導(dǎo)語：教育政策執(zhí)行過程研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一

政策科學(xué)的研究表明，包括教育政策在內(nèi)的公共政策系統(tǒng)的運(yùn)行表現(xiàn)為各個階段或環(huán)節(jié)，或者說它是由一系列的功能活動所組成的一個過程，教育政策實(shí)踐也充分證明，教育政策的制定和執(zhí)行是教育政策最基本、最核心的環(huán)節(jié)。一定的教育政策都是為了解決特定的政策問題而制定和實(shí)施的。一項教育政策制定出臺之后，只有教育政策的精神得到了較好貫徹，政策目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)，教育發(fā)展中的問題才能得到有效解決。所以，教育政策的執(zhí)行過程實(shí)際上是一個特定教育政策方案付諸實(shí)踐、將教育政策理想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的過程。離開了政策執(zhí)行，教育政策就成了一個只具象征意義“文件”；進(jìn)而言之，如果教育政策執(zhí)行出現(xiàn)問題，不僅會影響教育政策問題的解決效果，有時甚至?xí)箚栴}更加惡化，直至導(dǎo)致教育政策行為的失敗。

教育政策執(zhí)行既涉及地方教育主管部門按照上級教育政策精神結(jié)合本地教育發(fā)展實(shí)際進(jìn)行的政策“再制定”環(huán)節(jié)，也關(guān)系到教育政策資源配置的籌備落實(shí)，還關(guān)系到政策執(zhí)行人員積極性有效調(diào)動的政策宣傳以及全面實(shí)施中的政策協(xié)調(diào)與監(jiān)督問題。因此，教育政策的執(zhí)行本身也是下個涉及到多個因素、經(jīng)歷諸多環(huán)節(jié)同時要經(jīng)過一個時期的過程，這個復(fù)雜的過程需要教育政策執(zhí)行管理的環(huán)節(jié)來組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。

教育政策的執(zhí)行管理就是在特定教育政策的執(zhí)行過程中，對政策執(zhí)行過程及其涉及的因素進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，提高教育政策執(zhí)行效果，提升政策效益，從而實(shí)現(xiàn)教育政策目標(biāo)的相關(guān)行為活動。

以下我們結(jié)合素質(zhì)教育政策的執(zhí)行過程從理論和現(xiàn)實(shí)層面對教育政策執(zhí)行管理進(jìn)行分析。

二

素質(zhì)教育政策是一個由多個單項政策、多層次具體政策組成，一直處于不斷發(fā)展完善過程中的政策體系，其中三大政策構(gòu)建了素質(zhì)教育政策體系的基本構(gòu)架。雖然素質(zhì)教育政策已經(jīng)推行多年，但從政策過程的角度來看，相當(dāng)一部分地區(qū)實(shí)施素質(zhì)教育的狀況并不樂觀，甚至有分析認(rèn)為，“短時期內(nèi)素質(zhì)教育還難于在全國范圍完全落實(shí)”。全國范圍實(shí)施素質(zhì)教育的現(xiàn)狀與教育決策層的要求以及社會的期望還有相當(dāng)?shù)牟罹?。綜而觀之，導(dǎo)致素質(zhì)教育政策得不到有效執(zhí)行的原因錯綜復(fù)雜，不一而足。2005年暑期，筆者曾參與教育部組織實(shí)施的“素質(zhì)教育理論與政策”調(diào)研活動，并從政策理論的角度對素質(zhì)教育政策運(yùn)行過程進(jìn)行了初步研究，其中也有機(jī)會考察了部分省市落實(shí)素質(zhì)教育的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)素質(zhì)教育政策運(yùn)行過程中政策執(zhí)行管理不力的問題已經(jīng)構(gòu)成了素質(zhì)教育政策難于實(shí)施的瓶頸之一，而對具體教育政策缺乏必要的管理已成為一種普遍的情況，加強(qiáng)和改善教育政策執(zhí)行過程的管理已成為各級數(shù)直主管部門必須面對的現(xiàn)實(shí)課題。

1.教育政策執(zhí)行管理：協(xié)調(diào)教育政策對象的必要手段

任何教育政策的實(shí)施都會涉及到各方面利益的調(diào)整，而利益受損的個體或群體（組織）會以各種不同理由、以各種可能的方式阻礙教育政策的順利實(shí)施，以盡量維護(hù)其既得利益。在素質(zhì)教育政策落實(shí)的過程中，政策涉及的所有人員——無論政策對象還是政策執(zhí)行者，都已經(jīng)形成了經(jīng)年不變的“傳統(tǒng)”教育行為和認(rèn)識，社會甚至許多地方政府價值取向都在不斷強(qiáng)化“應(yīng)試”，學(xué)校教育也不得不把“追求升學(xué)串”作為主導(dǎo)的價值取向，學(xué)生家長更是將素質(zhì)教育視為影響其子女順利升學(xué)的對立面。以上諸團(tuán)體（組織）為了維護(hù)由升學(xué)而獲取的利益，在現(xiàn)實(shí)中匯成了一股強(qiáng)大的合力。這種強(qiáng)大的合力與素質(zhì)教育要求的“面向全體學(xué)生、使學(xué)生全面發(fā)展”政策目標(biāo)必然會形成強(qiáng)大的對抗性。

毋庸置疑，如果不能消除各種教育政策執(zhí)行的阻力，教育政策就無法得到有效貫徹。顯而易見，教育政策執(zhí)行中遇到阻力越大，教育政策執(zhí)行的代價就會越大；而政策執(zhí)行的代價的高低，又會進(jìn)而影響到政策相關(guān)人員的信心和決心。素質(zhì)教育政策的執(zhí)行就是如此，在很多中小學(xué)校長、教師看來，素質(zhì)教育只是一種難于實(shí)現(xiàn)的美好理想，與中小學(xué)實(shí)際還有相當(dāng)?shù)木嚯x，否則政策執(zhí)行不會遇到如此之大的壓力和阻力。因此，很多學(xué)校在屢試屢敗后，就只能選擇無奈的“超脫”態(tài)度，扎扎實(shí)實(shí)地按著經(jīng)年不變的辦學(xué)思路原地踏步。由此可見。包括素質(zhì)教育政策在內(nèi)的教育政策的落實(shí)都需要政策執(zhí)行過程中管理環(huán)節(jié)的參與，任何教育政策都不可能被自動執(zhí)行。可以說，在教育政策執(zhí)行過程中，對政策執(zhí)行過程進(jìn)行管理，準(zhǔn)確預(yù)測和消除教育政策執(zhí)行的種種阻力，是確保教育政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的必要手段。

2.政策執(zhí)行管理：防止和糾正政策過程偏差的必需環(huán)節(jié)

從嚴(yán)格意義上說，任何教育政策執(zhí)行都會產(chǎn)生一定的偏差。首先，從教育政策的執(zhí)行者的主觀原因方面分析，人們對于政策精神和內(nèi)容的理解往往存在誤差，或者理解不到位的情況，從而引發(fā)政策執(zhí)行過程中的偏差現(xiàn)象?！獙τ谒刭|(zhì)教育的理解就產(chǎn)生如此境況。中小學(xué)教師普遍存在著將素質(zhì)教育神圣化的傾向，不同的執(zhí)行人員對素質(zhì)教育政策及其要達(dá)到的目標(biāo)都有不同的理解和解釋，素質(zhì)教育已經(jīng)一定程度上成為萬能的神圣化的標(biāo)簽。當(dāng)然，這種情況并不是絕對地使素質(zhì)教育政策不能執(zhí)行下去，但是政策執(zhí)行者理解的偏差必然對政策執(zhí)行過程或結(jié)果產(chǎn)生消極影響。其次，從教育政策執(zhí)行的客觀結(jié)果來看，以教育政策的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)衡量教育政策執(zhí)行的情況，評價教育政策執(zhí)行過程，就會發(fā)現(xiàn)教育政策執(zhí)行過程中也還存在著種種過錯行為。如有的地區(qū)在制定素質(zhì)教育政策的時候，不考慮本地開展素質(zhì)教育的客觀條件，生搬硬套國家素質(zhì)教育政策，或盲目照搬其它地區(qū)的“經(jīng)驗(yàn)”，效仿“城區(qū)”的做法，使素質(zhì)教育的執(zhí)行失去針對性，降低了執(zhí)行效力。

另外，教育政策環(huán)境和其它條件都是多變的。這種變化的結(jié)果是，教育政策原來的目標(biāo)需要調(diào)整和原來設(shè)計方案會被一定程度上打破。應(yīng)該說，教育政策執(zhí)行者為了適應(yīng)客觀條件的變化而對政策進(jìn)行必要調(diào)整，既是政策科學(xué)原理所提倡的也是客觀實(shí)際所要求的。有的地區(qū)在執(zhí)行素質(zhì)教育政策的過程中。對素質(zhì)教育政策動態(tài)發(fā)展性預(yù)料不足，對政策不斷調(diào)整后出現(xiàn)的新情況、新問題知之甚少，仍然固守原有的政策，有的則一味坐等上級決策而喪失解決政策問題的最佳時機(jī)。雖然政策執(zhí)行者也高喊著“素質(zhì)教育”的口號，但素質(zhì)教育政策卻沒有得到真正落實(shí)。素質(zhì)教育政策執(zhí)行中就普遍出現(xiàn)了“延緩”現(xiàn)象。不能達(dá)到政策目標(biāo)要求就必然地說明了教育政策運(yùn)行過程出現(xiàn)了政策執(zhí)行的偏差，反映了教育政策執(zhí)行存在著過錯或不盡合理之處，就必須通過加強(qiáng)教育政策執(zhí)行的過程管理予以解決。因此，問題的出現(xiàn)甚至惡化與各教芒主管部門缺乏必要的管理有著直接關(guān)系。實(shí)際上，素質(zhì)教育政策執(zhí)行多年，但“……到現(xiàn)在為止，并未取得突破性的進(jìn)展，基礎(chǔ)教育還沒有從‘應(yīng)試教育’的桎梏中解放出來”岡的結(jié)果也說明了教育政策過程中不能缺乏必要的管理，政策執(zhí)行的管理也因此成為理論上防止和糾正政策過程偏差的必不可少的環(huán)節(jié)。

3.加強(qiáng)和改善政策執(zhí)行管理是有效杜絕不規(guī)范現(xiàn)象的必然選擇

在現(xiàn)實(shí)教育活動中，還存在著對教育政策執(zhí)行管理的不規(guī)范現(xiàn)象。其中最突出的當(dāng)屬被稱為教育政策“架空”的現(xiàn)象——教育政策決策部門只顧不停地“制造”教育政策，而對具體教育政策的落實(shí)過程與結(jié)果卻極少問津。很多人都認(rèn)為教育政策出臺就意味著會被“不折不扣”的執(zhí)行，既未對教育政策的落實(shí)施以要的追蹤管理，事實(shí)上也缺乏必要進(jìn)行管理的有效機(jī)制。在素質(zhì)教育落實(shí)的過程中，各級教育主管部門出臺了很多相關(guān)政策，甚至在相關(guān)的政策文件中也到了“言必素質(zhì)教育”的地步，而實(shí)際上素質(zhì)教育政策在很多地方執(zhí)行過程中往往流于形式，政策未被忠實(shí)執(zhí)行；在更多情況下，“素質(zhì)教育政策只是為下級提供了一些口號”，政策也未得到及時地執(zhí)行。從而出現(xiàn)素質(zhì)教育政策被普遍“架空”的狀態(tài)。很明顯，這種“政令不通，有令不行”的情況與必要管理機(jī)制的缺乏有著直接的關(guān)系。

教育政策執(zhí)行過程中的管理不規(guī)范述表現(xiàn)為教育主管部門對下級政策執(zhí)行情況管理還停留在宏觀層面，對特定的教育政策執(zhí)行過程缺乏有效的調(diào)控。我們知道，具體的教育政策都是要解決特定的教育問題的，也就是說不同的教育政策的作用對象，領(lǐng)域和要達(dá)到的目標(biāo)都是不盡相同的。教育政策執(zhí)行強(qiáng)調(diào)的是要把問題的解決落到實(shí)處，追求效果，追求成功。這就要求教育主管部門對具體教育政策的落實(shí)過程環(huán)節(jié)要盡管理、引導(dǎo)之責(zé)。這樣就不會出現(xiàn)或盡可能減少各地在落實(shí)素質(zhì)教育中，走樣的執(zhí)行和只做表面文章的“表層”落實(shí)的情況。嚴(yán)格地說，政策執(zhí)行管理的不當(dāng)必然會帶來政策執(zhí)行過程中效率低下、政績工程等政策不落實(shí)的情況。

另外，管理的不規(guī)范現(xiàn)象也表現(xiàn)為執(zhí)行部門組織、資源不配套的問題。教育政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)、班子、工作程序與規(guī)則，乃至于必要的授權(quán)、統(tǒng)一的責(zé)權(quán)利結(jié)構(gòu)都是組織性因素，是執(zhí)行中不可或缺的因素，也是教育政策管理要面對的內(nèi)容；任何教育政策的落實(shí)都需要必要的政策資源，都需要財力、人力、信息資源的實(shí)質(zhì)性供給。事實(shí)上，素質(zhì)教育政策在落實(shí)的過程中就存在著教育政策提出了若干政策要求，但遺憾的是在政策體系中卻沒有形成組織或制度的配套，也沒有具體解決資源的落實(shí)的措施，實(shí)際上素質(zhì)教育在現(xiàn)實(shí)的落實(shí)過程中大量存在著只有表面號召沒有實(shí)際措施的現(xiàn)象，構(gòu)成了管理過程中的缺項，也形成了教育政策執(zhí)行的常規(guī)性障礙。

教育政策執(zhí)行過程管理的不規(guī)范也表現(xiàn)為對政策執(zhí)行過程完整性維護(hù)不夠。教育政策問題的復(fù)雜多樣決定了包括政策執(zhí)行在內(nèi)的政策行為過程程序的多樣性和不可或缺性。我們從上一世紀(jì)80年末期就開始致力于素質(zhì)教育政策體系的構(gòu)建和推行，但是，在政策落實(shí)的過程中，這種推行很大程度上執(zhí)行或表現(xiàn)為一種簡單的“上級制定，下級執(zhí)行”的框架模式，缺乏必要的評估，缺乏對相關(guān)因素的有效協(xié)調(diào)，缺乏對地方執(zhí)行情況的監(jiān)督，也缺乏對政策執(zhí)行過程指導(dǎo)。復(fù)雜的政策過程簡單化，就要以犧牲政策的效力為代價。素質(zhì)教育政策執(zhí)行效果不盡如人意就成為必然的結(jié)果。