導(dǎo)語：災(zāi)害救助的特點(diǎn)與立法一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：全曉麗工作單位：吉林警察學(xué)院治安系

自然災(zāi)害救助行為應(yīng)符合行政給付的授益性特征，但自然災(zāi)害救助行為也可能給公民基本權(quán)利與自由帶來更大的限制乃至侵害，所以政府在自然災(zāi)害救助的特殊情況下，可以采取一些必要措施來限制一定程度上侵害公民權(quán)利的行為。例如行政機(jī)關(guān)采取的商品限價(jià)、戒嚴(yán)、緊急轉(zhuǎn)移、疏散、強(qiáng)行遷移、強(qiáng)制檢疫等行為。第三，自由裁量的隨意性。自然災(zāi)害一般具有不可預(yù)見性、緊迫性的特點(diǎn)，因此我們不能僅僅依賴立法制定各種救助措施。相反法律規(guī)定的自然災(zāi)害救助手段不可能具有很強(qiáng)的針對(duì)性，有時(shí)只能作出原則性的規(guī)定。行政機(jī)關(guān)不僅可以根據(jù)不同的自然災(zāi)害，在法定的措施種類中進(jìn)行選擇，而且對(duì)于一種救助措施的強(qiáng)度、深度、廣度等都可以由行政機(jī)關(guān)根據(jù)具體情況予以確定。第四，法律約束的原則性。由于自然災(zāi)害救助的緊急性，以及高度自由裁量性，法律對(duì)行政機(jī)關(guān)的自然災(zāi)害救助行為的約束只能是原則性的。法律不可能規(guī)定具體的行為方式與行為的程度，而只能通過設(shè)定最低限度的程序、標(biāo)準(zhǔn)和行為界限，防止行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)。第五，強(qiáng)制性。行政給付行為作為一種授益性行政行為，一般是不具有強(qiáng)制性的。因?yàn)椤凹冑x予權(quán)利、能力和減免義務(wù)的具體行政行為從本質(zhì)上講是有利于相對(duì)人的，對(duì)相對(duì)人并無強(qiáng)制性，即不能強(qiáng)制對(duì)方服從”。［1］而在發(fā)生自然災(zāi)害的情形下，災(zāi)民的生存權(quán)受到極大威脅，此時(shí)已不能允許災(zāi)民是否選擇接受自然災(zāi)害救助，而必須采用強(qiáng)制給付的方式，由行政機(jī)關(guān)單方面直接向?yàn)?zāi)民提供各種其認(rèn)為必需的救災(zāi)物資。這種救助不允許相對(duì)人無正當(dāng)理由拒不接受，否則有?；救藱?quán)保障的理念。正是這樣一種侵益性與授益性并存且具有高度自由裁量性的突發(fā)行政行為，給立法規(guī)制提出了難題。一方面，現(xiàn)代行政法治要求行政權(quán)利必須在法治軌道上良性運(yùn)作。另一方面，面對(duì)突發(fā)的自然災(zāi)害，立法的滯后性與穩(wěn)定性又使得立法機(jī)關(guān)無法及時(shí)有效地規(guī)制自然救助行為，由此引發(fā)了本文伊始出現(xiàn)的一系列問題。

目前我國對(duì)自然災(zāi)害救助行為的立法規(guī)制主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：立法機(jī)關(guān)立法規(guī)制和行政立法規(guī)制。（一）立法機(jī)關(guān)立法規(guī)制的現(xiàn)狀中國作為世界上自然災(zāi)害發(fā)生最頻繁的國家之一，自然災(zāi)害救助的實(shí)踐非常豐富，也初步形成了一些行之有效的救助機(jī)制。但是，由于“我國社會(huì)保障法律化程度較低，尚不能給國家解決社會(huì)保障面臨的嚴(yán)峻而復(fù)雜的問題提供充分、有效的法律支持?！保?］這也是中國自然災(zāi)害救助遲遲不能形成制度化運(yùn)作模式的重要原因。同時(shí)，自然災(zāi)害救助作為一種行政行為，由于法律的不健全，也很難遵循依法行政的原則。具體而言，中國自然災(zāi)害救助立法存在以下問題：一是立法不健全，缺乏自然災(zāi)害救助的綜合性法律。盡管我國目前的自然災(zāi)害救助工作逐步走上法治化、規(guī)范化的軌道，有關(guān)自然災(zāi)害救助的法律有《傳染病防治法》、《防洪法》、《防震減災(zāi)法》等。這些都是全國人大常委會(huì)針對(duì)個(gè)案而制定的法律，并且它們也的確在減災(zāi)方面發(fā)揮了重要作用，但是這些法律注重的是事前預(yù)防，在事后救濟(jì)方面明顯不足。相對(duì)于繁重的救災(zāi)工作而言，我國至今還沒有綜合性的自然災(zāi)害救助基本法。二是立法內(nèi)容過于原則化，缺乏可操作性。在目前我國僅有的幾部涉及災(zāi)害救助的法律中，其條款規(guī)定過于粗糙，甚至只是一些政策性規(guī)定。例如《防震減災(zāi)法》第70條規(guī)定：“地震災(zāi)后恢復(fù)重建，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌安排交通、鐵路、水利、電力、通信、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施和市政公用設(shè)施，學(xué)校、醫(yī)院、文化、商貿(mào)服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)設(shè)施，以及住房和無障礙設(shè)施的建設(shè)，合理確定建設(shè)規(guī)模和時(shí)序。鄉(xiāng)村的地震災(zāi)后恢復(fù)重建，應(yīng)當(dāng)尊重村民意愿，發(fā)揮村民自治組織的作用，以群眾自建為主，政府補(bǔ)助、社會(huì)幫扶、對(duì)口支援，因地制宜，節(jié)約和集約利用土地，保護(hù)耕地。少數(shù)民族聚居的地方的地震災(zāi)后恢復(fù)重建，應(yīng)當(dāng)尊重當(dāng)?shù)厝罕姷囊庠??！边@樣的條款規(guī)定完全是一種政策表述而已。三是立法滯后于實(shí)踐。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)發(fā)生了重大變化，原有的救災(zāi)法律體系制度顯然已經(jīng)難以適應(yīng)變化的客觀形勢(shì)，在實(shí)際執(zhí)行中已經(jīng)進(jìn)行了某些方面的改革，但立法始終未能跟上改革的步伐，甚至制約了實(shí)踐的發(fā)展。例如我國“依靠群眾、依靠集體、生產(chǎn)自救、互助互濟(jì)、輔之以國家必要的救濟(jì)與扶持”這一救災(zāi)方針還是在1983年第八次全國民政會(huì)議上提出的，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，與福利國家下服務(wù)行政的理念大相徑庭，也不符合自然災(zāi)害救助的特點(diǎn)。自然災(zāi)害救助應(yīng)由國家承擔(dān)主要責(zé)任，而上述方針既不符合實(shí)際，也違背了自然災(zāi)害救助之國家義務(wù)責(zé)任。（二）行政立法規(guī)制的現(xiàn)狀從某種程度上說，自然災(zāi)害救助行為的立法規(guī)制主要依靠的是行政立法規(guī)制。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作為具體負(fù)責(zé)災(zāi)害救助工作的機(jī)關(guān)，對(duì)于救災(zāi)業(yè)務(wù)更加熟悉，也更容易制定出切實(shí)可行的規(guī)制立法。目前我國尚沒有專門規(guī)定自然災(zāi)害救助的行政法規(guī)，規(guī)章層次的立法也只有兩個(gè)：《災(zāi)情統(tǒng)計(jì)、核定、報(bào)告暫行辦法》（民政部發(fā)［1997］8號(hào)）和《救災(zāi)捐贈(zèng)管理暫行辦法》（2000年5月12日民政部令第22號(hào)發(fā)）。更多的自然災(zāi)害救助措施散見于大量的政策性文件中，而且規(guī)定的十分零亂，不系統(tǒng)。尤其是在涉及災(zāi)民基本生存權(quán)保障的災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)方面，由于救助標(biāo)準(zhǔn)立法的缺位，導(dǎo)致災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的隨意性色彩濃厚。以倒房補(bǔ)助為例，自改革開放至2001年，倒房補(bǔ)助一直持續(xù)在20世紀(jì)80年代的水平，即洪澇災(zāi)害65元/間，地震災(zāi)害200元/間。從2002年開始，我國開始逐步提高補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)。2002~2005年，在民房恢復(fù)重建方面，倒塌一間民房中央財(cái)政補(bǔ)助300元，其中地震災(zāi)害單列為500元/間。2006年，國家再次細(xì)化和提高倒房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，倒塌民房中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由300元/間提高到600元/間。2007年8月，國務(wù)院根據(jù)新形勢(shì)下我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，再次提高了國家倒房補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，將因?yàn)?zāi)倒房的中央補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)由600元/間提高到1500元/間，地震嚴(yán)重?fù)p壞房屋中央財(cái)政按200元/間給予補(bǔ)助。［3］從國家災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的歷史發(fā)展進(jìn)程來看，我們國家的自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)雖然在數(shù)額上不斷提升，但標(biāo)準(zhǔn)始終比較混亂，沒有制定出一部完整細(xì)致的《國家自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)》。有時(shí)按照災(zāi)害種類制定救助標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)又按照災(zāi)害救助類別來制定救助標(biāo)準(zhǔn)，而且還有許多救災(zāi)項(xiàng)目沒有制定科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)甚至沒有納入災(zāi)害救助范圍。另外國家現(xiàn)有的關(guān)于自然災(zāi)害救助的標(biāo)準(zhǔn)仍然是比較低的。例如2006年國家在荒情救濟(jì)方面，災(zāi)民每天的基本生活補(bǔ)助為0.7元，標(biāo)準(zhǔn)比較低；2007年國家提高災(zāi)害補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)后，在提高受災(zāi)群眾冬春生活困難生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)方面，每人獲得國家補(bǔ)助150元。［3］需要指出的是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)只是中央向省級(jí)政府撥付救災(zāi)資金的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，并不是實(shí)際分配到個(gè)人的救助標(biāo)準(zhǔn)。

（一）在立法機(jī)關(guān)立法規(guī)制領(lǐng)域需要盡快出臺(tái)《自然災(zāi)害救助法》目前世界主要國家都有了自然災(zāi)害救助方面的專門法規(guī)，其立法模式主要有三種：一是制定綜合性的防災(zāi)、減災(zāi)與救災(zāi)的基本法。日本1967年的《災(zāi)害對(duì)策基本法》，臺(tái)灣地區(qū)2000年的“災(zāi)害防救法”，這些都對(duì)災(zāi)害防救組織、災(zāi)害防救計(jì)劃、災(zāi)害的預(yù)防、災(zāi)害應(yīng)急、災(zāi)害重建等作出系統(tǒng)的規(guī)定；二是專門針對(duì)自然災(zāi)害救助事項(xiàng)制定單行的自然災(zāi)害救助法。美國1959年制定了《災(zāi)害救濟(jì)法》，歷經(jīng)三次修改，每一次修改都是擴(kuò)大聯(lián)邦政府的救援范圍及全面協(xié)調(diào)救災(zāi)、預(yù)防、緊急管理、恢復(fù)重建等工作。使政府在自然災(zāi)害救助時(shí)期行使緊急權(quán)力的行為嚴(yán)格地限制在憲法所允許的范圍之內(nèi)，由此來維護(hù)以憲法為核心價(jià)值的法治原則；三是通過政令的方式制定具體的自然災(zāi)害救助種類及標(biāo)準(zhǔn)。如日本的《自然災(zāi)害救助法施行令》對(duì)救助的具體形式和標(biāo)準(zhǔn)做出詳細(xì)的規(guī)定。［4］因此中國有必要吸取國外立法經(jīng)驗(yàn)，盡快出臺(tái)《中華人民共和國自然災(zāi)害救助法》。作為我國危機(jī)管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架的《自然災(zāi)害救助法》，主要規(guī)定自然災(zāi)害救助下應(yīng)急管理的基本準(zhǔn)則、管理方法，應(yīng)急預(yù)案及啟動(dòng)程序，政府自然災(zāi)害救助的權(quán)力，使自然災(zāi)害救助有法可依，同時(shí)還要根據(jù)危機(jī)發(fā)生的地域、種類、行業(yè)等特點(diǎn)，根據(jù)自然災(zāi)害救助法的一般法律原則臨時(shí)出臺(tái)一些補(bǔ)充性、技術(shù)性規(guī)范，以形成一個(gè)以《自然災(zāi)害救助法》為基本法統(tǒng)御各領(lǐng)域各行業(yè)專業(yè)性、技術(shù)性應(yīng)急法律規(guī)范為一體的自然災(zāi)害救助法律體系。（二）行政立法規(guī)制領(lǐng)域需要以自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)為例針對(duì)自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，應(yīng)該在科學(xué)論證、充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)《國家自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)》。關(guān)于災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)的制定，當(dāng)前主要有兩種制定模式：一是《人道主義憲章和賑災(zāi)救助標(biāo)準(zhǔn)》確立的模式，即按照救助類別將救助標(biāo)準(zhǔn)劃分為“衛(wèi)生及供水救助、營養(yǎng)救助、食品救助、居所救助、醫(yī)療救助”，然后再在每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)下設(shè)立子標(biāo)準(zhǔn)。比如衛(wèi)生及供水標(biāo)準(zhǔn)又可劃分為供水、糞便處理、傳染病媒介控制、固體垃圾處理、排水等標(biāo)準(zhǔn)。［5］二是按照災(zāi)害種類劃分救助標(biāo)準(zhǔn)。臺(tái)灣地區(qū)針對(duì)不同的災(zāi)害種類分別制定了《土石流災(zāi)害救助種類及標(biāo)準(zhǔn)》、《旱災(zāi)災(zāi)害救助種類及標(biāo)準(zhǔn)》等，這些規(guī)定對(duì)救助的具體形式和標(biāo)準(zhǔn)做出詳細(xì)的界定。同時(shí)需要將救助種類分別放進(jìn)不同的災(zāi)害種類中。比如《土石流災(zāi)害救助種類及標(biāo)準(zhǔn)》第3條規(guī)定：“災(zāi)害救助種類如下：一、人員死亡、失蹤、重傷之救助。二、安遷之救助。三、農(nóng)田、漁塭之受災(zāi)救助?！钡?-7條分別進(jìn)行細(xì)化。［6］筆者認(rèn)為臺(tái)灣的標(biāo)準(zhǔn)更加細(xì)致，更具有可操作性，因此我國在制定自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可以仿照臺(tái)灣的模式，按照不同的災(zāi)害種類制定相應(yīng)的國家救助標(biāo)準(zhǔn)，然后將各種災(zāi)害救助種類納入其中，作進(jìn)一步的規(guī)定。自然災(zāi)害救助的國家標(biāo)準(zhǔn)是最低限度的救助標(biāo)準(zhǔn)，我們應(yīng)該允許各地按照本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定各自的自然災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)并報(bào)民政部備案，但地方標(biāo)準(zhǔn)不得低于國家標(biāo)準(zhǔn)。