當(dāng)前，我國尚處于社會主義初級階段，財政收入可以說是取之于民，并用之于民。但是，具體到如何取以及取多少、向誰取，那就是十分復(fù)雜的問題。財政支出向哪里傾斜，應(yīng)保持怎么樣的恰當(dāng)結(jié)構(gòu)，建立什么樣的稅收體制，關(guān)系到人民生活的安定與社會的和諧?？梢哉f，與改革開放初期相比，我國的經(jīng)濟社會已經(jīng)有了極大的發(fā)展。那么，面對已經(jīng)變化了的社會現(xiàn)實，固守原來的財政稅收制度當(dāng)然不足取，唯有科學(xué)、理性地分析目前的財政稅收體制問題，在此基礎(chǔ)上求真、務(wù)實、創(chuàng)新，勇于解放思想，敢于改革與完善已不適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀的財政稅收體制，才能真正維護社會公平與正義，促進構(gòu)建社會主義和諧社會的進程。

一、我國財稅體制改革所取得的成就

“十一五”以來，我國所推行的財政稅收體制改革，優(yōu)化了社會資源的配置，加強了市場的宏觀調(diào)控，維護了經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，取得了重大成就，成為建設(shè)中國特色社會主義的重要保障。

1.改進了財政支出體制

建立國庫集中支付、政府采購等各項管理制度，實施財政績效管理制度的變革，在陸續(xù)出臺的一系列改革措施當(dāng)中，以集中采購為基本特征的政府采購制度和政府收支分類改革、財政績效評估等重大措施，有效地提高了財政管理效率。通過優(yōu)化與調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，逐步完成我國政府向服務(wù)型政府進行的轉(zhuǎn)變。由于財政支出結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了調(diào)整，加強了政府在公共基礎(chǔ)建設(shè)及社會服務(wù)、科技創(chuàng)新等方面的財政支出，特別是加大了教育、衛(wèi)生、社保等方面的投入，推進了我國社會公共事業(yè)的不斷發(fā)展。在農(nóng)業(yè)上深化了農(nóng)村稅制改革，加大了農(nóng)村財政投入的力度，推進了農(nóng)村義務(wù)教育、縣鄉(xiāng)財政管理等體制改革，從而完善了廣大農(nóng)村的公共服務(wù)事業(yè)。

2.完善了預(yù)算體制

十七大報告要求深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系。這是在新世紀(jì)新階段形成落實科學(xué)發(fā)展觀的體制機制的重要內(nèi)容。在這方面，要著重抓好三項工作。

第一，要深化財稅改革，建立和健全有利于促進科學(xué)發(fā)展和社會和諧、推動科技進步、節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的財稅體制。要圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系，實現(xiàn)財政體系從經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。主要內(nèi)容包括：深化預(yù)算制度改革，強化預(yù)算管理和監(jiān)督。要逐步做到把政府收入(包括地方政府土地收入和各類基金、收費)統(tǒng)統(tǒng)納入預(yù)算管理，接受人大和社會各方面的監(jiān)督。健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在保持現(xiàn)行財政體制框架總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極探索政府間支出責(zé)任界定，為建立事權(quán)與財力相匹配的財政體制奠定基礎(chǔ)。完善中央與地方稅收分配比例，適當(dāng)提高中央財政收入比重，增強中央政府宏觀調(diào)控能力。加大中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，促進地區(qū)間財力均衡。各級政府都要加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入，改善民生，逐漸做到在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)、飲用水安全、公路與公共交通、環(huán)境保護、廉租房供應(yīng)、治安、法治環(huán)境等方面的基本公共服務(wù)均等化。財政稅收政策如出口退稅政策等要促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。完善省以下財政體制，不斷提高轉(zhuǎn)移支付的有效性，增強基層政府提供公共服務(wù)能力。減少管理層級，在有條件的地區(qū)推進省直管縣、鄉(xiāng)財縣管等管理方式。探索實行縣級政府最低財力保障制度，做到保底。完善地方稅收體系，清理、規(guī)范非稅收入，取消不合理的收費項目，將收入穩(wěn)定、具有稅收性質(zhì)的收費納入“費改稅”范圍，增強稅收收入在地方財政收入中的地位。開征物業(yè)稅，充實基層財力；調(diào)整資源稅，增加地方稅收。

第二，要推進金融體制改革，發(fā)展各類金融市場，形成多種所有制和多種經(jīng)營形式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系。繼續(xù)深化國有商業(yè)銀行改革，穩(wěn)步推進政策性銀行改革。深化農(nóng)村信用社改革，使之成為服務(wù)“三農(nóng)”的社區(qū)性金融機構(gòu)。加大城市商業(yè)銀行改革力度，發(fā)展地方中小金融機構(gòu)。推進金融資產(chǎn)管理公司改革。鼓勵和引導(dǎo)各類社會資金投資發(fā)展金融業(yè)。大力發(fā)展公司債券市場和多層次資本市場，優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，多渠道提高直接融資比重。積極發(fā)展保險市場。穩(wěn)步發(fā)展貨幣市場和金融衍生產(chǎn)品市場，培育外匯市場。繼續(xù)穩(wěn)步推進利率市場化改革，實現(xiàn)金融產(chǎn)品和服務(wù)收費的市場化定價。完善人民幣匯率形成機制，逐步實現(xiàn)資本項目可兌換。深化外匯管理體制改革，放寬境內(nèi)企業(yè)、個人使用和持有外匯的限制。加強和改進金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險。堅持國家對大型商業(yè)銀行的控股地位，加強登記、托管、交易、清算等金融基礎(chǔ)建設(shè)，確保對外開放格局下的國家金融安全。在繼續(xù)實行銀行、證券、保險分業(yè)監(jiān)管的同時，順應(yīng)金融業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營趨勢，強化按照金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)屬性實施的功能監(jiān)管，完善對金融控股公司、交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。建立健全存款保險、投資者保護和保險保障制度。建立有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定的應(yīng)急處置機制。加大反洗錢工作力度。

第三，要推進國家規(guī)劃改革，完善國家規(guī)劃體系，使國家的發(fā)展規(guī)劃和地方的發(fā)展規(guī)劃相銜接。深化投資體制改革，減少審批，需保留審批的要規(guī)范和簡化程序。按照科學(xué)發(fā)展、節(jié)約資源和保護環(huán)境的要求，健全和嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度。發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃如五年規(guī)劃、年度計劃和產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用和協(xié)調(diào)作用，并綜合運用財政、貨幣政策，不斷提高宏觀調(diào)控水平，為國民經(jīng)濟的運行提供穩(wěn)定的環(huán)境。在調(diào)控方式上，逐步做到主要運用經(jīng)濟手段和法律手段，輔之以必要的行政手段。以總量調(diào)控為主，努力保持總供給和總需求的基本平衡，也要促進重大結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

[摘要]隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，生態(tài)資源破壞加劇，環(huán)境污染嚴(yán)重，生態(tài)補償成為經(jīng)濟發(fā)展過程中必須考慮的問題。生態(tài)補償財稅政策是生態(tài)補償機制的重要組成部分。從財稅視角考察生態(tài)補償?shù)穆窂剑瑧?yīng)進一步完善生態(tài)稅收制度；構(gòu)建多層次的生態(tài)補償財政分擔(dān)體系；建立財政補貼、財政投資有機融合的財政補償機制；完善生態(tài)補償財稅政策的配套措施；建立基于市場經(jīng)濟背景下的生態(tài)補償機制，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的和諧發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)補償；財稅政策；路徑分析

生態(tài)補償最早是一個自然科學(xué)的概念，后被引入到社會科學(xué)研究領(lǐng)域。生態(tài)補償作為保護生態(tài)環(huán)境的一項經(jīng)濟手段，是20世紀(jì)50年代以來開始出現(xiàn)并逐步成為環(huán)境政策的一個重要領(lǐng)域，其核心內(nèi)容是生態(tài)保護外部成本內(nèi)部化，建立生態(tài)補償機制，改善、維護和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，調(diào)整相關(guān)利益者因保護或破壞生態(tài)環(huán)境活動產(chǎn)生的環(huán)境利益及其經(jīng)濟利益分配關(guān)系，以內(nèi)化相關(guān)活動產(chǎn)生的外部成本為原則的一種具有經(jīng)濟激勵特征的制度。

財稅視角下的生態(tài)補償涵義更加廣泛，其政策涵義是一種以保護生態(tài)服務(wù)功能、促進人與自然和諧相處為目的，運用財政稅收手段，調(diào)節(jié)生態(tài)保護者、受益者和破壞者經(jīng)濟利益關(guān)系的制度安排?！敹愓呤巧鷳B(tài)補償機制的重要組成部分，因此從財稅視角下考察生態(tài)補償路徑，有助于拓寬生態(tài)補償?shù)睦碚撍悸泛筒僮髑馈?/p>

一、生態(tài)補償與生態(tài)稅收政策

生態(tài)補償資金籌措渠道是多方面的，但生態(tài)稅收收入是其中重要的來源。借鑒國外先進的生態(tài)稅收建設(shè)經(jīng)驗，完善生態(tài)稅收政策，建立與生態(tài)補償機制相適應(yīng)的生態(tài)稅收體系，是稅制改革的要求，也是經(jīng)濟、社會、環(huán)境和諧發(fā)展的需要。

一財稅體制的缺陷及其制度根源

在關(guān)于農(nóng)村稅費問題的討論中，理論界存在多種看法，其中很多學(xué)者認為，目前的財稅體系是造成農(nóng)民稅費負擔(dān)的關(guān)鍵。中央利用分稅制一方面將多數(shù)規(guī)模較大、征收成本較低的稅種集中到中央財政，地方財政所控制的都是小稅種，且難以征收。各省、地、市、縣、鄉(xiāng)之間的財政安排傾向也基本如此。更為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的日常開支無法從上級政府獲取，但正是這些財政收入得不到確保的基層政府，卻承擔(dān)著絕大多數(shù)中央政策的實施任務(wù)。各級政府在責(zé)、權(quán)、利方面的不對稱，必然使得基層政府想方設(shè)法地擴大收入來源，最終導(dǎo)致農(nóng)民稅費負擔(dān)加重。

該論點指出了中國目前財稅體系上的一個致命弱點，但財稅體系設(shè)計上的缺陷并不是問題的全部，或者說不是最根本的問題。因為如果任何上級政府、特別是中央政府政策的實施成本都是可以觀測的，那么財稅體系上的矛盾將很容易通過制度化、透明化的財政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付體系去克服。這里的關(guān)鍵問題是，如果管制執(zhí)行的成本不可觀測、或難以觀測，那么，就無法建立制度化和透明化的財政分權(quán)和轉(zhuǎn)移支付體系。正是由于上述信息不對稱，上級政府要求下級政府、特別是基層政府實施的諸如糧食收購、計劃生育、各種升級達標(biāo)活動等管制政策在政府內(nèi)部的傳導(dǎo)過程，必然會引起政府規(guī)模的自然擴張。當(dāng)然，目前我國財稅體制的顯著缺陷，客觀上進一步為基層政府大肆收取稅費直接提供了條件和借口。

更為關(guān)鍵的是，目前對于財政體制改革與農(nóng)村稅費負擔(dān)的研究，始終將財稅體制的缺陷當(dāng)作一種既成事實，而沒有分析其形成的深層根源。各級政府在責(zé)、權(quán)、利上的不對稱是一個由來已久的問題（自經(jīng)濟體制改革之初就已經(jīng)存在），為什么中央政府至今都沒有、或無法采取有效措施來解決呢？

在目前情況下，中國的五級政府行政設(shè)置在財政職能分配上有一個明顯異于發(fā)達國家的特性，即越低級的政府所承擔(dān)的社會公共服務(wù)職能就越沉重。根據(jù)世界銀行在2002年提供的一份報告指出，"縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)的70％的預(yù)算內(nèi)教育支出和55％-60％的醫(yī)療支出，地級市和縣級市負責(zé)所有的失業(yè)、養(yǎng)老保險和救濟，而通常社會保障和救濟通常由中央政府提供，教育和醫(yī)療則是中央和省級政府的責(zé)任"。分稅制改革以來，從中央財政支出的結(jié)構(gòu)上看，不難發(fā)現(xiàn)中央雖然集中了一半的稅收收入，卻沒有完全負擔(dān)起彌補國有企業(yè)虧損和社會保障的任務(wù)（類似東歐國家那樣）。中央的開支中，只有兩項是占據(jù)了大頭，一是資本建設(shè)性支出；二是清償國債。這種只改財政收入劃分，卻不改財政支出責(zé)任的做法，在農(nóng)村稅改中再次重演。中央為什么在94年要強化財政收入的控制呢？中央最大限度地集中財政收入，而卻始終沒有承擔(dān)各種社會服務(wù)性的支出，同時極力維持其在資本建設(shè)性支出的地位，其原因何在？

實際上，財政支出責(zé)任的劃分、財政收入分成和政府各種管制政策的實施之間存在密切的聯(lián)系，財稅體制的設(shè)計一定程度上內(nèi)生于中央政府的潛在政策動機。我們在這里不妨提出一個假說：中央政府為了維系管制政策，從而有意識地設(shè)計了目前這種扭曲的財政體制，以強化其在資源配置上的權(quán)力，從而可以有效地貫徹管制目標(biāo)。這既包括中央政府直接的財政投入（到一些特殊的投資項目中去），又包括中央利用財政收入再分配的權(quán)力（稅收返還），控制地方政府按照自己的意愿行事。中央在財政制度的安排上是一種維系政府干預(yù)能力（從支出角度）和激勵地方積極性（從收入角度）上的權(quán)衡。事實上，無論是在分稅制改革之前還是之后，中央和地方在財政收入的分配規(guī)則上，都始終遵循著一個基本的激勵原則，即對于那些財政收入和收入上繳均處于較高水平、或者增長較快的省份，其一直均具有更大的收入留成、或者稅收返還。這從直覺上，無疑可能源于中央為了刺激地方政府提升財政收入。

黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會的奮斗目標(biāo)和建成完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略部署，十六屆三中全會將其具體化為“中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定”，就實施這一戰(zhàn)略部署的目標(biāo)、指導(dǎo)思想、原則和具體措施等作了全面規(guī)劃和具體設(shè)計?！稕Q定》深刻指出，完善社會主義市場經(jīng)濟體制，不僅要更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，而且要健全國家宏觀調(diào)控，完善政府社會管理和公共服務(wù)職能，要完善經(jīng)濟法律制度，為全面建設(shè)小康社會提供強有力的體制保障。（參見“中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定”單行本第12—13頁，人民出版社2003年10月第1版。）財稅法制作為國家宏觀調(diào)控重要組成部分之一的財稅調(diào)控與經(jīng)濟法律制度的結(jié)合點，作為政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要制度保障，在新的形勢下，在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的偉大進程中無疑具有非常重要的地位和作用。

那么，在全面建設(shè)小康社會、完善社會主義市場經(jīng)濟體制的新的歷史時期，在貫徹“五個統(tǒng)籌”、健全國家宏觀調(diào)控、完善政府社會管理和公共服務(wù)職能的今天，在堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展的今天，我們進行財稅體制改革與財稅法制建設(shè)究竟應(yīng)具備什么樣的理念呢？筆者認為：

一、財稅體制改革與財稅法制建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌兼顧、全面考量、整體設(shè)計

這既是貫徹“五個統(tǒng)籌”（即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的要求。）

的需要，也是財稅工作內(nèi)在規(guī)律的必然要求。改革開放20多年以來，我國的經(jīng)濟建設(shè)取得了舉世公認的成就：我們的人均國民收入2003年已經(jīng)超過1000美元，國內(nèi)生產(chǎn)總值超過116萬億元；國家財政收入大幅增長，2003年超過2萬億元，而2004年僅上半年全國入庫稅款就近13萬億元（12991億元，同比增長262%，增收2693億元）；高科技（神州5號等）和交通（青藏鐵路等）、能源（西氣東輸、西電東送、南水北調(diào)等）等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一日千里。但也存在著突出的問題，如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、分配關(guān)系尚未理順、農(nóng)民增收緩慢、就業(yè)矛盾突出、資源環(huán)境壓力加大、經(jīng)濟整體競爭力不強等，其重要原因就在于我國現(xiàn)行的經(jīng)濟體制還不完善，生產(chǎn)力的發(fā)展還面臨著許多體制性障礙，其中當(dāng)然也包括財稅體制方面的障礙。譬如，在城鄉(xiāng)分割方面，地方財政困難尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困窘、農(nóng)村財稅制度不合理無疑是重要成因之一；在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡方面，也暴露出稅收區(qū)域優(yōu)惠政策、財政轉(zhuǎn)移支付制度方面的嚴(yán)重不足；在經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展失衡方面，現(xiàn)行財政特別是地方財政比較熱衷于搞經(jīng)濟建設(shè)、搞“形象工程”、“政績工程”，投資盲目，（可以說，我國目前經(jīng)濟過熱的形勢，在很大程度上和政府推動、和積極財政政策未能及時調(diào)整有關(guān)。）資金浪費驚人，而社會管理、教科文衛(wèi)等公共服務(wù)、社會保障等方面的資金則嚴(yán)重短缺，財政的“越位”、“缺位”、“錯位”現(xiàn)象同時存在，這和我們的國家預(yù)算制度形同虛設(shè)、財經(jīng)法紀(jì)廢弛無疑有很大關(guān)系；在人與自然的關(guān)系方面，耕地銳減、原煤、原油等能源過度耗費、水資源嚴(yán)重短缺、二氧化硫排放世界第一、珍稀動植物品種數(shù)量減少，都或多或少地與我國房地產(chǎn)等資源稅制保護的力度和廣度不夠、綠色環(huán)保稅制依然闕如有關(guān)；在國內(nèi)發(fā)展與對外開放方面，內(nèi)外稅制不統(tǒng)一、出口退稅機制不暢等問題仍然未能得到制度性解決。而就財政工作的內(nèi)在規(guī)律而言，財稅法作為調(diào)整財政收入、支出及管理等行為以及由此而產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱，它直接關(guān)系到經(jīng)濟資源在中央財政與地方財政之間，在國家、企業(yè)和個人之間，在社會再生產(chǎn)各個環(huán)節(jié)之間的配置；關(guān)系到經(jīng)濟利益在各地區(qū)、各部門、各行業(yè)、各“私人經(jīng)濟個體”（包括企業(yè)、家庭和個人）間的再分配；關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展（如經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟周期的調(diào)整）、社會的穩(wěn)定（如地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差別、貧富分化的調(diào)節(jié)）和國家政權(quán)的維護（如政府管理和公共服務(wù)支出的確保）。其涉及面之廣、影響力之大、矛盾集中度之深，是任何其他法律制度的變革所無法比擬的。因此，財稅體制改革與財稅法制建設(shè)，無論是中央與地方間事權(quán)、財權(quán)、財力的劃分，稅種的興廢、主體稅種（稅制結(jié)構(gòu)）的選擇、稅率高低及結(jié)構(gòu)的確定，還是具體稅收征納制度、國債發(fā)行制度、預(yù)算收支制度、財政轉(zhuǎn)移支付制度、出口退稅制度、農(nóng)村費稅制度的改革，都是牽一發(fā)而動全身的事業(yè)，都涉及到全國范圍內(nèi)方方面面利益的調(diào)整，都是在多方面“作戰(zhàn)”，必須慎之又慎，統(tǒng)籌兼顧、全面考量、整體設(shè)計。否則，就有可能激化矛盾，影響社會安定，阻礙經(jīng)濟發(fā)展。也正是因為我們的財稅體制改革與財稅法制建設(shè)還面臨著如此眾多而又盤根錯節(jié)的問題，故我們稱之為“啟動新一輪的財稅體制改革和財稅法制變革”以期全盤規(guī)劃，也誠不為過。

二、財稅體制改革與財稅法制建設(shè)應(yīng)貫徹“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀，建立和健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展需要的公共財政管理體制

編者按：本文主要從民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展概況；民族地區(qū)財政的特殊性；財稅體制改革對民族地區(qū)的影響；民族地區(qū)財稅體制的完善進行論述。其中，主要包括：經(jīng)濟發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，自我發(fā)展能力弱、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后、生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻繁、貧困人口多，生產(chǎn)生活條件差、財政范圍特殊、民族構(gòu)成范圍特殊。我國民族地區(qū)財政、地理空間范圍特殊、收支范圍特殊、財政權(quán)限特殊、財政職能特殊、民族地區(qū)財政困難加劇、民族地區(qū)許多企業(yè)稅負增加、轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范、逐步建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度、調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)與財權(quán)等，具體請詳見。

摘要：民族地區(qū)的財政在財政范圍、財政權(quán)限和財政職能上的特殊性決定了民族地區(qū)財政管理的特殊性。財稅體制改革對民族地區(qū)產(chǎn)生了一些不利的影響，為進一步完善對民族地區(qū)的則政政策，需調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)與財權(quán)，逐步建立合理的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步采用因素法核定收支基數(shù)。

關(guān)鍵詞：財政制度；民族地區(qū)；小康

一、民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展概況

(一)經(jīng)濟發(fā)展水平較低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，自我發(fā)展能力弱

據(jù)調(diào)查，云南、貴州、新疆等7個自治州和地區(qū)，有6個自治州和地區(qū)的財政自給率在20％以下，有的甚至不到10％，在全國固定資產(chǎn)投資快速增長的2003年，云南省怒江州的固定資產(chǎn)投資為負增長。

論文摘要：黨的十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決議》中，提出了健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制的要求?；诂F(xiàn)行分稅制財政體制的缺欠，采取什么樣的改革方略，才能切實有效地完成這項重任，這是需要從理論與實踐結(jié)合上認真研究的課題。

論文關(guān)鍵詞：財力事權(quán)財政管理體制稅收管理體制

一、財力與事權(quán)不匹配是現(xiàn)行財政體制的主要矛盾

多年來，人們在研究完善我國財稅體制中，都是運用完善分稅制體制這樣一個提法，黨的十六屆六中全會決議中，卻提出了健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制新概念，這是為什么，經(jīng)過學(xué)習(xí)和研究，我認為這一新概念的提出，并不是對分稅制財政體制的否定，更不是要建立一個與分稅制體制不同的新的體制模式，而是對我國現(xiàn)行的分稅制體制存在的諸多矛盾認識的深化，是完善我國財稅體制理念的創(chuàng)新，抓住了我國現(xiàn)行分稅制財政體制的主要矛盾，為我們指明了完善現(xiàn)行分稅制體制的關(guān)鍵和要達到的基本目標(biāo)。辯證唯物主義指出，在復(fù)雜的事物發(fā)展過程中，有許多矛盾存在的條件下，其中必有一種是主要矛盾，由于它的存在和發(fā)展，規(guī)定和影響著其他矛盾的存在和發(fā)展。因此，解決任何事物，如果存在多種矛盾，就要全力找出主要矛盾，抓住這個主要矛盾，其他矛盾就可迎刃而解了。1994年實施的分稅制財政體制改革，就其總體來說是十分成功的，既克服了舊的財政大包干體制的包死了國家財政，這一主要矛盾，又適應(yīng)了建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的需要。在1994年前我國實行的財政大包干體制，雖然有利于鞏固擴大地方和企業(yè)自主權(quán)的成果，但這種體制既包死了國家財政，帶來了我國財政宏觀規(guī)模不正常的持續(xù)下滑的弊端，從1978年的31．2％下滑到1993年的12．6％，又包死了中央財政，導(dǎo)致中央財政占全部財政收入的比重大幅度下降，至1993年已下降至22％。致使國家財政的收支矛盾日趨尖銳，陷入了嚴(yán)重的困難局面，人們不得不提出重建財政問題。為此于1994年，實施了以提高“兩個比重”為目標(biāo)的分稅制財政體制改革，由于這次改革抓住了財政大包干體制的主要矛盾，并以此為主要著眼點，改革的成效十分顯著，自1994年改革之后“兩個比重”得到迅速的改善，不僅中央財政收入占全部財政收入比重得到大幅度提高，從改革前的22％提升到了55．7％，而且建立起了財政收入宏觀規(guī)?？焖?、持續(xù)增長的良好機制，從1993年的12．6％上升至2006年的20％。

1994年的分稅制改革雖然取得了巨大的成效，但是由于受當(dāng)時改革的客觀條件所限，使分稅制改革不得不采取了一些變通的方略，致使分稅制體制改革的某些基本方面沒有完全到位。這主要表現(xiàn)在：第一，由于市場經(jīng)濟體制改革目標(biāo)剛剛確立，政府職能轉(zhuǎn)變尚未起步，財政職能轉(zhuǎn)換還處于理論探索之中，因此，當(dāng)時的分稅制改革并不具備明確劃分各級政府事權(quán)的條件，從而也不具備用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)核定各級政府行使事權(quán)所必要財力的環(huán)境，只好采用承認已有事實的變通辦法，即以1993年中央與地方各自行使事權(quán)的實績來確定中央與地方事權(quán)劃分的邊界，以1993年收支實績來確定地方政府可能取得的收入和行使事權(quán)所需要的支出數(shù)額的辦法。這種辦法人們稱之為基數(shù)法，雖然從靜態(tài)來看，即從改革的時點來看，不失為一種明晰中央與地方事權(quán)邊界和各自支出責(zé)任的好辦法。但是從動態(tài)上看，它卻既不能完全分清中央與地方之間的事權(quán)分工，又不能達到事權(quán)與財力之間相匹配的目標(biāo)。因為，從動態(tài)來看，政府事權(quán)的行使，是存在穩(wěn)定的和可變的兩類，穩(wěn)定的是指政府在各個年度內(nèi)行使的規(guī)模和力度基本不變的事權(quán)，可變的是指在各個年度內(nèi)不一定都有要發(fā)生，或雖然都有所發(fā)生，但所需要的行使力度和范圍會有所不同的事權(quán)。由于事權(quán)行使上存在這樣的不同，使用基數(shù)法核定給各級政府的財力與事權(quán)就會發(fā)生錯位。加之多年實施的放權(quán)讓利改革，各個地方都得到了程度不同的既得利益，對這些既得利益一時還難以觸動，為了改革的順利實施，又采取了保護既得利益，即改增量不動存量的變通方略。以上這些體制構(gòu)造上的變通方略，雖然使1994年分稅制改革，順利地實現(xiàn)了調(diào)整中央與地方財政關(guān)系，提高中央財政占全部財政比重的目的，但也造成了分稅制體制構(gòu)造上的先天不足，留下了財力與事權(quán)不相匹配的嚴(yán)重弊端，富裕地區(qū)可支配的財力大大多于行使事權(quán)的基本需要，而欠發(fā)達地區(qū)可支配財力大大低于行使事權(quán)的基本需要，這樣，不僅未能解決歷史原因造成的地區(qū)間財力分配巨大差距，反而引發(fā)了地區(qū)間財力差距呈現(xiàn)出進一步擴大的矛盾，造成了欠發(fā)達地區(qū)財政收支矛盾的進一步尖銳化，導(dǎo)致大面積的地方財政陷入嚴(yán)重困難局面，嚴(yán)重地制約了地區(qū)間公共服務(wù)均等化的推進。中央財政為了幫助欠發(fā)達地區(qū)解決收支矛盾，不得不在財政體制外，不斷地增加專項(財力性)轉(zhuǎn)移支付。結(jié)果不僅造成轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)上的矛盾，一般轉(zhuǎn)移支付過少，專項性轉(zhuǎn)移支付過大的不合理局面，更造成中央財政負擔(dān)不斷加重，至2004年中央財政轉(zhuǎn)移支付總量已達地方財政支出總量的50％，使中央財政陷入了在收入持續(xù)大幅度增長的大好形勢下依然要打赤字的困境。

總之，我國現(xiàn)行財政體制運行中存在的諸多矛盾和困難，都是與1994年分稅制體制構(gòu)造上沒有建立起財力與事權(quán)相匹配關(guān)系直接相關(guān)的，所以解決這些矛盾的關(guān)鍵，就是在完善分稅制體制基礎(chǔ)上，要以明確中央與地方的事權(quán)，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制為著眼點和落腳點，體制構(gòu)造方略的抉擇，都必須服從于和服務(wù)于解決財力與事權(quán)相匹配的需要，方能成功。

內(nèi)容提要：本文通過對分稅制實行以來中央對西藏自治區(qū)（以下簡稱“西藏”）實施的特殊財稅管理體制進行實證分析，指出了現(xiàn)行政策體系尚存的不足及對西藏財政建設(shè)的影響，提出進一步規(guī)范中央對西藏財稅政策實施機制的思路，并立足長遠就如何實現(xiàn)西藏財政自給提出了建議。

關(guān)鍵詞：財稅體制民族區(qū)域轉(zhuǎn)移支付財政自給

一、分稅制條件下中央對西藏實施的財稅管理體制及其評析

（一）中央對西藏實施的財稅管理體制

1994年起，我國全面實行分稅制財政管理體制，西藏也于1994年起開始試行分稅制。1994年3月1日，西藏自治區(qū)人民政府批轉(zhuǎn)自治區(qū)財政廳《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的試行意見》（藏政發(fā)[1994]21號），1994年4月21曰，自治區(qū)財政廳出臺實行分稅制財政管理體制有關(guān)預(yù)算管理問題的暫行規(guī)定，對分稅制的具體內(nèi)容和有關(guān)預(yù)算管理問題做出了明確規(guī)定。

1994年，中央召開第三次西藏工作座談會，并形成了中發(fā)[1994]8號文件，在確立中央對西藏實行分稅制財政管理體制的同時，賦予西藏一系列財稅優(yōu)惠政策。按照中央第三次西藏工作座談會確定的“稅制﹁致、適當(dāng)變通、從輕從簡”的政策，西藏進行了民主改革以來力度最大、范圍最廣、影響最深的稅收制度改革，而且第一次實現(xiàn)了西藏與全國稅收制度的接軌和基本統(tǒng)一。目前西藏開征了增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、城市維護建設(shè)稅、土地增值稅、耕地占用稅、印花稅、資源稅、車輛購置稅等11個稅種及教育費附加。

為深入貫徹落實州委、州政府關(guān)于深化財稅體制改革的總體方案，充分發(fā)揮財政作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的職能作用，按照〈中共州委辦公室、州人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《州深化財稅體制改革總體方案》的通知〉文件精神，結(jié)合我縣實際情況，制定本方案。

一、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的和省、州第十一次黨代會精神，按照“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，建立統(tǒng)一完整、科學(xué)規(guī)范、公開透明、運行高效，有利于優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代財政制度，為加快建設(shè)美麗生態(tài)和諧小康提供財稅制度保障。

（二）基本思路。一是堅持依法理財。牢固樹立法治思維，深入推進依法行政，切實完善財稅法規(guī)制度體系，將財政運行全面納入法治化軌道。二是明確各級事權(quán)。在國家調(diào)整并明確中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任基礎(chǔ)上，合理劃分并明確事權(quán)范圍，促進各級部門各司其職、各負其責(zé)、各盡其能。三是完善體制機制。改革和完善分稅制財政體制，促進資本要素合理流動，夯實縣財力基礎(chǔ)。四是優(yōu)化稅收負擔(dān)，改進稅收征管體制，調(diào)整縣稅收分享比例。五是強化預(yù)算約束。逐步實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，依法接受縣人大、政協(xié)監(jiān)督，主動接受社會監(jiān)督，推進民主理財，建設(shè)陽光財政、法治政府。六是提高資金績效。推進科學(xué)理財和績效預(yù)算管理，健全運行機制和監(jiān)督制度，加大預(yù)算執(zhí)行中期評估和績效評價工作力度，強化評價結(jié)果運用，提高資金使用效益。

（三）基本原則。一是處理好政府與市場的關(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能，使市場在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，激發(fā)市場和社會活力。二是充分調(diào)動各級積極性。保障縣委、縣政府實施重大改革、推進基本公共服務(wù)均等化和協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展能力，切實保護縣合法利益，增強改革的主動性、創(chuàng)造性。三是兼顧效率與公平。在提高效率的基礎(chǔ)上，更加注重公平，讓發(fā)展成果更多、更公平地惠及全縣人民。四是統(tǒng)籌當(dāng)前與長遠利益。圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險等重大任務(wù)，著力解決影響當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾；著眼長遠，切實增強財政可持續(xù)性，推進構(gòu)建有利于以人為本、科學(xué)發(fā)展的體制機制。五是協(xié)同推進財稅與其他改革。充分發(fā)揮財稅體制改革作為整體改革的突破口和基礎(chǔ)支撐作用，使財稅體制改革與其他改革相互銜接、相互協(xié)調(diào)，形成合力，整體推進。

二、主要內(nèi)容

黨的*報告要求深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系。這是在新世紀(jì)新階段形成落實科學(xué)發(fā)展觀的體制機制的重要內(nèi)容。在這方面，要著重抓好三項工作。

第一，要深化財稅改革，建立和健全有利于促進科學(xué)發(fā)展和社會和諧、推動科技進步、節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境的財稅體制。要圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系，實現(xiàn)財政體系從經(jīng)濟建設(shè)型向公共服務(wù)型轉(zhuǎn)變。主要內(nèi)容包括：深化預(yù)算制度改革，強化預(yù)算管理和監(jiān)督。要逐步做到把政府收入(包括地方政府土地收入和各類基金、收費)統(tǒng)統(tǒng)納入預(yù)算管理，接受人大和社會各方面的監(jiān)督。健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，加快形成統(tǒng)一規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付制度。在保持現(xiàn)行財政體制框架總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，積極探索政府間支出責(zé)任界定，為建立事權(quán)與財力相匹配的財政體制奠定基礎(chǔ)。完善中央與地方稅收分配比例，適當(dāng)提高中央財政收入比重，增強中央政府宏觀調(diào)控能力。加大中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，促進地區(qū)間財力均衡。各級政府都要加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入，改善民生，逐漸做到在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務(wù)、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)、飲用水安全、公路與公共交通、環(huán)境保護、廉租房供應(yīng)、治安、法治環(huán)境等方面的基本公共服務(wù)均等化。財政稅收政策如出口退稅政策等要促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)。完善省以下財政體制，不斷提高轉(zhuǎn)移支付的有效性，增強基層政府提供公共服務(wù)能力。減少管理層級，在有條件的地區(qū)推進省直管縣、鄉(xiāng)財縣管等管理方式。探索實行縣級政府最低財力保障制度，做到保底。完善地方稅收體系，清理、規(guī)范非稅收入，取消不合理的收費項目，將收入穩(wěn)定、具有稅收性質(zhì)的收費納入“費改稅”范圍，增強稅收收入在地方財政收入中的地位。開征物業(yè)稅，充實基層財力；調(diào)整資源稅，增加地方稅收。

第二，要推進金融體制改革，發(fā)展各類金融市場，形成多種所有制和多種經(jīng)營形式、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系。繼續(xù)深化國有商業(yè)銀行改革，穩(wěn)步推進政策性銀行改革。深化農(nóng)村信用社改革，使之成為服務(wù)“三農(nóng)”的社區(qū)性金融機構(gòu)。加大城市商業(yè)銀行改革力度，發(fā)展地方中小金融機構(gòu)。推進金融資產(chǎn)管理公司改革。鼓勵和引導(dǎo)各類社會資金投資發(fā)展金融業(yè)。大力發(fā)展公司債券市場和多層次資本市場，優(yōu)化資本市場結(jié)構(gòu)，多渠道提高直接融資比重。積極發(fā)展保險市場。穩(wěn)步發(fā)展貨幣市場和金融衍生產(chǎn)品市場，培育外匯市場。繼續(xù)穩(wěn)步推進利率市場化改革，實現(xiàn)金融產(chǎn)品和服務(wù)收費的市場化定價。完善人民幣匯率形成機制，逐步實現(xiàn)資本項目可兌換。深化外匯管理體制改革，放寬境內(nèi)企業(yè)、個人使用和持有外匯的限制。加強和改進金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險。堅持國家對大型商業(yè)銀行的控股地位，加強登記、托管、交易、清算等金融基礎(chǔ)建設(shè)，確保對外開放格局下的國家金融安全。在繼續(xù)實行銀行、證券、保險分業(yè)監(jiān)管的同時，順應(yīng)金融業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營趨勢，強化按照金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)屬性實施的功能監(jiān)管，完善對金融控股公司、交叉性金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管。建立健全存款保險、投資者保護和保險保障制度。建立有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定的應(yīng)急處置機制。加大反洗錢工作力度。

第三，要推進國家規(guī)劃改革，完善國家規(guī)劃體系，使國家的發(fā)展規(guī)劃和地方的發(fā)展規(guī)劃相銜接。深化投資體制改革，減少審批，需保留審批的要規(guī)范和簡化程序。按照科學(xué)發(fā)展、節(jié)約資源和保護環(huán)境的要求，健全和嚴(yán)格市場準(zhǔn)入制度。發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃如五年規(guī)劃、年度計劃和產(chǎn)業(yè)政策在宏觀調(diào)控中的導(dǎo)向作用和協(xié)調(diào)作用，并綜合運用財政、貨幣政策，不斷提高宏觀調(diào)控水平，為國民經(jīng)濟的運行提供穩(wěn)定的環(huán)境。在調(diào)控方式上，逐步做到主要運用經(jīng)濟手段和法律手段，輔之以必要的行政手段。以總量調(diào)控為主，努力保持總供給和總需求的基本平衡，也要促進重大結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，做到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。