導(dǎo)語(yǔ)：制度變遷國(guó)內(nèi)公用事業(yè)民營(yíng)化改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從國(guó)家優(yōu)勢(shì)與有效制度供給不足的悖論；國(guó)家主導(dǎo)型制度變遷下提升制度供給能力的困境；市場(chǎng)崛起：走出國(guó)家困境的再出發(fā)；結(jié)論：制度變遷中國(guó)家重要性及作用領(lǐng)域的重新界定進(jìn)行論述。其中，主要包括：國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源、制度是一種秩序，由一系列的規(guī)則構(gòu)成、通過引進(jìn)或集中開發(fā)新技術(shù)、擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模引導(dǎo)制度變遷、不論是誘致性制度變遷或強(qiáng)制性制度變遷中，國(guó)家的作用都是明顯的、中國(guó)公用事業(yè)的制度變遷才得以啟動(dòng)、相關(guān)法律規(guī)范不健全、企業(yè)市場(chǎng)主體地位尚未確立、有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未形成、科學(xué)合理的價(jià)格管制體制尚未建立、國(guó)家固然也有建立有效率產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的動(dòng)機(jī)、國(guó)家財(cái)政收入壓力、重新審視國(guó)家在制度變遷中的作用，并重新界定其作用領(lǐng)域等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?/p>

摘要：“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”，這一悖論使國(guó)家成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心，將國(guó)家作為影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效和制度變遷的內(nèi)生變量納入分析框架，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行研究和探討，從而形成了其獨(dú)特的國(guó)家理論。其中關(guān)于國(guó)家與制度變遷關(guān)系的闡述又是這一理論的重要內(nèi)容。本文將利用這一理論的研究成果，對(duì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革進(jìn)行一定的反思，從而進(jìn)一步探討國(guó)家在公用事業(yè)民營(yíng)化改革這一具有重要意義制度變遷中的作用。

關(guān)鍵詞：制度變遷；公用事業(yè)；民營(yíng)化；國(guó)家作用；反思

“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！盵1]這一悖論使國(guó)家成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的核心，將國(guó)家作為影響經(jīng)濟(jì)績(jī)效和制度變遷的內(nèi)生變量納入分析框架，并運(yùn)用經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行研究和探討，從而形成了其獨(dú)特的國(guó)家理論。而其中關(guān)于國(guó)家在制度變遷中作用的闡述又是這一理論的重要內(nèi)容。本文將利用這一理論的研究成果，對(duì)轉(zhuǎn)型期我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革進(jìn)行一定的反思，從而進(jìn)一步探討國(guó)家在公用事業(yè)民營(yíng)化改革這一具有重要意義制度變遷中的作用。

一、國(guó)家優(yōu)勢(shì)與有效制度供給不足的悖論

在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，制度是一種秩序，由一系列的規(guī)則構(gòu)成。T·W·舒爾茲說：“我將制度定義為一種行為規(guī)則，這些規(guī)則涉及社會(huì)、政治及經(jīng)濟(jì)行為?！盵2]制度變遷是指制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。當(dāng)要求改變現(xiàn)有制度的行為主體集合的力量超過了要求維持該制度的行為主體集合的力量時(shí)，制度將發(fā)生變遷。一般來說，它是一種效率更高的制度安排對(duì)另一種制度安排的變遷。按照馬克斯•韋伯的定義，國(guó)家是一種在某個(gè)給定地區(qū)內(nèi)對(duì)合法事業(yè)強(qiáng)制性手段具有壟斷權(quán)的制度安排。由于在使用強(qiáng)制力時(shí)有很大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，因此，國(guó)家屬于自然壟斷的范疇，因?yàn)閲?guó)家具有強(qiáng)制性、壟斷性以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)的天然優(yōu)勢(shì)。所以，國(guó)家一旦形成，就能利用其優(yōu)勢(shì)干預(yù)和推動(dòng)制度變遷，對(duì)制度變遷發(fā)揮著獨(dú)特的、舉足輕重乃至決定性的作用。按照我國(guó)學(xué)者黃新華的總結(jié)，[3]具體表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

首先，從制度變遷的需求上看，國(guó)家既可以通過改變產(chǎn)品和要素的相對(duì)價(jià)格比例來促進(jìn)制度變遷，也可以通過引進(jìn)或集中開發(fā)新技術(shù)、擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模引導(dǎo)制度變遷。

其次，從制度變遷的供給上看，國(guó)家既可以通過修改憲法保持寬松繁榮的研究氛圍，加強(qiáng)知識(shí)存量的積累，增加制度的供給能力，鼓勵(lì)制度創(chuàng)新的積極性，也可以利用其強(qiáng)制性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，降低制度變遷的供給成本，解決制度供給的持續(xù)性不足(即制度供給少于制度需求的現(xiàn)象)。

再次，從制度變遷的方式上看，不論是誘致性制度變遷或強(qiáng)制性制度變遷中，國(guó)家的作用都是明顯的。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行。[4]誘致性制度變遷的特點(diǎn)可以概括為贏利性、自發(fā)性和漸進(jìn)性。作為一種自發(fā)性變遷過程，在誘致性制度變遷中，國(guó)家的作用主要是以法律、命令等形式承認(rèn)由個(gè)人或一群人響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)而創(chuàng)立的新制度。強(qiáng)制性制度變遷是由國(guó)家命令與法律引入和實(shí)行。強(qiáng)制性制度變遷的主體是國(guó)家,因此國(guó)家發(fā)揮了決定性的作用：(1)憑借自己壟斷的強(qiáng)制力，國(guó)家能以最短的時(shí)間和最快的速度推進(jìn)制度變遷,從這一點(diǎn)上看，強(qiáng)制性制度變遷的效率很高。(2)國(guó)家可以通過制定強(qiáng)制性規(guī)則、意識(shí)形態(tài)控制、稅收等手段減少或抑制搭便車現(xiàn)象，從而降低制度變遷的成本,加速制度變遷的進(jìn)程。(3)憑借自己的暴力潛能和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家可以在強(qiáng)制性制度變遷中降低組織成本和實(shí)施成本。（4）供應(yīng)作為純公共物品的制度。有些制度是屬于純公共物品性質(zhì)的，個(gè)人無(wú)意、無(wú)法也無(wú)須創(chuàng)造，這就需要國(guó)家來組織供給。

以上是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)國(guó)家理論關(guān)于國(guó)家與制度變遷關(guān)系簡(jiǎn)單的概述，不管是從制度的需求角度還是從制度的供給角度，以及不同的制度變遷方式，即強(qiáng)制性制度變遷或誘致性制度變遷的角度來看，都體現(xiàn)了國(guó)家在制度變遷中的優(yōu)勢(shì)地位。事實(shí)上，正是國(guó)家這種天然優(yōu)勢(shì)，中國(guó)公用事業(yè)的制度變遷才得以啟動(dòng)。因?yàn)?，中?guó)公用事業(yè)的民營(yíng)化改革在以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度安排取代適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度安排的過程中，市場(chǎng)取向的制度變遷主要表現(xiàn)為國(guó)家起主導(dǎo)作用的自上而下的強(qiáng)制性制度變遷。這種判斷主要是基于以下事實(shí)：（1）國(guó)家主體借助行政命令、法律規(guī)范及經(jīng)濟(jì)刺激，在一個(gè)金字塔式的行政系統(tǒng)內(nèi)自上而下地規(guī)劃、組織實(shí)施和監(jiān)督公用事業(yè)改革；（2）盡管潛在制度收益的出現(xiàn)會(huì)誘發(fā)微觀主體（市場(chǎng)）的制度需求，但只有當(dāng)國(guó)家的制度創(chuàng)新收益大于成本時(shí)，實(shí)際的制度變遷才能發(fā)生；（3）國(guó)家為公用事業(yè)設(shè)置了嚴(yán)格的進(jìn)入壁壘，即其他利益主體只有得到國(guó)家授權(quán)才能進(jìn)行制度創(chuàng)新。然而，隨著我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革的不斷深入，這種國(guó)家優(yōu)勢(shì)在實(shí)踐中卻表現(xiàn)出了與民營(yíng)化改革有效制度供給不足的悖論，具體體現(xiàn)如下：

1．相關(guān)法律規(guī)范不健全。公用事業(yè)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的壟斷到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的開放、競(jìng)爭(zhēng)，是一個(gè)利益博弈的復(fù)雜過程，必須有嚴(yán)格的法律基礎(chǔ)，以保證改革有序運(yùn)作。而目前的情況是，大多公用事業(yè)的民營(yíng)化改革要么無(wú)法可依，要么難以適應(yīng)市場(chǎng)變化和改革所需。如電信改革雖進(jìn)行多年，卻一直無(wú)法可依。1986年六屆全國(guó)人大常委會(huì)通過的《郵政法》沒有涉及電信產(chǎn)業(yè)，2000年國(guó)務(wù)院第31次常務(wù)會(huì)議通過的《電信條例》也只是行政規(guī)定。又如，在吸取民營(yíng)投資方面，我國(guó)也沒有一個(gè)整體性系統(tǒng)性的法律規(guī)范，以便于為公用事業(yè)的民營(yíng)投資提供法律保障。民航、電力、鐵路等產(chǎn)業(yè)雖有專門法律，但都制定于產(chǎn)業(yè)改革前，對(duì)市場(chǎng)運(yùn)作和市場(chǎng)規(guī)范幾乎沒有涉及。

2．企業(yè)市場(chǎng)主體地位尚未確立。改革開放后，我國(guó)對(duì)公用事業(yè)高度合一的政企關(guān)系進(jìn)行了一定的調(diào)整，但迄今為止，政企合一、政府壟斷經(jīng)營(yíng)的體制并未完全打破。企業(yè)并未成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場(chǎng)主體，缺乏自主權(quán)和積極性。公用企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，特別是較大的投資活動(dòng)一般均由政府安排，企業(yè)沒有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)?？紤]到公用企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中虧損巨大，而國(guó)家財(cái)力有限，所以有些地方政府盡量控制企業(yè)的生產(chǎn)能力，只要求滿足基本供求矛盾，不鼓勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新，寧可讓多余的生產(chǎn)能力閑置。例如，北京市政府禁止外地公民購(gòu)買公交月票。

3．有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制尚未形成。目前來看，我國(guó)公用事業(yè)的主要業(yè)務(wù)大多是由政府的企業(yè)（或機(jī)構(gòu)）獨(dú)家壟斷經(jīng)營(yíng)的，政府既是管制政策的制定者和監(jiān)督者，又是具體業(yè)務(wù)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者，這就決定了企業(yè)缺乏內(nèi)部與外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力，沒有追求成本最小化的動(dòng)力和壓力，從而導(dǎo)致組織管理的X低效率，[5]服務(wù)質(zhì)量差，管理水平低，內(nèi)部非效率現(xiàn)象嚴(yán)重；人浮于事、工作效率低下等現(xiàn)象普遍存在。以中國(guó)電信為例，電信網(wǎng)的技術(shù)水平、設(shè)備先進(jìn)性已超過了不少發(fā)達(dá)國(guó)家，但動(dòng)作效率、運(yùn)行素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)效益與發(fā)達(dá)國(guó)家相比則相差甚遠(yuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)7家“小貝爾”每員工接線主線數(shù)平均為329，歐洲為230，而中國(guó)電信只有91。到1997年上半年，北京的裝機(jī)等時(shí)間平均仍然高達(dá)36天。[6]

4．科學(xué)合理的價(jià)格管制體制尚未建立。首先，定價(jià)偏離成本，有礙公平競(jìng)爭(zhēng)。過去市政公用設(shè)施的建設(shè)費(fèi)用主要由國(guó)家承擔(dān)，價(jià)格資費(fèi)從未按成本計(jì)算，而今市場(chǎng)準(zhǔn)入形成多元化投資結(jié)構(gòu)后，又因各投資實(shí)體成本核算的復(fù)雜性，價(jià)格資費(fèi)也未按社會(huì)平均成本計(jì)算，不僅有悖于《價(jià)格法》“依據(jù)社會(huì)平均成本等制定政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)”的規(guī)定，而且“一廠一價(jià)”極易導(dǎo)致不公平競(jìng)爭(zhēng)；其次，價(jià)格聽證收效甚微，價(jià)格決策的公正與科學(xué)性大打折扣。價(jià)格聽證制度實(shí)行五年來，全國(guó)舉辦各類價(jià)格聽證會(huì)不下500場(chǎng)，由于聽證申請(qǐng)方的局限性、聽證代表素質(zhì)構(gòu)成的差異、信息掌握的不對(duì)稱等原因，各類聽證總是為“漲”不為“降”，而且論“漲”的理直，論“降”的理虧，有的甚至公開做秀，嘩眾取寵，論證價(jià)格幾乎成了運(yùn)營(yíng)者的獨(dú)角戲；再次，價(jià)格規(guī)制的反競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)生了從管制中獲益的利益集團(tuán)。價(jià)格管制限制其它企業(yè)以價(jià)格或質(zhì)量來贏得市場(chǎng)，從而提高了現(xiàn)存企業(yè)的價(jià)格和利潤(rùn)，不僅壟斷發(fā)膚無(wú)損，引入競(jìng)爭(zhēng)形同虛設(shè)，而且大量收入的再分配促使政治力量與受管制企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益相互作用，成為腐敗滋生的溫床。

5．多渠道的投融資體尚未形成。我國(guó)公用事業(yè)建設(shè)投資主體單一，缺乏穩(wěn)定、規(guī)范的資金來源渠道，沒有形成多元化的投融資新機(jī)制，造成公用事業(yè)建設(shè)滯后于城市整體發(fā)展，難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善城市居民生活的需要，資金不足的問題仍然比較突出，不僅使許多新建工程項(xiàng)目不能如期完成，也使得城市公用事業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)更加困難。以電力為例，中國(guó)政府自80年代以來就開始實(shí)行以“集資辦電”為主要內(nèi)容的投融資體制改革。但迄今為止，電力短缺狀況不僅沒有得到根本緩解。從空間上看，已由局部性缺電擴(kuò)大為全國(guó)性缺電，1994年除寧夏電力供應(yīng)略有剩余外，其它29個(gè)省級(jí)行政區(qū)都不同程度地“入不敷出”；從時(shí)間上看，已由間隙性缺電發(fā)展為延續(xù)性缺電。1992年我國(guó)全年共缺電1117-1489億千瓦時(shí)，按每千瓦時(shí)創(chuàng)造的工業(yè)產(chǎn)值4.9元計(jì)算，全國(guó)因缺電而損失的工業(yè)產(chǎn)值就達(dá)5473-7296億元。[7]

二、國(guó)家主導(dǎo)型制度變遷下提升制度供給能力的困境

應(yīng)當(dāng)肯定，既定的強(qiáng)制性制度變遷在以較低成本啟動(dòng)中國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革方面發(fā)揮了重要作用，是在特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景下作出的現(xiàn)實(shí)選擇。但隨著改革的不斷深入，這種方式與進(jìn)一步提升制度供給水平之間存在根本性的沖突，它不能再以較低的成本實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化的制度選擇目標(biāo)。

從制度供給的角度來看，國(guó)家進(jìn)行制度創(chuàng)新要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是雙重的：一是通過降低交易費(fèi)用使社會(huì)產(chǎn)出最大化；二是通過形成產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本規(guī)則使權(quán)力中心及由其代表的利益集團(tuán)的收益最大化，以贏得最大化的政治支持，抑制對(duì)其執(zhí)政地位構(gòu)成潛在威脅的反對(duì)派勢(shì)力的生長(zhǎng)。但是，這兩個(gè)目標(biāo)并不是完全一致的，“在使統(tǒng)治者（和他的集團(tuán)）租金最大化所有權(quán)結(jié)構(gòu)與降低交易費(fèi)用和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效率的體制之間，存在著持久的沖突”，[8]國(guó)家很難在這兩者之間選擇一個(gè)“皆大歡喜”的“均衡點(diǎn)”。（如圖1所示）因?yàn)?，?guó)家為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)目標(biāo)，它要求形成一個(gè)排他性和可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，以提高資源配置效率；而為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)目標(biāo)，國(guó)家將為不同利益集團(tuán)設(shè)定不同的產(chǎn)權(quán)，低效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)將不可避免。

從右圖來看，統(tǒng)治者（國(guó)家）很難在產(chǎn)出最大化與租金最大化之間找到一個(gè)滿意的均衡點(diǎn)，是讓oa>ob，還是ob>oa，或者oa=ob，這并不是由統(tǒng)治者的偏好決定的，而是受該國(guó)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、歷史傳統(tǒng)以及外在競(jìng)爭(zhēng)壓力等多種因素的制約與影響。如在全球化競(jìng)爭(zhēng)的背景下，產(chǎn)出最大化成為統(tǒng)治者所普遍追尋的目標(biāo)。[9]

圖1國(guó)家進(jìn)行制度創(chuàng)新的目標(biāo)與沖突

在強(qiáng)制性制度變遷方式下，國(guó)家固然也有建立有效率產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的動(dòng)機(jī)，但國(guó)家推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度的變革，面臨著交易費(fèi)用約束和競(jìng)爭(zhēng)約束，往往不得不選擇一些無(wú)效率的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)?！凹词箤?duì)歷史和當(dāng)代世界最一般的考察，也可清楚地看到''''無(wú)效率''''的產(chǎn)權(quán)是常態(tài)而不是偶然”。[10]這在強(qiáng)制性制度變遷方式下就表現(xiàn)為制度變遷方式與制度選擇目標(biāo)之間的沖突。也就是說，公用事業(yè)既有的制度變遷方式在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過渡過程中存在難以逾越的障礙，不能在短時(shí)間內(nèi)促成民營(yíng)化制度選擇目標(biāo)的建立。

與此同時(shí)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)還指出，只有當(dāng)統(tǒng)治者的預(yù)期收益高于他強(qiáng)制推行制度變遷的預(yù)期成本，強(qiáng)制性制度變遷才會(huì)發(fā)生。但是國(guó)家進(jìn)行制度變遷的動(dòng)力比個(gè)人遠(yuǎn)為復(fù)雜，國(guó)家的預(yù)期效用函數(shù)中除了經(jīng)濟(jì)因素外，還有非經(jīng)濟(jì)因素。因此，以國(guó)家為主體的強(qiáng)制性制度變遷的有效性受到許多因素的制約，其中主要有:統(tǒng)治者的偏好和有限理性、意識(shí)形態(tài)剛性、官僚政治、集團(tuán)利益沖突和社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性、國(guó)家的生存危機(jī)等。正因?yàn)槿绱?，?qiáng)制性制度變遷的結(jié)果可能是維持了低效率的制度。

因此，我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革在既定的強(qiáng)制性制度變遷方式下，還受到以下一些因素的限制和約束。

1．國(guó)家財(cái)政收入壓力。國(guó)家進(jìn)行制度創(chuàng)新的目標(biāo)之一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)總收入最大化，提高稅收，進(jìn)而使財(cái)政收入最大化。從目前我國(guó)中央與地方財(cái)政收入的構(gòu)成來看，公用事業(yè)利潤(rùn)占有相當(dāng)大的比重。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)部門公布資料顯示，2000年政府能控制的總額最大的10家大企業(yè)集團(tuán)依次為：中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)移動(dòng)通信集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司、國(guó)家電力公司、中國(guó)電信集團(tuán)公司、廣東省電力企業(yè)集團(tuán)公司、上海煙草（集團(tuán)）公司、玉溪紅塔煙草（集團(tuán)）有限責(zé)任公司、上海寶鋼集團(tuán)公司、中國(guó)國(guó)際信托投資公司。這10個(gè)企業(yè)集團(tuán)的利潤(rùn)總額高達(dá)504.75億元。[11]這些部門如果真正放松管制、引入競(jìng)爭(zhēng)，可能會(huì)出現(xiàn)國(guó)家財(cái)政收入下降。面對(duì)這種情況，國(guó)家尤其是政府主管部門不可能積極地進(jìn)行制度供給。

2．利益集團(tuán)的沖突?！叭魏我环N均衡的實(shí)際制度安排和權(quán)利界定（包括重新安排和重新界定）總是更有利于在力量上占支配地位的行為主體的集合”。[12]換言之，在其它條件既定的情況下，特定制度下的權(quán)利結(jié)構(gòu)對(duì)該制度的變遷方式起著決定性的影響。從中國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來看，公用事業(yè)的既得利益集團(tuán)是處于強(qiáng)勢(shì)主體地位的，如果國(guó)家進(jìn)一步確定產(chǎn)權(quán)，這有可能損害該利益集團(tuán)的利益，從而打破原有的力量均勢(shì)，對(duì)政治秩序的穩(wěn)定性產(chǎn)生潛在威脅。因此國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)政治支持最大化，常會(huì)進(jìn)行消極的制度供給。

3．意識(shí)形態(tài)的約束。統(tǒng)治者為減小統(tǒng)治國(guó)家的交易費(fèi)用，并使選民們對(duì)自身權(quán)威的合法性和現(xiàn)行制度安排的公平性有較強(qiáng)的確信，都會(huì)發(fā)展一種服務(wù)于他自身目的的意識(shí)形態(tài)，并使自身的權(quán)威與這種意識(shí)形態(tài)緊密聯(lián)系起來。因此，統(tǒng)治者為了維護(hù)自己的權(quán)威，在改革過程中，可能性純粹為意識(shí)形態(tài)而戰(zhàn)，反對(duì)一些與意識(shí)形態(tài)相沖突的制度創(chuàng)新。我國(guó)公用事業(yè)的進(jìn)一步改革會(huì)受意識(shí)形態(tài)的剛性約束，主要原因是，我國(guó)一直把公用事業(yè)當(dāng)作福利事業(yè)進(jìn)行管理，其所有制的性質(zhì)及其價(jià)格水平往往與社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)聯(lián)系起來。公用事業(yè)的全面改革意味著產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以及一些自然壟斷產(chǎn)品（如自來水）價(jià)格的提高，這在一定程度與原有的意識(shí)形態(tài)相沖突。權(quán)力中心在沒有建構(gòu)新的意識(shí)形態(tài)之前，將最大可能地維持現(xiàn)有的制度安排。

4．社會(huì)科學(xué)知識(shí)的局限性。一般來說，制度安排選擇集合受到社會(huì)科學(xué)知識(shí)儲(chǔ)備的束縛。國(guó)家如果缺乏進(jìn)行制度創(chuàng)新的有關(guān)社會(huì)科學(xué)知識(shí)，就難以建立正確的制度安排。對(duì)我國(guó)政府來說，如何在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架下正確地管理經(jīng)濟(jì)，特別是具有自然壟斷性質(zhì)的公用事業(yè)民營(yíng)化改革，還是一個(gè)全新的領(lǐng)域，知識(shí)儲(chǔ)量明顯不足。

三、市場(chǎng)崛起：走出國(guó)家困境的再出發(fā)

公用事業(yè)民營(yíng)化的制度目標(biāo)是適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球經(jīng)濟(jì)一體化所作出的必然選擇。然而，如上所述，公用事業(yè)民營(yíng)化改革在既定的強(qiáng)制性制度變遷方式下卻面臨著國(guó)家所無(wú)法逾越的障礙，那么，要提升有效制度供給能力，發(fā)生以市場(chǎng)為主體的誘致性制度變遷有沒有可能呢？換句話說，問題的關(guān)鍵就是，在現(xiàn)階段，個(gè)人或合作團(tuán)體等市場(chǎng)主體有沒有進(jìn)行制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力和能力？回答是肯定的。根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，“要發(fā)生誘致性制度變遷必須要有某些來自制度不均衡的獲利機(jī)會(huì)”[13]，也就是說，制度創(chuàng)新是否發(fā)生將取決于個(gè)別創(chuàng)新者的預(yù)期收益和費(fèi)用。而在任何情況下，個(gè)人總是在尋找使他自己獲得好處的機(jī)會(huì)，作為一個(gè)整體而言，“社會(huì)將抓住獲利機(jī)會(huì)的制度安排創(chuàng)新中得到好處”[14]。在公用事業(yè)民營(yíng)化改革過程中，由于制度選擇集合、技術(shù)和要素產(chǎn)品相對(duì)價(jià)格的長(zhǎng)期變動(dòng)，新的獲利機(jī)會(huì)和外部利潤(rùn)會(huì)不斷產(chǎn)生，這使個(gè)人或合作團(tuán)體等市場(chǎng)主體有了進(jìn)行制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。

事實(shí)上，由于公用事業(yè)產(chǎn)品需求相對(duì)穩(wěn)定，受經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)影響很小，整個(gè)行業(yè)具有良好的流動(dòng)性和回報(bào)穩(wěn)定的特點(diǎn)，因此，公用事業(yè)的民營(yíng)化進(jìn)程廣泛地受到了穩(wěn)健型民營(yíng)企業(yè)的青睞，也是上市公司和各種投資基金追逐的對(duì)象。隨著全球經(jīng)濟(jì)的放緩，以傳媒、生化等為代表的新經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)紛紛遭遇寒潮，城市公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)卻一直保持較穩(wěn)健的業(yè)績(jī)和較高的回報(bào)率。根據(jù)深圳證券信息有限公司的統(tǒng)計(jì)，深滬兩市48家電力、煤氣和水的生產(chǎn)及供應(yīng)上市公司盈利能力遠(yuǎn)高于同期兩市平均水平。第四期上證所聯(lián)合研究計(jì)劃則稱，中國(guó)的公用事業(yè)公司具有最穩(wěn)定的凈利潤(rùn)率，其盈利水平顯著高于世界上的其他公司”。2002年前3季度，滬深股市公用事業(yè)行業(yè)每股收益達(dá)到0.185元，位居所有行業(yè)之首。[15]而在中國(guó)和海外上市的中國(guó)公司中，公用事業(yè)可能是最穩(wěn)定的行業(yè)。在香港上市的公司1996——2001年的凈資產(chǎn)收益率在11.2％到20.9%之間，平均值為15.3，這是中國(guó)公司相對(duì)于外國(guó)公司而言具有穩(wěn)定的業(yè)績(jī)和決定性利潤(rùn)優(yōu)勢(shì)的幾個(gè)行業(yè)之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2003年以來已有30多家上市公司開始投資或者加大對(duì)公用事業(yè)的投資。[16]

當(dāng)然，另一個(gè)方面，經(jīng)過多年的發(fā)展，中國(guó)的市場(chǎng)力量得到大力的發(fā)展，民營(yíng)企業(yè)的個(gè)數(shù)于1999年底達(dá)到近151萬(wàn)，為1989年的16.7倍，平均年增長(zhǎng)率為32%。而在1997到1999年間國(guó)企和三資企業(yè)數(shù)目都在減少。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在1989到1999年間的產(chǎn)出的增長(zhǎng)可從下圖看到：[17]

表11991年以來民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展（略）

圖2民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)出的增加（略）

在1993-1994年間民營(yíng)企業(yè)年產(chǎn)出的增長(zhǎng)率幾乎達(dá)到一倍，這是不正常的，1995以后逐漸恢復(fù)正常。以后中央政府為了控制過熱的經(jīng)濟(jì)，將通貨膨脹率從24%(1994)降低到2.8%(1997)。在這樣緊縮的宏觀環(huán)境下，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)仍然保持了20%以上的增長(zhǎng)。1978年到2001年，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)率由42.2%提高到67.2%。[18]與此同時(shí)，一些規(guī)模較大的民營(yíng)企業(yè)，其管理者素質(zhì)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制逐步適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制的需要，加上城市公用事業(yè)不需太多的高新技術(shù)，投資者可以比較容易地開展經(jīng)營(yíng)，使民營(yíng)企業(yè)具有了參與大型公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資質(zhì)和能力。如規(guī)劃中的寧波杭州灣跨海大橋投資118億元，是迄今中國(guó)橋梁投資額最大的一座。引人注目的是，由17家民營(yíng)企業(yè)組成的5個(gè)投資公司所占的比例達(dá)到總投資額的50%以上，民營(yíng)企業(yè)成為這項(xiàng)宏偉工程的最大的股東。從這個(gè)角度上講，作為市場(chǎng)微觀制度創(chuàng)新主體的企業(yè)或個(gè)人也將有能力進(jìn)行新的制度創(chuàng)新。因而，民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，市場(chǎng)力量的崛起，公用事業(yè)民營(yíng)化改革逾越國(guó)家的不足，發(fā)生誘致性制度變遷是完全可能的。

四、結(jié)論：制度變遷中國(guó)家重要性及作用領(lǐng)域的重新界定

傳統(tǒng)的國(guó)家優(yōu)勢(shì)在實(shí)踐中表現(xiàn)了與我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革有效制度供給不足的悖論，國(guó)家主導(dǎo)型制度變遷下又使國(guó)家面臨著無(wú)法逾越的障礙；與此同時(shí)，公用事業(yè)相關(guān)行業(yè)穩(wěn)定的回報(bào)率和民營(yíng)企業(yè)等市場(chǎng)力量的快速發(fā)展，帶來了市場(chǎng)主體進(jìn)行制度創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力與能力，使公用事業(yè)的誘致性制度變遷成為可能。這一變化讓我們不得不重新審視國(guó)家在制度變遷中的作用，并重新界定其作用領(lǐng)域。因?yàn)椋皣?guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。

市場(chǎng)力量的崛起，使提升公用事業(yè)民營(yíng)化改革的制度供給能力有了新的突破點(diǎn)，也彌補(bǔ)了國(guó)家的不足，但并不意味著國(guó)家不再重要。一方面，隨著加入WTO和市場(chǎng)機(jī)制的的逐步完善，要求市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，國(guó)家在制度變遷過程中應(yīng)逐步減少控制，把更多權(quán)力歸還社會(huì)，而不僅僅是純粹的國(guó)家行為；另一方面，國(guó)家有責(zé)任激活個(gè)人和團(tuán)體等市場(chǎng)主體進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造力，以形成多元主體的制度創(chuàng)新和供給體系，這主要是指宏觀制度創(chuàng)新主體（國(guó)家）與微觀制度創(chuàng)新主體（市場(chǎng)主體）之間形成協(xié)調(diào)合作機(jī)制，各主體間相互配合，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的制度目標(biāo)（如圖3）。[19]

圖3多元主體的制度創(chuàng)新過程與目標(biāo)的達(dá)到（略）

事實(shí)上，哪怕是誘致性制度變遷仍無(wú)法離開國(guó)家的推動(dòng)，“其必須通過政府放松約束才能實(shí)現(xiàn)”。[20]“由于政府提供的是經(jīng)濟(jì)剩余賴以建立的秩序構(gòu)架，而如果沒有由政府提供的這種秩序穩(wěn)定性，理性行為也不可能發(fā)生，所以政府政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要性是怎么強(qiáng)調(diào)也不為過分的”。[21]尤其是我們這個(gè)深受儒家文化影響推崇國(guó)家力量的國(guó)家內(nèi)，在市場(chǎng)機(jī)制還不完善的情況下，國(guó)家在制度創(chuàng)新過程中仍將起到很大的作用。

然而，另一方面，“經(jīng)濟(jì)生活中也存在著這么多由政府弄出來的禍害，以致于很容易就訓(xùn)戒政府參與經(jīng)濟(jì)生活一事寫上滿滿的一頁(yè)”[22]，那么，作為國(guó)家代言人，明智政府和不明智政府的區(qū)別是什么呢？答案或許在于如何引導(dǎo)個(gè)人激勵(lì)。誘致性制度變遷的關(guān)鍵問題在于會(huì)碰到外部效應(yīng)和“搭便車”（freeride）問題。例如中國(guó)農(nóng)村改革中的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，最初是由一部分農(nóng)民自發(fā)組織起來創(chuàng)造性地設(shè)計(jì)出的適合中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)狀的制度創(chuàng)新安排，但當(dāng)這種制度安排被創(chuàng)造出來后，其他農(nóng)民則可以模仿這種創(chuàng)新并大大降低他們組織和設(shè)計(jì)新制度安排的費(fèi)用，因此，創(chuàng)新者的報(bào)酬將少于作為整體的社會(huì)報(bào)酬。相應(yīng)地，在整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革過程中，如果創(chuàng)新者不能得到有效的創(chuàng)新激勵(lì)和創(chuàng)新報(bào)酬，則誘致性的制度變遷也將呈現(xiàn)供給不足的狀況。因此，一方面，國(guó)家可以通過放松約束來降低誘致性制度變遷的交易費(fèi)用，并在誘致性制度變遷的基礎(chǔ)上與有關(guān)制度主體建立長(zhǎng)期的契約關(guān)系；[23]另一方面，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)誘致性制度變遷的制度創(chuàng)新主體提供必要的創(chuàng)新激勵(lì)和創(chuàng)新報(bào)酬，并且在適當(dāng)時(shí)機(jī)發(fā)揮強(qiáng)制性的作用，對(duì)誘致性制度變遷的成果加以鞏固和擴(kuò)大，以達(dá)到一種所謂的“規(guī)模效應(yīng)”[24]。另外，國(guó)家可以改變產(chǎn)品和要素的相對(duì)價(jià)格促進(jìn)個(gè)人和團(tuán)體進(jìn)行制度創(chuàng)新。“因?yàn)楫a(chǎn)品和要素相對(duì)價(jià)格的變化會(huì)產(chǎn)生新的贏利機(jī)會(huì)，從而改變?nèi)藗冇憙r(jià)還價(jià)的能力，進(jìn)而引發(fā)人們重新締約、訂立制度以獲取和分配新利潤(rùn)的努力。”[25]

正如林毅夫所言，“為了一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府有必要冒超一般化的風(fēng)險(xiǎn)去建立一種鼓勵(lì)個(gè)人生動(dòng)活潑地尋求并創(chuàng)造新的可獲利的生產(chǎn)收入流的系統(tǒng)，和一種允許用時(shí)間、努力和金錢進(jìn)行投資并讓個(gè)人收獲他應(yīng)得好處的系統(tǒng)。具有這種特征的制度安排——更確切地講，在產(chǎn)品、生產(chǎn)要素和思想方面清楚界定并良好執(zhí)行的產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)——本來就是公共貨品。它不可能由誘致性制度創(chuàng)新過程建立。沒有政府一心一意的支持和強(qiáng)制性的推行，社會(huì)上不會(huì)存在這樣的制度安排”。[26]

更為具體的講，作為宏觀制度創(chuàng)新主體，國(guó)家在引導(dǎo)個(gè)人激勵(lì)，推動(dòng)公用事業(yè)民營(yíng)化改革的制度變遷進(jìn)程中，其作用將主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是為個(gè)人和群體提供外在制度環(huán)境的支持和約束，確立秩序以規(guī)范個(gè)人和群體制度創(chuàng)新的方向和范圍；二是制度變遷中個(gè)人和群體無(wú)法將外部性內(nèi)在化時(shí)，國(guó)家可主導(dǎo)制度變遷克服搭便車（freeride）問題；三是制度變遷面臨巨大的政治阻力和組織成本情況下，國(guó)家需要適當(dāng)介入；四是充當(dāng)仲裁者幫助個(gè)人、群體等市場(chǎng)主體獲取收入進(jìn)行制度安排；五是為制度變遷提供相應(yīng)的意識(shí)形態(tài)支持，減小制度變遷成本。下圖反映了具體國(guó)家在公用事業(yè)民營(yíng)化各個(gè)環(huán)節(jié)的作用：

民營(yíng)化初始階段民營(yíng)化進(jìn)行階段民營(yíng)化形成階段

結(jié)構(gòu)調(diào)整

l法的、制度的改編（分割以及引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)）

l提高商品性

國(guó)家放權(quán)

l所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移

l直接處理公開上市

再制約

l強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策（制約壟斷）

l監(jiān)督價(jià)格以及服務(wù)質(zhì)量

領(lǐng)導(dǎo)作用事后措施

克服抵抗消費(fèi)者

圖4公用事業(yè)民營(yíng)化改革各個(gè)階段中的國(guó)家作用（略）

事實(shí)上，在新出臺(tái)的十六屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題決定》中不難發(fā)現(xiàn)，國(guó)家的職能和角色，無(wú)論在理論上，還是在實(shí)踐上，都正在發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。如《決定》所指出，要“深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境上來”。[27]也就是說，國(guó)家將作為制度變遷過程中的宏觀制度創(chuàng)新主體服務(wù)于微觀制度創(chuàng)新主體（市場(chǎng)），進(jìn)一步促進(jìn)整體性制度供給能力的提升。這是新時(shí)期、新形勢(shì)下國(guó)家（政府）管理理念的偉大創(chuàng)新，也為我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的改革實(shí)踐指明了新的方向。