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黨的十七屆三中全會(huì)指出要建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，而建立健全農(nóng)村社會(huì)保障制度是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的一項(xiàng)重要內(nèi)容。中日兩國(guó)政府都非常關(guān)注農(nóng)民和農(nóng)業(yè)問(wèn)題，戰(zhàn)后日本高度重視并較早建立起了覆蓋全體農(nóng)村勞動(dòng)者和農(nóng)村人口、許多方面享有與城市居民同等待遇的農(nóng)村社會(huì)保障體系。因此，分析研究日本農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)也許會(huì)對(duì)我國(guó)有所啟示。

一、中日農(nóng)村社會(huì)保障制度的主要內(nèi)容比較

1.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

日本農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是建立了多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以滿足不同層次農(nóng)民的需要。日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度主要分為三個(gè)層次，第一層次是國(guó)民后金制度。20至60歲的農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等成為第一號(hào)被保險(xiǎn)者，他們實(shí)行每月定額交納保險(xiǎn)費(fèi)(每月為1-33萬(wàn)日元)，并且屬于生活保護(hù)的低收人對(duì)象者，個(gè)人提出并經(jīng)審查后，可免予繳納國(guó)民養(yǎng)老金保險(xiǎn)費(fèi)。以農(nóng)民為主要對(duì)象的日本國(guó)民年金制度是國(guó)家對(duì)每位國(guó)民的基本生活給予的公平的保障，體現(xiàn)了國(guó)家在推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)過(guò)程中的主導(dǎo)性作用，國(guó)家財(cái)政一開(kāi)始負(fù)擔(dān)基本養(yǎng)老金費(fèi)用的1/3,2004年在財(cái)政日益緊張的情況下，日本政府還是決定到2009年使國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的比例從1/3逐漸上升到1/2。第二層次是國(guó)民養(yǎng)老金基金制度。其設(shè)立目的是緩解參加基礎(chǔ)養(yǎng)老金的第一層次參保者與其他各類養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者的差距，即向不滿足于第一層次(基礎(chǔ)養(yǎng)老金)的人提供更高層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)，第一層次被保險(xiǎn)者中除豁免交納基礎(chǔ)養(yǎng)老金保險(xiǎn)和加人“農(nóng)民養(yǎng)老金基金”的人外均可任意參加，實(shí)行自愿參加，可享受稅制優(yōu)惠。第三層次是農(nóng)民養(yǎng)老金基金。是否加人完全尊重農(nóng)民的個(gè)人意愿，但是加人者須具備一定的條件:60周歲以下，是國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的第一層次保險(xiǎn)者(不含豁免者)，并且還須年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)時(shí)間不少于60天;此外，還為老年人、殘疾人、保險(xiǎn)者遺屬設(shè)立了“老齡基礎(chǔ)養(yǎng)老金”、“殘疾人基礎(chǔ)養(yǎng)老金”、“遺屬基礎(chǔ)養(yǎng)老金”三類特殊人群的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度。1992年，我國(guó)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始推廣《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案》，該方案雖然在養(yǎng)老金籌集上體現(xiàn)了國(guó)家、集體、個(gè)人相結(jié)合的方式，但更強(qiáng)調(diào)“以個(gè)人繳納為主”，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家僅提供政策支持。由于國(guó)家、集體在社會(huì)養(yǎng)老方面的責(zé)任沒(méi)有通過(guò)法律法規(guī)予以制度上的明確，從而使得國(guó)家、集體在這方面的責(zé)任越來(lái)越淡化，再加上集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，因此，“以個(gè)人繳納為主”基本上變?yōu)椤巴耆蓚€(gè)人繳納”。由此，我國(guó)農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際上成了純個(gè)人儲(chǔ)蓄積累保險(xiǎn)，失去了社會(huì)保障制度所應(yīng)具有的“社會(huì)”意義。

2.醫(yī)療保障制度

日本的醫(yī)療保障不是以地域劃分，而是以職域劃分，國(guó)民健康保險(xiǎn)將農(nóng)民和沒(méi)有固定職業(yè)及穩(wěn)定收人的人群納人其中，它以區(qū)域?yàn)閱挝?，由地方自治體負(fù)責(zé)此類保險(xiǎn)費(fèi)的征收和管理。由于農(nóng)戶、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等無(wú)固定收人，不能象“受雇者保險(xiǎn)“那樣可事先強(qiáng)制性的從工資中扣除醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，因此，他們每月須定期到當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)保障事務(wù)所繳納國(guó)民健康保險(xiǎn)費(fèi)，保險(xiǎn)費(fèi)率根據(jù)各家庭的收人水平進(jìn)行調(diào)整，按每戶不同定額收取國(guó)庫(kù)補(bǔ)助保險(xiǎn)費(fèi)的5000，該比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他各類的醫(yī)療保險(xiǎn)。此外，還有護(hù)理保險(xiǎn)，日本的護(hù)理保險(xiǎn)制度的產(chǎn)生，是基于老齡化社會(huì)中每個(gè)人都有被看護(hù)、被護(hù)理可能的背景基礎(chǔ)上，通過(guò)國(guó)家立法，以法律的形式保障社會(huì)成員在需要護(hù)理時(shí)，能夠得到社會(huì)幫助的一種由國(guó)家強(qiáng)制執(zhí)行的社會(huì)保險(xiǎn)制度。它是對(duì)傳統(tǒng)的老年只能依靠子女和家庭護(hù)理模式的突破和變革，它為個(gè)人設(shè)計(jì)晚年生活在家庭之外增加了一個(gè)社會(huì)保障的支點(diǎn)。其主要特點(diǎn)是被保險(xiǎn)者個(gè)人、國(guó)家和地方政府共同出資，由地方政府具體負(fù)責(zé)實(shí)施。作為整個(gè)社會(huì)保險(xiǎn)新的組成部分，護(hù)理保險(xiǎn)也適用于廣大農(nóng)村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者。2003年，我國(guó)開(kāi)始試點(diǎn)和推廣個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府資助相結(jié)合的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，到2008年底已全面覆蓋有農(nóng)業(yè)人口的縣(市、區(qū))，參合農(nóng)民達(dá)8.15億人，參合率為91.500，提前兩年完成目標(biāo)。另外，我國(guó)的農(nóng)村醫(yī)療救助制度建設(shè)也在順利推進(jìn)。農(nóng)村醫(yī)療救助是政府對(duì)患病且無(wú)力就醫(yī)的貧困農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)用給予適當(dāng)補(bǔ)助的制度。這項(xiàng)制度從2003年底開(kāi)始推行，進(jìn)展比較順利，目前已全面覆蓋有農(nóng)業(yè)人口的縣(市、區(qū))。農(nóng)村醫(yī)療救助制度建立以來(lái)，累計(jì)直接救助2024.1萬(wàn)人次，累計(jì)資助9458.3萬(wàn)人參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療。

3.最低生活保障制度

日本依據(jù)“生活保護(hù)法”而建立起了覆蓋全體國(guó)民的“最低生活費(fèi)”保障體系。凡是家庭勞動(dòng)所得扣除國(guó)家規(guī)定的各項(xiàng)最低支出標(biāo)準(zhǔn)而收不抵支者，根據(jù)需要生活保護(hù)者的年齡、性別、家庭成員構(gòu)成、所在地區(qū)類別等有關(guān)因素，核定被資助者的最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。具體涉及的補(bǔ)助種類包括生活、住宅、教育、醫(yī)療、分娩、生產(chǎn)、喪葬等8種。生活保護(hù)的實(shí)施主體為各都道府縣及市盯村，業(yè)務(wù)實(shí)施機(jī)構(gòu)為當(dāng)?shù)氐摹案Ｉ?保健)事務(wù)所”，其所需的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，國(guó)庫(kù)補(bǔ)助3/4，都道府縣與市叮村分別負(fù)擔(dān)其余的1/4。2007年，我國(guó)開(kāi)始在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，其目標(biāo)是通過(guò)在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納人保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問(wèn)題。實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制，按屬地進(jìn)行管理。農(nóng)村最低生活保障資金的籌集以地方為主，地方各級(jí)人民政府民政部門(mén)要根據(jù)保障對(duì)象人數(shù)等提出資金需求，經(jīng)同級(jí)財(cái)政部門(mén)審核后列人預(yù)算。中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助。截至2008年底，全國(guó)農(nóng)村最低生活保障的人數(shù)4284.3萬(wàn)，占全國(guó)農(nóng)業(yè)人口的4.9%，農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)是人均988元/年，月人均補(bǔ)差是49元。2009年，中央對(duì)地方農(nóng)村最低生活保障財(cái)政補(bǔ)助進(jìn)一步加大，預(yù)算已到了216億元，比上年增加131%。

4.農(nóng)業(yè)災(zāi)害救助制度

日本農(nóng)業(yè)建立在分散的、個(gè)體農(nóng)戶小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)之上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是日本政府為了應(yīng)付自然災(zāi)害給農(nóng)業(yè)帶來(lái)的后果，以保障農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定，使之適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展而采取的一種重要的支持形式。日本政府采取了民間非盈利團(tuán)體經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)貼和再保險(xiǎn)相扶持的模式，組成中央政府農(nóng)林水產(chǎn)省、都道府縣農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合聯(lián)合會(huì)、市叮村農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合三級(jí)連動(dòng)的農(nóng)業(yè)共濟(jì)保險(xiǎn)體系。這種體系是在政府支持下的相互會(huì)社進(jìn)行投保、理賠，因此，也可稱為政府支持下的相互會(huì)社模式。我國(guó)的災(zāi)害救助是以政府為責(zé)任主體、由民政部門(mén)主管，對(duì)災(zāi)民實(shí)施無(wú)償救助的、低保障水平的災(zāi)害救助制度。近年來(lái)，隨著救災(zāi)應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)民生活救助、災(zāi)后恢復(fù)重建、備災(zāi)減災(zāi)、社會(huì)動(dòng)員等機(jī)制的逐步建立和完善，農(nóng)村救災(zāi)能力不斷提高。

二、中日農(nóng)村社會(huì)保障制度的特點(diǎn)比較

1.農(nóng)村社會(huì)保障需求的比較

日本農(nóng)村社會(huì)保障需求主要來(lái)自于對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，日本農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是大多數(shù)農(nóng)民在務(wù)農(nóng)的同時(shí)都兼有其他職業(yè)，并且兼業(yè)的勞動(dòng)時(shí)間和兼業(yè)收入占農(nóng)戶全部勞動(dòng)時(shí)間和收人的絕大部分比重，這就使得農(nóng)戶所受到的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自三個(gè)方面:自然災(zāi)害、農(nóng)業(yè)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。因此，日本建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的目的主要是從社會(huì)、國(guó)家及公眾等各個(gè)方面來(lái)共同對(duì)付可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，除對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行關(guān)注外，更加大了對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的保障研究。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障需求首先體現(xiàn)在減少貧困、減少收入不平等和社會(huì)地位不平等上，但是隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已逐步在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道上運(yùn)行，非農(nóng)業(yè)化經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也成為農(nóng)村居民的一項(xiàng)重要收入來(lái)源，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在給人們帶來(lái)更多經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)也帶來(lái)了更大的風(fēng)險(xiǎn)，因此，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也成為我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的重要需求，這與日本有很大的相似之處。

2.農(nóng)村社會(huì)保障制度法律保障比較

為保障社會(huì)保障政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性，日本每一個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目都是通過(guò)立法建立。日本的農(nóng)村社會(huì)保障制度起源于醫(yī)療保險(xiǎn)，1938年7月首次制定的以面向農(nóng)村居民為主的“國(guó)民健康保險(xiǎn)法”，標(biāo)志著農(nóng)村居民的公共醫(yī)療保險(xiǎn)正式起步。1959年，政府再次修訂并頒布新的“國(guó)民健康保險(xiǎn)法”，決定從1961年4月在全國(guó)所有市盯村全面開(kāi)始實(shí)施，并要求全國(guó)的農(nóng)產(chǎn)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等無(wú)固定職業(yè)和收人者均必須強(qiáng)制加人這一醫(yī)療保險(xiǎn)。1946年，政府頒布了“生活保護(hù)法”。“生活保護(hù)法”指出:“國(guó)家對(duì)于生活貧困的所有國(guó)民，根據(jù)其貧困的程度，給予必要的保護(hù)、提供最低限度的生活保障，以達(dá)到促進(jìn)其生活自立的目的”。1950年，從保障國(guó)民的最低生活水準(zhǔn)出發(fā)，政府對(duì)“生活保護(hù)法”進(jìn)行了全面的修改。1959年首次頒布了“國(guó)民養(yǎng)老金法”，開(kāi)始將原來(lái)未納人公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的廣大農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者依法強(qiáng)制納人社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。規(guī)定凡年滿20周歲以上、60周歲以下的日本農(nóng)民、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者等均必須加人國(guó)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，并從1961年4月開(kāi)始全面實(shí)施。為了克服過(guò)去對(duì)老人公共護(hù)理制度的缺陷，1997年底日本首次正式頒布了“護(hù)理保險(xiǎn)法”，并從2000年4月起開(kāi)始正式實(shí)施。該法律規(guī)定，凡年滿40周歲以上的公民均須參加護(hù)理保險(xiǎn)。建立在法律基礎(chǔ)上的日本農(nóng)村社會(huì)保障制度具有強(qiáng)制性，實(shí)施和參加各種社會(huì)保障措施便成為一種法定義務(wù)。

我國(guó)憲法確立了農(nóng)村社會(huì)保障的法律地位，社會(huì)保障法是一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，其效力僅低于憲法，但是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的《社會(huì)保障法》仍處于起草階段。目前國(guó)務(wù)院及相關(guān)部委頒布的有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障的行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章大多以“規(guī)定’，、“試行”、“暫行”、“決定’，、“意見(jiàn)”、“通知”的形式出現(xiàn)，農(nóng)村社會(huì)保障的相關(guān)內(nèi)容，主要散見(jiàn)于政策文件、部門(mén)規(guī)章、相關(guān)機(jī)關(guān)的通知、命令等等。如民政部出臺(tái)的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案》、《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》、《關(guān)于進(jìn)一步做好社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的意見(jiàn)》，勞動(dòng)與社會(huì)保障部辦公廳頒發(fā)的《2002年農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作安排》等，立法層次都偏低。各地分散的地方立法使社會(huì)保障制度難以統(tǒng)一，它帶來(lái)的結(jié)果將是社會(huì)保障立法嚴(yán)重缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性。我國(guó)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障的立法在許多方面仍屬空白，目前還沒(méi)有一部基本法來(lái)規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，僅有1994年由國(guó)務(wù)院頒布、2007年3月由民政部等相關(guān)部門(mén)修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》一部較高層次的行政法規(guī)，其他方面均缺乏法律的規(guī)定。其余工作停留在政策層面，尚未上升到法律法規(guī)高度，缺乏必要的法律依據(jù)和保證，致使現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障工作的法制化、規(guī)范化水平不高。

三、日本農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

1.建立市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

目前，我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)已運(yùn)行在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道上，由于競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)是市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中不可避免的現(xiàn)象，農(nóng)民們面臨著自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的雙重威脅，因此，需要一種機(jī)制來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，可借鑒日本對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的研究來(lái)保障廣大農(nóng)民的生活。

2.農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)

日本的農(nóng)村社會(huì)保障體系經(jīng)歷了從萌芽起步到不斷發(fā)展完善的半個(gè)多世紀(jì)，從農(nóng)村最為急需的醫(yī)療保險(xiǎn)人手，并根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展變化不斷的補(bǔ)充和完善，形成了覆蓋全體農(nóng)村勞動(dòng)者和農(nóng)村人口的農(nóng)村社會(huì)保障體系。日本的經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)保險(xiǎn)和福利的發(fā)展必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平相適應(yīng)，要避免出現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)與福利成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)擔(dān)而最終使社會(huì)保障目標(biāo)落空局面的出現(xiàn)。

3.加快農(nóng)村社會(huì)保障的立法工作進(jìn)程

法律是社會(huì)保障實(shí)施的基礎(chǔ)，為保證農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的規(guī)范化和穩(wěn)定發(fā)展，國(guó)家正在加快立法建設(shè)進(jìn)程，社會(huì)保險(xiǎn)法、社會(huì)救助法已列入十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃一類項(xiàng)目。同時(shí)，國(guó)務(wù)院將抓緊制定救災(zāi)條例、新型農(nóng)村合作醫(yī)療條例等行政法規(guī)，并且提出了到2020年力爭(zhēng)使農(nóng)村社會(huì)保障工作基本做到有法可依、有章可循的目標(biāo)。

4.農(nóng)村社會(huì)保障工作應(yīng)確保工作落實(shí)到位

農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，涉及部門(mén)多、政策法規(guī)多、工作環(huán)節(jié)多，需要切實(shí)加強(qiáng)協(xié)調(diào)協(xié)作。要學(xué)習(xí)借鑒日本地方自治體在基層統(tǒng)一設(shè)置“福社(保健)事務(wù)所”專門(mén)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)管理農(nóng)村居民各項(xiàng)保障工作的做法，抓緊理順我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的部門(mén)管理體制，明確機(jī)構(gòu)職能與落實(shí)隊(duì)伍，充分發(fā)揮村委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作人才隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍在農(nóng)村社會(huì)保障工作中的作用，不斷提高人員素質(zhì)與管理水平，以確保我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障工作健康穩(wěn)定發(fā)展。要加強(qiáng)各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)保障制度之間的銜接，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障與就業(yè)再就業(yè)政策、農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)等之間的配套，形成梯次保障結(jié)構(gòu)，提高整體保障效能。