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本文作者：易謹工作單位：長沙民政職業(yè)技術學院

改革開放以來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會的轉型，我國原有的家庭結構受到前所未有的直接沖擊，很多家庭逐漸感受到教養(yǎng)兒童的壓力，并衍生許多兒童相關的問題與困境，如孤殘兒童、流浪兒童、街頭乞討兒童、被拐兒童、被虐待兒童、患重病無錢治療兒童等。為解決現(xiàn)實生活中客觀存在的兒童困境問題，近兩年來有不少的全國人大代表和政協(xié)委員呼吁制訂兒童福利法，明確父母、政府各職能部門、司法機關的具體職責以及銜接制度。這些呼呈如果可以實現(xiàn)，將從根本上解決困境兒童問題，讓更多困境中的兒童得以健康成長。我國大陸兒童問題的解決和發(fā)展亟需一部兒童福利法給予法律上的保障，而我國大陸地區(qū)兒童福利法律研究還處于起步階段或可以說還沒有真正起步，考察現(xiàn)有幾十篇關于兒童福利的研究成果，大多是從社會學角度研究兒童福利的現(xiàn)狀，專門從事兒童福利研究的學者也是鳳毛麟角，寥寥幾人（如陸士楨、劉繼同、尚媛捷等），涉及兒童福利法律研究的也只限于對十幾個國家與地區(qū)的兒童福利法律制度的歷史和體系的簡單概述，并沒有進行細致研究。筆者通過分析我國臺灣地區(qū)與日本兒童福利法律制度的特色，辨明優(yōu)劣，以期為我國大陸地區(qū)將來制訂兒童福利法提供借鑒和參考。研究緣起于兩者與我國大陸具有許多相同的歷史文化傳統(tǒng)，都深受儒家思想的影響，并且地理位置同屬東亞。

一、我國臺灣地區(qū)兒童福利法律制度的特色

我國臺灣地區(qū)兒童福利事業(yè)的歷史沿革是國民政府遷入臺灣以前在大陸時期推展保育、救助等工作的延展。國民政府遷入臺灣后，受國際福利國家思潮的影響，兒童福利工作進入了的一個嶄新的階段，兒童福利行政體制逐步形成。1973年臺灣頒布了《兒童福利法》，其兒童福利事業(yè)進入一個新的里程碑，該法案以維護兒童身心健康、促進正常生長與發(fā)育，及保障兒童福利為宗旨，但此法案對兒童保護仍未給予足夠的重視。1993年《兒童福利法》修正后，兒童保護工作制度化，兒童保護由消極被動向積極主動發(fā)展，確立了國家公權力介入家庭私領導的法律依據(jù)，擴大了對兒童保護工作的范圍。1999年11月20日，兒童局正式成立，兒童福利工作體系更加完善，兒童福利工作邁向新紀元。2003年5月2日“立法院”將《兒童福利法》與《少年福利法》合并修改為《兒童及少年福利法》，該法案在福利服務措施方面更加完善周全，提供更加積極的發(fā)展性服務，并且彰顯對兒童和少年權益的重視。臺灣兒童福利法律制度經(jīng)歷了健全法律體系、建立行政組織體系、制度化、專業(yè)化的發(fā)展軌跡，逐漸形成了自己的特色。

（一）兒童及少年最佳利益原則和重視兒童權益保護

臺灣兒童福利法的精神基本上是沿用西方的，認為兒童是人類發(fā)展相當獨特的階段，需要整個社會特別的關懷與照顧，兒童工作應以兒童最佳利益為原則，該原則也已成為國際保護兒童權利的基本原則。1993年臺灣《兒童福利法》修正案確立了兒童福利最佳利益原則，《兒童福利法》第五條規(guī)定，政府及公私立機構、團體處理兒童及少年相關事務時，應以兒童及少年最佳利益為優(yōu)先考慮，有關其保護與救助應優(yōu)先處理；第十四條規(guī)定，法院認可兒童及少年收養(yǎng)事件，應基于兒童及少年最佳利益。臺灣兒童福利法律制度非常重視兒童權益保障，以兒童權益保障作為該法的立法目的，該法開宗明義為促進兒童及少年身心健全發(fā)展，保障其權益，增進其福利。該法專設第二章《保障兒童身份權益》，規(guī)定收養(yǎng)兒童應符合兒童最佳利益，滿七歲兒童被收養(yǎng)時應尊重兒童及少年的意愿。該法除規(guī)定兒童有免受恐懼、接受健康與照顧的權益外，也特別重視兒童的隱私權、發(fā)展權、人格獨立權以及提供促進兒童身心健康的成長環(huán)境。

（二）以家庭服務為核心的兒童福利

兒童最早接觸的環(huán)境是家庭，家庭環(huán)境對兒童的發(fā)展具有重要影響，臺灣兒童福利法認為家庭是兒童及少年成長的最佳環(huán)境。兒童及少年福利法認為兒童應享有家庭的妥善照顧，《兒童及少年兒童福利法》第十九條規(guī)定直轄市、縣（市）政府應鼓勵、輔導、委托民間或自行提供支持及維系家庭功能的相關福利服務，包括對家庭提供咨詢輔導服務、辦理親職教育、家庭生活扶助或醫(yī)療補助和兒童托育服務，以加強家庭功能增進家庭的融洽?！秲和吧倌旮＠ā返谒氖龡l規(guī)定，如家庭無法落實對于兒童及少年的保護工作，直轄市、縣主管機關應提出兒童及少年家庭處遇計劃，該處遇計劃包括家庭功能評估、兒童少年安全與安置評估、親職教育、心理輔導、精神治療、戒癮治療或其他與維護兒童及少年或其他家庭正常功能有關之扶助及福利服務方案。若兒童及少年必須家外安置時，亦應加強家庭重聚服務，協(xié)助安置兒童及少年與原生家庭親情的連結，并能盡早返回家庭。[1]

（三）強化初級預防

臺灣兒童福利工作將預防性服務作為重點工作，提供強化預防的醫(yī)療保健，強化兒童生長環(huán)境的衛(wèi)生、營養(yǎng)、視力、體能，發(fā)展國內兒童身心發(fā)展的常模及建構優(yōu)質健康照顧服務體系。《兒童福利法》第十九條規(guī)定了建立發(fā)展遲緩兒童早期通報系統(tǒng)并提供早期療育服務制度、兒童托育制度、提供咨詢輔導服務制度、辦理親職教育、家庭生活扶助或醫(yī)療補助等制度。第二十條規(guī)定政府應規(guī)劃實施三歲以下兒童醫(yī)療照顧措施。臺灣在1995年4月實施全民健康保險，將三歲以下幼兒的保健工作由政府及社會共同承擔。[2]1976年實施的《臺灣省托兒所幼兒園兒童健康管理計劃》建立了衛(wèi)生單位、教育單位、社會福利部門特別是以學校為核心場域、連結家庭形成緊密的兒童健康監(jiān)測網(wǎng)絡。第一，實行公共衛(wèi)生的初級預防，普遍施打各類疫苗、改善環(huán)境衛(wèi)生及安全，以減少傳染病或事故傷害引發(fā)的死亡或傷殘；并推行日常生活的衛(wèi)生教育以防止疾病產(chǎn)生。第二，實行次級預防，透過定期健康檢查來記錄生長發(fā)育、篩選健康或發(fā)展問題。臺灣已發(fā)展出有系統(tǒng)、全國性的兒童健康管理模式。[3]（四）確立通報制度兒童是家庭的未來，也是國家的未來；照顧兒童是家庭天經(jīng)地義的事，也是政府和社會不容推卸的責任。臺灣兒童福利法不僅明確了政府各機關的責任，也確立了責任通報制度。《兒童及少年福利法》第十三條規(guī)定，胎兒出生后七日內，接生人應將其出生之相關資料通報戶政及衛(wèi)生主管機關。第十九條規(guī)定，建立發(fā)育遲緩兒童早期通報系統(tǒng)。第二十三條規(guī)定，各類兒童及少年福利、教育及醫(yī)療機構，發(fā)現(xiàn)有疑似發(fā)育遲緩兒童或身心障礙兒童及少年，應通報直轄市、縣（市）主管機關。第三十四條規(guī)定，醫(yī)事人員、社會工作人員、教育人員、保育人員、警察、司法人員、其他執(zhí)行兒童及少年福利人員，知悉有違反兒童及少年保護的行為者，應立即向直轄市、縣（市）主管機關通報，其他任何人知悉兒童及少年有違反者，應通報直轄市、縣（市）主管機關。通報對于兒童及少年福利工作人員包括其他與兒童及少年福利工作相關的工作人員而言是一種法律責任，若怠于通報，會受到處罰?！秲和吧倌旮＠ā返谖迨臈l規(guī)定，接生人違反第十三條規(guī)定者，由衛(wèi)生主管機關處新臺幣六千以上三萬以下罰款。第六十一條規(guī)定，違反第三十四第一項規(guī)定而無正當理由者，處新臺幣六千元以上三萬元以下罰款。該法關于兒童保護的通報制度也規(guī)范了通報時間，以能在最短時間內保護兒童及少年。（五）整合性的網(wǎng)絡服務臺灣兒童及少年福利事業(yè)經(jīng)過六十多年的發(fā)展，形成了立法與行政、中央與地方、政府與民間、機構與機構、不同專業(yè)人員、專業(yè)人員與非專業(yè)人員的整合性的福利服務網(wǎng)絡。臺灣兒童福利的行政體制可以區(qū)分為三級———中央、直轄市、縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)市區(qū)，兒童及少年福利的主管機關，在中央為“內政部”，在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府；中央設有兒童及少年局，而直轄市與縣（市）設有兒童及少年福利專責機構。除中央與地方設主管機關外，還設有與兒童及少年福利相關的衛(wèi)生、教育、勞工、警政、交通、新聞、戶政等目的事業(yè)主管機關，并列舉了主管機關與各目的事業(yè)機關的職責范圍以及依職權配合辦理的各項目。這樣，臺灣形成了跨部門、跨專業(yè)體系的分工與整合的兒童福利服務網(wǎng)絡?！秲和＠吧倌旮＠ā返谖迨畻l規(guī)定，各級政府主管機關應鼓勵、引導或委托民間或自行辦理兒童及少年福利措施，將兒童及少年福利機構分為托育機構、早期療育機構、安置及教養(yǎng)機構、心理輔導或家庭咨詢機構和其他兒童及少年福利機構，中央主管機關負責制定各機構設施標準、成立條件，輔導、監(jiān)督、檢查、評監(jiān)、獎勵兒童及少年福利機構。這樣，就建立起了福利多元與責任共擔的體系。

二、日本兒童福利法律制度的特色

普遍認為日本兒童福利制度以二戰(zhàn)為分水嶺，二戰(zhàn)以前只是兒童福利制度的萌芽和雛形階段，并沒形成有計劃、有規(guī)模、國策化了的兒童福利制度，真正意義上的兒童福利制度是在二戰(zhàn)以后建立起來的。二戰(zhàn)后，日本因戰(zhàn)爭而出現(xiàn)了大量失去雙親的孤兒及無家可歸的流浪兒童，為解決這一社會問題，1947年日本頒布了第一部《兒童福利法》，但這部法律是當時的社會背景下政府于檢討如何解決兒童問題的對策之際，優(yōu)先基于針對要保護兒童而施予保護的觀點上，雖陸續(xù)推行了諸多表面上以增進全體兒童福利為目標的制度政策，這些政策實質上的服務對象卻僅止于要保護的兒童。[4]20世紀70年代后，日本經(jīng)濟進入高速發(fā)展階段，在強大經(jīng)濟的支持下，日本兒童福利也得到了充分的發(fā)展，兒童福利從特殊兒童擴展到一般兒童，從以兒童為保障對象擴展到以家庭為基本保障單位。戰(zhàn)后50年，日本經(jīng)歷了經(jīng)濟高速發(fā)展，生活水平發(fā)生了質的變化，人們對兒童福利的認識也發(fā)生了很大的變化，以往對殘障兒童、孤兒、單親的母子家庭等“特殊兒童”實行特別支援政策的“補缺型”兒童福利制度走向面向所有的一般家庭和全體兒童身心的健全發(fā)展的“普惠型”兒童福利制度。1997年，日本政府對《兒童福利法》做了大幅度的修改，強調要超越“保護、救助”的觀念，建立了“兒童家庭支援中心”和“兒童咨詢所”。日本兒童福利法律制度在實現(xiàn)現(xiàn)代化并邁向發(fā)達國家的進程中深受中國傳統(tǒng)儒家文化的影響，形成了不同于西方發(fā)達國家的、富有特色的“日本型兒童福利”。

（一）職責明確的兒童福利行政組織

與我國臺灣地區(qū)相比較，日本從中央到各級地方政府設有職責明確的兒童福利行政機關組織。在中央，設有兒童家庭局，隸屬于厚生省，對全國兒童及婦女福利做整體的規(guī)劃，并指導監(jiān)督地方政府兒童福利業(yè)務之執(zhí)行。各級地方政府設置福利部（局）或民生部（局），掌管社會福利事務；其下設置兒童司或兒童福利司，負責推動兒童福利的企劃、預算執(zhí)行等。為了調查和審議有關兒童、孕婦、產(chǎn)婦和智力低下的兒童福利事項，設置中央兒童福利審議會和都、道、府、縣兒童福利審議會。中央兒童福利審議會由厚生大臣管轄，都、道、府、縣兒童福利審議會屬于知事管轄;市、鎮(zhèn)、村兒童福利審議會屬于市長、鎮(zhèn)長、村長管轄。兒童福利審議會可答復咨詢，或向有關行政機關呈報意見。日本兒童福利法明確規(guī)定了都、道、府、縣（知事）、市、鎮(zhèn)、村（長）職責范圍。都、道、府、縣必須設置兒童商談所，是專門負責兒童福利的第一線行政機關，負責對兒童福利事項進行咨詢、輔導、服務。都、道、府、縣指定市、中核市以及其他政令規(guī)定的市或者特別區(qū)為了保障和增進所轄區(qū)居民的健康而設置的第一級行政機關。保健所在兒童福利、母子保健以及身體障礙兒童福利方面發(fā)揮重要的作用。市、鎮(zhèn)、村設有福利事務所，其職責是盡力掌握有關兒童、孕婦與產(chǎn)婦福利方面所需要的實際情況，就有關兒童、孕婦與產(chǎn)婦事項，根據(jù)商談，進行必要的調查并進行個別或集體指導以及附屬于這些工作的業(yè)務工作。

（二）強調以家庭為中心的兒童福利模式

國際上，往往把日本作為特殊的福利國家來研究并明確把它定義為“日本型福利社會”，充分體現(xiàn)出帶有東方傳統(tǒng)儒家思想色彩的以家庭為中心的福利政策。[5]日本兒童福利法強調家庭作為兒童福利保障的基本單位，認為家庭是社會生活中最基本的單位，照顧子女日常生活起居，確保兒童身心健康成長，這是父母的基本責任和家庭生活的基本義務，家庭應該對兒童福利承擔首要責任；而國家與地方公共團體只承擔補充性責任，當家庭不能承擔培育兒童的責任時，國家以“家庭單位”為單位進行援助。日本所有都道府縣設有兒童家庭支援中心，通過訪問掌握兒童及其家庭情況，制定援助計劃。

（三）兒童自立為指向的福利理念

日本是發(fā)達國家中極富特色的福利國家，其理念支撐是“健全的社會”，認為社會應該是一個以個人的自立、自助為根基，家庭、地域社會給予支持，公共部門進行必要援助的“三重構造”的社會。表現(xiàn)在兒童福利上是要“幫助兒童生活自立”，是要保證兒童人人享有尊嚴與人格、享受正常的社會生活。[6]日本兒童福利法規(guī)定了兒童生活自立援助事業(yè)，對接受完義務教育并被解除了委托領養(yǎng)措施，或者被解除了兒童養(yǎng)育措施、情緒障礙兒童短期治療設施或者兒童自立支援設施的入所措施的兒童，以及其他都道府縣知事認為有必要援助的兒童，答復其有關共同的咨詢，提供其他生活上的援助、生活指導與就業(yè)支援，以及答復被解除措施者的咨詢及提供其他援助的事業(yè)。該事業(yè)目的是在深刻理解兒童的苦惱、生長環(huán)境及目前狀況的基礎上，與兒童建立信任關系，并給予切實的援助和生活指導，以使兒童能自立生活。[7]（四）重視兒童休閑娛樂為落實保證兒童身心健康的出生與成長的基本理念，日本兒童福利法規(guī)定了兒童厚生設施，以提供兒童有益娛樂，增進兒童健康，豐富兒童情緒。所有的都道府縣都設有兒童館，其職能是給兒童提供有益于身心的娛樂，培養(yǎng)兒童豐富的情操，促進母親俱樂部及兒童會等地區(qū)組織活動的發(fā)展，幫助兒童養(yǎng)成運動的習慣以增強兒童的體質，指導、聯(lián)絡并協(xié)調都道府縣內的小型兒童館、兒童中心以及其他兒童館，促使兒童投身大自然、進行野外活動，附設藝術、體育、科學等設備，給兒童提供多樣化、綜合性的幫助和服務。在住宅密集地帶、交通事故多發(fā)地帶、繁華地帶設置了兒童樂園，配有秋千、滑梯、沙坑以及政令規(guī)定的其他游樂設施，以供白天工作的家庭中的小學低年級兒童放學后游玩。[8]（五）企業(yè)界承擔兒童福利責任日本是一個明確依據(jù)男女社會勞動分工來劃分社會責任的企業(yè)社會，20世紀60年代中期日本形成了“男主外、女主內”家庭結構模式，父親主要承擔養(yǎng)家糊口的責任，母親主要承擔照顧子女和料埋家務的角色。這種家庭模式促使許多傳統(tǒng)的日本企業(yè)都采用了家族制或終身雇傭制的管理方式，企業(yè)將員工視作自身整體的一部分，要求員工對企業(yè)高度的忠誠感和牢固的歸屬意識。在這種管理模式下，員工乃至其家人也都成為企業(yè)的必要組成部分，享受必要的由企業(yè)提供的福利待遇，提供兒童福利也就成為日本企業(yè)員工待遇的一部分。[9]

三、對我國大陸地區(qū)的啟發(fā)

我國關于兒童福利的相關規(guī)定主要存在于《未成年人保護法》、《預防未成年人犯罪法》、《收養(yǎng)法》以及《憲法》、《婚姻法》、《義務教育法》、《母嬰保健法》、《殘疾人保障法》等法律和民政部頒布的規(guī)章和規(guī)范性文件中。這些法律綜合性強，多為原則性規(guī)定，操作性較弱。民政部的規(guī)章和規(guī)范性文件立法層級低、約束力差、協(xié)調性不強，根本不足以規(guī)范和指導當前的兒童福利工作。當前，兒童問題凸顯之際，急需一部《兒童福利法》，作為兒童福利法律體系的基本法，以明確兒童福利的相關主體的各自權責、基本原則和基本理念。而我國大陸與臺灣地區(qū)、日本同屬于東亞文化，都受儒家思想的影響，在制定兒童福利法之際可以從兩者兒童福利法律制度的特色中得到啟發(fā)。

（一）設立兒童委員會，建立職責明確的福利行政組織體系

在我國，與兒童福利相關的機構組織雖然有國務院婦女兒童工作委員會、兒童少年工作協(xié)調委員會、民政系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、發(fā)展改革委員會、衛(wèi)生系統(tǒng)等行政部門和共青團、婦聯(lián)、殘聯(lián)等社會團體，但在兒童福利工作執(zhí)行中，缺乏協(xié)調與整合機制，責任不明確，經(jīng)常出現(xiàn)重復與缺失并存[10]，并且不同部門的兒童政策目標分散多元，缺乏統(tǒng)一、集中、典型的兒童福利政策目標，部門兒童工作政策目標與國家兒童發(fā)展總體目標間缺乏內在邏輯聯(lián)系，有些目標相互沖突。[11]筆者認為，可以借鑒我國臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，在將來制定的《兒童福利法》中明確設立一個統(tǒng)一的兒童福利管理機構，比如在國務院設立兒童部或兒童委員會，在各省設立兒童廳，各縣市設立兒童局，并在立法中明確規(guī)定兒童福利主管機關與其他如教育、衛(wèi)生、民政、公安、司法等部的相關責任，以在全國建立從中央到地方、從主管機關到分管機關責任明確的兒童福利行政組織體系。

（二）確立兒童最大利益原則

日本兒童福利制定時，日本正處于戰(zhàn)后混亂期，主要解決大量的孤兒與流浪兒的福利問題，并且當時有關兒童的觀念中還沒有萌發(fā)兒童權利及其最大兒童利益保護的意識；而臺灣《兒童福利法》于1973頒布，此時兒童最大利益保護原則已在國際法上倡導，臺灣制定兒童福利法也就重視兒童權利的保障、確立了兒童利益最佳原則。如今，《兒童權利公約》第三條第一款明確規(guī)定，涉及兒童的一切行為，不論是由公立或私立社會福利機構、法院、行政當局或立法機構執(zhí)行，均應以兒童的最大利益為一種首要考慮。我國也于1990年簽署了該公約并于1992年生效，筆者認為我國將來在制訂兒童福利法應確立兒童最大利益原則，并將其作為兒童福利立法的基本精神。

（三）強化國家責任，實行家庭自助、政府援助相結合

我國（大陸與臺灣地區(qū)）與日本都受儒家文化的影響，當個人與家庭處于困境時，更多的是尋求親戚朋友的幫助，國家和政府的責任相對弱化，家庭代替市場與國家成為福利責任主體。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展、社會結構的轉型以及家庭結構的變化，兒童困境問題不再是兒童個人的問題，也不是一個家庭問題，而是社會問題，也是國家必須解決面對的問題。日本在解決這一問題時最初采取的是“國家/家庭———兒童”模式，即在謀求國家減少負擔的同時，強調家庭對個人的責任，即傳統(tǒng)的家庭內的自助，近幾年順應社會的發(fā)展變化，開始采取“國家———家庭/兒童”模式，即在謀求國家減負的同時，對家庭內自助的家庭集團提供援助。[12]相比日本，我國臺灣地區(qū)兒童福利政策更能體現(xiàn)以家庭服務為核心。筆者認為我國大陸地區(qū)在制定兒童福利法應在強化國家是兒童福利發(fā)展的責任主體的前提下，實行家庭自助原則。在宏觀方面，國家應承擔主要與直接責任，國家應當制定兒童福利法，健全兒童福利法律體系，完善兒童福利政策，加大財政投入，建立兒童福利服務體系，構建兒童身心健康發(fā)展的環(huán)境。在微觀方面，家庭應承擔主要責任和直接責任，國家承擔補充責任，只有當家庭在撫養(yǎng)兒童出現(xiàn)困境時，國家以家庭為單位進行援助，采取“國家———家庭/兒童”福利模式。

（四）保護兒童游戲娛樂的權利

大家都知道，兒童的天性是游戲娛樂，也就是我們常說的玩，但絕大數(shù)成年人不知道，游戲娛樂是兒童應該享有的權利。《兒童權利公約》第31條要求締約國確認兒童有享有休息和閑暇、從事和兒童年齡相宜的游戲和娛樂活動以及自由參加文化和藝術活動的權利。中國于1990年簽署了該公約，并于同年制定了《未成年人保護法》。但是，該法并未明確規(guī)定兒童享有休閑、游戲和娛樂的權利，只是要求各級人民政府應當創(chuàng)造條件，建立和改善適合未成年人文化生活需要的活動場所和設施，要求博物館、紀念館、科技館、文化館、影劇院、體育場（館）、動物園、公園等場所，應當對中小學生優(yōu)惠開放。我們可以借鑒日本的做法，在制定兒童福利法時明確規(guī)定兒童享有游戲娛樂的權利，明確各級政府建造兒童活動場所和娛樂設施的責任，要求博物館、紀念館、科技館、文化館、影劇院、體育場（館）、動物園、公園等場所免費向兒童開放，引導企業(yè)設置親子俱樂部，要求社區(qū)必須設置適合幼兒游戲娛樂的兒童樂園，配有秋千、沙坑、滑梯等游戲設施，設置適合十歲以上兒童游戲娛樂的籃球場、羽毛球場等體育設施。當然，兒童福利事業(yè)不能一蹴而就，日本兒童福利完成從“補救型”到“普惠型”轉變經(jīng)歷了五十年的發(fā)展道路，臺灣也花費了三十多年的時間完成此轉型，所以我國大陸地區(qū)在兒童福利事業(yè)方面也只能走漸進式的發(fā)展道路。