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摘要：2010年1月，《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》的出臺，標志著社會保險基金預算獨立納入預算管理體系。社保基金預算是社?；鸸芾淼闹匾画h(huán)，有利于優(yōu)化基金資源配置，提高社會保險基金運作效率，使得社會保險基金管理水平更加科學化、精細化。但是相較于西方發(fā)達國家，我國預算管理起步較晚，管理中還存在一些問題。本文從基金預算報表編制角度出發(fā)，分析目前社會保險基金預算中的問題，并對解決方案進行探析。

關鍵詞：社會保險基金；預算編制；預算審核；問題；對策建議

2006年起山東省社會保險開始編制基金預算，2010年1月國務院出臺了《國務院關于試行社會保險基金預算的意見》，標志著社會保險基金預算從政府預算中剝離出來，獨立納入預算管理體系。目前，所有的險種包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險預算底表的編制工作都在縣（區(qū)）級，層級較多、環(huán)節(jié)較多，工作效率較低，且編報人員素質能力不一，預算管理水平不一，編報質量參差不齊。本文從編制、審核、執(zhí)行這三項最基礎的具體工作出發(fā)，分析山東省預算現(xiàn)狀，并對一些突出問題提出對策和建議。社保基金預算是社保經(jīng)辦機構根據(jù)社會保險制度的實施計劃和任務編制的，經(jīng)規(guī)定程序審批的年度基金財務收支計劃。目前，可將預算體系分為編報、審核、調整、執(zhí)行四大體系。所謂編報環(huán)節(jié)即每年年度終了前，社保經(jīng)辦機構按照財政部門規(guī)定的時間、表式以及編制要求，根據(jù)本年度預算執(zhí)行情況和下年度基金收支預測，編制下年度基金預算草案。審核環(huán)節(jié)即草案編制后由人力資源和社會保障部門、財政部門審核后，報經(jīng)同級財政部門批準后，財政部門及時向人力資源和社會保障部門批復執(zhí)行，并報上級財政和人力資源和社會保障部門備案。備案后的社?；痤A算不得隨意調整，后續(xù)執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或減少收入，應當編制社會保險基金調整預算，即為預算調整。預算執(zhí)行即根據(jù)備案后的預算規(guī)模合理做好收支計劃，基金收入和基金支出實現(xiàn)的過程。

一、山東省社會保險基金預算管理體制

2020山東省社會保險基金預算流程進行了相應的調整。按照保險種類和統(tǒng)籌地區(qū)分別編制，企業(yè)職工養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險基金預算草案由統(tǒng)籌地區(qū)人力資源社會保障部門所屬社會保險經(jīng)辦機構編制，同級人力資源和社會保障部門進行審核匯總。職工基本醫(yī)療保險基金、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險基金預算草案由統(tǒng)籌地區(qū)醫(yī)療保障部門進行審核匯總。收入預算草案要會同稅務機關共同編制。其中企業(yè)職工養(yǎng)老保險的程序調整為市級社會保險經(jīng)辦機構編制底表，經(jīng)同級人力資源社會保障和財政部門審核后報省級社會保險經(jīng)辦機構，省級社會保險經(jīng)辦機構編制全省基金預算草案，審核調整后形成全省草案。

（一）編制環(huán)節(jié)

社會保險經(jīng)辦機構負責預算草案的具體編制工作，一般為財務部門牽頭。先編制預算底表，預算底表一般分為收入因素測算表、收入?yún)?shù)表、支出因素測算表、支出參數(shù)表，系統(tǒng)根據(jù)這幾張表中的基礎數(shù)據(jù)形成收支總表和基礎資料表中的綜合性數(shù)據(jù)。財政部門和上級主管部門審核的重點是收支總表和基礎資料表。以企業(yè)職工養(yǎng)老保險的預算收入為例，收入因素測算表和參數(shù)表中填列參保繳費人數(shù)、繳費工資總額、繳費率等基礎數(shù)據(jù)，系統(tǒng)根據(jù)這些基礎數(shù)據(jù)測算出社會保險費收入等綜合性的數(shù)據(jù)。最終統(tǒng)籌地區(qū)社會保障部門所屬社會保險經(jīng)辦機構將收支總表和基礎資料表上報至財政部門審核。

（二）審核環(huán)節(jié)

預算審核環(huán)節(jié)分為“兩上兩下”四個階段?！耙簧稀彪A段為統(tǒng)籌地區(qū)的人力資源和社會保障部門所屬社會保險經(jīng)辦機構對預算草案進行審核匯總，并報送至省財政部門和主管部門。“一下”階段為省級完成預算草案審核工作，并向各社保經(jīng)辦部門反饋審核意見?！岸稀彪A段為各社保經(jīng)辦部門將調整后的預算草案和說明報送至省財政廳和主管部門審核匯總后，報中央主管部門[1]。“二下”階段為各社會保險經(jīng)辦部門根據(jù)審核意見進一步調整完善草案，并報省級審核。

（三）預算調整

每年10月份統(tǒng)籌地區(qū)社保經(jīng)辦部門可根據(jù)當年的特別事項和相關政策對預算進行調整，形成預算調整方案，報省級備案后按規(guī)定程序報同級人大批準。預算執(zhí)行根據(jù)預算調整方案進行。

（四）預算執(zhí)行

社保經(jīng)辦部門根據(jù)預算方案合理控制收入和支出，并按時填報預算執(zhí)行報表，做好運行分析，財政部門對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。

二、社會保險基金預算現(xiàn)狀

目前，山東省社會保險基金預算編報范圍覆蓋了所有險種，包括企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險、機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險。企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險實行市級統(tǒng)籌。各社會保險基金預算收入指標包括社會保險費收入、財政補貼收入、利息收入、轉移收入、其他收入、上級補助收入、下級上解收入等。社會保險費收入包括當期征繳收入、清欠收入、預繳收入、補繳收入、其他征繳收入。支出指標根據(jù)發(fā)放項目各險種各有不同，以養(yǎng)老保險為例，基金支出項目包括基本養(yǎng)老金支出、喪葬補助金和撫恤金支出、其他支出、轉移支出、上解上級支出、補助下級支出?；鹗罩У臏y算模型為（N+1年預算數(shù)=第N年執(zhí)行數(shù)×（1+綜合增長率）+修正值），綜合增長率的測算模型為同比增長率×權重1+三年平均增長率×權重2。

三、預算管理中存在的問題

（一）各部門之間權限不明，沒有形成互動協(xié)調機制

各社會保險經(jīng)辦部門是預算草案的編制部門，也是預算的最終執(zhí)行部門。預算編制的質量和效率很大程度上取決于社會保險經(jīng)辦部門。但是由于缺少嚴格的預算制度，內(nèi)部各部門之間缺少有效的溝通，權限不明，此項工作往往由財務部門獨立完成，由于不直接參與保險業(yè)務的經(jīng)辦，財務部門往往不能掌握最精確的數(shù)據(jù)，使得預算草案的精確性大打折扣。以企業(yè)職工養(yǎng)老保險為例，收入部分的填報最基本的數(shù)據(jù)有上年末參保繳費人數(shù)，本年增加人數(shù)、減少人數(shù)，繳費基數(shù)總額等最關鍵的指標。這些因素需要社保經(jīng)辦機構各部門之間分工完成，分別測試分析。而這些因素財務通常無法掌握。

（二）基礎數(shù)據(jù)獲取難度大

基礎數(shù)據(jù)的準確性直接關系到預算的質量。以居民養(yǎng)老保險為例，在預算底表中“個人繳費收入”=“個人繳費人數(shù)”ד人均繳費標準”，“人均繳費標準”“個人繳費人數(shù)”在上年度的基礎上進行預測。而“個人繳費人數(shù)”這個關鍵性指標按照預算中的口徑難以在業(yè)務系統(tǒng)中獲取。而這個龐大的數(shù)據(jù)量無法人工統(tǒng)計，在填報預算底表時通常需要根據(jù)往年實際征繳收入和對人均繳費標準的粗略測算倒擠出參保繳費人數(shù)，在這種情況下測算出的個人繳費收入很難做到有據(jù)可依。

（三）審核環(huán)節(jié)，重數(shù)字、輕文字，審核指標設置過于籠統(tǒng)

財政部門對預算結果進行審核，審核不通過的需要返回修改，有特殊情況無法修改的需要進行文字說明。文字說明部分往往暴露更多的特殊情況，應該更加嚴格的進行審核，文字說明部分應該有數(shù)據(jù)做支撐，有文件做依據(jù)。但對于文字說明審核不嚴格，理由是否充分、是否客觀存在，并未進行嚴格地把控。另外，各地市之間情況差異大，指標設置一刀切。山東省內(nèi)各個地市之間經(jīng)濟形勢存在較大差異，導致各個保險收支變動差異也較大。如果使用統(tǒng)一指標進行審核，未免過于籠統(tǒng)，使得審核工作過于粗糙，一些不科學、不合理的數(shù)據(jù)成為“漏網(wǎng)之魚”。

（四）預算和執(zhí)行相分離

預算實際是對資金的分配，只有執(zhí)行才能使“分配”落到實處，實現(xiàn)預算的真正意義。但是基金支出多為剛性支出，難以控制，特別是基本養(yǎng)老保險待遇支出是每月的常規(guī)性支出，無法根據(jù)預算調整執(zhí)行進度，導致了基金預算和執(zhí)行相分離以及“重計劃、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象[2]。

四、社會保險基金預算管理的對策分析

（一）建立預算管理長效機制

應建立獎懲、考評、預算約束為一體的預算管理長效機制[3]。首先，為使預算編制工作有章可循，各部門能夠各司其職，形成互動協(xié)調的工作機制，出臺預算管理制度尤為必要，制度應當嚴格劃定各自的職責范圍。其次，建立統(tǒng)一的考核辦法，細化考核指標?？稍O定一系列科學的考核指標，例如預算完成率、預算執(zhí)行進度、預算編報效率等。

（二）提高基礎數(shù)據(jù)質量，加強對基礎數(shù)據(jù)的把控和審核

基礎數(shù)據(jù)的質量至關重要，預算編制需要大量的基礎數(shù)據(jù)，預算的最終結果也是由基礎數(shù)據(jù)層層推導出來的，可以說基礎數(shù)據(jù)質量的優(yōu)劣直接影響對基金運行情況及未來趨勢的判斷。目前，以山東省的現(xiàn)狀提高基礎數(shù)據(jù)質量主要在兩個方面：一方面，基礎數(shù)據(jù)的獲取離不開信息系統(tǒng)，提高數(shù)據(jù)質量首先要提高信息化水平，保障信息系統(tǒng)能夠提供全面、準確的查詢信息。另一方面，加強對預算底表的審核?；A數(shù)據(jù)大都是在預算底表填列，一直以來保險主管部門和財政部門缺乏對底表的審核。以企業(yè)職工養(yǎng)老保險為例，因素表和參數(shù)表中一些數(shù)據(jù)具有很強的勾稽關系，可以對預算底表填報系統(tǒng)進行完善，增加更加全面、完善的審核要點。

（三）根據(jù)預算合理安排執(zhí)行進度

對于社保經(jīng)辦部門，在預算執(zhí)行中，應該對支出進行分類管理。對于可控的彈性支出項目應嚴格根據(jù)預算制定執(zhí)行計劃，對于基本養(yǎng)老金等剛性支出要想提高執(zhí)行進度的合理性就要盡可能提高預算的準確性。對于財政部門，應加大對預算執(zhí)行的監(jiān)管力度，提高對預算執(zhí)行的約束力[4]。對于財政部門，應加大對預算執(zhí)行的監(jiān)督力度，特別是對基金撥付申請的數(shù)額和項目按照預算執(zhí)行進度進行審批。結語社會保險基金預算已經(jīng)納入獨立預算體系，但是由于參與部門多，編制內(nèi)容有待細化，基金支出較為剛性等，實際工作中仍然存在很多問題，必須解決好這些問題，才能將功效真正落實到位。

參考文獻

[1]魯財社〔2020〕32號文，4–6.

[2]楊濤.社會保險基金預算管理探析[J].東岳論叢，2014（03）：161–165.

[3]徐翰威，徐全紅.預算法運行中的全口徑預算管理問題研究[J].財政監(jiān)督，2019（06）：58–63.

[4]王威威.財政預算體系下的社會保險基金預算研究[J].財會研究，2012（04）：9–11.

作者：馮燦 單位：山東省東營市東營區(qū)人力資源和社會保障局