導(dǎo)語：當(dāng)代城鄉(xiāng)法律制度的路徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：林俏工作單位：東北財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院

作為二元結(jié)構(gòu)的國(guó)家，我國(guó)既存在二元社會(huì)結(jié)構(gòu)也存在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是新一輪的制度變遷，是要打破二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須要了解二元結(jié)構(gòu)制度變遷的深層次原因，惟其如此才能為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新提供指導(dǎo)。

一、城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度形成的原因

1．城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度的形成是我國(guó)工業(yè)化戰(zhàn)略選擇的必然結(jié)果。20世紀(jì)50年代初期，我國(guó)政府提出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義工業(yè)化的宏偉目標(biāo)。二元社會(huì)保障體系正是為適應(yīng)工業(yè)化的要求而推出的舉措之一。經(jīng)過常年的戰(zhàn)亂，新中國(guó)建立時(shí)可以說是一窮二白，和世界上先進(jìn)的資本主義國(guó)家相比生產(chǎn)力水平十分低下，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相當(dāng)薄弱。在當(dāng)時(shí)的國(guó)際環(huán)境下，爭(zhēng)取西方發(fā)達(dá)國(guó)家的援助是不可能的，而作為世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的蘇聯(lián)，依靠工業(yè)化實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的趕超。對(duì)于急于實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的后發(fā)展國(guó)家，蘇聯(lián)的樣板具有強(qiáng)烈吸引力，當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境決定了我國(guó)只能通過以犧牲農(nóng)民部分利益為代價(jià)的二元社會(huì)制度，解決工業(yè)化過程中所面臨的主要社會(huì)問題。2．我國(guó)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系。建國(guó)初期，為適應(yīng)當(dāng)時(shí)的工業(yè)化路線配套出臺(tái)了一系列城鄉(xiāng)分割的社會(huì)政策。在戶口政策方面，1957年12月18日中央發(fā)出《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求通過嚴(yán)格的戶口管理，制止農(nóng)村人口盲目外流。1958年1月9日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，規(guī)定戶籍管理以戶為基本單位，1977年11月公安部《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出了處理戶口遷移的原則:“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)(含礦區(qū)、林區(qū)等，下同)，由農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴(yán)加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、疏菜隊(duì)、經(jīng)濟(jì)作物區(qū)的，應(yīng)適當(dāng)控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村，從市遷往鎮(zhèn)，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移，理由正當(dāng)?shù)模瑧?yīng)準(zhǔn)予落戶。農(nóng)村人口之間的通婚，對(duì)有女無兒的戶，應(yīng)準(zhǔn)許男到女家落戶”，至此城鄉(xiāng)二元基本社會(huì)結(jié)構(gòu)基本成形。在勞動(dòng)就業(yè)制度方面，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)公布的數(shù)字，我國(guó)城鎮(zhèn)登記失業(yè)率最高是在1952年為13.2%。當(dāng)時(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)登記的失業(yè)人口(過去稱待業(yè)人口)為376.6萬人。由于農(nóng)村人口盲目向城市流動(dòng)，會(huì)進(jìn)一步增加城市的就業(yè)壓力，1957年7月25日政務(wù)院第146次政務(wù)會(huì)議通過的《政務(wù)院關(guān)于勞動(dòng)就業(yè)問題的決定》，指出必須大力說服農(nóng)民，以克服農(nóng)民盲目地向城市流動(dòng)的情緒?！蛾P(guān)于各單位從農(nóng)村中招用臨時(shí)工的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定城市各單位一律不得私自從農(nóng)村中招工和私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民。招用臨時(shí)工必須盡量在當(dāng)?shù)爻鞘兄姓杏?，不足的時(shí)候才可以從農(nóng)村中招用。另外，在農(nóng)村建立起制度，三項(xiàng)制度相互配合導(dǎo)致我國(guó)獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局。3．我國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系。我國(guó)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)是當(dāng)時(shí)政策選擇的必然結(jié)果，實(shí)行城鄉(xiāng)分化也是一種“無奈”的選擇。建國(guó)后，由于西方國(guó)家對(duì)我國(guó)進(jìn)行政治上孤立，經(jīng)濟(jì)上封鎖，中央政府選擇了前蘇聯(lián)模式，建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，要求城市和農(nóng)村作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的兩大門類的相對(duì)穩(wěn)定，這是城鄉(xiāng)壁壘的經(jīng)濟(jì)根源。由于實(shí)行以重工業(yè)優(yōu)先的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)使二元沒有在工業(yè)化進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)由二元經(jīng)濟(jì)向一元化現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，反而促使城鄉(xiāng)壁壘固化起來。從工業(yè)化國(guó)家社會(huì)保障的發(fā)展歷程來看，一般社會(huì)保障都先對(duì)城市企業(yè)雇傭勞動(dòng)者實(shí)行，而后是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)?；院?，才有農(nóng)民的社會(huì)保障制度，并逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。例如日本在明治維新時(shí)是一個(gè)相當(dāng)落后的農(nóng)業(yè)國(guó)家，到1920年，農(nóng)民占55.5%，1965年降到24.6%，1975年降低到13.9%。1811年英國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比例為35%，1901年已下降到8.9%，1975年進(jìn)一步下降至4.2%［1］。因此，先進(jìn)工業(yè)化國(guó)家城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施都間隔了較長(zhǎng)的一段時(shí)期(見表1)［2］。在建國(guó)初期，二元社會(huì)保障制度使國(guó)家以較低的成本，通過集體保障、土地保障以及“五保供養(yǎng)制度”、“農(nóng)村合作醫(yī)療制度”、“農(nóng)村救濟(jì)制度”等，為農(nóng)民提供了最基本的生活保障，避免了我國(guó)農(nóng)民盲目流入城市而影響社會(huì)穩(wěn)定的問題;同時(shí)，農(nóng)業(yè)又源源不斷為工業(yè)發(fā)展提供資金和原料，從而促進(jìn)了工業(yè)的快速發(fā)展。所以，城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障制度在一定的歷史時(shí)期促進(jìn)了我國(guó)工業(yè)的快速發(fā)展。但是，當(dāng)前二元社會(huì)保障制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的新要求。首先，二元社會(huì)保障制度不符合我國(guó)憲法的規(guī)定，不符合公平的原則，也不符合人權(quán)的要求。其次，二元社會(huì)保障制度不利于進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)的工業(yè)化與城市化。由于進(jìn)城農(nóng)民不能為相應(yīng)的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系所吸收，長(zhǎng)期處于流動(dòng)狀態(tài)，由此會(huì)帶來一系列社會(huì)問題，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅。再次，二元社會(huì)保障制度進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間業(yè)已存在的差距。由于在戶口、就業(yè)、福利等方面的城鄉(xiāng)差別對(duì)待的制度性安排，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間存在嚴(yán)重的剪刀差，加之農(nóng)民有各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，我國(guó)城鄉(xiāng)勞動(dòng)者的收入差別一直就存在，二元社會(huì)保障的長(zhǎng)期存在又加大了兩者之間的差距(見表2)。最后，二元的社會(huì)保障制度限制和阻礙了勞動(dòng)力要素的流動(dòng)，不利于全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成，大量剩余勞動(dòng)力滯留農(nóng)村，造成勞動(dòng)力資源的極大浪費(fèi)。因此，二元社會(huì)保障制度已不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷的要求，必須進(jìn)行改革。

二、社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)條件

1．建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度的法律依據(jù)。從我國(guó)加入的國(guó)際條約來看，1948年《世界人權(quán)宣言》雖不具有法律約束力，但是宣言中的公民權(quán)利和政治權(quán)利成為世界各國(guó)關(guān)于基本人權(quán)的參照，《世界人權(quán)宣言》中肯定了社會(huì)保障權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán)。第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議，2001年2月28日決定批準(zhǔn)我國(guó)政府于1997年10月27日簽署的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利國(guó)際公約》，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)家公約》第9條規(guī)定“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享受社會(huì)保障，包括社會(huì)保險(xiǎn)”，第11條規(guī)定“本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件”，第12條規(guī)定:”本公約締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)享有能達(dá)到的最高的體質(zhì)和心理健康的標(biāo)準(zhǔn)”。我國(guó)加入條約就意味著要受條約的約束。而公約中的有權(quán)享受社會(huì)保障的人既包括城市公民，又包括農(nóng)村公民，都有權(quán)享受社會(huì)保障。2004年3月，憲法修正案將第14條增加一款，作為第4款，規(guī)定“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。這是我國(guó)建立健全農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的憲法依據(jù)，也是建立健全社會(huì)保障法律制度的最高依據(jù)。這也要求要求政府應(yīng)當(dāng)履行上述憲法條款設(shè)定的國(guó)家義務(wù)，及時(shí)建立健全農(nóng)村社會(huì)保障法律制度?，F(xiàn)行憲法第45條進(jìn)一步規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國(guó)家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國(guó)家和社會(huì)保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國(guó)家和社會(huì)幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動(dòng)、生活和教育”，我國(guó)《老年人權(quán)益保障法》、《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》等也對(duì)社會(huì)保障作了原則規(guī)定?？梢姡瑯?gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障法律制度具有憲法和國(guó)際法依據(jù)。2．建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障法律制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。改革開放以來，國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)，2009年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值現(xiàn)價(jià)總量為340507億元，按不變價(jià)格計(jì)算的增長(zhǎng)速度為9.1%［5］。我國(guó)財(cái)政收入由1998年的9853億元增加到2009年的68476.88億元，增長(zhǎng)了6.95倍，其中中央財(cái)政收入由1998年的5483億元增加到2009年的35896.14億元，增長(zhǎng)了6.55倍;地方財(cái)政收入由1998年的8291億元增加到2009年的61202.04億元，增長(zhǎng)了7.38倍［6］。與農(nóng)民收入增長(zhǎng)相比，我國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)更快。農(nóng)民收入也有較大增長(zhǎng)2009年全年農(nóng)村居民人均純收入5153元，剔除價(jià)格因素，比上年實(shí)際增長(zhǎng)8.5%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17175元，實(shí)際增長(zhǎng)9.8%［7］。目前，我國(guó)政府正在進(jìn)行政府職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政支出將由重視對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的支出轉(zhuǎn)到對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的支出。公共財(cái)政制度的建立不只是支出結(jié)構(gòu)量的變化，更重要的是公共財(cái)政更多地關(guān)注社會(huì)公平問題，這些都為建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)支持。3．建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)保障制度的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國(guó)社會(huì)保障制度，如養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)制度在城市已經(jīng)普遍建立。雖然我國(guó)的城鄉(xiāng)間存在著較大差距，城鄉(xiāng)社會(huì)保障法律制度運(yùn)行的條件，管理上存在著差異，但是城鎮(zhèn)和農(nóng)村在法律制度的基本原則、性質(zhì)、具體內(nèi)容、運(yùn)行機(jī)制上均應(yīng)當(dāng)是一致的。在社會(huì)保障制度改革的過程中積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)進(jìn)一步發(fā)展城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度具有重要價(jià)值。建國(guó)以來，我國(guó)在農(nóng)村曾經(jīng)建立的社會(huì)保障方面的制度，包括社會(huì)救濟(jì)制度、“五保戶”養(yǎng)老制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度都曾發(fā)揮積極的作用。目前，農(nóng)村社會(huì)保障已經(jīng)取得一定的成績(jī)，農(nóng)村社會(huì)保障制度本身也具有一定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。尤其是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了廣覆蓋，為經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的農(nóng)民的基本生活提供了一定程度的保障。在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，經(jīng)過摸索、試驗(yàn)和創(chuàng)新，已經(jīng)建立了一些行之有效的社區(qū)保障制度，這些有益的實(shí)踐為其他地方農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和推行起到了良好的示范作用。到2009年底，全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為8691萬人，比2008年末增加了3096萬人;全年共有1556萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金，比2008年增加1044萬人;全年共支付養(yǎng)老金76億元，比2008年增加33.8%［8］。截至2009年底，全國(guó)已有2291.7萬戶、4760.0萬人得到了農(nóng)村低保，比2008年同期增加454.5萬人，增長(zhǎng)了10.6%。全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金363.0億元，比2008年增長(zhǎng)58.7%，其中中央補(bǔ)助資金255.1億元，占全國(guó)支出資金的70.4%。2009年全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)100.84元/人、月，比2008年同期提高了18.54元，增長(zhǎng)了22.5%。全國(guó)農(nóng)村低保月人均保障水平68元，比上年提高34.9%［9］。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑選擇

關(guān)于是否建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會(huì)保障法律制度，理論界主要有三種不同的看法。一種觀點(diǎn)是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化必要并且可行。比如胡榮(1995)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)徹底打破城鄉(xiāng)界限，取消身份差別，將全社會(huì)成員包括到社會(huì)保險(xiǎn)的安全網(wǎng)內(nèi)，通過社會(huì)保障的一體化，接納社會(huì)轉(zhuǎn)型過程中產(chǎn)生的新的結(jié)構(gòu)因素，并且有利于維護(hù)社會(huì)的安定［10］第二種觀點(diǎn)認(rèn)為現(xiàn)階段還不具有一體化的條件，比如鄭功成(2002)認(rèn)為可以將一元化的制度安排作為社會(huì)保障制度的發(fā)展目標(biāo)，卻不宜作為確定現(xiàn)實(shí)社會(huì)保障政策的出發(fā)點(diǎn)［11］。大多數(shù)學(xué)者持第三種觀點(diǎn)，他們認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化中社會(huì)保障制度應(yīng)統(tǒng)一但標(biāo)準(zhǔn)有別。如景天魁(2004)認(rèn)為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、劃一，而是整體的保障體系，不同的保障水平，靈活的保障方式，多樣化的保障模式［12］;李和森(2004)認(rèn)為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是社會(huì)保障的必然要求［13］。郭影帆、高平、郭熙(2009)認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不等于城鄉(xiāng)同一，并不是要在現(xiàn)階段強(qiáng)求城鄉(xiāng)完全相同，即不是要馬上完全消除不平等，而是在一定程度內(nèi)承認(rèn)差距和不平等的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)“適度公平”，逐步縮小城鄉(xiāng)差距［14］。比較以上三種觀點(diǎn)，第三種觀點(diǎn)更可取，也更適合我國(guó)國(guó)情。雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，但我國(guó)仍處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，東西部差距較大，還有一部分人口處于貧困線以下。因此，我國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)不可能在短期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)完全一體化。也就是說現(xiàn)階段不應(yīng)要求城鄉(xiāng)完全相同，而是應(yīng)該在一定程度內(nèi)承認(rèn)差距和不平等的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)一體化。1．社會(huì)保障權(quán)利的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。社會(huì)保障權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，應(yīng)以法律的形式確定公民的社會(huì)保障權(quán)利，避免以政策的形式出現(xiàn)，應(yīng)通過立法規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障執(zhí)行者的職責(zé)和參保者的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家應(yīng)采取相應(yīng)的措施，保證公民實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障權(quán)利。2．社會(huì)保障理念的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。公平在社會(huì)保障中應(yīng)是首位的，每個(gè)公民都應(yīng)平等地享有社會(huì)保障權(quán)。我國(guó)憲法平等地賦予了我國(guó)每一個(gè)公民社會(huì)保障權(quán)，即公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家或社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。作為效力最高的憲法所賦予的權(quán)利應(yīng)當(dāng)?shù)玫狡降鹊淖鹬兀總€(gè)公民都應(yīng)當(dāng)平等的享有社會(huì)保障權(quán)，這是法律面前人人平等原則的體現(xiàn)。作為下位法的社會(huì)保障法，也應(yīng)平等地保障公民的社會(huì)保障權(quán)。另外，我國(guó)城鄉(xiāng)之間收入差距逐漸拉大的現(xiàn)狀必須用公平原則來約束和彌補(bǔ)。當(dāng)前城鄉(xiāng)收入差距懸殊，二元社會(huì)保障的長(zhǎng)期存在又加大了兩者之間的差距。懸殊的城鄉(xiāng)收入差距，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅，對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)產(chǎn)生消極影響。因此，公平原則的確立為逐漸縮小城鄉(xiāng)差距提供理念上的支持。3．社會(huì)保障立法體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。社會(huì)保障立法應(yīng)以基本法為統(tǒng)帥，以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利和優(yōu)撫安置為單行法，每個(gè)項(xiàng)目下再附加第三層次的法，共同構(gòu)成社會(huì)保障法的完整體系。鑒于目前情況，我國(guó)的城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)不可能在短期內(nèi)迅速實(shí)現(xiàn)完全一體化，也很難制定出一部在全社會(huì)保障領(lǐng)域起統(tǒng)率作用的基本法，即社會(huì)保障基本法。有的學(xué)者主張“應(yīng)根據(jù)憲法以及社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)方針和目標(biāo)綱要，按照社會(huì)保障領(lǐng)域社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等大項(xiàng)目的需要，分別制定出幾個(gè)平行的、內(nèi)容相互聯(lián)系協(xié)調(diào)的法律來，這幾項(xiàng)法律都不同于部門基本法，但都能起到在各自調(diào)整的對(duì)象領(lǐng)域內(nèi)的基本法的作用。可視之為第二層次的基本法。其中社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域情況更為復(fù)雜，需要制定出分別適用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的、兩部平行的、同為第二層次的基本法來。在這些所謂第二層次基本法的下面，再分別制定出下屬一個(gè)層次或兩個(gè)層次的許多個(gè)法律、法規(guī)來”［15］。盡管我國(guó)已經(jīng)制定的《社會(huì)保險(xiǎn)法》對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域具體操作具有理論上的指導(dǎo)意義，但是制定社會(huì)保障基本法還是十分必要的，通過該法對(duì)社會(huì)保障法立法宗旨、基本原則、基本內(nèi)容，以及社會(huì)保障資金的籌集和管理等方面的問題做出原則性的規(guī)定，才能為城鄉(xiāng)社會(huì)保障的統(tǒng)籌提供法律依據(jù)。當(dāng)然現(xiàn)階段不應(yīng)要求城鄉(xiāng)完全相同，而是應(yīng)該在一定程度內(nèi)承認(rèn)差距和不平等的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)一體化，但在某些領(lǐng)域則可先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。比如社會(huì)最低生活保障、災(zāi)害救助等社會(huì)保障項(xiàng)目，建立普遍適用于城鄉(xiāng)的法律制度，不僅符合公平原則的要求，也是避免城鄉(xiāng)差別過大和貧富差距懸殊的制度性工具。據(jù)此，可以建立統(tǒng)一適用于城鄉(xiāng)居民的《社會(huì)最低生活保障法》、《災(zāi)害救助法》等。4．接軌國(guó)際社會(huì)保障立法。第二次世界大戰(zhàn)后，包括保護(hù)人權(quán)逐漸國(guó)際化。在社會(huì)保障方面，聯(lián)合國(guó)制定的許多國(guó)際公約都涉及到社會(huì)保障的內(nèi)容，如《世界人權(quán)宣言》、《國(guó)際人權(quán)公約》、《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》、《消除對(duì)婦女一切形式歧視公約》等。立法是保障國(guó)際人權(quán)條約的規(guī)定在國(guó)內(nèi)得到執(zhí)行的關(guān)鍵，可以從以下三個(gè)路徑推動(dòng)社會(huì)保障條約在國(guó)內(nèi)的執(zhí)行:一是補(bǔ)充完善我國(guó)條約法、立法法等法律規(guī)定，明確國(guó)際條約在國(guó)內(nèi)法上的地位、效力、適用等問題，社會(huì)保障條約的適用即有了依據(jù)和指導(dǎo);二是按照國(guó)際人權(quán)條約確定的價(jià)值、精神、理念和原則，不斷建立完善國(guó)內(nèi)社會(huì)保障法律體系，使中國(guó)依國(guó)際人權(quán)法承擔(dān)的各項(xiàng)義務(wù)通過國(guó)內(nèi)立法體現(xiàn)出來。三是在制定社會(huì)保障法時(shí)，要根據(jù)我國(guó)的國(guó)情，借鑒國(guó)外先進(jìn)的技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。在吸取成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也要關(guān)注國(guó)外社會(huì)保障制度存在的弊端，并分析這些弊端產(chǎn)生的深層次原因。但是，城鄉(xiāng)一體化社會(huì)保障體系的建立不是一蹴而就的事情，必須立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，充分考慮城鄉(xiāng)之間的客觀差別，有計(jì)劃、有步驟地逐步推進(jìn)。在具備豐富社會(huì)保障實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，只有適時(shí)制定社會(huì)保障基本法，充實(shí)并完善社會(huì)保障體系，才能為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障提供法律和制度支持。