導(dǎo)語(yǔ)：存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置國(guó)際實(shí)踐及啟示一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：專業(yè)高效的存款保險(xiǎn)處置機(jī)制有利于防范金融風(fēng)險(xiǎn)蔓延、提高問(wèn)題機(jī)構(gòu)處置效率、維護(hù)金融體系穩(wěn)定，最大限度發(fā)揮好存款保險(xiǎn)基金作用。激發(fā)存款保險(xiǎn)制度與最后貸款人職能的協(xié)同作用，做好金融風(fēng)險(xiǎn)防范和處置工作是基層人民銀行履職實(shí)踐中亟待研究的前沿課題。從國(guó)際視角比較各種存款保險(xiǎn)制度風(fēng)險(xiǎn)處置模式，著重分析美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的救助和處置機(jī)制，可以為做好我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的風(fēng)險(xiǎn)處置工作、提高風(fēng)險(xiǎn)處置水平提供借鑒和啟示。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)；金融風(fēng)險(xiǎn)；金融體系；風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

一、國(guó)際存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置主體、處置方式及案例

（一）風(fēng)險(xiǎn)處置主體

存款保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)處置主體與一國(guó)的金融監(jiān)管體制密切相關(guān)。美國(guó)、澳大利亞、俄羅斯等國(guó)家主要是由一國(guó)的中央銀行來(lái)承擔(dān)，如美國(guó)的存款保險(xiǎn)公司（FDIC）；歐盟、日本由兩個(gè)或更多部門組成，并建立了相應(yīng)的職責(zé)分工和問(wèn)責(zé)機(jī)制，如歐盟由單一處置理事會(huì)（SRB）和歐央行共同負(fù)責(zé)，歐央行的職責(zé)在于判斷問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)是否具有破產(chǎn)的可能性，一經(jīng)歐央行認(rèn)定，就會(huì)啟動(dòng)存款保險(xiǎn)處置程序，由SRB負(fù)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)處置并決定風(fēng)險(xiǎn)處置的規(guī)模；日本由金融廳和存款保險(xiǎn)公司（DICJ）共同負(fù)責(zé)，金融廳決定啟動(dòng)處置程序，DICJ負(fù)責(zé)問(wèn)題機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置，必要時(shí)財(cái)務(wù)省還會(huì)為DICJ提供融資擔(dān)保。

（二）風(fēng)險(xiǎn)處置方式

世界各國(guó)在風(fēng)險(xiǎn)處置方式上大都遵循兩個(gè)重要原則，一是成本最小化原則，美國(guó)要求FDIC發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)需要果斷對(duì)問(wèn)題銀行采取早期糾正措施，并做好風(fēng)險(xiǎn)處置準(zhǔn)備，一旦早期糾正失敗需要及時(shí)啟動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)處置程序，最大限度降低成本。二是遵循市場(chǎng)化處理的原則，盡可能采取收購(gòu)與承接等市場(chǎng)化模式進(jìn)行處置，優(yōu)化市場(chǎng)資源配置，降低風(fēng)險(xiǎn)處置成本。

（三）風(fēng)險(xiǎn)處置案例

以FDIC為例，其風(fēng)險(xiǎn)處置模式主要包括收購(gòu)與承接模式、過(guò)橋銀行模式、經(jīng)營(yíng)中救助模式及付款箱模式四種:

1.收購(gòu)與承接模式。美國(guó)95%以上的投保機(jī)構(gòu)都采取此模式，F(xiàn)DIC會(huì)選擇最佳的收購(gòu)與承接交易，為潛在收購(gòu)方提供服務(wù)。2008-2013年金融危機(jī)期間，F(xiàn)DIC為破產(chǎn)銀行的潛在收購(gòu)方提供收購(gòu)與承接協(xié)議，F(xiàn)DIC同意分擔(dān)貸款和房地產(chǎn)方面的損失。多數(shù)案例中，F(xiàn)DIC承擔(dān)80%的損失，收購(gòu)方吸收剩余20%的損失。最著名的是美聯(lián)銀行處置，美聯(lián)銀行在出現(xiàn)流動(dòng)性危機(jī)下告知貨幣監(jiān)理署無(wú)法支付債權(quán)人索賠所需資金，并將花旗銀行和富國(guó)銀行列為潛在買家。富國(guó)銀行提出更具競(jìng)爭(zhēng)力的報(bào)價(jià)，最終收購(gòu)了美聯(lián)銀行。

2.過(guò)橋銀行模式。FDIC通過(guò)設(shè)立存續(xù)期2-5年的過(guò)橋銀行承接問(wèn)題銀行的資產(chǎn)、負(fù)債和業(yè)務(wù)，在找到合適的收購(gòu)方之前的過(guò)渡期內(nèi)，繼續(xù)提供銀行服務(wù)，保證業(yè)務(wù)不中斷。典型的有印地麥克銀行處置案例，印地麥克銀行的規(guī)模大、輿論關(guān)注度高、情況復(fù)雜，擁有300億美元儲(chǔ)蓄存款，約有3萬(wàn)儲(chǔ)戶的存款未在存保范圍之內(nèi)，無(wú)法進(jìn)行收購(gòu)操作。在印地麥克銀行倒閉后的頭兩周，存款擠兌導(dǎo)致新成立的過(guò)橋銀行收購(gòu)失敗。此時(shí)，聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司迅速采取行動(dòng)，向公眾宣傳存款保險(xiǎn)制度。幾周后，印地麥克銀行的提款率下降，存款基本穩(wěn)定。

3.經(jīng)營(yíng)中救助模式。適用于大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的處置，幫助大型銀行化解風(fēng)險(xiǎn)、度過(guò)難關(guān)。具體做法是FDIC通過(guò)購(gòu)買問(wèn)題銀行資產(chǎn)或承接其部分損失，獲得問(wèn)題銀行的股權(quán)作為對(duì)價(jià)。典型案例是美國(guó)花旗銀行處置，F(xiàn)DIC與美國(guó)財(cái)政部分別出資100億美元和50億美元為花旗銀行不良資產(chǎn)提供擔(dān)保，作為獲得政府擔(dān)保貸款的對(duì)價(jià)，花旗集團(tuán)發(fā)行70億美元優(yōu)先股，分別由美國(guó)政府和FDIC認(rèn)購(gòu)。

4.付款箱模式。這種模式多適用于資產(chǎn)規(guī)模小、網(wǎng)點(diǎn)價(jià)值不高、暫無(wú)合適金融機(jī)構(gòu)愿意進(jìn)行收購(gòu)承接的問(wèn)題銀行。通常是由FDIC運(yùn)用存款保險(xiǎn)基金對(duì)存款人的受保存款直接償付，超過(guò)受保存款額度的存款和其他債權(quán)由問(wèn)題銀行清算資產(chǎn)補(bǔ)償，這種模式在實(shí)際處置中使用較少，僅有澳大利亞、荷蘭、瑞士、塞浦路斯等國(guó)采用過(guò)。金融危機(jī)的發(fā)生已經(jīng)證明，純粹的“付款箱”模式是失敗的，要化解和有序處置金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)處置成本最小，關(guān)鍵在于賦予存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置職能，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擔(dān)任問(wèn)題銀行的接管組織，使其靈活運(yùn)用市場(chǎng)化方式進(jìn)行處置。

二、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用及處置經(jīng)驗(yàn)

（一）存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮的作用

1.維護(hù)金融穩(wěn)定，保護(hù)存款人的利益。金融危機(jī)爆發(fā)后，美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體始終堅(jiān)持將保障存款人存款安全放在首位，最大限度地保護(hù)存款人權(quán)益。為了增強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)整個(gè)金融體系的信心，提高FDIC的聲譽(yù)，2008年10月，F(xiàn)DIC將存款保險(xiǎn)額度從10萬(wàn)美元以上調(diào)到25萬(wàn)美元，針對(duì)銀行非生息賬戶超過(guò)25萬(wàn)美元以上的資金，也給予臨時(shí)性全額保險(xiǎn)。2.采取早期糾正機(jī)制，及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)蔓延。在美國(guó)次貸危機(jī)期間，存款保險(xiǎn)充分發(fā)揮早期糾正機(jī)制作用，構(gòu)筑了防火墻，及時(shí)控制了金融風(fēng)險(xiǎn)的蔓延。在處理雷曼兄弟公司破產(chǎn)案上，F(xiàn)DIC條令，明確規(guī)定沒(méi)有FDIC的行政許可，雷曼兄弟控股的銀行不得向雷曼兄弟授信或者提供擔(dān)保交易，這樣就有效地防止了金融風(fēng)險(xiǎn)向其控股的銀行蔓延，構(gòu)筑了金融風(fēng)險(xiǎn)的防火墻，避免了金融風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步傳導(dǎo)和擴(kuò)散。3.采取多樣化手段處置問(wèn)題銀行，保證其有序運(yùn)行或退出。以FDIC為例，問(wèn)題銀行處置的多樣化手段主要有“收購(gòu)與承接”“過(guò)橋銀行”以及“直接賠付”等方式，根據(jù)不同的適用情形對(duì)癥下藥，及時(shí)化解不同規(guī)模銀行的風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)了社會(huì)公眾的信心，有效遏制了大量銀行倒閉的風(fēng)險(xiǎn)向金融體系蔓延。根據(jù)FDIC統(tǒng)計(jì)，有460家問(wèn)題銀行采取“收購(gòu)與承接”方式處置，占倒閉銀行總數(shù)的94%；有15家問(wèn)題銀行運(yùn)用“過(guò)橋銀行”的方式處置，占倒閉銀行總數(shù)的4%；有11家問(wèn)題銀行運(yùn)用“直接賠付”方式處置，占倒閉銀行總數(shù)的3%。

（二）存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置經(jīng)驗(yàn)

1.重視現(xiàn)場(chǎng)檢查作用，高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)要早識(shí)別、早發(fā)現(xiàn)。在評(píng)估一家銀行的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)狀況時(shí)，資產(chǎn)質(zhì)量和公司治理尤為重要，這些因素只能通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查來(lái)評(píng)估，盡管監(jiān)管機(jī)構(gòu)探索強(qiáng)化信息技術(shù)進(jìn)行非現(xiàn)場(chǎng)檢查，但深入的現(xiàn)場(chǎng)檢查仍然不可或缺。同時(shí)，要密切關(guān)注新銀行，F(xiàn)DIC一般會(huì)對(duì)新銀行進(jìn)行為期三年的年度審查，要求新銀行在新時(shí)期保持至少8%的杠桿資本比率，且在過(guò)渡期內(nèi)需遵守一項(xiàng)商業(yè)計(jì)劃，這是獲批存款保險(xiǎn)申請(qǐng)的前提條件。危機(jī)期間，考慮到新設(shè)銀行問(wèn)題的嚴(yán)重性，F(xiàn)DIC將過(guò)渡期從3年增加到7年。

2.發(fā)揮早期糾正機(jī)制作用，及時(shí)介入并控制風(fēng)險(xiǎn)。早期糾正機(jī)制是FDIC在處置美國(guó)次貸危機(jī)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)出來(lái)的，對(duì)不同的問(wèn)題銀行分類施策，因地制宜地采取早期糾正措施，加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題銀行的約束，降低其破產(chǎn)倒閉的可能性，及時(shí)控制風(fēng)險(xiǎn)和遏制損失。在美國(guó)次貸危機(jī)中，雷曼兄弟公司在依法申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)后，F(xiàn)DIC及時(shí)對(duì)其實(shí)施了“停止與禁止令”，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)問(wèn)題銀行的約束，防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散蔓延。同時(shí)，要額外關(guān)注系統(tǒng)性大銀行，2008-2013年，共有9家資產(chǎn)超過(guò)100億美元的保險(xiǎn)銀行倒閉，F(xiàn)DIC對(duì)大型復(fù)雜金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估進(jìn)行了一系列改進(jìn)。包括增加對(duì)大型銀行的現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)所有大型銀行機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行密集的場(chǎng)外橫向分析，對(duì)壓力測(cè)試結(jié)果進(jìn)行審查。

3.重視分析監(jiān)測(cè)水平的提升，輔助識(shí)別金融風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)表數(shù)據(jù)可以幫助有效識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，金融危機(jī)前，信貸集中度、資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量等均可作為重要分析指標(biāo)，預(yù)示危機(jī)中銀行可能面臨倒閉風(fēng)險(xiǎn)，金融危機(jī)的實(shí)踐證明，當(dāng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)呈現(xiàn)極端值時(shí)要密切關(guān)注。此外，繁榮時(shí)期會(huì)掩蓋風(fēng)險(xiǎn)的積聚，危機(jī)前銀行業(yè)最顯著的特征是靚麗的經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，以及問(wèn)題銀行數(shù)量的不斷減少。從現(xiàn)在來(lái)看，這種盈利增長(zhǎng)掩蓋了銀行業(yè)長(zhǎng)期累積的重大風(fēng)險(xiǎn)。盡管這些風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)和監(jiān)測(cè)，但在評(píng)級(jí)決定中，良好的財(cái)務(wù)狀況更為重要。

4.發(fā)揮好存保處置平臺(tái)作用，推動(dòng)運(yùn)用市場(chǎng)化方式解決。金融危機(jī)的實(shí)踐證明，作為專業(yè)化的存保處置平臺(tái)，存保機(jī)構(gòu)擁有多種專業(yè)的處置工具和手段，能夠快速高效地處置問(wèn)題銀行，其明顯優(yōu)于同類的行業(yè)救助基金和監(jiān)管工具。美國(guó)FDIC在本輪危機(jī)中不僅成功處置了500家左右破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)，其化解風(fēng)險(xiǎn)維護(hù)金融穩(wěn)定的作用得到了充分發(fā)揮并持續(xù)加強(qiáng)。次貸危機(jī)后，F(xiàn)DIC進(jìn)一步擴(kuò)大了金融監(jiān)管職能，將職能擴(kuò)展至非存款類系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)。同時(shí)，有效的處置機(jī)制在遏制、處置個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)的前提下，能夠有效遵循市場(chǎng)規(guī)律，為市場(chǎng)自我出清、自我修復(fù)營(yíng)造良好的氛圍。美國(guó)在推出不良資產(chǎn)援助計(jì)劃等以穩(wěn)定金融市場(chǎng)的同時(shí)，通過(guò)附加條款保障了公共資金權(quán)益、降低金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

三、對(duì)我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和處置的啟示

（一）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、警示和識(shí)別

一是當(dāng)銀行倒閉時(shí)，存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)作為最大利益相關(guān)方，具有主動(dòng)約束、防范金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)能夠?qū)ΡO(jiān)管機(jī)構(gòu)形成一定壓力，防止或減少監(jiān)管寬容，提升對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的質(zhì)量和效率。二是《存款保險(xiǎn)條例》賦予了存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)核查的職能。各級(jí)存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)應(yīng)按照屬地管理原則，加強(qiáng)對(duì)轄內(nèi)地方法人投保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，通過(guò)開展央行評(píng)級(jí)、現(xiàn)場(chǎng)核查以及非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)等各種手段，及時(shí)掌握其經(jīng)營(yíng)管理和風(fēng)險(xiǎn)狀況變化。對(duì)于資本充足率低于監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)或異常下降，或發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)事件的投保機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)加大現(xiàn)場(chǎng)核查和監(jiān)測(cè)力度，提高核查和監(jiān)測(cè)頻次，依據(jù)規(guī)定及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施。監(jiān)測(cè)和核查中發(fā)現(xiàn)投保機(jī)構(gòu)存在資本不足、資產(chǎn)質(zhì)量下降等情況，對(duì)存?；鸷痛婵畎踩a(chǎn)生威脅的，可對(duì)其發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)警示，并要求其在限期內(nèi)整改。

（二）完善存款保險(xiǎn)早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能

在我國(guó)，存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的初衷，其承擔(dān)的并不是簡(jiǎn)單的“付款箱”作用，而是被賦予了必要的早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能。問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)如果出現(xiàn)了資本充足率大幅下降、資產(chǎn)質(zhì)量急劇惡化的情形，嚴(yán)重危及存款安全和存款保險(xiǎn)基金安全的投保機(jī)構(gòu)，可對(duì)其采取早期糾正措施，并要求在限期內(nèi)及時(shí)整改。但目前存款保險(xiǎn)早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能尚未得到充分發(fā)揮，一定程度上影響了存款保險(xiǎn)制度的有效性和金融風(fēng)險(xiǎn)防范的及時(shí)性。盡快完善存款保險(xiǎn)早期糾正和風(fēng)險(xiǎn)處置職能迫在眉睫。

（三）構(gòu)建金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置在立法方面缺乏頂層設(shè)計(jì)，法律條款分散于一系列法律法規(guī)中，沒(méi)有形成一套完整的有序處置規(guī)則體系。需要構(gòu)建一個(gè)符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際國(guó)情的處置機(jī)制，盡快從法律層面明確處置主體、處置工具及處置啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，明確監(jiān)管部門在風(fēng)險(xiǎn)處置環(huán)節(jié)的職責(zé)分工，完善風(fēng)險(xiǎn)最小化的模式體系，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)有序化解處置。

（四）確保充分準(zhǔn)確的信息來(lái)源，建立健全完備的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系

充分準(zhǔn)確的信息源是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)做好風(fēng)險(xiǎn)處置的基礎(chǔ)和依據(jù)，要將制度性監(jiān)測(cè)與現(xiàn)場(chǎng)檢查相結(jié)合，拓寬信息來(lái)源渠道，建立起健全完備的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系。同時(shí)，金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)與處置是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，各監(jiān)管部門的重點(diǎn)和職能定位有所差異，必須打破監(jiān)管職能區(qū)隔，加強(qiáng)監(jiān)管部門的溝通與協(xié)作，建立更高效、密切、深層的信息共享機(jī)制，減少信息不對(duì)稱，形成監(jiān)管合力，共筑金融安全網(wǎng)。

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作者:楊啟明 單位:中國(guó)人民銀行秦皇島市中心支行