導語：民族地區(qū)財政體制改革趨勢透析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、民族地區(qū)財政體制改革的歷程

(一)民族地區(qū)財政收入管理改革

自改革開放以來,隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展,中國財政收入管理歷經(jīng)三個階段的改革:(1)1978—1993年,構(gòu)建以稅收為主的財政收入階段。通過兩步“利改稅”改革,民族地區(qū)建立起以流轉(zhuǎn)稅、所得稅為主體,其他稅種相配合的多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次的符合經(jīng)濟發(fā)展實際的復合稅制。民族地區(qū)初步形成了財政規(guī)范、收入穩(wěn)定的格局,實現(xiàn)了財政收入的擴大及結(jié)構(gòu)的合理化。(2)1994—2002年,構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的財政收入體系階段。1994年分稅制改革,在稅制改革的基礎(chǔ)上,中央和民族地區(qū)間逐步建立起稅法統(tǒng)一、稅負公平的財政收入管理體制。(3)2003年至今,完善與社會主義市場經(jīng)濟相適應的財政收入體系階段。①此階段,對民族地區(qū)財政收入進行全面改革,涉及民族地區(qū)出口退稅、企業(yè)稅收、資源稅率等多項改革,這些改革促進了財政收入總量的增長,財政收入結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,財政收入分配的規(guī)范。

(二)民族地區(qū)財政支出管理改革

1994年分稅制改革后,民族地區(qū)推行了:(1)部門預算改革。實行較規(guī)范的部門預算,詳細規(guī)定預算編制程序,提高預算編制透明度,增強預算編制的真實性、準確性。(2)國庫集中收付制度改革。如廣西、新疆、西藏、寧夏成立了“工資統(tǒng)一發(fā)放中心”,解決財政資金層層撥付、環(huán)節(jié)過多的問題,提高了財政資金使用的透明度和效率,杜絕了資金使用過程中存在的截留、擠占、挪用問題。(3)政府采購制度改革。設(shè)立“政府采購資金專戶”,采購資金由國庫部門向供應商直接撥付,規(guī)范了政府采購流程,提高了采購質(zhì)量和效率,建立了政府采購監(jiān)管制度。(4)“收支兩條線”改革。實現(xiàn)財政收支脫鉤、收繳分離,避免“坐收”、“坐支”現(xiàn)象,使財政收支透明化、制度化和規(guī)范化。(5)“鄉(xiāng)財縣管”改革。堅持財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一,在預算管理權(quán)、資金使用權(quán)和財務(wù)審批權(quán)不變的前提下,以鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立核算為主體,實行“預算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式,理順和規(guī)范了縣鄉(xiāng)財政分配關(guān)系。

(三)民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付改革

改革開放30多年來,中央和地方政府間建立起一套財政轉(zhuǎn)移支付辦法。(1)過渡期民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度(1995—2001年)。1994年分稅制改革后,財政轉(zhuǎn)移支付引入了規(guī)范化運作機制,并從1995年起實行過渡期財政轉(zhuǎn)移支付制度,將8個民族省區(qū)和民族省區(qū)之外的民族自治州納入政策性轉(zhuǎn)移支付的范圍。2000年,一般性轉(zhuǎn)移支付額61.65億元,加上民族地區(qū)政策性轉(zhuǎn)移支付額23.8億元,資金總量達到85.45億元,占全部中央給地方財政轉(zhuǎn)移支付額4665億元的1.83%。從地區(qū)看,全國22個享受過渡期財政轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)中,民族地區(qū)8省區(qū)共分配資金38.84億元,占總額85.45億元的45.45%。①這種轉(zhuǎn)移支付只是每年從中央財政收入的增量中拿出一部分,占全部轉(zhuǎn)移支付的比重小(1.83%),而且轉(zhuǎn)移支付資金在民族地區(qū)間分配不均。(2)轉(zhuǎn)型期民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度(2002年至今)。中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和體制補助,實行“自上而下”和“自下而上”雙向流動的財政轉(zhuǎn)移支付、年終結(jié)算補助和專項撥款補助方式,按照規(guī)范和公正原則,根據(jù)客觀因素計算確定各地區(qū)的標準財政收入和支出,將其作為財政轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。(3)民族地區(qū)各省區(qū)對下財政轉(zhuǎn)移支付。1995年以來,民族地區(qū)各省區(qū)結(jié)合本地實際情況,設(shè)計制定了各具特色的省區(qū)對下財政轉(zhuǎn)移支付辦法。2002年,國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財政部《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題的意見》,要求各地方政府結(jié)合所得稅收入分享,改革、調(diào)整和完善省區(qū)以下財政管理體制。2005年初,新疆對下財政轉(zhuǎn)移支付制度正式建立,包括轉(zhuǎn)移支付辦法的基本原則、轉(zhuǎn)移支付測算內(nèi)容、轉(zhuǎn)移支付資金的管理與監(jiān)督等。②

二、民族地區(qū)財政體制的特殊性

民族地區(qū)財政是國家財政體系的重要組成部分,屬于地方財政和區(qū)域財政的范疇,是一個比較特殊的領(lǐng)域,具有自身的規(guī)律和特點。從依據(jù)上看,民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的滯后性是民族地區(qū)財政體制特殊性的現(xiàn)實依據(jù);民族區(qū)域自治是民族地區(qū)財政體制特殊性的政治依據(jù)。從內(nèi)容上看,民族地區(qū)財政體制特殊性主要體現(xiàn)在財政政策和稅收政策。

(一)民族地區(qū)財政的現(xiàn)實特殊性

民族地區(qū)財政的現(xiàn)實特殊性,主要由以下幾個方面決定:(1)民族地區(qū)大多是不發(fā)達或欠發(fā)達地區(qū),集邊疆、山區(qū)、貧困、落后為一體。經(jīng)濟文化落后、交通運輸不發(fā)達、市場發(fā)育不完善、企業(yè)競爭力不強、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)支撐力不足,加劇了財政的惡化。(2)民族地區(qū)財政歷史負債多、政府債務(wù)風險大,經(jīng)濟社會發(fā)展長期處于“補課、趕趟、過坎”的狀況,財政自給能力弱、可支配財力少。(3)由民族地區(qū)的特殊地理位置、民族構(gòu)成特征和經(jīng)濟特征等因素決定,民族地區(qū)除了承擔其論文他地區(qū)必須承擔的財政支出外,還有維持民族地區(qū)社會治安,維護邊境安全等方面的支出,導致財力不足。(4)農(nóng)業(yè)在民族地區(qū)始終占據(jù)重要地位,但由于其生產(chǎn)力水平不高、科技含量低、生產(chǎn)效益差,無法形成產(chǎn)業(yè)鏈和優(yōu)勢互補的格局,擺脫財政困難的難度大。(5)民族地區(qū)分布廣泛,生產(chǎn)力發(fā)展水平和居住地自然條件不同,民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、市場結(jié)構(gòu)、消費結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式存在差異,使得民族地區(qū)間發(fā)展不平衡。(6)民族地區(qū)各具特色的傳統(tǒng)文化、社會結(jié)構(gòu)和和價值觀,要求政策的制定和執(zhí)行必須適應民族地區(qū)的實際情況和具體需求,不能實行“一刀切”的政策舉措。

(二)民族地區(qū)財政的政治特殊性

財政自治是民族區(qū)域自治不可或缺的重要組成部分,是民族地區(qū)發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)。沒有財政自治,民族區(qū)域自治就不能得到保障。民族地區(qū)財政自治是指在國家統(tǒng)一的財政體制下,自治機關(guān)根據(jù)《憲法》原則和《民族區(qū)域自治法》及其他相關(guān)法律法規(guī)的精神,依照自治條例的規(guī)定和當?shù)卣?、?jīng)濟和文化的特點,制定財政自治條例,組織財政收入,統(tǒng)籌分配財政資金,自主管理本地區(qū)財政事務(wù)的活動。民族地區(qū)財政自治的基本內(nèi)容包括:(1)財政自治立法。依據(jù)當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化特點,制定財政自治條例,制定執(zhí)行有關(guān)財稅法律法規(guī)的變通或補充規(guī)定。(2)自主組織和使用財政收入。凡是依照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入,都由民族自治地方的自治機關(guān)自主安排使用。在執(zhí)行財政預算的過程中,民族自治地方自行安排使用收入的超收和支出的節(jié)余資金。(3)依法安排財政支出。按照國家規(guī)定,采取特殊政策和靈活措施,安排民族地區(qū)的預算支出;對民族地區(qū)的各項開支標準、定員、定額,根據(jù)國家規(guī)定的原則,結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況,制定補充規(guī)定和具體辦法。(4)稅收管理自治。針對民族地區(qū)的實際需要,從稅收上加以照顧和鼓勵,實行減稅或免稅。(5)享受財政援助。民族地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱,普遍面臨財政困難,在一段時期內(nèi)無法依靠自身努力解決其財政困境,有賴于中央及上級機關(guān)的財政援助。

(三)民族地區(qū)財政政策的特殊性

隨著中國財政管理體制的演進,中央在財政方面給予民族地區(qū)諸多優(yōu)惠和特殊照顧,以支持其經(jīng)濟社會發(fā)展(見表1)。這些財政優(yōu)惠政策可分為三個階段:第一階段是1950—1980年,為實現(xiàn)民族地區(qū)財政“收支平衡,略有結(jié)余”,國家實行了三項財政優(yōu)惠政策,即財政補助、設(shè)立民族機動金和預備費并在預算中占比高于一般地區(qū)。第二階段是1981—1993年,國家對民族地區(qū)實行遞增補助的財政體制(其他地方不遞增),補助額每年比上年增長10%。第三階段是1994年至今,實施“分稅制”的財稅體制,國家對民族地區(qū)除給予一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付外,還有民族優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)移支付和其他財政補助方式。(四)民族地區(qū)稅收政策的特殊性

改革開放后,國家對民族地區(qū)實行以優(yōu)惠為主要特征的稅收政策(見表2)。如民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅長期采取“依率計征、依法減免、增產(chǎn)不增稅”的輕稅政策,牧業(yè)區(qū)采取了輕于農(nóng)業(yè)區(qū)和城市的稅收政策。①內(nèi)蒙古自治區(qū)在1978—1994年本著“區(qū)別對待、合理負擔、穩(wěn)定負擔、增產(chǎn)不增稅”原則,實行了一系列輕稅政策;1994—1999年,按照“合理負擔、公平稅負、因地制宜、激勵效率、普遍受益”原則,發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)稅收的調(diào)節(jié)作用,照顧了牧區(qū)貧困、農(nóng)牧業(yè)經(jīng)濟脆弱的實際情況;1999年,在6個盟市的8個旗縣開始農(nóng)村牧區(qū)稅費改革試點;2000年,提出“三取消、三調(diào)整、一改革”工作思路,在9個盟市的11個旗縣進行了農(nóng)村牧區(qū)稅費改革試點。②新疆維吾爾自治區(qū)于2003年在全區(qū)推進第一步農(nóng)村稅費改革試點,確定全區(qū)統(tǒng)一執(zhí)行4%的農(nóng)業(yè)稅稅率,附加為正稅的20%;2004年,進行第二步改革試點,全面取消除煙葉稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,農(nóng)業(yè)稅稅率再降1%;2005年全面免征農(nóng)業(yè)稅、取消涉農(nóng)涉牧三稅,比全國提前了1年。③

三、民族地區(qū)財政體制改革存在的主要問題

改革開放以來,民族地區(qū)財政體制改革雖取得了顯著成就,但“一刀切”的分稅制改革,淡化了民族地區(qū)特殊的地理、經(jīng)濟和社會發(fā)展等客觀現(xiàn)實,將民族地區(qū)按照市場經(jīng)濟“優(yōu)勝劣汰”的規(guī)則,同一般地區(qū)進行“公平競爭”,看似公平,卻恰恰是對民族地區(qū)的不公平。分稅制改革后,民族地區(qū)出現(xiàn)稅收負擔加重、稅源與稅收收入背離、財政收支差額擴大等問題。①

(一)中央與民族地區(qū)稅種劃分不合理

“一刀切”的分稅制改革使經(jīng)濟落后的民族地區(qū),在稅種、稅率、共享稅分成等方面都未享受應有的優(yōu)惠和照顧。有學者研究表明,1993年(分稅制改革前),民族地區(qū)工商稅收負擔率為10.7%,高于東部地區(qū)1個百分點。分稅制實施后,兩者差距擴大為1.8個百分點。①民族地區(qū)稅種劃分不合理體現(xiàn)在三個方面:(1)主體稅種劃歸中央,分散小稅種留給地方。把具有特殊性的民族地區(qū)財政納入大一統(tǒng)的分稅制中,存在隨意性和盲目性。(2)消費稅劃歸中央。對消費稅收入絕對數(shù)和占本地區(qū)相對數(shù)較大的云南省和貴州省,以及對消費稅增長速度較快的青海省來說,沒有從消費稅稅收中得到應有利益。(3)資源稅劃分為中央與地方共享稅,且地方分享比例較低。據(jù)測算,西部民族地區(qū)的水能蘊藏量占全國的82.3%,煤炭資源地質(zhì)儲量占全國總量的21.9%,石油儲量占全國總量的38.6%,天然氣儲量占全國總量的21.9%。②自西部大開發(fā)以來,資源不斷被開采,資源稅總收入不斷增長,但其占地方財政收入的比重并不高,使民族地區(qū)形成資源富集而經(jīng)濟不發(fā)達的“怪圈”。

(二)民族地區(qū)稅收返還基數(shù)確定不科學

民族地區(qū)在與中央、發(fā)達地區(qū)的博弈中處于不利地位,博弈結(jié)果往往是照顧發(fā)達地區(qū)的既得利益和實現(xiàn)中央在財政收入中占大頭的既定目標。中央以1993年財政收入的實際入庫數(shù)來確定各地區(qū)財政收入的基數(shù),1994年以后稅收返還額在1993年的基礎(chǔ)上逐年遞增,遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定。采取以保護既得利益為特征的“基數(shù)法”,而不是以公平為特征的“因素法”設(shè)計轉(zhuǎn)移支付,把本該可以作為彌補分稅制缺陷的轉(zhuǎn)移支付異化為順利推進分稅制改革的先決條件,錯失了彌補分稅制改革忽視民族地區(qū)財政體制特殊性的良機。中央實行的所得稅基礎(chǔ)返還改革,同樣沒有考慮民族地區(qū)的現(xiàn)實情況,更多的還是“返還”到財政實力較雄厚的一般地區(qū)。以2004年為例,該年的稅收返還中,東部占57%,中部占23%,西部占20%,③兩稅返還與稅收收入的增長掛鉤,不利于區(qū)域差距的縮小,偏離了均等化目標。

(三)分稅制對“民族地區(qū)”因素考慮不夠

中央為了建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的、規(guī)范的財稅管理體制,采取了“一刀切”的做法,各種照顧和優(yōu)惠政策基本被收回,民族地區(qū)原先享有的財政優(yōu)惠政策逐漸弱化和退出,民族地區(qū)財政政策的特殊性喪失殆盡。特別是20世紀80年代以來,由于國家奉行有利于東部地區(qū)優(yōu)先發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略,實行有利于東部地區(qū)發(fā)展的貿(mào)易分工模式、財政分配模式和資源開發(fā)方式,導致民族地區(qū)面臨財稅制度供給嚴重不足、資金大量外流、貿(mào)易分工不合理等不利局面,拉大了民族地區(qū)與一般地區(qū)在社會、經(jīng)濟、文化等方面的差距。分稅制雖有效地集中了財力,增強了中央財政宏觀調(diào)控能力,但沒有充分考慮民族地區(qū)財政的特殊性,對財力困難的民族地區(qū)沒有給予足夠的照顧,轉(zhuǎn)移支付量過小,無法抵消市場調(diào)節(jié)造成的投資不平衡,客觀上成為縮小區(qū)域差距的體制障礙。如在確定包干基數(shù)時搞“一刀切”,未能合理調(diào)整民族地區(qū)的基數(shù)。在地方固定收入項目的劃分上,在共享稅分成比例及稅收增長返還系數(shù)確定上,沒有體現(xiàn)民族地區(qū)的差異性。④民族貿(mào)易企業(yè)的“三照顧”政策、民族地區(qū)較高的外匯留成比例,以及定額財政補助每年遞增10%等優(yōu)惠措施,也隨著財政體制改革及相關(guān)法律、法規(guī)和政策的調(diào)整而被取消。按照分稅制,民族自治地方的稅源大頭納入了中央財政,致使民族自治地方財政收入減少;國家增加了以資源依賴性生產(chǎn)為主的企業(yè)和以農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品為原料的企業(yè)的稅負,進一步加大了民族地區(qū)的財力困難。

(四)民族地區(qū)稅收自治權(quán)受限

自治權(quán)包含兩層意思:第一,自治權(quán)是在國家統(tǒng)一領(lǐng)導下,通過憲法和法律賦予自治地方自治機關(guān)的自主權(quán)。第二,自治權(quán)是自治地方自治機關(guān)對國家統(tǒng)一的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策的補充權(quán)或變通執(zhí)行權(quán)。①1994年分稅制改革后,幾乎所有的地方稅稅種的立法、條例及實施細則,都由中央制定和頒發(fā)。稅收體制統(tǒng)一領(lǐng)導有余,而分級管理不足,沒有賦予民族地區(qū)地方政府必要且適當?shù)亩愂展芾頇?quán)限?！稇椃ā返?17條規(guī)定:“民族自治地方的自治機關(guān)有管理地方財政的自治權(quán)。凡是按照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入,都應該由民族自治地方自治機關(guān)自主地安排使用”;《民族區(qū)域自治法》第32條規(guī)定:“民族自治地方的自治機關(guān)有管理地方財政的自治權(quán)。凡是按照國家財政體制屬于民族自治地方的財政收入,都應當由民族自治地方的自治機關(guān)自主安排使用。民族自治地方在全國統(tǒng)一的財政體制下,通過國家實行的規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度,享受上級財政的照顧”。但從民族地區(qū)財政實踐看,雖然在法律上明確規(guī)定了民族自治地方擁有財政自治權(quán),但由于民族地區(qū)自身特點及經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性,導致相關(guān)法規(guī)明文規(guī)定與現(xiàn)實執(zhí)行出現(xiàn)抵牾:民族地區(qū)財政自治權(quán)受到種種限制;民族地區(qū)稅收自治權(quán)缺少明確的邊界和內(nèi)容,易受外界的干預和牽制;民族地區(qū)自治意識不強、自治權(quán)行使不充分,造成自治權(quán)“流失”。②

(五)民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善

財政轉(zhuǎn)移支付制度是落實科學發(fā)展觀、優(yōu)化經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)、促進基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要制度安排。③但當前的財政轉(zhuǎn)移支付制度存在缺陷,與縮小地區(qū)間財政差距、促進基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展目標相背離,難以熨平民族地區(qū)與一般地區(qū)間的財力差距,并對區(qū)域間財政能力起著逆向調(diào)節(jié)效應。④

(1)體現(xiàn)公平性、照顧特殊性的作用未充分發(fā)揮。自實施分稅制改革以來,無論是在地方固定收入項目的劃分上,還是共享稅分成比例及稅收增長返還系數(shù)的確定上,都沒有體現(xiàn)民族地區(qū)的差異性,這與《民族區(qū)域自治法》第33條規(guī)定的“民族自治地方的財政收入與財政支出項目,由國務(wù)院按照優(yōu)待民族自治地方的原則規(guī)定”不一致。⑤(2)民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理。第一,稅收返還所占比例較大,而稅收返還的返還數(shù)額和增長率均以來源地的稅收收入為依據(jù),對經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)差、增量少的民族地區(qū)不利,加大了民族地區(qū)與一般地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付事實上的不平等;⑥第二,一般性轉(zhuǎn)移支付比重偏小,失去平衡地區(qū)間財力不均的作用;第三,專項轉(zhuǎn)移支付占比較大,隨意性較強,中央財政專項轉(zhuǎn)移支付計劃與民族地區(qū)實際需要脫節(jié),影響使用效益;一些民族地區(qū)用中央和省區(qū)安排的專項經(jīng)費頂?shù)直炯墤袚慕?jīng)費,將原已安排的公共服務(wù)資金撤出,使民族地區(qū)公共服務(wù)水平和質(zhì)量不能形成應有的實質(zhì)性提升或較大提升。①(3)橫向轉(zhuǎn)移支付模式缺失?，F(xiàn)行民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度包括兩個層面,即中央對民族地區(qū)各省區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付和民族地區(qū)各省區(qū)以下財政轉(zhuǎn)移支付。但現(xiàn)有民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度中,只有縱向轉(zhuǎn)移支付模式,橫向轉(zhuǎn)移支付模式基本缺失。②(4)專項資金配套政策不合理。由于民族地區(qū)受自身財力不足所限,提供配套資金困難,引發(fā)財政安排困難、專項資金不到位等問題,造成弄虛作假和項目落空等不良后果。③(5)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律保障,資金分配和使用辦法尚待規(guī)范。目前,中國只有1995年財政部制定的《過渡期財政轉(zhuǎn)移支付辦法》,轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)滯后,人為因素影響大,隨意性強,缺乏規(guī)范性;轉(zhuǎn)移支付資金分配缺乏科學的依據(jù)和標準,分配過程不透明,存在“人情款”和“撒胡椒面”現(xiàn)象;立項審批不規(guī)范,項目的確定和范圍選擇不合理,導致一些民族地區(qū)以虛假數(shù)字上報。④

(六)民族地區(qū)財政收支不平衡

中國財政體制改革打破了傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下以中央財政為單一主體、地方財政處于附屬地位的格局,擴大了地方的財權(quán)、財力,賦予了地方主體利益地位,分級財政局面基本形成,但分稅制改革“忽視差別、同等待遇”,加劇了民族地區(qū)財政收支不平衡。(1)事權(quán)與財權(quán)劃分不合理、權(quán)責不匹配,催生“財權(quán)上收、事權(quán)下卸”等弊端。⑤從財權(quán)和財力來看,基層政府沒有稅收立法權(quán),沒有舉債權(quán),也沒有獨立的主體稅種,收入主要依靠共享稅,使其掌控的收入有限。(2)財政轉(zhuǎn)移支付存在規(guī)模小、目標模糊、支付方式不靈活和轉(zhuǎn)移支付不到位等弊端,難以平衡區(qū)域間財力水平。(3)稅收(包括稅權(quán))分配、支出責任劃分不平衡。(4)財政收支嚴重失衡。

一方面,民族地區(qū)財政收入和支出都有所增長。民族地區(qū)財政收入1998年為5,304,670萬元,到2008年為26,835,164萬元,是1998年的5.06倍;民族地區(qū)財政支出1998年為11,217,477萬元,到2008年為74,039,383萬元,是1998年的6.60倍。另一方面,民族地區(qū)財政收支差額不斷拉大。2008年民族地區(qū)財政收支差額是1998年的7.98倍。⑥

四、優(yōu)化民族地區(qū)財政體制改革

面對民族地區(qū)在稅種劃分、稅收返還、財政自治權(quán)、財政轉(zhuǎn)移支付制度和財政收支平衡等方面的問題,中央應根據(jù)民族地區(qū)的特點,調(diào)整和完善民族地區(qū)的財政政策,實行有別于一般地區(qū)的財政體制。

(一)客觀合理地劃分稅種

客觀合理地劃分稅種,是中國稅收體系建設(shè)的重要內(nèi)容。中國現(xiàn)行的中央稅、地方稅、共享稅,其劃分標準不夠科學,稅種間存在重疊。從中央稅看,僅消費稅和關(guān)稅屬獨立的中央稅稅種,稅種單一、功能缺位,其主導地位難以保證;從地方稅看,稅種數(shù)量不少,但缺乏穩(wěn)定、有效的主體稅種,地方稅建設(shè)的方向和目標不明確。①由于中國稅源區(qū)域分布極不平衡,在確定稅種及共享比例時,應針對各地區(qū)差異、稅收余缺狀況、經(jīng)濟發(fā)展需求等現(xiàn)實情況靈活調(diào)整,促進稅種明晰、主輔相承、結(jié)構(gòu)完整。

民族地區(qū)大多擁有較豐富的礦產(chǎn)資源、水利資源、植物藥材資源,然而卻出現(xiàn)“富饒的貧困”的怪圈。如何實現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢和財政優(yōu)勢的轉(zhuǎn)換?出路在于客觀、合理地確定資源的價值地位,實現(xiàn)資源商品化,對資源實行有償開采和使用,全面征稅。(1)由從量征稅轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r征稅,實現(xiàn)稅收與資源市場價格直接掛鉤。(2)提高資源稅補償費標準,適當提高地方分成比例,特別是民族地區(qū)的分成比例。(3)改變資源稅計量依據(jù),由企業(yè)產(chǎn)量征收轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)可采儲量征收,促使企業(yè)提高資源回采率。(4)建立生態(tài)補償機制,根據(jù)開發(fā)者付費、受益者補償、破壞者賠償?shù)脑瓌t,從國家、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)三個層面,通過財政轉(zhuǎn)移支付、項目支持等措施,給予民族地區(qū)合理補償。所有的礦產(chǎn)資源開采企業(yè)不論其所屬地在哪,在哪登記注冊,應就地繳納所得稅,實行“誰受益誰補償、納稅”原則。(5)在資源有償使用收入中,劃出一部分設(shè)立為專項用于資源補償?shù)幕?。既可保證補償基金的完整,又充分發(fā)揮財政性資金使用效益,使財政有充足的財力履行職能。

(二)保障民族地區(qū)的財政自治權(quán)

自治權(quán)是民族區(qū)域自治的核心,只有有效行使財政自治權(quán),才能有力促進民族地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展,充分體現(xiàn)民族區(qū)域自治的優(yōu)越性。(1)尊重民族地區(qū)財政自治權(quán),還權(quán)于自治機關(guān)。中央要充分考慮民族自治地方的財政實際情況,高度重視民族自治地方的財政特殊性,變通執(zhí)行或停止執(zhí)行其決議、決定、命令和指示,“不搞‘一刀切’,不向下侵權(quán)”。②(2)強化民族地區(qū)財政自治意識,充分行使財政自治權(quán)。改變長期以來形成的“政策依賴”思想,即等、靠、要思想。③(3)保證民族地區(qū)財政自治立法權(quán)和管理權(quán)。《憲法》第116條和《民族區(qū)域自治法》第19條都規(guī)定了自治機關(guān)制定自治條例和單行條例的立法自治權(quán),即“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點,制定自治條例和單行條例”。民族地區(qū)應主動爭取、維護應有權(quán)力,防止財政自治權(quán)“流失”。

(三)完善民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付制度

財政轉(zhuǎn)移支付制度是以各級政府之間存在的財力差距為基礎(chǔ),以實現(xiàn)各地公共服務(wù)水平均等化為主旨而實行的一種財政資金轉(zhuǎn)移或財政平衡制度。④

1.實現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付制度的法制化、標準化。立法機構(gòu)應加快制訂“財政轉(zhuǎn)移支付法”,并在立法中明確法律責任,使該法具有權(quán)威性、震懾性和強制性。⑤政府應依法明確專項轉(zhuǎn)移支付標準并規(guī)范轉(zhuǎn)移支付程序,編制轉(zhuǎn)移支付預算,建立完善的預算程序,設(shè)立專門機構(gòu)負責轉(zhuǎn)移支付工作制定科學的測算方法審查并研究轉(zhuǎn)移支付規(guī)模對轉(zhuǎn)移支付流程實施監(jiān)督

2.優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。在保證轉(zhuǎn)移支付資金來源的前提下,逐步消除返還基數(shù)中的不合理因素;提高民族地區(qū)增值稅的留存比例;縮小專項轉(zhuǎn)移支付的覆蓋范圍;提高民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù);細化標準收支和應得轉(zhuǎn)移支付測算方法。此外,按照民族地區(qū)總?cè)丝凇⒇斦щy程度,以及事務(wù)等因素測算轉(zhuǎn)移支付力度,逐步調(diào)整、規(guī)范民族地區(qū)財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度,加大對民族地區(qū)特殊性轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模。①依法建立“一般轉(zhuǎn)移支付為主,專項轉(zhuǎn)移支付為輔,適時采用特殊轉(zhuǎn)移支付”的復合型財政轉(zhuǎn)移支付體系。

3.建立縱向與橫向轉(zhuǎn)移支付模式相結(jié)合的財政轉(zhuǎn)移支付制度。建立民族地區(qū)與東部較發(fā)達地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付,變“暗補”為“明補”,調(diào)動地方積極性,縮小區(qū)域財力差距,謀求整體共贏與和諧發(fā)展。②通過各種優(yōu)惠政策,鼓勵東部較發(fā)達地區(qū)向民族地區(qū)投資,實行適度免征或減征所得稅、優(yōu)惠差別稅率,落實對民族地區(qū)的“三獎一補”,縮小民族地區(qū)與東部較發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距。

4.規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的配套政策。在配套比例的確定上,中央應充分考慮民族地區(qū)的財政承受能力,區(qū)別對待:對財政狀況較好的地區(qū),可以提高配套比例;對財政困難的民族地區(qū),可以降低或取消地方配套比例。

5.健全財政轉(zhuǎn)移支付的決策與監(jiān)督機制。中央應厘清民族地區(qū)各級事權(quán),界定各自責任,建立專門的財政轉(zhuǎn)移支付決策與監(jiān)督機構(gòu),以立法形式規(guī)定其職權(quán)和職責,保障轉(zhuǎn)移支付的公正、合理。

(四)重視并加大對民族地區(qū)的投資和補助力度

黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出,要加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展扶持力度,投入更多的資金和物力;要在投資、財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)、對內(nèi)對外開放等方面實行更多切實可行的優(yōu)惠政策。然而,分稅制對“民族地區(qū)”因素考慮欠足,在增強民族地區(qū)財力、均衡區(qū)域間公共服務(wù)水平方面導致內(nèi)生性缺陷:越是經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū),得到的補助額度越大,不利于縮小民族地區(qū)財力、公共服務(wù)水平與一般地區(qū)的差距。

因此,應針對民族地區(qū)自然地理環(huán)境因素、人口結(jié)構(gòu)因素、經(jīng)濟社會發(fā)展等實際情況,制定有助于促進民族地區(qū)發(fā)展的財政政策。對人均財政支出達不到全國平均水平的民族地區(qū),應加大對其投資和補助力度,使之達到全國平均水平,以實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標。此外,中央政府要積極落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略,營造具有吸引力的投資環(huán)境,鼓勵資本向民族地區(qū)延伸,形成東中西優(yōu)勢互補、良性互動的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式。

綜上,民族地區(qū)財政體制改革任重道遠,必須循序漸進,有步驟、有重點地推進。由于民族地區(qū)集邊疆、山區(qū)、貧困、落后為一體,其地理環(huán)境、經(jīng)濟文化、交通運輸、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)與一般地區(qū)存在差異,在民族地區(qū)財政體制改革實踐中必須根據(jù)民族地區(qū)的實際,具體問題具體分析、特殊地區(qū)特殊對待,有針對性地實行與一般地區(qū)有別的財政體制,使其擺脫財政困境,縮小與其他地區(qū)的財力差距,促進經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。