導(dǎo)語(yǔ)：公立大學(xué)公法人化研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

——域外之經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)之抉擇

關(guān)鍵詞:大學(xué)治理/公法人化/教育法制/行政法治

內(nèi)容提要:現(xiàn)代公立大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著從“二元對(duì)峙格局”向“多元參與格局”轉(zhuǎn)變，公法人化是實(shí)現(xiàn)這一根本轉(zhuǎn)變的重要途徑，是現(xiàn)代公立大學(xué)組織變革的普遍趨勢(shì)。現(xiàn)代公立大學(xué)的公法人化必然以自治和效率為價(jià)值導(dǎo)向，促使其外部關(guān)系從“學(xué)者共和國(guó)”、“學(xué)術(shù)給付企業(yè)體”向“第三種類(lèi)型”發(fā)展，促使其內(nèi)部關(guān)系從“團(tuán)體自治”、“住民自治”向“民主參與模式”發(fā)展。就我國(guó)大陸地區(qū)公立大學(xué)的公法人化路徑而言，我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取公法社團(tuán)形態(tài)為主、以公法財(cái)團(tuán)為輔，不宜采用公共營(yíng)造物和特殊公法人的形態(tài)；可以借鑒德國(guó)的“大學(xué)咨詢監(jiān)督委員會(huì)制度”，以增加大學(xué)治理對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性；應(yīng)提升學(xué)術(shù)自由權(quán)主體的法律地位，嘗試建立教授會(huì)作為學(xué)術(shù)事項(xiàng)的決定機(jī)構(gòu)，并盡量確立學(xué)術(shù)人員在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系中的主導(dǎo)地位，改善公立大學(xué)治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)；國(guó)家對(duì)公立大學(xué)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)適度松綁，以維持國(guó)家監(jiān)督與大學(xué)自治之間的微妙平衡。

一、前言

政府干預(yù)與大學(xué)自治的關(guān)系問(wèn)題是自大學(xué)產(chǎn)生以來(lái)永恒的主題，學(xué)術(shù)自由是學(xué)者們始終高舉的精神旗幟。與之相關(guān)聯(lián)，大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的變遷一直在學(xué)術(shù)主導(dǎo)與行政主導(dǎo)兩者的“二元對(duì)峙格局”中你進(jìn)我退，發(fā)展變化。理所當(dāng)然，學(xué)者的相關(guān)研究也基本上囿于這一分析框架進(jìn)行探討，主張對(duì)大學(xué)組織結(jié)構(gòu)中學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間關(guān)系不斷地進(jìn)行調(diào)整和發(fā)展，以促進(jìn)兩者之間的均衡化。[1]然而，隨著全球化的發(fā)展和各國(guó)現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，影響教育活動(dòng)的主導(dǎo)因素發(fā)生深刻變化，市場(chǎng)力量成為學(xué)術(shù)力量和政府力量之外的又一種重要力量，其他社會(huì)力量也日漸勃興。第三種力量和其他社會(huì)力量的興起必然要求大學(xué)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和方式進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，朝著“三元互動(dòng)格局”、甚至是“多元參與格局”的方向發(fā)展，這實(shí)際上是對(duì)大學(xué)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本性的再造。[2]“我國(guó)由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，引起社會(huì)廣泛而深刻的變革。在社會(huì)變革中，高等教育的舉辦者、管理者、辦學(xué)者角色分化，相應(yīng)地舉辦權(quán)、管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)面臨著重組與重建。”[3]也就是說(shuō)，如何平衡這多元主體之間的關(guān)系，使得政府干預(yù)、大學(xué)自治、市場(chǎng)力量和社會(huì)參與之間協(xié)調(diào)運(yùn)行，也已經(jīng)成為當(dāng)前我國(guó)公立大學(xué)組織變革必須回應(yīng)的新挑戰(zhàn)。[4]

公立大學(xué)組織變革是公共行政改革的重要內(nèi)容，自然也是行政法治發(fā)展的重要內(nèi)容。也就是說(shuō)，公立大學(xué)的組織變革必須遵從行政法治的基本理念、制度和方式來(lái)進(jìn)行。從域外的相關(guān)制度建設(shè)來(lái)看，公立大學(xué)的公法人化已經(jīng)成為各個(gè)法治國(guó)家和地區(qū)回應(yīng)這種新挑戰(zhàn)的基本經(jīng)驗(yàn)和思路。[5]但是，它們實(shí)施公立大學(xué)公法人化改革的時(shí)代背景、功能定位、具體形態(tài)以及制度建設(shè)并不完全相同，也存在著許多的差異之處，呈現(xiàn)出鮮明的個(gè)性色彩，蘊(yùn)涵著不同的發(fā)展邏輯。本文正是從公法人的基本理念出發(fā)，提煉公立大學(xué)公法人化的域外經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的教育法制的現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)而思考我國(guó)公立大學(xué)公法人化的基本問(wèn)題和發(fā)展路徑。

二、公法人之基本理念

（一）公法人之內(nèi)涵

“公法人”這個(gè)概念非常復(fù)雜，在普通法系和大陸法系的行政法學(xué)上，其內(nèi)涵也存在一定差異?！坝?guó)行政法著作中所討論的公法人主要是指在具有一般職權(quán)范圍的中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)以外，享有一定獨(dú)立性和單獨(dú)存在的法律人格并從事某種特定的公共事務(wù)的行政機(jī)構(gòu)。英國(guó)行政法學(xué)著作有時(shí)又稱這類(lèi)機(jī)構(gòu)為半自治的國(guó)家行政組織或半自治的非政府組織?！盵6]在大陸法系國(guó)家，在公私法區(qū)分的基礎(chǔ)上，將法人分為公法人與私法人。公法人作為一個(gè)獨(dú)立的法律實(shí)體，在通常的行政組織之外執(zhí)行法定的行政任務(wù)，其可以自負(fù)其責(zé)地進(jìn)行活動(dòng)，但仍應(yīng)受?chē)?guó)家的約束。[7]在法國(guó)，公法人主要包括一般公法人和特別公法人。一般公法人包括國(guó)家、一般地域團(tuán)體（市、縣、省）和特別地域團(tuán)體，特別公法人又被稱為“公務(wù)機(jī)構(gòu)”，主要以財(cái)團(tuán)法人為主，也有一些具有社團(tuán)法人的性質(zhì)。在德國(guó)，公法人包括公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)和公營(yíng)造物。公法社團(tuán)是指由一定社員組成，且被賦予一定公權(quán)力，而其存續(xù)不受社員變動(dòng)影響的行政主體，是一種以‘社員’為中心的團(tuán)體，屬于一種“人的組合”。公法財(cái)團(tuán)是指以一定的資金或財(cái)物作為履行行政任務(wù)的行政主體，屬于一種“物的組合”。公營(yíng)造物是指行政主體為達(dá)一定公共目的，結(jié)合一定的物與人所成立的行政組織，屬于一種“人力與物力的結(jié)合”。[8]在日本，公法人主要包括國(guó)家和地方團(tuán)體、營(yíng)造物法人、公共組合和獨(dú)立行政法人。營(yíng)造物法人是指不由政府直接經(jīng)營(yíng)，而是在自負(fù)盈虧的原則下采取企業(yè)式經(jīng)營(yíng)方式經(jīng)營(yíng)，交由國(guó)家或者地方公共團(tuán)體出資設(shè)立的獨(dú)立法人。公共組合是指為了實(shí)施屬于公共行政的特定事業(yè)，由有利害關(guān)系的人組成的公法上的社團(tuán)法人。[9]在1997年7月《獨(dú)立行政法人通則法》和《獨(dú)立行政法人通則法施行之相關(guān)法律整備法》公布后，獨(dú)立行政法人也成為一種非常重要的公法人。[10]相比較而言，英國(guó)的公法人的范圍比大陸法系國(guó)家公法人的范圍更狹窄些，大致相當(dāng)于法國(guó)行政法上所說(shuō)的“公務(wù)法人（特別公法人）”，日本行政法上“其他行政主體”。[11]本文主要沿襲大陸法系的理論脈絡(luò)來(lái)探討公法人制度。在法國(guó)，公立大學(xué)被認(rèn)為是屬于特別公法人；在德國(guó)，公立大學(xué)一般被認(rèn)為屬于公營(yíng)造物；在日本，公立大學(xué)被界定為屬于獨(dú)立行政法人。

（二）公法人之功能

隨著社會(huì)的多元化與復(fù)雜化，行政職能不斷擴(kuò)增，行政組織也隨之有日趨分殊化的趨勢(shì)，分權(quán)化和民營(yíng)化成為兩種基本路徑，現(xiàn)實(shí)行政組織變革正朝著去中心化和去官僚化的方向發(fā)展。公法人的產(chǎn)生、發(fā)展和完善正是西方法制發(fā)展中對(duì)這種強(qiáng)烈的社會(huì)需要做出的非常有效的制度供給。總體來(lái)看，公法人制度主要滿足了兩個(gè)方面的社會(huì)需求，具有兩個(gè)方面的制度功能。

1．自治功能

所謂自治功能，是指公法人制度滿足了公共行政承擔(dān)者對(duì)自治的需求。法國(guó)行政法學(xué)上認(rèn)為，一般公法人是基于“政治性分權(quán)”的法理基礎(chǔ)，而特別公法人是基于“技術(shù)性或業(yè)務(wù)性分權(quán)”的需要。但是無(wú)論是哪種公法人，都必須遵從的或盡量滿足自治原則的要求。所謂自治原則是指公法人享有自己的財(cái)產(chǎn)于人員，獨(dú)立的預(yù)算與行政權(quán)，具有完整的權(quán)利能力，可以以自己名義進(jìn)行訴訟等。“而自治程度的差別，尚可以該法人臣屬于公法的情況來(lái)評(píng)估。盡管公務(wù)機(jī)構(gòu)皆是公法人，但并非與其相關(guān)的一切皆由公法來(lái)規(guī)范。凡依其設(shè)立章程規(guī)定，適用司法的程度愈高者，此類(lèi)公務(wù)機(jī)構(gòu)則有較大的自由空間。相反的，若其大部分是受公法規(guī)范，其自主性便相對(duì)減低?！盵12]德國(guó)行政法學(xué)上認(rèn)為，無(wú)論是何種公法人，它都必然具備自治與民主的功能?！按朔N自治的核心，旨在確保此一領(lǐng)域的自主性，乃至于意見(jiàn)自由形成的管道與過(guò)程，免于國(guó)家或政治、經(jīng)濟(jì)勢(shì)力的操縱?！盵13]日本行政法學(xué)上認(rèn)為，獨(dú)立法人創(chuàng)設(shè)的重要考慮之一就是國(guó)家行政的“垂直精簡(jiǎn)”。日本行政改革會(huì)議1997年提出的最終報(bào)告指出，“行政改革之最大重點(diǎn)在于以‘從官到民’、‘從國(guó)家到地方’之觀點(diǎn)，重新思考如何修正國(guó)家行政之角色”，關(guān)于政策的實(shí)施機(jī)能部分，“則可運(yùn)用外局（實(shí)施機(jī)關(guān)）及獨(dú)立行政法人制度，資以期待自律性、效率性的營(yíng)運(yùn)?！盵14]

2．效率功能

所謂效率功能，是指公法人制度滿足公眾對(duì)更加高效優(yōu)質(zhì)的“公共物品”的需求。法國(guó)行政法學(xué)上認(rèn)為，公務(wù)機(jī)構(gòu)必須遵從的另一項(xiàng)基本原則是專(zhuān)業(yè)原則。所謂專(zhuān)業(yè)原則，就是要求公法人的設(shè)立的目的和業(yè)務(wù)內(nèi)容是明確而且特定的。這一原則對(duì)公法人既是一種保障，也是一種限制?！耙坏I(yè)務(wù)獨(dú)立且予以法人化，專(zhuān)業(yè)原則保障公務(wù)機(jī)構(gòu)之職權(quán)不被其設(shè)立母體或其他行政機(jī)關(guān)所侵蝕。但在另一方面，該原則亦限制公務(wù)機(jī)構(gòu)之業(yè)務(wù)范圍，不得跨出‘本業(yè)’以外之其他領(lǐng)域?！盵15]可見(jiàn)，專(zhuān)業(yè)原則旨在確保專(zhuān)業(yè)判斷的獨(dú)立性，必然有利于公共機(jī)構(gòu)高效優(yōu)質(zhì)地提供公共服務(wù)。德國(guó)行政法學(xué)上認(rèn)為，公法人還必然具備利用與經(jīng)營(yíng)的制度功能。利用與經(jīng)營(yíng)的功能在于使得“原本存在于科層制體系的行政服務(wù)，從組織上予以抽離出來(lái)，以便適當(dāng)而有效地履行特定行政目的”。[16]日本行政法學(xué)上認(rèn)為，獨(dú)立行政法人創(chuàng)設(shè)的另一個(gè)重要考慮也是業(yè)務(wù)的效率化。而且強(qiáng)調(diào)：“獨(dú)立行政法人制度所追求之效率性之意義，并非單純地業(yè)務(wù)務(wù)執(zhí)行上時(shí)間、勞力、費(fèi)用之削減等所謂經(jīng)濟(jì)上之效率性，而是賦予獨(dú)立人格而產(chǎn)生之效率性，即從國(guó)家行政組織獨(dú)立出來(lái)，可解脫國(guó)家行政組織之拘束，例如組織成員、人事、業(yè)務(wù)營(yíng)運(yùn)、財(cái)政等之自由度擴(kuò)大，此種之意義效率性，始為重要?！盵17]

公法人的這兩種制度功能中，第一種功能是主要的、前提性的功能。第二種功能是一種次要的、結(jié)果性的功能。也就是說(shuō)，行政實(shí)施主體自治需求的滿足并不必然導(dǎo)致行政實(shí)施主體效率的提高。但是，在實(shí)踐發(fā)展中公法人的這兩種功能往往會(huì)形成一種良性互動(dòng)的關(guān)聯(lián)。也就是說(shuō)，團(tuán)體自治需求的滿足可能極大提高其提供“公共物品”的效率，而公共事業(yè)效率的提高又可能成為擴(kuò)大團(tuán)體自治權(quán)的動(dòng)因。

三、公法人化：現(xiàn)代公立大學(xué)組織變革之趨勢(shì)

學(xué)術(shù)自由是大學(xué)的靈魂和品格之所在，這一點(diǎn)已經(jīng)得到普遍的認(rèn)同。而大學(xué)自治是學(xué)術(shù)自由的制度性保障。[18]公法人正是一種能夠充分保障大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的功能性組織制度。所謂公法人化，是指公共行政承擔(dān)者的組織變革以公法人為發(fā)展方向，并以充分發(fā)揮公法人的制度功能為目的。公立大學(xué)是由教師、研究人員、學(xué)生與行政人員所組成的一種人合社團(tuán)，將人合社團(tuán)賦予獨(dú)立法人格，即是公立大學(xué)公法人化?！半m然公立大學(xué)組織形態(tài)的改變，其實(shí)不能保證大學(xué)經(jīng)營(yíng)的成功或競(jìng)爭(zhēng)力的提升。然而，公立大學(xué)公法人化產(chǎn)生最直接之實(shí)益，在于大學(xué)可脫離與國(guó)家最高等教育機(jī)關(guān)之部屬機(jī)關(guān)地位，獲得法律上獨(dú)立之人格地位，可更廣泛享有人事、立法、財(cái)政、組織計(jì)劃自主權(quán)，及有助于大學(xué)自治之推動(dòng)?！盵19]

有鑒于此，現(xiàn)代公立大學(xué)的組織形態(tài)大都采取法人化的方式或者正朝著法人化的方向發(fā)展。美國(guó)的公立大學(xué)一直以來(lái)都采取法人化的組織方式，大學(xué)中最高領(lǐng)導(dǎo)地位的機(jī)構(gòu)是董事會(huì)，不論公立或者私立大學(xué)都由外部人士所組成，使得大學(xué)具有向社會(huì)與企業(yè)開(kāi)放性；同時(shí)，董事會(huì)也成為阻絕外來(lái)不當(dāng)勢(shì)力與干預(yù)“護(hù)城河”功能，使大學(xué)與政治保持一定距離，并同時(shí)扮演學(xué)校與教育部降緩沖突的“緩沖器”功能；董事會(huì)的設(shè)置與功能是美國(guó)大學(xué)的最大特點(diǎn)。[20]英國(guó)的公立大學(xué)比較復(fù)雜，既有早期通過(guò)王室獲得皇家特許狀取得法人身份的大學(xué)，也有本世紀(jì)以來(lái)通過(guò)議會(huì)法獲得法人地位的大學(xué)，還有經(jīng)登記注冊(cè)以公司形式存在的學(xué)院。[21]“多科技術(shù)學(xué)院及其他學(xué)院起初沒(méi)有法人資格，由地方政府進(jìn)行管理，但20世紀(jì)80年代以后，英國(guó)政府為了反映這些學(xué)校的全國(guó)性作用，使其能改善管理，更好地配合經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，將其從地方政府手中轉(zhuǎn)移到中央政府，且賦予其法人資格”。[22]

德國(guó)的大學(xué)在20世紀(jì)60年代以前，受到洪堡大學(xué)理念的影響，大學(xué)以各學(xué)院代表為構(gòu)成分子，形成“學(xué)者共和國(guó)”；20世紀(jì)60年代以后，在“大學(xué)民主化”呼聲之下，要求參與校務(wù)者不應(yīng)僅限于教授，并應(yīng)及于學(xué)術(shù)助理及校內(nèi)中間階層，也就是改變僅由教授獨(dú)享決定權(quán)，而成為強(qiáng)化民主參與的“群組大學(xué)”；1988年德國(guó)修改《大學(xué)基準(zhǔn)法》，對(duì)于公立大學(xué)與國(guó)家之間的關(guān)系作出改革，一方面引進(jìn)大學(xué)咨詢監(jiān)督委員會(huì)，另一方面公立大學(xué)也可以采取公法財(cái)團(tuán)法人型態(tài)，使大學(xué)具有企業(yè)化、效能化精神，提升學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力，成為“學(xué)術(shù)企業(yè)給付體”。[23]日本國(guó)立大學(xué)法人化最早源于1997年橋本龍?zhí)墒紫嗳蝺?nèi)提出的“獨(dú)立行政法人制度”，引起日本學(xué)界重大爭(zhēng)議；1999年日本內(nèi)閣作出“關(guān)于國(guó)立大學(xué)獨(dú)立行政法人化，一方面尊重大學(xué)的自主性，另一方面作為大學(xué)改革之一環(huán)來(lái)加以檢討，到平成15年作成結(jié)論”的決議；2000年開(kāi)始組織有關(guān)學(xué)者組成“調(diào)查檢討會(huì)議”開(kāi)始進(jìn)行檢討，并在2002年提出“關(guān)于新的‘國(guó)立大學(xué)法人’圖像”的最終報(bào)告；2003年向國(guó)會(huì)提出國(guó)立大學(xué)法人法等相關(guān)的六個(gè)法案，并于同年7月完成立法而于10月開(kāi)始實(shí)施，并于2004年4月完成國(guó)立大學(xué)法人化之過(guò)程。[24]早在1983年，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)修訂大學(xué)法時(shí)就試圖使公立大學(xué)公法人化，雖然囿于當(dāng)時(shí)的法制和觀念條件，公法人的立法未竟全功。在1986年臺(tái)大學(xué)生發(fā)起的大學(xué)改革運(yùn)動(dòng)中，再次鮮明提出公立大學(xué)公法人化之口號(hào)，當(dāng)時(shí)該主張的主要目的是保障學(xué)術(shù)自由與大學(xué)自治；[25]1987年當(dāng)時(shí)有立法委員所提出的大學(xué)法修正案，首次將公立大學(xué)規(guī)定為公法人，但經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的大學(xué)法修正運(yùn)動(dòng)之后，雖沒(méi)能夠使公立大學(xué)法人化，卻也爭(zhēng)取到“大學(xué)應(yīng)受學(xué)術(shù)自由之保障，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)，享有自治權(quán)?！钡拿魑囊?guī)定。當(dāng)時(shí)爭(zhēng)取公立大學(xué)法人化的唯一目的時(shí)為了保障學(xué)術(shù)自由。其后教育部為了回應(yīng)大學(xué)發(fā)展需要，并回應(yīng)公立大學(xué)法人化的呼喚，自1997年起進(jìn)行“大學(xué)運(yùn)作與學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治之研究”計(jì)劃，隨后成立“大學(xué)法修法委員會(huì)”，研擬公立法學(xué)公法人化相關(guān)條文。然而，由于2002年11月行政院通過(guò)組織改造推動(dòng)委員會(huì)所提“行政法人建置原則”，并列列舉大學(xué)得制定該類(lèi)行政法人之通用性法律。教育部為配合該政策實(shí)施，重新修正大學(xué)法修正草案，增列“行政法人國(guó)立大學(xué)”專(zhuān)章，報(bào)行政院審議后，于2003年6月函請(qǐng)立法院審議。該章的規(guī)定在臺(tái)灣地區(qū)法學(xué)界引起廣泛的爭(zhēng)議，該草案還未被通過(guò)。[26]

可見(jiàn)，盡管大陸法系國(guó)家與英美法系國(guó)家關(guān)于“公法人”理論的理解存在差異，但它們?cè)诜ㄖ瓢l(fā)展的實(shí)踐中都賦予了公立大學(xué)公法人的法律地位，這是兩大法系國(guó)家公立大學(xué)組織變革的共同特點(diǎn)和趨勢(shì)。

四、現(xiàn)代公立大學(xué)公法人化之方向

大學(xué)治理涉及到大學(xué)的設(shè)立者與大學(xué)之關(guān)系、大學(xué)內(nèi)部組織在大學(xué)內(nèi)部決策過(guò)程中的權(quán)限分配，以及大學(xué)內(nèi)部成員參與決策的方式及程度。筆者認(rèn)為，現(xiàn)代公立大學(xué)的公法人化是對(duì)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的根本性變革，其功能在于充分實(shí)現(xiàn)自治和效率功能，其效果在于糾正以往將公立大學(xué)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)視為學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力（國(guó)家干預(yù)的力量）之間“二元對(duì)峙格局”的固有思維，使之朝著包含國(guó)家力量、學(xué)術(shù)力量、市場(chǎng)力量和社會(huì)力量之間“多元參與格局”轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變既涉及到學(xué)校與外部力量之間的關(guān)系，也涉及到學(xué)校內(nèi)部各種主體之間的關(guān)系。但是，不論是外部關(guān)系還是內(nèi)部關(guān)系的平衡和協(xié)調(diào)，最終都必然要求公立大學(xué)自身組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，并依賴于行政法治的監(jiān)督和保障。也就是說(shuō)，這種轉(zhuǎn)變直接影響到大學(xué)治理中兩大基本關(guān)系的深刻調(diào)整。

（一）外部關(guān)系：“學(xué)者共和國(guó)”、“學(xué)術(shù)給付企業(yè)體”與“第三種類(lèi)型”

就外部關(guān)系而言，自中世紀(jì)至今大學(xué)的發(fā)展變遷，主要是如何抵制外部力量（如國(guó)家、教會(huì)和企業(yè)）干預(yù)的歷史。德國(guó)大學(xué)法的發(fā)展經(jīng)歷了兩種極端的現(xiàn)象：一為“學(xué)者共和國(guó)”（Gelehrtenrepublik），另一為“學(xué)術(shù)給付企業(yè)體”(wissenschaftliches)。前者主要針對(duì)大學(xué)內(nèi)部各組群（偏重大學(xué)組織內(nèi)部之設(shè)計(jì)）；后者著重于大學(xué)對(duì)外部所呈現(xiàn)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性格。[27]十九世紀(jì)德國(guó)學(xué)者洪堡所提出的學(xué)習(xí)者與施教者結(jié)成一體的概念，就與學(xué)者共和國(guó)的思想相當(dāng)，旨在強(qiáng)調(diào)大學(xué)消極地防止國(guó)家干預(yù)，建立學(xué)者與學(xué)生閉鎖自珍的“象牙塔”，關(guān)起門(mén)來(lái)作皇帝，孤立于社會(huì)之外，不愿隨著社會(huì)的變化進(jìn)行改革。但是在現(xiàn)代社會(huì)中，公立大學(xué)單單進(jìn)行純粹的學(xué)術(shù)研究是不現(xiàn)實(shí)的，“尤其是現(xiàn)代大學(xué)已經(jīng)成為他們所服務(wù)的社會(huì)的不可分割的一部分，大學(xué)作為知識(shí)的生產(chǎn)者、批發(fā)商和零售商，是擺脫不了服務(wù)職能的?！盵28]有鑒于此，“學(xué)術(shù)給付企業(yè)體”的理念得以產(chǎn)生，強(qiáng)調(diào)大學(xué)本身的開(kāi)放性，促使大學(xué)對(duì)社會(huì)的適當(dāng)回應(yīng)，促使大學(xué)與社區(qū)適當(dāng)聯(lián)結(jié)，融入社會(huì)中。

隨著全球化的發(fā)展，高等教育日益走向社會(huì)的中心，成為社會(huì)的“動(dòng)力站”，高等教育的重要性更加凸顯。學(xué)術(shù)也不僅扮演了企業(yè)間競(jìng)爭(zhēng)重要要素，并同時(shí)影響國(guó)家制度的發(fā)展?！按髮W(xué)組織建構(gòu)不應(yīng)再偏執(zhí)于極端一方或?yàn)閷W(xué)者共和國(guó)、或?yàn)閷W(xué)術(shù)企業(yè)體，而應(yīng)兼具兩方優(yōu)點(diǎn)，形成一種第三種類(lèi)型，以確保大學(xué)處于競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代，不斷提升學(xué)術(shù)，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力始能與日俱進(jìn)。”[29]在這“第三種類(lèi)型”中，“學(xué)術(shù)的提升不再是大學(xué)本身事務(wù)也同時(shí)是國(guó)家高度介入影響的責(zé)任?！庇械膶W(xué)者認(rèn)為，1988年德國(guó)新修訂的大學(xué)基準(zhǔn)法較多地體現(xiàn)了“第三種類(lèi)型”的特征。該法對(duì)公立大學(xué)作出兩項(xiàng)改革，一是引進(jìn)了“大學(xué)咨詢監(jiān)督委員會(huì)”，二是公立大學(xué)也可以采取公法財(cái)團(tuán)法人的形態(tài)?！岸叩墓餐c(diǎn)則均是適度納入校友、監(jiān)管機(jī)關(guān)及企業(yè)、文化與科技人士參與決策，使大學(xué)具企業(yè)化、效能化之精神，提升學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力?！盵30]

（二）內(nèi)部關(guān)系：“團(tuán)體自治”、“住民自治”與“民主參與模式”

就內(nèi)部關(guān)系而言，大學(xué)的發(fā)展變遷過(guò)程主要是隨著外部關(guān)系的變化，大學(xué)自治主體的范圍、地位和權(quán)限發(fā)展變化的過(guò)程。其主要涉及到大學(xué)內(nèi)部之間組織決策權(quán)限的分配、大學(xué)內(nèi)部成員參與等制度。就自治的主體而言，學(xué)理上有“團(tuán)體自治”與“住民自治”的區(qū)分。所謂團(tuán)體自治，“意謂承認(rèn)在國(guó)家之內(nèi)仍有某種程度獨(dú)立于國(guó)家意思之外的團(tuán)體，在賦予此等團(tuán)體處理失誤權(quán)限的同時(shí)，更保障其作為團(tuán)體的對(duì)外自主性，國(guó)家或其他權(quán)力均不得隨意加以侵害、干涉，而將事務(wù)處理之權(quán)限委諸該團(tuán)體之判斷與責(zé)任。在性質(zhì)上屬于‘法律意義的自治’”。所謂住民自治，“則意謂自治團(tuán)體之構(gòu)成員為確保團(tuán)體意思之形成乃是基于構(gòu)成員之合意，以使其權(quán)益獲得周全得保障，必須以民主得方式組織團(tuán)體并加以營(yíng)運(yùn)、管理，以免團(tuán)體自治亦失其意義，故而屬于‘政治意義的自治’?！盵31]在國(guó)家權(quán)力專(zhuān)政時(shí)期，為了防止公立大學(xué)成為“教育部大學(xué)”，進(jìn)而保障學(xué)術(shù)自由，大學(xué)自治更多地被強(qiáng)調(diào)為一種“團(tuán)體性的自治權(quán)”。但是“如果僅由團(tuán)體自治而無(wú)住民自治，則外部壓迫固然可以避免，但內(nèi)部壓迫所造成的痛苦可能尤有過(guò)之，在結(jié)構(gòu)上此種自治仍不具有實(shí)質(zhì)意義?！盵32]所以在公立大學(xué)的外部關(guān)系法治化之后，大學(xué)自治的關(guān)注點(diǎn)更多地集中于“住民自治”。自歷史發(fā)展而言，團(tuán)體自治的思考模式在德國(guó)、法國(guó)較為發(fā)達(dá)；住民自治的理念，在英國(guó)比較受重視。[33]

隨著現(xiàn)代大學(xué)理念的發(fā)展，大學(xué)的外部關(guān)系開(kāi)始走入“第三種類(lèi)型”，大學(xué)承擔(dān)了更多的社會(huì)責(zé)任，大學(xué)自治權(quán)的性質(zhì)也被重新認(rèn)識(shí)?！按髮W(xué)自治權(quán)本質(zhì)上系屬‘教育行政權(quán)’，故亦可稱為‘大學(xué)自治行政權(quán)’”，它包括規(guī)章制定權(quán)、組織自主權(quán)和教育事項(xiàng)執(zhí)行權(quán)，而不僅僅是學(xué)術(shù)自由的事項(xiàng)。[34]為了協(xié)調(diào)不同主體之間對(duì)不同自治事項(xiàng)決策的權(quán)限和程序，大學(xué)治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)再也不能簡(jiǎn)單地由某一方成員來(lái)占據(jù)主導(dǎo)地位，“民主參與模式”開(kāi)始興起。[35]所謂民主參與模式，是指大學(xué)最高決策機(jī)構(gòu)由校長(zhǎng)、教師代表、學(xué)術(shù)與行政主管、研究人員代表、職員代表、學(xué)生代表及其他有關(guān)人員代表組成之。不同自治事項(xiàng)的決策必然包括不同的利害關(guān)系人的參與，且這種參與得到民主而公正的程序保障。這一治理結(jié)構(gòu)以團(tuán)體自治為前提，深化住民自治的內(nèi)涵，并擴(kuò)展了參與的主體。與住民自治相比，它更加強(qiáng)調(diào)住民之間存在利害關(guān)系的差異性，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)不同事項(xiàng)由不同的住民來(lái)參與。更重要的是，它強(qiáng)調(diào)治理結(jié)構(gòu)中必須提供渠道供利害相關(guān)學(xué)校外部力量來(lái)參與。筆者認(rèn)為，當(dāng)今世界大學(xué)治理大致有兩種民主參與模式：[36]一是德國(guó)模式。其自治權(quán)的主體主要是教授，形成了“以教授組織為中心的大學(xué)自治模式”，其外部力量的參與主要是通過(guò)咨詢監(jiān)督委員會(huì)。二是美國(guó)模式。在該模式中，董事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和終身教授制是其鮮明特色，自治權(quán)的主體不限于教授，形成了“理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的大學(xué)自治模式”，其外部力量的參與主要是通過(guò)董事會(huì)?！岸聲?huì)介于社會(huì)與大學(xué)之間，一方面扮演著‘橋梁’的角色，以傳達(dá)社會(huì)對(duì)大學(xué)的期盼；它方面董事會(huì)也擔(dān)負(fù)著‘緩沖者’的功能，阻擋人和對(duì)大學(xué)自主不當(dāng)干預(yù)?！盵37]

五、現(xiàn)代公立大學(xué)公法人化之形態(tài)

公法人化形態(tài)選擇問(wèn)題的升溫始于1998年德國(guó)修訂大學(xué)基準(zhǔn)法第58條。該條規(guī)定大學(xué)原則上為公法社團(tuán)并同時(shí)為國(guó)家設(shè)施。除此項(xiàng)規(guī)定外，該條并增列大學(xué)可以以其他法律形態(tài)來(lái)設(shè)立。自此之后，德國(guó)公立大學(xué)的法律組織形態(tài)不再以公法社團(tuán)為限，公立大學(xué)組織形態(tài)的選擇也就成為公法人化過(guò)程中被普遍重視的問(wèn)題。[38]從理論上來(lái)說(shuō)，公立大學(xué)法人化的選擇具有多樣性，法人化可以選擇私法人化或者公法人化，而公法人化的形態(tài)也可選擇社團(tuán)化、財(cái)團(tuán)化或者營(yíng)造物法人化。但是，所有選擇必然受目的導(dǎo)向所支配，公立大學(xué)公法人化形態(tài)的選擇也是如此，不同的法人形態(tài)必然是基于不同的社會(huì)考量，并具備不同的制度功能，最終服務(wù)于不同的目的取向。具體來(lái)看，現(xiàn)代公立大學(xué)公法人化的形態(tài)有如下四種可能：

（一）公法社團(tuán)

如果把大學(xué)視為“學(xué)者共和國(guó)”，作為知識(shí)和真理的追求者的師生所組織的團(tuán)體，而不只是研究學(xué)術(shù)與學(xué)習(xí)知識(shí)之場(chǎng)所或設(shè)施，將公立大學(xué)的法人化朝著“自治化”方向發(fā)展，那么公法社團(tuán)的形態(tài)是最符合大學(xué)本質(zhì)的一種形態(tài)。[39]

但是，公法社團(tuán)形態(tài)并不能充分滿足大學(xué)的效率功能。公法社團(tuán)強(qiáng)調(diào)組織體內(nèi)的個(gè)人是“社員”或者“成員”的身份，只有成員個(gè)體才享有自治權(quán)。這種身份地位對(duì)于教師而言自無(wú)異議，但對(duì)于學(xué)生而言并不完全。學(xué)生與學(xué)校之間的關(guān)系更多的是一種“利用者”的身份。所以，如果單單把公立大學(xué)看作公法社團(tuán)，那就可能使得學(xué)生以及其他主體的參與正當(dāng)性不夠。正因?yàn)槿绱?，公法社團(tuán)形態(tài)的大學(xué)更易于發(fā)展成缺乏開(kāi)放性、高度封閉性的組織，也使得社會(huì)責(zé)任無(wú)法通過(guò)制度化的渠道輸入大學(xué)，大學(xué)也不愿意對(duì)外部主體的需要做出適度的回應(yīng)，不符合公立大學(xué)治理民主參與模式的要求。所以，各國(guó)都不將公立大學(xué)僅僅定位于公法社團(tuán)。比如，德國(guó)早在1976年的大學(xué)基準(zhǔn)法第58條規(guī)定，大學(xué)為公法社團(tuán)并同時(shí)為國(guó)家設(shè)施。也就是說(shuō)，德國(guó)公立大學(xué)在法律組織上具有雙重身份：一為公法社團(tuán)。即教師和學(xué)生享有憲法所賦予的學(xué)術(shù)與學(xué)習(xí)自主權(quán)，他們可以通過(guò)選舉產(chǎn)生代表組成的“校務(wù)會(huì)議”決定大學(xué)學(xué)術(shù)重要事項(xiàng)。二為公共營(yíng)造物。學(xué)生及其他主體在一定程度上可以基于“利用者”或“使用者”身份來(lái)處理和協(xié)調(diào)與大學(xué)之間的關(guān)系。

（二）公法財(cái)團(tuán)

公法財(cái)團(tuán)是指國(guó)家或其他公法社團(tuán)，為了履行公共目的，依據(jù)公法捐助財(cái)產(chǎn)而成立的組織體?！肮ㄘ?cái)團(tuán)與公法社團(tuán)的區(qū)別在于其為財(cái)產(chǎn)結(jié)合體，并無(wú)社員的存在，財(cái)團(tuán)設(shè)立者并非財(cái)團(tuán)的成員而立于財(cái)團(tuán)之外，捐助者除非通過(guò)任命董事對(duì)財(cái)團(tuán)運(yùn)作加以實(shí)際的影響，在法律上沒(méi)有權(quán)力用指令的形式拘束其運(yùn)作。公法財(cái)團(tuán)與公務(wù)機(jī)構(gòu)（公共營(yíng)造物）的區(qū)別在于公法財(cái)團(tuán)對(duì)設(shè)立者的依存關(guān)系不如公務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)得強(qiáng)。”[40]相比較而言，公法財(cái)團(tuán)在組織上、人事上和財(cái)政上具有更大得自主性和靈活性。“公法財(cái)團(tuán)組織可以對(duì)學(xué)校特色而作不同設(shè)計(jì)，特別是大學(xué)有附設(shè)醫(yī)院，大學(xué)本身采公法財(cái)團(tuán)法人有利于醫(yī)院獨(dú)立運(yùn)作，適應(yīng)外界競(jìng)爭(zhēng)力?！彼裕盀榱耸勾髮W(xué)所賦予之公法任務(wù)適當(dāng)完成，公法財(cái)團(tuán)應(yīng)屬于較理想之法律形態(tài)?！盵41]有鑒于此，德國(guó)下薩克森邦大學(xué)于2002年6月24日新修訂的《下薩克森邦大學(xué)法》第1條明確規(guī)定，以國(guó)家為設(shè)立主體之大學(xué)與以公法財(cái)團(tuán)法人為設(shè)立之主體之大學(xué)均由國(guó)家負(fù)責(zé)。開(kāi)始引進(jìn)公法財(cái)團(tuán)大學(xué)組織形態(tài)。

但是，關(guān)于公法財(cái)團(tuán)能否滿足大學(xué)自治的功能也曾存在爭(zhēng)議。如果是公法財(cái)團(tuán)的形態(tài)，可能會(huì)將大學(xué)從以人為主的“學(xué)者共和國(guó)”轉(zhuǎn)變?yōu)樯贁?shù)財(cái)產(chǎn)管理者經(jīng)營(yíng)的資產(chǎn)，除非在法律上或者捐助章程中明確規(guī)定大學(xué)教師與學(xué)生的參與地位，否則大學(xué)自治可能只有團(tuán)體自治意義上的“自主”，而缺乏住民自治意義上的“自律”。[42]而德國(guó)聯(lián)邦憲法法院判決[43]認(rèn)為，大學(xué)享有學(xué)術(shù)自由是憲法保障，國(guó)家對(duì)大學(xué)運(yùn)作的基本維持負(fù)有義務(wù)。這一憲法義務(wù)當(dāng)然也及于公法財(cái)團(tuán)大學(xué)。公法財(cái)團(tuán)大學(xué)之改制不是為了直接減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)，也不是要讓大學(xué)更有潛力從民間中取得財(cái)源，積極運(yùn)用學(xué)校本身，以增加與國(guó)外大學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)。同樣，公法財(cái)團(tuán)法人屬于國(guó)家行政體系的一環(huán)，財(cái)團(tuán)行為必然受憲法、行政法、財(cái)政與公務(wù)員法規(guī)范。[44]

（三）公共營(yíng)造物

公共營(yíng)造物是公行政主體，結(jié)合一定的人與物所成立的組織，并以達(dá)成公法上的特定任務(wù)為目的，而設(shè)立公共營(yíng)造物的公行政主體對(duì)營(yíng)造物活動(dòng)能夠持續(xù)發(fā)生影響力。相較于公法社團(tuán)的組織形態(tài)而言，公共營(yíng)造物突出了作為“使用者”的利害關(guān)系人的要求，這些要求被法定化為特定的行政目的，使得利害關(guān)系人的參與具有了正當(dāng)性，無(wú)疑有助于改變大學(xué)過(guò)于封閉的狀況。

但是，對(duì)于公共營(yíng)造物形態(tài)能否滿足大學(xué)自治的功能卻存在頗多異議。有的學(xué)者認(rèn)為由于營(yíng)造物原則上并沒(méi)有成員的概念，因此不存在自治。[45]“在這樣的性質(zhì)下，會(huì)將教師與學(xué)生的地位外部關(guān)系化，教師系受聘者、被配屬者，學(xué)生是營(yíng)造物利用者、消費(fèi)者，并非大學(xué)的構(gòu)成員，不能參與自治?！钡灿袑W(xué)者認(rèn)為有可能存在以成員為基礎(chǔ)的公共營(yíng)造物，也有認(rèn)為公共營(yíng)造物是具有以“社會(huì)參與”為特征的行政結(jié)構(gòu)，在特定的條件下也有自治的功能。[46]

（四）特殊公法人

關(guān)于公立大學(xué)法人化的形態(tài)選擇，臺(tái)灣地區(qū)有的學(xué)者認(rèn)為，公立大學(xué)公法人化應(yīng)當(dāng)采取兼具公法社團(tuán)、公法財(cái)團(tuán)及營(yíng)造物法人性質(zhì)的特殊公法人。[47]公立大學(xué)采取特殊公法人的形態(tài)予以公法人化，日本于1997年《行政改革會(huì)議最終報(bào)告》中提出的獨(dú)立行政法人可以說(shuō)是一次嘗試。獨(dú)立行政法人制度主要的考量因素是精簡(jiǎn)國(guó)家行政機(jī)構(gòu)，其法律地位獨(dú)立于行政組織之外，其組織體內(nèi)成員身份分為公務(wù)員型和非公務(wù)員型兩種，但實(shí)際上預(yù)定法人化之事務(wù)中，95％的是公務(wù)員型，其首長(zhǎng)的產(chǎn)生由主管大臣任命，但缺乏國(guó)民參與制度。相比較而言，這種特殊公法人兼?zhèn)淞松鲜鰩追N公法人的一些特點(diǎn)，在法律效果上一定程度上平衡了公立大學(xué)公法人化的自治功能和效率功能。

但是，日本的獨(dú)立行政法人形態(tài)也存在一些致命缺陷。比如缺乏國(guó)民參與制度，導(dǎo)致其對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性較弱，這種不利影響將在日后逐漸凸現(xiàn)出來(lái)。更重要的是，日本這種形態(tài)的公立大學(xué)法人化，“系于公務(wù)員定員削減之政治公約下之犧牲產(chǎn)物，理論上直接沖擊大學(xué)及自治性之理念，亦與學(xué)術(shù)自由之理念背道而馳，論理上應(yīng)檢討之課題，不甚枚舉?！北热?，一方面賦予公立大學(xué)的獨(dú)立地位，另一方面首長(zhǎng)的由主管大臣任命權(quán)，兩者就是一個(gè)矛盾的組合。所以，到2002年3月日本也不再堅(jiān)持以《獨(dú)立行政法人通則法》適用于國(guó)立大學(xué)，而改以制定《國(guó)立大學(xué)法人法》取代它。

以上探討足以表明，公立大學(xué)法人化形態(tài)的選擇遠(yuǎn)非易事，需要對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)、大學(xué)精神以及個(gè)體觀念都充分而仔細(xì)的考量，力求對(duì)多種價(jià)值予以應(yīng)有尊重并和諧共存。

六、我國(guó)公立大學(xué)公法人化之抉擇——以臺(tái)灣地區(qū)《大學(xué)法修正草案》之討論為參照[48在全球化的進(jìn)程中，各國(guó)的大學(xué)都逐漸成為全球競(jìng)爭(zhēng)的主體，公法人化也成為現(xiàn)代公立大學(xué)組織變革的基本趨勢(shì)，我國(guó)公立大學(xué)的組織變革自然也不可能置身于該潮流之外。但是，我國(guó)學(xué)界對(duì)此雖有所討論，相關(guān)研究卻并未深入，公立大學(xué)的公法人化也尚未列入我國(guó)行政改革的議程。[49]相比較而言，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)界和行政界對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注度更高，探討也更加深入，相關(guān)改革進(jìn)程也稍處領(lǐng)先位置。自臺(tái)灣地區(qū)“教育部”于1992年提出大學(xué)法修正草案以來(lái)，關(guān)于公立大學(xué)的法律地位、校長(zhǎng)產(chǎn)生程序、校外人士參與制度以及如何大學(xué)內(nèi)部自主彈性問(wèn)題就引起了激烈的爭(zhēng)論，至2003年“行政院”將重新形成的大學(xué)法修正草案提交“立法院”審議時(shí)，雖已歷時(shí)十余年的討論，很多關(guān)鍵問(wèn)題卻始終沒(méi)有達(dá)成完全的共識(shí)，一直延續(xù)至對(duì)2003年版的大學(xué)法修正草案的討論之中，并重新激發(fā)起學(xué)界的廣泛爭(zhēng)論。由此可見(jiàn)，有些問(wèn)題是各個(gè)國(guó)家和地區(qū)公立大學(xué)公法人化過(guò)程中必然面對(duì)的共性化的問(wèn)題，基于兩岸文化價(jià)值觀念的共通性，臺(tái)灣學(xué)者的思考或有可資參照借鑒之處。本文即以臺(tái)灣學(xué)界的相關(guān)討論來(lái)探討我國(guó)大陸地區(qū)應(yīng)為之抉擇。

（一）公法人化形態(tài)之選擇

這是公法人化過(guò)程中必然面臨的首要問(wèn)題。臺(tái)灣地區(qū)的草案規(guī)定：“國(guó)立大學(xué)分為一般國(guó)立大學(xué)及行政法人國(guó)立大學(xué)。行政法人大學(xué)應(yīng)自行或聯(lián)合數(shù)校成立董事會(huì)?！保ú莅傅?條）從這一條文來(lái)看，行政法人毫無(wú)疑問(wèn)是屬于公法人，但屬于何種形態(tài)的公法人卻并不明確。盡管也有的學(xué)者結(jié)合修正草案第27條、第29條和第30條有關(guān)董事會(huì)組成和設(shè)計(jì)的規(guī)定來(lái)看，認(rèn)為行政法人“國(guó)立”大學(xué)的性質(zhì)是公共營(yíng)造物的公法人。根據(jù)草案中的相關(guān)說(shuō)明表明，“行政法人國(guó)立大學(xué)”的設(shè)置目的在于和采取校務(wù)基金方式運(yùn)作的“一般國(guó)立大學(xué)”相區(qū)別，特指采取第二章規(guī)定的董事會(huì)方式運(yùn)作的國(guó)立大學(xué)，并無(wú)進(jìn)一步區(qū)分之意圖。[50]盡管如此，這一概念還是引起了學(xué)者的反對(duì)。有的學(xué)者認(rèn)為，“行政法人之‘行政’即強(qiáng)調(diào)監(jiān)督管理、規(guī)劃之意，而大學(xué)成為法人，主要是釋放它的行政性格，強(qiáng)鞏其學(xué)術(shù)自主、自治地位，因而冠以‘行政’與體質(zhì)矛盾?！髮W(xué)法修正草案中僅抄錄行政法人法中有關(guān)職員、工、警衛(wèi)過(guò)渡期間保障條款，其余如大學(xué)之組織、運(yùn)作與財(cái)務(wù)則和行政法人法主要條文如董事會(huì)、職權(quán)與監(jiān)督等毫不相關(guān)，勉強(qiáng)稱行政法人，反有誤導(dǎo)之嫌?！币虼耍盁o(wú)論基于行政法人之目的或精神而言，國(guó)立大學(xué)都不適宜冠以行政法人之名稱，應(yīng)恢復(fù)原先討論的‘公法人’用語(yǔ)?！盵51]

我國(guó)《高等教育法》第30條規(guī)定：“高等學(xué)校自批準(zhǔn)設(shè)立之日起取得法人資格。高等學(xué)校的校長(zhǎng)為高等學(xué)校的法定代表人。高等學(xué)校在民事活動(dòng)中依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任。”該項(xiàng)規(guī)定明確了高等學(xué)校的法人地位，但也沒(méi)有具體到何種法人形態(tài)。由于我國(guó)無(wú)公私法之分，也無(wú)公法人、私法人的區(qū)別，高等學(xué)校實(shí)際上處于非常模糊的法律地位。一般認(rèn)為，我國(guó)的公立大學(xué)法人應(yīng)屬于事業(yè)單位法人，但具有多重性質(zhì)。它既是民事主體，又是教育主體，具有雙重的法律地位。[52]筆者認(rèn)為，我國(guó)公立大學(xué)公法人化的形態(tài)選擇應(yīng)把握如下兩點(diǎn)：其一，我國(guó)公立大學(xué)法人化應(yīng)以公法人為方向更為合適，應(yīng)當(dāng)?shù)覈?guó)公立大學(xué)作為民事主體的色彩。因?yàn)楣⒋髮W(xué)負(fù)有特定的公共任務(wù)并因此接受政府預(yù)算支持，如果采取私法人的形態(tài)，必然導(dǎo)致政府對(duì)大學(xué)控制力的降低而逐步縮減其對(duì)大學(xué)的財(cái)政義務(wù)。其二，我國(guó)公立大學(xué)公法人化應(yīng)采取公法社團(tuán)形態(tài)為主、以公法財(cái)團(tuán)為輔，不宜采用公共營(yíng)造物和特殊公法人的形態(tài)。主要原因在于我國(guó)公立大學(xué)基本上還屬于“教育部大學(xué)”，受行政力量強(qiáng)力支配。雖然1998年頒布的《高等教育法》從第31條到第38條規(guī)定了大學(xué)的自主權(quán)。但是，在其公立大學(xué)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)中，仍然是行政管理權(quán)占主導(dǎo)，行政管理權(quán)和學(xué)術(shù)自由權(quán)之間形成了一種既協(xié)調(diào)又緊張的關(guān)系。[53]在這種情境下，公立大學(xué)組織變革的首要前提在于提升學(xué)術(shù)力量的法律地位。就此而言，公法社團(tuán)是最為理想的一種方式。但是，我國(guó)公立大學(xué)還普遍面對(duì)的另一個(gè)難題是教育經(jīng)費(fèi)的短缺問(wèn)題。為了改變這種境況，1995年頒布的《教育法》已經(jīng)突破了原先的由政府獨(dú)家辦學(xué)的舊格局，按照法律規(guī)定，舉辦者可以是各級(jí)政府，也可以是企業(yè)、事業(yè)組織、具有法人資格的社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人，它們可以單獨(dú)舉辦，也可以聯(lián)合舉辦。[54]所以，采取公法財(cái)團(tuán)的形態(tài)有利于公立大學(xué)加強(qiáng)與企業(yè)、政府合作，拓展“第三渠道”（即社會(huì)服務(wù)）來(lái)獲得資源，提高自己的競(jìng)爭(zhēng)力。所以，我國(guó)公立大學(xué)法人化過(guò)程中對(duì)某些少數(shù)被教育部列為重點(diǎn)發(fā)展、且國(guó)家財(cái)政資助充足的大學(xué)（比如被列入211工程的前10位的大學(xué)）宜采取公法社團(tuán)的形態(tài)，其他公立大學(xué)宜采取公法財(cái)團(tuán)的形態(tài)。而公共營(yíng)造物形態(tài)的大學(xué)很可能將教師因“受聘者”的地位而被邊緣化，不利于學(xué)術(shù)自由；特殊形態(tài)的公法人形態(tài)的大學(xué)很可能陷入非驢非馬、又驢又馬的境地，也不利于發(fā)揮自治與效率之功能，所以這兩種公法人形態(tài)在我國(guó)目前暫不宜采用。

（二）校外民主參與途徑之選擇

這是通過(guò)公法人化來(lái)調(diào)整公立大學(xué)與外部關(guān)系的重點(diǎn)問(wèn)題。臺(tái)灣地區(qū)的草案遭到學(xué)者最強(qiáng)烈批評(píng)的是關(guān)于董事會(huì)的設(shè)立、地位和組成問(wèn)題。（草案第5條、27條、28條、29條、30條）該草案規(guī)定，行政法人“國(guó)立”大學(xué)成立以后，應(yīng)當(dāng)自行或者單獨(dú)聯(lián)合幾個(gè)學(xué)校設(shè)置董事會(huì)，董事十一人至二十一人，任期四年，連選得連任，并以一次為限。董事由“教育部”就學(xué)校校務(wù)會(huì)議通過(guò)推薦之人士，以及高等教育審議委員會(huì)推薦得校外聲望卓著人士遴聘產(chǎn)生之；校外董事人數(shù)，不得少有全體董事總額得二分之一。董事會(huì)行使職權(quán)時(shí)，發(fā)現(xiàn)學(xué)校有重大違失，應(yīng)立即報(bào)“教育部”。董事會(huì)設(shè)置董事長(zhǎng)一人，由“教育部”部長(zhǎng)就董事中提名，提請(qǐng)“行政院”院長(zhǎng)聘任之。這一制度設(shè)置之初衷在于構(gòu)建一種外部力量參與大學(xué)治理的途徑。正如草案的相關(guān)說(shuō)明所指出，“為避免大學(xué)過(guò)于封閉與社會(huì)脫節(jié)，難以回應(yīng)社會(huì)之需求，明訂各大學(xué)應(yīng)設(shè)置董事會(huì)，使各行政法人‘國(guó)立’大學(xué)具有外部開(kāi)放性、容納國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家學(xué)者與社會(huì)人士之董事會(huì)，對(duì)學(xué)校管理與發(fā)展提出建議，一方面使大學(xué)因社會(huì)參與受到外來(lái)刺激，而不至于封閉，他方面可扮演代替教育部監(jiān)督學(xué)術(shù)機(jī)制，亦即由外部社會(huì)精英參與管理監(jiān)督之模式?！盵55]但是，臺(tái)灣學(xué)界大多認(rèn)為這一規(guī)定顯然存在極大缺陷。其一，董事會(huì)的定位模糊。一般法人的董事會(huì)是法人的內(nèi)部機(jī)關(guān)，但行政法人“國(guó)立”大學(xué)的董事卻可以跨幾個(gè)學(xué)校聯(lián)合設(shè)立，似乎是超越法人之外、凌駕法人之上的機(jī)關(guān)。其二，董事、董事長(zhǎng)由行政權(quán)產(chǎn)生，使得行政權(quán)能夠直接或間接掌控大學(xué)之主要人事，大學(xué)自治恐難保全。其三，校外董事超過(guò)董事總額的二分之一，造成“外行人控制”的局面，也有違住民自治的理念。有鑒于此，臺(tái)灣學(xué)界主張改設(shè)德國(guó)式“大學(xué)咨詢監(jiān)督委員會(huì)”的呼聲頗高。[56]

我國(guó)《高等教育法》中沒(méi)有規(guī)定校外人士參與大學(xué)治理的制度。我國(guó)公立大學(xué)必須設(shè)立的機(jī)構(gòu)有四個(gè)：中國(guó)共產(chǎn)黨高等學(xué)?；鶎游瘑T會(huì)、校長(zhǎng)、校學(xué)術(shù)委員會(huì)和校教職工代表大會(huì)。[57]由于我國(guó)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，校長(zhǎng)由教育部門(mén)任命，所以前兩個(gè)機(jī)構(gòu)都可能成為校外意志的輸入渠道。但是，這種渠道并非一種民主化的參與途徑，而是國(guó)家權(quán)力干預(yù)大學(xué)自治的通道，不符合現(xiàn)代公立大學(xué)組織變革的發(fā)展趨勢(shì)。筆者認(rèn)為，為了增加大學(xué)治理對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性，可以借鑒德國(guó)的“大學(xué)咨詢監(jiān)督委員會(huì)制度”。理由有三：其一，大學(xué)黨委的定位決定了它不可能改造為一種校外精英參與制度。我國(guó)公立大學(xué)的黨委是一個(gè)政治主體，掌握學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。在目前的體制中，這一地位決定了它不可能由由校外的社會(huì)精英（甚至還可能不是中國(guó)共產(chǎn)黨員）參與其中。其二，模仿美國(guó)式的董事會(huì)也存在沖突與隱患。美國(guó)式的董事會(huì)一般為校務(wù)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，并對(duì)于大學(xué)純粹學(xué)術(shù)事務(wù)的主要機(jī)關(guān)給予高度的尊重和禮遇，并且負(fù)責(zé)對(duì)遴選委員會(huì)提出的校長(zhǎng)候選人名單擇聘校長(zhǎng)。[58]一方面董事會(huì)的最高地位顯然與校黨委的最高地位相沖突，另一方面我國(guó)公立學(xué)校還普遍缺乏教授評(píng)議會(huì)之類(lèi)的純粹學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，缺乏學(xué)術(shù)力量與行政力量的明確分工，董事會(huì)很可能異化為壓制學(xué)術(shù)力量的機(jī)構(gòu)。另外，校外精英組成的董事類(lèi)似我國(guó)公司治理中的獨(dú)立董事，在我國(guó)目前的體制中其獨(dú)立性值得質(zhì)疑，很可能出現(xiàn)公司治理中普遍存在的獨(dú)立董事被大股東“俘獲”的現(xiàn)象。其三，“大學(xué)咨詢委員會(huì)”比較穩(wěn)妥。大學(xué)咨詢委員會(huì)性質(zhì)上屬于校內(nèi)組織的一部分，成員名單的建議權(quán)歸屬于校方，行政主管部門(mén)僅有形式上命令權(quán)，它僅參與學(xué)校財(cái)務(wù)營(yíng)運(yùn)事項(xiàng)，其主要功能是咨詢和監(jiān)督。相較而言，該機(jī)構(gòu)的設(shè)置不會(huì)和我國(guó)公立大學(xué)現(xiàn)行的內(nèi)部機(jī)構(gòu)存在定位和功能上的沖突，而且校方的建議權(quán)與主管部門(mén)形式上命令權(quán)的權(quán)限分配有利于避免“外行控制”的局面。更為重要的是，其功能僅僅限于對(duì)大學(xué)的經(jīng)營(yíng)事項(xiàng)的咨詢和監(jiān)督，消除了干預(yù)學(xué)術(shù)自由的可能。

（三）校內(nèi)自主權(quán)保障制度之選擇

這是通過(guò)公法人化來(lái)改善公立大學(xué)內(nèi)部關(guān)系的核心問(wèn)題。臺(tái)灣地區(qū)的草案對(duì)于大學(xué)校內(nèi)的組織與權(quán)限進(jìn)行了調(diào)整。主要體現(xiàn)在三點(diǎn)：一是賦予校長(zhǎng)較大的責(zé)任。該草案規(guī)定校長(zhǎng)綜理校務(wù)，負(fù)責(zé)校務(wù)發(fā)展之責(zé)，于職務(wù)范圍內(nèi)對(duì)外代表大學(xué)。（草案第33條）二是修正了校務(wù)會(huì)議的權(quán)限和組成。該草案規(guī)定，有關(guān)學(xué)校組織規(guī)程及重要章則之訂定、預(yù)算決算之審議及校務(wù)發(fā)展計(jì)劃等重要事項(xiàng)，應(yīng)由校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)及教師、研究人員、職員與學(xué)生所推選之代表共同組成校務(wù)會(huì)議議決之；其中助理教師以上之教師代表，不得少于總額之二分之一。（草案第42條）三是學(xué)術(shù)評(píng)議委員會(huì)組成可以引進(jìn)校外聲望卓著人士參與。（草案第43條）四是規(guī)定了學(xué)生會(huì)及其他相關(guān)自治組織的地位，但對(duì)于其權(quán)限有所削弱。（草案第60條）總的來(lái)看，草案將大學(xué)治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)從“一大（校務(wù)會(huì)議）兩?。ㄐｉL(zhǎng)、校教評(píng)會(huì)）”格局，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓?、?jīng)營(yíng)、教學(xué)研究三足鼎立格局（校長(zhǎng)、校務(wù)會(huì)議、學(xué)術(shù)評(píng)議委員會(huì)）。但是學(xué)術(shù)事項(xiàng)的決定權(quán)還是由教師主導(dǎo)，這一點(diǎn)并未動(dòng)搖。臺(tái)灣學(xué)界普遍贊同應(yīng)當(dāng)對(duì)大學(xué)校內(nèi)組織的職權(quán)進(jìn)行調(diào)整，力求“正本清源，教授參與學(xué)校決策，應(yīng)限于學(xué)術(shù)領(lǐng)域，讓學(xué)術(shù)與行政能各就其位，各盡所能。學(xué)術(shù)事項(xiàng)由專(zhuān)業(yè)決定，行政人員不應(yīng)置啄；行政事務(wù)由校長(zhǎng)綜理，領(lǐng)導(dǎo)行政人員努力從事，并就其成敗負(fù)責(zé)?！盵59]正是基于對(duì)學(xué)術(shù)主導(dǎo)這一理念的高標(biāo)準(zhǔn)，有的學(xué)者認(rèn)為學(xué)術(shù)評(píng)議委員會(huì)引入校外非學(xué)術(shù)人士參與其中并不妥當(dāng)。[60]

我國(guó)目前大學(xué)治理的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中，最主要的問(wèn)題是學(xué)術(shù)力量深受行政力量控制，行政力量干涉學(xué)術(shù)事項(xiàng)過(guò)多，以致?lián)p害學(xué)術(shù)自由。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是學(xué)術(shù)組織結(jié)構(gòu)和功能的行政化?！拔覈?guó)高校的組織結(jié)構(gòu)或原來(lái)的校系教研室，或現(xiàn)在‘升級(jí)版’的校院系，在嚴(yán)格意義上并不是一種學(xué)術(shù)組織，而是一種教學(xué)行政管理組織。”[61]這種強(qiáng)調(diào)服從的等級(jí)式方式與學(xué)術(shù)活動(dòng)的原則在很多情況下是相對(duì)立的。二是學(xué)術(shù)領(lǐng)域與行政領(lǐng)域的模糊化?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā芬?guī)定了大學(xué)的自主權(quán)，但是沒(méi)有更加清楚地對(duì)其內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行區(qū)分，這些問(wèn)題應(yīng)當(dāng)是由學(xué)校章程來(lái)予以明確規(guī)定。而目前大多數(shù)的“學(xué)校章程因過(guò)于原則而經(jīng)常被認(rèn)為是‘沒(méi)用’的東西”[62]，許多學(xué)校至今沒(méi)有章程。[63]在行政主導(dǎo)的格局中，這種情形極易導(dǎo)致行政管理權(quán)進(jìn)入學(xué)術(shù)事項(xiàng)的領(lǐng)域。三是學(xué)術(shù)人員在評(píng)價(jià)體系中的缺位。在許多大學(xué)中，評(píng)價(jià)機(jī)制中沒(méi)有學(xué)術(shù)人員的參與，以致學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系中大量存在非學(xué)術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)的存在。筆者認(rèn)為，我國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的改善要從兩個(gè)方面入手：其一，要提升學(xué)術(shù)自由權(quán)主體的法律地位，并嘗試建立教授會(huì)作為學(xué)術(shù)事項(xiàng)的決定機(jī)構(gòu)。對(duì)于教學(xué)計(jì)劃、教材選編和科學(xué)研究等純粹屬于學(xué)術(shù)自由的事項(xiàng)可以在教育法律、法規(guī)中明確其權(quán)利主體是學(xué)術(shù)人員。對(duì)于可以由學(xué)術(shù)力量和行政力量共同支配的事項(xiàng)，不宜在教育法律、法規(guī)中明確其主體；但可以由各個(gè)學(xué)校在大學(xué)章程中根據(jù)本校的實(shí)際情況予以適當(dāng)明確。要在教育法律中確立學(xué)術(shù)事項(xiàng)由學(xué)術(shù)人員主導(dǎo)、行政人員有限參與的原則和行政事項(xiàng)由行政人員主導(dǎo)、學(xué)術(shù)人員有限參與的原則。這是對(duì)那些學(xué)術(shù)力量和行政力量可能共同支配的事項(xiàng)進(jìn)行判斷的指導(dǎo)原則。其二，要盡量確立學(xué)術(shù)人員在學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)體系中的主導(dǎo)地位。臺(tái)灣地區(qū)的草案中規(guī)定學(xué)術(shù)評(píng)議委員會(huì)引入校外非學(xué)術(shù)人員，雖未撼動(dòng)學(xué)術(shù)人員在其中的主導(dǎo)地位，卻仍然遭到學(xué)界質(zhì)疑，也是基于學(xué)術(shù)自治權(quán)的考慮，足見(jiàn)他們對(duì)學(xué)術(shù)自由價(jià)值之尊崇。

（四）大學(xué)自治與國(guó)家監(jiān)督關(guān)系之選擇

這是公法人化成敗與否的關(guān)鍵問(wèn)題。臺(tái)灣地區(qū)的草案中沒(méi)有明確規(guī)定有關(guān)自治監(jiān)督的內(nèi)容和方法，有大學(xué)自治與國(guó)家干預(yù)之間界限模糊之隱患。有鑒于此，臺(tái)灣地區(qū)有的學(xué)者建議仿效德國(guó)大學(xué)基準(zhǔn)法的立法例增列有關(guān)監(jiān)督的條文。主要包括：“教育部”有要求“被告知之權(quán)利”，也就是監(jiān)督機(jī)關(guān)要求認(rèn)知某一特定活動(dòng)的具體內(nèi)容，包括監(jiān)督機(jī)關(guān)視察大學(xué)設(shè)施、審查校務(wù)運(yùn)作、列席各委員會(huì)會(huì)議、要求閱覽會(huì)議資料及卷宗；對(duì)違法行為駁斥或命令等權(quán)力；對(duì)于大學(xué)不糾正違法行為、不服從命令而采取代撤銷(xiāo)或代履行；“教育部”可以與“財(cái)政部”要求大學(xué)提供與大學(xué)相關(guān)各種財(cái)務(wù)資料的權(quán)力。[64]臺(tái)灣學(xué)者普遍認(rèn)為，關(guān)于自治監(jiān)督的規(guī)范不可或缺。因?yàn)椤肮⒋髮W(xué)法人化后，公立大學(xué)與‘國(guó)家’間于法律上雖彼此獨(dú)立，然公立大學(xué)仍屬‘國(guó)家’整體之一環(huán)，其財(cái)政仍大多仰賴‘國(guó)家’編列經(jīng)費(fèi)支應(yīng)，故兩者間之互動(dòng)關(guān)系更應(yīng)以法律加以明定……”[65]但是，臺(tái)灣地區(qū)有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)行的大學(xué)法中規(guī)定的教育主管機(jī)關(guān)對(duì)大學(xué)的監(jiān)督方式存在不妥，甚至有違憲之虞。如大學(xué)法規(guī)定的“教育部”主宰公私立大學(xué)的設(shè)立、設(shè)定審核許可的標(biāo)準(zhǔn)、核準(zhǔn)大學(xué)之變更或停辦、核備及評(píng)價(jià)大學(xué)規(guī)劃之發(fā)展方向和重點(diǎn)、過(guò)度干預(yù)大學(xué)校長(zhǎng)產(chǎn)生、部對(duì)大學(xué)組織規(guī)程之核定權(quán)[66]都侵犯或損害了大學(xué)自治權(quán)。[67]可見(jiàn)，如何保持大學(xué)自治與國(guó)家監(jiān)督的微妙平衡確實(shí)是一種立法的兩難。我國(guó)《高等教育法》零散地規(guī)定了國(guó)家教育行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限和方法。[68]主要包括：對(duì)不符合規(guī)定條件審批設(shè)立的大學(xué)的撤銷(xiāo)權(quán)；大學(xué)設(shè)立的審批權(quán)；修改章程的核準(zhǔn)權(quán)；校長(zhǎng)、副校長(zhǎng)的任免權(quán)；對(duì)大學(xué)財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)。相較于臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者的建議而言，這些規(guī)定有兩個(gè)特點(diǎn)：一是主要采取事前預(yù)防監(jiān)督的方式，存在較大的權(quán)限保留，一定意義上侵蝕了大學(xué)自主權(quán)。比如修改章程是住民自治的重要內(nèi)容，對(duì)副校長(zhǎng)的任免權(quán)也是重要的組織自主權(quán)。二是事后監(jiān)督方式規(guī)定不明確，而且缺乏對(duì)這些手段的救濟(jì)途徑。比如關(guān)于對(duì)財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，沒(méi)有排除大學(xué)對(duì)大學(xué)個(gè)人成員財(cái)產(chǎn)上資料的提供義務(wù)，存在違反法律保留原則的危險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，我國(guó)政府對(duì)公立大學(xué)的監(jiān)督總體上應(yīng)該適度松綁，以維持國(guó)家監(jiān)督與大學(xué)自治的平衡。具體而言，應(yīng)從三個(gè)方面著手：其一，減少事前預(yù)防性監(jiān)督方式的運(yùn)用，完全不干涉學(xué)術(shù)事項(xiàng)，給予適度彈性的人事權(quán)和組織權(quán)。其二，要完善事后動(dòng)態(tài)性監(jiān)督方式。比如嘗試更多地運(yùn)用臺(tái)灣學(xué)者所建議的審查校務(wù)、視察權(quán)、列席校務(wù)會(huì)議權(quán)、對(duì)違法行為駁斥權(quán)、要求糾正違法行為的命令權(quán)、以及對(duì)不糾正違法行為采取的代撤銷(xiāo)或代履行權(quán)。與此同時(shí)，要探索立法監(jiān)督和司法監(jiān)督的方式。比如對(duì)于學(xué)校校園管理的自主權(quán)，教育行政機(jī)關(guān)不宜干涉，但學(xué)校的管理行為應(yīng)當(dāng)接受最低密度的司法監(jiān)督，即接受法律保留原則和授權(quán)明確性原則的審查。其三，要完善對(duì)國(guó)家監(jiān)督所致侵權(quán)行為的救濟(jì)途徑，切實(shí)保障大學(xué)自治權(quán)。我國(guó)目前的教育法制中對(duì)此還沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。大學(xué)公法人化后，國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或者停辦的處理行為，就應(yīng)當(dāng)被視為行政處分，應(yīng)當(dāng)允許行政訴訟。另外，國(guó)家監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)大學(xué)財(cái)務(wù)方面的處理，也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相關(guān)申訴制度，并使之最終可以尋求公法救濟(jì)。

公法人是行政法治發(fā)展中產(chǎn)生的重要理論，也是現(xiàn)代公立大學(xué)普遍采取的組織形態(tài)；公法人化是臺(tái)灣地區(qū)公立大學(xué)正在邁進(jìn)的腳步，也是大陸地區(qū)公立大學(xué)應(yīng)該行進(jìn)的方向。各國(guó)公立大學(xué)公法人化的進(jìn)程都與學(xué)界的激烈爭(zhēng)論相伴而行。理論探討是制度變革的先導(dǎo)。為此，筆者就公立大學(xué)的公法人化進(jìn)程中可能遇到的一些共性化的問(wèn)題作了一些不成熟的思考。而只有當(dāng)這些基本問(wèn)題深入之后，公法人化中的其他具體問(wèn)題比如校長(zhǎng)的產(chǎn)生問(wèn)題、教師的利益誘導(dǎo)機(jī)制問(wèn)題、學(xué)生參與自治問(wèn)題以及對(duì)學(xué)生懲戒的救濟(jì)問(wèn)題才會(huì)更加凸現(xiàn)。囿于行文篇幅和筆者學(xué)識(shí)，本文未能對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行探討，尚有待于進(jìn)一步的研究。

注釋:

[1]比有的學(xué)者認(rèn)為，高校權(quán)力系統(tǒng)的特點(diǎn)是雙重權(quán)力結(jié)構(gòu)，即學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，必須對(duì)兩者做出相應(yīng)的區(qū)分，在學(xué)術(shù)管理中堅(jiān)持以學(xué)術(shù)權(quán)力為主導(dǎo)。（詳細(xì)論述參見(jiàn)秦惠民：“學(xué)術(shù)管理活動(dòng)中的權(quán)力關(guān)系與權(quán)力沖突”，載勞凱聲主編：《中國(guó)教育法制評(píng)論》第1輯，教育科學(xué)出版社2003年版。）有的學(xué)者認(rèn)為，今后我國(guó)的高校內(nèi)部管理體制改革應(yīng)當(dāng)是健全一主多元的學(xué)術(shù)管理體制，并且整合學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，以建構(gòu)二元權(quán)力耦合模式。（詳細(xì)論述參見(jiàn)畢憲順：“權(quán)力整合與體制重建——社會(huì)變革中的高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革”，載勞凱聲主編：《中國(guó)教育法制評(píng)論》第3輯，教育科學(xué)出版社2004期。）筆者也曾撰文認(rèn)為，大學(xué)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)是包含學(xué)術(shù)自由權(quán)（利）和行政管理權(quán)（利）兩種內(nèi)在要素的二元對(duì)峙格局，必須依靠教育法治的發(fā)展來(lái)促進(jìn)兩者之間的均衡化。（詳細(xì)論述參見(jiàn)湛中樂(lè)、韓春暉：“論大陸公立大學(xué)自治權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)——結(jié)合北京大學(xué)的歷史變遷分析”，載湛中樂(lè)主編：《大學(xué)自治、自律與他律》，北京大學(xué)出版社2006年5月版。）

[2]筆者認(rèn)為，這種轉(zhuǎn)變與高等教育觀的轉(zhuǎn)變密切關(guān)聯(lián)。高等教育觀的發(fā)展經(jīng)歷了“政治論”、“認(rèn)識(shí)論”和“多元論”的發(fā)展過(guò)程：如柏拉圖的《理想國(guó)》、亞里士多德的《政治學(xué)》和杜威的《民主主義與教育》均將教育作為政治的分支，認(rèn)為探討高深學(xué)問(wèn)對(duì)于國(guó)家有著深遠(yuǎn)的影響，應(yīng)該為國(guó)家政治和社會(huì)服務(wù)。這就是政治論的教育觀。而赫欽斯則認(rèn)為，高等教育的目的是“對(duì)社會(huì)的最令人困擾的問(wèn)題進(jìn)行盡可能深刻的探討?！睉押Ｌ匾舱J(rèn)為，大學(xué)的存在“在于‘富有想象’地探討學(xué)問(wèn)”。這就是認(rèn)識(shí)論的教育觀。而布魯貝克立足于現(xiàn)代社會(huì)對(duì)高等教育的多方面需求，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)融合認(rèn)識(shí)論和政治論的高等教育觀，構(gòu)建多元主義的高等教育觀。他認(rèn)為，凡事需要人們進(jìn)行理智分析、鑒別、闡述或關(guān)注的地方，那里就會(huì)有大學(xué)。但隨著社會(huì)的發(fā)展以及對(duì)高等教育需求的增加，大學(xué)必須適當(dāng)回應(yīng)社會(huì)的多元化需求，承擔(dān)一定的國(guó)家責(zé)任。詳細(xì)介紹參見(jiàn)【美】約翰·s·布魯貝克著，王承緒等譯：《高等教育哲學(xué)》，浙江教育出版社1987年版，序言、第1—12頁(yè)。

[3]參見(jiàn)畢憲順：“權(quán)力整合與體制重建——社會(huì)變革中的高等學(xué)校內(nèi)部管理體制改革”，載勞凱聲主編：《中國(guó)教育法制評(píng)論》第3輯，教育科學(xué)出版社2004期。

[4]比如我國(guó)教育學(xué)學(xué)者勞凱聲認(rèn)為：“在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，影響教育活動(dòng)的主導(dǎo)性因素正在發(fā)生深刻變化，教育領(lǐng)域正在形成影響教育運(yùn)行的三種制衡力量，這就是學(xué)術(shù)力量、政府力量和市場(chǎng)力量，其中市場(chǎng)力量是一種新興的、對(duì)教育構(gòu)成巨大影響的力量?！谶@種情況下，如何使這三種力量達(dá)到適度的平衡，如何在教育、政府、市場(chǎng)的復(fù)雜關(guān)系中給教育做出新的社會(huì)定位，并根據(jù)這種定位對(duì)教育做出新的制度安排，就是當(dāng)前教育所面臨的一個(gè)新課題?！眳⒁?jiàn)勞凱聲：“我國(guó)教育法制建設(shè)的宏觀改革背景”，載勞凱聲主編：《中國(guó)教育法制評(píng)論》第1輯，教育科學(xué)出版社2003年版。

[5]美國(guó)的公立大學(xué)一直采取法人化的組織形式，德國(guó)公立大學(xué)在1988年之后實(shí)現(xiàn)公法人化，日本公立大學(xué)在2004年完成公法人化進(jìn)程；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的公立大學(xué)自1986年始開(kāi)始公法人化的進(jìn)程，但還沒(méi)有完成，目前正是臺(tái)灣地區(qū)《大學(xué)法》修改中的熱點(diǎn)問(wèn)題。

[6]王名揚(yáng)著：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第86頁(yè)。

[7]【德】哈特穆特·毛雷爾著，高加偉譯：《行政法學(xué)總論》，法律出版社2000年版，第501頁(yè)。

[8]參見(jiàn)李建良：“論公法人在行政組織建制上的地位與功能——以德國(guó)公法人概念與法制為借鏡”，載《月旦法學(xué)》2002年第5期（第84期）。

[9]參見(jiàn)楊建順著：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第235—236頁(yè)。

[10]參見(jiàn)蔡秀卿：“日本獨(dú)立行政法人制度”，載《月旦法學(xué)》2002年第5期（第84期）。

[11]“公務(wù)法人”是指在以地域?yàn)榛A(chǔ)的國(guó)家和地方團(tuán)體以外的另一種行政主體。詳細(xì)論述參見(jiàn)王名揚(yáng)著：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第41頁(yè)。“其他行政主體”是指為實(shí)施屬于行政的特定事業(yè)而設(shè)置的獨(dú)立法人，包括行政法人（營(yíng)造物法人）、公共組合和“延伸了的公共之手”。詳細(xì)論述參見(jiàn)楊建順著：《日本行政法通論》，中國(guó)法制出版社1998年版，第235頁(yè)。

[12]陳淳文：“論法國(guó)法上之公法人”，載《月旦法學(xué)》2002年第5期（第84期）。

[13]李建良：“論公法人在行政組織建制上的地位與功能——以德國(guó)公法人概念與法制為借鏡”，載《月旦法學(xué)》2002年第5期（第84期）。

[14]蔡秀卿：“日本獨(dú)立行政法人制度”，載《月旦法學(xué)》2002年第5期（第84期）。

[15]陳淳文：“論法國(guó)法上之公法人”，載《月旦法學(xué)》2002年第5期（第84期）。

[16]李建良：“論公法人在行政組織建制上的地位與功能——以德國(guó)公法人概念與法制為借鏡”，載《月旦法學(xué)》2002年第5期（第84期）。

[17]蔡秀卿：“日本獨(dú)立行政法人制度”，載《月旦法學(xué)》2002年第5期（第84期）。

[18]詳細(xì)論述參見(jiàn)拙文“論大陸公立大學(xué)自治權(quán)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)”，載湛中樂(lè)主編：《大學(xué)自治、自律與他律》，北京大學(xué)出版社2006年5月版。

[19]董保城：“國(guó)家與公立大學(xué)之監(jiān)督關(guān)系及其救濟(jì)程序”，載氏著《法治與權(quán)利救濟(jì)》，元照出版公司2006年4月版，第244頁(yè)。

[20]詳細(xì)論述參見(jiàn)董保城：“從‘學(xué)者共和國(guó)’到‘學(xué)術(shù)企業(yè)體’之兩難——論新版大學(xué)法草案”，載氏著《法治與權(quán)利救濟(jì)》，元照出版公司2006年4月版，第329—331頁(yè)。

[21]參見(jiàn)D﹒J﹒Farrington,ThelawofhigherEducation,London,Butterworths,1994,pp31－33.

[22]申素平：“論我國(guó)公立高等學(xué)校的公法人地位”，載勞凱聲主編：《中國(guó)教育法制評(píng)論》第2輯，教育科學(xué)出版社2003年11月版。

[23]詳細(xì)論述參見(jiàn)董保城：“公立大學(xué)組織再造之再造——從法治斌教授為修訂大學(xué)法撰文談起”，載于《法治與現(xiàn)代行政法學(xué)——法治斌教授紀(jì)念論文集》，元照出版公司2004年5月版，第418—420頁(yè)。