導語：政府對養(yǎng)老保險基金監(jiān)管研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內容摘要]社會養(yǎng)老保險基金“養(yǎng)命錢”具有重要性與特殊性，政府是基金監(jiān)管的主體，但受自身局限性影響，政府監(jiān)管有必要保持適度性，必須引入其他的監(jiān)管主體才能有效實現(xiàn)監(jiān)管目標。我國現(xiàn)行的養(yǎng)老基金監(jiān)管體制必須進行改革，構建多層次制衡式基金監(jiān)管模式將是一種可行的選擇。

[關鍵詞]養(yǎng)老保險基金；政府監(jiān)管；適度性；多層制衡模式

近年來，我國社會保障基金規(guī)模逐步擴大，截至2006年底，我國養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險等五項基金累計結余達到8006億元，其中養(yǎng)老基金結余達5268億元，占基金結余總量的65.8％。與此同時，發(fā)生在社?；鸸芾眍I域的違規(guī)和犯罪也逐年增加。根據勞動和社會保障部的消息，全國已發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用社?；鸺s71億元，涉及上海、寧夏、北京、天津、浙江、湖南、福建等多個省份，違規(guī)主體包括地方政府有關部門及社會保險經辦機構，2006年上海市的社?；鸢父且鹆伺e國震驚，由此引發(fā)了人們對于社保基金監(jiān)管問題的思考，而養(yǎng)老保險基金以占社保基金結余總量65.8％的比重，更成為監(jiān)管的主要對象。

一、養(yǎng)老保險基金監(jiān)管概述

養(yǎng)老保險基金監(jiān)管既是對養(yǎng)老保險基金運營與管理的一種過程控制，也是對養(yǎng)老保險基金管理的一種結果控制。從養(yǎng)老保險基金監(jiān)管的內容可以看出，主要涉及了基金發(fā)展模式的選擇、基金的繳費模式、運營規(guī)范、監(jiān)管手段與模式以及對基金投資渠道的約束和規(guī)定等。

之所以要對養(yǎng)老保險基金加以監(jiān)管，動因在于社會養(yǎng)老保險基金的重要性與特殊性，對于退休者的“養(yǎng)命錢”要采取審慎與科學管理的態(tài)度，對于托管方和運營方要進行嚴格的篩選，對于投資方式的組合要加以全面地分析，保證基金管理和運營的規(guī)范性、安全性、收益性、可持續(xù)性與協(xié)調性，注意對風險的防范和分化。

二、政府在養(yǎng)老基金監(jiān)管中的定位

養(yǎng)老基金本身的重要性與特殊性，要求公共組織實施監(jiān)管。政府作為公共組織的主體，必然要承擔起基金監(jiān)管職能。

長期以來，“公共利益論”為政府監(jiān)管提供了理論支撐。該理論認為監(jiān)管是對公眾要求糾正某些社會個體和社會組織的不公正、不公平和無效率或低效率做法的一種回應。監(jiān)管被看成是政府用來改善資源配置和收入分配的手段，如果不實施監(jiān)管，市場機制本身的作用可能導致社會資源的無效率或低效率以及收入分配的不公平甚至經濟不穩(wěn)定。在這種理論背景下，政府作為公共利益的代言人，出面對市場進行監(jiān)管是有其合理性依據的。但是，我們也必須看到“公共利益論”中，政府監(jiān)管行為的一個隱含前提條件是：政府監(jiān)管是完全有效的。然而，公共選擇學派的理論就對這一假設給予了有力駁斥。它認為，政府是由一個個政府官員組成的集合，組織有自己的目標和利益追求，同時作為個體的政府官員又具備理性經濟人的特征，在行動中追求自身利益最大化，在組織目標和官員的個體目標與基金監(jiān)管的現(xiàn)實需求之間發(fā)生沖突時，他們可能不依據委托人利益最大化的目標實施監(jiān)管，而是按照自身利益最大化目標行事，甚至可能出現(xiàn)“尋租”行為?！罢苤品斦摗睂ι鲜龇治鎏峁┝死碚撋系囊罁?，認為具有影響力的利益集團，為了自身利益，針對管制者的自利動機，進行“尋租”活動，將管制者俘虜，雙方共同分享租金。在這里，個人由于前述的分散性特征，無法形成合力，相反人作為組織嚴密的團體，會對管制者形成有效的游說，使得政府出于自利動機，放棄對人的有效監(jiān)管，產生“合謀”行為，此時出現(xiàn)了“政府監(jiān)管失靈”，委托人的利益無法得到維護。

另外，我國學者李紹光根據阿瑟的“自增強理論”對政府監(jiān)管失靈進行了較為系統(tǒng)的論述。他認為：政府作為一個理性經濟人，如果出于某種內部的目的而決定對養(yǎng)老基金實施某一監(jiān)管的時候，其結果往往可能是報酬遞增的。例如，管理成本的存在，可能會使政府并不采取成本最小化的方式，而是繼續(xù)加強管制，以寄希望于能夠從中獲取更多的收益，彌補管制成本。此時，會出現(xiàn)一種自增強機制，使得管制范圍不斷擴大。其結果就是政府監(jiān)管無限擴大，甚至侵犯到市場機制有效發(fā)揮作用的領域，造成非市場的無效率。這樣就存在一對矛盾：政府監(jiān)管不能缺失，但是政府監(jiān)管又可能存在不足。所以，養(yǎng)老金的政府監(jiān)管必須注意適度性問題。

三、我國養(yǎng)老基金的監(jiān)管現(xiàn)狀與問題

(一)我國養(yǎng)老基金的監(jiān)管現(xiàn)狀

對我國現(xiàn)階段養(yǎng)老基金監(jiān)管現(xiàn)狀的把握，可以主要從法律制度建設和組織建設兩方面進行分析。

1、法律制度建設。養(yǎng)老保險基金監(jiān)管涉及各方利益，為了保障基金監(jiān)管有章可循，國家高度重視相關法律法規(guī)的建設，取得了很大成績，基本建立了涵蓋各方面的法律法規(guī)體系，主要有《保險法》、《信托法》、《證券法》、《證券投資基金法》、《商業(yè)銀行法》、《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》、《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金試行辦法》和《勞動和社會保障部、財政部、信息產業(yè)部、中國人民銀行、審計署、國家稅務總局、國家郵政局關于加強社會保障基金監(jiān)督管理工作的通知》等。所有這些法律法規(guī)的頒布實施都為社會保障基金監(jiān)管部門有效履行權力提供了法律上的保障。

2、組織機構建設。1998年，我國成立了勞動和社會保障部，作為制定養(yǎng)老保險相關政策和法規(guī)與履行行政管理職能的專門機構，從而在組織上結束了長期以來的多頭分散管理的局面。④現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險管理模式是基于垂直分工與水平分工并存的科層制養(yǎng)老保險組織管理模式，這種管理模式實質是由政府行政部門將基金的管理運營權交由各級全民事業(yè)單位(如養(yǎng)老保險經辦中心等)，進行集中性管理和投資運營。此外，我國對養(yǎng)老基金投資運營實施監(jiān)管的主要機構是勞動保障部門的基金監(jiān)督機構，履行的是行政監(jiān)督職能，按照政府提出的“建立以行政監(jiān)督為主導、基金管理機構內控自律為基礎、社會監(jiān)督為補充的基金監(jiān)督運行模式”的目標原則開展工作。

(二)我國養(yǎng)老基金監(jiān)管存在的問題

從政府對養(yǎng)老金監(jiān)管的適度性角度考察，我國政府養(yǎng)老基金監(jiān)管存在著要么監(jiān)管過度，政府包攬一切，既當裁判員，又做運動員；要么監(jiān)管缺失，法律建設滯后，基金安全缺乏保障。

1、法律制度建設相對滯后。如前所述，我國已經出臺了一系列社會保障相關的法律法規(guī)，但是仍然沒有一部關于社會保障的統(tǒng)一法典，或者是針對某一問題較為全面的法律規(guī)章。比如針對養(yǎng)老基金投資，雖然頒布了許多相關法規(guī)，卻仍沒有一個系統(tǒng)的具有較高法律效力的法律文本。在國外，以美國為例，早在1935年就頒布了《社會保障法》，作為較為完備的社會保障法典。另外，在補充養(yǎng)老保險方面，美國1974年通過的《雇員退休收入保障法》對涉及到的相關問題作了詳盡完備的闡述。可見，我國的法律制度建設相對滯后，不利于社會保障制度的健康發(fā)展。

2、職能分工不科學，缺乏監(jiān)督制衡。目前政府對養(yǎng)老金監(jiān)管的模式，是由政府行政部門將基金的管理運營權交由具有全民事業(yè)單位性質的養(yǎng)老保險經辦中心等進行集中性管理和投資運營。在這種組織管理模式下，基金經辦機構受行政機構的領導和監(jiān)管，這就存在著“政資不分”、“執(zhí)監(jiān)不分”等問題，即社會養(yǎng)老保險行政管理和資金管理職能分配不清；基金投資運營權和運營監(jiān)管權分工不清，政府行政監(jiān)管部門既充當“裁判員”，又充當“運動員”。另外，政府職能部門的強制，使得作為初始委托人的參保公眾沒有選擇機制和退出機制，社會共同體規(guī)模又大，削弱了公眾行使監(jiān)督的激勵?？梢?，現(xiàn)行的組織管理模式存在制度缺陷，不利于對人實施有效監(jiān)管。此外，政府對養(yǎng)老基金投資運營實施的監(jiān)管還存在很多不足，最重要的一點是缺少社會監(jiān)督。各地雖然建立了以行使社會監(jiān)督職能為目標的社會保障監(jiān)督委員會，并制定了章程，但其實質仍是政府性質，只是較之于行政監(jiān)督的成員代表較為廣泛，并且較多的流于形式，并沒有發(fā)揮實質作用。3、養(yǎng)老基金被擠占、挪用問題嚴重。根據國家規(guī)定，養(yǎng)老保險基金結余采取財政專戶儲存，由社保經辦機構負責基金的管理和保值增值，結余的養(yǎng)老基金必須購買國債或存入銀行。但是，受我國現(xiàn)行的養(yǎng)老基金管理體制的影響，⑤出現(xiàn)了擠占、挪用養(yǎng)老基金等問題，被擠占挪用的基金大部分用于搞基礎建設項目、參與房地產投資、直接參股或購買股票和債券、直接投資或委托放貸、興辦經濟實體、公款私存及存入非銀行金融機構、主管部門擠占管理費等，另外，有的社會保險機構超標準提取和濫用管理費，更有甚者，少數(shù)社會保險機構工作人員由于挪用、貪污基金或管理費而被司法機關逮捕。養(yǎng)老基金的違規(guī)違法使用，嚴重危害到基金的安全，侵犯了勞動者的合法權益。

4、養(yǎng)老基金投資出現(xiàn)虧損，無法有效實現(xiàn)基金的保值增值。養(yǎng)老基金屬于長期資金，通過資本化運營，實現(xiàn)基金的保值增值是其應有之意。但是，考慮到我國資本市場不健全，缺少高質量的投資管理人，國家規(guī)定養(yǎng)老保險基金只能投資于國債、銀行存款，不得進入資本市場。2001年，《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》的頒布為社?；鹑胧羞\營提供了法律保證。根據辦法規(guī)定，全國社會保障基金可以委托基金管理公司進行投資，也可以直接投資。有關資料顯示，以《辦法》為依據，2002年，社?；痖_始涉足中國股票市場，社保理事會以戰(zhàn)略投資者身份投資12.66億元獲得3億股中石化A股。這是社保理事會2002年惟一一次股票投資，但“中石化套牢社?！?，當時頗遭市場詬病。除了這部分投資之外，其余1200多億元仍然局限在低風險低收益的國債投資和銀行存款上。2002年年報顯示，社?；鹂傤~為1241億元，其會計收益為21億元，收益率為2.75％。可見，養(yǎng)老基金保值增值面臨很大壓力，投資渠道有待拓寬，改革現(xiàn)有的養(yǎng)老基金監(jiān)管現(xiàn)狀，尋求政府適度監(jiān)管的機制，成為關系養(yǎng)老金安全的重大問題。

四、構建多層次制衡式基金監(jiān)管模式

實踐證明，政府對養(yǎng)老金的監(jiān)管不能缺位，但是完全依靠政府行使養(yǎng)老基金監(jiān)管職能同樣無法達到預期目的，必須積極尋求其他的渠道，積極發(fā)揮社會力量、社會中介機構和專門機構的監(jiān)督作用，同時充分利用制度本身的優(yōu)勢，彌補政府監(jiān)管的缺陷。根據監(jiān)管主體和監(jiān)管職能的不同，將基金監(jiān)管分為宏觀層監(jiān)管、中觀層監(jiān)管和微觀層監(jiān)管。其中，基金監(jiān)督委員會為核心處于整個監(jiān)管體系的最高層，是最高層次的監(jiān)管者；勞動保障部門的監(jiān)管處于整個監(jiān)管的中觀層次，起著承上啟下的協(xié)調作用；以投資運營機構為主體的監(jiān)管處于微觀層次，起著內部監(jiān)督、制衡的作用。各層次的監(jiān)管機構各司其職又相互配合，構建起一個完備的基金監(jiān)管體系。

(一)社會保障基金監(jiān)督委員會一宏觀層監(jiān)管

關于基金監(jiān)督委員會，可以效仿保監(jiān)會、銀監(jiān)會、證監(jiān)會的模式，應直接隸屬于國務院，實行事業(yè)單位編制，理事長由總理提名，全國人大任命；其他人員由理事長聘任，并向其負責。監(jiān)委會人員包括：政府的財政、社保、稅務、證監(jiān)會、銀行等部門，精通精算、基金投資業(yè)務的專業(yè)人員，參保人代表等。委員會設理事長一人，另設秘書處、風險評估委員會、投資監(jiān)管專業(yè)委員會、資格審查專業(yè)委員會等具體業(yè)務部門。理事長負責監(jiān)督委員會的全面工作，提名各專委會人選，并向全國人大匯報工作，接受人大代表質詢；秘書處負責日常事務處理；風險評估委員會負責資料收集、整理、加工工作，對各投資工具做出風險評估，確定投資組合限制；投資監(jiān)管委員會負責對基金公司的投資運營過程、結果進行監(jiān)管；資格審查專門委員會負責基金會、基金托管銀行和私營基金管理公司準入資格的審查。各部門各司其職，實現(xiàn)對個人賬戶基金的有效監(jiān)督。

基金監(jiān)督委員會主要職能包括：實施市場準入制度，對基金管理人和基金托管人資格進行審查；加強對投資風險的評估，設立投資組合的投資限制；重視信息披露制度建設，定期向全社會公布養(yǎng)老保險財務狀況表；對基金管理人和基金托管人以及基金會的運營行為實施監(jiān)管并進行處罰和制裁；設立最低收益率水平限制，清收不良資產。

(二)政府主管部門的行政監(jiān)督和相關部門的專門監(jiān)督—中觀層監(jiān)管

行政主管部門監(jiān)管為主、行政專項監(jiān)督為輔的行政監(jiān)督體系是我國目前社會保險基金行政監(jiān)督體制的基本框架。

1、政府主管部門的行政監(jiān)督。勞動保障部門的基金監(jiān)督機構對基金監(jiān)督負有法定責任，《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》對其履行職能作了詳細的規(guī)定。政府機構的主要監(jiān)管職能為：貫徹執(zhí)行社會保險基金管理法律、法規(guī)和國家政策，定期或不定期的對養(yǎng)老保險管理運營機構進行監(jiān)督檢查；根據實際情況，制定、修改相關法律法規(guī)，同時處理社會力量對基金運營和其他監(jiān)管機構的投訴；根據社會保障監(jiān)督委員會規(guī)定的投資方向和審定托管金額，協(xié)調各方關系。

2、相關部門的專門監(jiān)督。社會保障基金的管理運營涉及到許多領域，主要有：財政部門、審計部門、證監(jiān)會、銀監(jiān)會等。它們較強的專業(yè)性，有效地保證了監(jiān)督質量。(1)財政監(jiān)督：通過設立三個賬戶，即養(yǎng)老保險收入賬戶、財政專戶、支出賬戶，來監(jiān)控基金的流向。(2)審計監(jiān)督：對養(yǎng)老保險基金內部控制制度進行審計，包括財務管理的規(guī)章、制度是否健全；財務和內部審計機構是否健全，能否發(fā)揮核算監(jiān)督和控制作用。對基金經辦機構財務收支狀況進行審計。⑥(3)證監(jiān)會和銀監(jiān)會監(jiān)督：通過對基金管理公司和銀行等基金管理和托管機構的監(jiān)管，凈化市場，并向社保監(jiān)督委員會反饋情況，為其選擇合格的基金管理運營機構提供有價值的參考。

3、社會中介機構的監(jiān)管。社會中介機構一般是某一領域的專家，掌握先進的技術，具有雄厚的人力資源儲備，有能力對管理運營機構的行為實施有效的審查。社會中介機構可以受行政部門或者社會保障監(jiān)督委員會的委托對運營機構實施監(jiān)管(如實施現(xiàn)場監(jiān)督)，還可以接受運營商的委托，對本機構的運行情況進行評估并形成權威報告以向監(jiān)管機構匯報。

(三)運營機構的內部監(jiān)管-微觀層監(jiān)管

養(yǎng)老基金管理運營，涉及到養(yǎng)老基金的受托人、管理人和基金托管人。各基金管理機構之間相互制約、相互監(jiān)督，形成了“三足鼎立”的態(tài)勢。

1、基金會的監(jiān)管職能?；饡鳛槲墟湕l中的中間環(huán)節(jié)，在基金運營中起著極為重要的作用。其在監(jiān)管中的主要職能：根據社會保障監(jiān)督委員會篩選的結果選擇基金管理人和基金托管人，并對基金管理人日常的投資行為依法實施監(jiān)督，對其違規(guī)違法行為提出警告，并上報監(jiān)督委員會，并有權取消其管理人資格。

2、基金管理公司的監(jiān)管職能。基金管理公司是整個基金投資運營的核心，它必須依法履行投資職能，并有權要求基金托管人執(zhí)行投資指令，對基金會和基金托管人的管理提出異議。

3、基金托管人的監(jiān)管職能?；鹜泄苋说牡匚幌喈斢诨鹚姓叩拇匀?，實施對基金的日常管理職能，依法對基金管理人的投資行為實施監(jiān)管，保證管理人的投資行為不損害所有人利益。