā)展壯大的必要保證。

當(dāng)工業(yè)集中在城市時(shí)，也會(huì)為城市發(fā)展提供大量的資源。所以，這一階段我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主要目的是以城市化帶動(dòng)工業(yè)化發(fā)展，政府為推動(dòng)城市發(fā)展投入了大量的人力物力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的產(chǎn)權(quán)制度也在我國逐步確立，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣意味著我國農(nóng)民獲得了土地的部分產(chǎn)權(quán)，國家不再通過調(diào)換土地的方式來保證農(nóng)民的基本生活。在法律和制度方面，國家更加重視對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，農(nóng)民對(duì)更高征地補(bǔ)償?shù)囊笥辛瞬糠掷碚撘罁?jù)。

在經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要目的大環(huán)境下，原有的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然有利于城市化進(jìn)程，但是無法體現(xiàn)出對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障。因此，政府在保證城市化進(jìn)程能夠順利實(shí)施的前提下，適度提高了農(nóng)地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

改革開放后期土地征用制度

在改革開放的后期，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然保持了較高的速度。我國仍然堅(jiān)持以城市化帶動(dòng)工業(yè)化的發(fā)展途徑，城市化的進(jìn)程進(jìn)一步加快。城市規(guī)模正以前所未有的速度擴(kuò)張，導(dǎo)致的農(nóng)地征用補(bǔ)償問題也日益突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，上世紀(jì)90年代的十年間，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對(duì)耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝。進(jìn)一步，在目前全國土地利用總體規(guī)劃修編過程中，各部門已提出的2005年-2020年新增建設(shè)用地高達(dá)6750-7500萬畝。土地供給不足已成為制約我國城市化發(fā)展的重要因素。

為此，我國迫切需要加大土地開發(fā)力度，以保證城市化進(jìn)程的順利進(jìn)行。

與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)權(quán)制度在我國得到進(jìn)一步發(fā)展和完善，農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步明晰，農(nóng)民要求獲得更高補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)更加充分。經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得城市居民的消費(fèi)水平日益升高，為了保障失地農(nóng)民的生活水平，需要更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而，現(xiàn)有征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際需要的差距過大，城市化進(jìn)程導(dǎo)致土地被占用的農(nóng)民人數(shù)也與日俱增，這些都成為危害社會(huì)穩(wěn)定的潛在因素。

由于改革的矛盾在這一階段集中出現(xiàn)，保持穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)成為這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的必要補(bǔ)充。新的土地征用補(bǔ)償制度既要保證城市化的繼續(xù)進(jìn)行，又要減少社會(huì)矛盾的產(chǎn)生，為此國務(wù)院專門下發(fā)了《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》，再一次提高了土地征用補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。

土地征用制度改革的源動(dòng)力

土地征用制度改革具有歷史必然性，而這一必然性背后則隱含著土地征用質(zhì)地改革的源動(dòng)力。

通過分析我國土地征用制度的幾次改革過程，我們不難發(fā)現(xiàn)其中的相似之處。每當(dāng)一個(gè)土地征用制度建立之初，都能在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障農(nóng)民權(quán)益之間找到平衡，但經(jīng)過一段時(shí)間后，這種平衡就將被打破而產(chǎn)生一系列社會(huì)矛盾。而這一系列矛盾則推動(dòng)了下一輪土地征用制度的改革。

我國的土地征用制度產(chǎn)生于建國初期，當(dāng)時(shí)土地的一切權(quán)力都?xì)w國家所有，征地后根據(jù)年產(chǎn)值的倍數(shù)給予補(bǔ)償合情合理?？墒?，直到改革開放之后，我國政府仍然沿用了這一標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)降低了農(nóng)地征用的支出，保證了政府能獲取土地的增值收益。

政府獲得這部分收益后，往往將該收益投入到城市建設(shè)中，以加快城市化進(jìn)程。也就是說，我國政府通過土地征用補(bǔ)償制度，將農(nóng)地開發(fā)所產(chǎn)生的收益在城市和農(nóng)村間按比例進(jìn)行了再分配。經(jīng)過一段時(shí)間后，這種再分配會(huì)導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距過大，影響社會(huì)穩(wěn)定。此時(shí)，我國政府則通過改革土地征用制度的方式，調(diào)整再分配的比例，暫時(shí)縮小城鄉(xiāng)差距以緩和矛盾?？墒?，改革并沒有消除這種再分配現(xiàn)象，政府仍然從農(nóng)地開發(fā)中獲取增值收益，再將該收益用于城市建設(shè)。

只要這種再分配現(xiàn)象仍然存在，城鄉(xiāng)差距仍將繼續(xù)擴(kuò)大，由此導(dǎo)致的土地征用制度改革也必然會(huì)出現(xiàn)。因此，我國土地征用制度所蘊(yùn)含的城鄉(xiāng)差別，決定了該制度改革的必然性。

相比而言，由于歐美國家實(shí)行以市價(jià)為基礎(chǔ)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其制度并不存在內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別，無論是城市還是農(nóng)村的土地都按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，因而是一種相對(duì)穩(wěn)定的制度。但由于我國城市化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，需要大量的土地進(jìn)行城市化建設(shè)，故并不適合采用這種相對(duì)較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

據(jù)有關(guān)資料顯示，美國的城市化率已經(jīng)高達(dá)87%以上，美國三大城市群GDP占全美份額的67%；我國2005年城市化率僅為42.99%，我國三大城市圈的GDP僅僅占全國份額的38%左右，我國的城市無論在數(shù)量上還是在規(guī)模上都無法同發(fā)達(dá)國家相比，加快城市化進(jìn)程成為我國社會(huì)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急，因此現(xiàn)階段實(shí)行的土地征用制度仍應(yīng)以促進(jìn)城市發(fā)展、提高工業(yè)水平為主要目的。在該制度的實(shí)行過程中，則要切實(shí)加強(qiáng)土地資源的集約利用，統(tǒng)籌兼顧社會(huì)各界的利益。根據(jù)本文的論述，由于該制度內(nèi)稟的城鄉(xiāng)差別將不可避免的導(dǎo)致社會(huì)矛盾的積累，所以在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，政府必須果斷的對(duì)土地征用制度進(jìn)行改革，探索更有效的土地利用方式。

參考文獻(xiàn)：

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2.蔣省三,劉守英,常紅曉.土地解密.財(cái)經(jīng)網(wǎng)絡(luò)版，2006

篇9

第一，土地所有制怎樣確定

有的學(xué)者提出，中國的土地應(yīng)當(dāng)私有化，特別是農(nóng)民的耕地和宅地應(yīng)當(dāng)私有化。實(shí)際上這種主張除了我國經(jīng)濟(jì)制度方面的不可行外，操作中因土地的歷史歸屬權(quán)追索成本和復(fù)雜性，也是不可行的。那么，剩下的兩種辦法，一是修補(bǔ)和改良目前的兩種土地所有制。在農(nóng)村，繼續(xù)實(shí)行土地集體所有制，但強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的《土地承包法》，再延長(zhǎng)農(nóng)民的土地承包期；農(nóng)村土地征用為國有城市建設(shè)用地時(shí)，公益性用地，政府征收為國有后使用；商業(yè)性用地，國家征購后，再公開競(jìng)價(jià)出讓給用地商，或者直接進(jìn)入建設(shè)用的市場(chǎng)。但是，要提高征收和征購的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。二是土地的集體所有制，將目前的集體所制土地改變?yōu)閲型恋亍５?，農(nóng)村土地，農(nóng)民目前現(xiàn)在承包的耕地、林地、四荒等和農(nóng)民的住宅用地，999年歸農(nóng)民使用，農(nóng)村社區(qū)公共用地，也歸農(nóng)村社區(qū)居民公共使用，期限為200年。

實(shí)際上，除了廣東沿海特別發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，其土地股份合作制方式的新的土地集體經(jīng)濟(jì)有存在的意義外，廣大農(nóng)村傳統(tǒng)意義上的土地集體所有制度弊多利少。一是土地集體所有制實(shí)際上淪為村委會(huì)和村支部所有制，一些地方甚至為村長(zhǎng)所有制，導(dǎo)致村長(zhǎng)暗箱操作，賣買土地，謀取私利；二是村里以地為由，攤費(fèi)入畝，成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)；三是農(nóng)村土地集體所有，對(duì)農(nóng)村婦女的土地權(quán)益形成極大的損害，出嫁外村的婦女在本村得不到土地，在外村也得不到土地，一旦離婚，則土地全無；四是農(nóng)村集體土地實(shí)際上成了政府征用土地的二傳手，由于村支部一定程度上是上級(jí)黨政組織任命的，許多地方，即使當(dāng)選村長(zhǎng)也與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)可不認(rèn)可有關(guān)。因此，在政府低價(jià)征地時(shí)，村組織不但不能起保護(hù)農(nóng)民利益的作用，甚至成為損害農(nóng)民利益的工具。

因此，我認(rèn)為，全部土地國有，農(nóng)民耕地和宅地999年屬于農(nóng)民使用，是解決中國土地諸多問題的最好方式。目前，土地私有化的建議在制定法律和政策時(shí)，一般不會(huì)被考慮。然而，關(guān)于土地繼續(xù)實(shí)行目前的兩種所有制和將農(nóng)村集體所有制統(tǒng)一為國有制的爭(zhēng)論較為激烈，政府在短期內(nèi)考慮的復(fù)雜性，可能會(huì)向著修補(bǔ)和改良目前土地管理體制的路徑推進(jìn)。但是，修補(bǔ)和改良的方式不可能從根本上解決問題，而且會(huì)產(chǎn)生新的問題，不如一攬子解決，總體成本較小。在10年后，全部土地劃一地改革為國有土地的改革可能性是很大的。

第二，土地的使用年期到底應(yīng)當(dāng)定為多長(zhǎng)

當(dāng)土地為私有制時(shí)，不存在國有和集體出租意義上的土地年期問題。因?yàn)橥恋厝绻挟a(chǎn)權(quán)，則永遠(yuǎn)為土地所有者使用；如果土地所有者將土地租出去，租期多長(zhǎng)，則是土地私有者與租用者之間的契約，國家和集體用不著管。但是，當(dāng)土地是集體所有和國有時(shí)，土地的使用年期，則成為一個(gè)重大的問題。因?yàn)?，土地的使用?quán)要使用和交易，當(dāng)一塊土地的使用權(quán)年限越長(zhǎng)時(shí)，這塊土地的使用和再轉(zhuǎn)讓價(jià)值就越高；反之，使用年限越短，其價(jià)值就越低。為什么雖然規(guī)定農(nóng)民的承包土地可以轉(zhuǎn)讓，但實(shí)際成交的較少呢？就是因?yàn)槌邪谔?，我購買了你的土地，投資幾年都可能收不回來，土地的使用就到期了。所以，賣的人，不賺錢；買的人不合算。再如，城市里的房地產(chǎn)開發(fā)土地，期限為50年，當(dāng)房屋到期后，國家還能收回土地嗎？目前深圳就發(fā)生這種問題，即當(dāng)初政府出讓給房地產(chǎn)商的年限為20年，房地產(chǎn)商蓋好房子賣了之后，就與土地的年期無關(guān)了。但是，政府能收回土地嗎？能再出讓一次嗎？實(shí)際上住在房子里的居民是買不起的。因此，在我國，不論是農(nóng)村農(nóng)民的耕地和宅地，還是城市里的企業(yè)和居民住宅用地，年期都太短。我認(rèn)為，根本上解決問題，城市居民的住宅樓等用地，農(nóng)村農(nóng)民的耕地和宅地使用年期應(yīng)當(dāng)為999年，企業(yè)用地一般應(yīng)當(dāng)為99＋99年。不論怎樣，目前的使用年期，時(shí)間太短，應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)。改良的辦法：農(nóng)村耕地和宅地，使用年限為150年；城市居民住宅等用地，使用年期為100年；而企業(yè)用地，一般的年期延長(zhǎng)為70年。

第三，農(nóng)村集體土地是不是可以直接進(jìn)入建筑等用地市場(chǎng)

如果土地所有制度進(jìn)行改良的改革，則需要討論的一個(gè)問題是，農(nóng)村集體土地是不是可以不通過國家征用，直接進(jìn)入建設(shè)和各種用地市場(chǎng)？實(shí)際上，目前的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農(nóng)村開發(fā)住房用地，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)被城市建設(shè)所包容，這些企業(yè)沒有通過征用程序已經(jīng)用地多年，若將其改為國有用地，讓企業(yè)和住戶再交一次出讓金，實(shí)際是不現(xiàn)實(shí)的。對(duì)于農(nóng)村耕地等集體用地，怎樣進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，有著兩種意見：一是農(nóng)村集體用地必須先征用為國有土地，再由政府出讓給用地商。二是農(nóng)村集體土地可以直接進(jìn)入建設(shè)市場(chǎng)，用不著先征用為國有土地，再由政府進(jìn)行出讓。我認(rèn)為，先征用為國有土地，再出讓給用地商的方式是違背憲法兩種土地所有制精神的做法。既然集體土地和國有土地是兩種土地所有制，那么集體為什么不能直接出售和出租自己的所有物－土地呢？比如，農(nóng)村集體如果要出售自己生產(chǎn)的糧食，是不是先要由政府收購，再由政府賣給用糧者呢？因此，我認(rèn)為，從所有權(quán)的法理上講，要么將農(nóng)村土地全部收歸國有，國家可以收購其年期使用權(quán)，再將使用權(quán)出讓給其他使用者；或者讓農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，政府不應(yīng)當(dāng)再在中間干涉交易。現(xiàn)在的問題是，雖然農(nóng)村土地屬于集體所有，但是，政府從集體征用后，再賣給用地商，一般是將征用價(jià)格壓得較低，出讓價(jià)格又較高，政府在中間賺了很大一筆錢，有的城市政府倒賣倒買土地所賺的錢成為城市的第二財(cái)政。如果是這樣，還不如將農(nóng)村土地全部國有，政府的這種操作方式還名正言順一些。如果不能國有，則農(nóng)村的集體土地應(yīng)該可以直接進(jìn)入用地市場(chǎng)。

第四，土地怎樣交易和價(jià)格如何確定

土地的交易應(yīng)當(dāng)通過市場(chǎng)來分配，出價(jià)最高的，應(yīng)當(dāng)是土地的受讓者。而價(jià)格應(yīng)當(dāng)由供求來決定，需求特別旺盛地段的土地，價(jià)格就應(yīng)當(dāng)高一些，而需求不旺地段的土地價(jià)格就應(yīng)當(dāng)?shù)鸵恍?，而不?yīng)當(dāng)由政府操縱土地價(jià)格。土地的出租，也應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來確定。政府不應(yīng)當(dāng)干預(yù)土地出租市場(chǎng)的租價(jià)水平。

政府需要做的事情是，對(duì)土地價(jià)格和出租租金水平較高的，征收土地交易和出租增值稅，否則土地賣者和出租者就獲得需求過旺形成的暴利。關(guān)鍵是，土地的交易不能一對(duì)一協(xié)商，而是要公開透明競(jìng)爭(zhēng)，只要土地買家是理性的，競(jìng)爭(zhēng)價(jià)格是市場(chǎng)最合理的價(jià)格。但是，土地出租則要區(qū)別對(duì)待，主要是土地產(chǎn)權(quán)明確的前提下，土地所有者和使用權(quán)所有者，以其收入最大化來出租土地，在多個(gè)需求者出價(jià)的情況下選擇的租用者，出租價(jià)格就是合理的。但是，不排除農(nóng)村土地集體所有時(shí)，村長(zhǎng)為了自己的私利，將土地低價(jià)出售或者出租給用地者作用，從中謀取自己的利益。因此，如果農(nóng)村土地不能國有化的情況下，村民公開監(jiān)督，是非常必要的。

第五，土地在宏觀上如何管理

1994年的宏觀調(diào)控，實(shí)行了土地和信貸雙緊的政策，這在特殊情況下，不失為一種宏觀調(diào)控的舉措。但是，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在任何國家里，土地部門不能成為宏觀管理部門。因?yàn)橥恋厥且环N生產(chǎn)要素，它要象資金、勞動(dòng)、原材料等一樣隨著市場(chǎng)的調(diào)節(jié)而自由在用地企業(yè)和其他用地者之間配置，不可能高度集中管理起來。

土地的宏觀管理最主要的有這樣兩項(xiàng)。

篇10

一、基本原則

推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的農(nóng)村土地制度改革，必須堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬全局，一是將農(nóng)村土地制度改革與進(jìn)一步推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程通盤考慮，堅(jiān)持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革雙向互動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展。既要維護(hù)廣大農(nóng)民的根本利益，又要為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展提供足夠的空間。二是堅(jiān)持農(nóng)村土地制度改革的市場(chǎng)化方向。改革開放以來，城市土地市場(chǎng)采取的是一種漸進(jìn)式的市場(chǎng)化道路，對(duì)農(nóng)村土地市場(chǎng)則采取了約束和抑制政策。農(nóng)村土地市場(chǎng)化程度大大低于城市土地市場(chǎng)化程度，是當(dāng)前我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在土地制度上的主要表現(xiàn)，也是城鄉(xiāng)土地矛盾突出的主導(dǎo)根源。因此應(yīng)加大農(nóng)村土地市場(chǎng)化進(jìn)程。三是堅(jiān)持集體土地所有權(quán)與具體實(shí)現(xiàn)形式相分離。中國農(nóng)村的集體土地制度是城鎮(zhèn)化的最大障礙。農(nóng)村土地制度改革也應(yīng)堅(jiān)持集體土地所有權(quán)與其具體實(shí)現(xiàn)形式相分離的原則，按照穩(wěn)定鞏固農(nóng)村集體土地所有權(quán)、改革集體土地使用權(quán)的思路，推進(jìn)農(nóng)村土地制度市場(chǎng)化改革。

二、具體舉措

1、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地二元產(chǎn)權(quán)微觀對(duì)接

產(chǎn)權(quán)是一種權(quán)利，全部歸同一人所有，并不一定是最有效率的，把同一物品（尤其是公共物品）的產(chǎn)權(quán)分解開，歸不同人所有，往往效率更高，從而使兩個(gè)或兩個(gè)以上的人可以同時(shí)擁有同一資產(chǎn)的不同屬性。按各種用途分開的土地的產(chǎn)權(quán)歸不同的人所有，每一種權(quán)利都是可以交換和讓渡的。這種權(quán)利可以在一個(gè)臨時(shí)的，甚至是一個(gè)永久的基礎(chǔ)上進(jìn)行分配、分割和重新分配。

產(chǎn)權(quán)的可分解性只有在社會(huì)化、市場(chǎng)化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下才能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的可分割性。外在市場(chǎng)環(huán)境的變化要求對(duì)產(chǎn)權(quán)內(nèi)部的權(quán)利進(jìn)行重新分割、組合調(diào)整，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)條件。產(chǎn)權(quán)的模糊度與市場(chǎng)的完善度具有相關(guān)性和一致性。清晰的產(chǎn)權(quán)、完善的市場(chǎng)交易及最優(yōu)經(jīng)濟(jì)效率具有內(nèi)在的邏輯一致性，而模糊產(chǎn)權(quán)、不完善市場(chǎng)交易及次優(yōu)經(jīng)濟(jì)效率具有其內(nèi)在的邏輯一致性。

在我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，堅(jiān)持土地資源市場(chǎng)化配置是我國農(nóng)村制度改革的必然趨勢(shì)。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)是模糊的，使用權(quán)歸農(nóng)民，所有權(quán)歸集體，導(dǎo)致侵害弱勢(shì)農(nóng)民權(quán)益行為的事時(shí)有發(fā)生。建立和完善農(nóng)地市場(chǎng)不僅能優(yōu)化資源配置，最重要的是能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，因?yàn)樵诜芍贫缺ＷC人們有自由選擇合約的權(quán)利下，最優(yōu)的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是通過自由產(chǎn)權(quán)買賣自發(fā)形成的。

因此，當(dāng)前中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革應(yīng)從以下幾個(gè)方面出發(fā)。第一，參照城市國有土地使用權(quán)的權(quán)能，完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)的權(quán)能。在此基礎(chǔ)上，按照城鄉(xiāng)土地使用權(quán)能一致原則，明確集體和農(nóng)戶在土地產(chǎn)權(quán)上的關(guān)系及各自擁有的權(quán)益。第二，按產(chǎn)權(quán)和用地性質(zhì)分類，完善農(nóng)村土地使用權(quán)權(quán)能。目前農(nóng)村集體土地使用權(quán)的種類主要有：集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)。對(duì)農(nóng)村集體用地使用權(quán)應(yīng)賦予其與城市國有土地使用權(quán)一樣的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和投資的權(quán)能；對(duì)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則賦予其轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作的權(quán)能；對(duì)宅基地則賦予其與城市劃撥國有土地相應(yīng)的權(quán)能。第三，完善農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的法律規(guī)范，確立農(nóng)民對(duì)土地的直接利益主體的法律地位。

2、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，加強(qiáng)市場(chǎng)對(duì)城鄉(xiāng)土地資源配置的基礎(chǔ)性作用

新古典產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為，清晰的產(chǎn)權(quán)是有效率市場(chǎng)的前提和基礎(chǔ)。我國國有企業(yè)和城市土地使用權(quán)有償使用制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)表明，產(chǎn)權(quán)的清晰是在市場(chǎng)化過程中逐步進(jìn)行的。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與土地市場(chǎng)制度的關(guān)系看，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)特定的配置狀態(tài)是我國土地市場(chǎng)制度失衡與均衡的根本原因。農(nóng)村土地承包權(quán)與城市出讓土地使用權(quán)不一致，其核心是農(nóng)民不擁有農(nóng)地轉(zhuǎn)非的處置權(quán)，意味著其土地開發(fā)權(quán)（發(fā)展權(quán)）被剝奪，代之的必然是國家獨(dú)家壟斷的行政土地征用和農(nóng)村灰色土地市場(chǎng)大行其道，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)的割裂和無序并產(chǎn)生一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。城鄉(xiāng)土地使用權(quán)權(quán)能的一致性，從根本上講，就是通過進(jìn)一步完善土地承包權(quán)的有關(guān)制度和土地承包權(quán)的物權(quán)化，使其成為與城市出讓土地使用權(quán)一致的較完整的農(nóng)村土地使用者的產(chǎn)權(quán)，其中最核心的是擁有對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的處置權(quán)。農(nóng)民擁有農(nóng)地轉(zhuǎn)非的處置權(quán)，意味著農(nóng)地可以直接合法入市，國家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的制度被打破，土地征用被規(guī)制到合理的范圍，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)有機(jī)接軌，形成新的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)。因此應(yīng)該通過建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)來深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革。

第一，以分類完善的農(nóng)村土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，有序推進(jìn)與城市土地市場(chǎng)相對(duì)接的農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)。首先，以農(nóng)村集體建設(shè)用地入市作為起點(diǎn)。確立集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)依法交易的制度，允許集體非農(nóng)建設(shè)用地進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)。其次，在堅(jiān)持農(nóng)業(yè)用地的集體所有制性質(zhì)和用途性質(zhì)不變的前提下，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在土地二級(jí)市場(chǎng)上流轉(zhuǎn)。再次，進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地劃撥、轉(zhuǎn)讓制度，促進(jìn)農(nóng)村宅基地的集約利用。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、條件成熟地區(qū)進(jìn)行試驗(yàn)，取得經(jīng)驗(yàn)后進(jìn)行推廣。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、條件不成熟地區(qū)，嚴(yán)格限制宅基地入市，以維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。第三，嚴(yán)格限制征地范圍，界定“公共利益”的內(nèi)涵。制定嚴(yán)格的公開化、法制化的征地程序，對(duì)征地行為進(jìn)行監(jiān)督，以確保公共利益征地的公平性。推進(jìn)農(nóng)地征用補(bǔ)償市場(chǎng)化。除了公共利益用地外，土地產(chǎn)權(quán)交易均應(yīng)采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

3 、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃體系

我國已頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》奠定了城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)。但現(xiàn)實(shí)中城鄉(xiāng)規(guī)劃不統(tǒng)一的問題仍然沒有解決，宏觀上國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和城市規(guī)劃等缺乏有機(jī)地結(jié)合，微觀上農(nóng)村土地規(guī)劃缺失。建立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃體系是當(dāng)務(wù)之急。第一，構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)土地規(guī)劃體系。改變目前城鄉(xiāng)用地分類各成體系，城鄉(xiāng)用地標(biāo)準(zhǔn)不一致的狀況，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃用地分類和建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，形成規(guī)劃內(nèi)容上各自有所側(cè)重的國土——區(qū)域——城市、上下有機(jī)銜接的規(guī)劃關(guān)系。第二，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃法律體系。從法律源頭上將土地規(guī)劃對(duì)象從城鄉(xiāng)一體視角出發(fā)進(jìn)行明確的界定和約束，根據(jù)不同的地區(qū)和不同的土地利用行為分類制定相關(guān)的配套法或細(xì)化的實(shí)施條例。第三，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的規(guī)劃管理和監(jiān)督體系。打破城鄉(xiāng)在土地規(guī)劃與管理方面自成體系的狀況，促使區(qū)域、土地、規(guī)劃等部門的土地規(guī)劃管理工作統(tǒng)一在一個(gè)系統(tǒng)之下。規(guī)劃的編制由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，其他各部門依據(jù)各自職能和專業(yè)要求配合作好規(guī)劃，并以所制定規(guī)劃為依據(jù)進(jìn)行專項(xiàng)管理。

4、統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理，用途管制與產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理相結(jié)合

目前城市通過土地征用的形式將大量的農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，再按照城市國有土地的經(jīng)營(yíng)和管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)和管理?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制度設(shè)計(jì)給予城市足夠的法律支持進(jìn)行這種城市土地經(jīng)營(yíng)模式。因此要真正有效的保護(hù)農(nóng)地，首先要明確的就是地方政府的權(quán)責(zé)。具體而言，就是要求地方政府把經(jīng)營(yíng)土地和管理土地二者進(jìn)行分離。地方政府不應(yīng)該將自己作為土地的所有者，按照自己的發(fā)展要求和利益訴求進(jìn)行管理。但是改變地方政府經(jīng)營(yíng)城市、經(jīng)營(yíng)土地的模式，不可避免地需要考慮到地方政府的績(jī)效考核問題。如果不改變這種政績(jī)考核制度，地方政府必然需要獲取大量的預(yù)算外財(cái)政收入來推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也就肯定會(huì)繼續(xù)采用經(jīng)營(yíng)土地的這種模式。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理，由地方政府對(duì)城鄉(xiāng)土地進(jìn)行統(tǒng)一的行政管理。地方政府在城市內(nèi)對(duì)所有者進(jìn)行管理，在農(nóng)村則對(duì)明確后的微觀主體進(jìn)行管理。在城市土地中，地方政府還充當(dāng)經(jīng)營(yíng)的角色，但在農(nóng)村中，地方政府僅僅充當(dāng)行政管理的角色，經(jīng)營(yíng)管理則是農(nóng)民這一微觀主體的事情，地方政府給予相應(yīng)的支持。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)需要改變當(dāng)前我國土地宏觀層面上多頭管理、城鄉(xiāng)分割的二元土地管理結(jié)構(gòu)。第一，進(jìn)一步整合土地資源管理權(quán)，形成一個(gè)統(tǒng)一的土地管理部門，統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)土地。第二，加強(qiáng)農(nóng)村土地的基層管理，將對(duì)農(nóng)村土地的用途管制與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理緊密結(jié)合起來。把農(nóng)村用地的性質(zhì)、甚至范圍等詳細(xì)地落到每個(gè)具體地塊，在其土地產(chǎn)權(quán)證中明確規(guī)定，且不隨土地權(quán)屬的改變而改變。第三，構(gòu)建完善的農(nóng)地管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系及獎(jiǎng)懲機(jī)制。

5、統(tǒng)一城鄉(xiāng)社會(huì)保障，維護(hù)農(nóng)民的利益

在中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的土地制度下，農(nóng)地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更是一種社會(huì)生活保障。改革開放后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展征用了大量的土地。被征地農(nóng)民，雖然獲得了補(bǔ)償，但在城市中立足很難，成為城市中的“新貧困”人口。離開土地，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民，變成了尷尬的“農(nóng)民工”。留在農(nóng)村的“純農(nóng)民”則因?yàn)橥恋厥找娴?，生活水平普遍偏低。農(nóng)民的權(quán)益都沒有得到保障。