導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革探討一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨基金規(guī)模過(guò)小、結(jié)構(gòu)失衡依賴(lài)單支柱、投資收益率過(guò)低、可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)等問(wèn)題。通過(guò)對(duì)智利、瑞典、美國(guó)的研究，我可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)啟示是：建立多層次的三支柱結(jié)構(gòu)，保證三支柱協(xié)同健康發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)多目標(biāo)的策略；放寬養(yǎng)老金投資限制，引入市場(chǎng)化運(yùn)作，以提升養(yǎng)老金回報(bào)率；提高投保人的參與度，發(fā)揮投保人主觀能動(dòng)性；與其他改革共同推進(jìn)、協(xié)同改革。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

2015年，我國(guó)老年人撫養(yǎng)比已達(dá)到7.7∶1。未來(lái)一段時(shí)間，人口老齡化的速度和老年人撫養(yǎng)比還將迅速上升。據(jù)估計(jì)，我國(guó)老年人撫養(yǎng)比將于2035年達(dá)到3∶1，超過(guò)當(dāng)前西歐水平，2040年將超過(guò)同期的美國(guó)，老齡化形勢(shì)嚴(yán)峻。為了保證老有所養(yǎng)，有必要現(xiàn)在開(kāi)始就對(duì)我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革，提前針對(duì)未來(lái)人口老齡化挑戰(zhàn)作出戰(zhàn)略部署。

一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的問(wèn)題

（一）養(yǎng)老基金規(guī)模過(guò)小、結(jié)構(gòu)失衡

1.養(yǎng)老基金規(guī)模過(guò)小。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2014年末，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存量為31800億元，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存量為3845億元，兩者共計(jì)35645億元，形成我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一支柱；企業(yè)年金基金累計(jì)結(jié)存7689億元，形成養(yǎng)老保險(xiǎn)的第二支柱。這兩大支柱構(gòu)成我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基石。此外，我國(guó)于2000年8月設(shè)立全國(guó)社會(huì)保障基金，通過(guò)中央財(cái)政撥款、國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)等方式籌集資金，為應(yīng)對(duì)人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障支出、調(diào)劑，是國(guó)家社會(huì)保障的儲(chǔ)備基金。2014年末全國(guó)社保基金資產(chǎn)15356億元。這些資金總量為58691億元，相當(dāng)于2014年GDP比率為9.2%，規(guī)模明顯過(guò)小。與全球和其他國(guó)家相比，排名也明顯靠后。

2.結(jié)構(gòu)失衡，過(guò)于依賴(lài)第一支柱。一直以來(lái)，由城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金組成的第一支柱，在養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來(lái)源中占據(jù)絕對(duì)比重。2014年，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)占比達(dá)60.7%，加上全國(guó)社保基金的占比26.2%，第一支柱共占比約87%，而作為第二支柱的企業(yè)年金占比僅為13%?？梢?jiàn)，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱結(jié)構(gòu)失衡，過(guò)于依賴(lài)第一支柱，另外兩支柱并沒(méi)有逐步發(fā)展壯大。

（二）資產(chǎn)配置保守、整體收益率過(guò)低，未起到保值增值效果

全國(guó)社?；鹩捎谕顿Y范圍較廣、約束較小，可以進(jìn)行境外投資，且高風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)配置比重上限為40%，自成立以來(lái)年均投資收益率8.7%，明顯高于通貨膨脹率。然而，占比最大的社會(huì)保險(xiǎn)基金（城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金）的投資范圍卻局限于國(guó)債和銀行存款，風(fēng)險(xiǎn)雖低，但收益較差。在通脹較高時(shí)，這部分資金面臨縮水的風(fēng)險(xiǎn)。以2011年為例，當(dāng)年物價(jià)同比增長(zhǎng)5.4%，而同期銀行存款利率和國(guó)債利率均在3%左右，因而社會(huì)保險(xiǎn)基金當(dāng)年實(shí)際收益率為負(fù)。從國(guó)際對(duì)比看，我國(guó)社保基金的收益率也明顯低于其他國(guó)家。根據(jù)OECD統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年，荷蘭養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的實(shí)際收益率達(dá)到了13.5%，排名第一，與2/3國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的實(shí)際收益率相比，超出5%。相比之下，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收益率可能只有3%（以1年期存款利率計(jì)算），扣除通脹影響，實(shí)際收益率僅為1%。如果按照3種社?；鸬囊?guī)模加權(quán)平均，我國(guó)社保基金2014年收益率為4.1%，實(shí)際收益率僅1.5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他國(guó)家。

（三）依賴(lài)財(cái)政補(bǔ)貼、隱形債務(wù)資金需求巨大，可持續(xù)性堪憂(yōu)

目前，我國(guó)養(yǎng)老基金看似資金充足，但實(shí)際情況不容樂(lè)觀。這些年，養(yǎng)老金中一大塊是來(lái)自于財(cái)政補(bǔ)貼。自1997年建立統(tǒng)賬結(jié)合制度以來(lái)，國(guó)家財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)貼金額從當(dāng)年的2億元，到1999年攀升至168億元，2007年已高達(dá)1157億元。加總來(lái)看，截至2014年，各級(jí)財(cái)政共補(bǔ)貼養(yǎng)老保險(xiǎn)金2萬(wàn)億元，超過(guò)了35645億元結(jié)余總額的50%。這種依賴(lài)財(cái)政輸血的養(yǎng)老金體系，可持續(xù)性堪憂(yōu)。可持續(xù)發(fā)展的另一個(gè)問(wèn)題是養(yǎng)老保險(xiǎn)在明賬之外還有隱形債務(wù)問(wèn)題，其未來(lái)資金需求巨大。根據(jù)中國(guó)社科院2014年的《現(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合模式下隱形債務(wù)預(yù)測(cè)測(cè)算》報(bào)告，以2012年為基準(zhǔn)，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)賬結(jié)合制度下的隱形債務(wù)規(guī)模高達(dá)86.2萬(wàn)億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP比率達(dá)166%，資金缺口巨大。

二、國(guó)外養(yǎng)老保險(xiǎn)改革經(jīng)驗(yàn)

目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題以及未來(lái)面臨的挑戰(zhàn)，也是過(guò)去國(guó)際上許多國(guó)家經(jīng)歷過(guò)的問(wèn)題，面臨過(guò)的挑戰(zhàn)。這些國(guó)家解決問(wèn)題和迎接挑戰(zhàn)的方式與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)改革和設(shè)計(jì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有重要的參考價(jià)值。

（一）智利：建立三支柱模式，引入養(yǎng)老基金競(jìng)爭(zhēng)性管理

智利養(yǎng)老保險(xiǎn)改革由于特點(diǎn)鮮明、效果顯著，被認(rèn)為是社保改革的樣板，在世界范圍內(nèi)也受到廣泛關(guān)注。

1.確立三支柱模型。在改革中，智利將養(yǎng)老金制度由原單支柱結(jié)構(gòu)發(fā)展為三支柱結(jié)構(gòu)：第一支柱針對(duì)貧困人口，主要由政府承擔(dān)，為社會(huì)建立最低保障；第二支柱為個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金計(jì)劃，是三支柱中的主體，第三支柱為自愿性的個(gè)人儲(chǔ)蓄計(jì)劃，為自愿養(yǎng)老儲(chǔ)蓄提供稅收激勵(lì)。三支柱結(jié)構(gòu)為智利社會(huì)提供了多層次、具有靈活性的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度足以應(yīng)對(duì)扶貧、消費(fèi)平滑等不同而有一定沖突的多目標(biāo)。

2.五方參與者各司其職，分工清晰。在智利的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，政府保障最低收益，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司（AFPs）努力實(shí)現(xiàn)高投資收益率，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督局（SAFP）監(jiān)管行業(yè)秩序和制定細(xì)則，參保人可以按自己意愿選擇AFP以管理自己養(yǎng)老金的個(gè)人賬戶(hù)，并且每年有4次機(jī)會(huì)可以在不同的AFPs之間轉(zhuǎn)移，而央行則作為資金托管人保證資金安全。這五方各司其職，分工清晰，因而整個(gè)體系最終能夠高效率運(yùn)轉(zhuǎn)。而值得特別指出的是，智利在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系改革中引入養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理公司（AFPs）對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性管理，極大提高了投資收益率。自建立以來(lái)，養(yǎng)老金年均實(shí)際收益率達(dá)5%，起到了保值增值的效果。也正是在良好的制度設(shè)計(jì)促進(jìn)下，1985年~1995年間，智利養(yǎng)老基金相當(dāng)于GDP占比從10%擴(kuò)張至43%。

（二）瑞典：建立國(guó)家養(yǎng)老基金，引入名義賬戶(hù)

上世紀(jì)70年代以來(lái)，瑞典進(jìn)入老齡化社會(huì)，全國(guó)65歲以上人口占比超過(guò)17%，加之勞動(dòng)力供給不足，養(yǎng)老金資金來(lái)源下滑，整個(gè)國(guó)家的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系面臨可持續(xù)危機(jī)。為克服困難，1999年，瑞典通過(guò)了養(yǎng)老保險(xiǎn)改革法案，不僅構(gòu)建了三支柱體系和養(yǎng)老基金市場(chǎng)化管理，而且創(chuàng)造性引入了“名義賬戶(hù)”。

1.建立國(guó)家養(yǎng)老基金，引入市場(chǎng)化管理。為了規(guī)避?chē)?guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，保障現(xiàn)收現(xiàn)付模式運(yùn)轉(zhuǎn)，瑞典針對(duì)舊制度結(jié)余建立了緩沖基金。這些緩沖資金交由多只基金AP1-AP4以及AP6（投資非上市公司），以市場(chǎng)化方式管理，分散風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。

2.引入個(gè)人名義賬戶(hù)。名義賬戶(hù)是現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制，固定收益型與固定繳費(fèi)型的混合模式。轉(zhuǎn)入收入養(yǎng)老金計(jì)劃的16%的工資是用于支付現(xiàn)期老人的養(yǎng)老金。同時(shí)，這部分繳費(fèi)也會(huì)計(jì)入?yún)⒈Ｈ说膫€(gè)人名義賬戶(hù)（只計(jì)入數(shù)額，不做真正資本化積累運(yùn)作），作為退休時(shí)個(gè)人領(lǐng)取養(yǎng)老金的依據(jù)。也即籌資方式是現(xiàn)收現(xiàn)付制，但在養(yǎng)老金支取時(shí)，退休金的給付標(biāo)準(zhǔn)原則上卻是嚴(yán)格按“固定繳費(fèi)型積累制”的規(guī)則運(yùn)行的。名義賬戶(hù)集中了各類(lèi)養(yǎng)老制度的優(yōu)點(diǎn)，已引起我國(guó)專(zhuān)家學(xué)者的關(guān)注。

（三）美國(guó)：多層次養(yǎng)老制度體系形成多重保障

美國(guó)的社保養(yǎng)老制度已有上百年的歷史，不過(guò)私人部門(mén)固定繳費(fèi)制（DC）計(jì)劃是在近幾十年才快速發(fā)展的。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展和不斷調(diào)整，美國(guó)已形成了多層次的養(yǎng)老金體系，為居民養(yǎng)老提供多重保障，對(duì)整個(gè)社會(huì)以及金融市場(chǎng)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

1.三支柱結(jié)構(gòu)加上DB與DC型結(jié)合，提供足夠靈活性和多樣化選擇。美國(guó)的三支柱結(jié)構(gòu)中，第一支柱是政府強(qiáng)制性養(yǎng)老金計(jì)劃，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，由聯(lián)邦政府統(tǒng)一組織，基本覆蓋全部就業(yè)人口；第二支柱是公共和私人部門(mén)雇主養(yǎng)老金計(jì)劃。私人部門(mén)養(yǎng)老金計(jì)劃上世紀(jì)70年代之前基本是固定收益型（DB），70年代之后固定繳費(fèi)型（DC）快速發(fā)展，很快超過(guò)DB型計(jì)劃的規(guī)模；第三支柱是個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老金計(jì)劃，完全由個(gè)人自愿參加的計(jì)劃。按照美國(guó)現(xiàn)行規(guī)定，所有70歲以下且有收入者都可以開(kāi)設(shè)個(gè)人退休賬戶(hù)（IRA），不論其是否參加了其他養(yǎng)老金計(jì)劃。

2.401（k）計(jì)劃調(diào)動(dòng)企業(yè)和員工積極性，成為美國(guó)養(yǎng)老制度體系中的重要組成部分。401（k）計(jì)劃是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃之一，采用DC型，由雇員和雇主共同繳費(fèi)，個(gè)人賬戶(hù)累積，稅收遞延，雇員可自主選擇投資方式的形式，成為美國(guó)諸多私人部門(mén)雇主首選的社會(huì)保障計(jì)劃。首先，通過(guò)個(gè)人繳費(fèi)的稅收優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方為雇員養(yǎng)老分擔(dān)責(zé)任的制度設(shè)計(jì)。其次，通過(guò)有力的監(jiān)管對(duì)提前取款行為進(jìn)行懲罰，有效地激勵(lì)了儲(chǔ)蓄。第三，個(gè)人賬戶(hù)的管理方式以及雇員的投資選擇權(quán)，都極大地調(diào)動(dòng)了企業(yè)和員工參與401（k）計(jì)劃的積極性。

3.與資本市場(chǎng)形成良性循環(huán)。上世紀(jì)70年代的美國(guó)資本市場(chǎng)已比較成熟，法律法規(guī)體系和監(jiān)管體系健全，投資工具豐富。美國(guó)私人部門(mén)DC型養(yǎng)老金計(jì)劃的資產(chǎn)配置一直從存款和債券向股票和共同基金轉(zhuǎn)移。近年來(lái)，股票投資有所下降，主要投向共同基金。1978年~2013年，美國(guó)私人部門(mén)DC型養(yǎng)老金計(jì)劃規(guī)模擴(kuò)大44倍，年均增長(zhǎng)率高達(dá)29%。截至2013年底，50%的資產(chǎn)投資于共同基金，26%的資產(chǎn)直接投資于股票，債券和銀行存款合計(jì)占比僅為10%。養(yǎng)老金進(jìn)入資本市場(chǎng)，既實(shí)現(xiàn)了保值增值的目的，也為資本市場(chǎng)引入了穩(wěn)定的投資者，有助于促進(jìn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。養(yǎng)老金增值和資本市場(chǎng)發(fā)展相互促進(jìn)，形成良性循環(huán)。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

（一）建立多層次的三支柱結(jié)構(gòu)

從三國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，都形成了多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，以對(duì)個(gè)人養(yǎng)老形成多重保障，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的多重目標(biāo)，尤其以美國(guó)最為突出。美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的第一個(gè)層次是國(guó)家立法規(guī)定的，低有保證、高有限額的強(qiáng)制性的基本保險(xiǎn)，起到了保護(hù)社會(huì)安定、維持基本生活的作用；第二個(gè)層次是公共和私人部門(mén)雇主養(yǎng)老金計(jì)劃，且選擇了DC型的401（k）計(jì)劃為主進(jìn)行推進(jìn)，該計(jì)劃給予個(gè)人選擇資產(chǎn)配置的權(quán)利，有助于調(diào)動(dòng)參與者的積極性。這種多層次的結(jié)構(gòu)，保證了可同時(shí)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的多個(gè)目標(biāo)。例如，第一支柱可用于進(jìn)行社會(huì)轉(zhuǎn)移支付，減少貧困；第二支柱則可鼓勵(lì)對(duì)養(yǎng)老進(jìn)行儲(chǔ)蓄，熨平消費(fèi)。建立多層次、保證多樣選擇的三支柱結(jié)構(gòu)是我國(guó)應(yīng)努力的方向。另外，三支柱還需要協(xié)同發(fā)展，不能過(guò)于依賴(lài)單一支柱。目前，我國(guó)的第一支柱繳費(fèi)比例過(guò)高，阻礙了第二支柱的發(fā)展，未來(lái)可考慮適當(dāng)降低第一支柱繳費(fèi)比例。

（二）放寬養(yǎng)老金投資限制，引入市場(chǎng)化運(yùn)作

1.放寬投資限制。安全性是基金營(yíng)運(yùn)的第一原則，但并非是降低風(fēng)險(xiǎn)、提高收益的靈丹妙藥。以前述國(guó)家為例，適當(dāng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)較高的資本市場(chǎng)，往往有能夠較好實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金保值增值的效果。逐步放寬基金的投資范圍是大勢(shì)所趨，包括提高投資股票、股票基金的比例，允許投資于海外資產(chǎn)等等。

2.引入市場(chǎng)化運(yùn)作。三國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理都由專(zhuān)業(yè)的投資管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，同時(shí)引入多個(gè)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性管理，并在世界各地選擇基金經(jīng)理或基金產(chǎn)品，進(jìn)行全球化投資，從而保證了資金的保值增值。

（三）提高投保人的參與度

目前，在我國(guó)的養(yǎng)老基金管理中，投保人的參與度幾乎為零。作為保障基金的繳納者，卻對(duì)自己繳納的資金不能參與管理，這無(wú)疑會(huì)降低個(gè)人參保的積極性。相比之下，美國(guó)私人DC計(jì)劃中，個(gè)人具有相當(dāng)?shù)耐顿Y選擇權(quán)；而在智利，參保人可在多個(gè)AFPs中自由選擇，每年有4次機(jī)會(huì)可以調(diào)整；在瑞典，額外投保養(yǎng)老金計(jì)劃采取自我管理機(jī)制，只有不做主動(dòng)選擇，才進(jìn)入AP7基金中管理。正是具有高度的參與感，才使得居民愿意參與養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，將資金放入基金賬戶(hù)。

（四）與其他改革共同推進(jìn)

最重要的，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不是孤立的，需要與其他改革共同推進(jìn)。

1.與國(guó)企改革相輔相成。從歷史上看，國(guó)企改革就與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革相輔相成。黨的十五大以來(lái)，國(guó)企改革進(jìn)入了改革攻堅(jiān)戰(zhàn)階段。針對(duì)國(guó)企改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中下崗職工增多的情況，黨中央作出了確保國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活得到保障、確保企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放，即“兩個(gè)確?！钡闹卮鬀Q策。社會(huì)保障為國(guó)企脫困改革貢獻(xiàn)巨大，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。當(dāng)前，國(guó)企改革又到了一個(gè)關(guān)鍵階段，通過(guò)劃撥更多國(guó)企股權(quán)充實(shí)社?；?，一方面，增加了社保資金儲(chǔ)備；另一方面，社?；疬M(jìn)入國(guó)企有利于促進(jìn)國(guó)企改革的推進(jìn)，有望提升國(guó)企治理水平。

2.與財(cái)政改革互為前提。目前，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的還存在城鄉(xiāng)分割、群體分割、地區(qū)分割和管理分割等現(xiàn)象。其中，地區(qū)分割和管理分割的現(xiàn)狀與我國(guó)的財(cái)政制度緊密關(guān)聯(lián)。如果財(cái)政制度的改革不推進(jìn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革也將非常艱難。

3.與資本市場(chǎng)改革相互促進(jìn)。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金需要在資本市場(chǎng)中實(shí)現(xiàn)保值增值，而資本市場(chǎng)也需要社?；鹱鳛樽畲蟆⒆罘€(wěn)健的機(jī)構(gòu)投資者來(lái)提升效率和成熟度。因此，一方面，需提高社保養(yǎng)老基金投資風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比例；另一方面，也需要加強(qiáng)資本市場(chǎng)制度建設(shè)，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在資本市場(chǎng)中的權(quán)益。

作者:張夢(mèng)云 曹玉瑾 單位:北京大學(xué)光華管理學(xué)院 宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)所

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