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論文摘要：時代的呼喚以及法本身存在的問題使得我國環(huán)境保護法必須予以修改完善。環(huán)境保護法中法律責任的規(guī)定必須體現(xiàn)其基本精神和指導價值，但是我國環(huán)境保護法中法律責任的規(guī)定存在定位不準、主體狹窄、內容模糊、失衡等情況。必須以確立環(huán)境責任、義務本位為出發(fā)點，著手完善環(huán)境保護法的基本原則、制度和方法，才能實現(xiàn)其應有目的，才能保障人與自然的和諧以及經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

論文關鍵詞：環(huán)境保護法；法律責任；不足；完善

環(huán)境法律責任制度是環(huán)境法律制度的一個必不可少的組成部分，沒有環(huán)境法律責任制度作保障，環(huán)境法律、法規(guī)設定的各種環(huán)境義務就如同“環(huán)境道德”的宣示，難以實現(xiàn)其調整社會關系的功能，更難以實現(xiàn)環(huán)境法的立法目的。法律在規(guī)定權力、權利和義務的同時必須明確相應的法律責任，以規(guī)范或約束權力、權利的行使以及義務的履行，防止權力、權利的濫用或玩忽以及義務的懈怠而保障正常的社會秩序得以維護。

一、環(huán)境保護法中的法律責任定義及特征

關于法律責任的定義，在目前法學界存在有如下幾種觀點：處罰說；后果說；責任說；否定性評價說；義務說；負擔說；等等。義務通常被解釋為公民或法人按法律規(guī)定應盡的責任，可見責任與義務是存在重合之處的，責任比義務具有更廣泛的意義。筆者認為上述觀點都不能完全明確法律責任之應有內涵。基于對責任與義務關系的分析理解，筆者認為在傳統(tǒng)的規(guī)范性法律文件中，除了專章明確的法律責任外，其他的義務性或職責(政府的義務)性規(guī)范也可以理解為法律責任規(guī)范。因此，法律責任是指法律規(guī)定的公民或法人應當履行的行為，以及違反法律規(guī)定而由國家機關強制責任者承受的否定性評價或相應的處罰、懲罰或制裁。

那么，環(huán)境保護法中的法律責任就是指在環(huán)境保護法中規(guī)定的公民或單位應當履行的行為，以及違反法律規(guī)定或雖未違反法律規(guī)定造成環(huán)境污染或破壞的，而由國家機關強制責任者承受的否定性評價或相應的處罰、懲罰或制裁。

綜合對此概念以及對環(huán)境保護法本身的分析，可以總結出環(huán)境法律責任的幾個特征：(1)是基于法律的明文規(guī)定，而不是基于某個人或單位的意志隨意確定的。(2)法律責任包含兩種含義：一是法定的公民或單位應當履行的行為；二是責任者應當承受的否定性評價或相應的處罰、懲罰或制裁。(3)法律責任從形式上來說包含環(huán)境民事責任、環(huán)境行政責任和環(huán)境刑事責任。(4)環(huán)境責任主體包含一切社會主體，而不是其中的某一部分。(5)承擔不利法律后果的責任者之行為不一定違反法律規(guī)定。(6)追究不利后果法律責任的機關是相應的行政機關以及司法機關。(7)追究不利后果法律責任實行的是無過錯責任原則。

但是經(jīng)過比較分析，筆者發(fā)現(xiàn)在我國現(xiàn)行環(huán)境保護法中法律責任的規(guī)定卻不夠全面、不夠明確具體，甚至在某些方面存在著失衡與不足。

二、我國現(xiàn)行環(huán)境保護法中法律責任規(guī)定的不足分析

我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法本身就存在著諸多不足之處，雖然它曾經(jīng)發(fā)揮過自己應有的歷史作用，但是“在經(jīng)歷了二十年的環(huán)境和社會變遷之后，在經(jīng)歷了法律規(guī)范與社會實踐之間的相互適應和檢驗之后”，它已經(jīng)凸現(xiàn)出諸多不足與缺陷，在各項單行環(huán)境法律不斷完善的情況下，“已無法含攝和統(tǒng)領整個環(huán)境法律體系的內容和精神，無法對環(huán)境法的各個領域進行綜合與協(xié)調”。另外，《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)保法》)僅六章，四十七條，格式簡單，內容籠統(tǒng)，如此“瘦身”似有立法應付之嫌，那么其中的法律責任之規(guī)定存在缺陷也就不足為奇了。

(一)責任標準定位業(yè)已不準

1．我國現(xiàn)行環(huán)境保護法實際上就是一部污染防治法，環(huán)境保護法通篇都在傾斜性地敘述污染防治與處罰?！董h(huán)保法》第1條就總綱性地明確提到“防治污染和其他公害”，第四章雖名為防治污染和其他公害，但從第24條至第34條都是在強調如何防治污染，而對其他公害沒有提及，對于什么是公害以及公害包含的范圍更是沒有提及，造成了真正有公害發(fā)生時而于法無據(jù)。第五章法律責任中大多規(guī)定的是造成污染應當承擔的不利后果和承受方式以及強調環(huán)保行政主管機關對污染環(huán)境者而享有的管理權限。這就給人們這樣一個“印象”——環(huán)境保護法中的法律責任僅為：污染者因其不法的污染行為而應承擔不利后果，環(huán)保行政主管機關因此應當履行相應的防治職責。而隨著社會和自然狀況的不斷改變，環(huán)境法不應再是簡單的環(huán)境管理法，不應再是污染防治法，也不應是污染防治法加自然資源保護法，而應是以環(huán)境承載力為基礎性判斷、以循環(huán)型社會為路徑的確保人與自然和諧的基本法。

2．環(huán)境保護法中確立的是行政機關(特別是環(huán)境保護行政主管部門)的“權力本位觀”。雖然環(huán)境保護需要確立政府機關一定的權力，但這種觀念對政府的不利行為規(guī)范或約束力要小得多，因為他們很難自己放棄已經(jīng)既得的權力利益。如《環(huán)保法》第二章體現(xiàn)的是環(huán)保行政主管機關對環(huán)境污染的行政監(jiān)督管理職權，即使在第三三章和第四章中規(guī)定各級人民政府及相應主管部門的保護和改善環(huán)境及防治環(huán)境污染職責時，給人的感覺仍然是其有權做什么。

3．環(huán)保責任的確立著重以是否造成污染、造成污染的程度、是否違反了法律規(guī)定為標準，而輕視人類生活所需要的環(huán)境質量的保障和提高。雖然《環(huán)保法》第16條規(guī)定，地方各級政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量，但“質量”一詞僅僅是作為一句口號被提出．因為具體情況是政府哪個部門負責或是整個政府負責?本轄區(qū)的環(huán)境質量標準如何?環(huán)境質量本身如何界定?應當采取哪些措施來改善環(huán)境質量?環(huán)境質量的改善與否應當以什么為標準?

(二)責任主體規(guī)定狹窄

基于前述分析，給了人們另外的錯覺——有關環(huán)境事宜就是環(huán)境保護主管部門的事情，和其他行政部門好像關系不大或沒有關系，因此，對其他政府部門的權力未有充分體現(xiàn)，更不用說規(guī)定它們的職責了，這應該是因為環(huán)境保護法是由國家環(huán)境保護主管部門主導制定的緣故；而環(huán)境污染就是環(huán)境相對人(特別是企事業(yè)單位，因為環(huán)境保護法中提到的均是對企事業(yè)單位的環(huán)境污染行為的管制。好像自然人個人沒有這么大的能力吧?)造成的，而忽略了所有社會主體均應是環(huán)境污染的實施者和環(huán)境責任的承擔者。事實上很多國有公司、企業(yè)造成的資源減少、資源浪費和環(huán)境污染及其他公害更為明顯，政府部門的相關決策效應造成的環(huán)境損害更為嚴重。

(三)責任內容規(guī)定上不明確、不全面，甚至存在著失衡和缺陷

1．受傳統(tǒng)“宜粗不宜細”立法思想影響，我國現(xiàn)行環(huán)境保護法用詞簡單、籠統(tǒng)，根本不能表達所需要表達的立法意思，概念的范圍和內涵沒有界定，使得權力(利)和責任主體模棱兩可，造成了好像都有責任，實則誰也沒有責任的局面，同時還造成責任內容和標準上的理解混亂。

2．我國環(huán)境保護法沒有或很少規(guī)定環(huán)境主管部門之外的其他相關部門的職責，對自然人的環(huán)境責任也未詳盡規(guī)定，企事業(yè)單位應當履行的環(huán)境責任只是在作為一種環(huán)境主管機關行政職權相對面，而對其具體職責很少體現(xiàn)。同時因為權力本位觀的影響，環(huán)境保護法對環(huán)境行政主管部門和其他主管部門在環(huán)境法律關系中的環(huán)境責任幾乎沒有體現(xiàn)。

3．在《環(huán)保法》第五章法律責任中，只是著重規(guī)定了企事業(yè)單位違法造成污染或其他事故應當承擔的不利后果，對環(huán)境侵權和環(huán)境侵害法律適用無過錯責任原則未作明確規(guī)定，與民法通則存在不一致之處。對環(huán)境行政主管部門應承擔的不利法律后果只在第45條作了概括性規(guī)定，根本不具有可操作性，如根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的規(guī)定，環(huán)境保護法中規(guī)定：“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但是能夠構成犯罪的構成要件在環(huán)境保護法中根本不存在，因為沒有規(guī)定這些單位具體應當履行的職責內容，追究刑事責任則顯得于法無據(jù)。另外第43條也規(guī)定了企事業(yè)單位應當承擔的刑事責任，但在現(xiàn)實中也不容易操作或操作比較混亂，因為對其主觀過錯(故意或過失)無法進行精確判斷。最近在浙江省宣判的造成水污染的鹽城市標新化工有限公司法定代表人胡文標以及該公司生產(chǎn)負責人丁月生以“投放危險物質罪”定罪就是一個典型例子，而其他很多相近案例卻是仍以重大環(huán)境污染事故罪論處。同時在這一章中的不利后果形式上和其追究規(guī)定也有不足之處，如將罰款作為貫穿始終的一個方法，似乎只有罰款才能杜絕和防止污染的發(fā)生，致使實踐中用罰款解決一切問題，對涉刑案件也不予轉交，而且對罰款的幅度也沒有一個規(guī)范。另外．有一些罰款額度小，違法成本低，守法成本高，導致違法者不斷增多；“警告”的實施力度不強，致使懲罰和制裁的目的不能實現(xiàn)；污染治理法律責任不完善，在責任形式上依賴行政處罰，缺乏配套的民事、刑事責任，既不利于受害人的追償，也無法對惡意偷排、反復違法的行政相對人形成威懾。①污染治理的措施和步驟沒有規(guī)定，治理的過程，特別是治理后的情況缺乏相應的監(jiān)督規(guī)定或者是規(guī)定因為主管部門的懈怠或故意所為而流于形式。在追究相關人責任方面，缺乏對公眾的民主參與制度、對公害的追償制度和環(huán)境公益訴訟制度的規(guī)定。在環(huán)境訴訟時效的規(guī)定上也過短，根本不足以發(fā)現(xiàn)和解決環(huán)境污染和其他公害問題。②4．《環(huán)保法》第4條規(guī)定的“使環(huán)境保護工作同經(jīng)濟建設和社會發(fā)展相協(xié)調”，顯然是以經(jīng)濟發(fā)展為前提的，環(huán)境保護工作應當為經(jīng)濟發(fā)展讓路。這同同志強調的可持續(xù)發(fā)展思想以及“十一五”規(guī)劃體現(xiàn)的二者兼顧的思想已經(jīng)不相符合。

三、我國環(huán)境保護法修改應遵循的原則

人類在環(huán)境狀況不斷惡化的情況下，逐漸地認識到應當不斷加強對其行為的約束。況且，環(huán)境法已經(jīng)進人到第三個階段即循環(huán)型社會法時期，③那么，我國環(huán)境保護法的定位也應當從“防治、管理”轉向“規(guī)范各等人之行為和實現(xiàn)人與自然的和諧”，向“具有很高的效力和權威，而且體系寬闊，包容性強，調整范圍廣，能夠含攝和覆蓋整個環(huán)境法律領域，從而能夠對整個環(huán)境立法體系進行指導、協(xié)調、綜合與統(tǒng)一，根本上解決環(huán)境基本法缺失的問題”的方面完善。

我國環(huán)境法領域中存在著“權利本位”與“義務本位”的變換與爭論，以呂忠梅教授和陳泉生教授為代表的學者主張權力(利)本位，以徐祥民教授為代表的學者主張義務本位。筆者認為在具有欲望和獨立意識的人類社會中，“可以獲得利益”的權力的存在必然導致對權力的無限追逐和爭奪，這種情況在我們國家的環(huán)境保護法律實踐中已經(jīng)出現(xiàn)，“公地悲劇”和環(huán)境資源領域的“亂、濫”現(xiàn)象嚴重。而義務本位說遵循了客觀的自然規(guī)律，并以環(huán)境科學為基礎，通過環(huán)境資源極限與分配來設置人們的權力(利)和責任，用限制性的措施防范人們放縱自己的牟利欲望，履行持續(xù)利用資源、保護環(huán)境的義務，更好地調和人與自然的矛盾，解決環(huán)境問題，實現(xiàn)人與自然的和諧，①實現(xiàn)整個社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，義務本位或責任本位應作為環(huán)境保護基本法的出發(fā)點，通過全面、詳盡、公正地確立國家、單位以及公民個人在環(huán)境法律關系中的責任，促進和保障環(huán)境權的實現(xiàn)。

四、環(huán)境保護法中的法律責任之完善與保障

近年來修改環(huán)境保護法的呼聲日益高漲，諸多學者、專家或國家機關工作人員都獻言獻策。在這樣的大環(huán)境下，立法、司法、執(zhí)法、守法等各個環(huán)節(jié)的正確、合理規(guī)范和設置都非常重要。在目前諸多單行環(huán)境立法大量出臺的情況下。環(huán)境法的修改尤其是環(huán)境法律責任的修訂更需斟酌?；诖耍P者認為可以從以下幾方面予以完善：

首先是環(huán)境責任的確立。環(huán)境容量的有限性決定了人類對環(huán)境的需求必須受到限制。這種來自自然的限制反映到社會關系中表現(xiàn)為與人們的利益擴張心理相沖突的兩種要求：其一，整體的環(huán)境利益要求每個分享環(huán)境利益的社會主體對環(huán)境盡維護的責任，包括同過分使用環(huán)境的人作斗爭、反對不當環(huán)境決策的實施等。其二，要求“從我做起”。我們要對環(huán)境的保護和改善盡義務，包括不污染和少污染的義務、提取自然資源服從科學規(guī)律的義務等?！碍h(huán)境責任和環(huán)境義務不是某一種或某幾種社會主體特有的，他們屬于所有的社會主體，包括自然人、企事業(yè)單位、地方和城鎮(zhèn)政府、國家等。各種主體都在一定的自然環(huán)境中存在，都對由一定的環(huán)境區(qū)域，如聚落、流域等所決定的環(huán)境共同體負有不可推卸的責任，都有義務為環(huán)境保護有所付出或有所克制?！煜屡d亡，匹夫有責’這句話來表達環(huán)境保護責任和義務的普遍性是再貼切不過了?！薄笨偟膩碚f就是環(huán)境保護法的法律責任的確定應當采用責任、義務本位說，而且是普遍的責任和義務，即環(huán)境保護既是企事業(yè)單位的責任，也是廣大公民的責任。更是政府的責任。政府不但應在保護環(huán)境方面履行自己應盡的義務，同時也應承擔其經(jīng)營或決策行為而造成污染的不利后果。為了保障此責任的實現(xiàn)，在政府相關主管機關或部門可以實行“首長負責制”，即首長負責其單位的職責履行，同時承擔可能的不利后果，比如說“誰審批、誰負責、誰承擔”。當然環(huán)境責任的確立不但需要立法予以保障，同樣需要加強環(huán)境意識的宣傳教育，促進所有單位和自然人環(huán)境保護意識的提高。

其次，環(huán)境法律責任需要明確和具體，在立法形式及措辭上要有所提高。在立法模式及內容上，可以先行讓學者立法，然后對立法機關的立法和學者立法進行比較對照，制訂適合于形式和形勢需要的環(huán)境保護法。這在德國已經(jīng)取得了成功，我國臺灣地區(qū)也采用了這種方式，目前我國大陸一些學者已經(jīng)對此進行了相關探討，并取得了一定成果。因此，環(huán)境保護法的修改完善已經(jīng)具備了基礎和條件。

最后是環(huán)境法律責任的保障途徑。環(huán)境法律責任的設置應以保障人與自然和諧與可持續(xù)發(fā)展、以實現(xiàn)生態(tài)型和環(huán)境友好型社會為目標和基本指導思想。當然，這也絕不是要求把所有的可以實現(xiàn)此目的的事務都納入其中，而是有一定范圍的取舍。因此，我們需要確立環(huán)境保護法的環(huán)境保護工作為基礎、預防為主、防治結合、綜合治理、開發(fā)者養(yǎng)護、污染者治理、公眾參與等基本原則，以及環(huán)境資源規(guī)劃、預防、規(guī)制、經(jīng)濟、引導和救治制度；建立環(huán)境污染防治、資源保護、環(huán)境退化防治和生態(tài)保護法相結合的法律體系；實行環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境許可、環(huán)境稅制、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境信息、環(huán)境影響評價、清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟促進、環(huán)境教育、環(huán)境訴訟、環(huán)境民主等調整和保障方法。

總之，我國環(huán)境保護法的發(fā)展歷程較短，其中法律責任的確立存在一定的不足，而對其改善因為政治、經(jīng)濟、人文等諸多因素，也有一定的困難。而且其中很多與民法、刑法、行政法、經(jīng)濟法等領域的規(guī)定有競合現(xiàn)象需要克服，社會的不斷發(fā)展也要求對法律責任的規(guī)定有一個彈性空間。當然，目前很多學者均提出我國現(xiàn)行環(huán)境保護法應予修改而上升為環(huán)境保護基本法，那么其中法律責任條款的規(guī)定也應以此為契機做出“統(tǒng)領”性的修改。